ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

FJM
N 70048190227
2012/CVEL
APELAO E REEXAME NECESSRIO. LICITAO E
CONTRATO
ADMINISTRATIVO.
MANDADO
DE
SEGURANA. APLICAO DA PENALIDADE DE
DECLARAO DE INIDONEIDADE PARA LICITAR E
CONTRATAR COM A ADMINISTRAO PBLICA.
INOBSERVNCIA DOS PRINCPIOS DO DEVIDO
PROCESSO LEGAL, DA AMPLA DEFESA E DO
CONTRADITRIO. ART. 5, LIV E LV, DA CF/88 E ART. 87,
CAPUT E 2, DA LEI N 8.666/93. ANULAO DO ATO
ADMINISTRATIVO.
DIREITO
LQUIDO
E
CERTO
CONFIGURADO. MANUTENO DA SENTENA QUE
CONCEDEU A SEGURANA.
APELO DESPROVIDO. SENTENA CONFIRMADA EM
REEXAME NECESSRIO.

APELAO REEXAME NECESSRIO

N 70048190227

21 CMARA CVEL
PASSO FUNDO

JUZA DE DIREITO DA 1 VARA

CVEL DA COMARCA DE PASSO
FUNDO,
MUNICPIO DE ERNESTINA,
PETROSUL
CONSTRUES
TERRAPLENAGENS LTDA.,

APRESENTANTE;
APELANTE;

E
APELADA.

ACRDO

Vistos, relatados e discutidos os autos.

Acordam os Desembargadores integrantes da Vigsima
Primeira Cmara Cvel do Tribunal de Justia do Estado, unanimidade, em
negar provimento ao apelo, confirmando a sentena em reexame
necessrio.
Custas na forma da lei.
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Participaram do julgamento, alm do signatrio, os eminentes

Senhores DES. ARMINIO JOS ABREU LIMA DA ROSA (PRESIDENTE) E
DES. MARCO AURLIO HEINZ.
Porto Alegre, 24 de outubro de 2012.

DES. FRANCISCO JOS MOESCH,

Relator.

R E L AT R I O
DES. FRANCISCO JOS MOESCH (RELATOR)
Trata-se de recurso de apelao interposto pelo MUNICPIO
DE ERNESTINA da sentena que concedeu a ordem postulada no mandado
de

segurana

impetrado

por

PETROSUL

CONSTRUES

TERRAPLENAGENS LTDA., para o efeito de decretar a nulidade da

penalidade administrativa de declarao de inidoneidade para licitar ou
contratar com a Administrao Pblica aplicada impetrante. Condenou o
impetrado ao pagamento das custas, sem honorrios, nos termos do art. 25
da Lei n 12.016/2009 e do enunciado n 105 da Smula do Superior
Tribunal de Justia.
Nas razes recursais, sustenta o apelante que aplicou a
penalidade em razo do abandono da obra por parte da empresa. No
tocante alegada falta de notificao da apelada, afirma que publicou a
deciso no Painel de Publicaes da Municipalidade, sendo que a
impetrante teve conhecimento do fato, tanto que ajuizou mandado de
segurana visando a garantir seu direito de participar de licitaes no mbito
municipal. Argumenta que, pela farta documentao juntada aos autos,
relativa ao processo administrativo que ensejou a resciso contratual, onde
constam as notificaes, contra-notificaes e demais determinaes
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emanadas do Poder Executivo, restou comprovado que o Municpio agiu na

defesa de seus interesses. Aduz que todas as publicaes oficiais que foram
efetuadas na imprensa tiveram o condo de informar a empresa das
providncias que tinham sido adotadas pela administrao municipal.
Pondera que o mrito da resciso contratual ser objeto de discusso nos
autos dos embargos execuo fiscal proposta pelo ente pblico
relativamente multa contratual que foi aplicada em virtude da resciso do
contrato. Pugna pelo provimento do apelo, para que seja denegada a
segurana.
Nas contrarrazes, sustenta a apelada que tem respaldo legal
sua insurgncia contra a declarao de inidoneidade para contratar ou licitar
com a Administrao Pblica Municipal, penalidade essa imposta aps a
resciso do contrato, pois no lhe foi oportunizado o exerccio do
contraditrio e da ampla defesa. Requer o desprovimento do apelo.
Neste grau de jurisdio, o Ministrio Pblico manifestou-se
pelo conhecimento e improvimento do recurso.
o relatrio.

