Guia 4 Proceso de Cumplimiento

GUA RPIDA
PROCESO DE
CUMPLIMIENTO
GAC E TA
constitucional
GUA RPIDA N 4
PROCESO DE CUMPLIMIENTO
PRIMERA EDICIN
SETIEMBRE 2008
2,550 Ejemplares
Gaceta Jurdica S.A.

PROHIBIDA SU REPRODUCCIN
TOTAL O PARCIAL
DERECHOS RESERVADOS
D.LEG. N 822
HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA

BIBLIOTECA NACIONAL DEL PER
2008-11506
LEY N 26905 / D.S. N 017-98-ED
ISBN: 978-603-4002-91-3
REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501220800692
DIAGRAMACIN DE CARTULA
Martha Hidalgo Rivero
DIAGRAMACIN DE INTERIORES
Erika Cuadros Grados
GACETA JURDICA S.A.

ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES
LIMA 18 - PER
CENTRAL TELEFNICA: (01)710-8900
FAX: 241-2323
E-mail: ventas@gacetajuridica.com.pe
Imprenta Editorial El Bho E.I.R.L.
San Alberto 201 - Surquillo
Lima 34 - Per
Director
Federico G. Mesinas Montero

Coordinador
Juan Manuel Sosa Sacio

Colaboradores:
Sofa Salinas Cruz

Catherine Sevilla Torello
Juan Manuel Sosa Sacio
Yolanda Soledad Tito Puca
GENERALIDADES
PRESENTACIN
El proceso de cumplimiento ha alcanzado una gran relevancia en la prctica procesal constitucional. La razn de ello
es que su mbito de accin ha sido desarrollado y precisado
tanto en la legislacin como en la jurisprudencia, con lo cual
su efectividad es cada vez mayor. Es un proceso que actualmente no se restringe a tutelar la exigencia de ciertos derechos
legales frente a la Administracin estatal (su funcin tpica),
sino que en el fondo se ha constituido en un importante mecanismo de defensa de derechos constitucionales, para lo cual
basta constatar su aplicacin contina en la defensa de derechos pensionarios o de salud, por citar dos ejemplos.
La Gua Rpida del Proceso de Cumplimiento, que aqu
presentamos a la comunidad jurdica, es la ms completa y til
publicacin informativa editada a la fecha para conocer los
alcances normativos y jurisprudenciales del proceso de cumplimiento. Es una obra de carcter operativo, que combina el
minucioso estudio terico-normativo de las figuras procesales
constitucionales con la informacin jurisprudencial relevante,
casos prcticos, cuadros sinpticos, modelos de demandas y
escritos y dems elementos que proveen al lector de un amplio bagaje de herramientas aplicativas para llevar adelante
un proceso de cumplimiento con xito. Ninguna obra se haba
adentrado de un modo tan riguroso e integral al conocimiento
de los alcances de este proceso constitucional.
Como se podr observar, la presente gua no se restringe

a una repeticin, inservible para el lector, de la regulacin del
proceso de cumplimiento, sino que analiza la problemtica
observada en la prctica. Al respecto, es particularmente relevante todo el desarrollo jurisprudencial sobre los actos o mandatos que pueden ser objeto de un proceso de cumplimiento,
teniendo en cuenta la cantidad de deberes inobservados por el
Estado, decisiones administrativas que no llegan a tener aplicacin efectiva. As, pues, con la sola revisin de esta gua,
el lector se hace dueo rpida y gilmente de toda una experiencia en el manejo del proceso constitucional de amparo en
todos sus alcances, para enfrentar de mejor forma la difcil
labor, en muchos de los casos, de lograr que el Estado cumpla
sus obligaciones frente a los ciudadanos.
Por todo lo sealado, es un placer presentar la Gua
Rpida del Proceso de Cumplimiento, publicacin especialilizada que estamos seguros ser de mucha utilidad operativa
para quienes acudan a ella y que complementa la relevante
informacin brindada mes a mes por Gaceta Constitucional,
la nica revista en nuestro medio especializada en el anlisis
multidisciplinario de las sentencias del Tribunal Constitucional
y dems informacin constitucional relevante.
FEDERICO G. MESINAS MONTERO

Coordinador General de Gaceta Constitucional
CAPTULOS
GENERALIDADES
CAPTULO
1
1.
GENERALIDADES
Contenido y objeto
Ya que el poder del Estado adquiere legitimidad a partir de la delegacin del poder y el mandato de la ciudadana(1), se entiende que la
Administracin Pblica tiene como finalidad servir al inters pblico(2).
Sin embargo, a veces la actuacin de los agentes estatales no se
gua por este precepto, por lo que se hace necesario el control judicial
de los actos y omisiones de la Administracin en su interaccin con los
administrados.
En este orden de ideas, nuestra Constitucin reconoce el proceso de
cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario para
que cumpla una norma legal o acto administrativo, cuando sea renuente
a ello. De este modo, ante conductas omisivas, actos pasivos o de inercia
de los agentes pblicos, el juez constitucional impone el cumplimiento
de los deberes omitidos(3), ordenando que se ejecute el acto debido o el
(1)
(2)
(3)
El artculo 45 de la Constitucin seala que [e]l poder del Estado emana del pueblo; asimismo, el artculo
44 considera un deber primordial del Estado promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nacin.
La Ley N 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General) es el referente claro y preciso que
regula la actuacin del poder pblico, as el artculo III del Ttulo Preliminar seala: La presente Ley
tiene por finalidad establecer el rgimen jurdico aplicable para que la actuacin de la Administracin
Pblica sirva a la proteccin del inters general, garantizando los derechos e intereses de los administrados y con sujecin al ordenamiento constitucional y jurdico en general.
Mediante este proceso puede lograrse indirectamente la proteccin de derechos fundamentales (como,
por ejemplo, el derecho a la salud), siempre que el acto lesivo provenga de la renuencia de la administracin de acatar un mandato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
cumplimiento eficaz ante un acto aparente o defectuosamente realizado, sin perjuicio de la responsabilidad en que se incurra (artculo 200,
inciso 6 de la Constitucin Poltica; artculos 2 y 66 del Cdigo Procesal
Constitucional).
2.
Antecedentes
El proceso de cumplimiento tiene sus orgenes en el derecho anglosajn(4). En Inglaterra puede encontrarse el writ of mandamus (mandato
compulsivo o de ejecucin) que, segn el viejo derecho ingls, se expide
por las cortes () a cualquier individuo o entidad que tenga un cargo
pblico, para que cumpla con sus funciones en caso de pasarlas por alto.
Esta institucin luego pas a Estados Unidos y est referida a la solicitud
que puede presentar todo ciudadano ante el rgano de justicia, a fin de
que expida un mandamiento dirigido a una autoridad para que ejecute un
deber funcional que le fue legalmente impuesto, aun cuando su ejercicio
no hubiere sido reglamentado.
En todo caso, sera de Colombia de donde hemos tomado esa institucin, pas que la reconoci en su Constitucin de 1991. Aunque con
algunas diferencias con nuestro proceso constitucional, tiene tambin por
finalidad hacer cumplir normas legales y actos administrativos, y es conocida en primera instancia por el juez administrativo y en alzada por el
Tribunal Contencioso Administrativo. Adems, como requisito de procedibilidad, la ley que regula su funcionamiento establece que la accin de
cumplimiento colombiana no podr perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan gastos. Respecto al requerimiento previo a la autoridad
que, como veremos, tambin se exige en nuestro ordenamiento, este requisito tiene una excepcin, pues la Ley N 393(5) indica que se podr prescindir de este cuando, por cumplirse a cabalidad, se produzca el inminente
peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, lo que deber
ser sustentado en la demanda. Asimismo, seala que la solicitud podr ser
(4)
(5)
10
LANDA ARROYO, Csar. Teora del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 142.
GARCA TOMA, Vctor. Anlisis sistemtico de la Constitucin peruana de 1993. Fondo de Desarrollo
Editorial de la U. de Lima, Lima, p. 374.
Ley N 393 del 29 de julio de 1997, por la cual se desarrolla el artculo 87 de la Constitucin Poltica
colombiana.
GENERALIDADES
presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir,

sea menor de edad o se encuentre en situacin de extrema urgencia.
3.
Naturaleza
Nuestro ordenamiento jurdico ha recogido esta institucin desde la

Carta de 1993, denominndole accin de cumplimiento e incorporndolo como una garanta constitucional con presencia autnoma respecto a los otros procesos constitucionales.
Tal consagracin y su posterior desarrollo trajo diversos cuestionamientos y opiniones encontradas en la doctrina(6) y la jurisprudencia(7) .
As, se sostuvo que la finalidad del proceso de cumplimiento no es tutelar
derechos (o bienes) constitucionales, sino el acatamiento de obligaciones
provenientes de normas legales o actos administrativos; por ello, pese a
que fue reconocido en la norma fundamental, no se tratara de un proceso constitucional, sino de uno meramente constitucionalizado que, no
obstante ser reconocido en la Carta, no comparte los fines de los procesos
constitucionales (garantizar la primaca de la Constitucin y la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales).
Inclusive el propio Tribunal Constitucional dijo en su momento que
la accin de cumplimiento es un proceso constitucionalizado que,
prima facie, no tiene por objeto la proteccin de un derecho o principio
constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo, mediante el control de la inaccin administrativa(8). En el mismo sentido, la
comisin que elabor el anteproyecto del Cdigo Procesal Constitucional
(6)
(7)
(8)
ABAD YUPANQUI, Samuel; DANS ORDEZ, Jorge; EGUIGUREN PRAELI, Franciso; GARCA BELAUNDE, Domingo; MONROY GLVEZ, Juan y OR GUARDIA, Arsenio. Cdigo Procesal Constitucional. Estudio introductorio, Exposicin de Motivos, Dictmenes e ndice Analtico.
Palestra, Lima, 2005, p. 124. CARPIO MARCOS, Edgar. La accin de cumplimiento, en: Derecho
Procesal Constitucional. Susana Castaeda Otsu (coordinadora). Jurista, Lima, 2003, pp. 450-451; del
mismo autor, ms recientemente El proceso de cumplimiento. Redimensionamiento o crnica de una
muerte anunciada?, en: Actualidad Jurdica. Tomo 138, mayo de 2005, p. 141; CASTILLO CRDOVA, Luis. Comentarios al Cdigo Procesal Constitucional. ARA Editores - Universidad de Piura, Lima,
2004, pp. 38, 39; MESA RAMREZ, Carlos. Exgesis del Cdigo Procesal Constitucional. Gaceta
Jurdica, Lima, 2004, pp. 412 y 413; PALMA ENCALADA, Leny. El proceso de hbeas data y de
cumplimiento en el diseo del Cdigo Procesal Constitucional, en: Revista Jurdica del Per. Ao V,
N 62, mayo-junio 2005, pp. 126, 127.
STC recada en el Exp. N 191-2003-AC/TC (F.J. 2) de fecha 26 de setiembre de 2003.
STC cit. Fundamento Jurdico 2.
11
seal que dicho proceso fue incluido nicamente por su mencin en la

Carta Magna, pese a que consideraban que la referida institucin deba
ser eliminada(9).
Asimismo, otro importante sector de la doctrina(10) sustent que si
bien este proceso busca la eficacia del cumplimiento de los actos legislativos, as como la legalidad de los actos administrativos, esto en realidad constitua un autntico derecho constitucional. En tal sentido, se
seal que la accin de cumplimiento es una garanta constitucional que
acta sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero,
la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de
los actos administrativos. Pero, no basta que una norma de rango legal
o un acto administrativo sean aprobados cumpliendo los requisitos formales de la norma y que, adems, estn conforme a las disposiciones
sustantivas establecidas en la Constitucin y en la ley, sino que tengan
vigencia. En este sentido, la accin de cumplimiento esencialmente busca
asegurar, he aqu la novedad, la eficacia de las normas legales y los actos
administrativos; convirtiendo el cumplimiento de normas legales y actos
administrativos por parte de la autoridad en un derecho fundamental de
los ciudadanos(11).
Ms all de la polmica originada, lo cierto es que el Tribunal Constitucional ha definido este asunto en la sentencia Expediente N 0168-2005PC/TC, y concluido que el proceso de cumplimiento es un autntico proceso constitucional, no solo por estar reconocido en la Constitucin, sino
incluso porque protege un derecho fundamental no enumerado. As, sostuvo que el Tribunal Constitucional reconoce la configuracin del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales
y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que
incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los
casos a que se refiere el artculo 65 del Cdigo Procesal Constitucional
(relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos
(9)
(10)
(11)
12
ABAD YUPANQUI y otros. Cdigo Procesal Constitucional (). Ob. cit, p. 125.
LANDA ARROYO, Csar. Ob. cit., p. 141. En el mismo sentido, MONTOYA CHVEZ, Vctorhugo.
Cuestionamientos sobre la conservacin del proceso de cumplimiento y pretensiones controversiales,
en: Actualidad Jurdica. Tomo 133, diciembre de 2004.
Ob. cit., p. 35.
GENERALIDADES
en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia

de las normas legales y actos administrativos a travs del proceso constitucional de cumplimiento(12).
4.
Los fines del proceso constitucional de cumplimiento
El artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional

establece que dos son los fines esenciales de los procesos constitucionales: garantizar la primaca de la Constitucin y garantizar la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales.
Sobre ello, se ha afirmado que los procesos constitucionales en realidad tendran como autntica finalidad tan solo garantizar la primaca de
la Constitucin en el seno del entero ordenamiento jurdico(13), pues la
otra finalidad tutelar los derechos constitucionales sera una concrecin de la primera, en la medida que garantizar la plena vigencia de los
derechos fundamentales significar asegurar la primaca sobre las normas legales, infralegales y de toda actuacin de cualquier ente pblico
o privado de las normas de la Constitucin, en este caso, de las normas
que recogen los derechos constitucionales(14).
Al respecto, dentro del marco de la funcin de ordenacin del
Tribunal Constitucional, el colegiado en pleno, intentando dar por zanjado el debate sobre la naturaleza del proceso de cumplimiento (tutela o no derechos fundamentales?), lleg a la conclusin de que ambos
fines de los procesos constitucionales se logran a travs del proceso de
cumplimiento.
Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recada en el
Expediente N 0168-2005-PC/TC. El Tribunal Constitucional seal
en esta ocasin que el respeto al sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurdico () constituye uno de los valores preeminentes de todo
sistema democrtico, y por ello los poderes pblicos y los ciudadanos
(12)
(13)
(14)
STC Exp. N 00168-2005-AC/TC (F.J. 6, cursivas agregadas) de fecha 29 de setiembre de 2005.

CASTILLO CRDOVA, Luis. Comentarios al Cdigo Procesal Constitucional. Tomo I, p. 28.
Ibdem, pp. 28-29.
13
deben guiar su conducta por el Derecho(15). En tal sentido, el control de

la regularidad del sistema jurdico constituye un principio constitucional bsico en nuestro ordenamiento jurdico nacional que fundamenta la
constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos administrativos. Tal regularidad no se referir solo a que las normas de rango legal
o los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los requisitos formales y sustantivos previstos en la Carta, sino que tambin se requiere
que sean eficaces.
Asimismo, dada la relevancia constitucional de la eficacia de las
normas legales y de los actos administrativos, y teniendo en cuenta los
artculos 3, 43 y 45 de la Constitucin, el Tribunal Constitucional reconoci el derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos(16). En tal sentido, el proceso
de cumplimiento satisface tanto la finalidad objetiva (supremaca constitucional) como la subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los
procesos constitucionales.
5.
Legislacin bsica
Constitucin Poltica de 1993: artculos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y
artculo 205.
Se consagra a la accin de cumplimiento como una garanta constitucional, asimismo, se seala que el Tribunal Constitucional es
competente para conocer del proceso de cumplimiento como ltima y
definitiva instancia, tras lo cual solo queda recurrir al sistema supranacional para buscar la proteccin de los derechos fundamentales.
Cdigo Procesal Constitucional, Ley N 28237: artculos I-IX TP;

1-24; 37-60; 66-74.
Regula los principios, reglas procesales y trmite del proceso de
cumplimiento. Contiene una parte general que es aplicable a todos
(15)
(16)
14
Esto, a partir de los principios constitucionales de soberana popular y forma republicana de gobierno,
el carcter social y democrtico de nuestro Estado, y el principio de jerarqua normativa.
STC Exp. N 00168-2005-AC/TC (F.J. 9) de fecha 29 de setiembre de 2005.
GENERALIDADES
los procesos de tutela de derechos, las normas referidas al proceso

de amparo que supletoriamente se extienden al cumplimiento, as
como disposiciones referidas especficamente a la tramitacin de este
proceso.
Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, Ley N 28301 (publicada

el 23 de julio de 2004).
Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolucin

Administrativa N 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre de 2004).
Estas normas desarrollan las atribuciones del Tribunal Constitucional,
y su funcionamiento en la tramitacin y resolucin de los procesos
constitucionales.
Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, Ley N 26520: artculo 9,

num. 2 (publicada el 8 de agosto de 1995).
Esta ley faculta a la Defensora del Pueblo a iniciar proceso de cumplimiento para la tutela de derechos constitucionales y fundamentales,
los ciudadanos y de la comunidad.
15
CAPTULO
MBITO DE PROTECCIN
El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el funcionario o autoridad pblica renuente:
1. D cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
firme.
2. Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.
Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que
haya al menos un contenido exigible y un sujeto obligado, siendo que
el contenido del deber exigido no puede obedecer a la subjetividad del
potencial demandado ni del demandante sino a parmetros jurdicos
objetivos.
Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos
de acuerdo con el artculo 200, inciso 4 de la Constitucin a normas de
rango de ley; es decir, leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carcter general y ordenanzas municipales.
En el caso de la ejecucin de un acto administrativo, tngase en
cuenta que por el artculo 1.1 de la Ley N 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, son actos administrativos las declaraciones de
las entidades que, en el marco de normas de Derecho Pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situacin concreta. En ese
17
sentido, el Cdigo Procesal Constitucional requiere, para que se ordene

su cumplimiento, que se trate de un acto con calidad de firme, es decir,
que hayan vencido los plazos para interponer los recursos administrativos
que procedan sobre l, con lo que quedara confirmada su eficacia.
De este modo, con este proceso se reacciona ante la pasividad de la
autoridad, para que ella misma deje su inactividad y se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.
El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenacin a travs de la
jurisprudencia, ha completado los requisitos necesarios que debe reunir
la norma legal o el acto administrativo, para que sean exigibles a travs
de este proceso constitucional (incisos 1 y 2 del artculo 66 del Cdigo
Procesal Constitucional).
As, por ejemplo, en el fundamento 6 de la STC Expediente N 01912003-AC/TC, el tribunal determin que (...) debe tratarse de un mandato
que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratndose
de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o lquido, es decir,
susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto administrativo que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente.
Asimismo, mediante la STC Exp. N 0168-2005-PC/TC (caso Maximiliano Villanueva Valverde) el tribunal consider que para la procedencia del proceso de cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del
funcionario o autoridad pblica, deber tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisin de una resolucin o de un reglamento, a fin
de que el proceso de cumplimiento prospere. De este modo seal:
Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin del acto
administrativo y la orden de emisin de una resolucin sean exigibles
a travs del proceso de cumplimiento, adems de la renuencia del
funcionario o autoridad pblica, el mandato contenido en aquellos
deber contar con los siguientes requisitos mnimos comunes:
18
MBITO DE PROTECCIN
a) Ser un mandato vigente.

b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser incondicional.
Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato condicional, siempre y cuando su satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos, adems de los requisitos mnimos comunes mencionados, en
tales actos se deber:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al beneficiario.
19
CAPTULO
CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
El juez, al calificar la demanda, est facultado para declarar su improcedencia liminar. Estas causales de improcedencia estn establecidas
en el Cdigo Procesal Constitucional, tanto las de carcter general como
las especficas del proceso de cumplimiento.
1.
Causales de improcedencia de carcter general
De una lectura del artculo 1 del Cdigo Procesal Constitucional, la demanda ser improcedente cuando, luego de presentada la demanda, cesa
la violacin o la amenaza de violacin del derecho constitucional, o si la
violacin se ha convertido en irreparable (por ejemplo, si la autoridad ha
cesado en su renuencia a cumplir determinada norma legal o ejecutar un
acto administrativo). Sin embargo, cuando el juez constitucional lo considere, y de acuerdo con el agravio producido, podr declarar fundada la
demanda precisando los alcances de su decisin.
En aplicacin a contrario sensu del artculo 2 del cdigo se declarar

improcedente la demanda cuando, tratndose de amenaza al derecho
invocado, esta no es ni cierta ni inminente. Es decir, cuando no hay
datos objetivos sobre su ocurrencia y, por otro, no hay datos objetivos
de que vaya a ocurrir prximamente.
Asimismo, del artculo 5.1 del cdigo se desprende que la demanda

resultar improcedente si los hechos y el petitorio alegado no se refieren al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado,
21
pues todo proceso constitucional pretende proteger frente a una lesin o amenaza a los derechos fundamentales; en el caso del proceso
de cumplimiento conforme a lo anotado antes la demanda deber
estar referida al derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia
de las normas legales y de los actos administrativos. Cuando el proceso planteado no busque tal finalidad, sino que se pretenda la proteccin de un aspecto no protegido del derecho constitucional invocado,
el juez deber declarar la improcedencia de la demanda.
-
El artculo 5.2 del Cdigo Procesal Constitucional seala que es

causal de improcedencia la existencia de otras vas procedimentales
especficas igualmente satisfactorias. En el caso del proceso de cumplimiento estas se refieren a otras vas para el cumplimiento del deber
legal o administrativo omitido. As tenemos, por ejemplo, del proceso contencioso-administrativo, en el que puede obtenerse que [s]e
ordene a la Administracin Pblica la realizacin de una determinada
actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo firme(17).
Esta causal consagra la subsidiariedad de los procesos constitucionales. En la antigua legislacin que regulaba los procesos constitucionales se mencionaba que estos podan plantearse de manera alternativa u optativa a los procesos de la va ordinaria; sin embargo, si
el actor decida recurrir a esta ya no poda recurrir a la constitucional,
pues era causal de improcedencia que el agraviado opt[e] por recurrir a la va judicial ordinaria. Actualmente, los procesos constitucionales ya no son optativos (alternativos), sino subsidiarios; es decir,
que solo proceden en el supuesto de que no exista un proceso judicial
igualmente eficaz que el constitucional. Por eso podemos referirnos a
una excepcionalidad por subsidiaridad(18).
En tal sentido, solo se podr acudir al proceso de cumplimiento cuando se demuestre que las otras vas ordinarias no son idneas, satisfactorias o eficaces para la satisfaccin de la pretensin de la demanda
por la necesidad de proteccin urgente, o por situaciones especiales
(17)
(18)
22
Ley N 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, artculo 5.4.
CASTILLO CRDOVA. Ob. cit. Tomo I, p. 276.
que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al demandante

demostrar que el proceso de cumplimiento es la va idnea y eficaz
para la tutela solicitada.
-
Conforme al artculo 5.3 del Cdigo Procesal Constitucional, no procede la demanda cuando el agraviado ha recurrido previamente a otro
proceso judicial para pedir tutela de su derecho constitucional.
A diferencia de la anterior causal, que se refera a que no existiera
otro proceso que en abstracto y para el caso concreto sea igual o
ms protector que el de cumplimiento, este caso supone que la demanda no procede si en la realidad ya se inici un proceso judicial
que persiga tutelar el cumplimiento de una norma legal o acto administrativo. En cualquier caso, este proceso judicial debe perseguir el
mismo propsito que el proceso constitucional; es decir, regresar las
cosas al estado anterior a la vulneracin alegada en el relato de los
hechos contenido en la demanda.
Vale anotar que lo prescrito en el artculo 5.4 exigencia de agotar las

vas previas no resulta pertinente para el proceso de cumplimiento
(ni para el de hbeas corpus). En la antigua regulacin contenida
en la Ley N 26301 para la accin de cumplimiento, se consideraba
errneamente como va previa al requerimiento por conducto notarial
remitido a la autoridad pertinente. Sin embargo, ahora se ha considerado llamar a este documento requisito especial de la demanda,
desprendindole adems de la formalidad notarial para ser vlido. A
parte de este requisito, no ser necesario agotar la va administrativa
que pueda existir.
Si a la presentacin de la demanda ha cesado la amenaza o la ejecucin del acto lesivo o se ha convertido en irreparable, tambin estamos ante un motivo para declarar la improcedencia de la demanda,
en trminos del artculo 5.5 del cdigo.
Esta norma se justifica, pues al no existir una afectacin vigente no habra un derecho que proteger. A diferencia del supuesto contemplado
por el segundo prrafo del artculo 1 del Cdigo Procesal Constitucional
que tambin refiere al cese de la agresin o amenaza en un proceso
23
en trmite aqu el cese se produce antes que el agraviado recurra al despacho del juez constitucional para presentar la demanda.
-
Finalmente, el artculo 5.10 debe ser ledo en concordancia con el

70.8 del Cdigo Procesal Constitucional; en ese sentido, si la demanda se interpone vencido el plazo legalmente establecido, que como
veremos es de veinte das, deber ser declarada improcedente.
2.
Causales de improcedencia de carcter especfico

al proceso de cumplimiento
El artculo 70 del Cdigo Procesal Constitucional contiene las disposiciones relativas a los casos de improcedencia en especfico para el
proceso de cumplimiento, de modo que este no procede en los siguientes
supuestos:
-
Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial,

Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones.
Cuando se demande al Congreso de la Repblica para exigir la aprobacin o la insistencia de una ley.
Cuando se pretenda la proteccin de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hbeas data y hbeas corpus.
Cuando se interpone la demanda con el nico propsito de impugnar

la validez de un acto administrativo.
Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan potestades expresamente calificadas como discrecionales por la ley.
Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un proceso competencial (en similar sentido tenemos al artculo 5.9 del
cdigo).
Cuando no se cumpli con requerir previamente al demandado el cumplimiento del deber legal o administrativo reclamado. Este requisito especial de la demanda est previsto en el artculo 69 del cdigo, y consiste
24
en pedir mediante documento de fecha cierta que se cumpla el deber

omitido, ante lo cual la Administracin cuenta con diez das tiles para
contestar. Tal posibilidad permite a la Administracin corregir su inaccin o actuacin defectuosa. De continuar resistindose la autoridad a
cumplir su deber legal o administrativo sea por negacin expresa o por
no contestar la solicitud de fecha cierta el agraviado tiene expedito su
derecho a presentar la demanda de cumplimiento.
-
Cuando la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de prescripcin de sesenta das desde la fecha en que la autoridad o funcionario recibi el requerimiento(19). Esto se justifica por el carcter excepcional y urgente de los procesos constitucionales, de modo que si
se precisa de tutela urgente, la norma considera que el afectado acudir prontamente buscando la proteccin de su derecho.
Asimismo, como sucede con todo plazo prescriptorio, su finalidad
est relacionada con la seguridad jurdica, pues es claro que al transcurrir el tiempo se generen nuevas relaciones jurdicas, inclusive con
terceros, cuyos intereses podran verse perjudicados pese a estar amparados por el principio de buena fe. Por ello, el Derecho no puede
mantener indefinidamente abierta la puerta del proceso constitucional, establecindose esta causal de improcedencia.
Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia

la aplicacin a contrario sensu del artculo 2 del Cdigo Procesal
Constitucional. Al respecto, puede declararse la improcedencia cuando la demanda no est dirigida a que se acate una norma legal o se
ejecute un acto administrativo.
No obstante, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente el mximo tribunal ha adecuado el proceso de cumplimiento convirtindolo
en uno de amparo(20), al considerar que la demanda fue mal planteada
con respecto al tipo de proceso.
(19)
(20)
La referencia a la notificacin notarial del artculo 70.8 del Cdigo Procesal Constitucional debe
entenderse como el documento de fecha cierta que se seala en el artculo anterior.
Expediente N 07873-2006-PC/TC. A este tema nos abocamos en la parte correspondiente de esta
gua.
25
3.
Reglas de procedencia para el cumplimiento contenidas en el precedente vinculante
La sentencia recada en el Expediente N 00168-2005-PC/TC resolvi la demanda de cumplimiento presentada por don Maximiliano
Villanueva Valverde contra la Oficina de Normalizacin (ONP), solicitando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de su pensin de
jubilacin conforme a lo dispuesto en la Ley N 23908.
La relevancia de este proceso estuvo en que el Tribunal Constitucional
estableci como precedente vinculante los criterios de procedibilidad
de las demandas de cumplimiento y requisitos comunes de la norma
legal y del acto administrativo para que sean exigibles a travs de este
proceso, los que deben ser tomados en cuenta al momento de presentar la
demanda, pues de lo contrario ser declarada su improcedencia.
Entonces, el Tribunal Constitucional consider que para la procedencia del proceso de cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del
funcionario o autoridad pblica, deber tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comunes, y de no reunirse tales caractersticas ni los requisitos contemplados en el artculo 70 del Cdigo Procesal Constitucional la
va del proceso de cumplimiento no ser idnea.
As, conforme a la sentencia, para demandar el cumplimiento de una
norma legal, la ejecucin de un acto administrativo o la emisin de una
resolucin, debe existir un mandato (a) vigente, (b) cierto y claro, (c) que
no est sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, (d)
de ineludible y obligatorio cumplimiento, y (e) que sea incondicional (excepcionalmente podr tratarse de un mandato condicional, siempre que su
satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria).
(a) El requisito de mandato vigente implica que a este proceso se
acuda exigiendo el cumplimiento de disposiciones legales o actos administrativos regulares y permanentes en el tiempo, asimismo, que se trate
de mandatos actuales cuya vigencia no ha expirado.
(b) Que el mandato deba ser cierto y claro significa que este no debe
ser deducido, sino que debe fluir claramente de la norma legal o del acto
administrativo cuyo cumplimiento se exige y del que se beneficia al demandante. Por el contrario, si se pretende exigir el cumplimiento de actos
26
administrativos con prescripciones indeterminadas, ambiguas, confusas o

vagas la demanda deber ser declarada improcedente, pues el mejor lugar
donde discutir el tema es el proceso ordinario, donde pueden actuarse
todos los medios de prueba que permitan conocer el contenido preciso
del mandato.
Asimismo, tambin estaramos ante la ausencia de certeza y claridad
si estamos ante disposiciones muy generales, o que para su aplicacin requieran interpretaciones complejas.
(c) Adems, el mandato no debe estar sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares; ello quiere decir que no debe existir duda sobre el
sentido del mandato que an est pendiente de resolverse. Asimismo, no
se admite que sobre el mandato recaigan interpretaciones contradictorias
o incompatibles por parte de diversas autoridades competentes, o incluso
de una misma entidad.
Al respecto, en el caso del Expediente N 02864-2004-AC/TC, en
que se solicitaba el cumplimiento de un acuerdo de concejo municipal,
se estableci aprobar la incorporacin de un predio al rea de expansin
urbana principal. En este proceso existan opiniones dispares y, por lo
tanto, controversia en relacin con la incorporacin del predio, pues el
Inrena y el Conam discrepaban respecto a si se requera de la opinin
tcnica de la primera de las instituciones. Al existir una evidente controversia respecto de los hechos que impedan cumplir con el acuerdo municipal, esto no poda ser dilucidado en dicho proceso de cumplimiento
siendo que la demanda fue declarada improcedente.
(d) Que el mandato sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento,
se refiere al hecho de que la norma legal o el acto administrativo cuyo
cumplimiento se exige, tenga la virtualidad suficiente para constituirse en
mandamus para la autoridad o funcionario pblico y, por ende, poder ser
exigible a travs del proceso de cumplimiento debido a su validez legal.
(e) La referencia a que el mandato debe ser incondicional, o que tratndose de uno condicional su satisfaccin no sea compleja ni requiera
de actuacin probatoria, implica que la ejecucin del mandato requiere prima facie no estar sometido a condiciones, o sea a la ocurrencia de
27
acontecimientos futuros o inciertos que hagan depender de estos el cumplimiento del mandato. Sin embargo, podra admitirse la existencia de
una condicin, siempre que su satisfaccin no sea dificultosa y no requiera de actividad probatoria.
As, cuando la condicin a cumplirse sea de simple cumplimiento y
no requiera pasar por una estacin probatoria de la que carecen los procesos constitucionales se podr acceder a esta va procesal.
Por ejemplo, tenemos el caso resuelto en el Expediente N 057352006-PC/TC, en el que se analiz el mandato condicional previsto en
el Reglamento de la Ley del Profesorado para conceder licencia sindical
con goce de remuneraciones, y que consista en probar la condicin de
dirigente sindical. A consideracin del TC esta condicin de que se acredite el estatus de dirigente sindical era nica y simple (por lo tanto, no
compleja ni que requera de actuacin probatoria), lo que fue acreditado
con los documentos adjuntados al escrito de demanda, declarndose fundada la demanda.
De otra parte, tambin en la STC Expediente N 00168-2005-PC/TC,
el tribunal indic que, para el caso del cumplimiento de actos administrativos, adems de los requisitos mnimos comunes mencionados se deber
(f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir individualizar al beneficiario.
Ambos requisitos van dirigidos a delimitar el derecho y al beneficiario de este; el acto administrativo debe ser lo suficientemente claro en
lo que dispone, en razn del carcter sumario y de actividad probatoria
mnima que poseen los procesos constitucionales. Claro est, si al funcionario pblico no le est permitido ningn tipo de discrecionalidad, es
lgico que el acto administrativo deba contener un mandamus con derechos y beneficiarios totalmente identificados, por lo que comprobada la
renuencia y las pautas antes descritas puede ampararse la demanda de
cumplimiento.
28
CAPTULO
LEGITIMIDAD PARA
OBRAR ACTIVA
Cuando se exija el cumplimiento de un mandato originado en una

norma con rango de ley o por un reglamento, es decir, cuando se trate
de una norma de carcter general, cualquier persona est legitimada para
interponer la demanda.
Por otro lado, si la pretensin es que se cumpla con un acto administrativo, solo podr interponer la demanda quien haya sido el directamente
afectado o quien, en todo caso, invoque inters para que se cumpla con el
deber omitido (artculo 67 del Cdigo Procesal Constitucional). Adems,
el afectado puede comparecer en el proceso por medio de representacin
procesal, que no requiere de ser inscrita (artculo 39).
1.
Representacin procesal
Para la presentacin de la demanda el afectado puede comparecer por

medio de representante procesal, no siendo necesaria la inscripcin del
acto apoderamiento otorgado.
Siguiendo los parmetros del Cdigo Procesal Civil (artculo 72),
para que tenga validez el poder para litigar, este podra ser otorgado por
escritura pblica (sin necesidad de inscribirlo en registros pblicos) o por
poder mediante acta ante el juez que conoce el proceso constitucional.
Sin embargo, apartndose de este razonamiento y teniendo en cuenta la previsin del Ttulo II, Captulo IV de la Ley del Notario, en lo
29
referente a Los Poderes, se puede entender que, adems de las clases de

poder autorizadas por el Cdigo Procesal Civil, valdra tambin la representacin procesal por poder fuera de registro, y por poder contenido en
documento con firma legalizada(21). De lo contrario, si solo nos ciramos
a lo previsto en el cdigo corremos el riesgo de convertir los requisitos
procesales de legitimacin en un ritualismo excesivo a tal grado y en tal
magnitud que termine por enervar los efectos de proteccin que caracterizan a todo proceso constitucional, [lo que] simplemente es inadmisible (STC Exp. N 1956-2004-AA/TC, f. j. 2); ms an, si cuando en un
proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el
proceso debe declararse concluido, el juez y el Tribunal Constitucional
deben declarar su continuacin (artculo III del Ttulo Preliminar).
Para el caso de personas que no residen en el Per, la demanda ser formulada por representante acreditado. El Cdigo Procesal
Constitucional expresamente seala que bastar que el poder est registrado ante el Cnsul del Per en la ciudad del extranjero que corresponda y que se legalice la firma del cnsul ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores, no siendo necesaria su inscripcin en Registros Pblicos.
2.
Procuracin oficiosa
Esta figura aparece ante la necesidad de tutela urgentsima. El procurador oficioso viene a ser un apoderado sin que exista poder; as, cualquier persona puede interponer la demanda y comparecer en nombre del
afectado si es que este se encuentra imposibilitado para ello y no tiene
un representante procesal o un apoderado judicial, ya sea porque sufre
constantes atentados contra la libertad individual, por razones de fundado
temor o amenaza, ante una situacin de inminente peligro o, en general,
por cualquier otra causa anloga.
Asimismo, se trata de una situacin temporal, pues para que los actos
procesales de este gestor procesal tengan validez, deber ratificarse la
(21)
30
El poder por carta con firma legalizada conforme al texto vigente del artculo 120 de la Ley del Notariado se otorga en documento privado, y si se trata respecto de asuntos inherentes al cobro de beneficio
de derechos laborales, seguridad social en salud y pensiones, el poder por carta con firma legalizada solo
tiene una validez de tres meses para cantidades menores a media UIT.
LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA
demanda y la actividad procesal realizada por el procurador oficioso una

vez que el impedimento sea removido y que el afectado se halle en posibilidad de comparecer ante el proceso. De lo contrario, deber declararse
la conclusin del proceso.
3.
Patrocinio de intereses difusos
Cuando se trata de la defensa de derechos con intereses difusos o

colectivos, estamos ante una legitimacin activa para obrar amplia,
pues a diferencia de lo que sucede en los procesos civiles (que contempla
solo la legitimacin restringida), en los procesos constitucionales la legitimacin corresponde a cualquier persona, sealando adems el Cdigo
Procesal Constitucional, en su artculo 67, que la Defensora del Pueblo
tambin est legitimada para interponer la demanda de cumplimiento en
estos casos, segn las atribuciones contenidas en el artculo 161 de la
Constitucin y su Ley Orgnica.
Adems, el artculo 82 del Cdigo Procesal Civil puede ayudarnos
a establecer algunas precisiones, pues explica que el inters difuso es
aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de personas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como el
medioambiente o el patrimonio cultural o histrico o del consumidor.
De este modo, los intereses difusos son diferenciados de los intereses
individuales (que ataen directamente a una persona determinada) y, a su
vez, diferenciados de los intereses colectivos, que corresponden a un conjunto determinado de personas (como los sindicatos de trabajadores o los
pueblos indgenas)(22).
4.
Representacin judicial por abogado
Las partes pueden otorgar facultades generales de representacin al

abogado patrocinante. Siguiendo el artculo 80 del Cdigo Procesal Civil
(de aplicacin supletoria), en el escrito de demanda el interesado o su
(22)
ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Derecho Ambiental: Ambiente sano y desarrollo sostenible. Deberes y Derechos. Proterra, Lima, pp. 295-296.
31
representante pueden otorgar o delegar al abogado las facultades generales de representacin a que se refiere el artculo 74(23) del mismo Codigo.
En estos casos no se requiere observar las formalidades del artculo 72(24),
pero s que se designe el domicilio personal del representado y su declaracin de estar instruido de la representacin o delegacin que otorga y
de sus alcances.
Por su parte, el artculo 290 de la Ley Orgnica del Poder Judicial(25)
considera implcitas las facultades de representacin del abogado, aun
cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de ese modo
en los procesos, sin necesidad de la intervencin de su patrocinado, el
abogado puede presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de escritos, con
excepcin de aquellos para los que se requiere poder especial con arreglo a ley. En esa lgica, tambin se seala que el abogado no requiere
poder especial para interponer medios impugnatorios en representacin
de su cliente, segn se tiene de la disposicin autoritativa contenida en el
mismo artculo.
(23)
(24)
(25)
32
Cdigo Procesal Civil

Artculo 74.- La representacin judicial confiere al representante las atribuciones y potestades generales
que corresponden al representado, salvo aquellas para las que la ley exige facultades expresas. La representacin se entiende otorgada para todo el proceso, incluso para la ejecucin de la sentencia y el cobro
de costas y costos, legitimando al representante para su intervencin en el proceso y realizacin de todos
los actos del mismo, salvo aquellos que requieran la intervencin personal y directa del representado.
Cdigo Procesal Civil
Artculo 72.- Clases de poder atendiendo a la formalidad empleada.
El poder para litigar se puede otorgar solo por escritura pblica o por acta ante el juez del proceso, salvo
disposicin legal diferente.
Para su eficacia procesal, el poder no requiere estar inscrito en los Registros Pblicos.
Artculo modificado por el Artculo nico de la Ley N 26624, publicada el 20 de junio de 1996.
CAPTULO
LEGITIMIDAD PARA
OBRAR PASIVA
Viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar y se refiere al

demandado; es decir, la autoridad o funcionario de la Administracin
Pblica a quien se le imputa la renuencia a dar cumplimiento de una
norma legal o ejecutar un acto administrativo firme, o a quien se le solicita pronunciarse expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento. Es decir, es
el titular del deber a ser cumplido.
En ese sentido, la demanda de cumplimiento se interpone en principio
contra la autoridad o funcionario a quien corresponda ejecutar este deber.
Si el demandado no es la persona obligada a cumplir el deber omitido,
entonces deber informarlo al juez indicando qu autoridad es la obligada
a cumplir el mandato legal o administrativo. De mediar duda sobre el sujeto obligado el proceso continuar, emplazndose a quien conforme con
el ordenamiento jurdico tenga competencia para cumplir con lo ordenado
(artculo 68 del Cdigo Procesal Constitucional).
1.
La defensa del Estado
El procurador pblico ejercita la representacin y defensa en los procesos del sector al que pertenece, o de la entidad dependiente de dicho
sector. Acta en calidad de demandante, demandado, denunciante, denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesin en juicio en representacin del sector o ministerio, y convenir en la demanda, desistirse de ella o
transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones
de coordinacin y cooperacin con el Consejo de Defensa Judicial del
33
Estado y da cuenta del estado de los procesos y acciones judiciales en

defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente un informe de
su gestin.
Conforme al artculo 7 del Cdigo Procesal Constitucional, la defensa del Estado o de cualquier funcionario o servidor pblico la asume el
procurador pblico que corresponda, o el representante legal que el funcionario o servidor designe sin perjuicio de la intervencin del procurador
pblico.
Se debe emplazar con la demanda al funcionario o autoridad para que
pueda intervenir en el proceso, aunque este no se llegue a apersonar; asimismo, se le debe notificar con la resolucin que pone fin a la instancia.
Del mismo modo, debe emplazarse con la demanda y notificarse con la
resolucin que pone fin a la instancia a la propia entidad estatal para que
pueda intervenir en el proceso; sin embargo, la no participacin de cualquiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.
Este mismo artculo faculta al procurador pblico para que, antes de
que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en
conocimiento del titular de la entidad su opinin profesional motivada
cuando considere que s se afecta el derecho constitucional invocado en
el petitorio contenido en la demanda.
De otro lado, si es que el demandante tomara conocimiento antes o
durante el proceso que a quien pretende demandar ya no ocupa el cargo
que desempeaba, puede solicitar al juez que este no sea emplazado con
la demanda.
Por cierto, cabe tener en cuenta que se derog el segundo prrafo del
referido artculo 7(26), que estableca que las instituciones pblicas con
rango constitucional podan actuar directamente, sin la intervencin del
procurador pblico. Este prrafo tambin contemplaba la posibilidad de
que las entidades con personera jurdica propia acten directamente.
(26)
34
Ley N 28946, publicada el 24 de diciembre de 2006, deroga el segundo prrafo del artculo 7 del Cdigo Procesal Constitucional.
CAPTULO
COMPETENCIA DEL JUEZ

E IMPEDIMENTOS
Si bien todos los jueces cuentan con jurisdiccin esto es, con la potestad
delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos, no todos los rganos jurisdiccionales son competentes para conocer cualquier asunto.
Al respecto, se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para conocer de un determinado asunto y que nace de la ley. As, el
artculo 51 del Cdigo Procesal Constitucional seala qu juez es competente para conocer de la demanda de amparo (y en aplicacin supletoria,
la de cumplimiento).
En el caso de un proceso de cumplimiento contra un funcionario o
autoridad pblica renuente la competencia est dada:
Por el grado: el juez de primera instancia.
Por la materia: el juez especializado en lo civil.
Por el territorio: queda a eleccin del demandante, pues la ley designa igual competencia al juez especializado en lo civil de turno:
1.
Del lugar donde se afect el derecho.
Del lugar donde tiene su domicilio el afectado.
Del lugar donde domicilia el autor de la infraccin.

