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Social
Rosa Helena Stein1
transformao
poltico-econmica
do
capitalismo
contemporneo
caracterizado
principalmente pelo colapso do socialismo real e, pela chamada "crise" do Estado de BemEstar.
O captulo II, da Constituio Federal, referente Seguridade Social, estabelece
como um dos objetivos na sua organizao, o "carter democrtico e descentralizado da
gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados" (Art.194, inciso VII). Este objetivo reiterado, como diretriz, nas
aes da Sade (Art.198 e seus incisos) e da Assistncia Social (Art. 204 e seus incisos).
Na Educao, tambm o princpio da gesto democrtica est garantido (Art. 207, inciso VI),
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Assistente Social, Mestre em Poltica Social pela Universidade de Braslia (UnB), Professora Assistente do Departamento de Servio
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Termo utilizado por Pereira (1994:7), baseada na categorizao de MISHRA, R. In: "The welfare state in capitalist society". London.
Harvest/Wheatsheat.1990, sobre o bem-estar pluralista. Para Pereira "a descentralizao residual privilegia o mercado, restringe ou
extingue direitos e resgata as velhas prticas sociais seletivas e estigmatizantes de proteo social e a institucional, guia-se pelo
princpio da universalizao, valoriza a participao da sociedade e do mercado sem minimizar a presena do Estado no processo de
regulao e proviso social". (grifo nosso)
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Ver FERREIRA (1993), FARIAS (1995), PAIVA (1993), STEIN (1997), entre outros.
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CNSS foi criado pelo Dec. Lei n. 525/38 como parte de uma estratgia do Estado perante a sociedade civil e, em aliana com a
filantropia. O referido Decreto sugere uma conduta democrtica de uma poltica social no campo do Servio Social. Em 1943, atravs
do Dec. Lei n. 5697/43 refundado o CNSS que passa a ter caracterstica centralizadora e fiscalizadora das obras sociais pblicas e
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privadas. Nesta reformulao abandonado o carter democrtico previsto em 1938 (Stein, 1997, p. 98).
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Na mesma linha, Sato admite que, dependendo da perspectiva de cada ator social, a
descentralizao pode ser o problema a ser resolvido, o objetivo que se busca ou o meio
para resolver algum outro problema (1993, p. 15), isto , os conceitos e idias sobre
descentralizao podem ser identificados como problema, fim ou meio, dependendo de
como ela est presente nas preocupaes dos analistas.
Levantadas estas preocupaes h que se considerar que a descentralizao deve ter
como objetivos a democratizao do Estado e a busca de maior justia social , mesmo
reconhecendo que tais objetivos no podem ser vistos como de exclusiva responsabilidade
da descentralizao (Lobo, 1989, p.488). Sendo assim, concordo com a autora quando
sugere que sejam encarados os limites do processo de descentralizao, no lhe atribuindo
tamanha onipotncia.
Para tanto, enumera quatro princpios que, embora no sejam os nicos, merecem
destaque:
1) a flexibilidade, que implica considerar as diferenas econmico-financeiras,
polticas, tcnico-administrativas e sociais, que fazem com que os governos estaduais e
municipais tenham distintas capacidades de resposta s demandas que se lhes apresentam
(p. 490). Por conseguinte, a eficcia da descentralizao depende da sua adequao a um
determinado complexo de tempo/espao, no acreditando em descentralizao vinda por
decreto;
2) o gradualismo, entendido como princpio que assegura a consolidao do
movimento, no devendo, portanto, significar risco de estancamento ou diminuio do ritmo
de mudanas;
3) a transparncia no processo decisrio. Este princpio tem importncia fundamental,
tendo em vista o objetivo de redirecionar ncleos de poder;
4) o controle social, considerado como premissa bsica do processo de
descentralizao, o qual deve criar mecanismos poltico-institucionais de articulao, canais
orgnicos de comunicao constante, bem como a aceitao s presses e ao controle
advindos do referido processo. O controle social s ganha eficcia com a garantia efetiva da
participao da populao organizada.
A enumerao de princpios, no deve obscurecer a realidade difcil a ser enfrentada.
Mas o conhecimento dessa mesma realidade, possibilita a previso dos entraves que
podero estar presentes no processo, tais como:
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que acarreta uma viso de descentralizao cujos resultados devem se configurar com a
mesma rapidez com que se prometeu mudanas imediatas;
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sistema poltico-partidrio que, por meio dos partidos polticos e sua representao
sentimento regionalista que, nessa luta, pode exercer presso para que as mudanas
Na LOAS, esta poltica tem como objetivo: de proteger famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice; amparar s
crianas e adolescentes carentes; promover a integrao ao mercado de trabalho; habilitar e reabilitar pessoas portadoras de
deficincias e promover sua integrao vida comunitria; garantir um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia (art. 2).