VOTOS
DES. FRANCISCO JOS MOESCH (RELATOR)
PETROSUL CONSTRUES E TERRAPLENAGENS LTDA.
celebrou, em 10/03/2008, o Contrato de Prestao de Servios e
Fornecimento de Material para Pavimentao Asfltica com o MUNICPIO
DE ERNESTINA.
Aps o incio da obra, a empresa protocolou a primeira fatura
(fls. 41 e 116); todavia, como no recebeu o pagamento, paralisou a obra.
Recebeu notificao para a imediata retomada da obra, sob pena de
resciso do contrato por inexecuo contratual (fls. 48 e 124), tendo se
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manifestado no sentido de que, sem as garantias requeridas por escrito,

oriundas da Caixa Econmica Federal, de liberao dos pagamentos de
forma aprazada e pagamento da fatura em aberto (no valor de R$
39.840,00), no poderiam ser retomadas as obras (fls. 49/50 e 125/126).
Posteriormente, foi notificada da resciso unilateral do contrato (fls. 53 e
133), tendo apresentado sua insurgncia em relao mesma (fls. 54/55 e
134/135).
Foi ajuizada execuo fiscal para cobrana da multa por
inexecuo contratual e, sem qualquer notificao, tambm foi aplicada a
penalidade de declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administrao Pblica (fls. 24 e148).
Contra a aplicao dessa penalidade que foi impetrado o
mandado de segurana, argumentando a impetrante que no foram
observados os procedimentos legais estabelecidos no art. 87 da Lei n
8.666/93, visto que no lhe foi oportunizado o contraditrio e a ampla
defesa.
Assim dispe esse artigo:

Art. 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administrao

poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as
seguintes sanes:
I - advertncia;
II - multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no
contrato;
III - suspenso temporria de participao em licitao e
impedimento de contratar com a Administrao, por prazo no
superior a 2 (dois) anos;
IV - declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a
Administrao Pblica enquanto perdurarem os motivos
determinantes da punio ou at que seja promovida a
reabilitao perante a prpria autoridade que aplicou a
penalidade, que ser concedida sempre que o contratado

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ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps
decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso
anterior.
1o Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada,
alm da perda desta, responder o contratado pela sua diferena,
que ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administrao ou cobrada judicialmente.
2o As sanes previstas nos incisos I, III e IV deste artigo
podero ser aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a
defesa prvia do interessado, no respectivo processo, no prazo
de 5 (cinco) dias teis.
3o A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de
competncia exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio
Estadual ou Municipal, conforme o caso, facultada a defesa do
interessado no respectivo processo, no prazo de 10 (dez) dias
da abertura de vista, podendo a reabilitao ser requerida aps 2
(dois) anos de sua aplicao.
(grifei)

No caso, verifica-se que a Administrao aplicou a penalidade

sem observncia dos princpios do devido processo legal, do contraditrio e
da ampla defesa.
ODETE MEDAUAR (in Direito Administrativo Moderno, 3 ed.,
pp. 192/193) leciona que o carter prvio da defesa consiste na
anterioridade da defesa em relao ao ato decisrio. A garantia da ampla
defesa supe, em princpio, o carter prvio das atuaes pertinentes. A
anterioridade da defesa recebe forte matiz nos processos administrativos
punitivos, pois os mesmos podem culminar em sanes impostas aos
implicados. No concernente ao exerccio do poder disciplinar, a garantia
constitucional da ampla defesa veda a imposio de penas, sem a
intermediao do processo (que pode ser simples). (...) Integra tambm a
ampla defesa o direito de solicitar a produo de provas, de v-las
realizadas. (grifei)
No mesmo alinhamento, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE
MELLO (in Curso de Direito Administrativo, 14 ed., p. 97), referindo-se aos
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incisos LIV e LV do art. 5 da Constituio Federal, afirma que a esto