Impedimento del juzgador
El juez debe abstenerse de conocer el proceso cuando concurran

las causales de impedimento contenidas en el artculo 305 del Cdigo
35
Procesal Civil, con la finalidad de asegurar una decisin imparcial y fundada en Derecho.
Se incurre en causales de impedimento para dirigir un proceso si el juez:
1. Ha sido parte anteriormente en este.
2. l o su cnyuge o concubino tiene parentesco dentro del cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afinidad o de adopcin con alguna de
las partes o con su representante o apoderado o con un abogado que
interviene en el proceso (este impedimento se verifica cuando el abogado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Est prohibido al
abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez).
3. l o su cnyuge o concubino tiene el cargo de tutor o curador de
cualquiera de las partes.
4. Ha recibido l o su cnyuge o concubino, beneficios, ddivas de alguna de las partes, antes o despus de empezado el proceso, aunque
ellos sean de escaso valor.
5. Ha conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya realizado
nicamente actos procesales de mero trmite.
Si se presenta una de estas causales el juez deber declarar su impedimento. Si intencionalmente no se abstiene o lo hace cuando no concurre
una de ellas incurrir en responsabilidad disciplinaria y penal.
Por otro lado, la figura de la recusacin no se admite para los procesos constitucionales. Esta facultad de la que gozan el demandante y
el demandado para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la
causa debido a que peligra su objetividad, no est permitida en este tipo
de procesos en consideracin a que es un proceso especialmente sumario
y pensado para la pronta y eficaz defensa de los derechos constitucionales, no se permite la recusacin del juez, debido a las dilataciones que su
permisin podra generar(27).
(27)
36
CASTILLO CRDOVA. Ob. cit. Tomo II, p. 944.
CAPTULO
TRMITE DEL PROCESO
De conformidad con el artculo 74 del Cdigo Procesal Constitucional, el procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento ser el
mismo que el previsto para el de amparo, en lo que sea aplicable, por lo
que el juez puede adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del
caso.
1.
Trmite de primera instancia

1.1. Postulacin de la demanda (artculo 42 del Cdigo
Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento se presentar por escrito y contendr:

-
La designacin del juez ante quien se interpone. Con ello el demandante seala quin considera que es el juez competente para
conocer la causa.
El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante. Esto

marcar los lmites subjetivos del proceso.
El nombre y domicilio del demandado (sin perjuicio de lo previsto sobre la representacin procesal del Estado artculo 7
del Cdigo Procesal Constitucional sobre el emplazamiento al
procurador pblico, y a la entidad o al servidor o funcionario
demandado).
37
La relacin numerada de los hechos que hayan producido, o

estn en vas de producir la agresin.
Cul es el deber cuyo cumplimiento se exige en funcin de una

norma legal o acto administrativo (artculo 2 del Cdigo Procesal
Constitucional).
Los derechos que se consideran amenazados o violados, pues

a travs del proceso de cumplimiento puede lograrse indirectamente la proteccin de otros derechos fundamentales (como, por
ejemplo, el derecho a la salud); pero siempre que el acto lesivo
provenga de la renuencia de la Administracin de acatar un mandato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
El petitorio, que comprende la determinacin clara y concreta de

lo que se pide.
La firma del demandante o de su representante o de su apoderado, y la del abogado.
El proceso de cumplimiento, como todo proceso constitucional, debe

ser tramitado con preferencia en relacin con los dems procesos judiciales que tenga a su cargo el juez competente. Por ello, la tramitacin
debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningn caso la
presentacin de la demanda podr ser rechazada por el personal administrativo del juzgado o sala correspondiente (artculos 13 y 42 del Cdigo
Procesal Constitucional).
En el Cdigo Procesal Constitucional no se menciona expresamente que los hechos relatados en la demanda deban ir acreditados con las
pruebas correspondientes. Sobre ello y los anexos que deban adjuntarse
al escrito de demanda, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artculo
425 del Cdigo Procesal Civil y, de ese modo, acompaar con el escrito
de demanda los documentos probatorios que tuviese en su poder el demandante destinados a sustentar su petitorio, pues en los procesos constitucionales no existe etapa probatoria. Asimismo debe adjuntarse la copia
legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su
representante, apoderado o procurador oficioso, as como el poder para
demandar o representar.
38
TRMITE DEL PROCESO
Asimismo, debe tenerse en cuenta que los procesos constitucionales

se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.
1.2. Plazo para interponer la demanda (artculos 69 y 70.8
del Cdigo Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento debe ser interpuesta antes de que transcurran sesenta (60) das hbiles contados desde la fecha de recepcin
del documento de fecha cierta, en el que se reclama el cumplimiento del
deber legal o administrativo(28).
Plazo de prescripcin
El artculo 44 del Cdigo Procesal Constitucional regula el plazo

para la interposicin de la demanda. Aqu puede verse cmo, por el paso
del tiempo, se pierde la posibilidad de ejercer el derecho de accin, sin
que ello signifique que se afecte o se extinga el derecho que se pretenda
proteger mediante el proceso constitucional. En la anterior legislacin(29)
se le llamaba errneamente plazo de caducidad, pues confunda ambos
trminos.
Estando claros que se trata de un plazo de prescripcin y no de caducidad, tngase en cuenta que la demanda de cumplimiento debe ser interpuesta a los 60 das hbiles de haberse producido la afectacin, siempre
que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese
hallado en posibilidad de interponer la demanda. De lo contrario, se debe
computar el plazo desde el momento de la remocin del impedimento.
Para el cmputo del plazo se observarn las siguientes reglas:
1) El plazo se computa desde el momento en que se produce la omisin del deber, aun cuando la orden respectiva haya sido dictada con
anterioridad.
(28)
(29)
El artculo 70, inciso 8 del Cdigo Procesal Constitucional hace alusin a la recepcin de la notificacin notarial; sin embargo, debe entenderse por esta a la recepcin del documento de fecha cierta
como se seala claramente en el artculo 69.
Ley de hbeas corpus y amparo, Ley N 23506.
Artculo 37.- El ejercicio de la accin de amparo caduca a los sesenta das hbiles de producida la
afectacin (). (Artculo aplicable de manera supletoria al proceso de cumplimiento).
39
2) Si la omisin del deber y la orden que lo ampara son ejecutados simultneamente, el cmputo del plazo se inicia en dicho momento.
3) Si los actos que constituyen la omisin del deber son continuados,
el plazo se computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su
ejecucin.
4) La amenaza de ejecucin de un acto lesivo no da inicio al cmputo
del plazo. Solo si la omisin del deber se produce se deber empezar
a contar el plazo.
1.3. Ausencia de etapa probatoria (artculos 9 y 14 del
Cdigo Procesal Constitucional)
Es conocido que los procesos constitucionales carecen de etapa probatoria, como se seala expresamente en el artculo 9 del Cdigo Procesal
Constitucional. No obstante ello, es claro que debe existir un modo para
que el juez constitucional verifique las afirmaciones de las partes para resolver, valorando las pruebas ofrecidas.
En atencin a los principios procesales y a la especial urgencia con
que deben ser atendidos este tipo de procesos, si bien no existe una etapa
probatoria propiamente dicha, puede acompaarse con la demanda medios probatorios que sustenten la pretensin, siendo procedentes los medios probatorios que no requieran de actuacin. Es ms, el cdigo contempla la posibilidad de que realice la actuacin de pruebas, tenindose
presente que se refiere solamente a aquellas que el juez considere indispensables y que no afecten la duracin del proceso. Con ello, la excepcional actuacin probatoria en el proceso de cumplimiento estar sometida a
la discrecionalidad del juzgador, eximindose de la obligacin de notificar de esta a las partes.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la resolucin del Expediente N 05118-2006-PC/TC revoc el auto que declaraba el rechazo
liminar de la demanda, al considerar que la ausencia de una etapa probatoria en el proceso de cumplimiento no constituye una causal de improcedencia de la demanda prevista en el artculo 70 del Cdigo Procesal
Constitucional, por lo que no caba rechazarla in limine, toda vez que a su
parecer en autos obraban suficientes elementos de juicio que permitiran
emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
40
TRMITE DEL PROCESO
Por otro lado, si se desea incorporar nuevos medios probatorios luego

de presentada la demanda, el juez podr admitirlos siempre que acrediten
hechos trascendentes para el proceso(30) y que hayan ocurrido con posterioridad a la interposicin de la demanda; y, siguiendo el mismo razonamiento ya descrito, que no requieran actuacin, incorporndolos al proceso principal o al procedimiento cautelar, si fuese el caso. En este caso, la
admisin de nuevos medios de pruebas por parte del juez s debern ser
notificadas a la contraparte antes de que se emita la resolucin que pone
fin al grado.
1.4. Desistimiento (artculos 49 y 71 del Cdigo Procesal
Constitucional)
Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de desistimiento en un proceso constitucional nos referimos en general a la conducta del demandante dirigida a renunciar a su pretensin; y
cuando se trata de un proceso de cumplimiento el desistimiento se refiere
al cumplimiento de un acto administrativo de carcter particular.
Este acto voluntario del demandante no necesita de la conformidad
del demandado. Sin embargo, el juez constitucional debe vigilar que no
existan derechos conexos de carcter indisponible, pudiendo haber desistimiento solo en aquellas causas en las que el demandante tenga facultad de libre disposicin, segn se lee del cuarto prrafo del artculo
III del Cdigo adjetivo y que se sustenta en la Constitucin Poltica del
Per, interpretada a la luz del artculo V del Ttulo Preliminar del Cdigo
Procesal Constitucional.
El cdigo no limita la oportunidad para desistirse de la pretensin, que puede hacerse incluso cuando la causa llegue al Tribunal
Constitucional (pero antes de que ese colegiado emita sentencia). El desistimiento no se presume, por lo que debe ser manifestado por escrito y
con firma legalizada ante el auxiliar jurisdiccional encargado, para provocar los efectos de una demanda infundada con calidad de cosa juzgada.
(30)
Debe existir pertinencia del medio probatorio, es decir, que haya relacin lgica o jurdica entre el medio y el hecho que se quiere probar.
41
De haber solamente un desistimiento parcial de la pretensin, ya sea

cuando se trate de acumulacin objetiva o cuando se trate de una acumulacin subjetiva activa, el proceso continuar respecto del resto de pretensiones, o respecto a los actos sobre los que no se haya desistido.
1.5. Rechazo liminar o improcedencia liminar (artculo 47
del Cdigo Procesal Constitucional)
Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el personal administrativo del juzgado, el cdigo obliga a los jueces a calificar liminarmente la demanda, es decir, verificar que se cumplan con los requisitos de forma (de lo contrario declarar su inadmisibilidad) o de fondo
(que ante su incumplimiento deviene la improcedencia).
Si al calificar la demanda el juez considera que esta resulta manifiestamente improcedente, lo declarar as expresando los fundamentos de
su decisin. Tambin podr hacerlo en los casos previstos en el artculo
5 del Cdigo Procesal Constitucional que fueron vistos anteriormente en
esta gua.
En cambio, si declara inadmisible la demanda, conceder al demandante tres das para que subsane la omisin o el defecto, bajo apercibimiento de archivar el expediente. Esta resolucin es apelable.
1.6. Acumulacin y litisconsorcio
Acumulacin subjetiva de oficio
El artculo 43 del Cdigo Procesal Constitucional indica que, cuando de la demanda apareciera la necesidad de comprender a terceros que
no han sido emplazados, el juez podr integrar la relacin procesal emplazando a otras personas, si de la demanda o de la contestacin de la
demanda aparece evidente que la decisin a recaer en el proceso los va a
afectar.
En este caso, la facultad de acumular resulta ser una discrecionalidad
delegada al juez, lo que no impide que la parte haga un pedido de acumulacin sometido al anlisis y evaluacin de la judicatura.
42
TRMITE DEL PROCESO
Acumulacin de procesos
Esto se refiere a la tramitacin de dos o ms procesos que han sido

iniciados por separado. La orden de acumulacin puede ser a pedido de
parte o de oficio, con la finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios.
El artculo 50 del Cdigo Procesal Constitucional prescribe que cuando un mismo acto, hecho, omisin o amenaza afecte a una pluralidad de
personas que han ejercido separadamente su derecho de accin, el juez
que hubiese prevenido, a pedido de parte o de oficio, podr ordenar la
acumulacin de los procesos.
El juez ordena o desestima la acumulacin de proceso mediante resolucin. Este auto que concede o deniega la acumulacin no podr ser
impugnado en ningn caso.
Litisconsorcio facultativo
Aqu tambin estamos ante una acumulacin subjetiva, pero a pedido

de la parte interesada; en tal sentido, acudir o no es decisin del interesado, situacin que no enerva ni el proceso ni su resultado. El artculo 54
del Cdigo Procesal Constitucional establece que si un tercero tuviere inters jurdicamente relevante en el resultado de un proceso puede apersonarse solicitando se le incorpore a este como litisconsorte facultativo. De
admitirse su solicitud se le declara litisconsorte facultativo y se le notifica
con la demanda.
Si el proceso se encuentra en segundo grado, dicha solicitud se presentar ante el juez superior. El litisconsorte ingresa al proceso en el estado en que se encuentra.
As como la resolucin que admite o deniega la acumulacin de los
procesos es inimpugnable, la resolucin que admite o deniega al litisconsorte tambin es inimpugnable.
43
1.7. Aplicacin supletoria de normas (artculos 74 y IX del

Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional)
En el ordenamiento jurdico peruano la aplicacin supletoria de normas se da generalmente por indicacin expresa de la ley; este es el caso
del proceso de cumplimiento, pues el Cdigo Procesal Constitucional ha
establecido que su procedimiento ser el mismo que el previsto para el
proceso de amparo cuando existan vacos en su regulacin especfica, pudiendo el juez adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del caso.
No est de ms recordar que el Cdigo Procesal Constitucional utiliza tambin esta herramienta jurdica en el artculo IX de su Ttulo
Preliminar, sealando que, en caso de vaco o defecto de dicho cuerpo
normativo ser de aplicacin supletoria los cdigos procesales afines a la
materia discutida, siempre que no contradigan los fines de los procesos
constitucionales y los ayuden a su mejor desarrollo.
Adems, haciendo referencia a la integracin, el cdigo seala que en
defecto de las normas supletorias ya indicadas, el juez podr recurrir a la jurisprudencia, a los principios generales del Derecho Procesal y a la doctrina.
1.8. Medidas cautelares (artculo 15 del Cdigo Procesal Constitucional)
Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmente los efectos de la decisin jurisdiccional definitiva y la neutralizacin
de los perjuicios irreparables que podran ocasionarse durante el proceso. Teniendo en cuenta esto, el TC ha sealado que la tutela cautelar se
constituye en una manifestacin implcita del derecho al debido proceso,
consagrado en el artculo 139, inciso 3 de la Constitucin. Con ello, se
llega a afirmar que la medida cautelar tiene una finalidad constitucional
al concluir que no existira ni debido proceso, ni Estado Constitucional de
Derecho, ni democracia, si una vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resultase imposible el cumplimiento la decisin adoptada por esta,
dado que existen procesos que por su duracin, aunque tramitados dentro
de los respectivos plazos, pueden constituir un serio peligro para eficacia
del derecho; parafraseando a Calamandrei, seala que se trata de un instrumento del instrumento.
44
TRMITE DEL PROCESO
Un aspecto an no considerado respecto a las medidas cautelares en

el proceso constitucional es el referido a la contracautela, pues en opinin
del jurista Csar Landa, la tutela cautelar debe otorgarse siempre que la
demanda se haya interpuesto, para evitar que se cause un dao, satisfacer una necesidad urgente o evitar perjuicios, pero agrega que esta debe
concederse con fianzas patrimoniales de modo que se disuada los recursos obstruccionistas de la justicia constitucional(31), importante aporte a la
praxis pues como se sabe en los procesos constitucionales no es comn
concederse una medida cautelar solicitndose una caucin al solicitante,
la cual tiene como finalidad asegurar al afectado con la medida el pago
por los daos que pueda causar la ejecucin de la medida cautelar si fuese
el caso.
En la STC recada en el Expediente N 00023-2005-AI/TC(32) podemos encontrar algunas referencias a esta herramienta jurdica, que es importante analizarlas:
-
(31)
(32)
El colegiado constitucional seala que, si bien no es posible que en

abstracto se establezca un nico plazo a partir del cual la concesin
de la medida cautelar pueda reputarse irrazonable, es necesario que
los jueces que conozcan de ellas se ajusten a los plazos y a las actuaciones previstas en el artculo 15 del Cdigo Procesal Constitucional.
As, es deber del juez constitucional dotar de la prioridad debida y
actuar con una diligencia especial en la tramitacin de los pedidos
cautelares que conozca. De no tenerse presente ello, una medida que
debera ser concebida como cautelar y excepcional, en el marco de
procesos de tutela de urgencia, se convertira en un instrumento inoperante, resquebrajando la capacidad de respuesta de la jurisdiccin
constitucional frente a los actos violatorios de derechos fundamentales que provienen de las autoridades pblicas, y mellando el propio
principio-derecho de dignidad humana, consagrado en el artculo 1
de la Constitucin Poltica del Per.
LANDA ARROYO. Ob. cit., p. 144.

STC Exp. N 00023-2005-AI/TC, 9. La funcin constitucional de la tutela cautelar y los deberes que
ella impone.
45
Sin embargo, estos deberes impuestos al juez constitucional se corresponden con la valoracin de la actividad procesal de los actores
en procesos de tutela de amparo, hbeas data y cumplimiento. Aqu
el TC hace una precisin importante, pues pide al juez constitucional
que distinga el uso regular de los medios procesales que la ley prev
como la medida cautelar y el uso abusivo de este derecho (artculo
103 de la Constitucin), como signo inequvoco de mala fe y, consecuentemente, recurso repudiado por el orden constitucional.
Se rescata la idea que la prctica del derecho no debe estar orientada intencionalmente [a] pedidos de medidas que, desde su origen
y de manera manifiesta, estn condenados a la desestimacin, o las
constantes y premeditadas faltas a la verdad que desven el adecuado
trmite en la bsqueda de la verdad constitucional (de carcter material), que es inherente a todo proceso constitucional. Es pertinente
tener presente que si bien toda parte actora goza del derecho fundamental al debido proceso y la posibilidad de recurrir a la tutela cautelar, ello no le autoriza para que mediante actos positivos se desve el
camino de la jurisdiccin constitucional en la realizacin de los fines
que le son propios.
En ese sentido, contina la mencionada sentencia, al pedirse una

medida cautelar, no podrn alegarse hechos contrarios a la realidad,
para fines claramente ilegales o con propsitos fraudulentos, porque
ello resulta ser expresin de deslealtad constitucional, que termina
por afectar el programa constitucional que ha de ser respetado y
realizado no solo por los funcionarios pblicos de los gobiernos regionales y locales, sino tambin por los particulares (artculo 38 de la
Constitucin).
a)
Presupuestos de la medida cautelar
Si bien este instituto proviene de la Teora General Proceso(33), el

TC seala que cuando se trata de procesos constitucionales la
tutela cautelar debe ser leda a partir de la Constitucin, pues de lo
(33)
46
CALAMANDREI, Piero. Introduccin al estudio sistemtico de las providencias cautelares. Editorial

Bibliogrfica Argentina, Buenos Aires, 1945; ref. por STC Exp. N 00023-2005-AI/TC.
TRMITE DEL PROCESO
contrario estaramos ante una medida cautelar vaca de contenido

constitucional sustantivo, propia de un modelo de Estado de Derecho
formalista y ritualista, donde el legislador regulaba los procesos de
forma abstracta, avalorativa y neutral frente a la Constitucin. Por lo
tanto, cuando se trate de los presupuestos que debe contener toda
medida cautelar dictada en un proceso constitucional debe tenerse en
cuenta lo siguiente(34):
-
Fumus boni iuris. Apariencia de buen derecho constitucional
El juez debe realizar un juicio de apariencia de verdad (verosimilitud) sobre lo que se reclama en sede constitucional, lo que no quiere
decir que la pretensin sea probablemente estimada (juicio subjetivo), sino a que la misma pueda serlo (juicio objetivo). No se trata de
ofrecer pruebas irrefutables sobre la existencia del derecho invocado,
sino que se debe acompaar los documentos necesarios que generen
en el juez la apariencia razonable de que la demanda muy probablemente ser declarada fundada.
-
Periculum in mora. Peligro en la demora
Este presupuesto se refiere al peligro que, por el tiempo que demora

el proceso, se pueda producir un dao constitucional si la medida
cautelar no fuera concedida, de modo que suceda que la sentencia
adoptada al final del proceso carezca de efectividad.
Respecto al peligro en la demora, el TC citando a Calamandrei(35)
hace el distingo entre peligro de infructuosidad y peligro de tardanza de la providencia principal.
En ese sentido, el peligro de infructuosidad se refiere al peligro de
que se pierdan los medios para poder satisfacer el derecho invocado,
porque al momento en que debe cumplirse la sentencia el derecho ya
no existe; es decir, busca prevenir que la actuacin de la sentencia
devenga en imposible.
(34)
(35)
STC Exp. N 00023-2005-AI/TC, 11. Presupuestos de la medida cautelar.

CALAMANDREI, Piero. Ob. cit., p. 45 en STC Exp. N 00023-2005-AI/TC.
47
Mientras que el peligro de tardividad o de tardanza, debe entenderse como el peligro respecto a que la duracin misma del proceso sea
el origen del dao del derecho, estando frente un dao irreversible si
esperamos hasta la sentencia final.
-
Adecuacin
Respecto a este presupuesto, el TC exige que el juzgador deba adecuar

la medida cautelar solicitada a aquello que se pretende asegurar (la eficacia de la pretensin), debiendo dictar la medida que de menor modo
afecte los bienes o derechos de la parte demandada o, en todo caso,
dictar la medida que resulte proporcional con el fin que se persigue.
b)
Los lmites de la medida cautelar
El Tribunal Constitucional es cauto y recurriendo a la doctrina y a la

jurisprudencia comparada establece lmites a la tutela cautelar, sealando que si bien estamos ante un posible perjuicio del demandante
se debe tener como lmites:
-
Que de la suspensin se siga una perturbacin grave de los intereses generales y de los bienes constitucionales de carcter objetivo, como lo constituye la gobernabilidad y el afianzamiento de
las competencias de los gobiernos locales y regionales.
Que produzca una perturbacin grave de los derechos fundamentales o libertades pblicas de terceros.
c)
El procedimiento cautelar
Segn lo dispuesto por el artculo 15 del Cdigo Procesal Constitucional, la medida cautelar puede ser concedida sin transgredir
lo establecido en el primer prrafo del artculo 3 del mismo cdigo(36). Se dicta sin conocimiento de la otra parte (inaudita et altera
pars) y puede apelarse la decisin, pero sin efectos suspensivos (la
(36)
48
Cdigo Procesal Constitucional

Artculo 3.- Cuando se invoque la amenaza o violacin de actos que tienen como sustento la aplicacin
de una norma autoaplicativa incompatible con la Constitucin, la sentencia que declare fundada la demanda dispondr, adems, la inaplicabilidad de la citada norma ().
TRMITE DEL PROCESO
interposicin del recurso que cuestiona una resolucin no paraliza su

ejecucin). Sin embargo, si se tratase de una medida cautelar que declare la inaplicacin de normas legales autoaplicativas, la apelacin
es con efecto suspensivo (la resolucin apelada no surtir efectos
hasta que la impugnacin no sea resuelta).
As, por el mbito de proteccin del proceso de cumplimiento no se
pretender que a travs de una medida cautelar la Administracin deje
sin efecto sus actos administrativos, sino que las medidas cautelares
que se interpongan tengan por finalidad obligar a la Administracin
que cumpla con su deber.
d)
La extincin de la medida cautelar
La vocacin de provisionalidad de la tutela cautelar se debe a que

la medida solo puede existir mientras el proceso constitucional exista y contine vigente la necesidad de concederla. As lo establece el
artculo 16 del Cdigo Procesal Constitucional, que establece que con
la resolucin que pone fin al proceso se extingue de pleno derecho la
medida cautelar adoptada.
Si la resolucin final estima la demanda, los efectos de la medida cautelar se mantienen, convirtindose en una medida ejecutiva.
Como se indic, los efectos de la medida cautelar se mantienen hasta
alcanzar la reparacin del derecho alegado o hasta que el juez lo determine, modificando o extinguiendo la medida cautelar en la fase de
ejecucin. En cambio, si la resolucin final desestima la demanda,
se liquidarn las costas y costos del procedimiento cautelar. El sujeto afectado por la medida cautelar puede promover la declaracin
de responsabilidad, la que, de comprobarse, implicar que se inicie
la liquidacin y ejecucin de los daos y, si el juzgador lo considera
necesario, impondr una multa no mayor de diez URP.
La resolucin que fija las costas y costos es apelable sin efecto suspensivo; la que establece la reparacin indemnizatoria y la multa lo
es con efecto suspensivo. Para ello se seguirn las reglas respecto de
las costas y costos contenidas en el artculo 56 del Cdigo Procesal
Constitucional.
49
e)
La tutela cautelar en el mbito regional y municipal
Un tratamiento distinto reciben las medidas cautelares solicitadas al

interior de un proceso constitucional que tiene por objeto dejar sin
efectos actos administrativos dictados en el mbito de aplicacin de
la legislacin municipal o regional. En este caso, se correr traslado al demandado por el trmino de tres das, acompaando copia
certificada de la demanda y sus recaudos, as como la resolucin
que la da por admitida, tramitando el incidente por cuerda separada, con intervencin del Ministerio Pblico. As, con la contestacin
expresa o ficta, el juez resuelve dentro del plazo de tres das, bajo
responsabilidad.
f)
Aplicacin supletoria
En todo lo no previsto expresamente en el cdigo para la medida cautelar se da paso a la figura de la aplicacin supletoria de lo dispuesto
en el Ttulo IV de la Seccin Quinta del Cdigo Procesal Civil, con
excepcin de los artculos 618, 621, 630 y 642 al 672.
1.9 Procedimiento desde la admisin de la demanda (artculo 53 del Cdigo Procesal Constitucional)
Emplazamiento y contestacin de la demanda
El llamado auto admisorio, adems de ser la resolucin que contiene la admisin a trmite de la demanda, es el auto que contiene el traslado de la demanda y emplazamiento al demandado, y que concede un
plazo para que el demandado se pronuncie sobre la demanda planteada en
su contra.
-
As, en el proceso de cumplimiento en la resolucin que admite la

demanda, el juez corre traslado al demandado y le concede el plazo
de cinco das para que conteste. Dentro de cinco das de contestada
la demanda, o de vencido el plazo para contestar, el juez expedir
sentencia, salvo que se haya formulado solicitud de informe oral, en
cuyo caso el plazo se computar a partir de la fecha de su realizacin.
Si el demandado presenta excepciones, defensas previas o pedidos de

nulidad del auto admisorio, el juez dar traslado al demandante por
50
TRMITE DEL PROCESO
el plazo de dos das. Transcurrido dicho plazo, con o sin absolucin

del traslado, se dictar un auto de saneamiento procesal en el que, de
estimarse las excepciones de incompetencia, litispendencia, cosa juzgada y caducidad, se anule lo actuado y se d por concluido el proceso. Esta resolucin se apelar con efecto suspensivo. En cambio, de
apelarse la resolucin que desestima la excepcin propuesta, esta es
concedida sin efecto suspensivo.
-
De estimarlo conveniente y necesario, el juez podr realizar las actuaciones procesales que considere indispensables, sin notificar previamente a las partes. Asimismo, podr citar a audiencia nica a las
partes y a sus abogados para realizar los esclarecimientos que estime necesarios. En esta misma audiencia o excepcionalmente en
un plazo de cinco das hbiles desde su conclusin el juez expedir
sentencia.
Los actos efectuados con manifiesto propsito dilatorio, o que se

asimilen a cualquiera de los casos previstos en el artculo 112 del
Cdigo Procesal Civil, sern sancionados con una multa no menor
de diez ni mayor de cincuenta URP. Dicha sancin no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa que pudiera derivarse del
mismo acto.
Acumulacin subjetiva de oficio
Cuando de la demanda apareciera la necesidad de comprender a terceros que no han sido emplazados, el juez podr integrar la relacin procesal emplazando a otras personas, si de la demanda o de la contestacin
aparece evidente que la decisin a recaer en el proceso los va a afectar.
2.
Recurso de apelacin
La pluralidad de la instancia no es solamente un principio y derecho

de la funcin jurisdiccional, sino tambin una manifestacin implcita
del derecho constitucional que tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el artculo 139, inciso 6 de la Constitucin. Al apelarse una
sentencia no solo se est ante un trmite de apelacin cualquiera, sino
que, debido a que puede poner fin al proceso, se abren las puertas de la
51
segunda instancia para buscarse un nuevo examen de la decisin tomada,

con respecto de la pretensin contenida en la demanda.
Cuando el trmite de primera instancia del proceso de cumplimiento
se ha seguido y resuelto por un juez especializado en lo civil o mixto,
cabe interponer recurso de apelacin dentro del tercer da de notificada la
sentencia. El expediente debe elevarse dentro de los tres das siguientes a
la notificacin del recurso, lo actuado se remite directamente al presidente de la sala que corresponda.
Recibido el expediente por la Corte Superior, esta conceder tres das
para que se expresen agravios. Recibida o no la expresin de agravios
en una misma resolucin se conceder traslado por tres das y se fijar fecha para la vista de la causa. En ese estado de proceso, le asiste a
los abogados el derecho de informar verbalmente, y a las partes informar
sobre hechos; para ello deben solicitarlo dentro de los tres das de recibida la mencionada notificacin, debindose necesariamente citarse al abogado de la parte contraria.
El plazo para que el superior expida sentencia de segunda instancia
no deber ser mayor de cinco das, contados desde la vista de la causa,
bajo responsabilidad.
Presentacin del recurso por el abogado
Vale mencionar que para la interposicin del recurso de apelacin en

un proceso judicial, el abogado patrocinante no requiere poder especial
segn se extrae del artculo 290 de la Ley Orgnica del Poder Judicial.
All se seala que sin necesidad de la intervencin de su cliente, el abogado puede interponer recursos impugnatorios en representacin de su
patrocinado, esto adquiere mayor sentido en estos casos donde de lo que
se trata es la defensa de los derechos al interior de un proceso constitucional. Sin embargo, aunque esta representacin judicial del abogado resulte
implcita conforme a la LOPJ, el Tribunal Constitucional ha establecido
que para considerar que el abogado efectivamente representa a los impugnantes y no cuenta con delegacin de poder expreso, es necesario
que sea el abogado que firm el escrito de demanda.
52
TRMITE DEL PROCESO
3.
Recurso de Agravio Constitucional (RAC)
Antes llamado recurso extraordinario, el recurso de agravio constitucional se concede a quien no ve acogida su demanda en segundo grado
en un proceso constitucional, para que sea el Tribunal Constitucional
quien, como tercera y definitiva instancia, se pronuncie sobre lo pretendido. De ese modo, la comisin que elabor el anteproyecto del Cdigo
Procesal Constitucional quiso darle consistencia doctrinal a nuestro sistema impugnatorio y tambin a nuestro especial sistema de control de la
constitucionalidad.
Conforme al numeral 2 del artculo 202 de la Constitucin se indica
que el Tribunal Constitucional conocer de la resolucin denegatoria del
proceso de cumplimiento en ltima y definitiva instancia. En esta lgica, el artculo 18 del Cdigo Procesal Constitucional seala que contra
la resolucin de segundo grado que declara infundada o improcedente la
demanda (resolucin denegatoria), procede recurso de agravio constitucional para el conocimiento del Tribunal Constitucional, dentro del plazo
de diez das contados desde el da siguiente de notificada la resolucin.
Es decir, el demandado no podr interponer el recurso si la demanda
fue declarada fundada en todos sus extremos, pues el recurso ser declarado improcedente. Sin embargo, si la sentencia result fundada en parte,
el agraviado s podr interponer recurso de agravio constitucional contra
los extremos que fueron declarados improcedentes o infundados, pero teniendo en cuenta las disposiciones dictadas por el Tribunal Constitucional
en su jurisprudencia vinculante y que comentamos lneas abajo.
El recurso de agravio constitucional se interpone ante el rgano jurisdiccional que conoci en segunda instancia el proceso de cumplimiento. Concedido el recurso, el presidente de la sala remite al Tribunal
Constitucional el expediente, dentro del plazo mximo de tres das ms
el trmino de la distancia, bajo responsabilidad. Y, conforme est establecido por el artculo 20 del Cdigo Procesal Constitucional, el Tribunal
Constitucional debe emitir su pronunciamiento en un plazo mximo de
treinta das.
As, procede el recurso de agravio constitucional (RAC) contra la resolucin de segundo grado que deniega una demanda de cumplimiento;
53
es decir, contra aquella que declara infundada o improcedente la demanda

en segunda instancia. En tal sentido, si por ejemplo, fuese el caso que una
resolucin de segundo grado declara la nulidad de la resolucin de primera instancia, aquella no puede ser cuestionada mediante el RAC, pues
en tal caso el juez constitucional solo se ha pronunciado sobre la validez
de los actos procesales previos y no ha denegado la demanda. En este supuesto, y recibido el expediente por el Tribunal Constitucional, cabe retrotraer el proceso hasta un momento antes de haberse producido el vicio
procesal (la concesin del recurso).
Pero adems del recurso de agravio contra sentencias denegatorias de
segunda instancia, el Tribunal Constitucional ha admitido jurisprudencialmente nuevas causales para su concesin. Estas nuevas causales, si bien
contravienen la literalidad de lo dispuesto en el cdigo y la Constitucin,
tienen por finalidad tutelar de mejor forma el ordenamiento constitucional y el sistema de derechos fundamentales. En tal sentido, el colegiado,
recurriendo a su autonoma procesal y atendiendo a la finalidad de los
procesos constitucionales, reconoce nuevos supuestos de recurso de agravio: as tenemos al recurso de agravio a favor del precedente constitucional, al recurso de agravio a favor del cumplimiento de sentencias del
Tribunal Constitucional y recientemente al recurso de agravio a favor de
la doctrina jurisprudencial.
As, en la STC Exp. N 4853-2004-PA/TC el colegiado admiti la
procedencia del recurso de agravio en caso de que la resolucin de segundo grado declare fundada la demanda, si ella fue dictada en sentido
contrario a un precedente vinculante del Tribunal Constitucional (recurso de agravio a favor del precedente constitucional). Al respecto, a pesar
de que se trata de una sentencia que protege el derecho que se reclama
vulnerado, debe tenerse en cuenta que esta supuesta tutela se hizo infringiendo el ordenamiento constitucional (contradiciendo un precedente del
Tribunal Constitucional) y, por lo tanto, queda habilitado el colegiado
constitucional para corregirla y dar una respuesta constitucional al caso.
Asimismo, en la RTC Exp. N 0168-2007-Q/TC el tribunal admiti la presentacin de recurso de agravio contra el incumplimiento total,
insuficiente o defectuoso de las sentencias del Tribunal Constitucional
por parte del juez ejecutor (recurso de agravio a favor del cumplimiento de las sentencias del Tribunal Constitucional). La finalidad de este
54
TRMITE DEL PROCESO
recurso sera restablecer el orden jurdico constitucional, que ya habra

sido preservado antes a travs de una sentencia estimatoria del Tribunal
Constitucional. En efecto, el mximo intrprete no puede mantenerse inclume ante el incumplimiento de sus fallos, mxime si este es el ltimo
garante del sistema de proteccin de los derechos fundamentales.
Adems, recientemente el Tribunal Constitucional admiti ya no
un recurso de agravio a favor del precedente constitucional es decir,
un recurso para revisar sentencias de segunda instancia que pueden
contravenir lo fijado como precedente segn el artculo VII del TP del
CPConst., sino de lo que constituira doctrina jurisprudencial conforme a artculo VI de la misma norma (recurso de agravio a favor de la
doctrina jurisprudencial). As, en la RTC Exp. N 0245-2007-Q/TC el
colegiado constitucional seala que habida cuenta que la situacin (...)
detallada se encuentra ntimamente ligada a la proteccin de derechos
fundamentales que han sido materia de desarrollo constitucional mediante pronunciamientos emitidos por este colegiado, que constituyen doctrina jurisprudencial vinculante conforme [a] lo establecido por el artculo
VI del Ttulo Preliminar del CPConst., este tribunal considera pertinente
conocer el presente recurso.
De esta forma, el recurso de agravio procede en cuatro supuestos: cuando
el demandante no ve acogida su demanda en segundo grado; cuando se reclama contra una sentencia fundada que ha sido emitida contra los precedentes
vinculantes del Tribunal Constitucional; cuando se reclama que una sentencia
del colegiado constitucional no ha sido ejecutada, o lo ha sido insuficiente o
defectuosamente; y cuando la sentencia ha sido declarada fundada, pero contradiciendo la doctrina jurisprudencial del tribunal.
Adicionalmente y conforme a lo resuelto por el tribunal, no bastan
estos requisitos formales para evaluar la procedencia del recurso. As, el
tribunal seala que al analizar la procedencia del RAC tambin debe revisar (1) si est referida al contenido constitucionalmente protegido del
derecho invocado (es decir, si el caso es constitucionalmente relevante),
(2) si la demanda es manifiestamente infundada (por ejemplo, no existe o
no se prueba la lesin o amenaza alegada, o no se acredita suficientemente
la titularidad del derecho) y (3) si existe jurisprudencia en sentido contrario a
lo pretendido en el RAC presente (existencia de precedentes vinculantes,
doctrina jurisprudencial o condiciones de precedencia en contra).
55
4.
Recurso de queja
El recurso de queja cabe ser clasificado dentro de los recursos ordinarios del proceso constitucional (apelacin, queja y reposicin). Este tipo
de recursos no exigen causas especficas para su admisin (a diferencia
de la casacin en el proceso civil o el RAC en el proceso constitucional),
adems no limitara los poderes de los tribunales ad quem.
El recurso de queja procede contra la resolucin que deniega el recurso
de agravio constitucional. Se interpone ante el Tribunal Constitucional dentro
del plazo de cinco das siguientes a la notificacin de la denegatoria.
Al escrito que contiene el recurso y su fundamentacin se anexan copias certificadas por el abogado de:
-
La resolucin recurrida.
El recurso de agravio constitucional.
El auto denegatorio del mismo.
Las respectivas cdulas de notificacin.
El recurso de queja ser resuelto por cualquiera de las salas dentro de

los diez das de recibido, sin trmite previo. Si la sala declara fundada la
queja, conocer tambin del recurso de agravio constitucional, ordenando al juez respectivo el envo del expediente, dentro del tercer da, bajo
responsabilidad.
5.
Procedimiento ante el Tribunal Constitucional
Es el tribunal quien conoce, en ltima y definitiva instancia, las resoluciones denegatorias en los procesos de cumplimiento, iniciadas ante los
jueces respectivos, mediante dos salas integradas por tres magistrados. La
sentencia requiere tres votos conformes.
Segn el reglamento normativo del Tribunal Constitucional, una de
las salas se encargar de calificar la procedencia de las causas que lleguen
56
TRMITE DEL PROCESO
al tribunal. La sala determinar si, tras la presentacin de los recursos de

agravio constitucional, se debe ingresar a resolver sobre el fondo.
Para realizar tal anlisis, aparte de los criterios formales establecidos en el artculo 18 del Cdigo Procesal Constitucional (si el recurso
de agravio se interpuso en el plazo de diez das, desde recibida la notificacin de la resolucin de segundo grado) o verificar si se incurre en
las causales previstas en el cdigo y la jurisprudencia(37), la sala declarar su improcedencia en los siguientes supuestos ya reseados antes: si
el recurso no se refiere a la proteccin del contenido esencial del mbito
constitucionalmente protegido de un derecho fundamental; si el objeto
del recurso, o de la demanda, es manifiestamente infundado por ser ftil
o inconsistente; o si ya se ha decidido de manera desestimatoria en casos
sustancialmente idnticos.
En caso de no reunirse el nmero de votos requeridos, cuando ocurra alguna de las causas de vacancia que enumera el artculo 16 de la Ley
N 28301 (Ley Orgnica del Tribunal Constitucional), cuando alguno de sus
miembros est impedido o para dirimir la discordia, se llama a los magistrados de la otra sala, en orden de antigedad, empezando del menos
antiguo al ms antiguo y, en ltimo caso, al presidente del tribunal. En tales
supuestos, el llamado puede usar la grabacin de la audiencia realizada o
citar a las partes para un nuevo informe.
a)
La audiencia pblica
El Tribunal Constitucional notificar la vista de las causas a travs de

su portal electrnico (www.tc.gob.pe) y/o en la direccin electrnica
que haya sido sealada en el escrito de apersonamiento.
b)
Solicitud de informe oral
El informe oral, para ser concedido, deber ser solicitado, por escrito,
hasta dentro de los tres das hbiles siguientes a la publicacin del da
de la audiencia en el portal electrnico del Tribunal Constitucional.
(37)
Ver la parte correspondiente sobre el recurso de agravio constitucional.
57
c)
Abogados hbiles
Solo pueden ejercer la defensa ante el Tribunal Constitucional los

abogados en ejercicio. En los informes orales los letrados deben usar
la medalla del colegio de abogados al que pertenecen.
Asimismo, los abogados para poder informar oralmente y defender
por escrito deben haber abonado las multas que el tribunal pueda
haber impuesto, de acuerdo con el artculo 49 del Reglamento
Normativo.
d)
Desarrollo de la audiencia
Luego de instalada la audiencia, el presidente dispone que el relator

d cuenta, en forma sucesiva, de las causas programadas, precisando
el nmero de expediente, las partes que intervienen y la naturaleza de
la pretensin.
El presidente concede el uso de la palabra al demandante hasta por
cinco minutos, y por igual tiempo al demandado, quienes se ubicarn
a la izquierda y la derecha, respectivamente, frente a los magistrados.
A continuacin, el presidente concede el uso de la palabra a los abogados del demandante y del demandado, por el mismo tiempo, los
cuales se ubicarn en igual forma que sus defendidos. Est permitida
la rplica y dplica a los abogados por el tiempo que determine el
presidente. Por ltimo, cuando corresponda, se recibir la participacin del amicus curiae.
e)
Desistimiento
El proceso de cumplimiento admite el desistimiento de la pretensin, solamente cuando se refiera a actos administrativos de carcter
particular.
Para admitir a trmite el desistimiento debe ser presentado por escrito con firma legalizada ante el secretario relator del Tribunal
Constitucional o notario pblico.
58
TRMITE DEL PROCESO
f)
Gratuidad del procedimiento
El procedimiento ante el Tribunal Constitucional es gratuito. No obstante, cuando se solicitan copias certificadas el costo es de cargo del
solicitante.
g)
Multas
El tribunal puede imponer multas a cualquier persona, investida o no

de funcin pblica, que incumpla los requerimientos de comportarse
con sujecin a lo dispuesto en el artculo 109 del Cdigo Procesal
Civil.
El mencionado artculo se refiere a los deberes de las partes, abogados y apoderados:
1.
Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos

sus actos e intervenciones en el proceso.
2.
No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos procesales.
3.
Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en

sus intervenciones.
4.
Guardar el debido respeto al juez, a las partes y a los auxiliares

de justicia.
5.
Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus rdenes
en las actuaciones judiciales.
6.
Prestar al juez su diligente colaboracin para las actuaciones procesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta
con una multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de
Referencia Procesal (URP).
Segn seala el artculo 49 del Reglamento Normativo del TC, las

multas pueden ser de 10 a 50 Unidades de Referencia Procesal (URP),
asimismo, que lo recabado por concepto de multas constituye recurso
propio del Tribunal Constitucional.
59
60
CAPTULO
CONTENIDO Y EJECUCIN
DE LA SENTENCIA
Siguiendo el artculo 17 del Cdigo Procesal Constitucional y el artculo 47 del Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional la sentencia que resuelve el proceso de cumplimiento deber contener:
-
La identificacin del demandante.
La identificacin de la autoridad, funcionario o persona de quien provenga la amenaza o violacin a los derechos fundamentales alegados.
La determinacin precisa del derecho vulnerado o la consideracin

de que este no ha sido vulnerado.
La fundamentacin que conduce a la decisin adoptada.
La decisin adoptada sealando el mandato concreto dispuesto.
1.
Contenido de la demanda fundada
Adems, si la demanda es declarada fundada segn lo dispone el

artculo 72 del cdigo y el artculo 47 del Reglamento del Tribunal Constitucional, la sentencia deber contener lo siguiente:
-
La determinacin de la obligacin incumplida.
La orden y la descripcin precisa de la conducta a cumplir.
61
El plazo perentorio para que se cumpla con el fallo, que no podr exceder de diez das.
La orden a la autoridad o funcionario competente de iniciar la investigacin del caso a efectos de determinar la responsabilidad penal o
administrativa correspondiente.
En todo caso, el juez establecer los dems efectos de la sentencia

para el caso concreto.
Asimismo, conforme al artculo 11 del Cdigo Procesal Constitucional, si los jueces superiores advierten alguna omisin en la sentencia,
debern integrar su decisin, siempre que en ella aparezcan los fundamentos que permitan tal integracin.
La sentencia que causa ejecutoria debe ser actuada en sus propios trminos por el juez de primera instancia. En ese sentido, el artculo 22 del
cdigo seala que las sentencias de los procesos constitucionales prevalecen sobre las de otros rganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo
responsabilidad
Imposicin de costas y costos
En general, si la demanda es declarada fundada, el juez impone el

pago de costos y costas a la autoridad o funcionario responsable.
Si la demanda es desestimada, las costas y costos se impondrn al demandante siempre que haya incurrido en manifiesta temeridad. Adems,
en los procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado al
pago de costos.
Asimismo, para aquellas cosas no expresamente reguladas en el
Cdigo Procesal Constitucional los costos se imponen conforme a los artculos 410 al 419 del Cdigo Procesal Civil.
Imposicin de multas
La sentencia puede ordenar la realizacin de una prestacin de dar,

hacer o no hacer y su cumplimiento es inmediato, y para lograrlo el
62
CONTENIDO Y EJECUCIN DE LA SENTENCIA
juez podr establecer multas fijas o acumulativas e incluso disponer la

destitucin de la autoridad o funcionario responsable.
Segn el artculo 22 del Cdigo Procesal Constitucional, estas medidas deben incorporarse como apercibimiento en la sentencia, sin perjuicio
de que, de oficio o a pedido de parte, puedan ser modificadas durante la
ejecucin de la sentencia. El juez determina el monto de las multas discrecionalmente y en unidades de referencia procesal, tomando en consideracin la capacidad econmica del requerido.
Su cobro se har efectivo con el auxilio de la fuerza pblica, el recurso a una institucin financiera o la ayuda de quien el juez estime pertinente. El monto recaudado por las multas constituye ingreso propio del
Poder Judicial, si fuese el caso. Sin embargo, si se acata el mandato judicial dentro de los tres das posteriores a la imposicin de la multa, dicho
monto ser devuelto en su totalidad.
Cumplimiento de la sentencia fundada
Adicionalmente a lo sealado, el artculo 59 del Cdigo Procesal