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ou morte s famlias cuja renda mensal per capita seja inferior a de salrio mnimo. De
acordo com a LOAS, a concesso e o valor dos benefcios devero ser regulamentados
pelos Conselhos de Assistncia Social dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios,
mediante critrios e prazos definidos pelo Conselho Nacional de Assistncia Social - CNAS
(art.22). Para cumprir tal determinao e, tambm por presso dos Estados e Municpios, o
CNAS em reunio plenria realizada em 22/08/97 aprovou a criao de um Grupo de
Trabalho para aprofundar as questes relacionadas ao referido Benefcio. Entretanto, aps
estudos, bem como anlise de pareceres da Consultoria Jurdica do MPAS, concluiu-se pela
manuteno do Grupo de Trabalho, considerando que embora se reconhea a competncia
do CNAS, este no pode impor aos Estados, Distrito Federal ou Municpios prazo mnimo
para pagamento dos benefcios eventuais. Ao CNAS compete apenas sugerir ou propor
(MPAS/CNAS, 1998, p.3). Desta forma, ainda no foi regulamentado o referido benefcio,
gerando, no plano administrativo, a suspenso dos tradicionais auxlios natalidade e funeral
(institudos desde 1954 e prestados desde ento, aos segurados da Previdncia Social), o
que representa, no plano jurdico, ato lesivo ao Direito, por descumprir preceito legal contrrio
soluo de continuidade na prestao desses auxlios (Pereira et alli, 1996)
De acordo com 2 do art. 22 da LOAS podero ser estabelecidos outros benefcios eventuais para atender necessidades
advindas de situao de vulnerabilidade temporria com prioridade para criana, a famlia, o idoso, a pessoa portadora de deficincia,
a gestante, a nutriz e nos casos de calamidade pblica". O 3 do mesmo artigo, estabelece que o CNAS ouvidas as respectivas
representaes de Estados e Municpios dele participantes poder propor, na medida de disponibilidades oramentrias das trs
esferas de governo, a instituio de benefcios subsidirios no valor de at 25% do salrio mnimo para cada criana de at 6 (seis)
anos de idade nos termos da renda mensal familiar estabelecidas no caput.
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Programas
de
Assistncia
Social:
compreendem
aes
integradas
Crianas e adolescentes de famlias com renda mensal per capita de salrio mnimo.
Idosos de famlias com renda mensal per capita de salrio mnimo.
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Pessoas Portadoras de Deficincias de famlias com renda mensal per capita de salrio mnimo.
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social junto aos grupos populares, buscando subsidiar financeira e tecnicamente iniciativas
que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto para melhoria das condies
gerais de subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, a preservao do meio
ambiente e sua organizao social (art.25). Neste sentido, os investimentos esto sendo
direcionados para o Programa de Lavouras Comunitrias, Projetos de Gerao de Renda e
Aes Sociais e Comunitrias, os quais assumiram as seguintes caractersticas:
a) Lavouras Comunitrias. De acordo com a SAS, tal programa objetiva a criao de
oportunidades para que as famlias com prtica em atividades rurais, mas que no dispem
de acesso terra e a financiamentos, tenham acesso a alternativas de gerao de renda,
produzindo alimentos para sustento prprio e, em caso de produo excedente, para serem
disponibilizados para comercializao (MPAS/SAS, 1997, p.37). Na sua implementao,
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poucos Estados esto sendo contemplados - GO, MT, TO, SE, PR e DF, sendo o Estado de
Gois aquele com o maior nmero de municpios (202) atendidos.
b) Projetos de Gerao de Renda. Esta modalidade de projeto constri e implementa
oficinas de trabalho, dotando-as de equipamentos, materiais e outros instrumentos
necessrios; incentiva o trabalho coletivo; oferece capacitao e reciclagem profissional;
incentiva a instalao e a melhoria de oficinas de treinamentos e de empresas comunitrias
e d apoio tcnico e financeiro a microunidades produtivas (MPAS/SAS, 1997, p.41). Na
sua implementao 1862 municpios foram atendidos, abarcando 112.919 famlias, com a
estimativa de 564.595 pessoas beneficiadas.
c) Aes Sociais e Comunitrias: tm por objetivo implantar, revitalizar, ampliar e
reaparelhar equipamentos sociais que prestam servios assistenciais s comunidades
carentes; atender demandas comunitrias, subsidiar as famlias com bens e servios
destinados a superar situaes de vulnerabilidade social (MPAS/SAS, 1997, p.42). As
referidas aes beneficiaram 1.985 municpios, abarcando 129.662 famlias, com estimativa
de 648.310 pessoas atendidas.
As aes de assistncia social previstas na LOAS, apontam para a perspectiva do
atendimento emergencial e focalizado, tendo como referncia uma linha de pobreza bastante
rgida (pobreza absoluta), ou seja, de salrio mnimo per capita, na qual situa-se um
significativo contingente populacional excludo da garantia de atendimento s necessidades
mnimas de sobrevivncia (o que dir, do atendimento s necessidades sociais bsicas...).
Entretanto, as aes de combate pobreza, se ampliadas, devem extrapolar a linha
de pobreza estabelecida para o atendimento aos benefcios, valendo-se de programas
preventivos, incorporando a concepo da pobreza relativa, possibilitando assim, o acesso
s polticas sociais bsicas.