consagrados os princpios do devido processo legal e da ampla defesa, pois
h a exigncia de um processo formal regular para que sejam atingidas a
liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a
Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um
dado sujeito, oferea-lhe oportunidade de contraditrio e de
defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decises tomadas.
(grifei)
Ora, claro est que, aqui, houve infringncia ao princpio da
ampla defesa. Para HELY LOPES MEIRELLES (in Direito Administrativo
Brasileiro, 19 ed., p. 590), por garantia de defesa deve-se entender no
s a observncia do rito adequado como a cientificao do processo ao
interessado, a oportunidade para contestar a acusao, produzir prova de
seu direito, acompanhar os atos da instruo e utilizar-se dos recursos
cabveis. O direito de defesa significa, em essncia, o direito adequada
resistncia

pretenses

adversrias

(CINTRA,

GRINOVER

DINAMARCO, in Teoria Geral do Processo, 11 ed., p. 84). E a Constituio

Federal assegura a todos os litigantes e em todos os processos
administrativos o direito ao recurso (art. 5, LV aos litigantes, em processo
judicial ou administrativo, e aos acusados em geral so assegurados o
contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes).
Portanto, sempre que uma futura deciso puder afetar os
interesses de um licitante ou do contratado, como no caso, a Administrao
deve previamente ouvi-lo. O direito constitucional ao contraditrio e ampla
defesa deve ser exercido no s a posteriori, mas tambm antes de uma
deciso administrativa relevante, como no presente caso, em que foi
aplicada a mais rigorosa das sanes.
Nesse sentido j decidiu o Superior Tribunal de Justia:
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ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANA. FRAUDE EM

LICITAO. SANO DE
INIDONEIDADE PARA LICITAR.
RESTABELECIMENTO.
PRESCRIO
DA
PRETENSO
PUNITIVA.
NO-OCORRNCIA.
AMPLA
DEFESA
E
CONTRADITRIO.
NO-OBSERVNCIA.
SEGURANA
CONCEDIDA.
1. Insurge-se no mandamus contra o restabelecimento de sano de
inidoneidade para licitar aplicada pelo Ministro de Estado das
Comunicaes, em virtude de suposta fraude competitividade de
certame licitatrio instaurado no mbito da Empresa Brasileira de
Correios e Telgrafos - EBCT (Concorrncia Pblica n 010/2000). O
writ fundamenta-se, basicamente, nos seguintes argumentos: i)
contrariedade ao devido processo legal e ampla defesa, pois a
reviso do decisum que suspendeu a aplicao da penalidade
ocorreu sem o oferecimento de prvio contraditrio e a oportunidade
de defesa; ii) decurso do prazo prescricional da ao punitiva da
administrao pblica, porquanto o ato tido por infracional fora
firmado em 21.07.2000 e o processo administrativo instaurado
apenas em 11.09.2008.
2. O termo inicial do prazo prescricional coincide com o momento da
ocorrncia da leso ao direito, em consagrao do princpio
universal da actio nata. Assim, embora o termo de compromisso de
subcontratao tenha sido o elemento utilizado pela impetrante para
supostamente fraudar a competitividade da licitao, a realidade
que a fraude ao certame licitatrio apenas aperfeioou-se a partir da
celebrao do contrato pela vencedora do procedimento.
3. De acordo com o art. 1, 2, da Lei 9.873/99, quando o fato
objeto da ao punitiva da Administrao tambm constituir crime, a
prescrio reger-se- pelo prazo previsto na lei penal. No caso, a
conduta supostamente praticada enquadra-se no tipo penal do art.
90 da Lei 8.666/93, que prev a pena de deteno de 2 a 4 anos.
Nessa hiptese, o art. 109, IV, do CP prev que o prazo prescricional
de 8 anos. Dessa feita, considerando que a leso ao direito
ocorreu em 01.10.2000 (assinatura do contrato) e que o processo
administrativo foi iniciado em 11.09.2008, deve-se afastar a alegativa
de prescrio.
4. Ao mesmo passo que a Constituio impe administrao
pblica a observncia da legalidade, atribui aos litigantes em geral,
seja em processos judiciais, seja administrativos, a obedincia
garantia fundamental do contraditrio e da ampla defesa (art. 5, LV).
Todavia, no se deve confundir o poder de agir de ofcio, ou seja, de
iniciar um procedimento independentemente de provocao das
partes, com a tomada de decises sem a prvia oitiva dos
interessados. nesse contexto, portanto, que se inserem os
enunciados das Smulas 346 e 473/STF.