Constitucional prescribe que la sentencia estimatoria firme debe cumplirse dentro de los dos das siguientes de notificarse a las partes. Y si se tratase de omisiones el plazo puede duplicarse.
En caso de incumplimiento del obligado, el juez requerir a su superior para que lo conmine al cumplimiento y, a su vez, disponga la apertura
del procedimiento administrativo contra quien incumpli. De persistir el
incumplimiento, transcurridos dos das el juez ordenar que se abra procedimiento administrativo contra el superior. Asimismo, el juez adoptar
directamente todas las medidas necesarias para lograr el cumplimiento
del mandato de la sentencia, como la imposicin de las sanciones previstas en el artculo 22 del cdigo, sin perjuicio de que se exija y se determine la responsabilidad penal del funcionario.
De otro lado, el juez dispondr los dems efectos de la sentencia
tomando en consideracin las caractersticas de cada caso concreto, y
mantendr su competencia hasta que el derecho est completamente restablecido. As, cuando un funcionario pblico sea el obligado a cumplir
la sentencia, el juez puede expedir otra sentencia en la que ample los
63
efectos sustituyendo la omisin del funcionario y regulando la situacin

injusta conforme a lo establecido en la sentencia de fondo. A efectos de
una eventual impugnacin, ambas sentencias sern examinadas unitariamente. Por otro lado, cuando la sentencia firme contenga una prestacin
monetaria, el obligado que se encuentre en imposibilidad material de
cumplir deber manifestarlo al juez, quien puede concederle un plazo no
mayor a cuatro meses. Transcurrido dicho plazo, se aplicarn las medidas
coercitivas previstas en el artculo 59 del Cdigo Procesal Constitucional.
2.
Recurso de aclaracin de sentencia dictada por

el Tribunal Constitucional
Los recursos excepcionales son aquellos que se interponen contra resoluciones judiciales firmes y con calidad de cosa juzgada. En los procesos constitucionales concluidos ante el Tribunal Constitucional no existe
un recurso excepcional propiamente dicho, dado que, como lo establece
el artculo 121 del cdigo de la materia, contra sus sentencias no cabe
impugnacin alguna.
Sin embargo, en el plazo de dos das, a contar desde su notificacin
o publicacin, tratndose de las resoluciones segn el cdigo en las recadas en los procesos de inconstitucionalidad, no obstante el tribunal admite en general solicitudes de aclaracin, el tribunal, ya sea de oficio o
a instancia de parte, puede aclarar algn concepto o subsanar cualquier
error material u omisin en que hubiese incurrido. Por ende, contra las
resoluciones emitidas en el TC solo caben aclaraciones o subsanaciones,
pero no posibilidad de revisin alguna.
3.
Represin de actos homogneos
El Cdigo Procesal Constitucional ha acogido la novedosa institucin

de la represin de actos homogneos, as si una persona es afectada por
un acto (u omisin) sustancialmente homogneo al declarado lesivo en
un previo proceso de cumplimiento, podr denunciarlo ante el juez competente para la ejecucin de la sentencia. La resolucin que declara fundada la denuncia de homogeneidad tendr como consecuencia ampliar el
mbito de proteccin del cumplimiento, pues incorporar y ordenar la
represin del acto lesivo sobreviviente.
64
De ese modo, el artculo 60 del Cdigo Procesal Constitucional seala que [s]i sobreviniera un acto sustancialmente homogneo al declarado
lesivo en un proceso de amparo, podr ser denunciado por la parte interesada ante el juez de ejecucin.
Efectuado el reclamo, el juez resolver este con previo traslado a la
otra parte por el plazo de tres das. La resolucin es apelable sin efecto
suspensivo.
La decisin que declara la homogeneidad ampla el mbito de proteccin del amparo, incorporando y ordenando la represin del acto represivo sobreviviente.
Adems, para determinar cundo se est ante un acto sustancialmente homogneo el Tribunal Constitucional(38) considera varios presupuestos, tales como la identidad material del acto considerado lesivo en
la sentencia y el derecho lesionado con el acto sobreviviente (que puede
ser una accin o una omisin), el cual debe tener la misma consecuencia
gravosa en la esfera subjetiva de la persona; es decir, ocasionar la misma
situacin jurdica del acto lesivo originario. En el caso del proceso de
cumplimiento el acto lesivo homogneo sera la renuencia a cumplir un
mandato (legal o administrativo) sustantivamente igual a cuyo cumplimiento se exigi mediante la sentencia constitucional.
Lo que se busca evitar mediante la represin de actos homogneos
es que los justiciables se vean obligados a interponer una nueva demanda
con todo lo que ello implica. Asimismo, se pretende asegurar la plena eficacia de la cosa juzgada constitucional.
Como lo seala el cdigo, el juez competente, es decir el juez de
ejecucin, es el juez que conoci el proceso en primera instancia. El
tribunal, en una interpretacin sistemtica de los artculos 22 y 60 del
Cdigo Procesal Constitucional, concluye que el juez de ejecucin
viene a ser el juez que admiti la demanda y la resolvi en primer grado.
(38)
Cfr. RTC Exp. N 05033-2006-PA/TC, publicada el 23 noviembre de 2006.
65
CAPTULO
9
1.
ALGUNOS CASOS RELEVANTES

DE CUMPLIMIENTO
Adecuacin del proceso constitucional (del cumplimiento al amparo)
En la sentencia publicada el 20 de agosto del 2007, el Tribunal Constitucional declar fundada la demanda presentada por don Juan Flix
Tueros del Risco, Expediente N 07073-2006-PC/TC, entendiendo al proceso de cumplimiento como un proceso de amparo, a fin de proteger sus
derechos pensionarios, pensiones devengadas, los intereses legales y los
costos procesales.
Si bien esta sentencia no constituye precedente vinculante, es importante por el tema relevante que trata en sus fundamentos. Dicha sentencia es declarada improcedente in limine por las instancias precedentes, y
el propio colegiado constitucional considera que la demanda no cumple
con los requisitos exigidos jurisprudencialmente y que el petitorio de la
demanda no se condice con la va procedimental que utilizada por el accionante, pues se solicita que se ordene a la Oficina de Normalizacin
Previsional la revisin de una resolucin administrativa para que se nivele su pensin de jubilacin.
Pero atendiendo especialmente a que se trata de una persona que efectivamente trabaj por ms aos de los reconocidos por la Administracin
y que hoy cuenta con una edad superior a los noventa aos, el colegiado
busc una frmula para suplir la deficiencia de la va procedimental escogida por el demandante. Tomando en cuenta la edad del demandante, el
tribunal convierte en amparo la demanda de cumplimiento, y resuelve inmediatamente el caso concreto, alegando que la urgencia de la proteccin
para el recurrente les obliga a resolver el caso con inmediatez.
67
En tal sentido, cuando una demanda ha sido mal planteada, pese a

que el colegiado est autorizado en virtud del segundo prrafo del artculo 20 del Cdigo Procesal Constitucional a disponer la nulidad de
los actuados y el reencausamiento de la demanda, en atencin a causas
de urgencia procede a la reconversin de un proceso constitucional en
otro, considerando que las circunstancias del caso as lo ameritan.
De ese modo, citando su propia jurisprudencia (cfr. STC Exp.
N 0249-2005-PC/TC, f. j. 4; STC Exp. N 1052-2006-PHD/TC, f. j. 4;
STC Exp. N 4080-2004-AC/TC, f. j. 8, y STC Exp. N 2763-2003-AC/
TC, f. j. 5), da ciertas premisas que deben concurrir copulativamente
para la reconversin:
-
Que el juez de ambos procesos tengan las mismas competencias

funcionales. Tanto el amparo como el hbeas data y el cumplimiento son tramitados por jueces especializados en lo civil, tal como se
establece para el primero en el artculo 51 del Cdigo Procesal constitucional, y se extiende para los otros dos en los artculos 65 y 74 del
mismo cuerpo normativo.
Que se mantenga la pretensin originaria de la parte demandante. Solo se podr admitir la conversin si la pretensin planteada
en la demanda es respondida por el juzgador a travs de la sentencia
que va a emitir.
Que existan elementos suficientes para determinar la legitimidad

para obrar activa y para poder resolverse sobre el fondo del asunto.
Siguiendo el contenido del artculo 9 del Cdigo Procesal, no deben
actuarse pruebas adicionales en el proceso, el cual debe ser resuelto
con las herramientas que el mismo expediente brinda.
Que se estn cumpliendo los fines del proceso constitucional. Si

bien se estara yendo en contra del cauce normal de un proceso, la
autonoma procesal y el principio de informalidad que rige este tipo
de proceso, adems de los principios de direccin judicial del proceso, pro actione y economa procesal, previstos en el artculo III del
Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal constitucional, autoriza canalizar la bsqueda de justicia, como valor supremo de la Constitucin, a
travs de la judicatura constitucional.
68
ALGUNOS CASOS RELEVANTES DE CUMPLIMIENTO
Que sea de extrema urgencia la necesidad de pronunciarse sobre

el mismo. Es cierto que la bsqueda natural de proteccin a quienes
reclaman el resguardo de un derecho a travs de un proceso constitucional, hace que este se convierta en un proceso de tutela urgente,
toda vez que se consideran improcedentes las demandas cuando existan vas procedimentales especficas, tal como lo expresa el artculo
5, inciso 2) del Cdigo Procesal Constitucional, pero en los casos de
reconversin se hace necesario que el caso no sea solo apremiante,
sino adems que sea considerablemente perentorio e inminente, elemento que ha quedado claramente establecido en el fundamento 5 de
la sentencia del Expediente N 2763-2003-AC/TC.
Que exista predictibilidad en el fallo a pronunciarse. Se considera

que si el juzgador es consciente del tipo de fallo a emitirse, y pese
a que existe un error en la tramitacin de la demanda, debe ordenar
su conversin, tal como se ha dejado sustentado en la sentencia del
Expediente N 0249-2005-PC/TC.
Es importante recalcar que, para que el tribunal reconduzca la va

procedimental deben concurrir en forma conjunta los requisitos arriba
descritos. En el caso en comentario s se procedi a la reconvencin del
proceso de cumplimiento a uno de amparo, pues se consider que se cumplieron a cabalidad las condiciones antes sealadas, y estndose adems
con la necesidad de que dicho proceso sea resuelto de forma oportuna y
efectiva.
2.
Caso pldora del da siguiente
En el Expediente N 7435-2006-PC/TC se ventil el caso del Anticonceptivo Oral de Emergencia (AOE), conocido como la Pldora del da
siguiente donde las recurrentes solicitan el cumplimiento de la Resolucin
Ministerial N 465-99-SA/DM, as como de la Resolucin Ministerial
N 399-2001-SA/DM, las cuales, al aprobar las normas sobre planificacin familiar, dispusieron la incorporacin del AOE como uno ms de los
mtodos anticonceptivos, as como su difusin y reparto en los hospitales
y centros de salud bajo la direccin del Ministerio de Salud.
69
El Stimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, declara fundada la demanda y ordena que el Ministerio de Salud cumpla con lo
establecido en la Resolucin Ministerial N 465-99-SA/DM, Normas
de Planificacin Familiar, y garantice la provisin e informacin de la
Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) incorporada por la Resolucin Ministerial N 399-2001-SA/DM, en todos los establecimientos de
salud a su cargo.
La Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima resolvi la apelacin planteada declarando la sustraccin de la materia y, sin
pronunciarse sobre el fondo, disponiendo el archivamiento de la causa. La
sala estim que mediante la Resolucin Ministerial N 536-2005-MINSA,
de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin efecto la Resolucin Ministerial
N 465-99-SA/DM, cuyo cumplimiento se demanda, al haberse aprobado la Norma Tcnica de Planificacin Familiar (NT N 032-MINSA/
DGSP-V01), cuya finalidad es actualizar la normatividad aprobada por la
Resolucin Ministerial N 465-99-SA/DM. En consecuencia, la sala estim que en el caso de autos no existe un mandato vigente como requisito
indispensable para que la demanda de cumplimiento sea amparada.
Al interponer el respectivo recurso de agravio constitucional, solicitaron que el mandato cuyo cumplimiento se solicita sea actualizado, en
la medida en que aquellas normas que dieron lugar a la interposicin de
la presente demanda ya no se mantienen vigentes, y que similares contenidos se encuentran en la Resolucin N 536-2005/MINSA de modo
mucho ms preciso.
En el presente caso, el mximo colegiado constitucional estim que
el primer extremo del petitorio debe ser amparado, en el sentido de que
el Ministerio de Salud debe poner la informacin sobre el AOE al alcance de las ciudadanas y ciudadanos al igual que la informacin relativa a
otros mtodos anticonceptivos. Igualmente, las recurrentes tambin han
probado que el Ministerio de Salud no cumple el mandato de poner permanentemente a disposicin de las ciudadanas y ciudadanos los insumos
del AOE de manera gratuita, al igual que otros mtodos anticonceptivos.
Con relacin al mandato que el Ministerio de Salud deber poner
a disposicin de las ciudadanas y ciudadanos los insumos del AOE de
manera gratuita, queda acreditado que varios hospitales, dependientes
70
del Ministerio de Salud, carecan de los insumos correspondientes al

AOE. Es de destacar que tal informacin es importante toda vez que
no se trata de postas mdicas sino de hospitales nacionales. Del mismo
modo, la Defensora del Pueblo ha constatado que, durante el periodo de
abril a agosto de 2006, diversos centros de salud de los departamentos
de Ayacucho, La Libertad y Piura no contaban con el AOE. Esta muestra
comprueba que la desatencin es a nivel nacional.
Por tanto, el tribunal en estricto acatamiento de las normas debidamente aprobadas por el Ministerio de Salud, de sus mandatos vigentes,
del mandato constitucional de eficacia de las normas legales y de los
actos administrativos, teniendo en cuenta los diversos informes amicus
curiae as como de las instituciones involucradas (los cuales han determinado que en el estado actual de la medicina los efectos del AOE son
anticonceptivos), estima que las pretensiones de las recurrentes deben ser
amparadas, toda vez que se ha evidenciado que, despus de cinco aos y
tres meses de vigencia de los mandatos exigidos, el Ministerio de Salud
se ha mostrado renuente a su cumplimiento.
Por ello, en su fallo el Tribunal Constitucional consider que los
mandatos cuyo cumplimiento exigen las demandantes cumplan con
los requisitos mnimos exigidos conforme a su jurisprudencia vinculante
contenida en el Exp. N 00168-2005-PC/TC declarando fundada la demanda y dando el cmplase respecto de las resoluciones vigentes a la
fecha materia de la presente demanda.
3.
Casos de cumplimiento relativos a la defensa del

ambiente
Los derechos ambientales vienen indiscutiblemente ligados a otros

derechos fundamentales como la vida y la salud, superndose as, visiones antropocntricas para pasar a una mejor visin la holstica de los
problemas que aquejan hoy en da a nuestras sociedades y al planeta en
general. Cuando se trata de la tutela de intereses ambientales, la accin
que resulta ser un derecho adquiere a la vez la faz de deber; en ese sentido, la vigente Ley General del Ambiente seala que toda persona tiene
el derecho irrenunciable a vivir en un ambiente saludable, equilibrado y
adecuado para el pleno desarrollo de la vida; y el deber de contribuir a
71
una efectiva gestin ambiental y de proteger el ambiente, as como sus

componentes, asegurando particularmente la salud de las personas en
forma individual y colectiva, la conservacin de la diversidad biolgica,
el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y el desarrollo
sostenible del pas(39). Como sealan reconocidos abogados ambientalistas, en el ordenamiento legal peruano, si bien existe un derecho sustantivo para la defensa del ambiente, no existe un procedimiento especfico
para judicializar los casos ambientales, por lo que adems de echar mano
de derechos como la salud y la vida (pues an los jueces y los procesos
judiciales conservan visiones homocntricas), la accin debe teirse del
color del rea del Derecho en que ser encausada(40) ya sea civil, penal,
constitucional o administrativa. Y como veremos, el proceso constitucional de cumplimiento no ha sido la excepcin a ello.
Respecto a la legitimacin para obrar en los procesos constitucionales referidos a la defensa de intereses ambientales, la legitimidad
para obrar amplia que establece el segundo prrafo del artculo 67 del
Cdigo Procesal Constitucional se condice con la doctrina del Derecho
Ambiental, pues todo ciudadano tiene el deber de contribuir a una efectiva gestin ambiental y proteger el ambiente, tal y como se seala en la
Ley General del Ambiente.
Caso plastitel
El 16 de enero de 1995 el 20 Juzgado Especializado en lo Civil de

Lima admite demanda de accin de cumplimiento interpuesta por vecinos
del distrito de San Miguel contra su alcalde, reclamando el cumplimiento de la resolucin de alcalda que ordena la erradicacin de la planta
industrial de la empresa Plastitel del Per S.R.Ltda.; alegndose la tutela
de los derechos fundamentales al bienestar, a gozar de un ambiente equilibrado y a la proteccin de la salud, consagrados en los artculos 2, incisos 1 y 22, y 7 de la Constitucin, en razn de que dicha planta se ubica
en una zonificacin que no le corresponde, lo que produce malestar en el
vecindario por la contaminacin que genera en perjuicio de la salud de
las personas.
(39)
(40)
72
Artculo I del Ttulo Preliminar de la Ley General del Ambiente: Del derecho y deber fundamental.
ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Ob. cit., p. 293 y siguiente.
El juzgado declar fundada la demanda en primera instancia.

Interpuesto el recurso de apelacin por Plastitel del Per S.R.Ltda., quien
interviene como litisconsorte, la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima revoca la resolucin apelada, declarando improcedente la accin de cumplimiento por considerar que los demandantes no
agotaron la va previa. Interpuesto el recurso extraordinario, los autos son
elevados al Tribunal Constitucional, el cual declar fundada la accin de
cumplimiento; y, ordenaron que la Municipalidad de San Miguel ejecute
la Resolucin de Alcalda N 1358-93 que dispone la reubicacin de la
fbrica de la empresa demandada.
Caso La Oroya
El Tribunal Constitucional, en sentencia recada en el Expediente

N 2002-2006-PC/TC de fecha 12 de mayo del 2006, declara fundada
en parte la demanda de cumplimiento contra el Ministerio de Salud y la
Direccin General de Salud Ambiental (Digesa), la cual solicitaba que
se disee e implemente una Estrategia de salud pblica de emergencia
para la ciudad de La Oroya, de conformidad con lo establecido por los artculos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la Ley N 26842 (Ley
General de Salud).
Es importante sealar que en este caso, en su fundamento jurdico 37,
el tribunal seal que el proceso de cumplimiento no puede tener como
finalidad el examen sobre el cumplimiento formal del mandato contenido en una norma legal o acto administrativo, sino, ms bien, el examen
sobre el cumplimiento eficaz de tal mandato, por lo que si en un caso
concreto se verifica la existencia de actos de cumplimiento aparente, parcial, incompleto o imperfecto, el proceso de cumplimiento servir para
exigir a la autoridad administrativa precisamente el cumplimiento eficaz
de lo dispuesto en el mandato.
El fallo, adems de declarar fundada en parte la demanda, ordena que
se cumpla, en el plazo de treinta das, lo siguiente:
-
Ordena que el Ministerio de Salud implemente un sistema de emergencia para atender la salud de las personas contaminadas por
plomo en la ciudad de La Oroya, debiendo priorizar la atencin
mdica especializada de nios y mujeres gestantes, a efectos de su
73
inmediata recuperacin bajo apercibimiento de aplicarse a los responsables las medidas coercitivas establecidas en el Cdigo Procesal
Constitucional.
-
Ordena que el Ministerio de Salud, a travs de la Direccin General

de Salud Ambiental (Digesa), cumpla con realizar todas aquellas acciones tendentes a la expedicin del diagnstico de lnea base, conforme lo prescribe el artculo 11 del Decreto Supremo N 074-2001PCM, Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental
del Aire, de modo tal que, cuanto antes, puedan implementarse los
respectivos planes de accin para el mejoramiento de la calidad del
aire en la ciudad de La Oroya.
Ordena que el Ministerio de Salud cumpla con realizar todas las

acciones tendentes a declarar el Estado de Alerta en la ciudad de
La Oroya, conforme lo disponen los artculos 23 y 25 del Decreto
Supremo N 074-2001-PCM y el artculo 105 de la Ley N 26842.
Ordena que la Direccin General de Salud Ambiental (Digesa) cumpla con realizar acciones tendientes a establecer programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental en la zona que comprende a la
ciudad de La Oroya.
Ordena que el Ministerio de Salud informe al Tribunal Constitucional

respecto de las acciones tomadas para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente sentencia.
Y, finalmente, exhorta al Gobierno Regional de Junn, Municipalidad

Provincial de Yauli - La Oroya, Ministerio de Energa y Minas,
Consejo Nacional del Ambiente y empresas privadas, como Doe Run
Per S.R.L., entre otras, que desarrollan sus actividades mineras en la
zona geogrfica que comprende a la ciudad de La Oroya, a participar,
urgentemente, en las acciones pertinentes que permitan la proteccin
de la salud de los pobladores de la referida localidad, as como la
del medio ambiente en La Oroya, debiendo priorizarse, en todos los
casos, el tratamiento de los nios y las mujeres gestantes.
74
CUADROS
SINPTICOS
CUADROS SINPTICOS
ESQUEMA
Requerimiento y trmite en
primera instancia
NOTIFICACIN AL
DEMANDADO
REQUERIMIENTO
Documento de
fecha cierta.
La Administracin
tiene 10 das para
contestar
IMPROCEDENCIA
LIMINAR
3 das
3 das
APELACIN*
APELACIN*
60 das
INTERPOSICIN
DE LA
DEMANDA
INADMISIBILIDAD
Si no se subsana:
ARCHIVAMIENTO
3 das
AVISO DE
SANEAMIENTO
PROCESAL:
Si hay defecto
en la relacin
procesal
ADMISIBILIDAD
5 das
SUBSANACIN
ADMISIBILIDAD
CONTESTACIN
o vencimiento del
plazo para contestar
5 das
APELACIN*
Puede convocarse a
las partes a
AUDIENCIA NICA
5 das SENTENCIA PRIMERA

INSTANCIA fundada,
infundada, improcedente
Ver esquema siguiente: Trmite en segunda instancia
77
ESQUEMA
Trmite en segunda
instancia
APELACIN DE LA
RESOLUCIN DE
PRIMERA INSTANCIA
3 das
(tres das hbiles

siguientes a la
notificacin)
ELEVACIN DE
LOS AUTOS A LA
SALA SUPERIOR Y
NOTIFICACIN A
LAS PARTES
3 das
(tres das
hbiles)
EXPRESIN DE
AGRAVIOS DEL
APELANTE
3 das
(tres das
hbiles)
AUTO QUE CONCEDE

TRASLADO Y FIJA
FECHA Y HORA PARA
LA VISTA DE LA CAUSA
VISTA DE LA CAUSA
(Se puede solicitar
informe oral a los
3 das de notificado)
5 das
SENTENCIA QUE DECLARA
IMPROCEDENTE,
FUNDADA O INFUNDADA
LA DEMANDA
10 das
RECURSO
DE AGRAVIO
CONSTITUCIONAL
78
SOLICITUD DE
MEDIDA CAUTELAR
RESOLUCIN
QUE DECLARA
IMPROCEDENTE LA
MEDIDA CAUTELAR
RECURSO DE APELACIN
(Se concede sin efecto
suspensivo)
RECURSO DE APELACIN
(Se concede sin efecto
suspensivo)
RESOLUCIN QUE
DECLARA PROCEDENTE
LA MEDIDA CAUTELAR
CUADROS SINPTICOS
ESQUEMA
Medida cautelar en el
proceso de cumplimiento
79
ELEVACIN DE LOS
AUTOS AL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
(3 das desde que la
sala concede el
recurso de agravio
constitucional)
80
SENTENCIA QUE DECLARA
IMPROCEDENTE, FUNDADA
O INFUNDADA LA DEMANDA
(30 das desde que conoce
el caso)
NOTIFICACIN
VISTA DE LA CAUSA:
INFORMES ORALES,
PARTICIPACIN DE LAS PARTES,
AMICUS CURIAE
PUEDE DECLARARSE
LA NULIDAD DE
LA RESOLUCIN
RECURRIDA POR
VICIO DE FORMA Y
DEVOLVERSE
LOS ACTUADOS
AUTO QUE VERIFICA

LA PROCEDENCIA
DEL RAC
ESQUEMA
Trmite en tercera
instancia: recurso de
agravio constitucional
5 das
SE INTERPONE
RECURSO DE QUEJA
ANTE EL TRIBUNAL
CONSTITUCIONAL
10 das
SI DECLARA FUNDADO EL RECURSO

DE QUEJA, CONOCE DEL RAC, Y
SOLICITA AL RGANO JUDICIAL
QUE LE REMITA LOS ACTUADOS
(Dentro de 3 das ms el trmino
de la distancia)
RESOLUCIN QUE
RESUELVE EL RECURSO
SIN PREVIO TRMITE
RESOLUCIN DE LA
SALA QUE DENIEGA EL
RECURSO DE AGRAVIO
CONSTITUCIONAL
CUADROS SINPTICOS
ESQUEMA
Recurso de queja
81
EXCEPCIONES
(Con la contestacin
de la demanda)
ABSOLUCIN DE
TRASLADO
AUTO DE SANEAMIENTO
PROCESAL (Si se amparan
excepciones, concluye
proceso y se declara
nulo lo actuado)
82
CONTRA RESOLUCIN
ESTIMATORIA:
APELACIN CON EFECTO
SUSPENSIVO
CONTRA RESOLUCIN
DESESTIMATORIA:
APELACIN SIN EFECTO
SUSPENSIVO
ESQUEMA
Excepciones
MODELOS
MODELOS
83
84
MODELO
DEMANDA DE CUMPLIMIENTO
Exp.:
Sec.:
Escrito N 1
Principal
Sumilla: Demanda de cumplimiento
SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE
AAA AAA, identificado con DNI ........, con direccin domiciliaria en Av.
.............................. y con domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de
Notificaciones del Colegio de Abogados de Lima; a Ud. atentamente digo:
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente demanda
de cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en el acto administrativo que referir ms adelante, contra el Jefe de la Oficina General de
Administracin (OGA) del Ministerio de ..............., a quien se deber notificar en .........................................; a fin de que se ordene a dicho funcionario
ejecute el mandato administrativo en cuestin, atendiendo a los siguientes
fundamentos de hecho y de derecho:
I. FUNDAMENTOS DE HECHO:
1. Con fecha ........ el Ministerio de ......... contrat mis servicios personales
dentro del marco legal de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado, a fin de que me ocupe de realizar el servicio de mantenimiento
de los equipos conforme aparece descrito en el referido contrato.
2. Posteriormente, con fecha .........., el Ministerio de ............ y el suscrito, de comn acuerdo, decidimos dejar sin efecto el mencionado contrato, disponiendo el Ministerio una evaluacin de lo que hasta esa
fecha el suscrito haba efectuado, emitiendo la Resolucin N ..... de
fecha . en la que se ordena el pago de la suma de S/. ................
a mi favor, la misma que deba ser pagada por la Oficina General de
Administracin de dicho ministerio (OGA).
3. Ocurre seor Juez, que a pesar de que la OGA del Ministerio de
..... cuenta con toda la informacin sobre los avances del
contrato a que se contrae el punto primero, y tambin con la orden
85
de efectuar el pago segn la resolucin antes mencionada, el jefe de

dicha oficina se niega a cumplir con dicho mandato, por lo que me
veo en la obligacin de interponer la presente demanda.
4. Finalmente, con fecha .......... remit al jefe de la OGA documento de
fecha cierta requirindole que cumpla con hacer efectivo el pago a
mi favor ordenado por la Resolucin N .........; sin embargo, dicho
funcionario insiste en su negativa. Con lo cual cumplo con el requisito especial de procedencia establecido en el artculo 69 del Cdigo
Procesal Constitucional.
II. FUNDAMENTOS DE DERECHO:
De acuerdo al numeral 6 del artculo 200 de la Constitucin Poltica, el
proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, con la finalidad
de que cumplan con tales mandatos.
Asimismo, invoco el artculo 66 del Cdigo Procesal Constitucional,
donde se seala que es objeto del presente proceso ordenar que el funcionario
o autoridad pblica renuente ejecute un acto administrativo firme.
Como quiera que en el presente caso existe un acto administrativo que
contiene un mandato que debe cumplir el demandado, invoco la aplicacin de
la normas citadas referentes al proceso de cumplimiento.
III. MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia legalizada del contrato de fecha ................
1.b) Copia legalizada del acuerdo de resolucin del referido contrato, de
fecha ...........
1.c) Copia de la Resolucin Administrativa N ..............., por la que se ordena a la OGA del Ministerio de ............... el pago de mis servicios.
1.d) Copia legalizada del documento de fecha cierta ...... en la cual hago
el requerimiento al jefe de la OGA para que cumpla con hacer efectivo el pago ordenado por la Resolucin N.........
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de
acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando
al demandado el cumplimiento del mandato contenido en el referido acto
administrativo.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
86
FIRMA DEL DEMANDANTE
MODELO
Exp.:
Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE .

AAA AAA, identificado con D.N.I. ......., con domicilio en Av.
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente demanda
de cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en la Ley........... y que
dirijo contra el Ministerio de ................ a quien se deber notificar en ...........
................................; a fin de que se acate la norma en cuestin, atendiendo a
los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
1. Que el artculo de la Ley ....., dispone que los trabajadores del mencionado ministerio que fueron cesados irregularmente deben ser repuestos en sus puestos de trabajo conforme se regule en su reglamento.
2. Que mediante Resolucin Suprema N.., publicada el ,
fui incluido en el ltimo listado de ex trabajadores calificados como
cesados irregularmente. Sin embargo, a pesar de mis reiterados pedidos verbales y por escrito desde hace ya un ao, se me ha negado la
reincorporacin formal a mi puesto de trabajo.
3. Que si bien dicho reglamento seala que la reincorporacin de los ex
trabajadores, est sujeta a la existencia de plazas vacantes y presupuestadas; puede verse seor Juez que en el presente caso, conforme
se aprecia de la resolucin judicial de fecha , se admiti mi
solicitud de medida cautelar y, en consecuencia, ya desde hace un
ao la autoridad judicial orden la reincorporacin preventiva a mi
centro de trabajo y es en esas condiciones que he venido trabajando.
Por lo que se encuentra acreditado que la plaza que reclamo se encuentra presupuestada y vacante.
87
4.
Con fecha .............., remit documento de fecha cierta a la Oficina

de Recursos Humanos del mencionado ministerio reiterando una vez
ms mi solicitud, sin que hasta la fecha se me haya respondido. Con
ello cumplo con el requisito especial de procedencia establecido en el
artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional.
5. En ese sentido, me veo en la obligacin de interponer la presente demanda de cumplimiento para hacer que se cumpla con lo dispuesto
por la Ley .........
De acuerdo al art. 200, inc. 6 de la Constitucin Poltica, la demanda de
cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, con la finalidad de que cumplan con tales mandatos. Comoquiera que en el presente caso existe una ley
que establece un mandato que debe cumplir el demandado, invoco la aplicacin de la norma citada, referente al proceso de cumplimiento.
o autoridad pblica renuente de cumplimiento a una norma legal.
1.a) Copia de mi documento nacional de identidad.
1.b) Copia de la Ley ................ y su reglamento.
1.c) Copia del listado de ex trabajadores calificados como cesados irregularmente publicado en ..
1.d) Copia de la resolucin que otorga la medida cautelar mencionada.
1.e) Copia legalizada de documento de fecha cierta ......... en la cual reitero mi solicitud de reincorporacin al amparo de la Ley .........
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente demanda, tramitarla de acuerdo a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando al demandado el cumplimiento del mandato contenido en la Ley.............
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
88
MODELOS
MODELO
Exp.:
Sec.:
Escrito N 1
Cuaderno principal
SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE LIMA
AAA AAA, identificado con DNI ........, con domicilio real en Av.
Que, recurro a su despacho a fin de interponer la presente demanda de
cumplimiento, por renuencia a acatar lo dispuesto en la Ley............... y los
actos administrativos que se sealan en el cuerpo de esta demanda, contra el
Alcalde de ................ a quien se deber notificar en ....................................;
a fin de que dicho funcionario acate la norma en cuestin, atendiendo a los
siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
1. Con fecha ............ el Congreso de la Repblica aprob la Ley ........
disponiendo que los gobiernos locales efecten la devolucin de los
pagos efectuados por concepto de ............... durante el ao prximo pasado, en favor de los pequeos comerciantes, para incentivar
su crecimiento; este dispositivo legal fue publicado en el diario oficial con fecha ............. entrando en vigencia al da siguiente de su
publicacin.
2. En virtud de dicha ley, el concejo emiti el Acuerdo de Concejo
N de fecha., mediante el cual se establece el procedimiento de su comuna para solicitar la devolucin de los montos pagados y que deben ser devueltos.
3. Siendo ello as y al amparo de dichas normas, con fecha ........, proced a hacer mi solicitud de devolucin de pagos ante la municipalidad
demandada, en cuya jurisdiccin se encuentra ubicada mi bodega. Por
lo que se expidi a mi favor la Resolucin de Alcalda N .
89
4.
5.
6.
de fecha en la que se seala que el suscrito debe recibir la

cantidad de S/. . por los pagos efectuados el ao .
Sin embargo, a pesar de contar con dicha resolucin, cuando me acerqu a recabar dicho monto, la comuna se ha negado rotundamente a
realizar la devolucin ordenada por ley y por medio de una comunicacin suscrita por el propio alcalde, se me conmin a no insistir
en mi pedido alegando que por el momento no cuentan con recursos
para pagarme.
Con fecha ........, remit documento de fecha cierta a la referida municipalidad reiterando mi solicitud, sin que hasta la fecha se
me haya respondido. Con lo cual cumplo con el requisito especial
de procedencia establecido en el artculo 69 del Cdigo Procesal
Constitucional.
En ese sentido, me veo en la obligacin de interponer la presente demanda de cumplimiento para hacer que el alcalde de la municipalidad de ......... cumpla con lo dispuesto por la ley y las resoluciones
administrativas mencionadas.

De acuerdo al art. 200 inc. 6) de la Constitucin Poltica, la demanda de
cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, con la finalidad de que cumplan con tales mandatos.
o autoridad pblica renuente d cumplimiento a una norma legal o ejecute un
acto administrativo firme.
Comoquiera que en el presente caso existe una ley que establece un mandato que debe cumplir el demandado, adems de resoluciones administrativas
al respecto es que invoco la aplicacin de la normas referentes al proceso de
cumplimiento.
III. ANEXOS Y MEDIOS PROBATORIOS:
1.a) Copia de mi documento nacional de identidad.
1.b) Copia de la Ley ................
1.c) Copia del Acuerdo de Concejo .., emitido al amparo de la
norma mencionada.
1.d) Copia de la resolucin de alcalda donde se reconoce el monto a ser
devuelto a mi persona.
90
MODELOS
1.e) Copia de la comunicacin remitida por el propio alcalde de la municipalidad de .......... denegando mi solicitud.
1.f) Copia legalizada de documento de fecha cierta ......... en la cual reitero mi solicitud de devolucin de pagos al amparo de la Ley ......... y
las resoluciones mencionadas.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente demanda, tramitarla conforme
a su naturaleza y en su oportunidad declararla fundada, ordenando al demandado el cumplimiento del mandato contenido en la Ley............
OTRO SDIGO.- Conforme con lo dispuesto en el artculo del Cdigo
Procesal Constitucional, solicito a su despacho que en caso de comprobarse
la responsabilidad del funcionario renuente se establezca la condena por el
pago de los costos del proceso.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
91
MODELO
SOLICITUD CAUTELAR DE
CUMPLIMIENTO DE
MANDATO ADMINISTRATIVO
Exp.:
Sec.:
Escrito N
Medida cautelar
Sumilla: Solicita que se disponga el inmediato
cumplimiento de mandato administrativo
SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE LIMA

AAA AAA, con direccin domiciliaria en Av. ................... y con domicilio
procesal en casilla ........ del Departamento de Notificaciones del Colegio de
Abogados de Lima; en la demanda de cumplimiento interpuesta contra el Jefe
de la OGA del Ministerio ............, a Ud. atentamente digo:
Que, solicito a su despacho se sirva dictar AUTO PRECAUTELATORIO
en cuaderno separado disponiendo que el jefe de la OGA del Ministerio
............. cumpla inmediatamente con el mandato administrativo contenido
en la Resolucin N ................ que ordena el pago de la suma de S/. ............
a favor del suscrito, atendiendo a los siguientes fundamentos de hecho y de
derecho:
1.
El Jefe de la OGA del Ministerio ............. hasta la fecha no ha cumplido con el mandato administrativo dispuesto por la Resolucin
N ............ pese a contar con la documentacin e informacin pertinente que sustenta dicha orden.
2.
Con fecha ............ remit a la OGA del Ministerio ........... documento de fecha cierta requiriendo el cumplimiento de la Resolucin
N ............ y, en consecuencia, el pago de S/. ......... que esta norma
ordena; sin embargo, dicha entidad insiste en su negativa. Con lo cual
se cumple con el requisito especial de procedencia establecido en el
artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional.
92
MODELOS
3.
Comoquiera que este incumplimiento constituye una amenaza de

vulneracin contra mi derecho de acreencia, adquirido y respaldado
mediante la Resolucin N .........., solicito que su despacho disponga
que inmediatamente el jefe de la OGA del Ministerio .......... cumpla
con el acto administrativo de abonar a mi favor el monto sealado,
acatando lo establecido en la mencionada resolucin.

Amparo la presente de conformidad a lo dispuesto por el artculo 15 del
Cdigo Procesal Constitucional, por cuanto establece que a solicitud de parte,
en cualquier etapa del proceso, siempre y cuando sea evidente la inminente amenaza de agravio o violacin de un derecho constitucional, el juzgador
puede disponer la suspensin del acto que origina dicha amenaza, siendo el
caso que la renuencia del jefe de la OGA del Ministerio ............ a cumplir
con el acto administrativo dispuesto por la Resolucin N .......... referido al
pago de S/. .......... a mi favor, implica una amenaza inminente contra mis derechos constitucionales y contra la plena vigencia del orden jurdico.
1.a) Copia de la Resolucin Administrativa N ..............., por la que se
ordena a la OGA del Ministerio de ............... el pago de mis servicios
por un monto de S/. ...........
1.b) Copia legalizada de documento de fecha cierta ...... en la cual solicito al jefe de la OGA que cumpla con hacer efectivo el pago ordenado
por la resolucin N .............
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente solicitud y tramitarla conforme a su naturaleza, disponiendo que el jefe de la OGA del Ministerio
....... cumpla inmediatamente con el mandato administrativo dispuesto por
la Resolucin N ........... y proceda a abonarme el monto de S/. ............ tal
como lo establece dicha norma.
Lima, ........... de ......... de .........
FIRMA DEL ABOGADO
93
MODELO
REQUERIMIENTO:
DOCUMENTO DE FECHA CIERTA
Lima ............... de ......... de ..........