Contudo, os nmeros confirmam o que os relatrios das Conferncias Estaduais
revelaram. Com o agravamento da questo social, ocorre o crescimento da fome e da
misria, fazendo com que as aes no campo social sejam colocadas para essa populao
como a nica via pela qual uma parcela da populao brasileira consegue chegar s
condies mnimas para sobreviver, para se reproduzir socialmente [...] Para muitos e muitos,
nesse pas, o nico modo de sobreviver recorrendo assistncia social (Yazbek, 1997).
O segundo eixo avalia a construo do sistema descentralizado e participativo da
assistncia social, que se revela como um processo em andamento. No ano de 1997, tinhawww.ts.ucr.ac.cr
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se 3.605 municpios com seus Conselhos Municipais criados, de um total de 5.514, o que
equivale a 65,4%. Ainda no ano de 1997, observa-se que apesar do nmero de conselhos
criados, apenas 2.585 (46,9%) atendiam s exigncias do art. 30 da LOAS instituio e
funcionamento do Conselho, Fundo e Plano de assistncia social e, dentre este, somente
1.491 (57,7%) estavam habilitados para a gesto municipal, conforme Norma Operacional
Bsica (NOB)12.
Portanto, apesar do nmero significativo de conselhos criados, a implantao do
sistema revela-se cheia de contradies, das quais, muitas delas referem-se aos entraves
destacados por Lobo, no item anterior (correlao de foras; despreparo da mquina
burocrtica; viso de curto prazo; conhecimento inadequado sobre a realidade por parte do
sistema poltico-partidrio; exacerbao do municipalismo; sentimento regionalista). Assim,
as Conferncias Estaduais registram que a descentralizao no est sendo mais do que
um repasse para a prefeitura de responsabilidades que antes eram dos Estados e da Unio
(Yazbek, 1997), descambando para a chamada prefeiturizao.
Com efeito, aos municpios so cobradas novas responsbilidades sem a devida
contrapartida financeira, e sem a resoluo de problemas como a fragilidade ou inexistncia
de quadros tcnicos, e de estrutura organizacional.
Os relatrios revelam, ainda, conforme Yazbek, grande concentrao de poder no
Executivo nas trs esferas de Governo; existncia de poder paralelo ao comando nico,
previsto na LOAS, com forte presena e poder das primeiras damas; precariedade da rede
de assistncia; ausncia de fluxos de comunicao de uma esfera de governo para a outra e
entre os Conselhos Nacional, estaduais e municipais; dificuldades na compreenso sobre o
que so mnimos sociais e o que so entidades assistenciais.
Em estreita relao com o eixo supra citado, tem-se o terceiro, referente
participao popular. Os relatrios expressam a compreenso dos Conselhos como uma
conquista democrtica da sociedade civil e como um espao extremamente rico. Destacam,
tambm, a importncia dos fruns ampliados de assistncia social, cujo papel passa a ser
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Disciplina o processo de descentralizao poltico-administrativo nas trs esferas de governo no campo da Poltica de Assistncia
Social, estabelecendo pressupostos; princpios e diretrizes; competncias dos rgos que compem o sistema; modelo e nveis de
gesto. Quanto ao nvel de gesto, esto previstos o municipal e o estadual. O primeiro, considera a gesto dos servios, programas
e projetos assistenciais de competncia prioritria dos governos municipais, para os municpios que atendam as condies previstas
no art. 30 da LOAS. A NOB identifica os casos em que o repasse de recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social - FNAS feito
diretamente para o Fundo Municipal de Assistncia Social - FMAS. O segundo - estadual - estrutura-se pela responsabilidade dos
Estados e do Distrito Federal em apoiar tcnica e financeiramente servios, programas e projetos. Neste nvel de gesto o fluxo de
financiamento e transferncia de recursos far-se-, do FNAS para o Fundo Estadual de Assistncia Social - FEAS e, pautado por
diversos requisitos estabelecidos pela NOB (MPAS/SAS, 1997).
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estadualizao.
O quinto eixo, que trata da construo da assistncia social como poltica pblica,
apresenta-se com muitas dificuldades, dentre as quais destacam-se:
oferta de servios.
Contudo, em que pese tantas dificuldades, h um reconhecimento por parte de
diferentes segmentos, da assistncia social como poltica que afirma direitos, capaz de
romper com prticas tradicionais do clientelismo, da benevolncia e da caridade pblica ou
privada. Tal reconhecimento revela a construo de uma nova viso que significa ir ao
encontro da concepo lato senso apresentada por Pereira (1996), em contraposio
concepo strito senso, que identifica a assistncia social com prticas isoladas de
amenizao da pobreza absoluta.
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Consideraes Finais
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interior. Desta forma a construo de espaos pblicos se coloca como possibilidade que
se descortina (Stein, 1997, p.15).
Portanto, a descentralizao efetiva, determinada pela LOAS, depender, em grande
parte, da organizao e participao da sociedade civil desde que supere os particularismos
e o corporativismo. Ao meu ver, o carter contraditrio da descentralizao, bem como da
assistncia social, constitui a possibilidade de se avanar na direo da utopia.
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