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5. O contraditrio e a ampla defesa so valores intrinsecamente
relacionados com o Estado Democrtico de Direito e tm por
finalidade oferecer a todos os indivduos a segurana de que no
sero prejudicados, nem surpreendidos com medidas interferentes
na liberdade e no patrimnio, sem que haja a devida submisso a
um prvio procedimento legal. Os aludidos preceitos, desse modo,
assumem duas perspectivas: formal - relacionada cincia e
participao no processo - e material - concernente ao exerccio do
poder de influncia sobre a deciso a ser proferida no caso concreto.
6. Ao restabelecer a sano de inidoneidade para licitar - que havia
sido suspensa anteriormente - sem sequer abrir vista dos autos
parte interessada para aduzir o que de direito, a autoridade coatora
deixou de observar os princpios da ampla defesa e do contraditrio,
o que acarreta na nulidade desse ato. Todavia, isso no impede a
Administrao Pblica de, observado o devido processo legal,
prosseguir na apreciao do processo administrativo instaurado.
7. Segurana concedida em parte.
(MS n 15036/DF, Rel. Min. Castro Meira, julgado em 10/11/2010,
publicado no DJe de 22/11/2010)

Tambm a jurisprudncia deste Tribunal:

APELAO CVEL. LICITAO. MANDADO DE SEGURANA.

DECLARAO DE INIDONEIDADE DE EMPRESA LICITANTE.
SUSPENSO TEMPORRIA DE PARTICIPAO EM CERTAMES
LICITATRIOS. PROCESSO ADMINISTRATIVO. NECESSIDADE
DE OPORTUNIZAR A DEFESA PRVIA ANTES DA IMPOSIO
DA SANO ADMINISTRATIVA. PORTARIA DEFLAGRADORA
QUE NO EXPLICITA COM PRECISO OS FATOS A SEREM
APURADOS.
DECISO
DA COMISSO
PROCESSANTE
CARECEDORA DE MOTIVAO PRECISA. SEGURANA
CONCEDIDA.
APELAO
DESPROVIDA.
SENTENA
REAFIRMADA EM REEXAME NECESSRIO. (Apelao e
Reexame Necessrio N 70027863828, Segunda Cmara Cvel,
Tribunal de Justia do RS, Relator: Miguel ngelo da Silva, Julgado
em 12/08/2009)
AGRAVO
INTERNO.
DECISO
MONOCRTICA.
ADMINISTRATIVO. LICITAO. PENALIDADE. DEFESA PRVIA.
Para que possam ser aplicadas as sanes estipuladas na lei das
licitaes, por inexecuo total ou parcial do contrato, necessrio a
instaurao de procedimento administrativo, onde seja garantido o
contraditrio e a ampla defesa prvia. nulo o ato administrativo