Seor
JEFE DE LA OFICINA GENERAL DE ADMINISTRACIN (OGA)
DEL MINISTERIO ...............
DIRECCIN : Av. .......................................
CIUDAD.Me es grato dirigirme a usted a fin de saludarlo y, a la vez, solicitarle que
cumpla con ejecutar el mandato contenido en la Resolucin N., en atencin a lo que se expone a continuacin.
Como Ud. tiene conocimiento, con fecha ............. el Ministerio de ............
contrat mis servicios personales conforme a lo dispuesto por la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, encargndome la realizacin del
servicio de mantenimiento de equipos de computacin e informtica.
Luego, con fecha ..............., ambas partes acordamos dejar sin efecto el
referido contrato, por lo que el ministerio llev a cabo una evaluacin del trabajo realizado por el suscrito, emitiendo la Resolucin N ............. que ordena
el pago a mi favor de la suma de S/. ............. y sealando que haga el cobro
en la Oficina General de Administracin (OGA).
Sin embargo, pese a existir este mandato administrativo emanado de la referida resolucin, al acercarme a la OGA, Ud. mismo, de manera categrica,
se neg a efectuar el pago ordenado, lo cual resulta incomprensible puesto
que la oficina de su direccin cuenta con toda la informacin sobre los avances del contrato y hasta con la propia orden de efectuar el mencionado pago
conforme a la Resolucin N ...............
En razn de lo expuesto solicito a su despacho para que cumpla con el
mandato administrativo establecido en la Resolucin N ................ y proceda
a hacer efectivo a favor del suscrito, el pago inmediato de S/. ......... tal como
94
MODELOS
lo indica la norma invocada. Asimismo, expreso que con esta carta cumplo
con el requisito especial de procedencia de la demanda de cumplimiento establecido en el artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional, por lo que de
no cumplir con la resolucin invocada en el plazo mximo de 10 das tiles,
estar habilitado para interponer demanda de cumplimiento.
Sin otro particular, quedo de Ud.
Atentamente,
_____________________
FIRMA
DIRECCIN: Av. ..............................
95
MODELO
SOLICITUD PARA LA REPRESIN

DE ACTOS HOMOGNEOS
Exp.:
Sec.:
Escrito N 1
Principal
Sumilla: Solicitud de represin de actos
homogneos.
SEOR JUEZ ESPECIALIZADO EN LO CIVIL DE .
AAA AAA, identificado con DNI ........, reiterando mi domicilio procesal en la casilla ..... del Dpto. de Notificaciones del Colegio de Abogados de
Lima; en el proceso seguido con la Municipalidad de sobre proceso
de cumplimiento, a Ud. con el debido respeto digo:
Que, recurro a su despacho a fin de solicitar la represin del acto homogneo al declarado en la sentencia .; a fin de que se ordene a dicho
funcionario cese con tales actos y cumpla con lo ordenado en dicha sentencia,
en atencin a los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:
1.
Que ante su despacho, con fecha ............ interpuse demanda de cumplimiento contra la Municipalidad de .......... para que cumpla con
pagarme el subsidio mensual de S/ por concepto de
destinado a todos los trabajadores de limpieza pblica de la comuna. Dicho subsidio fue concedido por Resolucin Administrativa
N . tal y como se reconoce tambin en la sentencia recada
en el presente proceso.
2.
Que la entidad demandada, despus del fallo emitido por su despacho, me estuvo abonando dicho subsidio, pero es el caso seor Juez
que desde hace seis meses, debido seguramente al cambio de gestin en el gobierno municipal, que muchos trabajadores como el
suscrito, no venimos recibiendo el subsidio que nos corresponde mes
a mes.
96
MODELOS
3.
Por tal motivo me veo obligado a interponer la presente solicitud, ya

que por estos actos nuevamente se ha violado mi derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los
actos administrativos, sin que se respete lo resuelto anteriormente por
su judicatura.
De acuerdo al artculo 60 del Cdigo Procesal Constitucional si sobreviniera un acto sustancialmente homogneo al declarado lesivo en un proceso
de amparo siendo de aplicacin supletoria para el proceso de cumplimiento conforme al artculo 74 del mismo cdigo, podr ser denunciado por la
parte interesada ante el juez de ejecucin. Comoquiera que en el presente
caso existen actos homogneos sobrevivientes que se repiten desde hace ya
seis meses, invoco la aplicacin de la norma citada referente a la represin de
actos homogneos.
1.a) El mrito del Expediente N. que obra en su juzgado.
1.b) Copia de la sentencia de fecha. emitida por su despacho.
1.c) Copia de mis boletas de pago, donde se constata que desde hace
seis meses no ha venido abonndose el subsidio conforme a lo
sentenciado.
POR TANTO:
A Ud., Sr. Juez, solicito admitir la presente solicitud, tramitarla conforme
a su naturaleza y en su oportunidad declararla procedente, ordenando a la entidad demandada el cese de los actos homogneos sealados.
Lima, ....... de ...................... de ......
FIRMA DEL ABOGADO
97
CONSULTAS
CONSULTA
Se puede exigir al Estado el cumplimiento

de derechos considerados programticos?
Una nia, a consecuencia de una agresin sexual, contrajo el Sndrome de

Inmunodeficiencia Adquirida (Sida). Su madre, soltera y con otros tres nios
ms a su cargo, no puede cubrir los gastos que requiere el tratamiento de su
hija. En el hospital de su localidad le han dicho que los exmenes y medicamentos son gratuitos solo para madres infectadas y para nios nacidos de
madre infectada por el VIH, conforme el D.S. N 004-97-SA, y que poco
pueden hacer por su hija ya que el Sector Salud carece de recursos econmicos suficientes. Por ello, se nos consulta si se puede reclamar la proteccin
del derecho a la salud mediante el proceso de amparo, no obstante que la 11
DFT de la Constitucin dispone que los derechos sociales se aplican de manera progresiva.
Respuesta:
Los derechos sociales (v. gr. educacin, acceso al empleo, salud, seguridad
social, etc.) son considerados derechos de aplicacin progresiva, ya que
el Estado no puede satisfacerlos de forma inmediata, sino conforme obtenga
mayores recursos de manera sostenida. En ese mismo sentido, se les conoce
tambin como derechos programticos, pues implican la implementacin
de programas estatales. As, la undcima disposicin final y transitoria de la
Constitucin seala que: Las disposiciones de la Constitucin que exijan
nuevos o mayores gastos pblicos se aplican progresivamente, encontrndose los derechos sociales dentro de estas disposiciones que demandan inversin pblica.
Ningn derecho fundamental es absoluto, sino que puede encontrar lmites
que se desprenden de su propia naturaleza, otros derechos, o que se encuentren previstos en la propia norma constitucional. Dicho esto, parecera que un
lmite a los derechos sociales es su aplicacin progresiva segn los recursos
estatales que se tengan, a la luz de la 11 DFT de la Constitucin.
Por ello, parece constitucionalmente aceptable que el Estado privilegie la
atencin a un grupo de personas respecto del resto, pero con tendencia progresiva, es decir, ampliando con el tiempo el nmero de beneficiarios de
los programas. En ese entendido podra interpretarse la Ley N 26626 y el
101
D.S. N 004-97-SA, referidos al Plan Nacional de Lucha Contra el VIH, el Sida y

las ETS, y especialmente el artculo 10 del mencionado decreto supremo:
Artculo 10.- El Ministerio de Salud gestionar la provisin de recursos
presupuestarios para que: a) Las gestantes infectadas por el VIH reciban
tratamiento antiviral provedo gratuitamente, en el esquema y por el tiempo
recomendado por el Programa de Control de Enfermedades de Transmisin
Sexual y Sida (Procetss); y, b) Todo nio nacido de madre infectada por el
VIH, reciba tratamiento antiviral y lactancia artificial provedos gratuitamente, en el esquema y por el tiempo recomendado por el Procetss.
JURISPRUDENCIA
Conforme lo hemos venido sealando a lo largo de esta sentencia, los derechos sociales, como es el caso de
la salud pblica, no representan prestaciones especficas por s mismas, pues dependen de la disponibilidad
de medios con que cuente el Estado, lo que, sin embargo, de ninguna manera puede justificar la inaccin
prolongada, como se ha subrayado en los fundamentos anteriores, ya que ello devendra en una omisin
constitucional.
Es necesario, entonces, recomendar acciones concretas por parte del Estado para la satisfaccin de estos
derechos, sea a travs de acciones legislativas o de ejecucin de polticas, como se ha podido observar en
el caso de autos, en la medida que el Ministerio de Salud viene implementando acciones concretas para la
ejecucin del Plan de Lucha contra el Sida. (STC Exp. N 2945-2003-AA/TC).
Sin embargo, esta norma reglamentaria contraviene a la Constitucin. En

efecto, los artculos 7 y 9 de la norma fundamental establecen el derecho a la
proteccin de la salud y la responsabilidad del Estado para determinar la poltica nacional de salud, normar y supervisar su aplicacin. Adems, la propia
Ley N 26626 (que es reglamentada por el mencionado D.S. N 004-97-SA)
prev que: Toda persona que se encuentra viviendo con VIH y Sida, tiene
derecho a recibir atencin integral de salud continua y permanente por parte
del Estado, a travs de todos los establecimientos de salud donde tenga administracin, gestin o participacin directa o indirecta y a la prestacin previsional que el caso requiera, as tambin, que la atencin tiende a la gratuidad progresiva en el tratamiento antirretroviral, con prioridad en las personas
en situaciones de vulnerabilidad y pobreza extrema (artculo 7. 2).
En tal sentido, y as lo ha sealado el Tribunal Constitucional en la sentencia
recada sobre el Exp. N 2945-2003-AA/TC, cabe conceder tutela jurdica a
un derecho social como el derecho a la salud, mediante la inclusin de una
persona en el grupo de pacientes que recibirn tratamiento integral del VIH/
Sida por parte del Ministerio de Salud, en caso de que existan condiciones
que as lo amerite.
Base legal:
Constitucin Poltica del Per: artculos 7, 9 y 11 DFT.
Ley N 26626, Encargan al Ministerio de Salud la elaboracin

del Plan Nacional de Lucha contra el Virus de Inmunodeficiencia
102
CONSULTAS
Humana, el Sida y las enfermedades de transmisin sexual: pssim, especialmente el artculo 7.
D.S. N 004-97-SA, Reglamento de la Ley N 26626, referido al logro

de objetivos del Plan Nacional Contrasida: pssim, especialmente el
artculo 10.
STC Exp. N 2945-2003-AA/TC.
STC Exp. N 0011-2002-AI/TC.
103
CONSULTA
Procede la accin de cumplimiento contra

actos de administracin interna claros, ciertos y expresos?
Al considerar excesiva la demora en la entrega de insumos ordenada por

funcionario competente (por escrito y en forma precisa), Sebastin Mndez
servidor pblico encargado de utilizar estos materiales decide solicitarlos
directamente al responsable en el rea de almacenamiento. Sin embargo, el
personal de dicha entidad pone obstculos para que el Sr. Mndez efecte sus
labores y no permite que los insumos requeridos lleguen a su destino. El Sr.
Mndez nos consulta si podra solicitar, mediante una accin de cumplimiento, que se acate la orden clara, cierta y expresa de que se le entreguen los
materiales de trabajo.
Respuesta:
En primer orden, con el proceso de cumplimiento (previsto en los arts. 66
al 74 del CPConst.), se busca que la autoridad judicial ordene al funcionario
o autoridad que cumpla una norma o acto administrativo firme; o que se d
respuesta a mandatos legales que ordenen la emisin de resoluciones administrativas o el dictado de reglamentos.
La norma prev que solo puede interponer demanda de cumplimiento la persona a cuyo favor se expidi un acto administrativo o quien alegue inters en
que se acate el mandato. As, en apariencia (con lo afirmado hasta el momento) el Sr. Mndez estara legitimado para solicitar que se cumpla la orden de
que se le entreguen los recursos solicitados.
Sin embargo, la norma (artculo 66 del CPConst.) menciona nicamente que
cabe este proceso para solicitar el cumplimiento de actos administrativos
(es decir, declaraciones de las entidades que, en el marco de las normas de
Derecho Pblico, estn destinadas a producir efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situacin
concreta), pero no hace referencia a los actos de administracin interna
(destinados a organizar o hacer funcionar sus propias actividades o servicios;
en tal sentido puede tratarse de declaraciones de las entidades, sometidas a
Derecho Pblico, pero que no producen efectos para terceros administrados).
104
CONSULTAS
La Ley de Procedimiento Administrativo General se ha encargado de diferenciar uno y otro acto (artculos 1 y 7). La cuestin es, conocida la diferencia,
si cabe extender la posibilidad de iniciar un proceso de cumplimiento frente a
actos administrativos incumplidos, incluyendo actos de administracin interna no ejecutados.
Estos actos de administracin interna pueden ser mandatos claros, ciertos, expresos y vigentes (requisitos para su exigencia va proceso de cumplimiento),
con lo que se configura un mandato que debe ser cumplido. Empero, tales caractersticas no bastan, debe atenderse a que la obligacin nace en el interior
de una entidad, mientras que el proceso de cumplimiento es un mecanismo de
defensa de los administrados frente a las omisiones de la Administracin. Es
decir, que los servidores y funcionarios no pueden acudir, como integrantes
de ella, contra la propia Administracin; mxime si se prevn suficientes mecanismos (funcionales, disciplinarios, sancionadores) para asegurar el cumplimiento de las rdenes legalmente emitidas.
Finalmente, vase que el servidor no asiste como persona o administrado,
sino en su condicin de operario del Estado que solicita la realizacin de un
mandato interno para coadyuvar, desde su funcin, a la buena marcha del
Estado. En tal sentido, la legitimidad para demandar es aparente, pues no se
cumple con lo dispuesto en el Cdigo Procesal Constitucional, es decir, que
el servidor como persona se vea afectado (el acto no le favorece y carece de
inters directo).
Base legal:
Constitucin Poltica: art. 200, inc. 6.
Cdigo Procesal Constitucional: arts. 66 y 67.
Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444: arts, 1 y 7.

Concepto de acto administrativo
Art. 1, num. 1.1 de la LPAG
1.1. Son actos administrativos, las declaraciones
de las entidades que, en el marco de normas
de Derecho Pblico, estn destinadas a producir
efectos jurdicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro
de una situacin concreta.
Concepto de acto de administracin

1.2. No son actos administrativos (...) Los actos de
administracin interna de las entidades destinados a
organizar o hacer funcionar sus propias actividades o
servicios. Estos actos son regulados por cada entidad,
con sujecin a las disposiciones del Ttulo Preliminar de
esta Ley, y de aquellas normas que expresamente as lo
establezcan.
7.1. Los actos de administracin interna se orientan
a la eficacia y eficiencia de los servicios y a los fines
permanentes de las entidades. Son emitidos por el rgano
competente, su objeto debe ser fsica y jurdicamente
posible, su motivacin ser facultativa cuando los superiores jerrquicos impartan las rdenes a sus subalternos
en la forma legalmente prevista.
105
CONSULTA
Cabe exigir a travs del proceso de cumplimiento el acatamiento de un acto administrativo ficto por aplicacin del silencio administrativo positivo?
Un administrado seala que la Administracin no respondi a su pedido, referido a una obligacin de dar por parte del Estado, por lo que se acogi al
silencio administrativo negativo y apel la denegatoria ficta en los plazos pertinentes. Transcurrido algn tiempo ms, el administrado acude a nosotros y
nos consulta si puede solicitar que se le entregue lo peticionado, acogindose
al silencio administrativo positivo a travs de una accin de cumplimiento.
Respuesta:
Para responder adecuadamente esta consulta debemos referirnos al objeto de
control del proceso de cumplimiento, as como a las caractersticas del mandato cuyo cumplimiento se pretende. Efectivamente, para saber si a travs de
este proceso constitucionalizado puede ordenarse el acatamiento de un acto
administrativo ficto, debemos referirnos a la clase de inactividad que puede
ser controlada, adems del contenido mismo de la ley o del acto administrativo que puede ser llevado a la judicatura constitucional en busca de auxilio.
Al respecto, la doctrina y el propio Tribunal Constitucional han sealado que
la inaccin que puede ser conocida a travs de la accin de cumplimiento es
la llamada inactividad material de la Administracin, entendiendo por esta
a la que deriva del incumplimiento de mandatos nacidos de la ley o de actos
administrativos, donde no media la peticin de un particular, sino donde se
encuentra vinculado, prima facie, un deber o el ejercicio de una atribucin
relacionada con sus competencias naturales.
Por ello, no toda inactividad de la Administracin ser objeto de control del
proceso de cumplimiento, pues se excluye de este a la inactividad formal.
Esta inactividad formal de la Administracin sera aquella que nace del
ejercicio del derecho de peticin, en tal caso, los funcionarios responsables
no daran respuesta al pedido formulado o no habran resuelto los recursos
presentados en el procedimiento, si bien recae en la Administracin la obligacin de responder al administrado. El tribunal ha considerado, en diversas
oportunidades, que ante esta inactividad formal cabe utilizar otro instrumento
de control: el silencio administrativo negativo. Visto as, el silencio negativo
106
CONSULTAS
tendra como propsito no dejar en estado de indefensin al administrado que

no hubiere recibido algn pronunciamiento expreso sobre su pedido o el recurso impugnatorio interpuesto.
La justificacin del tribunal para restringir la procedencia de los procesos de
cumplimiento frente a la inactividad formal ha sido variada, e incluso la ha
extendido al silencio administrativo positivo. Ha sealado el tribunal que:
ello significara no solo restarle operatividad al silencio administrativo negativo, sino desnaturalizar el objeto del presente proceso [de cumplimiento];
esta inactividad de la Administracin no es presupuesto vlido para interponer una accin de garanta, pues como se ha precisado, la accin [de cumplimiento] procede contra el incumplimiento de un acto administrativo que
contiene un mandamus expreso; de autos no se desprende la existencia de
un mandato claro y concreto que la emplazada haya omitido realizar, pues el
inciso 2) del artculo 33 de la Ley N 27444 [referido al silencio administrativo positivo solo] es aplicable a los procedimientos de evaluacin previa.
En lo que respecta a las caractersticas que debe tener el mandato, se sabe que
este debe ser claro, expreso, cierto o lquido, indubitable, etc. Se ha dicho,
asimismo, que el mandato debe ser incondicional, y en caso de que fuera condicional se deberan haber satisfecho ya las condiciones.
Por todo ello, podemos afirmar que la resolucin administrativa ficta no
puede ser exigida a travs del proceso de cumplimiento, ya que (i) no se tratara de un mandato expreso, en tal sentido, lo nico que podra reclamarse es el pedido contenido en la solicitud inicial tenga esta o no razn, lo
que equivaldra a una inaccin formal de la Administracin; y, (ii) a decir del
Alto Tribunal, se tratara de un mandato sujeto a condiciones (por lo tanto,
requiere una satisfaccin previa de las condiciones para que proceda, segn el
fundamento jurdico 6 de la STC Exp. N 0191-2003-AC/TC), lo que se desprendera de la norma que permite accionar el silencio administrativo positivo
(artculo 33, inciso 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley
N 27444) que seala que este mecanismo nicamente es aplicable a los procedimientos de evaluacin previa.
Por lo dicho, en el caso consultado cabe invocar el silencio administrativo
positivo, pero no para obtener resultados favorables en una accin o proceso
de cumplimiento, pues el mandato surgido no tendra las condiciones de ser
expreso (sera tcito), no sujeto a condicin (requiere evaluacin previa), y
estara referido, adems, a una inactividad formal que tiene su propio cauce,
incompatible con el objeto del proceso de cumplimiento (control de la inactividad material de la Administracin). En tal sentido, lo recomendable sera
acudir a la va contencioso-administrativa y formular all la garanta del silencio administrativo.
107
Base legal:
Constitucin Poltica del Per: arts. 148 y 200, inc. 6.
Ley de Procedimiento Administrativo General: art. 33, inc. 2.
STC Exp. N 0191-2003-AC/TC, ff. jj. 5 y 6.
STC Exp. N 0842-2004-AC/TC, f. j. 3.
STC Exp. N 1825-2003-AC/TC, f. j. 5.
STC Exp. N 2433-2004-AC/TC, f. j. 5.
108
CONSULTA
Un tercero interesado puede solicitar el cumplimiento de un acto administrativo?
La seora valos nos consulta si a travs del proceso de cumplimiento puede

solicitar que se acate la resolucin administrativa que ordena el nombramiento de su hermano en un puesto pblico.
Respuesta:
El artculo 67 del Cdigo Procesal Constitucional establece la legitimacin
necesaria para iniciar un proceso de cumplimiento. As, se seala que cualquier persona puede iniciar el proceso de cumplimiento frente a normas con
rango de ley y reglamentos, pero que, para el caso de actos administrativos,
solo podr ser interpuesto por la persona a cuyo favor se expidi el acto o
quien invoque inters para el cumplimiento del deber omitido. En el caso
sometido a consulta vemos que se trata de un acto administrativo, por ello
estn legitimados para presentar demanda de cumplimiento quienes son directamente afectados con el incumplimiento, como aquellos que invoquen
inters en el acatamiento del acto.
La cuestin, sin embargo, es determinar cul es el contenido de este inters
en el acatamiento. Es decir, qu tipo de inters debe existir para que se admita
la demanda de cumplimiento bastar acaso con invocar cualquier inters? En
efecto, deber exigirse la existencia de relevancia jurdica en el inters? O
podr admitirse cualquier provecho para el demandante, aunque sea completamente subjetivo?
Al respecto, si bien una interpretacin amplia del inters requerido sera ms
favorable a la tutela de los derechos (principio pro actione), debe tenerse
en cuenta que el artculo 67 del CPConst. establece una distincin entre los
legitimados para demandar el acatamiento de normas (cualquier persona) y
los legitimados para exigir el cumplimiento de actos administrativos (beneficiarios del acto administrativo y quienes invoquen inters); en tal sentido,
no debera va interpretacin trastrocarse el sentido de la norma, para permitirse a cualquiera iniciar demandas de cumplimiento solicitando obedecer
actos administrativos (pues cualquiera podra alegar la existencia de inters,
por mnimo o subjetivo que sea). En otras palabras, segn el cdigo todos
109
pueden exigir el acatamiento de leyes y reglamentos, pero solo algunos el

cumplimiento de los actos administrativos.
Visto as, cul sera el inters a que se refiere la norma? Al respecto, como
anota adecuadamente Edgar Carpio (AA. VV. Introduccin a los procesos
constitucionales. Jurista Editores. Lima, 2005. Pg. 200), debe entenderse
que la norma se refiere al inters legtimo; desde luego, el demandante deber encontrar en la satisfaccin de su pretensin ventajas o utilidades jurdicas de cualquier tipo.
Entonces, en el caso sometido a consulta, deber apreciarse si la seora
valos obtendra algn beneficio jurdicamente relevante, de tal forma que
quede habilitada para presentar la demanda de cumplimiento. En este caso,
no es suficiente que se trate de una resolucin que beneficie a su hermano,
pues ello carece de relevancia jurdica; en tal sentido, si no hubiere un inters
legtimo, la demanda debera declararse improcedente.
En sentido contrario, solo podr admitirse la demanda luego de que se acredite que como consecuencia de la relacin de parentesco se derivan consecuencias jurdicas concretas (como sera el caso de que exista una pensin
de alimentos entre hermanos o en beneficio de los padres), o que exista entre
los hermanos una relacin civil patrimonial (una obligacin de dar suma de
dinero, por ejemplo).
Base legal:
Constitucin Poltica del Per: art. 200, inc. 6.
110
CONSULTA
En un proceso de cumplimiento, puede solicitarse la proteccin del derecho fundamental a la ejecucin de resoluciones judiciales?
El seor Martnez fue despedido arbitrariamente por su empleador, quien posteriormente se neg a entregarle la indemnizacin y los beneficios sociales
que le corresponden. Ante tal situacin, el seor Martnez decide interponer
una demanda laboral con la finalidad de obtener sus beneficios laborales. El
proceso concluye declarndose fundada la demanda y ordena el pago de dichos beneficios sociales; sin embargo, la ejecucin de la sentencia ha venido
postergndose por ms de diez meses, por lo que el seor Martnez desea interponer una demanda de cumplimiento con el objeto de que el juez cumpla
con ejecutar la sentencia que ordena el pago de sus beneficios sociales. As,
nos consulta sobre la pertinencia de dicho proceso para lograr la ejecucin de
la sentencia.
Respuesta:
Para absolver la presente consulta debemos, primero, establecer cul es la finalidad, la naturaleza y el objeto de proteccin del proceso de cumplimiento,
para luego evaluar, en el caso, si el acto lesivo que alega el seor Martnez
puede ser cuestionado mediante el proceso de cumplimiento, atendiendo al
bien constitucionalmente protegido que est involucrado.
As, el numeral 6 del artculo 200 de la Constitucin dispone que el proceso
de cumplimiento proceda contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo con la finalidad de que cumpla con su obligacin. En el mismo sentido, el artculo 1 del Cdigo Procesal
Constitucional (en adelante, CPConst.) seala que la finalidad del proceso
de cumplimiento es disponer que se cumpla con un mandato legal o con un
acto administrativo. En esa misma lnea, el artculo 2 del CPConst. regula
la finalidad del proceso constitucional en cuestin. De ah que el proceso de
cumplimiento no tiene por finalidad la proteccin de derechos fundamentales
sino solo de derechos legales o del orden administrativo, mediante el control
de la inaccin de la Administracin(1). Es decir, tiene por objeto controlar la
inactividad material de la Administracin, esto en la medida que controla que
(1)
Cfr. STC N 0191-2003-AA/TC, f.j. 2.
111
la Administracin cumpla con sus obligaciones naturales que provienen de

sus competencias establecidas en la ley.
As, el mandato que emana de la ley o del acto administrativo, cuyo cumplimiento se exige, debe ser un mandato de obligatorio cumplimiento e incondicional, y si es condicional debe acreditarse que se ha cumplido con las condiciones exigidas. Asimismo, el mandato debe ser cierto o lquido, es decir,
debe inferirse claramente de la ley o del acto administrativo que lo contiene,
debe estar vigente y no debe estar sujeto a controversias complejas ni a interpretaciones dispares.
El proceso de cumplimiento tiene como presupuestos procesales: a) la existencia del mandato, b) que el mandato cumpla con las caractersticas antes
citadas y c) la renuencia de la Administracin de cumplir con el mandato.
Sin embargo, a pesar de que las disposiciones normativas antes mencionadas
han establecido que el proceso de cumplimiento no tiene por objeto la proteccin de un derecho constitucional, el Tribunal Constitucional ha sealado
que, ulteriormente, este proceso protege el derecho constitucional de defender
la eficacia de las normas legales y actos administrativos(2). Aun, yendo ms
all, el Tribunal Constitucional, en la sentencia recada en el Expediente
N 2002-2006-PC/TC ha sealado que el proceso de cumplimiento puede
proteger derechos fundamentales, siempre que el acto lesivo se origine en la
inaccin material de la Administracin, es decir, reciben una proteccin indirecta en el proceso de cumplimiento. Consideramos que esta posicin desnaturaliza al proceso de cumplimiento, pues se estara confundiendo con el
objeto de proteccin del proceso de amparo, puesto que el proceso de amparo
procede contra el hecho u omisin, por parte de cualquier autoridad que afecte derechos constitucionales. Por lo tanto, la inaccin de la Administracin
que tenga como consecuencia directa o indirecta la afectacin de un derecho
constitucional recibe tutela por el proceso de amparo.
Ahora, como se ha sealado, el Tribunal Constitucional ha estimado que el
proceso de cumplimiento puede proteger derechos fundamentales de manera indirecta, cuando el acto lesivo provenga de la inactividad material de
la Administracin, observaremos que, en el caso, no puede exigirse por el
proceso de cumplimiento que se d ejecucin a una sentencia. En efecto, el
cumplimiento de la sentencia no proviene de un mandato legal o de un acto
administrativo, sino ms es expresin de un derecho fundamental cuyo cumplimiento se debe exigir a travs del proceso de amparo. Vale decir, que el
acto lesivo alegado omitir el cumplimiento de la sentencia no proviene de
la inaccin material de la Administracin, sino ms bien de la vulneracin del
derecho a la ejecucin de las sentencias por parte del rgano jurisdiccional.
(2)
Cfr. STC N 0168-2005-PA/TC, f.j. 9.
112
CONSULTAS
As que, aun cuando sea vlido sostener que el proceso de cumplimiento protege de manera indirecta derechos fundamentales, no puede sostenerse que
proteja todos, sino solo aquellos cuya observancia, en principio, haya estado
a cargo de la Administracin. Cosa que no ocurre cuando se pretende el cumplimiento de una sentencia.
Por otro lado, podemos sealar que el derecho fundamental a la ejecucin
de sentencias es un derecho contenido en el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva que se encuentra reconocido en el artculo 139 numeral 3 de la
Constitucin y en el artculo 4 del Cdigo Procesal Constitucional. Se trata de
un derecho que, en su vertiente subjetiva, est dado a favor de toda persona
de acceder de manera directa o a travs de representante ante los rganos judiciales; de ejercer sin ninguna interferencia los recursos y medios de defensa
que franquea la ley; de obtener una decisin razonablemente fundada en derecho; y, finalmente, de exigir la plena ejecucin de la resolucin de fondo
exigida(3). Asimismo, la jurisprudencia del TC ha establecido que la ejecucin de una resolucin judicial debe realizarse en el momento oportuno para
que su satisfaccin sea real y efectiva.
Base legal:
Constitucin Poltica: arts. 139 numeral 3 y 200 numerales 2 y 6.
Cdigo Procesal Constitucional: arts. 1, 2, 4 y 66.
(3)
Cfr. STC N 4080-2004-AA/TC, f.j. 14 y sgts.
113
CONSULTA
Cules son los alcances del objeto del proceso de cumplimiento cuando se solicita que
se cumpla una ley?
Julin Zevallos Orozco pretende interponer una demanda de cumplimiento

contra el Ministerio de Energa y Minas con el objeto de que se d cumplimiento a las disposiciones de la Ley de Recursos Naturales, conforme a las
cuales no se puede dar en concesin un terreno ubicado dentro de un determinado radio contiguo a una zona natural protegida (que puede ser un santuario nacional). Sostiene el seor Zevallos que precisamente el Ministerio de
Energa y Minas ha dado en concesin a un particular para que este explote
una zona contigua a un santuario nacional, por lo que nos consulta acerca de
la posibilidad de interponer una demanda de cumplimiento y, adems, desea
saber si es que a pesar de no ser el directamente afectado, puede interponer
esta demanda.
Respuesta:
Pareciera que en este caso el proceso idneo para solicitar el cumplimiento
de la ley en cuestin sera el proceso de cumplimiento regulado en el numeral
6 del artculo 200 del texto constitucional; sin embargo, ello no es as. A esta
conclusin arribaremos luego de examinar el objeto de proteccin del proceso
de cumplimiento y cul es el supuesto de su procedencia.
En ese sentido, conforme al artculo 66 del CPConst., procede el proceso de
cumplimiento para la proteccin del administrado y con el objeto de que la
autoridad: i) d cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; ii) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.
Asimismo, en la jurisprudencia constitucional se ha determinado que el objeto de proteccin de este proceso se deriva de los artculos 3, 43 y 45 del
texto constitucional, con lo cual se reconoce el derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos(1). Tambin, se ha sealado que a travs de este proceso se puede lograr
indirectamente la proteccin de derechos fundamentales (como, por ejemplo,
(1)
STC N 0168-2005-PC/TC, f.j. 9.
114
CONSULTAS
el derecho a la salud), siempre que el acto lesivo provenga de la renuencia de

la Administracin de acatar un mandato originado en una norma legal o de un
acto administrativo(2).
Como se observa, el presupuesto esencial del proceso de cumplimiento es la
acreditacin del acto renuente de la Administracin, por esa razn se exige
como requisito especial la presentacin de un documento de fecha cierta,
por el que se le solicite a la autoridad administrativa competente dicho cumplimiento. De ah que la demanda resulte improcedente cuando no se cumpli con la presentacin de dicho documento de acuerdo con el artculo 69
del CPConst. Luego de presentado el documento, la Administracin cuenta
con diez das tiles para contestar esta solicitud. De persistir en la renuencia, sea porque expresamente se niegue o porque no contesta la solicitud de
fecha cierta, el administrado podr presentar su demanda de cumplimiento.
Para ello, el acto renuente del funcionario o autoridad pblica debe tener las
siguientes caractersticas(3):
a)
Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente

de la norma legal o del acto administrativo.
c)
No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.

e)
Ser incondicional. Excepcionalmente, podr admitirse que el mandato

sea condicional, toda vez que su satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria.
Asimismo, es pertinente precisar que no puede considerarse que el funcionario ha cumplido con el mandato legal o administrativo cuando se constate
que tal cumplimiento se ha efectuado de manera aparente, parcial o deficiente. De ah que el objeto del proceso de cumplimiento no se agote con
conminacin a la ejecucin formal del mandato, sino que debe ser eficaz(4).
Como se puede advertir, no hay un acto renuente en los trminos establecidos,
es decir, no se ha manifestado como una inaccin de la Administracin. Lo
que se observa ms bien es un acto ilegal de la Administracin. En efecto, si
por un decreto supremo se aprueba una concesin que por ley est prohibida,
este decreto supremo es ilegal y, por lo tanto, susceptible de ser cuestionado
por otro proceso constitucional que satisfaga adecuadamente la pretensin del
seor Zevallos.
(2)
(3)
(4)
STC N 2002-2006-PC/TC, ff. jj.17 y 18.

STC N 0168-2005-PC/TC. f. j. 14.
STC N 2002-2006-PC/TC, ff. jj. 36 y 37.
115
En consecuencia, el seor Zevallos puede interponer una demanda de accin popular, pues a travs de ella se puede ejercer el control sobre la legalidad de la norma cuestionada conforme al numeral 5 del artculo 200 de la
Constitucin y del artculo 75 del CPConst. Cabe precisar que, de acuerdo
con el artculo 84 del CPConst., cualquier persona se encuentra legitimada
para interponer la demanda.
Base legal:
Constitucin Poltica: art. 200 numeral 6.
Cdigo Procesal Constitucional: arts. 66 al 74.
116
CONSULTA
Qu significa que el mandato no debe estar

sujeto a interpretacin dispar para que proceda la demanda de cumplimiento?
La seora Josefa Pelez seala que desde hace dos meses se le realiza un descuento en su pensin de jubilacin, debido a un pago que se le habra estado
abonando errneamente; frente a ello, la seora Pelez presenta una demanda
de cumplimiento para que se le pague lo previsto expresamente en la ley y la
resolucin que reconoce su pensin. Al respecto, el juez de primera instancia
declar improcedente la demanda, pues la Administracin est resolviendo
casos similares con criterios contradictorios y ello implica que el mandato se
encuentra sujeto a interpretaciones dispares, por lo tanto, no es exigible de
acuerdo con la STC Exp. N 0168-2005-AC/TC, f. j. 14 c. Al respecto, la seora Pelez nos consulta si es correcta la resolucin de primera instancia, teniendo en cuenta que la justicia ordinaria y constitucional tienen consolidada
jurisprudencia que le dara la razn.
Respuesta:
Como se seala en la consulta, la sentencia Exp. N 0168-2005-AC/TC establece importantes criterios para determinar la procedencia de los procesos de
cumplimiento, los cuales constituyen precedentes vinculantes.
La referida sentencia precisa cundo los mandatos contenidos en la ley o los
actos administrativos son exigibles a travs del proceso de cumplimiento.
As, uno de los requisitos que debe cumplir el mandato es no estar sujeto a
controversia compleja ni a interpretaciones dispares. De esta afirmacin del
tribunal se desprende que deber admitirse a trmite la demanda de cumplimiento solo cuando la claridad del mandato se mantenga inclume, es decir,
cuando no se dude sobre su significado o sentido; de lo contrario se determinar su improcedencia.
A propsito de este caso, conviene preguntarnos en qu casos nos encontramos ante una interpretacin dispar. Al respecto, no solo es pertinente referirnos a la condicin de dispar, sino tambin a quin es el sujeto intrprete
del mandato.
As, consideramos como dispares aquellas interpretaciones que otorgan efectos
dismiles al mandato, los cuales si fueran admitidos en el proceso de cumplimiento (en el cual no existe etapa probatoria) implicaran una alta posibilidad
117
de que la judicatura pueda resolver en un sentido errneo, pues la interpretacin

del mandato merece una discusin mayor.
Adems, corresponde interrogarnos acerca de si la interpretacin dismil a
considerarse ha de provenir de la sede administrativa o de la sede jurisdiccional, pues podran darse ambos supuestos. Al respecto, entendemos que lo
importante es la claridad del mandato; en tal sentido, siempre que el mandato
sea todava impreciso, no podr admitirse la demanda. Adems, cuando en
sede judicial se ha consolidado una interpretacin especfica sobre el sentido del mandato, no obstante subsista la controversia en sede administrativa,
deber prevalecer frente al resto de interpretaciones, respetndose adems la
jerarqua interna correspondiente a las instancias judiciales.
Con lo anotado, entonces, puede afirmarse que en el caso planteado la demanda de cumplimiento debe proceder, pues la contradiccin existente en
la Administracin habra sido resuelta por las instancias judiciales. En todo
caso, sera recomendable analizar a profundidad si el mandato contenido en
la ley y el acto administrativo que otorga la pensin cumplen con los requisitos de ser vigentes, claros y ciertos, de obligatorio cumplimiento, incondicionales, y si se distingue al titular especfico del derecho (esto ltimo para la
resolucin administrativa).
Base legal:
Constitucin Poltica del Per: art. 200, inc. 6.
STC Exp. N 0168-2005-AC/TC.
STC Exp. N 0191-2003-AC/TC.
118
CONSULTA
Puede una persona distinta a la del beneficiario del acto adminitrativo exigir su cumplimiento?
Roberto Antezana nos comenta que uno de sus vecinos ha realizado construcciones en el tercer piso del edificio en donde vive, viendo afectada su propiedad, toda vez que se han presentado filtraciones de agua en sus paredes.
As, la Municipalidad de San Lorenzo decide, a travs de una resolucin de
alcalda, ordenar la demolicin del inmueble construido bajo apercibimiento
de ejecutarse coactivamente. En vista de que esta disposicin no fue acatada
por su vecino, Roberto Antezana present una carta notarial a las autoridades
ediles correspondientes para hacer efectivo lo dispuesto en este acto administrativo. Ante la reiterada renuencia, nos consulta si existe algn mecanismo
procesal que pueda promover con la finalidad de lograr su cumplimiento.
Respuesta:
Para absolver la consulta planteada en esta ocasin, debemos analizar algunas
cuestiones procesales. Inicialmente diremos que, segn lo prescrito en el numeral 6 del artculo 200 de la Constitucin, el proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo. En ese sentido, queda claro que el proceso
constitucional que correspondera utilizar es el de cumplimiento, toda vez que
el acto administrativo cuyo cumplimiento se solicita la resolucin de alcalda no ha sido ejecutado por las autoridades, como se verifica de los hechos
que nos presenta la consulta.
Es importante recordar que, a diferencia de los dems procesos constitucionales, la admisin de la demanda de cumplimiento requiere de renuencia
de parte del obligado ya sea de la norma o del acto administrativo. Esta renuencia, de acuerdo con el CPConst., significa que, pese a que el interesado
haya requerido el cumplimiento mediante el documento de fecha cierta que
en este caso es la carta notarial, el obligado se haya negado a cumplir con
lo dispuesto, ratificndose en su incumplimiento o no contestando la solicitud dentro de los diez das tiles siguientes (artculo 69). As visto, bastar
con adjuntar a la demanda este requerimiento, constatndose la ratificacin
del incumplimiento (renuencia) sin que sea necesario agotar alguna va previa que pudiera existir. No obstante, debe tenerse en cuenta que este requerimiento debe formularse a la autoridad o funcionario competente para cumplir
119
con el mandato, ante cuyo silencio o rebelda se puede presentar demanda de

cumplimiento.
En el presente caso, se tiene que el proceso de cumplimiento debe interponerse contra las diversas autoridades municipales encargadas de hacer cumplir
el acto (alcalde, ejecutor coactivo, auxiliar coactivo, por ejemplo), si es que
no conoce cul es la autoridad finalmente responsable de la ejecucin de la
resolucin de alcalda. A estos efectos, el CPConst. ha previsto que si el demandado no es la autoridad obligada aquella deber informarlo al juez indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento (artculo 68). Con
esta prescripcin, tenemos que, en el caso materia de consulta, el demandante s satisfizo el requisito especial, y dirigi correctamente la demanda contra las autoridades municipales encargadas o, por lo menos, contra aquellos
que podran sealar a los directos responsables por la inejecucin del acto
reclamado.
Por otro lado, respecto de la legitimidad para presentar la demanda de cumplimiento, existen algunas cuestiones a notar. As, en la consulta, el mandato contenido en la resolucin de alcalda est dirigido contra la persona que
construy en el tercer piso del inmueble de Roberto Antezana; no obstante,
no se trata de un acto administrativo a su favor. Visto as, es importante conocer si quien nos consulta se encuentra legitimado para iniciar el proceso de
cumplimiento.
El CPConst. seala que cualquiera puede iniciar procesos de cumplimiento
solicitando la ejecucin de las normas de rango legal y reglamentos; pero la
interposicin de una demanda contra actos administrativos solo podr ser
interpuesta por la persona a cuyo favor se expidi el acto o quien invoque
inters para el cumplimiento del deber omitido. Como se seal en las lneas
precedentes, no se trata de un acto administrativo dictado en favor del demandante, por ello corresponde analizar si existe el inters a que se refiere
la norma procesal.
Al respecto, consideramos que este inters debe ser entendido como inters
legtimo, en tal sentido, se requiere que Roberto Antezana encuentre en la
satisfaccin de su pretensin de cumplimiento ventajas o utilidades jurdicas
de cualquier tipo. Con ello, debe entenderse que, quien nos consulta, al acreditar que sufre un perjuicio real filtraciones de agua que afectan los muros
de su propiedad demuestra que est legitimado vlidamente para interponer
la demanda.
Finalmente, conviene enfatizar como jurisprudencialmente ha establecido el
propio Tribunal Constitucional que el acto administrativo debe gozar de las
120
CONSULTAS
caractersticas de vigencia, claridad, certeza, incondicionalidad, obligatoriedad y no estar sujeto a controversias complejas o interpretaciones dispares(1).
Base legal:
Constitucin Poltica del Per: art. 200 numeral 6.
Cdigo Procesal Constitucional: arts. 66 al 69.
(1)
STC Exp. N 0168-2005-PC/TC.
121
JURISPRUDENCIA
RELEVANTE
Se establecen requisitos para que la norma legal

y el acto administrativo sean exigibles a travs
del proceso de cumplimiento
(Fecha de publicacin: 3 de octubre de 2005)

EXP. N 0168-2005-PC/TC-DEL SANTA
Maximiliano Villanueva Valverde
Sentencia del Tribunal Constitucional
En Lima, a los 29 das del mes de setiembre de 2005, el Tribunal

Constitucional en sesin de Pleno Jurisdiccional, con asistencia de los magistrados Alva Orlandini, presidente; Bardelli Lartirigoyen, vicepresidente; Gonzales
Ojeda, Garca Toma, Vergara Gotelli y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente
sentencia
ASUNTO
Recurso extraordinario interpuesto por don Maximiliano Villanueva Valverde
contra la sentencia de la Sala Civil de la Corte Superior de Justicia del Santa, de
fojas 110, su fecha 4 de noviembre de 2004, que declar improcedente la demanda
de cumplimiento de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 1 de octubre de 2003, el recurrente interpone accin de cumplimiento contra la Oficina de Normalizacin (ONP) solicitando que se cumpla
con determinar y ejecutar el pago de su pensin inicial de conformidad con lo
dispuesto por la Ley N 23908, que establece una pensin mnima no menor de
tres remuneraciones mnimas vitales, as como que se ordene el reintegro de las
pensiones devengadas y sus respectivos intereses legales.
La ONP contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente.
Alega que la Ley N 23908 estableci el monto mnimo de la pensin en tres
sueldos mnimos vitales, pero no dispuso que fuera, como mnimo, tres veces
ms que el bsico de un servidor en actividad, el cual nunca lleg a ser igual al
Ingreso Mnimo Legal, que estaba compuesto por el Sueldo Mnimo Vital ms
las bonificaciones por costo de vida y suplementaria. Aade que dicha norma
fue derogada.
El Primer Juzgado Civil de la Corte Superior del Santa, con fecha 5 de abril
de 2004, declar fundada la demanda estimando que el recurrente adquiri los
derechos reconocidos por la Ley N 23908, puesto que se encontraba vigente
cuando aquel obtuvo su pensin.
125
La recurrida, revocando la apelada, declar improcedente la demanda, argumentando que el recurrente no alcanz el punto de contingencia antes del 19 de
diciembre de 1992, fecha en que se derog la Ley N 23908.
FUNDAMENTOS
1.
Considerando que, de conformidad con el artculo VII del Ttulo Preliminar

del Cdigo Procesal Constitucional, mediante el presente caso el Tribunal
Constitucional establecer precedentes de carcter obligatorio para la procedencia de los procesos de cumplimiento, con carcter previo a la resolucin
del caso concreto se fundamentarn las razones que sustentan la adopcin
de los nuevos criterios que se tomarn en cuenta a partir de la fecha.
Carcter normativo de la Constitucin y procesos constitucionales

2.
Desde el punto de vista doctrinario, es posible considerar que existen temas

de naturaleza propiamente constitucionales y otros que, sin tener tal condicin, son incorporados a la Constitucin por el constituyente. Sin embargo,
desde la perspectiva de la justicia constitucional, que es la que le compete
al Tribunal Constitucional, y a fin de preservar la supremaca jurdica de la
Constitucin, con arreglo a los artculos 45 y 51 de la Carta Magna, es indispensable reiterar el carcter normativo de la Constitucin en su conjunto
que, obviamente, abarca todas las materias que ella regula.
3.
La Constitucin es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia constitucional ser toda la contenida en ella, y
lo constitucional derivar de su incorporacin en la Constitucin. As lo
ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento,
en la resolucin de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer (no solo en los procesos de inconstitucionalidad y en los procesos
competenciales, sino tambin en los procesos constitucionales de proteccin de los derechos fundamentales), donde ha evaluado vulneraciones a la
Constitucin de la ms diversa ndole y en las cuales el nico requisito para
tal examen consista en que la controversia se fundara en una violacin de
algn principio, valor o disposicin de la Constitucin.
El proceso de cumplimiento en el modelo de jurisdiccin constitucional de

la Constitucin de 1993
4.
Atendiendo a las consideraciones expuestas es que debemos interpretar las

normas contenidas en el Ttulo V de la Constitucin, relativas a las garantas constitucionales o procesos constitucionales. En efecto, el planteamiento descrito lneas arriba se confirma con el artculo I del Ttulo Preliminar
del Cdigo Procesal Constitucional, relativo a los alcances de dicho cuerpo
legal, que seala que tal Cdigo (...) regula los procesos constitucionales
de hbeas corpus, amparo, hbeas data, cumplimiento, inconstitucionalidad,
accin popular y los conflictos de competencia, previstos en los artculos
126
JURISPRUDENCIA RELEVANTE
200 y 202 inciso 3) de la Constitucin. Consiguientemente, el Cdigo