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que, sem garantir o direito de prvia defesa por meio do processo
legal adequado, imps penalidade e resciso contratual.
CONHEERAM DO RECURSO E NEGARAM-LHE PROVIMENTO.
UNNIME. (Agravo N 70012086104, Vigsima Primeira Cmara
Cvel, Tribunal de Justia do RS, Relator: Sergio Luiz Grassi Beck,
Julgado em 17/08/2005)
APELAO CVEL. CONTRATO ADMINISTRATIVO. ATRASO NA
CONCLUSO DAS OBRAS. MULTA. INOBSERVNCIA DO
PRINCPIO DA AMPLA DEFESA E DO CONTRADITRIO.
NULIDADE. 1. Incorreto o proceder do Poder Pblico lato sensu que,
em contrato resultante de licitao, sob o motivo de ter havido atraso
injustificado na concluso das obras, pura e simplesmente, sem a
instaurao de procedimento administrativo especfico nem
conceder direito de defesa, aplica multa contratual, concedendo,
aps, direito de recorrer. A multa assim imposta se ostenta nula por
violar o art. 87, e 2., da Lei 8.666/93, e o art. 5., LV, da CF. 2.
Provida uma apelao, restando prejudicada outra. (Apelao Cvel
N 70007906266, Primeira Cmara Cvel, Tribunal de Justia do RS,
Relator: Irineu Mariani, Julgado em 15/12/2004)

Sabe-se que Mandado de Segurana remdio excepcional,

garantido constitucionalmente contra ato de autoridade pblica ou de agente
de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico (art. 5, item
LXIX, Constituio Federal). Cuidando-se de writ, a declarao que se d,
eventualmente, nas hipteses cabveis, vai no sentido de proteger ou no a
tese do impetrante alicerada em direito lquido e certo.
Precisa a lio de FABRCIO MATIELO (MANDADO DE
SEGURANA, p. 60):

"em respeito ao ordenamento jurdico, deve-se reservar o mandado

de segurana apenas para casos especiais, nos quais a liquidez e
certeza do direito sejam to candentes ao ponto de permitir imediata
salvaguarda, no obstante precria, mediante o cumprimento das
formalidades declinadas em lei. Para as demais situaes, busquese o caminho comum percorrido pelas demandas que precisam de
profundos e exaustivos questionamentos, ou de provas mais
detidas".

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Quando a lei se refere a direito lquido e certo, est exigindo

que esse direito se apresente com todos os requisitos para o seu
conhecimento de plano, para que seu exerccio possa ser efetivo no
momento da impetrao.
Muito bem lanado o voto do Des. Marco Aurlio Heinz, na AC
70001007509: Ora, o writ of mandamus via especialssima, somente
podendo ser concedido se o autor da ao comprovar, de plano, os
requisitos indispensveis e inerentes ao mandado de segurana, quais
sejam: o direito lquido e certo e a prtica, ou iminncia desta, de ato ilegal
ou abusivo, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies
do Poder Pblico, conforme disps a Constituio Federal, em seu art. 5,
inc. LXIX, e Lei do Mandado de Segurana, art. 1.
No caso dos autos, est comprovado o direito lquido e certo
da impetrante, razo pela qual deve ser mantida a sentena que concedeu a
segurana, decretando a nulidade da penalidade administrativa de
declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao
Pblica.
Pelo exposto, nego provimento ao apelo, confirmando a
sentena em reexame necessrio.

DES. MARCO AURLIO HEINZ (REVISOR) - De acordo com o(a)

Relator(a).
DES. ARMINIO JOS ABREU LIMA DA ROSA (PRESIDENTE) - De acordo
com o(a) Relator(a).
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DES. ARMINIO JOS ABREU LIMA DA ROSA - Presidente - Apelao

Reexame Necessrio n 70048190227, Comarca de Passo Fundo:
"NEGARAM PROVIMENTO AO APELO, CONFIRMANDO A SENTENA EM
REEXAME NECESSRIO. UNNIME."

Julgador(a) de 1 Grau: DEBORA SEVIK

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