Procesal Constitucional acatando el mandato constitucional, reconoce al
proceso de cumplimiento su carcter de proceso constitucional.
5.
Ahora bien, conforme al artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional, los procesos constitucionales tienen, entre sus fines esenciales, los de garantizar la supremaca de la Constitucin y la vigencia efectiva
de los derechos constitucionales que son posibles, o se concretizan, a travs
de las finalidades especficas de cada uno de los procesos constitucionales.
Por tanto, para configurar el perfil exacto del proceso de cumplimiento, garantizando la autonoma de cada uno de los procesos constitucionales que
protegen derechos constitucionales (amparo, hbeas corpus y hbeas data),
debemos precisar, dentro del marco del artculo II del Ttulo Preliminar del
Cdigo Procesal Constitucional, cmo es que mediante el proceso de cumplimiento se alcanzan los fines comunes a los procesos constitucionales.
6.
Para ello, es necesario tener presente que el artculo 3, concordante con

el artculo 43 de la Constitucin, dispone que la enumeracin de los derechos establecidos en su captulo I del Ttulo I no excluye los dems que la
Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o que se fundan en la
dignidad del hombre, o en los principios de soberana del pueblo, del Estado
democrtico de derecho y de la forma republicana de gobierno. (Vase Exp.
N 2488-HC, fundamento 12).
7.
En efecto, conforme a los principios de soberana del pueblo (artculo 45

de la Constitucin) y de forma republicana de gobierno, al carcter social
y democrtico de nuestro Estado (artculo 43 de la Constitucin), y al principio de jerarqua normativa (artculo 51 de la Constitucin), el respeto al
sistema de fuentes de nuestro ordenamiento jurdico, donde se incluyen las
decisiones de este Tribunal Constitucional, constituye uno de los valores
preeminentes de todo sistema democrtico por donde los poderes pblicos
y los ciudadanos deben guiar su conducta por el derecho.
8.
Por tanto, el control de la regularidad del sistema jurdico en su integridad

constituye un principio constitucional bsico en nuestro ordenamiento jurdico nacional que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos
y de los actos administrativos (ambos en su dimensin objetiva), procurndose que su vigencia sea conforme a dicho principio. Sin embargo, no solo
basta que una norma de rango legal o un acto administrativo sea aprobado
cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitucin,
las normas del bloque de constitucionalidad o la ley, segn sea el caso, y
que tengan vigencia; es indispensable, tambin, que aquellas sean eficaces.
9.
Es sobre la base de esta ltima dimensin que, conforme a los artculos 3,

43 y 45 de la Constitucin, el Tribunal Constitucional reconoce la configuracin del derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las
127
normas legales y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o funcionario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los casos a que se refiere el artculo 65 del Cdigo Procesal
Constitucional (relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos
o colectivos en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender
la eficacia de las normas legales y actos administrativos a travs del proceso
constitucional de cumplimiento.
10. En efecto, el inciso 6 del artculo 200 de la Constitucin establece que el
proceso de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario
renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio
de las responsabilidades de ley. Como hemos expuesto precedentemente,
el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su ms
importante manifestacin en el nivel de su eficacia. Por tanto, as como el
proceso de hbeas data tiene por objeto esencial la proteccin de los derechos a la intimidad, acceso a la informacin pblica y autodeterminacin
informativa, el proceso de cumplimiento tiene como finalidad proteger el
derecho constitucional de defender la eficacia de las normas legales y actos
administrativos.
11. Con este proceso constitucional el Estado social y democrtico de derecho
que reconoce la Constitucin (artculos 3 y 43), el deber de los peruanos de
respetar y cumplir la Constitucin y el ordenamiento jurdico (artculo 38) y
la jerarqua normativa de nuestro ordenamiento jurdico (artculo 51) sern
reales, porque, en caso de la renuencia de las autoridades o funcionarios a
acatar una norma legal o un acto administrativo, los ciudadanos tendrn un
mecanismo de proteccin destinado a lograr su acatamiento y, por ende, su
eficacia.
Requisitos comunes de la norma legal y del acto administrativo para que
sean exigibles a travs del proceso de cumplimiento
12. Es as que desde la lnea argumental descrita en el artculo 66 del Cdigo
Procesal Constitucional, el objeto de este tipo de procesos ser ordenar que el funcionario o autoridad pblica renuente: 1) d cumplimiento,
en cada caso concreto, a una norma legal, o ejecute un acto administrativo firme; o 2) se pronuncie expresamente cuando las normas legales le
ordenan emitir una resolucin o dictar un reglamento. En ambos casos, el
Tribunal Constitucional considera que para la procedencia del proceso de
cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pblica, debern tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comunes del mandato de la norma legal, del acto administrativo y de la orden
de emisin de una resolucin o de un reglamento, a fin de que el proceso
de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales caractersticas,
128
adems de los supuestos contemplados en el artculo 70 del Cdigo Procesal

Constitucional, la va del referido proceso no ser la idnea.
13. Sobre las caractersticas mnimas comunes de la norma legal o del acto administrativo cuyo cumplimiento se exige, este colegiado ha afirmado que
(...) debe tratarse de un mandato que sea de obligatorio cumplimiento, que
sea incondicional y, tratndose de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las condiciones; asimismo, que se trate de un mandato
cierto o lquido, es decir, susceptible de inferirse indubitablemente de la ley
o del acto administrativo que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente.
(Exp. N 0191-2003-AC, fundamento 6).
14. Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin del acto administrativo y la orden de emisin de una resolucin sean exigibles a travs del
proceso de cumplimiento, adems de la renuencia del funcionario o autoridad pblica, el mandato contenido en aquellos deber contar con los siguientes requisitos mnimos comunes:
Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares.
Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
Ser incondicional.
Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato condicional, siempre y

cuando su satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos administrativos,
adems de los requisitos mnimos comunes mencionados, en tales actos se
deber:
Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
Permitir individualizar al beneficiario.
15. Estos requisitos mnimos se justifican porque el proceso de cumplimiento,

diseado por nuestra Constitucin y el Cdigo Procesal Constitucional,
dado su carcter sumario y breve, no es el adecuado para discutir los contenidos de normas generales cuyos mandatos no tienen las caractersticas
mnimas a que hemos hecho referencia, o de normas legales superpuestas
que remiten a otras, y estas a su vez a otras, lo cual implica una actividad
interpretativa compleja que, en rigor, debe llevarse a cabo a travs de las
vas procedimentales especficas.
16. Del mismo modo, en este tipo de procesos el funcionario o autoridad pblica tiene un deber absoluto de acatamiento de la norma legal o del acto
129
administrativo, no siendo posible ningn tipo de discrecionalidad de su

parte. Asimismo, en ellos los derechos del demandante son prcticamente
incuestionables, de modo que, comprobada la renuencia y el incumplimiento de la norma legal o el acto administrativo conforme a las pautas descritas, de ineludible cumplimiento, corresponder amparar la demanda.
17. De no ser as, el proceso de cumplimiento terminara convirtindose en un
proceso declarativo, o de conocimiento, con abundancia de medios probatorios y en cuyo seno se discutan controversias propias de este tipo de procesos. Por el contrario, si tal proceso conserva su carcter especial (ser un
proceso de condena, de ejecucin, breve, sumario, donde la actividad probatoria es mnima), bastar que se acredite el incumplimiento de la norma
legal, la inejecucin del acto administrativo, el incumplimiento de la orden
de emisin de una resolucin o de un reglamento y la renuencia, consiguindose un proceso rpido y, sobre todo, eficaz.
18. Por tanto, para el Tribunal Constitucional las caractersticas bsicas del proceso de cumplimiento diseado por la Constitucin y el Cdigo Procesal
Constitucional, son las reseadas precedentemente.
Anlisis del presente caso
19. En el caso Manuel Anicama Hernndez (Exp. N 1417-2005-AA/TC), este
colegiado estableci que (...) los criterios uniformes y reiterados contenidos en las sentencias expedidas por el Tribunal Constitucional en materia
pensionaria, mantienen sus efectos vinculantes. En consecuencia, a pesar
de que determinadas pretensiones sobre la materia no puedan en el futuro ser ventiladas en sede constitucional, la judicatura ordinaria se encuentra vinculada por las sentencias en materia pensionaria expedidas por este
Colegiado. (Fundamento 60).
20. En tal sentido, es claro que los criterios interpretativos que bajo el marco de
la Constitucin establecimos para la aplicacin de la Ley N 23908, deben
servir para resolver los casos originados por dicha ley en la va jurisdiccional ordinaria y en la va administrativa. Del mismo modo debe procederse respecto a los criterios relativos a otras normas legales sobre pensiones.
Por ejemplo, los criterios interpretativos desarrollados en el caso Briones
Vigo (Exp. N 0198-2003-AC/TC), fundamentos 2 a 15, relacionados con
la aplicacin de la Ley N 23908, constituirn precedentes de observancia
obligatoria para las controversias derivadas de tal ley.
21. En dicha sentencia se precis que El Decreto Ley N 25967, vigente
desde el 19 de diciembre de 1992, modific los requisitos del Decreto Ley
N 19990 para el goce de las pensiones, entendindose que, desde la fecha
de su vigencia, se sustitua el beneficio de la pensin mnima por el nuevo
sistema de clculo, resultando, a partir de su vigencia 19 de diciembre
de 1992, inaplicable la Ley N 23908 (...). Por tanto, la pensin mnima
130
regulada por la Ley N 23908 debe aplicarse a aquellos asegurados que hubiesen alcanzado el punto de contingencia hasta el 18 de diciembre de 1992
(da anterior a la entrada en vigencia del Decreto Ley N 25967), con las
limitaciones que estableci su artculo 3, y solo hasta la fecha de su derogacin tcita por el Decreto Ley N 25967. (Caso Briones Vigo, Exp.
N 0198-2003-AC/TC, fundamento 10).
22. En el presente caso, de la Resolucin N 0000050737-2002-ONP/DC/DL
19990, de fecha 20 de setiembre de 2002, que obra a fojas 2 de autos, se
advierte que al demandante se le reconoci su pensin de jubilacin a partir
del 1 de diciembre de 1994. En consecuencia, habindose verificado la contingencia con posterioridad al 18 de diciembre de 1992 (fecha en que entr
en vigencia el Decreto Ley N 25967), no le corresponde el beneficio de la
pensin mnima establecido por la Ley N 23908, conforme a los criterios
reseados en el fundamento anterior. Razn por la cual la demanda debe ser
desestimada. Del mismo modo, habindose desestimado la pretensin principal, la subordinada corre la misma suerte, por lo que el pedido de pago de
devengados e intereses debe tambin desestimarse.
Precedente vinculante
23. La resolucin del presente caso en la va de cumplimiento, teniendo como
base los precedentes del Caso Briones Vigo (Exp. N 0198-2003-AC/TC,
fundamento 10), demuestra cmo hasta ahora los criterios de la jurisdiccin
constitucional han sido bastante flexibles y amplios para evaluar normas
legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige en la presente
va constitucional. Sin embargo, y dentro del marco de la funcin de ordenacin del Tribunal Constitucional, se hace indispensable, para los casos
futuros que se tramiten en la va del proceso de cumplimiento, la aplicacin estricta de los requisitos mnimos comunes a los mandatos contenidos
en las normas legales y actos administrativos cuyo cumplimiento se exige,
que han sido desarrollados a travs de la jurisprudencia de este Tribunal
Constitucional y que se resumen en la presente sentencia, a fin de no desnaturalizar el carcter breve y expeditivo del proceso de cumplimiento.
24. Por ello, de conformidad con lo dispuesto en el artculo VII del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, los criterios contenidos
en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedente vinculante para todos los procesos de cumplimiento, puesto que son indispensables para determinar la procedencia de la va del proceso constitucional de
cumplimiento.
25. Con ello el Tribunal Constitucional busca perfeccionar el proceso de cumplimiento a fin de que sea realmente eficaz y expeditivo. Por tanto, el precedente establecido en el prrafo anterior ser de vinculacin inmediata a
partir del da siguiente de su publicacin en el diario oficial El Peruano,
131
de modo que toda demanda que sea presentada y que no rena las condiciones del precedente, o las que se encuentren en trmite y adolezcan de ellos,
debern ser declaradas improcedentes.
Va procedimental especfica y reglas procesales aplicables a los procesos de
cumplimiento en trmite que no cumplan con los requisitos
26. A partir de la expedicin de la sentencia del caso Manuel Anicama
Hernndez (Exp. N 1417-2005-AA/TC), el Tribunal Constitucional estableci que los derechos pensionarios de orden legal, entre otros, por ejemplo los derivados de la Ley N 23908, debern ser conocidos en la va del
contencioso administrativo y no mediante el proceso de amparo, salvo las
excepciones que se establecieron en la misma sentencia, encauzndose las
demandas que se declarasen improcedentes, conforme a los nuevos criterios, a la va contenciosa administrativa.
27. Consecuentemente, y aplicando similares criterios, las demandas de cumplimiento que no cumplan con los requisitos de procedibilidad descritos en
la presente sentencia, debern tramitarse por la va especfica para las controversias derivadas de las omisiones de la Administracin Pblica sobre
materia pensionaria que, conforme a los artculos 4 (inciso 2) y 24 (inciso
2) de la Ley N 27584, ser el proceso contencioso administrativo a travs
de la va sumarsima.
28. Por lo tanto, a la luz de las funciones de ordenacin y pacificacin inherentes a este Tribunal Constitucional las demandas de cumplimiento sobre
materia pensionaria que, en aplicacin de los criterios de procedibilidad
previstos en los fundamentos 14, 15, 16 supra de la presente sentencia sean
declaradas improcedentes, debern seguir las reglas procesales establecidas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel Anicama Hernndez
(Exp. N 1417-2005-AA/TC), con las adaptaciones necesarias relativas
al proceso sumarsimo a que se refiere el artculo 24, inciso 2 de la Ley
N 27584.
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad
que le confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
1.
Declarar INFUNDADA la accin de cumplimiento.
2.
Declarar que los criterios de procedibilidad de las demandas de cumplimiento, previstos en los fundamentos 14, 15 y 16, supra, constituyen precedente vinculante inmediato, de conformidad con el artculo VII del Ttulo
Preliminar del CPConst.; motivo por el cual, a partir del da siguiente de la
publicacin de la presente sentencia en el diario oficial El Peruano, toda
demanda de cumplimiento que sea presentada o que se encuentre en trmite
y que no cumpla con tales condiciones, debe ser declarada improcedente.
132
Declarar que las reglas procesales de aplicacin a las demandas de cumplimiento que a la fecha de publicacin de esta sentencia se encuentren en trmite, sern las previstas en los fundamentos 53 a 58 y 60 del caso Manuel
Anicama Hernndez (Exp. N 1417-2005-AA/TC), de modo que sern
vinculantes tanto para los jueces que conocen los procesos de cumplimiento, como para los jueces que resulten competentes para conocer las demandas contencioso administrativas, en la va del proceso sumarsimo a que se
refiere el artculo 24, inciso 2 de la Ley N 27584.
Publquese y notifquese.
SS.
ALVA ORLANDINI
BARDELLI LARTIRIGOYEN
GONZALES OJEDA
GARCA TOMA
VERGARA GOTELLI
LANDA ARROYO
133
Caso La Oroya. Examen sobre el cumplimiento

del mandato es sobre su eficacia y no un mero
examen formal
(Fecha de publicacin: 27 de junio de 2006)

EXP. N 2002-2006-PC/TC-LIMA
Pablo Miguel Fabin Martnez y otros
En Lima, a los 12 das del mes de mayo del 2006, la Sala Segunda del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Gonzales Ojeda, Bardelli
Lartirigoyen y Vergara Gotelli, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por don Carlos Eduardo
Chirinos Arrieta, en representacin de los demandantes, contra la sentencia de
la Primera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 770, su
fecha 11 de octubre del 2005, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Con fecha 6 de diciembre del 2002, los seores Pablo Miguel Fabin
Martnez, Digna Ortega Salazar, Alfredo Pea Caso, Rosala Tucto Ortega,
Jos Chuquirachi Anchieta y Mara Elena Crdenas Soto interponen demanda
de cumplimiento contra el Ministerio de Salud y la Direccin General de Salud
Ambiental (Digesa), solicitando que se disee e implemente una Estrategia de
salud pblica de emergencia para la ciudad de La Oroya, de conformidad con
lo establecido por los artculos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la
Ley N 26842 (Ley General de Salud); y que, por consiguiente, se adopten las
siguientes medidas: a) la recuperacin de la salud de los afectados, mediante la
proteccin de grupos vulnerables, la implementacin de medidas de prevencin
del dao a la salud y que se vele por el cumplimiento y levantamiento de informacin sobre los riesgos a los cuales la poblacin se encuentra expuesta; b) se
declare en Estado de Alerta a la ciudad de La Oroya, conforme lo establecen
los artculos 23 y 25 del Decreto Supremo N 074-2001-PCM, Reglamento de
Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire; y, c) se establezcan programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental de conformidad con lo estipulado por el artculo 15 del Decreto Supremo N 074-2001-PCM, Reglamento de
Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire.
Manifiestan que en el ao 1997 la empresa norteamericana Doe Run
Company adquiri el Complejo Metalrgico de La Oroya, y que la citada empresa viene operando en la ciudad mencionada a travs de su empresa subsidiaria
134
Doe Run Per, la misma que asumi el compromiso de cumplir todas las obligaciones contenidas en el PAMA (Programa de Adecuacin y Manejo Ambiental),
elaborado por el anterior propietario del centro metalrgico, Centromn Per
S.A.; que, pese al compromiso contrado, Doe Run Per present, en diciembre
de 1998, un pedido de modificacin del PAMA, en el cual se comprometa a realizar un determinado nmero de mejoras ambientales para el ao 2006 y a efectuar las principales inversiones para el tratamiento de las emisiones y calidad
del aire recin a partir del ao 2004; que, sin embargo, el PAMA presentado por
esta nueva compaa no asegura eficientemente los derechos a la salud pblica y
a un ambiente equilibrado y adecuado, ni el disfrute de la salud fsica y mental
de los pobladores de La Oroya, y que, por el contrario, los niveles de intoxicacin de plomo y otros componentes en la sangre de nios y madres gestantes de
La Oroya se han venido incrementado considerablemente en los ltimos aos, lo
que se evidencia en investigaciones tales como el Estudio de plomo en sangre
en una poblacin seleccionada de La Oroya, realizado por Digesa en el ao
1999, donde se estableci, entre una de las conclusiones, que el 99.1% de las
personas analizadas sobrepasaba el lmite de nivel de plomo en la sangre recomendado por la Organizacin Mundial de la Salud (OMS).
Los demandantes citan otros estudios, como el llevado a cabo por la empresa Doe Run Per, denominado Estudio de niveles de plomo en la sangre
de la poblacin en La Oroya 2000-2001, donde se analizaron 5.062 muestras
de nios y adultos. En dicho informe se concluy que las principales fuentes de
exposicin eran el plomo acumulado en los alrededores del complejo metalrgico durante los 78 aos de funcionamiento, las emisiones actuales del complejo
metalrgico, las emisiones del parque automotor y otras fuentes como barnices
en las cermicas, plomo en las pinturas y productos enlatados. Mencionan, tambin, un estudio realizado por el Consorcio Unin para el Desarrollo Sustentable
(UNES), titulado Evaluacin de niveles de plomo y factores de exposicin en
gestantes y nios menores de tres aos de la ciudad de La Oroya, de cuyo resultado se evidencia los altos niveles de plomo en la sangre de los nios de La
Oroya y donde, adems, se sugiere la existencia de un problema de salud en las
madres gestantes y poblacin infantil de la zona. De otro lado, sostienen que
tambin se encuentran otros componentes que inciden en la salud de la poblacin, tales como el arsnico, cadmio y dixido de azufre, que originan, entre
otros malestares, nuseas, dolores quemantes en manos y pies, afectaciones al
sistema nervioso central y enfermedades pulmonares o enfermedades en rganos vitales, tales como el hgado y riones.
Admitida a trmite la demanda se corre traslado a los emplazados, quienes
la contestan fuera del trmino establecido por ley.
El Vigsimo Segundo Juzgado Civil de Lima, con fecha 1 de abril del
2005, declara fundada la demanda argumentando que las entidades demandadas no han acatado las funciones y actuaciones establecidas en las disposiciones
135
correspondientes (Ley General de Salud y Decreto Supremo N 074-2001PCM), ni directamente ni a travs de otras entidades pblicas o privadas.
Con fecha 14 de abril de 2005, la Procuradora Pblica encargada de los
asuntos judiciales del Ministerio de Salud - Direccin General de Salud Ambiental
(Digesa) apela la precitada sentencia y solicita que la demanda sea declarada infundada por el superior, aduciendo que se han cumplido todos los mandatos dispuestos
por la Ley N 26842 y el Decreto Supremo N 074-2001-PCM.
La recurrida, con fecha 11 de octubre del 2005, revocando la apelada, declara improcedente la demanda, arguyendo que (...) el mandato cuyo cumplimiento solicita la parte demandante no goza de las caractersticas mnimas previstas
para su exigibilidad (...). Estima tambin que se advierte que lo que se encuentra en discusin no es la eventual renuencia de la Administracin Pblica a
un mandato legal, sino [...] la pertinencia e idoneidad de las medidas adoptadas
por el Ministerio de Salud; siendo ello as, la controversia a ventilarse requiere
de un anlisis probatorio complejo, que no es posible en la va constitucional
(...).
FUNDAMENTOS
1. Delimitacin del petitorio
1.
Los demandantes solicitan que el Ministerio de Salud y la Direccin

General de Salud Ambiental (Digesa) cumplan los siguientes mandatos:
a)
Disear e implementar una estrategia de salud pblica de emergencia que tenga como objetivo la recuperacin de la salud de los afectados por contaminantes en la ciudad de La Oroya; la proteccin de los
grupos vulnerables; la adopcin de medidas de prevencin del dao a
la salud y el levantamiento de informes sobre los riesgos a los cuales
la poblacin se encuentra expuesta, todo ello conforme a lo dispuesto
por los artculos 96, 97, 98, 99, 103, 104, 105, 106 y 123 de la Ley
General de Salud (26842).
b)
Declarar en Estado de Alerta a la ciudad de La Oroya, lo cual implica

la elaboracin de un plan de estado de alerta de salud, proponer los
niveles de estado de alerta de la ciudad de La Oroya a la Presidencia
del Consejo de Ministros y, precisamente, la declaracin del estado de
alerta, todo ello a tenor de los artculos 23 y 25 del Decreto Supremo
N 074-2001-PCM, Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad
Ambiental.
c)
Establecer programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental, de

conformidad con el artculo 15 del mencionado Decreto Supremo
N 074-2001-PCM.
136
2.
En el presente caso, teniendo en cuenta que la pretensin de los demandantes en cuanto a la exigencia del cumplimiento de los mandatos contenidos
en las referidas disposiciones legales y reglamentarias, no solo se relaciona
con el control de la inaccin administrativa sino, precisamente, conque tal
inaccin vulnera los derechos a la salud y a un medioambiente equilibrado
y adecuado, es preciso analizar, previamente, tales derechos, toda vez que
detrs de la cuestionada inaccin administrativa se encuentra la denuncia
sobre la vulneracin de los derechos fundamentales invocados.
3.
Como se apreciar ms adelante, lo antes expuesto supone que si bien los

derechos a la salud y a un medioambiente equilibrado y adecuado no podran ser protegidos directamente mediante el proceso de cumplimiento,
s pueden ser tutelados de modo indirecto, siempre y cuando exista un
mandato claro, concreto y vigente, dispuesto en una ley o un acto administrativo, que se encuentre indisolublemente ligado a la proteccin de tales
derechos fundamentales.
2. El cumplimiento de la Ley N 26842 y del Decreto Supremo N 0742001-PCM, y la proteccin de la salud

a) Elementos bsicos del Estado Democrtico y Social de Derecho
4.
El Tribunal Constitucional ha sostenido, en reiterada jurisprudencia, que el

Estado peruano, definido por la Constitucin de 1993, presenta las caractersticas que identifican a un Estado Democrtico y Social de Derecho, tal
como se desprende de una interpretacin conjunta de los artculos 3 y 43
de la Norma Fundamental. Asimismo, se sustenta en los principios esenciales de libertad, seguridad, propiedad privada, soberana popular, separacin
de las funciones supremas del Estado y reconocimiento de los derechos
fundamentales.
5.
Un Estado Democrtico y Social de Derecho

(...) no obvia los principios y derechos bsicos del Estado de Derecho,
tales como la libertad, la seguridad, la propiedad privada y la igualdad ante
la ley; antes bien, pretende conseguir su mayor efectividad, dotndolos de
una base y un contenido material, a partir del supuesto de que individuo y
sociedad no son categoras aisladas y contradictorias, sino dos trminos en
implicacin recproca. As, no hay posibilidad de materializar la libertad si
su establecimiento y garantas formales no van acompaados de unas condiciones existenciales mnimas que hagan posible su ejercicio real (...), lo que
supone la existencia de un conjunto de principios que instrumentalicen las
instituciones polticas, fundamenten el sistema jurdico estadual y sustenten
sus funciones(1).
(1)
Expediente N 0008-2003-AI/TC, fundamento 11.
137
6.
Asimismo, el Tribunal Constitucional ha dejado sentado que la configuracin del Estado Democrtico y Social de Derecho requiere de dos aspectos
bsicos:
a)
La existencia de condiciones materiales para alcanzar sus presupuestos, lo que exige una relacin directa con las posibilidades reales y objetivas del Estado y con una participacin activa de los ciudadanos en
el quehacer estatal, y
b)
La identificacin del Estado con los fines de su contenido social, de

forma tal que pueda evaluar, con criterio prudente, tanto los contextos
que justifiquen su accionar como su abstencin, evitando tornarse en
obstculo para el desarrollo social.(2)
7.
Precisamente, entre los fines de contenido social que identifican a este modelo de Estado se encuentran el derecho a la salud, el derecho al trabajo y
el derecho a la educacin, entre otros; por lo tanto, para lograr una mayor
efectividad de tales derechos, tal como se ha mencionado en los pargrafos
precedentes, el Estado tiene tanto obligaciones de hacer (realizar acciones
que tiendan al logro de un mayor disfrute del derecho) como obligaciones
de no hacer (abstenerse de interferir en el ejercicio de los derechos), por lo
que no resultan vlidas aquellas posiciones que solo ven en los derechos civiles y polticos (libertad, seguridad y propiedad, entre otros) obligaciones
estatales de no hacer, y en los derechos sociales (salud, trabajo, educacin), solo obligaciones estatales de hacer.
8.
En el Estado Democrtico y Social de Derecho, la consecucin de la mencionada participacin activa de los ciudadanos en el sistema democrtico,
as como el logro del desarrollo social, requieren de una decidida labor del
Estado expresada en realizar acciones que garanticen un efectivo disfrute
de derechos tales como la libertad, seguridad, propiedad (por ejemplo, optimizando los servicios de seguridad, la funcin jurisdiccional o los registros
de propiedad), a la salud, el trabajo y la educacin (por ejemplo, mejorando
los servicios de salud, creando ms puestos de trabajo y eliminando el analfabetismo), entre otros; y en la abstencin de afectar tales derechos (por
ejemplo, no interferir irrazonable y desproporcionadamente en la libertad
o propiedad, o no afectar o perjudicar los servicios educativos y de salud
existentes).
9.
Como lo ha sostenido el Tribunal Constitucional en el caso Meza Garca, al

referirse a la efectividad de los derechos sociales:
No se trata, sin embargo, de meras normas programticas de eficacia
mediata, como tradicionalmente se ha sealado para diferenciarlos de los
(2)
138
denominados derechos civiles y polticos de eficacia inmediata, pues justamente su mnima satisfaccin representa una garanta indispensable para
el goce de los derechos civiles y polticos. De este modo, sin educacin,
salud y calidad de vida digna en general, mal podra hablarse de libertad e
igualdad social, lo que hace que tanto el legislador como la administracin
de justicia deban pensar en el reconocimiento de los mismos en forma conjunta e interdependiente(3).
10. Es ms, en la actualidad, algunos de los derechos clsicamente considerados civiles y polticos han adquirido una indudable influencia social. Sobre
el particular, se ha manifestado que La prdida del carcter absoluto del
derecho de propiedad sobre la base de consideraciones sociales es el ejemplo ms cabal al respecto, aunque no el nico. Las actuales tendencias del
derecho de daos asignan un lugar central a la distribucin social de riesgos
y beneficios como criterio para determinar la obligacin de reparar. El impetuoso surgimiento de un derecho del consumo ha transformado sustancialmente los vnculos contractuales cuando participan de la relacin consumidores y usuarios. La consideracin tradicional de la libertad de expresin
y prensa ha adquirido dimensiones sociales que cobran cuerpo a travs de la
formulacin de la libertad de informacin como derecho de todo miembro
de la sociedad (...).(4)
11. Por tanto, en un Estado democrtico y social de Derecho, los derechos sociales (como el derecho a la salud) se constituyen como una ampliacin de
los derechos civiles y polticos, y tienen por finalidad, al igual que ellos,
erigirse en garantas para el individuo y para la sociedad, de manera tal que
se pueda lograr el respeto de la dignidad humana, una efectiva participacin
ciudadana en el sistema democrtico y el desarrollo de todos los sectores
que conforman la sociedad, en especial de aquellos que carecen de las condiciones fsicas, materiales o de otra ndole que les impiden un efectivo disfrute de sus derechos fundamentales.
b) La exigibilidad de derechos sociales como el derecho a la salud
12. El Tribunal Constitucional ha subrayado en anterior oportunidad que:
Aunque la dignidad de la persona es el presupuesto ontolgico comn a
todos los derechos fundamentales, no menos cierto es que entre ellos es posible establecer diferencias de distinto orden. La heterogeneidad que presentan los derechos fundamentales entre s, no solo reposa en cuestiones
tericas de carcter histrico, sino que estas disimilitudes, a su vez, pueden revestir significativas repercusiones prcticas. Determinados derechos
(3)
(4)
Expediente N 2945-2003-AA/TC, fundamento f.j. 11.

ABRAMOVICH, Vctor y COURTIS, Christian. Los derechos sociales como derechos exigibles. Madrid, Trotta, 2002, p. 26.
139
forman parte de aquellos derechos fundamentales sociales de preceptividad diferida, prestacionales, o tambin denominados progresivos o
programticos(5).
13. Sin lugar a dudas, esta preceptividad diferida no implica en modo alguno el
desconocimiento de la condicin de derechos fundamentales que ostentan
los derechos sociales, o que el reconocimiento de estos como derechos fundamentales vaya a depender de su nivel de exigibilidad (que cuenten con
mecanismos jurisdiccionales para su proteccin). Como se ver ms adelante, los derechos sociales son derechos fundamentales por su relacin e
identificacin con la dignidad de la persona y porque as se encuentran consagrados en nuestra Constitucin. Es ms, la Norma Fundamental establece,
en su artculo 3, que:
La enumeracin de los derechos establecidos en este captulo no excluye
los dems que la Constitucin garantiza, ni otros de naturaleza anloga o
que se fundan en la dignidad del hombre, o en los principios de soberana
del pueblo del Estado Democrtico de Derecho y de la forma republicana
de gobierno.
14. La exigibilidad, entonces, se constituye en una categora vinculada a la
efectividad de los derechos fundamentales, pero no determina si un derecho
es fundamental o no. Por ello,
(...) en el Estado Social y Democrtico de derecho, la ratio fundamentalis
no puede ser privativa de los denominados derechos de defensa, es decir, de
aquellos derechos cuya plena vigencia se encuentra, en principio, garantizada con una conducta estatal abstencionista, sino que es compartida tambin
por los derechos de prestacin que reclaman del Estado una intervencin
concreta, dinmica y eficiente, a efectos de asegurar las condiciones mnimas para una vida acorde con el principio-derecho de dignidad humana(6).
15. Asimismo, el tribunal acot, en la mencionada sentencia, que:
(...) sostener que los derechos sociales se reducen a un vnculo de responsabilidad poltica entre el constituyente y el legislador, no solo es una
ingenuidad en cuanto a la existencia de dicho vnculo, sino tambin una
distorsin evidente en cuanto al sentido y coherencia que debe mantener la
Constitucin (...). En consecuencia, la exigencia judicial de un derecho social
depender de factores tales como la gravedad y razonabilidad del caso, su
vinculacin o afectacin de otros derechos y la disponibilidad presupuestal
(5)
(6)
Expediente N 0011-2002-AI/T, f.j. 9.

Expediente N 1417-2005-AA/TC, fundamento 19.
140
del Estado, siempre y cuando puedan comprobarse acciones concretas de su

parte para la ejecucin de polticas sociales(7).
c)
El proceso de cumplimiento, la inaccin administrativa y la proteccin

indirecta del derecho a la salud
16. El Tribunal Constitucional ha sostenido tambin que el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la salud:
(...) comprende la facultad que tiene todo ser humano de mantener la normalidad orgnica funcional, tanto fsica como mental; y de restablecerse
cuando se presente una perturbacin en la estabilidad orgnica y funcional de su ser, lo que implica, por tanto, una accin de conservacin y otra
de restablecimiento; acciones que el Estado debe proteger tratando de que
todas las personas, cada da, tengan una mejor calidad de vida, para lo cual
debe invertir en la modernizacin y fortalecimiento de todas las instituciones encargadas de la prestacin del servicio de salud, debiendo adoptar polticas, planes y programas en ese sentido(8).
17. De ello se desprende que, la proteccin del derecho a la salud se relaciona con la obligacin por parte del Estado de realizar todas aquellas acciones tendentes a prevenir los daos a la salud de las personas, conservar las
condiciones necesarias que aseguren el efectivo ejercicio de este derecho,
y atender, con la urgencia y eficacia que el caso lo exija, las situaciones de
afectacin a la salud de toda persona, prioritariamente aquellas vinculadas
con la salud de los nios, adolescentes, madres y ancianos, entre otras.
18. En cuanto a la proteccin indirecta del derecho a la salud mediante el proceso de cumplimiento, cabe destacar que proceder siempre y cuando exista
un mandato claro, concreto y vigente contenido en una norma legal o en un
acto administrativo, mandato que precisamente se deber encontrar en una
relacin indisoluble con la proteccin del referido derecho fundamental.
19. Conforme se desprende del artculo 200, inciso 6, de la Constitucin, que
establece que:
La Accin de Cumplimiento (...) procede contra cualquier autoridad o
funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo, sin
perjuicio de las responsabilidades de ley, el objeto de este proceso es el
control de la inactividad administrativa, que se produce cuando la autoridad
o funcionario se muestra renuente a acatar un mandato que se encuentra
obligado(a) a cumplir.
(7)
(8)
Expediente N 2945-2003-AA/TC, fundamentos 18 y 33.

Expediente N 2945-2003-AA/TC, fundamento 28.
141
20. Desarrollando este precepto, el legislador estableci, en el artculo 66 del

Cdigo Procesal Constitucional, que el proceso de cumplimiento tiene
como objeto ordenar que el funcionario o autoridad pblica renuente
1)
D cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo

firme; o
2)
Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar un reglamento.
21. De este modo, en el proceso de cumplimiento no solo se examina: a) si el

funcionario o autoridad pblica ha omitido cumplir una actuacin administrativa debida que es exigida por un mandato contenido en una ley o en un
acto administrativo, sino, adems, b) si este funcionario o autoridad pblica
ha omitido realizar un acto jurdico debido, ya sea que se trate de la expedicin de resoluciones administrativas o del dictado de reglamentos, de
manera conjunta o unilateral.
22. Como es de verse, el proceso de cumplimiento sirve para controlar la inaccin de los funcionarios o autoridades pblicas, de modo tal que se puedan
identificar conductas omisivas, actos pasivos e inertes o la inobservancia de
los deberes que la ley les impone a estos funcionarios y autoridades pblicas, y, a consecuencia de ello, se ordene el cumplimiento del acto omitido o
el cumplimiento eficaz del acto aparente o defectuosamente cumplido, y se
determine el nivel de responsabilidades, si las hubiere.
23. Y es que en virtud del principio de legalidad de la funcin ejecutiva, los
agentes pblicos deben fundar todas sus actuaciones en la normativa vigente. El principio de vinculacin positiva de la Administracin a la Ley
exige que la certeza de validez de toda accin administrativa dependa de la
medida en que pueda referirse a un precepto jurdico o que, partiendo de
este, pueda derivrsele como su cobertura o desarrollo necesario. El marco
normativo para la administracin es un valor indisponible, motu proprio,
irrenunciable ni transigible(9).
24. Precisamente, el apartado 1.1. del artculo IV del Ttulo Preliminar de la
Ley N 27444, del Procedimiento Administrativo General, establece que
Las autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitucin,
la ley y al Derecho, dentro de las facultades que le estn atribuidas y de
acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas.
25. De este modo se evidencia cmo, en el mbito de la Administracin
Pblica, las actuaciones de los funcionarios y autoridades pblicas deben
desarrollarse dentro del marco normativo establecido en la ley y en la
(9)
MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General.
Gaceta Jurdica, Lima, 2001, p. 26.
142
Constitucin, marco que contiene sus competencias, as como los lmites

de su actuacin, por lo que resultan arbitrarias aquellas actuaciones, entre
otras, que deliberadamente omitan el cumplimiento de un mandato contenido en una ley o en un acto administrativo; omitan expedir resoluciones
administrativas o dictar reglamentos, o cumplan aparente, parcial o defectuosamente tales mandatos.
26. En directa relacin con lo expuesto se encuentra el imperativo de que tales
funcionarios y autoridades cumplan los respectivos mandatos dentro de
los plazos asignados, bajo responsabilidad de ley, y que, de no encontrarse fijados tales plazos, los mandatos se acaten dentro de un plazo razonable y proporcional, debiendo tenerse siempre en consideracin el nivel de
urgente atencin que requieren determinados derechos, principalmente los
fundamentales, que pueden resultar afectados por el incumplimiento de los
mandatos.
3. El cumplimiento de la Ley N 26842 y la proteccin del derecho a un
medioambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida
27. Teniendo en cuenta que el proceso de autos se relaciona con el cumplimiento de un mandato contenido en una ley, el mismo que, a su vez, tiene
como finalidad la proteccin del derecho a un medioambiente equilibrado y
adecuado al desarrollo de la vida, conviene examinar determinados elementos que forman parte del contenido constitucionalmente protegido de este
derecho.
28. El artculo 2, inciso 22, de la Constitucin, reconoce el derecho de toda
persona
(...) a la paz, a la tranquilidad, al disfrute del tiempo libre y al descanso, as
como a gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su
vida.
29. Sobre el particular el Tribunal Constitucional ha sealado en el caso
Regalas Mineras, que:
El contenido del derecho fundamental a un medioambiente equilibrado y
adecuado para el desarrollo de la persona est determinado por los siguientes elementos, a saber: 1) el derecho de gozar de ese medioambiente, y 2) el
derecho a que ese medioambiente se preserve.
En su primera manifestacin, esto es, el derecho de gozar de un medio ambiente equilibrado y adecuado, dicho derecho comporta la facultad de las
personas de poder disfrutar de un medioambiente en el que sus elementos
se desarrollan e interrelacionan de manera natural y armnica; y, en el caso
de que el hombre intervenga, no debe suponer una alteracin sustantiva de
la interrelacin que existe entre los elementos del medioambiente. Esto supone, por tanto, el disfrute no de cualquier entorno, sino nicamente del
143
adecuado para el desarrollo de la persona y de su dignidad (artculo 1 de la

Constitucin). De lo contrario, su goce se vera frustrado y el derecho quedara, as, carente de contenido.
Pero tambin el derecho en anlisis se concretiza en el derecho a que el
medioambiente se preserve. El derecho a la preservacin de un medioambiente sano y equilibrado entraa obligaciones ineludibles, para los poderes
pblicos, de mantener los bienes ambientales en las condiciones adecuadas
para su disfrute. A juicio de este tribunal, tal obligacin alcanza tambin a
los particulares, y con mayor razn a aquellos cuyas actividades econmicas inciden, directa o indirectamente, en el medioambiente(10).
30. Por otro lado, el Tribunal Constitucional apunt que en cuanto al vnculo
existente entre la produccin econmica y el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida, deben coexistir los siguientes
principios, entre otros, para garantizar de mejor manera la proteccin del
derecho materia de evaluacin:
En cuanto al vnculo existente entre la produccin econmica y el derecho a un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de la vida,
se materializa en funcin de los principios siguientes: a) el principio
de desarrollo sostenible o sustentable (...); b) el principio de conservacin, en cuyo mrito se busca mantener en estado ptimo los bienes
ambientales; c) el principio de prevencin, que supone resguardar los
bienes ambientales de cualquier peligro que pueda afectar su existencia; d) el principio de restauracin, referido al saneamiento y recuperacin de los bienes ambientales deteriorados; e) el principio de mejora, en cuya virtud se busca maximizar los beneficios de los bienes
ambientales en pro del disfrute humano; f) el principio precautorio,
que comporta adoptar medidas de cautela y reserva cuando exista incertidumbre cientfica e indicios de amenaza sobre la real dimensin
de los efectos de las actividades humanas sobre el ambiente; y, g) el
principio de compensacin, que implica la creacin de mecanismos de
reparacin por la explotacin de los recursos no renovables(11).
31. Entre los citados principios cabe destacar que el principio de desarrollo
sostenible o sustentable constituye una pauta basilar para que la gestin
humana sea capaz de generar una mayor calidad y mejores condiciones de
vida en beneficio de la poblacin actual, pero manteniendo la potencialidad
del ambiente para satisfacer las necesidades y las aspiraciones de vida de
las generaciones futuras. Por ende, propugna que la utilizacin de los bines
(10)
(11)

144
ambientales para el consumo no se financien incurriendo en deudas sociales para el porvenir.

32. Asimismo, cabe anotar que el principio precautorio o de precaucin opera en
situaciones donde se presenten amenazas de un dao a la salud o al medioambiente y donde no se tenga certeza cientfica de que dichas amenazas puedan
constituir un grave dao. Tal principio se encuentra reconocido en nuestro ordenamiento interno, entre otros, en el artculo VII del Ttulo Preliminar de la
Ley General del Ambiente N 28611, as como en el artculo 10, inciso f, del
Decreto Supremo N 0022-2001-PCM, donde se establece que:
Son instrumentos de la Poltica Nacional Ambiental las normas, estrategias,
planes y acciones que establece el Conam y las que proponen y disponen,
segn sea el caso, en cada nivel nacional, regional y local las entidades
del Sector Pblico, del Sector Privado y la sociedad civil. El sustento de la
poltica y de sus instrumentos lo constituyen los siguientes lineamientos:
(...) f) la aplicacin del criterio de precaucin, de modo que, cuando haya
peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza absoluta no deber
utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para
impedir la degradacin del ambiente.
33. Finalmente, en la Declaracin de Ro sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo
del mes de junio de 1992, que tiene entre sus principales fines la integridad
del sistema ambiental y de desarrollo mundial, se proclama, entre otras cosas,
una serie de principios, entre los que mencionaremos los siguientes:
Principio 1. Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una
vida saludable y productiva en armona con la naturaleza.
Principio 3. El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que
responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.
Principio 4. A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la proteccin del
medioambiente deber constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podr considerarse en forma aislada.
Principio 10. El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es
con la participacin de todos los ciudadanos interesados, en el nivel
que corresponda. En el plano nacional, toda persona deber tener acceso adecuado a la informacin sobre el medioambiente de que dispongan las autoridades pblicas, incluida la informacin sobre los materiales y las actividades que encierran peligro en sus comunidades, as
como la oportunidad de participar en los procesos de adopcin de decisiones. Los Estados debern facilitar y fomentar la sensibilizacin y
la participacin de la poblacin poniendo la informacin a disposicin
145
de todos. Deber proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos

judiciales y administrativos, entre estos el resarcimiento de daos y los
recursos pertinentes.
Principio 11. Los Estados debern promulgar leyes eficaces sobre el
medioambiente. Las normas, los objetivos de ordenacin y las prioridades ambientales deberan reflejar el contexto ambiental y de desarrollo al que se aplican (...) [cursivas nuestras].
Principio 13. Los Estados debern desarrollar la legislacin nacional
relativa a la responsabilidad y la indemnizacin respecto de las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales. Los Estados debern cooperar, asimismo, de manera expedita y ms decidida en la
elaboracin de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e
indemnizacin por los efectos adversos de los daos ambientales causados por las actividades realizadas dentro de su jurisdiccin, o bajo su
control, en zonas situadas fuera de su jurisdiccin.
Principio 15. Con el fin de proteger el medioambiente, los Estados
debern aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus
capacidades. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta
de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para
postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos
para impedir la degradacin del medioambiente.
Principio 16. Las autoridades nacionales deberan procurar fomentar
la internalizacin de los costos ambientales y el uso de instrumentos
econmicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina
debe, en principio, cargar con los costos de la contaminacin, teniendo
debidamente en cuenta el inters pblico y sin distorsionar el comercio
ni las inversiones internacionales.
Principio 17. Deber emprenderse una evaluacin del impacto ambiental, en calidad de instrumento nacional, respecto de cualquier actividad
propuesta que probablemente haya de producir un impacto negativo
considerable en el medioambiente y que est sujeta a la decisin de
una autoridad nacional competente.
4. Anlisis del caso concreto. La actuacin del Ministerio de Salud ante el
grave estado de salud de la poblacin de La Oroya
a) El proceso de cumplimiento y la exigencia de actuacin eficaz de la
Administracin
34. Habindose verificado los bienes jurdicos cuya proteccin se demanda a tenor
de las disposiciones de la Ley N 26842, General de Salud, y del Decreto
Supremo N 074-2001-PCM, Reglamento de Estndares Nacionales del Calidad
146
Ambiental, y cuyo cumplimiento se exige en el presente proceso, es pertinente

examinar las tres pretensiones de los demandantes.
35. Cabe puntualizar, en primer trmino, que, conforme a los mencionados
artculos 200, inciso 6, de la Constitucin y 66 ss. del Cdigo Procesal
Constitucional, para exigir el cumplimiento de la norma legal, la ejecucin
del acto administrativo y la orden de emisin de una resolucin, adems
de la renuencia del funcionario o autoridad pblica, el mandato contenido
en aquellos deber reunir los siguientes requisitos mnimos comunes, entre
otros: (12)
a)
b)
Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse indubitablemente de la norma legal o del acto administrativo.
c)
No estar sujeto a controversia ni a interpretaciones dispares.
d)
Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e)
Ser incondicional. Excepcionalmente, podr tratarse de un mandato

condicional, siempre y cuando se haya acreditado haber satisfecho las
condiciones que la satisfaccin no sea compleja y que no requiera de
actuacin probatoria.
36. Asimismo, en la susodicha sentencia el Tribunal Constitucional recalc que:

(...) el acatamiento de una norma legal o un acto administrativo tiene su
ms importante manifestacin en el nivel de su eficacia.(13)
Por ello, como se mencion antes, el proceso de cumplimiento tiene como
finalidad proteger la eficacia de las normas legales y los actos administrativos.
Carecera, por tanto, de objeto un proceso como el de autos si el cumplimiento
de los mandatos se realizara de manera aparente, parcial o deficiente.
37. En otros trminos, el proceso de cumplimiento no puede tener como
finalidad el examen sobre el cumplimiento formal del mandato contenido
en una norma legal o acto administrativo, sino, ms bien, el examen sobre
el cumplimiento eficaz de tal mandato, por lo que si en un caso concreto se
verifica la existencia de actos de cumplimiento aparente, parcial, incompleto o imperfecto, el proceso de cumplimiento servir para exigir a la autoridad administrativa precisamente el cumplimiento eficaz de lo dispuesto en
el mandato.
(12)
(13)
Expediente N 0168-2005-AC/TC, fundamento 14.

Expediente N 0168-2005-AC/TC, fundamento 14.
147
b) El estado de salud de la poblacin de La Oroya y la contaminacin por

plomo en sangre
38. Antes de ingresar al anlisis de las pretensiones planteadas por los demandantes, as como de la actuacin del Ministerio de Salud y, en especial, de la
Direccin General de Salud Ambiental (Digesa), es preciso saber cul es el
estado de salud de la poblacin de La Oroya, toda vez que tal examen va a
resultar decisivo para determinar el nivel de eficacia de las medidas adoptadas por los referidos rganos administrativos en cumplimiento de la Ley
N 26842, General de Salud, y del Decreto Supremo N 074-2001-PCM,
Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad Ambiental del Aire.
39. A fojas 48 de autos aparece la clasificacin de niveles de plomo en sangre y
las respectivas acciones recomendadas, elaborada por el Centro de Control
de Enfermedades de Estados Unidos (CDC), la misma que se consigna
en calidad de anexo del Estudio de Niveles de Plomo en la Sangre de la
Poblacin en La Oroya 2000-2001, realizado por la empresa Doe Run
Per, que establece lo siguiente:
Plomo en sangre
(g/100 ml)
Menor a 9
De 10 a 14
De 15 a 19
De 20 a 44
De 45 a 69
Ms de 70
Accin recomendada
Un nio clase 1 no est intoxicado por plomo. Se recomienda anlisis de plomo de
rutina.
Anlisis peridico de plomo. Si son varios nios se deben considerar actividades
primarias de prevencin.
Anlisis peridico de plomo. Llevar historial para valorar posibles fuentes de plomo.
Revisar la dieta y limpieza de los miembros de la familia. Analizar el nivel de hierro.
Debe considerarse una investigacin ambiental si los niveles persisten.
Requiere de evaluacin mdica completa. Identificar y eliminar la fuente ambiental
de plomo.
Iniciar tratamiento mdico, valoracin y resolucin ambiental en las prximas 48
horas.
Hospitalizacin, iniciar tratamiento mdico, valoracin y resolucin ambiental
inmediatamente.
40. En los informes adjuntados en autos, se expresa lo siguiente: en el

Estudio de Plomo en sangre en una poblacin seleccionada de La
Oroya, realizado en 1999 por la Direccin General de Salud Ambiental
(Digesa) del Ministerio de Salud, se encontraron los siguientes resultados (f. 23):
Teniendo en cuenta que el lmite promedio permisible de plomo en
sangre de los nios contenido en los lineamientos de la Organizacin
Mundial de Salud (OMS) es de 10 g/100 ml:
Grupos de edad
De 2 a 4 aos
De 4 a 6 aos
De 6 a 8 aos
De 8 a 10 aos
Total
Promedio
-> 38.6 g/100 ml
-> 34.1 g/100 ml
-> 36.3 g/100 ml
-> 30.6 g/100 ml
-> 33.6 g/100 ml
41. Asimismo, en el referido estudio de Digesa, que es de pblico conocimiento, se hallaron, en los 346 nios evaluados, los siguientes niveles de plomo
en la sangre (g/100 ml):
148
N de nios
3
(0.9%)
45 (13.3%)
234 (67.0%)
62 (18.3%)
2
(0.6%)
Rango de plomo en sangre (g/100 ml)

0 a 10 g/100 ml
10.1 a 20 g/100 ml
20.1 a 44 g/100 ml
44.1 a 70 g/100 ml
ms de 70 g/100 ml
42. A su vez, el Informe del Consorcio Unin por el Desarrollo Sustentable

de la Provincia de Yauli, La Oroya (UNES), denominado Evaluacin de
Niveles de Plomo y Factores de Exposicin en Gestantes y Nios Menores
de 3 aos de la Ciudad de La Oroya, elaborado en el mes de marzo de
2000, obrante de fojas 80 a 114, concluy que los niveles de contaminacin
sangunea de madres gestantes cuyas edades oscilaban entre los 20 y 24
aos, era de una media de 39.49 mg/dl, valor que se encuentra, se afirma,
muy por encima del lmite establecido como seguro por la Organizacin
Mundial de Salud (OMS), que es de 30 mg/dl (f. 90 vuelta).
43. En el mismo informe (f. 95), en lo que se refiere a los resultados encontrados luego del anlisis de nios entre los 0 y 2 aos de edad, se precisaque Los resultados de niveles de contaminacin sangunea en nios (...)
obtuvieron una media de 41.82 mg/dl y una desviacin estndar de 13.09;
valores realmente alarmantes al encontrarse muy por encima del valor de
10 ug/dl, establecido como lmite seguro por el CDC [Centro de Control
de Enfermedades de los Estados Unidos para nios] y la ANP [Academia
Norteamericana de Pediatra].
44. De otro lado, es menester mencionar algunas de las conclusiones extradas
del Estudio de Niveles de Plomo en la Sangre de la Poblacin en La Oroya
2000-2001, obrante a fojas 44, realizado por la empresa Doe Run Per,
donde se determin que:
4.1.1. El estudio realizado en la poblacin de La Oroya nos demuestra que
los niveles promedio de plomo en sangre de los nios estn por encima de los recomendados en los lineamientos de la Organizacin
Mundial de Salud y el Centro para el Control de Enfermedades de
Estados Unidos (10 g/100 ml). Sin embargo, no se observaron signos ni sntomas atribuibles al efecto nocivo del plomo, ni deterioro
de rendimiento escolar. Los resultados promedio del total de 5.062
muestras son los siguientes:
- 0 a 3 aos:
26.1 g/100 ml
- 4 a 5 aos:
23.7 g/100 ml
- 7 a 15 aos:
20.3 g/100 ml
- Ms de 16:
13.7 g/100 ml
4.1.2. Los niveles de plomo en la sangre ms altos se encontraron en La

Oroya Antigua, siendo los nios de 0 a 6 aos la poblacin que presenta mayores niveles. Los promedios de plomo en sangre en esta
rea son los siguientes:
149
- 0 a 3 aos:
36.7 g/100 ml
- 4 a 6 aos:
32.9 g/100 ml
- 7 a 15 aos:
27.8 g/100 ml
- Ms de 16:
18.0 g/100 ml
45. Asimismo, conforme aparece a fojas 553 vuelta, el Ministerio de Salud, mediante la Direccin Regional de Salud de Junn, en el documento denominado Plan Operativo 2005 para el Control de los Niveles de Plomo en Sangre
en la Poblacin Infantil y Gestantes de La Oroya Antigua, elaborado en el
mes de febrero de 2005, sostuvo que La situacin ambiental en La Oroya
se ha venido degradando desde la entrada en operacin de la fundicin, con
la constante acumulacin de pasivos ambientales en la zona de influencia,
degradando suelos, flora y fauna, as como la asimilacin de plomo en la
poblacin residente en La Oroya.
46. A fojas 623 ss. corre el documento elaborado por el Ministerio de Salud,
denominado Dosaje de plomo en sangre en nios menores de 6 aos. La
Oroya, Junn, Per, elaborado entre los meses de noviembre de 2004 y
enero de 2005, en el que se aprecian los siguientes resultados:
N de nios
1
(0,127%)
Niveles de plomo en nios (g/dl)

menos de 10
g/dl
16
(2,03%)
10 a 15
g/dl
54
(6.85%)
15 a 20
g/dl
646 (81,98%)
20 a 45
g/dl
66
(8,38%)
45 a 70
g/dl
(0,63%)
70 a ms
g/dl
47. A fojas 774 ss. aparece el documento denominado Desarrollo de un Plan

de Intervencin Integral para Reducir la Exposicin al Plomo y otros
Contaminantes en el Centro Minero de La Oroya, Per, preparado en el
mes de agosto de 2005 por el equipo de asistencia tcnica del Centro de
Control y Prevencin de Enfermedades de Estados Unidos (CDC), para
la Agencia para el Desarrollo Internacional del Gobierno de los Estados
Unidos (AID), con el objetivo de apoyar a los funcionarios de la Direccin
General de Salud Ambiental (Digesa) del Per, en el que se consignaron las
siguientes conclusiones:
1. Existe un control mnimo del plomo. (...) Ninguna autoridad independiente de gobierno monitorea la efectividad y el impacto de las intervenciones
implementadas. La presencia de plomo en el suelo, polvo, agua y aire probablemente continuar manteniendo niveles elevados de plomo en la sangre
de las personas de La Oroya y sus alrededores. Discusiones interminables
retrasan la proteccin que los nios pequeos necesitan en La Oroya.
2. Existe una fragmentacin entre las autoridades responsables del control
del plomo. (...) el equipo de Digesa reporta que no tiene los recursos o autoridad para abordar la problemtica en La Oroya (...).
150
5. No han sido determinados los impactos en el medioambiente y la salud.

No se ha establecido una lnea de base con las medidas e impactos en la
salud humana y en el ambiente para la regin (...).
48. Finalmente, a fojas 91 y 92 del cuaderno del Tribunal Constitucional obra
el Estudio sobre la contaminacin ambiental en los hogares de La Oroya
y Concepcin y sus efectos en la salud de sus residentes, elaborado en el
mes de diciembre de 2005 por el consorcio conformado por la Universidad
de San Luis, Missouri, Estados Unidos, y el Arzobispado de Huancayo, estudio en el que se llega, entre otras, a las siguientes conclusiones:
Los niveles de plomo en sangre encontrados en La Oroya son similares a
los encontrados en monitoreos anteriores realizados por la Digesa y el
Minsa (...).
Desde el punto de vista de la salud comunitaria, estos niveles ilustran una
vez ms el grave estado de envenenamiento con plomo que existe en la poblacin de La Oroya, especialmente en los grupos ms vulnerables, como
son los infantes y nios de corta edad.
49. Como se aprecia en los citados estudios, desde el ao 1999 la propia
Direccin General de Salud Ambiental (Digesa), as como diferentes instituciones acreditaron la existencia de exceso de contaminacin en el aire
de la ciudad de La Oroya, y que en el caso de contaminacin por plomo en
la sangre, especialmente en los nios, se sobrepas el lmite mximo establecido por la Organizacin Mundial de la Salud (10 g/100 ml), llegndose incluso a detectar, por ejemplo, en el Informe Digesa 1999, 2 casos de
nios en los que se sobrepasaba los 70 g/100ml, 62 nios que registraban
entre 44.1 y 62 g/100 ml, y 234 que registraban entre 20.1 y 44 g/100 ml,
entre otros resultados, lo que exiga por parte del Ministerio de Salud, en
su condicin de ente rector del sector Salud (artculo 2 de la Ley N 27657
del Ministerio de Salud), la adopcin de inmediatas medidas de proteccin,
recuperacin y rehabilitacin de la salud de las personas que habitan en la
ciudad, entre otras acciones.
c)
Examen de la primera pretensin: implementar una estrategia de salud

pblica de emergencia para La Oroya
50. Los demandantes exigen el cumplimiento, entre otros, de los siguientes artculos de la Ley N 26842, General de Salud:
Artculo 103.- La proteccin del ambiente es responsabilidad del Estado y
de las personas naturales y jurdicas, los que tienen la obligacin de mantenerlo dentro de los estndares que para preservar la salud de las personas,
establece la Autoridad de Salud competente.
Artculo 105.- Corresponde a la Autoridad de Salud competente dictar las
medidas necesarias para minimizar y controlar los riesgos para la salud de
151
las personas derivados de elementos, factores y agentes ambientales, de

conformidad con lo que establece, en cada caso, la ley de la materia.
Artculo 106.- Cuando la contaminacin del ambiente signifique riesgo o
dao a la salud de las personas, la Autoridad de Salud de nivel nacional dictar las medidas de prevencin y control indispensables para que cesen los
actos o hechos que ocasionan dichos riesgos y daos.
51. Asimismo, solicitan el cumplimiento, entre otros, de los siguientes artculos del Decreto Supremo N 074-2001-PCM, Reglamento de Estndares
Nacionales del Calidad Ambiental:
Artculo 11.- Diagnstico de Lnea Base.- El diagnstico de lnea base
tiene por objeto evaluar de manera integral la calidad del aire en una
zona y sus impactos sobre la salud y el ambiente. Este diagnstico servir para la toma de decisiones correspondientes a la elaboracin de
los planes de accin y manejo de la calidad del aire. Los diagnsticos
de lnea de base sern elaborados por el Ministerio de Salud, a travs
de la Direccin General de Salud Ambiental - Digesa, en coordinacin
con otras entidades pblicas sectoriales, regionales y locales as como
las entidades privadas correspondientes, sobre la base de los siguientes
estudios, que sern elaborados de conformidad con lo dispuesto en los
artculos 12, 13, 14 y 15 de esta norma:
a)
b)
c)
Monitoreo.
Inventario de emisiones.
Estudios epidemiolgicos.
Argumentos de los demandantes

52. Los demandantes sostienen que el Ministerio de Salud y la Direccin
General de Salud Ambiental (Digesa) han omitido cumplir las mencionadas
disposiciones legales, entre otras, las concernientes a la prevencin y control de la salud en la ciudad de La Oroya, incumplimiento que ha generado
una situacin en extremo crtica y de emergencia que viene perjudicando
sobre todo a los sectores ms vulnerables, es decir, a los nios y madres
gestantes. El referido marco normativo, argumentan, obliga a los emplazados a disear e implementar una estrategia de salud que bien podra denominarse Plan de Emergencia de Salud Pblica para la ciudad de La Oroya
y poblaciones crticas afectadas, el mismo que deber tener como objetivo
proteger y recuperar la salud de la poblacin; definir medidas de remediacin; establecer un entorno ms saludable, y difundir de manera seria y consistente los riesgos de salud a los cuales estn expuestos los pobladores de
La Oroya.
152
Argumentos de los demandados

53. Los demandados, en su escrito de apelacin de fojas 707 ss., sostienen que
han cumplido los mandatos establecidos en los artculos 103 y ss. de la Ley
N 26842, as como los estipulados en el artculo 11 del Decreto Supremo
N 074-2001-PCM, realizando los estudios de Monitoreo, Inventario de
Emisiones y Epidemiolgicos.
54. Refieren que, en cumplimiento del Decreto Supremo N 074-2001-PCM, se
llevaron a cabo dos estudios de monitoreo de la calidad del aire en dos etapas. La primera del 4 al 12 de marzo de 2003 y la segunda del 3 al 9 de setiembre de 2003, y que la vigilancia de la calidad del aire en la ciudad de La
Oroya se ha venido realizando desde el ao 2000, mediante un Programa de
Control. En cuanto a los estudios de inventarios de emisiones, manifiestan
que los 13 estudios realizados en ciudades priorizadas (incluida La Oroya)
se encuentran en la fase final, con un avance del 95%.
55. Asimismo, alegan que, entre otras acciones, se ha suscrito el Convenio
N 008-2003-MINSA, de cooperacin entre el Ministerio de Salud y la
empresa Doe Run Per S.R.L., cuyo objetivo es desarrollar en conjunto un
Plan Integral para Disminuir la Contaminacin Ambiental en La Oroya,
destinado a rebajar paulatinamente los niveles de plomo en sangre de la poblacin en mayor riesgo de exposicin (nios menores de 6 aos y mujeres
en estado de gestacin).
Consideraciones del Tribunal Constitucional
56. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional considera que la pretensin de
los demandantes debe estimarse en parte, toda vez que, si bien el Ministerio
de Salud ha adoptado determinadas medidas, establecidas en la Ley N 26842,
General de Salud, y en el Decreto Supremo N 074-2001-PCM, Reglamento
de Estndares Nacionales del Calidad Ambiental del Aire, su cumplimiento
no ha sido eficaz, sino ms bien parcial e incompleto.
57. En efecto, de la revisin de autos se desprende que desde la entrada en vigencia de los mencionados artculos de la Ley N 26842 (21 de enero de
1998) y del referido Reglamento (25 de junio de 2001), ha transcurrido en
exceso un plazo razonable para que el Ministerio de Salud, en especial la
Direccin General de Salud Ambiental (Digesa), cumpla eficazmente los
mandatos contenidos en las mencionadas disposiciones.
58. Cabe precisar que si bien es cierto que conforme al artculo 20 del Decreto
Supremo N 074-2001-PCM, la elaboracin de un Plan de Accin es responsabilidad de la GESTA Zonal del Aire (Grupo de Estudio Tcnico
Ambiental de la Calidad del Aire encargado de formular y evaluar los planes de accin para el mejoramiento de la calidad del aire en una Zona de
Atencin Prioritaria), y no directamente del Ministerio de Salud, tambin
153
lo es que tal grupo, para la elaboracin del mencionado Plan de Accin, requiere, imprescindiblemente, el diagnstico de lnea base que debe elaborar
el citado ministerio, a travs de la Direccin General de Salud Ambiental
(Digesa), conforme lo dispone el artculo 11 del referido Decreto Supremo,
por lo que, al no haberse cumplido tal mandato en un plazo razonable, debe
exigirse su inmediata observancia, de modo tal que se pueda implementar,
con la urgencia del caso, el respectivo plan de accin y se proceda, con celeridad, a la recuperacin de la salud de la poblacin afectada.
59. No obstante lo expuesto, debe tenerse en cuenta el mandato dispuesto en el
mencionado artculo 106, que establece que Cuando la contaminacin del
ambiente signifique riesgo o dao a la salud de las personas, la Autoridad
de Salud de nivel nacional dictar las medidas de prevencin y control indispensables para que cesen los actos o hechos que ocasionan dichos riesgos y daos, as como el mandato del artculo 2 de la Ley N 27657, que
dispone que El Ministerio de Salud es (...) el ente rector del Sector Salud
que conduce, regula y promueve la intervencin del Sistema Nacional de
Salud, con la finalidad de lograr el desarrollo de la persona humana, a travs de la promocin, proteccin, recuperacin y rehabilitacin de su salud
y del desarrollo de un entorno saludable, con pleno respeto de los derechos
fundamentales de la persona, desde su concepcin hasta su muerte natural, cuyo cumplimiento tambin es exigido en la demanda de autos (ff.13
y 15), pues en conjunto dichos mandatos exigen al Ministerio de Salud, en
su calidad de ente rector del Sistema Nacional de Salud, la proteccin, recuperacin y rehabilitacin de la salud de las personas, no solo mediante la
implementacin de un sistema ordinario, sino tambin mediante la implementacin de un sistema de emergencia que establezca acciones inmediatas ante situaciones de grave afectacin de la salud de la poblacin [cursivas
agregadas].
60. En el caso concreto de la poblacin de la ciudad de La Oroya, sobre todo
de los nios y mujeres gestantes, ocurre que desde 1999, ao en que se realizaron los primeros estudios que determinaron la existencia de poblacin
contaminada con plomo en la sangre, hasta la actualidad, han transcurrido
ms de 7 aos sin que el Ministerio de Salud implemente un sistema de
emergencia que proteja, recupere y rehabilite la salud de la poblacin afectada. Por ello, cabe preguntarse: cunto ms se debe esperar para que el
Ministerio de Salud cumpla su deber de dictar las medidas indispensables
e inmediatas para que se otorgue atencin mdica especializada a la poblacin de La Oroya cuya sangre se encuentra contaminada con plomo?
61. El mandato contenido en las referidas disposiciones, cuyo cumplimiento
es responsabilidad del Ministerio de Salud, se encuentra indisolublemente
ligado a la proteccin del derecho fundamental a la salud de los nios y
mujeres gestantes de La Oroya, cuya sangre se encuentra contaminada con
plomo, tal como se ha acreditado en autos. No es vlido sostener que la
154
proteccin de este derecho fundamental, por su dimensin de derecho social, deba diferirse en el tiempo a la espera de determinadas polticas de
Estado. Tal proteccin debe ser inmediata, pues la grave situacin que atraviesan los nios y mujeres gestantes contaminados, exige del Estado una intervencin concreta, dinmica y eficiente, dado que, en este caso, el derecho
a la salud se presenta como un derecho exigible y, como tal, de ineludible
atencin. Por tanto, debe ordenarse al Ministerio de Salud que, en el plazo
de 30 das, implemente un sistema de emergencia para atender la salud de
la personas contaminadas con plomo, en el caso de la ciudad de La Oroya,
a efectos de lograr su inmediata recuperacin.
d) Examen de la segunda pretensin: declarar en Estado de Alerta a la
ciudad de La Oroya
62. Los demandantes tambin solicitan el cumplimiento de los artculos 23 y
25 del Decreto Supremo N 074-2001-PCM, Reglamento de Estndares
Nacionales de Calidad Ambiental del Aire. Dichas disposiciones, entre otras
previsiones, establecen:
Artculo 23.- La declaracin de los estados de alerta tiene por objeto activar en
forma inmediata un conjunto de medidas destinadas a prevenir el riesgo a
la salud y evitar la exposicin excesiva de la poblacin a los contaminantes
del aire que pudieran generar daos a la salud humana.
El Ministerio de Salud es la autoridad competente para declarar los estados

de alerta, cuando se exceda o se pronostique severamente la concentracin
de contaminantes de aire, as como para establecer y verificar el cumplimiento de las medidas inmediatas que debern aplicarse, de conformidad
con la legislacin vigente y el inciso c) del Art. 25 del presente reglamento.
Producido un estado de alerta se har de conocimiento pblico y se activarn las medidas previstas con el propsito de disminuir el riesgo a la salud.
El Ministerio de Salud propone a la Presidencia del Consejo de Ministros
los Niveles de Estado de Alerta Nacionales, los que sern aprobados mediante Decreto Supremo.
Artculo 25.- Del Ministerio de Salud.- El Ministerio de Salud, sin perjuicio
de las funciones legalmente asignadas, tiene las siguientes:
(...)
c) declarar los estados de alerta a que se refiere el artculo 23 del presente
reglamento (...).
63. Los demandantes sostienen que, pese al grave estado de salud que atraviesan los pobladores de La Oroya, acreditado hasta por tres informes realizados en la zona, el ministerio demandado no ha cumplido con declarar el
155
estado de alerta en la zona, conforme lo exige el artculo 23 del Decreto

Supremo N 074-2001-PCM. Aducen que los estados de alerta permitirn
activar en forma inmediata un conjunto de medidas destinadas a prevenir el
riesgo a la salud de la poblacin de La Oroya.
64. El Ministerio de Salud sostiene que en el ao 2003 se aprob el Reglamento
de los Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminantes de Aire,
segn Decreto Supremo N 009-2003-SA, el cual tiene por objeto regular
los niveles de estado de alerta para contaminantes del aire, a efectos de activar en forma inmediata un conjunto de medidas predeterminadas de corta
duracin, destinadas a prevenir el riesgo a la salud y evitar la exposicin
excesiva de la poblacin a los contaminantes del aire, durante episodios de
contaminacin aguda.
Asimismo, alegan que estas medidas estn contempladas en los planes de
accin que elaborar el correspondiente GESTA Zonal de cada una de las
cinco ciudades comprendidas en el Reglamento, una de las cuales es la ciudad de La Oroya; y que la Tercera Disposicin Complementaria prescribe
que el Consejo Nacional de Ambiente (Conam), en coordinacin con la
Direccin General de Salud Ambiental (Digesa), deben emitir una directiva para la aplicacin del precitado reglamento. De este modo, sostienen, se
elabor el proyecto de directiva, el que a la fecha se encuentra pendiente de
aprobacin por el Consejo Directivo del Conam, por lo que existe un impedimento legal para dictar los Estados de Alerta establecidos en el artculo
23 del Decreto Supremo N 074-2001-PCM.
65. Sobre el particular, el Tribunal Constitucional considera que la pretensin
de los demandantes debe estimarse, toda vez que en el presente caso el
Ministerio de Salud no ha realizado, con la urgencia que el caso concreto exige, las acciones eficaces tendientes a declarar en estado de alerta la
ciudad de La Oroya, pese a la evidente existencia de exceso de concentracin de contaminantes del aire en la mencionada localidad, incumpliendo
el mandato contenido en el artculo 23 del Decreto Supremo N 074-2001PCM, as como en el artculo 105 de la Ley N 26842.
66. En efecto, cabe mencionar, en primer trmino, que el mandato contenido en
el Decreto Supremo N 074-2001-PCM (publicado el 24 de junio de 2001)
es claro cuando dispone, en primer lugar, que el Ministerio de Salud es la
autoridad competente para declarar los estados de alerta (artculos 23 y 25,
inciso c). En segundo lugar, que para declarar tales estados de alerta se debe
verificar bsicamente que se exceda o se pronostique exceder severamente
la concentracin de contaminantes del aire (artculo 23). En tercer lugar,
que es precisamente el Ministerio de Salud la autoridad competente para
156
establecer y verificar el cumplimiento de las medidas inmediatas que

debern aplicarse. En cuarto lugar, que una vez producido el estado de alerta, el Ministerio de Salud debe hacer de conocimiento pblico tal estado y
activar las medidas previstas con el propsito de disminuir el riesgo a la
salud.
67. Si bien la declaracin de estados de alerta debe realizarse despus de un
proceso de evaluacin en el que se haya concluido que existe exceso o se
pronostique exceder severamente la concentracin de contaminantes del
aire, en el presente caso ha transcurrido en exceso un plazo razonable para
que el Ministerio de Salud pueda realizar las acciones pertinentes para proteger la salud de los pobladores de la ciudad de La Oroya, en especial de
los nios y madres gestantes, teniendo en cuenta que el Decreto Supremo
N 074-2001-PCM fue publicado el 24 de junio de 2001.
68. Como se desprende de autos, el Ministerio de Salud ha realizado determinados estudios y acciones tendentes al cumplimiento de los artculos 105
y 106 de la Ley N 26842 y 23 del Decreto Supremo N 074-2001-PCM.
Sin embargo, pese a que el propio Ministerio de Salud acredit en el ao
1999 la existencia de contaminacin por plomo en la sangre de la poblacin de la ciudad de La Oroya, no ha realizado las acciones pertinentes para
solucionar la grave situacin existente en esta ciudad, pese a que transcurrieron dos aos entre la emisin del Decreto Supremo N 074-2001-PCM
y la expedicin del Decreto Supremo N 009-2003-SA, Reglamento de los
Niveles de Estados de Alerta Nacionales para Contaminantes del Aire (publicado el 25 de junio de 2003).
69. Ms an, como es de pblico conocimiento, desde la expedicin del mencionado Decreto Supremo N 009-2003-SA, han transcurrido, adicionalmente, ms de 2 aos para que el Consejo Nacional del Ambiente (Conam)
en coordinacin con la Direccin General de Salud (Digesa) del Ministerio
de Salud, expida el Decreto del Consejo Directivo N 015-2005-CONAMCD, Directiva para la aplicacin del Reglamento de los Niveles de Estados
de Alerta Nacionales para Contaminacin del Aire (publicado el 28 de
setiembre de 2005). Si bien la expedicin de la referida directiva no era
responsabilidad nica del Ministerio de Salud, s lo era en parte, pues la
Tercera Disposicin Complementaria del Decreto Supremo N 009-2003SA ordenaba que la Digesa deba coordinar con el Conam la expedicin de
la mencionada directiva, en el plazo de 60 das calendario, a partir de la
expedicin del Decreto Supremo N 009-2003-SA. A ello hay que aadir
que el artculo 2 de la Ley N 27657 establece que el Ministerio de Salud es
el ente rector del sector Salud y, como tal, se encuentra obligado a conducir,
regular y promover la intervencin del Sistema Nacional de Salud [cursivas
agregadas].
157
70. En el presente caso de los documentos anexados a la demanda se advierte que los niveles de contaminacin por plomo y otros elementos qumicos
en la ciudad de La Oroya han sobrepasado estndares mnimos reconocidos internacionalmente, generando graves afectaciones de los derechos a la
salud y a un medioambiente equilibrado y adecuado de la poblacin de esta
ciudad, razn por la cual el emplazado Ministerio de Salud est en la obligacin, conforme a los mandatos contenidos en los artculos 23 del Decreto
Supremo N 074-2001-PCM y 105 de la Ley N 26842, de realizar, urgentemente, las acciones pertinentes para la implementacin de un sistema que
permita la declaracin del respectivo estado de alerta y, de este modo, atender la salud de la poblacin afectada.
71. La existencia de un convenio suscrito entre el Ministerio de Salud y la empresa Doe Run Per (Convenio N 008-2003-MINSA, suscrito el 4 de julio
del 2003), obrante a fojas 363 ss., cuyas clusulas se han centrado en establecer una cultura de prevencin, a fin de que la poblacin adopte hbitos saludables que disminuyan su exposicin al plomo [...], implementar
un sistema de vigilancia ambiental en la ciudad de La Oroya priorizando
la zona de La Oroya Antigua [...], reducir paulatinamente los niveles de
plomo en sangre en la poblacin infantil de la ciudad de La Oroya (...), e
impulsar y propugnar la suscripcin de convenios de cooperacin y gestin con las diversas instituciones pblicas y privadas, sin cuya participacin no se lograra el objeto de este convenio [...].
72. Asimismo, en la parte referida a las obligaciones de la empresa Doe Run
Per, se determina como actuaciones prioritarias aquellas destinadas a
brindar apoyo logstico [...], realizar los anlisis qumicos de las muestras biolgicas y ambientales [...], realizar campaas educativas y de
prevencin que incluyan estrategias en la bsqueda de cambios de comportamiento de la poblacin de la zona, con la finalidad de disminuir realmente los niveles de intoxicacin de la poblacin y que esta adquiera estilos
de vida saludable, protegiendo a los nios y a las madres gestantes, entre
otras.
73. Sobre el particular, este colegiado considera que, si bien en la labor de atencin de la salud de la poblacin es importante una actuacin conjunta entre
el Ministerio de Salud y empresas privadas, ante situaciones de grave alteracin de la salud como la contaminacin por plomo en sangre, como sucede en el caso de los nios y mujeres gestantes de la ciudad de La Oroya,
el Ministerio de Salud, dada su condicin de ente rector del sector Salud,
es el principal responsable de la recuperacin inmediata de la salud de los
pobladores afectados, debiendo priorizarse a los nios y las mujeres gestantes. En consecuencia, teniendo en cuenta que, conforme se ha acreditado
en los pargrafos precedentes, existe exceso de concentracin de contaminantes en el aire de la ciudad de La Oroya, debe ordenarse al Ministerio
de Salud la realizacin de todas las acciones dirigidas a declarar el estado
158
de alerta, conforme lo dispone el artculo 23 del Decreto Supremo N 0742001-PCM, de modo tal que se establezcan medidas inmediatas con el propsito de disminuir el riesgo de salud en esta localidad.
e)
Examen de la tercera pretensin: establecer programas de vigilancia

epidemiolgica y ambiental en la ciudad de La Oroya
74. Los demandantes exigen el cumplimiento del artculo 15 del Decreto

Supremo N 074-2001-PCM, que establece lo siguiente:
Artculo 15.- Programas de Vigilancia Epidemiolgica y Ambiental.Complementariamente a lo sealado en los artculos 11 al 14 del presente Reglamento, la Digesa establecer, en aquellas zonas donde la
diferencia entre los estndares nacionales de calidad ambiental del aire
y los valores encontrados as lo justifique, programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental, a fin de evitar riesgos a la poblacin, contando para ello con la participacin de las entidades pblicas y privadas
correspondientes [cursiva agregada].
75. Los demandantes sostienen que de acuerdo con la mencionada norma, los
programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental deben establecerse en
aquellas zonas donde la diferencia de estndares nacionales de calidad ambiental del aire y de valores encontrados lo justifique. En otros trminos,
estos programas deben establecerse (...) cuando la situacin de contaminacin y de dao a la salud sea altamente crtica, como es el caso de La Oroya
y tiene por objeto evitar riesgos a la poblacin.
76. El Ministerio de Salud arguye que Respecto del estudio epidemiolgico
de lnea de base, [este] fue realizado en La Oroya con el objetivo de determinar la prevalencia de asma, rinitis alrgica y faringitis, e identificacin
de factores intra y extradomiciliarios segn estratos de exposicin a fuentes
de emisin de contaminantes del aire, cuyos resultados preliminares fueron
comunicados a la Digesa y a nivel local. Actualmente el informe final se
encuentra en revisin para fines de publicacin. En suma, argumentan que
la[s] autoridades del Ministerio de Salud (...) han tomado las acciones del
caso para velar por la salud de la poblacin.
77. Sobre el particular el Tribunal Constitucional considera que la pretensin
de los demandantes debe estimarse, toda vez que en el presente caso el
Ministerio de Salud ha omitido establecer eficazmente acciones destinadas a establecer programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental, incumpliendo el mandato contenido en el artculo 15 del Decreto Supremo
074-2001-PCM.
159
78. En efecto, en principio cabe tener en cuenta que, conforme se aprecia en

el Decreto Supremo N 074-2001-PCM, existen diferencias entre los denominados estudios epidemiolgicos (artculo 14) y los programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental (artculo 15), pues estos ltimos son
estudios complementarios que debe realizar el Ministerio de Salud cuando
lo justifique la diferencia existente entre los estndares nacionales de calidad ambiental del aire y los valores encontrados en una determinada zona,
de modo tal que se puedan evitar riesgos a la respectiva poblacin.
79. En el presente caso, los demandados no han acreditado haber dado cumplimiento, en su totalidad, al mandato del referido artculo 15, pues no han desarrollado programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental en la ciudad
de La Oroya. En consecuencia, debe estimarse esta pretensin y ordenarse al Ministerio de Salud la implementacin de los referidos programas de
vigilancia.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitucin Poltica del Per
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA en parte la demanda de cumplimiento presentada por
Pablo Miguel Fabin Martnez y otros; en consecuencia:
1.
Ordena que el Ministerio de Salud, en el plazo de treinta (30) das, implemente un sistema de emergencia para atender la salud de la personas
contaminadas por plomo en la ciudad de La Oroya, debiendo priorizar la
atencin mdica especializada de nios y mujeres gestantes, a efectos de su
inmediata recuperacin, conforme se expone en los fundamentos 59 a 61 de
la presente sentencia, bajo apercibimiento de aplicarse a los responsables
las medidas coercitivas establecidas en el Cdigo Procesal Constitucional.
2.
Ordena que el Ministerio de Salud, a travs de la Direccin General de

Salud Ambiental (Digesa), en el plazo de treinta (30) das, cumpla con
realizar todas aquellas acciones tendentes a la expedicin del diagnstico
de lnea base, conforme lo prescribe el artculo 11 del Decreto Supremo
N 074-2001-PCM, Reglamento de Estndares Nacionales de Calidad
Ambiental del Aire, de modo tal que, cuanto antes, puedan implementarse
los respectivos planes de accin para el mejoramiento de la calidad del aire
en la ciudad de La Oroya.
3.
Ordena que el Ministerio de Salud, en el plazo de treinta (30) das, cumpla

con realizar todas las acciones tendentes a declarar el Estado de Alerta en la
ciudad de La Oroya, conforme lo disponen los artculos 23 y 25 del Decreto
Supremo N 074-2001-PCM y el artculo 105 de la Ley 26842.
160
4.
Ordena que la Direccin General de Salud Ambiental (Digesa), en el plazo

de treinta (30) das, cumpla con realizar acciones tendientes a establecer
programas de vigilancia epidemiolgica y ambiental en la zona que comprende a la ciudad de La Oroya.
5.
Ordena que el Ministerio de Salud, transcurridos los plazos mencionados

en los puntos precedentes, informe al Tribunal Constitucional respecto de
las acciones tomadas para el cumplimiento de lo dispuesto en la presente
sentencia.
6.
Exhorta al Gobierno Regional de Junn, Municipalidad Provincial de YauliLa Oroya, Ministerio de Energa y Minas, Consejo Nacional del Ambiente y
empresas privadas, como Doe Run Per S.R.L., entre otras, que desarrollan
sus actividades mineras en la zona geogrfica que comprende a la ciudad de
La Oroya, a participar, urgentemente, en las acciones pertinentes que permitan la proteccin de la salud de los pobladores de la referida localidad, as
como la del medio ambiente en La Oroya, debiendo priorizarse, en todos
los casos, el tratamiento de los nios y las mujeres gestantes.
Declarar INFUNDADA la demanda en lo dems que contiene.
SS.
GONZALES OJEDA
BARDELLI LARTIRIGOYEN
VERGARA GOTELLI
161
Se revoca rechazo liminar sustentado en la ausencia de etapa probatoria en los procesos de

cumplimiento
(Fecha de publicacin: 3 de octubre de 2006)

Lidia Larico Molleapaza
Resolucin del Tribunal Constitucional
Lima, 10 de agosto de 2006

VISTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto por doa Lidia Larico
Molleapaza contra la resolucin de la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de
Justicia de Lima, de fojas 52, su fecha 3 de marzo de 2006, que declar improcedente la demanda de cumplimiento, en los seguidos contra la Municipalidad
Distrital de Miraflores; y,
ATENDIENDO A
1.
Que, con fecha 5 de diciembre de 2005, la recurrente interpone demanda

de cumplimiento contra la Municipalidad Distrital de Miraflores, solicitando el cumplimiento de la Segunda Disposicin Complementaria de la Ley
N 27803 y de la Quinta Disposicin Final del Decreto Supremo N 0142002-TR; y que, en consecuencia, se ordene que su compensacin por tiempo de servicios sea calculada conforme lo establece el Decreto Legislativo
N 650. Manifiesta que al encontrarse incluida en la ltima lista de ex trabajadores que deben ser inscritos en el Registro Nacional de Trabajadores
Cesados Irregularmente, aprobada por la Resolucin Ministerial N 0342003-TR, goza del derecho a que su compensacin por tiempo de servicios
sea calculada conforme lo establece el Decreto Legislativo N 650.
2.
Que el Cuadragsimo Primer Juzgado Civil de Lima, rechaz liminarmente

la demanda y la declar improcedente, por considerar que existe controversia en torno al derecho que reclama la demandante, por lo que requiere de
una estacin probatoria, que no existe en el presente proceso constitucional.
3.
Que la Cuarta Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, en aplicacin del precedente vinculante establecido en la STC N 0168-2005-PC/
TC, confirm la apelada, por estimar que las normas cuyo cumplimiento se
solicita, no renen los requisitos mnimos comunes a los mandatos contenidos en las normas legales, porque plantean una controversia compleja.
162
4.
Que este tribunal no comparte los pronunciamientos de la recurrida y la

apelada, pues la ausencia de una etapa probatoria en el proceso de cumplimiento no contituye una causal de improcedencia de la demanda prevista en
el artculo 70 del Cdigo Procesal Constitucional, por lo que no caba rechazarla in limine, toda vez que en autos obran suficientes elementos de juicio que, en opinin de este tribunal, permitiran emitir un pronunciamiento
sobre el fondo de la controversia.
5.
Que, asimismo, cabe precisar, que de las normas cuyo cumplimiento se solicita, no se advierte que estas generen una controversia compleja, ya que
contienen un mandato cierto y claro, de ineludible y obligatorio cumplimiento; por lo tanto, merecen un pronunciamiento de fondo, ya que cumplen con los requisitos mnimos comunes a los mandatos contenidos en las
normas legales, establecidos en el fundamento 14 de la STC N 0168-2005PC/TC.
6.
Que, en efecto, para este tribunal queda claro que la demanda ha sido indebidamente desestimada en forma liminar por los juzgadores de las instancias precedentes quienes no han merituado suficientemente los argumentos
y medios probatorios aportados por la recurrente. En consecuencia, habindose incurrido en un vicio del proceso, procede revocar el auto cuestionado,
de conformidad con el artculo 20 del Cdigo Procesal Constitucional.
Por estas consideraciones, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que

le confiere la Constitucin Poltica del Per,
RESUELVE
Revocar el auto impugnado de rechazo liminar de la demanda disponiendo
que el Cuadragsimo Primer Juzgado Civil de Lima proceda a su admisin, dndole trmite al proceso conforme a ley, para cuyo efecto dispone la devolucin
de los actuados.
SS.
GONZALES OJEDA
VERGARA GOTELLI
MESA RAMREZ
163
Caso Pldora del da siguiente(*)
(Fecha de publicacin: 19 de noviembre de 2006)

Susana Chvez Alvarado y otras
En Lima, a los 13 das del mes de noviembre de 2006, el Pleno del Tribunal
Constitucional, con la asistencia de los magistrados Garca Toma, Presidente,
Gonzales Ojeda, Alva Orlandini, Vergara Gotelli, Landa Arroyo y Mesa
Ramrez, pronuncia la siguiente sentencia, con el fundamento de voto adjunto,
del magistrado Mesa Ramrez
ASUNTO
Recurso de Agravio Constitucional interpuesto por doa Susana Chvez
Alvarado y otras contra la sentencia de la Tercera Sala Civil de la Corte Superior
de Justicia de Lima, de fojas 143, su fecha 23 de marzo de 2006, que sin pronunciarse sobre el fondo de la demanda interpuesta declar la sustraccin de la
materia y el archivo de la causa.
ANTECEDENTES
La demanda
Con fecha 18 de setiembre de 2002, las recurrentes interponen demanda de
cumplimiento contra el Ministerio de Salud a fin de que en cumplimiento de
las Resoluciones Ministeriales Ns 465-99-SA/DM y 399-2001-SA/DM se garantice la provisin e informacin sobre el Anticonceptivo Oral de Emergencia
(AOE) en todos los establecimientos de salud a su cargo. Sostienen que en virtud de la primera resolucin el Ministerio de Salud aprob las normas de planificacin familiar, teniendo como objetivo el de Contribuir a poner a disposicin
de mujeres y hombres del Per la ms amplia informacin y servicios de calidad
para que puedan alcanzar sus ideales reproductivos; que mediante la segunda,
en cambio, se ampliaron las normas de planificacin familiar incorporndose el
AOE como uno de los mtodos anticonceptivos.
Aaden que pese a las disposiciones sealadas, actualmente ninguno de los
servicios del Ministerio de Salud informa o provee el mtodo de Anticoncepcin
(*)
El error de numeracin (10-22) en los fundamentos jurdicos proviene de la propia sentencia publicada
en la Pgina web del Tribunal Constitucional.
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Oral de Emergencia. De este modo, sealan las demandantes, se configurara

un incumplimiento que interfiere en el goce de varios derechos reconocidos en
la Constitucin, en los tratados de derechos humanos y en la ley. Sostienen que
la falta de implementacin de lo ordenado por dichas resoluciones tiene consecuencias discriminatorias, ya que (...) aquellas mujeres con recursos econmicos suficientes pueden acceder a ella acudiendo a un servicio de salud privado.
Sin embargo, este mtodo disponible para algunas mujeres se les niega a aquellas que no pueden pagar un servicio privado de salud y se ven obligadas a acudir a los servicios pblicos de salud que dependen del Ministerio de Salud.
Inadmisibilidad de la demanda
Con fecha 25 de octubre de 2002, la demanda fue declarada inadmisible por
el Stimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima debido a que algunas de
las demandantes no subsanaron algunos defectos formales (firma de la demanda
por algunas de las demandantes) dentro del plazo otorgado por el Juzgado, ordenndose el archivamiento de la causa (fojas 45). Las recurrentes apelaron esta
decisin y, mediante resolucin de fecha 23 de octubre de 2003, la Tercera Sala
Civil de la Corte Superior de Lima declar nulo el auto que orden el archivamiento de la causa y dispuso que se vuelva a calificar la demanda, debido a que
la omisin de algunas demandantes no poda afectar a las otras.
Mediante resolucin de fecha 15 de enero de 2004, el Stimo Juzgado
Especializado en lo Civil de Lima dispuso la admisin a trmite de la demanda
y el correspondiente traslado a la parte emplazada.
c)
Contestacin de la demanda
Con fecha 10 de febrero de 2004 (fojas 92), el Procurador Pblico a cargo

de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud contesta la demanda solicitando que sea declarada improcedente. Manifiesta que las demandantes no adjuntaron las normas administrativas cuyo cumplimiento se exige, de manera que no
existe el ttulo expreso e inobjetable de orden legal para tal efecto.
Del mismo modo, el procurador pblico sostiene que (...) la llamada pldora anticonceptiva oral de emergencia no ha sido implementada porque existe
incertidumbre cientfica respecto a los mecanismos de accin del mismo y antes
de propender a su utilizacin el Ministerio de Salud ha solicitado informacin
tcnica adecuada puesto que el producto requiere de un alto nivel de informacin para ser utilizado en forma segura, sus contraindicaciones son numerosas
y puede provocar reacciones adversas de moderada intensidad que requieren un
uso profesional supervisado (...). En consecuencia, considera que no existe incumplimiento o inercia de parte del Ministerio de Salud, sino ms bien cautela y
mesura en su implementacin.
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d) Resolucin judicial de primera instancia

El Stimo Juzgado Especializado en lo Civil de Lima, mediante Resolucin
de fecha 16 de junio de 2004, declar fundada la demanda y orden que el
Ministerio de Salud cumpla con lo establecido en la Resolucin Ministerial N
465-99-SA/DM, Normas de Planificacin Familiar, y garantice la provisin e
informacin de la Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) incorporada por
la Resolucin Ministerial N 399-2001-SA/DM, en todos los establecimientos
de salud a su cargo. En su fundamentacin, el a quo recuerda que las disposiciones cuyo cumplimiento se solicita tienen un mandato cierto y expreso, el
mismo que est contenido en el punto IV, rubro mbito, de las normas del programa de planificacin familiar, que en su segundo prrafo, establece: El cumplimiento de las obligaciones aqu descritas es obligatorio para las Direcciones
Departamentales de Salud, Establecimientos del Ministerio de Salud, EsSalud,
Fuerzas Armadas y Polica Nacional y las Organizaciones No Gubernamentales
registradas en el Ministerio de Salud que realicen actividades de planificacin
familiar, por lo que al no haberse acreditado el cumplimiento de la referida
normativa, la demanda resulta fundada.
e)
Apelacin
La Procuradora Pblica a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de

Salud apela la sentencia argumentando que la resolucin cuyo cumplimiento se
solicita ya ha sido cumplida por el sector salud, al expedir, con fecha 28 de
junio del 2004, la Resolucin Ministerial N 668-2004/MINSA, de fecha 21 de
junio del presente ao, que aprueba las Guas Nacionales de Atencin Integral
de la Salud Reproductiva. Sostiene que al haberse incluido el mtodo anticonceptivo oral de emergencia dentro del documento aludido, en una primera fase
y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal se repartirn 8 mil ejemplares de
las Guas Nacionales, por lo que considera que en el caso de autos se habra producido la sustraccin de la materia.
f)
Resolucin judicial de segunda instancia
La Tercera Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante

resolucin de fecha 23 de marzo de 2006, resolvi la apelacin planteada declarando la sustraccin de la materia y, sin pronunciarse sobre el fondo, dispuso el archivamiento de la causa. La sala estim que mediante la Resolucin
Ministerial N 536-2005-MINSA, de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin
efecto la Resolucin Ministerial N 465-99-SA/DM, cuyo cumplimiento se demanda, al haberse aprobado la Norma Tcnica de Planificacin Familiar (NT
N 032-MINSA/DGSP-V01), cuya finalidad es actualizar la normatividad aprobada por la Resolucin Ministerial N 465-99-SA/DM. En consecuencia, concluye la sala, en el caso de autos no existe un mandato vigente como requisito
indispensable para que la demanda de cumplimiento sea amparada.
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g) Recurso de agravio constitucional

Mediante recurso de agravio constitucional (fojas 191) de fecha 16 de
junio de 2006, las recurrentes argumentan que la Sala se equivoca puesto que la
Resolucin Ministerial N 536-2005-MINSA mantiene el mismo mandato contenido en las Resoluciones Ministeriales cuyo cumplimiento se solicitaba en la
demanda. En su opinin, la nueva norma, lejos de derogar el mandato, lo explicita y desarrolla, en la medida [en] que no solo establece que la Anticoncepcin
Oral de Emergencia debe ser objeto de informacin y previsin para todas las
personas que accedan al servicio de salud del Estado, sino porque adems especifica su mecanismo de accin, tasa de eficiencia, indicaciones, caractersticas, modo de uso, contraindicaciones, manejo de reacciones secundarias y programacin de seguimiento, datos que en la norma anterior no aparecan.
Sealan asimismo que, al declarar el archivamiento de la causa, la Sala
no ha resuelto la litis planteada, puesto que el problema sigue latente, por lo
que solicitan que el petitorio en cuestin debe ser contextualizado y actualizado conforme lo prev el artculo III del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal
Constitucional. De modo que al mantenerse vigente el mandato que no ha sido
an cumplido por el Ministerio de Salud, a criterio de los demandantes, no se
habra producido la sustraccin de la materia.
h) Posiciones institucionales sobre el Anticonceptivo Oral de Emergencia
(AOE)
h.1.) Amicus curiae
Ante esta instancia se han presentado, en calidad de amicus curie, las siguientes instituciones:
La Defensora del Pueblo
La Defensora del Pueblo mediante informe presentado con fecha 25 de setiembre de 2006, se ratific en las conclusiones del Informe Defensorial N 78
La anticoncepcin oral de emergencia y seal que la anticoncepcin oral de
emergencia no tiene efecto alguno despus de haberse producido la implantacin. Por lo tanto, no afecta el embarazo ya iniciado y, en ese sentido, no es
abortiva. De acuerdo con la bibliografa cientfica la defensora estima que la
anticoncepcin oral de emergencia tiene dos efectos: prevenir la ovulacin y espesar el moco cervical para dificultar la migracin espermtica, es decir, acta
antes de la fecundacin. En ese sentido, por Resolucin Defensorial N 0402003/DP, publicada en el diario oficial El Peruano el 19 de diciembre de 2003,
la Defensora del Pueblo recomend al Ministerio de Salud distribuir la anticoncepcin oral de emergencia.
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Asociacin Accin de Lucha Anticorrupcin Sin componenda

La mencionada asociacin mediante escrito de 29 de setiembre de 2006,
hace conocer su rechazo a la distribucin de la pldora del da siguiente y al
aborto, as como su posicin contraria a la Defensora del Pueblo.
La Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y la Organizacin Panamericana de la Salud (OPS)
El representante de la Organizacin Mundial de la Salud (OMS) y de la
Organizacin Panamericana de la Salud (OPS) en el Per, mediante informe
presentado el 12 de octubre de 2006, seal:
La comunidad cientfica internacional coincide plenamente en que la AOE
no es abortiva y no impide la implantacin de un vulo fecundado ya que
no tiene efectos sobre el endometrio. Esta afirmacin est respaldada por
el trabajo de instituciones cientficas de amplio prestigio internacional. No
existe un solo estudio cientfico que demuestre que la AOE tiene un efecto
abortivo.
El acceso a la AOE es un asunto de salud pblica, en tanto que permite a las
mujeres y, sobre todo a las ms pobres, contar con un mtodo anticonceptivo cientficamente reconocido que contribuye a evitar los embarazos no
deseados y sus consecuencias.
Como queda claramente sentado, la AOE acta antes de que se produzca la
fecundacin. En virtud de ello, en el proceso de incorporacin de la AOE
en los servicios de salud o en la distribucin comercial, resultan del todo innecesarias las discusiones sobre el momento en que se inicia la vida humana, o sobre el momento en que el producto de la fecundacin es objeto de
derechos. De la misma manera, en lo relativo a la AOE resulta irrelevante la
definicin de embarazo y en todo caso cualquier discusin sobre el aborto.
Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas (UNFPA)
El Representante del Fondo de Poblacin de las Naciones Unidas en el Per
mediante informe presentado el 12 de octubre de 2006 coincidiendo con la posicin de la OMS y de la OPS concluy lo siguiente:
El acceso a la AOE es un asunto de derechos humanos pues los derechos
reproductivos garantizan que las personas cuenten con la informacin y
puedan acceder a la ms amplia gama de mtodos anticonceptivos; y, como
se ha sealado, la salud sexual y reproductiva es un elemento esencial del
derecho a la salud regulado en el artculo 12 del Pacto Internacional de
Derechos Econmicos, Sociales y Culturales.
Cabe asimismo sealar que internacionalmente existe consenso en considerar que la falta de atencin de los derechos reproductivos de la mujer
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limita gravemente sus oportunidades en la vida pblica y privada, incluidas

las oportunidades de educacin y pleno ejercicio de sus derechos econmicos y polticos.
Sociedad Peruana de Obstetricia y Ginecologa
Mediante informe de fecha 23 de octubre de 2006, la Sociedad Peruana de
Obstetricia y Ginecologa seala que la anticoncepcin oral de emergencia contribuye en el mbito de la salud pblica a reducir la mortalidad materna y a prevenir las consecuencias de los embarazos no deseados. Igualmente, consideran
que con base en la evidencia cientfica de nuestra poca el AOE no tiene efectos
sobre endometrio o que tenga efectos abortivos.
h.2) Colegio Profesional
Colegio Mdico del Per
El Colegio Mdico del Per, mediante Carta N 1074-SI-CMP-2006, de fecha 10 de octubre de 2006, a solicitud de este colegiado, seal:
El Colegio Mdico del Per considera que la incorporacin de la AOE
en los Programas de Planificacin Familiar que desarrolla el Ministerio de
Salud resulta mdica y legalmente procedente, en razn de que los estudios
han ratificado que la AOE no tiene carcter abortivo.
h.3) Posiciones institucionales puestas en conocimiento del Tribunal por los
amicus curiae
Ministerio de Salud
El Ministerio de Salud constituy mediante Resolucin Suprema N 0072003-SA, de fecha 11 de setiembre de 2003, una comisin de alto nivel encargada de analizar y emitir un informe cientfico-mdico y jurdico sobre la anticoncepcin oral de emergencia. Dicha comisin, con fecha 9 de diciembre de 2003,
concluy:
1. La evidencia cientfica actual ha establecido claramente que los mecanismos de accin de la anticoncepcin hormonal oral de emergencia impiden o retardan la ovulacin e impiden la migracin de los espermatozoides por espesamiento del moco cervical. Por lo tanto, actan antes de la
fecundacin.
2. Se ha probado que tales mecanismos no tienen accin adversa alguna
sobre el endometrio, por lo que no se puede asignar efecto abortifaciente a
la anticoncepcin hormonal oral de emergencia.
3. La anticoncepcin oral de emergencia, incorporada a las Normas de
Planificacin Familiar mediante Resolucin Ministerial N 399-2001-SA/
DM, posee pleno sustento constitucional y legal.
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4. La disponibilidad de la anticoncepcin hormonal oral de emergencia en

los servicios del Ministerio de Salud para la poblacin de menores recursos
debe ser libre, voluntaria e informada, idntica a la que se ofrece a las usuarias de mayores recursos en las farmacias privadas de todo el pas con el
correspondiente registro sanitario.
Ministerio de Justicia
El Ministerio de Justicia, mediante Oficio N 516-2004-JUS/ DM, de fecha
10 de junio de 2004, dirigido al Ministerio de Salud, emite un informe sobre la
incorporacin de la Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) como mtodo
anticonceptivo en las Normas del Programa Nacional de Planificacin Familiar.
En este Informe se seala:
Que si el estado actual de la medicina ha determinado que los nicos efectos de la AOE hormonal son anticonceptivos y si existen estudios suficientes y actuales que demuestren que la AOE ingerida en la dosis recomendada no ocasiona cambios en el endometrio que impidan la anidacin o
la implantacin, puede concluirse que se trata de un mtodo no abortivo
y que su inclusin en las Normas del Programa Nacional de Planificacin
Familiar es constitucional.
Estando a lo anterior, la AOE hormonal no violara norma constitucional
o legal alguna toda vez que, segn indica el Ministerio de Salud, los mecanismos de accin de la AOE hormonal son anteriores a la fecundacin
(pacfica y unnimemente entendida en la ciencia mdica como la unin de
un vulo y un espermatozoide). Es decir, la AOE hormonal no pondra en
peligro el derecho y el respeto a la vida y menos an podra ser considerada
abortiva.
Las opiniones legales no pueden ni deben cuestionar los resultados y
conclusiones provenientes del mbito cientfico ya que el objeto de la disciplina del Derecho no es el conocimiento cientfico y tcnico de los hechos
biolgicos. Esa tarea le compete a la ciencia mdica especializada, con vista
a los avances que se van dando en ese campo.
Por las consideraciones anteriores, el Ministerio de Justicia es de la opinin
de que el uso de la AOE hormonal, en tanto no afectara la implantacin
del vulo ya fecundado (es decir el anidamiento del huevo fecundado), no
sera inconstitucional ni ilegal pues no atentara contra el derecho y el respeto a la vida consagrado en la Constitucin Poltica del Per, y recogido
en el Cdigo Civil, el Cdigo de los Nios y Adolescentes, la Ley General
de Salud, la Ley de Poltica Nacional de Poblacin y las declaraciones y
convenciones internacionales sobre Derechos Humanos. En tal sentido,
la incorporacin de la AOE hormonal a las Normas del Programa de Planificacin Familiar es conforme con el ordenamiento jurdico nacional.
170
h.4) Posiciones institucionales de las iglesias

Si bien el artculo 50 de la Constitucin reconoce la independencia y autonoma del Estado frente a las iglesias, esto es, el carcter laico del Estado
Peruano, este colegiado consider oportuno solicitar y considerar las posturas
de algunas iglesias.
La Iglesia Catlica
La Encclica Evangelium vitae, del Papa Juan Pablo II, del 25 de marzo de
1995, seal:
Se afirma con frecuencia que la anticoncepcin, segura y asequible
a todos, es el remedio ms eficaz contra el aborto. Se acusa adems a la
Iglesia catlica de favorecer de hecho el aborto al continuar obstinadamente
enseando la ilicitud moral de la anticoncepcin. La objecin, mirndolo
bien, se revela en realidad falaz. En efecto, puede ser que muchos recurran
a los anticonceptivos incluso para evitar despus la tentacin del aborto.
Pero los contravalores inherentes a la mentalidad anticonceptiva bien diversa del ejercicio responsable de la paternidad y maternidad, respetando el
significado pleno del acto conyugal son tales que hacen precisamente ms
fuerte esta tentacin, ante la eventual concepcin de una vida no deseada.
De hecho, la cultura abortista est particularmente desarrollada justo en los
ambientes que rechazan la enseanza de la Iglesia sobre la anticoncepcin.
Es cierto que anticoncepcin y aborto, desde el punto de vista moral, son
males especficamente distintos: la primera contradice la verdad plena del
acto sexual como expresin propia del amor conyugal, el segundo destruye la vida de un ser humano; la anticoncepcin se opone a la virtud de la
castidad matrimonial, el aborto se opone a la virtud de la justicia y viola
directamente el precepto divino no matars.
A pesar de su diversa naturaleza y peso moral, muy a menudo estn ntimamente relacionados, como frutos de una misma planta. Es cierto que no faltan casos en los que se llega a la anticoncepcin y al mismo aborto bajo la
presin de mltiples dificultades existenciales, que sin embargo nunca pueden eximir del esfuerzo por observar plenamente la Ley de Dios. Pero en
muchsimos otros casos estas prcticas tienen sus races en una mentalidad
hedonista e irresponsable respecto a la sexualidad y presuponen un concepto egosta de libertad que ve en la procreacin un obstculo al desarrollo de
la propia personalidad. As, la vida que podra brotar del encuentro sexual
se convierte en enemigo a evitar absolutamente, y el aborto en la nica respuesta posible frente a una anticoncepcin frustrada.
Lamentablemente la estrecha conexin que, como mentalidad, existe entre
la prctica de la anticoncepcin y la del aborto se manifiesta cada vez ms
y lo demuestra de modo alarmante tambin la preparacin de productos
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qumicos, dispositivos intrauterinos y vacunas que, distribuidos con la

misma facilidad que los anticonceptivos, actan en realidad como abortivos en las primersimas fases de desarrollo de la vida del nuevo ser
humano.
La Iglesia de Jesucristo de los Santos de los ltimos Das
La Iglesia de Jesucristo de los Santos de los ltimos Das, mediante carta
de fecha 2 de noviembre de 2006, a solicitud de este colegiado, expres que si
bien su Iglesia no tiene una posicin oficial sobre el AOE, las autoridades eclesisticas han aconsejado a sus miembros que solo bajo inusuales y extenuantes
circunstancias el uso de este mtodo anticonceptivo puede ser justificado. Tales
circunstancias podran ser que la relacin sexual sea el resultado de una violacin o incesto o para salvar la vida de la madre. Aaden adems que la decisin con respecto a cuntos hijos tener y cundo tenerlos es extremadamente
ntima y privada y debe ser entre los esposos y el Seor.
La Asociacin de los Testigos de Jehov
La Asociacin de los Testigos de Jehov, mediante carta de fecha 3 de noviembre de 2006, a pedido del tribunal, seal:
Siendo que la Biblia muestra que la vida de una persona empieza despus
de la concepcin, una cristiana evitara cualquier anticonceptivo que impida el desarrollo de un vulo fertilizado. Como su nombre da a entender,
un AOE consiste en el uso, posterior al coito, de una droga para evitar un
embarazo. Si el AOE permite la fertilizacin pero evita la implantacin
del vulo fertilizado, es bsicamente abortiva. Un indicativo de que el
AOE permite la fertilizacin, pero evita la implantacin es el significativo
aumento de embarazos ectpicos (en las trompas de falopio) entre las que
usan AOE.
Algunas cristianas usan pldoras anticonceptivas para prevenir la fecundacin o concepcin, ya que los fabricantes afirman que estas tienen varios
mecanismos para evitar un embarazo, como detener la ovulacin y alterar
el transporte del esperma para evitar la fertilizacin.
Como organizacin, la Asociacin de los Testigos de Jehov no participa en campaas de promocin u oposicin a iniciativas legislativas. La
Biblia seala que cada uno llevar su propia carga de responsabilidad
(Glatas 6:5). En consecuencia, creemos que cada cristiano debe resolver incluso preguntas privadas y personales evaluando cuidadosamente
el mecanismo de un AOE a la luz del respeto que muestra la Biblia por la
santidad de la vida.
172
FUNDAMENTOS
1. Delimitacin del petitorio
1.
Las recurrentes solicitan, mediante el presente proceso, el cumplimiento de

la Resolucin Ministerial N 465-99-SA/DM, as como de la Resolucin
Ministerial N 399-2001-SA/DM, que al aprobar las normas sobre planificacin familiar, dispusieron la incorporacin del AOE como uno de los
mtodos anticonceptivos, as como su difusin y reparto en los hospitales y
centros de salud bajo la direccin del Ministerio de Salud.
Al interponer el respectivo recurso de agravio constitucional, han solicitado
a este colegiado que el mandato cuyo cumplimiento se solicita sea actualizado, en la medida en que aquellas normas que dieron lugar a la interposicin de la presente demanda ya no se mantienen vigentes, y que similares
contenidos se encuentran en la Resolucin N 536-2005/MINSA de modo
mucho ms preciso.
2. Sustraccin de la materia y vigencia del mandato desde la perspectiva

material
2.
Antes de dar solucin al caso concreto, este colegiado debe determinar si

se ha producido sustraccin de la materia como sostiene la recurrida, o si es
posible, por el contrario, un pronunciamiento sobre el fondo.
3.
La recurrida estim que mediante la Resolucin Ministerial N 536-2005MINSA, de 18 de julio de 2005, se ha dejado sin efecto la Resolucin
Ministerial N 465-99-SA/DM, de manera que, habiendo sido derogada la
norma cuyo cumplimiento se demanda, se ha producido la sustraccin de la
materia porque ya no existe un mandato vigente.
4.
Al respecto, debe tenerse presente que la Resolucin Ministerial N 465-99SA/DM, del 25 de setiembre de 1999, aprob las Normas de Planificacin
Familiar, las que en su numeral VII.A.1.a) sealan: Se asegurar la libre
eleccin y acceso informado de la persona en la opcin anticonceptiva que
quieran tomar. Bajo ninguna circunstancia se aplicar algn mtodo, sea
temporal o definitivo, sin su consentimiento.
Asimismo, en el numeral VII.A.1.k), se dispuso: La atencin y provisin
de informacin y/o de insumos de mtodos anticonceptivos son gratuitas en
las instituciones del Sector Pblico.
Igualmente, el numeral IV de las referidas normas dispone que El cumplimiento de las obligaciones aqu descritas es obligatorio para las direcciones departamentales de Salud, establecimientos del Ministerio de Salud,
EsSalud, Fuerzas Armadas y Polica Nacional y las organizaciones no gubernamentales registradas en el Ministerio de Salud que realicen actividades de planificacin familiar.
173
5.
Mediante la Resolucin Ministerial N 399-2001-SA/DM, del 17 de julio

de 2001, se ampliaron las normas de planificacin familiar (aprobadas
por Resolucin Ministerial N 465-99-SA/DM), incorporndose la Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) como un mtodo anticonceptivo en
el numeral VIII. C.3., sobre mtodos anticonceptivos orales.
En base a las normas citadas las recurrentes solicitan que el Ministerio de
Salud garantice la provisin e informacin de la anticoncepcin oral de
emergencia en todos los establecimientos de salud a su cargo.
6.
Este colegiado estima que la opcin de la recurrida privilegi solo el aspecto formal del mandato, porque si bien las normas que lo contenan
fueron derogadas, desde la perspectiva material o sustancial la obligacin
segua vigente porque la nueva norma mantuvo las mismas obligaciones
que se derivaban del mandato. En efecto, la Resolucin Ministerial N 5362005-MINSA, de 18 de julio de 2005, que aprueba la Norma Tcnica de
Planificacin Familiar, establece lo siguiente:
Numeral VI. A.1. a): Se asegurar la libre eleccin y acceso informado de
la persona en la opcin anticonceptiva que quieran tomar. Bajo ninguna circunstancia se aplicar algn mtodo sea temporal o definitivo, sin su consentimiento libre e informado.
Numeral VI.A.1.j): La atencin y provisin de informacin y/o de insumos
de mtodos anticonceptivos son gratuitas en las instituciones del Sector
Pblico.
Numeral VIII. I: Reconoce como uno de los mtodos anticonceptivos la
anticoncepcin oral de emergencia.
Numeral IV.: El cumplimiento de las disposiciones aqu descritas es obligatorio para las Direcciones Regionales de Salud, establecimientos de salud
pblicos y privados que realicen actividades de Planificacin Familiar.
7.
De una simple comparacin de las normas citadas se advierte que el mandato y las obligaciones que de ella se derivan para el Ministerio de Salud
subsisten y en la prctica siempre se mantuvieron. Por ello, este colegiado
considera que, en el presente caso, no se presenta el supuesto de sustraccin
de la materia, porque esta no solo debe ser formal sino material, es decir,
que para que aquella resulte aplicable el mandato debe ser derogado en su
integridad (material y formalmente), supuesto que no se ha dado en el caso
de autos.
Adicionalmente a la razn expuesta, debe considerarse que la tramitacin
de la demanda fue objeto de una innecesaria dilacin, por la aplicacin de
un excesivo formalismo del a quo, corregido por la Tercera Sala Civil de la
Corte Superior de Lima. Sin embargo, este hecho produjo que despus de
un ao, dos meses y quince das, la demanda recin fuera admitida. En tal
174
sentido, persistir en la tesis de la sustraccin llevara a que las recurrentes,

despus de cuatro aos de litigio, tuvieran que iniciar un nueva demanda de
cumplimiento para exigir lo mismo que en la presente demanda, lo cual no
se condice con la finalidad de los procesos constitucionales.
Sobre la base del principio de economa procesal y teniendo en cuenta que
el mandato materialmente sigue vigente, este colegiado estima que no hay
sustraccin de materia y que corresponde un pronunciamiento de fondo
acerca de los mandatos contenidos y actualizados en la Norma Tcnica
de Planificacin Familiar, aprobada por la Resolucin Ministerial N 5362005-MINSA.
3. Anlisis del caso concreto
10. El artculo 200, inciso 6), de la Constitucin Poltica del Per establece que
la accin de cumplimiento procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo. El Cdigo
Procesal Constitucional, por su parte, seala, en su artculo 66, que el proceso de cumplimiento tiene por objeto: 1) Ordenar que el funcionario o la
autoridad pblica renuente d cumplimiento a una norma legal o ejecute
un acto administrativo firme; y, 2) Se pronuncie expresamente cuando las
normas legales le ordenan emitir una resolucin administrativa o dictar un
reglamento. El caso de autos se refiere al primer supuesto al tratarse del
cumplimiento de normas legales.
11. Conforme al artculo 69 del Cdigo Procesal Constitucional, para la procedencia del proceso de cumplimiento se requerir que el demandante haya
reclamado, por medio de documento de fecha cierta, el cumplimiento del
deber legal o administrativo y que la autoridad se haya ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez das tiles siguientes
a la presentacin de la solicitud. A fojas 10 obra la carta notarial dirigida
por las recurrentes al Ministro de Salud solicitando el cumplimiento de lo
demandado en el presente proceso, la cual no fue objeto de respuesta. Por
tanto, las recurrentes han cumplido con este requisito de procedibilidad.
12. La Procuradura del Ministerio de Salud alega que las demandantes no adjuntaron las normas legales cuyo cumplimiento se exige. Al respecto, este
Colegiado advierte que tales normas han sido publicadas en el diario oficial
El Peruano y en el portal electrnico del Ministerio de Salud, de manera
que son de conocimiento pblico. Por ello, tal argumento debe rechazarse.
13. De otro lado, tratndose el presente caso del cumplimiento de normas legales de carcter general, conforme al artculo 67 del Cdigo Procesal
Constitucional, las recurrentes tienen plena legitimidad por tratarse de la
defensa de intereses difusos.
175
14. En la sentencia recada en el Exp. N 0168-2005-PC/TC, sealamos que el

control de la regularidad del sistema jurdico en su integridad constituye un
principio constitucional bsico en nuestro ordenamiento jurdico nacional
que fundamenta la constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos
administrativos (ambos en su dimensin objetiva), procurndose que su
vigencia sea conforme a dicho principio. No solo basta que una norma de
rango legal o un acto administrativo sea aprobado cumpliendo los requisitos de forma y fondo que le impone la Constitucin, las normas del bloque
de constitucionalidad o la ley, segn sea el caso, y que tengan vigencia; es
indispensable, tambin, que aquellas sean eficaces. Por tanto, el proceso de
cumplimiento tiene como finalidad proteger el derecho constitucional de
defender la eficacia de las normas legales y actos administrativos (fundamentos 8 y 10).
15. Tal es la cuestin central en el presente caso, determinar si los mandatos de
las normas legales cuyo cumplimiento se exige han sido eficaces o no. En el
precedente citado, Exp. N 0168-2005-PC/TC, establecimos los siguientes
requisitos que deba satisfacer el mandato previsto en una norma legal, para
que pudiera ordenarse su cumplimiento: (...) a) Ser un mandato vigente; b)
Ser un mandato cierto y claro; es decir, debe inferirse indubitablemente de
la norma legal; c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares; d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento; y, e) Ser
incondicional, excepcionalmente, podr tratarse de un mandato condicional,
siempre y cuando su satisfaccin no sea compleja y no requiera de actuacin probatoria.
Las recurrentes alegan que los mandatos cuyo cumplimiento se exige son:
a)
Asegurar la libre eleccin y acceso informado de la persona en la opcin anticonceptiva que quiera tomar.
b)
La atencin y la provisin de informacin y/o de insumos de mtodos

anticonceptivos son gratuitas en las instituciones del Sector Pblico.
c)
La Anticoncepcin Oral de Emergencia (AOE) es uno de los mtodos

anticonceptivos reconocidos por la norma tcnica de Planificacin
Familiar.
d)
El cumplimiento de las disposiciones descritas es obligatorio para las

Direcciones Regionales de Salud y establecimientos de salud pblicos
y privados que realicen actividades de Planificacin Familiar.
Este colegiado considera que los mandatos cumplen con los requisitos mnimos exigidos en el precedente constitucional citado.
16. La Procuradura Pblica de los asuntos judiciales del Ministerio de Salud
sostiene que tales mandatos ya fueron cumplidos toda vez que, con fecha 28
de junio del 2004, mediante la Resolucin Ministerial N 668-2004/MINSA,
176
se aprobaron las Guas Nacionales de Atencin Integral de la Salud

Reproductiva. Al respecto, sostiene que al haberse incluido informacin
referida al mtodo anticonceptivo oral de emergencia, dentro del documento aludido, en una primera fase y de acuerdo a la disponibilidad presupuestal se repartirn 8 mil ejemplares, por lo que los mandatos exigidos ya
fueron cumplidos. De otro lado, la Defensora del Pueblo, ha sealado que
en el 2005 se inici la distribucin gratuita del AOE, pero que en la actualidad el Ministerio de Salud no est cumplimiendo con la distribucin de
aquella en los centros de salud a nivel nacional (1).
17. Este colegiado estima que si bien las Guas Nacionales de Atencin
Integral de la Salud Reproductiva han sido aprobadas en junio de 2004,
y pueden ser consultadas en el portal electrnico del Ministerio de Salud,
es un documento de 272 pginas y, evidentemente, la informacin a que
se refiere el mandato cuyo cumplimiento se exige, en rigor no se refiere a
tales guas, ya que estas estn dirigidas a los profesionales del Sector Salud
que atienden y reciben consultas de los pacientes y de las personas sobre
el AOE. La informacin a que se refiere el mandato, evidentemente, es la
que debe ser puesta a disposicin de las ciudadanas y ciudadanos que lo
soliciten.
18. En efecto, en una primera etapa, mayo de 2002 (fojas 13 y 14), el Ministerio
de Salud, a travs de un comunicado oficial, seal sus reparos a la implementacin del AOE, y si bien en junio de 2004 aprob las Guas Nacionales
de Atencin Integral de la Salud Reproductiva, que incluye la gua que debern usar los profesionales de la salud para informar adecuadamente a las
personas sobre el uso del AOE, el Ministerio de Salud no ha probado que en
la actualidad dicha informacin sea asequible a las personas que solicitan
informacin sobre el AOE.
19. Con relacin al segundo extremo del petitorio, referido a que el Ministerio
de Salud deber poner a disposicin de las ciudadanas y ciudadanos los
insumos del AOE de manera gratuita, las recurrentes han acreditado, por
escrito de fecha 26 de marzo del 2006 (fojas 175), que varios hospitales(2)
dependientes del Ministerio de Salud carecan de los insumos correspondientes al anticonceptivo oral de emergencia. Es de destacar que tal informacin es importante toda vez que no se trata de postas mdicas sino de
hospitales nacionales. Del mismo modo, la Defensora del Pueblo ha constatado que, durante el periodo de abril a agosto de 2006, diversos centros
(1)
(2)
Informe amicus curiae de la Defensora del Pueblo.

Hospitales Arzobispo Loayza, Casimiro Ulloa, Emergencias, Hermilio Valdizn, San Bartolom, Hiplito Unanue, Sergio Bernales, Hospital Beln de Trujillo, Hospital Docente de Trujillo, Hospital Carlos
Monge Medrano de Juliaca. Comunicaciones de los mencionados hospitales remitidas a las recurrentes
(durante los meses de junio, julio y agosto de 2005, fojas 147 a 174).
177
de Salud de los departamentos de Ayacucho, La Libertad y Piura no contaban con el AOE(3). Esta muestra comprueba que la desatencin es a nivel
nacional.
20. En la sentencia recada en el Exp. N 09754-2005-PC/TC, este colegiado
seal que la omisin formal se manifiesta cuando la administracin no
efecta acto alguno a fin de dar cumplimiento al mandato establecido. La
omisin material, en cambio, implica la realizacin por parte de la administracin de cierta actividad, sin que con ello se cumpla el mandato de
la norma. Tales actos, solo en apariencia demuestran el cumplimiento del
mandamus, no pudiendo ser considerados, en consecuencia, como actos
destinados a efectivizar la norma (fundamento 25). En el presente caso, la
mnima actividad del Ministerio de Salud, de un lado, repartir las Guas
Nacionales que en rigor no satisfacen el requisito de la informacin masiva y de otro lado, iniciar un reparto que luego es detenido, evidencian una
omisin material.
21. En efecto, este colegiado estima que el primer extremo del petitorio debe
ser amparado, en el sentido de que el Ministerio de Salud debe poner la
informacin sobre el AOE al alcance de los ciudadanos al igual que la
informacin relativa a otros mtodos anticonceptivos. Igualmente, las recurrentes tambin han probado que el Ministerio de Salud no cumple el
mandato de poner permanentemente a disposicin de las ciudadanas y ciudadanos los insumos del AOE de manera gratuita, al igual que otros mtodos anticonceptivos.
22. Por tanto, este colegiado, en estricto acatamiento de las normas debidamente aprobadas por el Ministerio de Salud, de sus mandatos vigentes, del mandato constitucional de eficacia de las normas legales y de los actos administrativos, teniendo en cuenta los diversos informes amicus curiae as como
de las instituciones involucradas (los cuales han determinado que en el estado actual de la medicina los efectos del AOE son anticonceptivos), estima
que las pretensiones de las recurrentes deben ser amparadas, toda vez que
se ha evidenciado que, despus de cinco aos y tres meses de vigencia de
los mandatos exigidos, el Ministerio de Salud se ha mostrado renuente a su
cumplimiento.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le
confiere la Constitucin Poltica del Per
(3)
Informe amicus curiae de la Defensora del Pueblo, donde se detalla: Ayacucho: Centro de Salud de
Los Licenciados, Puesto de Salud de Huascahura, Puesto de Salud de Rancha, Puesto de Salud de Santa
Rosa de Cochabamba, Puesto de Salud de Luyanta, Centro de Salud de Ocros, Centro de Salud de Vinchos, Puesto de Salud de Occollo, Puesto de Salud de Santa Ana. La Libertad: Hospital Csar Vallejo,
Hospital Toms Lafora, Hospital Regional Docente de Trujillo. Piura: Puesto de Salud de Malingas,
Puesto de Salud I-2 KM 50.
178
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la accin de cumplimiento; y en consecuencia, cmplase con las resoluciones vigentes a la fecha materia de la presente demanda.
SS. GARCA TOMA, GONZALES OJEDA, ALVA ORLANDINI, VERGARA
GOTELLI, LANDA ARROYO, MESA RAMREZ
FUNDAMENTO DE VOTO DEL
MAGISTRADO MESA RAMREZ
Si bien comparto, en su integridad, los fundamentos jurdicos y la decisin
adoptada por el Pleno del Tribunal, estimo que la sentencia pudo ser complementada y reforzada con un pronunciamiento desde la perspectiva de los derechos fundamentales.
1.
Los derechos constitucionales y el presente caso
Si bien es verdad que en el Expediente N 2002-2006-PC/TC, el Tribunal

Constitucional determin que en un proceso de cumplimiento no se evala la
violacin de derechos constitucionales, tambin lo es que indirectamente se
puede alcanzar su tutela cuando el mandato claro, concreto y vigente, dispuesto en la ley o en el acto administrativo se encuentre indisolublemente ligado al
ejercicio de determinados derechos fundamentales.
En tales supuestos, el tribunal no emite un pronunciamiento de fondo sobre
tales derechos, sino que procede a un anlisis del caso concreto, teniendo como
referente los derechos constitucionales implicados.
En el presente caso, las accionantes han hecho patente esta estrecha vulneracin cuando refieren que el incumplimiento del mandamus contenido en las
normas cuyo cumplimiento se exige, estara afectando diversos derechos de las
mujeres que acuden a los centros hospitalarios del Estado.
2.
Derecho de igualdad
Las demandantes manifiestan que la renuencia del Ministerio de Salud a

cumplir con las resoluciones ministeriales conlleva una discriminacin en perjuicio de las mujeres ms pobres que no pueden acceder al uso del AOE mediante su compra en las farmacias. No comparto dicho criterio porque la decisin estatal de no repartir el AOE no se dirige a un sector determinado de la
poblacin sino que tiene un alcance general. No es una negativa a entregar la
pldora a cierta clase de mujeres, sino que constituye una decisin de no repartirla a nadie.
179
No obstante, no encuentro razonable que si el AOE se vende libremente en

las farmacias, el Estado se niegue a entregarlas en las dependencias estatales a
las mujeres de toda condicin social, econmica y cultural, previa informacin
en el marco de las polticas nacionales de salud y de planificacin familiar. Ms
an cuando existe normatividad vigente que obliga a ello.
La negativa del Estado de informar y poner a disposicin los insumos del
AOE a las personas que los necesitan puede significar, en ciertos casos, un trato
injusto que puede ser conjurado con su simple expedicin. En efecto, sin que
se trate de un acto discriminatorio, la renuencia estatal puede tener un grado de
inequidad, por decir lo menos, si se tiene en consideracin:
Que las mujeres de escasos recursos econmicos no pueden acceder a este
mtodo en los establecimientos privados de comercializacin ni en los establecimientos pblicos de salud.
Que se impide a las mujeres nias, adolescentes y jvenes con escasa o ninguna informacin acceder al conocimiento sobre los alcances y las bondades de
los diversos mtodos de planificacin familiar.
3.
Derecho a recibir informacin
La Declaracin Universal de los Derechos Humanos en su artculo 19 ha

establecido que toda persona tiene derecho a investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras por cualquier
medio de expresin. Por su parte, el Pacto Internacional de Derechos Civiles
y Polticos, tambin en su artculo 19, seala que la persona tiene derecho a
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, sin consideracin de fronteras, ya sea oralmente, por escrito, en forma impresa o artstica, o
por cualquier otro procedimiento. La Convencin Americana sobre Derechos
Humanos, en su artculo13, dice que toda persona tiene derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de su
eleccin.
A este elenco de instrumentos internacionales de proteccin de los derechos
humanos, se suma el inciso 4) del artculo 2 de la Constitucin. En cuanto a lo
que es materia del presente proceso, el derecho a la informacin sobre los distintos mtodos anticonceptivos es el presupuesto bsico para el ejercicio de los derechos reproductivos de la mujer consagrados en el artculo 6 de la Constitucin.
Pero es, al mismo tiempo, un autntico principio constitucional que obliga al
Estado a brindar la informacin necesaria para que tanto la paternidad y maternidad se desarrollen en condiciones de responsabilidad, y para que se asuman
a conciencia las implicancias y la trascendencia de traer un hijo a la sociedad.
En consecuencia, el derecho a la informacin sobre los mtodos anticonceptivos constituye una forma de concretizar el principio de dignidad de la persona
180
humana y forma parte de los elementos esenciales de una sociedad democrtica,

porque posibilita el ejercicio de los derechos sexuales de modo libre, consciente
y responsable.
4.
Derecho a la autodeterminacin reproductiva como un derecho implcito del libre desarrollo de la personalidad y autonoma
Considero que el derecho a la autodeterminacin reproductiva es un derecho implcito contenido en el ms genrico derecho al libre desarrollo de la
personalidad. Este derecho consiste en la autonoma para decidir en los asuntos
que solo le ataen a la persona. Pero tambin puede afirmarse que el derecho a
la autodeterminacin reproductiva se desprende del reconocimiento de la dignidad de la persona humana y del derecho general de libertad que le es inherente.
Dignidad y libertad concretizadas a partir de la necesidad de poder optar libremente y sin ninguna interferencia en el acto de trascender a travs de las generaciones. Libertad para poder decidir como ser racional, con responsabilidad,
sobre: 1) el momento adecuado u oportuno de la reproduccin; 2) la persona
con quien procrear y reproducirse; y, 3) la forma o mtodo para lograrlo o para
impedirlo.
En consecuencia, toda mujer tiene derecho a elegir libremente el mtodo
anticonceptivo de su preferencia, lo que est directamente relacionado con su
decisin acerca de cuntos hijos quiere tener, con quin y cundo. As lo tiene
establecido la Convencin sobre la eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la mujer en su artculo 16: Todas las personas tienen derecho
a decidir libre y responsablemente el nmero de sus hijos y el intervalo entre
los nacimientos (...). Este es un asunto que principalmente le compete a ella y
constituye el ncleo duro de su autonoma personal; es la manifestacin excelsa
de su dignidad humana y de su potencialidad para ser madre. De ah que, como
principio y como derecho fundamental, el libre desarrollo de la personalidad, y,
particularmente, el derecho a la autodeterminacin reproductiva es un lmite a la
actuacin del Estado que conlleva la interdiccin de cualquier poltica normativa destinada a impedir la decisin sobre el momento de ser madre.
No pretendo con estas interpretaciones legalizar el aborto, ya que es obvio
que existen diferencias sustanciales entre el uso del AOE, que se ingiere en un
lapso de incertidumbre porque la mujer no sabe a ciencia cierta si est o no embarazada; y una conducta tpica, antijurdica y culpable, como es el aborto, que
se consuma con la expulsin violenta del no nato. Se trata, pues, de situaciones
que tienen una connotacin y alcance distinto y que deben recibir del derecho
penal y del orden constitucional tambin un tratamiento diferente.
La utilizacin o no del AOE es un asunto de libertad de conciencia, situacin ante la cual el Estado no puede intervenir. No obstante, se puede restringir
su uso en los establecimientos pblicos de salud, condicionndolo a un sistema
181
de indicaciones que es competencia del legislador determinar. Este sistema

puede estar basado en los siguientes acontecimientos:
-
Motivaciones teraputicas o mdicas; para evitar que el embarazo ocasione

un grave dao para la vida o salud de la madre.
Motivacin criminolgica; para evitar el embarazo por violacin sexual.
Motivaciones eugensicas; cuando es probable que el concebido conlleve al

nacimiento graves taras fsicas.
Considero que no se puede dejar de lado una una realidad social y econmica que representa tambin un grave atentado contra la dignidad. Segn informacin proporcionada por la ENDES 2004 (Encuesta Demogrfica y de Salud
Familiar), el grupo ms numeroso del total de mujeres en edad frtil est integrado por aquellas que frisan entre 15 y 20 aos de edad y que constituyen el 19%
de las mujeres en edad reproductiva. Anualmente el 12.7% de las adolescentes
son madres o se encuentran por primera vez en estado de gravidez. Segn datos
del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica, en Lima Metropolitana, en el
resto de la costa as como en la selva, la maternidad adolescente ha aumentado
en el perodo 2000-2004. Las cifras de la Endes demuestran que el nivel educativo de las mujeres embarazadas se distribuye segn los siguientes porcentajes: 33.3% sin ningn tipo de educacin, 33.4% con educacin primaria, el 10%
tiene estudios secundarios y solo el 3.8% tiene estudios superiores. Estas cifras
demuestran la relacin directamente proporcional entre embarazos no deseados
y niveles educativos bajos o personas con escasa o mnima informacin.
Tampoco cabe duda de que esta relacin tambin tiene vinculacin con mujeres pobres, ya que esta condicin es el primer obstculo para el disfrute de los
derechos fundamentales a la educacin y a la informacin.
Como dato adicional habra que sealar que en el Per una madre adolescente en estado de gravidez corre ms riesgo de experimentar una muerte posparto, hemorragias, anemia, desnutricin, retraso en el alumbramiento, bajo peso
del nio. Asimismo, segn fuente del Ministerio de Salud, 185 madres peruanas
mueren por cada 100 mil nacidos vivos, y de este total el 15% son adolescentes.
De acuerdo con cifras recientes del Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica, en el ao 2005 hubo 6.268 denuncias de violacin de la libertad
sexual, cifra promedio que se ha mantenido en los ltimos siete aos pero que,
en comparacin con 1998 ha aumentado, dado que solo se registraron 4.677
casos. El 73% de mujeres vctimas de violacin sexual son menores de 18 aos
de edad frente al 21% que ya alcanzaron la mayora de edad.
Esta situacin social y econmica que coloca a la mujer en grave estado
de indefensin no puede escapar al intrprete de la Constitucin. Los derechos
de la mujer no pueden defenderse en sede de la justicia constitucional si quien
182
est llamado a defenderlos no toma en cuenta los aspectos sociales, econmicos

y culturales que los determinan. Los derechos fundamentales como principios
que inspiran el ordenamiento jurdico, solo adquieren su concretizacin como
verdaderos derechos subjetivos, cuando el intrprete de la lex legum resuelve
conflictos sociales que directamente les ataen. La Constitucin no es un texto
vaco, sino que es realidad social, derecho viviente. La declaracin de un atributo de la persona es un simple principio que solo adquiere contenido cuando el
texto escrito de la Ley Suprema se enfrenta con la realidad. El texto muerto de
la Constitucin cobra vida y se actualiza cuando su intrprete resuelve problemas concretos.
5.
Derecho a la vida y a la integridad fsica, psquica y moral de la mujer
La vida y la integridad de la mujer se ven seriamente amenazadas por

embarazos no deseados que terminan en abortos practicados en condiciones
clandestinas sin el cumplimiento de las ms elementales reglas de higiene. La
Organizacin de las Naciones Unidas ha sealado que la tasa de mortalidad materna podra disminuir entre 20% y 35% si se previenen embarazos involuntarios mediante el acceso a la planificacin familiar, toda vez que constituye un
derecho de las personas, tal como se regula en el artculo 10, inciso h), de la
Convencin sobre eliminacin de todas las formas de discriminacin contra la
mujer, el acceso al material informativo especfico que contribuya a asegurar
la salud y el bienestar de la familia, incluida la informacin y el asesoramiento
sobre planificacin de la familia.
La realidad social le impone al Estado la obligacin objetiva de hacer todo
cuanto est a su alcance para evitar que las mujeres mueran por abortos clandestinos. El AOE puede jugar en ese sentido un papel gravitante. Esto no significa, sin embargo, que las polticas pblicas de salud en materia de planificacin
familiar tengan que estar basadas fundamentalmente en la utilizacin de este
mtodo, sino que se trata de una alternativa excepcional, cuya utilizacin no le
corresponde al tribunal sealar, sino a los profesionales de la salud, y cuya decisin recae en las personas involucradas.
Desde esta perspectiva, el AOE constituye, frente a los abortos teraputicos
o criminolgicos, una alternativa aceptable de cara a las repercusiones que produce en la integridad fsica, psquica y moral de la mujer la expulsin violenta
del feto.
Considero que la violacin sexual constituye un trato cruel, inhumano
y degradante que atenta contra la integridad de la persona y viola no solo la
Constitucin, sino tambin los distintos instrumentos internacionales como la
Declaracin Universal de Derechos Humanos, que en su artculo 5 prescribe:
nadie ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes. Asimismo, la Convencin Americana sobre Derechos Humanos seala
183
que nadie debe ser sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o
degradantes. En consecuencia, si la violacin sexual afecta la esfera psquica,
social y existencial, el aborto criminolgico puede obviarse como un dao adicional al grave trauma que significa un trato sexual no deseado, si se permite el
uso del AOE. No es razonable, en consecuencia, que el Estado permita un doble
padecimiento a las mujeres cuyo poder adquisitivo insuficiente no les permite
acudir a las farmacias donde el AOE se expende libremente con la aquiescencia
de la administracin pblica. No se justifica, en el libre juego del mercado, la
venta lcita de un mtodo anticonceptivo con la propia negativa del Estado a
poner la informacin del AOE y sus insumos al alcance de las personas en los
supuestos descritos.
6.
Derecho a la salud
Creo, finalmente, que el derecho a la salud se encuentra directamente vinculado con el derecho a la vida, cuando la poltica estatal de planificacin familiar
soslaya una realidad manifiestamente palmaria, como es la prctica de abortos
indiscriminados, clandestinos e insalubres, que conllevan un incumplimiento del
artculo 11 de la Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
que a la letra dice: toda persona tiene derecho a que su salud sea preservada por
medidas sanitarias y sociales.
Tambin constituyen atentado a la salud los embarazos que ponen en riesgo
la vida de la madre, los que conllevan una malformacin congnita incompatible
con la vida uterina; aquellos que son el resultado de un abuso sexual, o los que
tienen lugar por inseminacin artificial o transfusin de vulos no consentidos,
en la medida en que representan una vulneracin de la integridad fsica, psquica
y moral.
Estos son diversos aspectos que pudieron ser desarrollados en el presente
caso y si bien la mayora estim innecesario plantearlos, los pongo en consideracin de la ciudadana como una contribucin al tema de los derechos reproductivos desde la ptica del Derecho Constitucional.
Sr.
MESA RAMREZ
184
Adecuacin del proceso constitucional de amparo al de cumplimiento en atencin a la edad del

demandante
Publicada el 20 de agosto del 2007

Juan Flix Tueros del Risco
En Lima, a los 23 das del mes de octubre de 2006, la Sala Primera del
Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Alva Orlandini, Bardelli
Lartirigoyen y Landa Arroyo, pronuncia la siguiente sentencia
ASUNTO
Recurso de agravio constitucional interpuesto contra la resolucin de la
Segunda Sala Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima, de fojas 181, su
fecha 25 de abril de 2006, que declara improcedente la demanda de autos.
ANTECEDENTES
Demanda
Con fecha 26 de septiembre de 2005, el recurrente interpone demanda de
cumplimiento contra la Oficina de Normalizacin Previsional (ONP), a fin de
que se ordene a esta entidad a revisar la Resolucin N 11823/77 y nivele su
pensin de jubilacin correspondiente a treinta y cuatro aos y siete meses de
servicios y aportaciones, basndose en que la Ley N 28407 autoriza dicha revisin, sobre la base de lo contemplado en los artculos 56 y 57 del Decreto
Supremo N 011-74-TR.
Sentencia de primera instancia
Con fecha 28 de septiembre de 2005, el Sexagsimo Primer Juzgado
Especializado en lo Civil de la Corte Superior de Justicia de Lima declara improcedente in limine la demanda de cumplimiento por considerar que de conformidad con lo dispuesto por el artculo 148 de la Constitucin y el artculo 218
de la Ley de Procedimiento Administrativo General, Ley N 27444, los actos
administrativos que causan estado deben ser impugnados mediante proceso contencioso-administrativo, previsto por la Ley N 27584.
Sentencia de segunda instancia
Con fecha 25 de abril de 2006, la recurrida confirma la apelada, declarndola improcedente por considerar los mismos fundamentos.
185
DATOS GENERALES
Agravio constitucional invocado

El presente proceso constitucional de cumplimiento fue iniciado por Juan
Flix Tueros del Risco contra la Oficina de Normalizacin Previsional.
El acto lesivo se habra producido por el supuesto incumplimiento de la Ley
N 28407 respecto a la Resolucin N 11823-27, en la que se le otorga una
pensin de jubilacin de 16 506,99 soles oro, correspondientes a catorce
aos de aportacin y servicio.
Reclamacin constitucional
El demandante ha alegado la afectacin de sus derechos constitucionales al
trabajo (artculo 23), a la remuneracin (artculo 24), y de los principios laborales de igualdad de oportunidades sin discriminacin, irrenunciabilidad
de derechos e in dubio pro operario (artculo 26).
Sobre esta base ha solicitado:
Ordenar a la Oficina Normalizacin Previsional que revise la Resolucin N 11823/77.
Como consecuencia de esta revisin, se le nivele su pensin de jubilacin correspondiente a treinticuatro aos y siete meses de servicio y
aportacin
Materias constitucionalmente relevantes

Por lo tanto, lo que se deber analizar en la presente sentencia se referir a
los siguientes puntos:
-
Es vlido el uso del proceso de cumplimiento en el caso de autos? O

debe ser adecuado a un proceso de amparo?
El derecho a la pensin estara siendo afectando con la emisin de la

resolucin impugnada?
FUNDAMENTOS
En el presente proceso, el recurrente, una persona mayor de noventa
aos(1), ha realizado un reclamo con relacin a la pensin que recibe, arguyendo que el monto que percibe no se condice con los aportes realizados por sus
empleadores.
(1)
Fecha de nacimiento: 28 de noviembre de 1916, segn Documento Nacional de Identidad (fs. 11 del
Expediente).
186
Para ello, solicita equvocamente la ejecucin de una resolucin administrativa que solo reconoce algo ms a catorce aos de aportes, y que sobre ella
fija su monto pensionario, cuando en realidad lo que pretende es que se revise
la Resolucin N 11823-77, de fecha 15 de setiembre de 1977, a fin de que se le
reconozca una pensin de jubilacin nivelada, todo ello sobre la base del cumplimiento de la Ley N 28407.
1. Adecuacin del proceso constitucional
2.
Ante todo, es claro que el petitorio de su demanda no se condice con la va

procedimental que utiliza el accionante. Plantea una demanda de cumplimiento, y cuando tambin alegue el acatamiento de la Ley N 28407, cuando ella no es la va correcta, segn la pretensin objetiva expuesta:
Solicito al juzgado se sirva ordenar a la Oficina de Normalizacin
Previsional, para que revise la Resolucin N 11823/77 (Liquidacin
N 12575) y nivele mi pensin de jubilacin a la que legalmente me
corresponde por 34 aos y 7 meses de servicio y aportacin(2).
Pero el proceso de cumplimiento reconocido en la Constitucin, a travs del
artculo 200, inciso 6), tan solo busca que cualquier autoridad o funcionario
renuente al acatamiento de una norma legal o de un acto administrativo,
deba hacerlo, y no examinar o analizar si la norma o el acto son correctos.
El Cdigo Procesal Constitucional, por su parte, desarrolla an ms esta figura a partir de su artculo 66. En este marco, el Tribunal Constitucional,
como parte de su funcin de ordenacin y pacificacin del ordenamiento
constitucional, emiti la sentencia recada en el Expediente N 0168-2005PC/TC, la misma que sienta jurisprudencia sobre la procedencia de la demandas en este tipo de procesos. En ella, se expres, entre otras cosas, dentro del fundamento 12, que:
(...) para la procedencia del proceso de cumplimiento, adems de acreditarse la renuencia del funcionario o autoridad pblica, debern tenerse en cuenta las caractersticas mnimas comunes del mandato de
la norma legal, del acto administrativo y de la orden de emisin de
una resolucin o de un reglamento, a fin de que el proceso de cumplimiento prospere, puesto que de no reunir tales caractersticas, adems
de los supuestos contemplados en el artculo 70 del Cdigo Procesal
Constitucional, la va del referido proceso no ser la idnea.
Y respecto a los requisitos del cumplimiento, se enuncian en el fundamento 14 las cinco condiciones genricas y las dos adicionales para los actos
administrativos. Y si bien existe una ley que a su entender no ha sido
(2)
Demanda de cumplimiento (fj. 12 del Expediente).
187
cumplida, respecto a ella los requisitos enunciados no pueden llegar a ser

completados.
3.
Como se puede observar en el caso de autos, la demanda debera ser declarada improcedente, tal como lo hicieron los juzgadores de primera y segunda instancia, puesto que, desde el punto de vista formal, la demanda no
cumple con los requisitos exigidos jurisprudencialmente. Justamente el magistrado del Sexagsimo Primer Juzgado Especializado en lo Civil de Lima
expres que:
(...) Que, estando a que resulta manifiestamente improcedente los procesos de cumplimiento cuanto se pretende cuestionar la validez o impugnar
un acto administrativo, a tenor de lo dispuesto por el inciso 4) del artculo 70 del Cdigo Procesal Constitucional; por cuyas consideraciones; SE
Resuelve: Declarar Improcedente la demanda (...)(3).
De lo que se puede observar, entonces, la resolucin materia de la reclamacin constitucional (Resolucin N 11823-77) ha sido estrictamente cumplida por la Administracin, motivo por lo cual no habra litis alguna que
merezca pronunciamiento del ente juzgador en virtud de la presentacin de
un cumplimiento, adems que la ley cuya observancia se exige tampoco
cumple con los requisitos formales expresadas por la jurisprudencia de este
tribunal. Entonces, y como lo sealamos en el fundamento 4 de la sentencia
expedida en el Expediente N 2763-2003-AC/TC, cuando no existe un incumplimiento de por medio, sino que por el contrario se cuestiona un comportamiento lesivo de derechos constitucionales, entonces la va no puede
ser la del proceso de cumplimiento.
4.
De lo expuesto queda claro, por lo tanto, que la pretensin del recurrente

no est estrictamente relacionado con la va procedimental utilizada en la
demanda. Pero lo que s puede y debe determinar es si la Administracin
est actuando de manera correcta, porque subyace al petitorio, la posible
existencia de un incorrecto anlisis de los medios probatorios de los aportes
que han sido presentados para el cambio de la pensin a ser percibida.
En la normatividad, se exige de la Administracin Pblica, una actuacin
adecuada, tal como lo ha reconocido el artculo 39 de la Constitucin, dispositivo que al mismo tiempo da sentido a su desempeo, pues se le reclama estar al servicio de la nacin. Ello, en concordancia con lo dispuesto por
los artculos 3 y 43 de la Constitucin, que definen al pas como un Estado
Social y Democrtico De derecho, hacen previsible que en va jurisprudencial deba encontrarse una respuesta a una problemtica social
(3)
Sentencia de primera instancia (fs. del Expediente).
188
como la expuesta por el demandante, toda vez que este asume una actitud
incorrecta por parte de la Oficina de Normalizacin Previsional.
En la sentencia del Expediente N 3149-2004-AC/TC, dentro del fundamento 11, se ha dicho que la concrecin del modelo de Estado Social y
Democrtico de Derecho:
(...) requiere de una colaboracin permanente entre todos los poderes
pblicos y, de modo especial, de la Jurisdiccin, poder premunido por
excelencia de potestades y competencias para hacer realidad los mandatos de la Constitucin y la ley en cada caso concreto. En este sentido dada la trascendencia del tema que se resuelve, se har uso de las
tcnicas resolutivas y las facultades que la doctrina y el ordenamiento
permiten, para dejar un mensaje claro a todos aquellos funcionarios o
poderes pblicos que no solo desconocen el sistema legal imperante,
sino que desalientan la de un modelo de convivencia civilizada a partir de la Constitucin. La edificacin de una cultura constitucional es
tambin objetivo y compromiso de este colegiado con la sociedad peruana, a la que debe su mandato.
Este planteo aplicado al caso concreto, que involucra a una persona que efectivamente trabaj por ms de los aos reconocidos por la
Administracin y que hoy cuenta con una edad superior a los noventa aos,
hace que este colegiado busque una frmula especial para suplir la deficiencia de la va procedimental escogida.
5.
Cabe recordar adicionalmente que el artculo 4 de la Norma Fundamental

ha expresado con mucha claridad que los ancianos se convierten, dentro de
la poltica estatal de salvaguardia a los ms desprotegidos, en uno de los
grupos de titulares superreforzados de derechos fundamentales. O, como
tambin puede llamrseles, titulares con una calidad especial. Por lo tanto,
en el caso de autos, sern titulares diferenciados del derecho fundamental a
la pensin.
La Constitucin, aparte de reconocer explcitamente al derecho a la pensin, dentro del artculo 11, tambin ha distinguido a la seguridad social
(artculo 10) como la garanta institucional en la cual la pensin se desarrolla, toda vez que se presenta una obligacin del Estado y tambin de la
comunidad de suplir la situacin de necesidad, a travs de una prestacin
pecuniario y/o asistencial, con el fin de la elevacin de la calidad de vida
de las personas. Al respecto, los jueces Canado Trindade y Abreu Burelli,
en el fundamento 8 de su voto concurrente en el Caso Villagrn Morales y
otros vs. Guatemala, Caso de los Nios de la Calle, expedido por la Corte
Interamericana de los Derechos Humanos, el 19 de noviembre de 1999, sealaron que:
189
(...) el proyecto de vida es consustancial del derecho a la existencia, y

requiere para su desarrollo condiciones de vida digna, de seguridad e
integridad de la persona humana.
Por eso este colegiado lleg a determinar, dentro del fundamento 139 de la
sentencia expedida en el Expediente N 0050-2004-AI/TC y otros (acumulados) que:
(...) La edad ha sido y es uno de los requisitos tradicionalmente utilizados, tanto por nuestro ordenamiento como por ordenamientos comparados, para dotar de mrgenes de objetividad a la identificacin del
supuesto fctico que activa al sistema previsional para conceder la
prestacin social orientada a garantizar la consecucin del proyecto de
vida del jubilado o cesado (...).
En virtud de tales argumentos, el Tribunal Constitucional es consciente de
la necesidad de realizar una proteccin particular y diferenciada de las personas que se encuentran dentro de la etapa de vida de la senectud. Esto se
deriva tanto de las circunstancias que rodean al distintivo estilo de vida que
llevan en esta etapa de su vida como del mandato constitucional expreso de
darles un resguardo especialsimo.
Hay que recordar adems que al ser el nmero de aos de edad, inversamente proporcional a los aos de expectativa de vida, es importante definir cundo estamos ante un caso de anciano. Tal fue como recogido en el
mismo fundamento 139 de la sentencia del Expediente N 0050-2004-AI/
TC y otros (acumulados), si bien en un inicio la Organizacin Mundial
de la Salud consider adultos mayores a aquellas personas que superaban
los sesenta aos que viven en los pases en vas de desarrollo y de sesenticinco aos o ms en los pases desarrollados, tambin lo es que, en el ao
1994, la Organizacin Panamericana de la Salud - Oficina Regional de la
Organizacin Mundial de la Salud, atendiendo a la considerable elevacin
de la esperanza de vida producida en las ltimas tres dcadas, fij en sesenticinco aos o ms la edad del adulto mayor.
6.
Entonces, tomando tales consideraciones, este colegiado se dispone a convertir en amparo, la presente demanda de cumplimiento y resolver inmediatamente el caso concreto. La urgencia de la proteccin para el recurrente
obliga a resolver el caso inmediatamente.
Este colegiado considera importante, como parte de su autonoma procesal,
aceptar la posibilidad de esta reconversin, pues esta es la nica forma en
que se podrn proteger adecuadamente derechos de las personas. El sustento que legitima esta actuacin ha sido muy diverso en la jurisprudencia
constitucional. En diversa jurisprudencia (cf. fundamento 4 de la sentencia
del Expediente N 1052-2006-PHD/TC, fundamentos 3 y ss. de la sentencia del Expediente N 4080-2004-AC/TC) se ha sealado que esto se basa
190
en el principio del iura novit curia, previsto en el artculo VIII del Cdigo
Procesal Constitucional, pues esta norma no solo tutela la eficacia de los
derechos sustantivos, sino tambin los adjetivos, lo cual ira de la mano con
la suplencia de queja, figura recogida jurisprudencialmente en la sentencia
del Expediente N 0569-2003-AC/TC.
Lo que s no es posible negar es que, como bien se aprecia en los fundamento 5 y 6 de la sentencia recada en el Expediente N 4080-2004-AC/TC:
La finalidad de los procesos constitucionales no solo es la defensa de
concretos derechos subjetivos, sino tambin la tutela de los valores objetivos de la Constitucin. Como antes lo ha sealado este colegiado,
los derechos fundamentales no solo tienen una dimensin subjetiva
[esto es, no valen solo como derechos subjetivos], sino tambin una
dimensin objetiva, puesto que constituyen el orden material de valores en los cuales se sustenta el ordenamiento constitucional (cf. STC
Ns 0976-2001-AA/TC, 0964-2002-AA/TC, 0858-2003-AA/TC entre
otras). Esta es quiz la nota ms saltante en lo que hace a las diferencias entre Estado Liberal Decimonnico de Derecho y Estado Social y
Democrtico de Derecho: el valor objetivo de la Constitucin, que en
determinados supuestos opera incluso como lmite o condicionante de
las libertades y derechos individuales.
En este contexto, el juez constitucional constituye una especie de mediador entre estos valores constitucionales y los derechos y libertades
que la misma norma garantiza, a efectos de lograr una prudente ponderacin entre los mismos y hacer posible la democracia constitucional
con plena eficacia y vigencia de los derechos fundamentales.
7.
Este tribunal ha sealado que el Derecho Procesal Constitucional debe ser

considerado como un Derecho Constitucional concretizado (entre otros,
sentencia del Expediente N 4903-2005-PHC/TC), y sus institutos deben
ser relativizados, en pos de la proteccin de los derechos constitucionales y la primaca de la Norma Fundamental. Ello tambin se encuentra de
la mano con la autonoma procesal constitucional (entre otros, sentencias
del Expediente N 0025-2005-PI/TC y 0026-2005-PI/TC y del Expediente
N 05033-2006-PA/TC).
El alejamiento del Derecho Procesal Constitucional de las categoras clsicas del Derecho Procesal se basa en que las distintas reas del Derecho
tienen un mbito sustantivo y adjetivo en paridad de condiciones, tal como
sucede, por ejemplo, en el Derecho Civil, donde la regulacin procesal tiene
la misma jerarqua que la existente a la sustantiva, pues tanto el Cdigo
Civil como el Cdigo Procesal Civil tienen el rango de ley. Esto no sucede,
por el contrario, en el mbito constitucional.
191
El Cdigo Procesal Constitucional debe procedimentalizar las cuestiones

sustantivas que se encuentran en la Constitucin, norma que tiene claramente un nivel jerrquico superior, motivo por el cual, y tomando en cuenta el principio institucional de la interpretacin conforme a la Constitucin
(recogido, entre muchos, en el fundamento 4 de la sentencia de la sentencia
del Expediente N 1679-2005-PA/TC o en el fundamento 8 de la sentencia
del Expediente N 0002-2003-AI/TC), el Cdigo Procesal Constitucional
debe ser entendido, comprendido y analizado de acuerdo los contenidos
existentes en la Norma Fundamental. Tan cierto es eso que los fines del
proceso constitucional, que el propio Cdigo reconoce en el artculo II de
su Ttulo Preliminar, son la primaca constitucional y la proteccin de los
derechos.
8.
Y si bien una actuacin de este tipo podra llegar a considerarse vulneratoria de principios procesales como el dispositivo (las partes son las nicas
que determinan los trminos en que debe pronunciarse el juez) o el de congruencia (la decisin de un tribunal debe estar directamente vinculada a la
pretensin planteada por las partes) o de derechos fundamentales como el
de defensa (posibilidad de contradictorio), consideramos, en base a los argumentos antes vertidos, que la bsqueda real de proteccin de derechos es
el fundamento bsico del proceso constitucional.
Es, como ha dicho este tribunal en la sentencia recada del Expediente
N 4080-2004-AC/TC en el fundamento 8:
Este colegiado considera que tales principios, que inspiran el proceso
civil, no pueden ser comprendidos en los mismos trminos en los procesos constitucionales. En todo caso, el lmite en la adecuacin de las
pretensiones al derecho aplicable se sujeta a la necesidad de defensa
que debe operar irreductiblemente respecto de las alegaciones o causa
petendi que han planteado las partes. Si en la adecuacin del petitorio
no se afecta el derecho de defensa de la parte emplazada, el tribunal
no habr sobrepasado sus lmites de actuacin permitidos por el ordenamiento jurdico.
En tal entendido, la base es que se tendr que mantener la pretensin de
la parte demandante. El fundamento 9 de la sentencia del Expediente
N 0569-2003-AC/TC, ha sido bastante claro al respecto:
(...) cuando se trate del aforismo iura novit curia, este tribunal, al aplicar el derecho a las cuestiones debatidas, buscar no alterar ni sustituir
las pretensiones y hechos fcticos que sustentan la demanda y resulten
acreditados en el proceso.
9.
Entonces, cuando una demanda ha sido mal planteada, pese a que este colegiado est autorizado a disponer la nulidad de los actuados y el reencausamiento de la demanda, tambin puede aceptarse la reconversin de un proceso constitucional en otro, si es que las circunstancias as lo ameritan.
192
Este se puede dar, tal como lo ha ido reconociendo nuestra jurisprudencia

(cfr. fundamentos 5 de la sentencia resuelta en el Expediente N 0249-2005PC-TC, 4 de la sentencia recada en el Expediente N 1052-2006-PHD/TC,
8 de la sentencia expedida en el Expediente N 4080-2004-AC/TC y 5 de
la sentencia emitida en el Expediente N 2763-2003-AC/TC), bajo ciertas
premisas, como pueden ser las siguientes:
-
Que el juez de ambos procesos tenga las mismas competencias funcionales (tanto el amparo como el hbeas data y el cumplimiento son
tramitados por jueces especializados en lo civil, tal como se establece
para el primero en el artculo 51 del Cdigo Procesal constitucional, y
se extiende para los otros dos en los artculos 65 y 74 del mismo cuerpo normativo).
Que se mantenga la pretensin originaria de la parte demandante

(solo se podr admitir la conversin si la pretensin planteada en la
demanda es respondida por el juzgador a travs de la sentencia que va
a emitir).
Que existan elementos suficientes para determinar la legitimidad para

obrar activa y para poder resolverse sobre el fondo del asunto (que,
siguiendo el contenido del artculo 9 del Cdigo Procesal, no deban
actuarse pruebas adicionales en el proceso, el mismo que debe ser resuelto con las herramientas que el mismo expediente brinda).
Que se estn cumpliendo los fines del proceso constitucional (si bien
se estara yendo en contra del cauce normal de un proceso, la autonoma procesal y el principio de informalidad que rige este tipo de
proceso, adems de los principios de direccin judicial del proceso,
pro actione y economa procesal, previstos en el artculo III del Ttulo
Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional, autoriza canalizar la
bsqueda de justicia, como valor supremo de la Constitucin, a travs
de la judicatura constitucional).
Que sea de extrema urgencia la necesidad de pronunciarse sobre el

mismo (es cierto que la bsqueda natural de proteccin a quienes reclaman el resguardo de un derecho a travs de un proceso constitucional,
hace que este se convierta en un proceso de tutela urgente, toda vez
que se consideran improcedentes las demandas cuando existan vas
procedimentales especficas, tal como lo expresa el artculo 5, inciso
2) del Cdigo Procesal Constitucional, pero en los casos de reconversin se hace necesario que el caso no sea solo apremiante, sino adems
que sea considerablemente perentorio e inminente, elemento que ha
quedado claramente establecido en el fundamento 5 de la sentencia del
Expediente N 2763-2003-AC/TC).
193
Que exista predictibilidad en el fallo a pronunciarse (se considera que

si el juzgador es consciente del tipo de fallo a emitirse, y pese a que
existe un error en la tramitacin de la demanda, debe ordenar su conversin, tal como se ha dejado sustentado en la sentencia del Expediente
N 0249-2005-PC/TC).
Solo cuando concurran copulativamente tales requisitos, este colegiado se

encontrar autorizado para reconducir a una va procedimental ms acorde
con la peticin del recurrente y dejar de lado el proceso inicial.
En el caso concreto, tal como se ha ido expresando, se habr de reconvertir
el proceso de cumplimiento a uno de amparo, pues se han cumplido a cabalidad las condiciones antes sealadas, y sabiendo de la necesidad de que el
presente proceso sea resuelto de forma oportuna y efectiva.
2. Anlisis de la supuesta afectacin del derecho a la pensin
10. Ya habiendo determinado que lo que se va a analizar en el presente caso
de amparo es si ha existido vulneracin o no del derecho fundamental del
recurrente, conviene analizar si la actuacin de la Oficina de Normalizacin
Previsional es acorde a la normatividad constitucional, y al debido respeto
del artculo 11 de la Norma Fundamental.
De otro lado, al estar en juego el derecho fundamental a la pensin, es necesario afirmar que este colegiado va a ingresar a analizar el fondo del asunto.
Si bien en la sentencia recada en el Expediente N 1417-2005-PA/TC, se
ha sealado que forman parte del contenido esencial directamente protegido
por el derecho fundamental a la pensin, las disposiciones legales que establecen los requisitos para la obtencin de tal derecho, y que la titularidad
del derecho invocado debe estar suficientemente acreditada para que sea
posible emitir un pronunciamiento de mrito, lo que estara en juego en el
presente proceso es la dignidad pensionaria, expuesta a travs de la bsqueda de alcanzar una pensin mnima.
11. Corresponde ahora examinar si es posible la revisin de la pensin que
viene percibiendo el accionante, en virtud de la norma que l mismo haba
alegado dentro del proceso de cumplimiento pero que ahora va a ser analizada como amparo, pues no poda ser vista en el primer tipo de proceso por
no cumplir con los presupuestos establecidos en la sentencia recada en el
Expediente N 0168-2005-PC/TC.
Segn el artculo 1 de la Ley N 28407,
Declrase expedito el derecho de cualquier aportante a acudir ante la
Oficina de Normalizacin Previsional - ONP a solicitar la revisin de
cualquier resolucin administrativa que se hubiera expedido en su contra, contraviniendo lo dispuesto en los artculos 56 y 57 del Decreto
Supremo N 011-74-TR, Reglamento del Decreto Ley N 19990.
194
Justamente, el artculo 56 del mencionado reglamento seala que:

Se considerarn como periodos de aportacin al Sistema Nacional de
Pensiones los de prestacin de servicios con anterioridad al 1 de mayo
de 1973 que generaron la obligacin de pagar aportaciones por riesgos
diferidos a la ex Caja Nacional de Seguro Social y a la ex Caja de
Pensiones del Seguro Social del Empleado, aun cuando no se hubiere
efectuado el pago de las mismas.
Mientras que el 57 dice a la letra:
Los periodos de aportacin no perdern su validez, excepto los casos
de caducidad de las aportaciones, declaradas por resoluciones consentidas o ejecutoriadas de fecha anterior al 1 de mayo de 1973.
Es decir, sobre la base de esta normatividad, se puede cotejar si el monto
pensionario que recibe actualmente el recurrente supone una vulneracin o no a
su derecho fundamental a la pensin, por no corresponder con la normatividad
infraconstitucional sobre la materia.
12. Sobre el particular, debe sealarse que de la Resolucin N 11823-77 y
de la Liquidacin N 12575(4), se desprende que el Seguro Social del Per
le otorg al demandante una pensin arreglada al Rgimen Especial de
Jubilacin regulada por los artculos 47 a 49 del Decreto Ley N 19990.
Es decir, en virtud de tal norma, la Administracin considera que nicamente le corresponda el reconocimiento de catorce aos y cinco meses de
aportaciones al 28 de febrero de 1977, y sobre esa base le corresponda la
pensin a percibir.
13. En tal sentido, el demandante para acreditar que ha aportado por ms tiempo del expresado en la resolucin cuestionado, ha adjuntado dos certificados de trabajo y dos liquidaciones de tiempo de servicios(5), con los cuales
se prueba que el demandante trabaj para:
(4)
(5)
El Banco Unin desde el 22 de diciembre de 1952 hasta el 28 de diciembre de 1967, esto es, por quince aos y seis das.
El Banco Internacional del Per desde el 16 de agosto de 1939 hasta

el 20 de noviembre de 1940, esto es, por un ao, tres meses y cuatro
das.
El Banco de Crdito del Per desde el 2 de agosto de 1943 hasta el 16

de diciembre de 1952, esto es, por nueve aos y cuatro meses.
Medios probatorios presentados por el demandante (fs. 4 y 6 del Expediente).

Certificados y liquidaciones, como anexos a la demanda (fs. 5, 7, 8 y 9 del Expediente).
195
Citibank N.A. desde 12 de febrero de 1968 hasta el 15 de marzo de

1977, esto es, por nueve aos.
Por lo tanto, tomando en cuenta la documentacin mencionada, el demandante acredita treinta y cuatro aos completos de aportaciones al Sistema
Nacional de Pensiones, dentro de los cuales se encuentran incluidos las
aportaciones reconocidas por el Seguro Social del Per.
14. En consecuencia, al demandante se le debi otorgar una pensin arreglada al rgimen especial de jubilacin calculada sobre la base de los aos de
aportaciones antes definidas y no sobre la base de catorce aos de aportaciones, razn por la cual la demanda debe estimarse.
Adicionalmente, la Oficina de Normalizacin Previsional deber efectuar
el clculo de los devengados correspondientes desde la fecha del agravio
conforme al artculo 81 del Decreto Ley N 19990, para lo cual se tendr en
cuenta la fecha de apertura del Expediente N 014090-77, en el que consta
la solicitud de la pensin denegada, as como el de los intereses legales generados de acuerdo con la tasa especificada en el artculo 1246 del Cdigo
Civil, y proceder a su pago en la forma establecida por la Ley N 28798.
En la medida en que, en este caso, se ha acreditado que la emplazada ha
vulnerado el derecho fundamental a la pensin, de conformidad con el artculo 56 del Cdigo Procesal Constitucional, dicha entidad debe asumir los
costos procesales, los cuales debern ser liquidados en la etapa de ejecucin
de la presente sentencia.
FALLO
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, en uso de las atribuciones que le confieren la Constitucin Poltica del Per,
HA RESUELTO
Declarar FUNDADA la demanda, entendiendo el presente proceso como
un proceso de amparo.
Ordena que la demandada expida una nueva resolucin otorgndole al demandante pensin de jubilacin del rgimen especial del Decreto Ley N 19990,
sobre la base de sus treinta y cuatro aos de aportaciones; con el abono de las
pensiones devengadas, los intereses legales y los costos procesales.
SS. ALVA ORLANDINI, BARDELLI LARTIRIGOYEN, LANDA ARROYO
196
BIBLIOGRAFA
BIBLIOGRAFA
ABAD YUPANQUI, Samuel; DANS ORDEZ, Jorge; EGUIGUREN PRAELI, Francisco; GARCA BELAUNDE, Domingo;
MONROY GLVEZ, Juan y OR GUARDIA, Arsenio. Cdigo
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PALMA ENCALADA, Leny. El proceso de hbeas data y de cumplimiento en el diseo del Cdigo Procesal Constitucional. En: Revista
Jurdica del Per. Ao V, N 62, mayo-junio de 2005.
200
NDICE
NDICE
201
202
NDICE
NDICE
Presentacin ..................................................................................................................
CAPTULO 1
GENERALIDADES
1. Contenido y objeto ....................................................................................................
2. Antecedentes ............................................................................................................
10
3. Naturaleza .................................................................................................................
11
4. Los fines del proceso constitucional de cumplimiento ..............................................
13
5. Legislacin bsica .....................................................................................................
14
CAPTULO 2
MBITO DE PROTECCIN
mbito de proteccin .................................................................................................
17
CAPTULO 3
1. Causales de improcedencia de carcter general ......................................................
21
2. Causales de improcedencia de carcter especfico al proceso de cumplimiento ........
24
3. Reglas de procedencia para el cumplimiento contenidas en el precedente vinculante ..
26
CAPTULO 4
LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA
1. Representacin procesal ...........................................................................................
29
2. Procuracin oficiosa ..................................................................................................
30
3. Patrocinio de intereses difusos .................................................................................
31
4. Representacin judicial por abogado ........................................................................
31
203
CAPTULO 5
LEGITIMIDAD PARA OBRAR PASIVA
1. La defensa del Estado ...............................................................................................
33
CAPTULO 6
COMPETENCIA DEL JUEZ E IMPEDIMENTOS
1. Impedimento del juzgador .........................................................................................
35
CAPTULO 7
TRMITE DEL PROCESO
1. Trmite de primera instancia .....................................................................................
37
2. Recurso de apelacin ................................................................................................
51
3. Recurso de Agravio Constitucional (RAC) ................................................................
53
4. Recurso de queja ......................................................................................................
56
5. Procedimiento ante el Tribunal Constitucional ..........................................................
56
CAPTULO 8
1. Contenido de la demanda fundada ...........................................................................
61
2. Recurso de aclaracin de sentencia dictada por el Tribunal Constitucional .............
64
3. Represin de actos homogneos ..............................................................................
64
CAPTULO 9
1. Adecuacin del proceso constitucional (del cumplimiento al amparo) ......................
67
2. Caso pldora del da siguiente ...................................................................................
69
3. Casos de cumplimiento relativos a la defensa del ambiente ....................................
71
204
NDICE
CUADROS SINPTICOS
1. Requerimiento y trmite en primera instancia ...........................................................
77
2. Trmite en segunda instancia ...................................................................................
78
3. Medida cautelar en el proceso de cumplimiento .......................................................
79
4. Trmite en tercera instancia: recurso de agravio constitucional ...............................
80
5. Recurso de queja ......................................................................................................
81
6. Excepciones .............................................................................................................
82
MODELOS
1. Demanda de cumplimiento ........................................................................................
85
87
89
4. Solicitud cautelar de cumplimiento demandato administrativo ..................................
92
5. Requerimiento: documento de fecha cierta ...............................................................
94
6. Solicitud para la represin de actos homogneos ....................................................
96
CONSULTAS
1. Se puede exigir al Estado el cumplimiento de derechos considerados programticos? ....................................................................................................................
101
2. Procede la accin de cumplimiento contra actos de administracin interna claros,

ciertos y expresos? ...................................................................................................
104
3. Cabe exigir a travs del proceso de cumplimiento el acatamiento de un acto administrativo ficto por aplicacin del silencio administrativo positivo? .................................
106
4. Un tercero interesado puede solicitar el cumplimiento de un acto administrativo? ......................................................................................................................
109
5. En un proceso de cumplimiento, puede solicitarse la proteccin del derecho fundamental a la ejecucin de resoluciones judiciales? .................................................
111
6. Cules son los alcances del objeto del proceso de cumplimiento cuando se solicita que se cumpla una ley? ......................................................................................
114
205
7. Qu significa que el mandato no debe estar sujeto a interpretacin dispar para

que proceda la demanda de cumplimiento? .............................................................
117
8. Puede una persona distinta a la del beneficiario del acto adminitrativo exigir su
cumplimiento? ...........................................................................................................
119
JURISPRUDENCIAS
1. Se establecen requisitos para que la norma legal y el acto administrativo sean

exigibles a travs del proceso de cumplimiento ........................................................
125
2. Caso La Oroya. Examen sobre el cumplimiento del mandato es sobre su eficacia

y no un mero examen formal ..................................................................................
134
3. Se revoca rechazo liminar sustentado en la ausencia de etapa probatoria en los

procesos de cumplimiento .........................................................................................
162
4. Caso pldora del da siguiente(*) ...............................................................................
164
5.
Adecuacin del proceso constitucional de amparo al de cumplimiento en atencin

a la edad del demandante .........................................................................................
185
BIBLIOGRAFA ...............................................................................................................
199
NDICE.............................................................................................................................
203
206

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Gaceta Jurdica S.A.

HECHO EL DEPSITO LEGAL EN LA

GACETA JURDICA S.A.

Federico G. Mesinas Montero

Juan Manuel Sosa Sacio

Sofa Salinas Cruz

Como se podr observar, la presente gua no se restringe

FEDERICO G. MESINAS MONTERO

presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir,

Nuestro ordenamiento jurdico ha recogido esta institucin desde la

seal que dicho proceso fue incluido nicamente por su mencin en la

en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la eficacia

Los fines del proceso constitucional de cumplimiento

El artculo II del Ttulo Preliminar del Cdigo Procesal Constitucional

STC Exp. N 00168-2005-AC/TC (F.J. 6, cursivas agregadas) de fecha 29 de setiembre de 2005.

deben guiar su conducta por el Derecho(15). En tal sentido, el control de

Cdigo Procesal Constitucional, Ley N 28237: artculos I-IX TP;

los procesos de tutela de derechos, las normas referidas al proceso

Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, Ley N 28301 (publicada

Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolucin

Ley Orgnica de la Defensora del Pueblo, Ley N 26520: artculo 9,

sentido, el Cdigo Procesal Constitucional requiere, para que se ordene

a) Ser un mandato vigente.

Causales de improcedencia de carcter general

En aplicacin a contrario sensu del artculo 2 del cdigo se declarar

Asimismo, del artculo 5.1 del cdigo se desprende que la demanda

El artculo 5.2 del Cdigo Procesal Constitucional seala que es

que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al demandante

Vale anotar que lo prescrito en el artculo 5.4 exigencia de agotar las

Finalmente, el artculo 5.10 debe ser ledo en concordancia con el

Causales de improcedencia de carcter especfico

Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial,

Cuando se interpone la demanda con el nico propsito de impugnar

en pedir mediante documento de fecha cierta que se cumpla el deber

Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia

Reglas de procedencia para el cumplimiento contenidas en el precedente vinculante

administrativos con prescripciones indeterminadas, ambiguas, confusas o

Cuando se exija el cumplimiento de un mandato originado en una

Para la presentacin de la demanda el afectado puede comparecer por

referente a Los Poderes, se puede entender que, adems de las clases de

LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA

demanda y la actividad procesal realizada por el procurador oficioso una

Patrocinio de intereses difusos

Cuando se trata de la defensa de derechos con intereses difusos o

Representacin judicial por abogado

Las partes pueden otorgar facultades generales de representacin al

Cdigo Procesal Civil

Viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar y se refiere al

La defensa del Estado

Estado y da cuenta del estado de los procesos y acciones judiciales en

COMPETENCIA DEL JUEZ

Del lugar donde se afect el derecho.

Del lugar donde tiene su domicilio el afectado.

Del lugar donde domicilia el autor de la infraccin.

El juez debe abstenerse de conocer el proceso cuando concurran

CASTILLO CRDOVA. Ob. cit. Tomo II, p. 944.

TRMITE DEL PROCESO

Trmite de primera instancia

La demanda de cumplimiento se presentar por escrito y contendr:

El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante. Esto

La relacin numerada de los hechos que hayan producido, o

Cul es el deber cuyo cumplimiento se exige en funcin de una

Los derechos que se consideran amenazados o violados, pues