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Direito Administrativo I - 2.

Turma

20-09-2015

Funes do Estado
A funo administrativa no
contexto das funes estaduais

Principio da separao de poderes


Sentido poltico - a questo da titularidade ou
da soberania do poder
Sentido
organizatrio:
existncia
de
complexos organizatrios independentes entre
si, que desempenham diversas atividades
estaduais.
Sentido material: distino entre as funes
do Estado

Distino das
Funes do
Estado

Fernanda Paula Oliveira

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Distino das funes do Estado


Para que se compreenda completamente em que
que consiste a funo administrativa
necessrio fazermos o confronto substancial
entre ela e as restantes funes pblicas:
legislativa, poltica e jurisdicional.

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O modelo terico originrio (simplificado)


Trs poderes

Trs funes

Parlamento

Legislativa, atravs de leis,

Governo

Executiva, atravs de atos,

Tribunais

Judicial, atravs de sentenas

A funo administrativa: atividade de execuo


material e funo residual:
- no legislativa, porque no inclua elaborao de normas
gerais e abstratas com valor jurdico;
- no jurisdicional, porque no visava resolver litgios jurdicos
entre partes com fora de caso julgado.

Definio da funo Administrativa


A distino s atualmente possvel com base na
caracterizao tpica de cada um dos poderes
(num conjunto mais ou menos genrico das
caractersticas que normalmente se verificam
mas que podem estar ausentes em alguma(s) das
formas de manifestao do poder em questo).

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Funo
Administrativa e
Legislativa

Funo Administrativa e legislativa


Dificuldades
o Governo (rgo mximo da Administrao Pblica)
tambm exerce atualmente a funo legislativa,
atravs da elaborao e aprovao de decretos-lei.
O Parlamento (e tambm o Governo, no exerccio do
poder legislativo) aprova leis-individuais e leismedida com carcter concreto, que esto a meio
caminho entre a norma legal (geral e abstrata) e o ato
administrativo (individual e concreto).
a Administrao, emite normas jurdicas gerais e
abstratas ( semelhana das normas legais): os
regulamentos, que muitas vezes assumem uma
grande autonomia em face da lei (regulamentos
independentes).

Funo Administrativa e legislativa


A distino entre estas duas funes estaduais deve
ser feita tendo em conta as suas caractersticas
tpicas:
a funo legislativa tendencialmente geral e
abstrata e a administrativa individual e concreta.
Onde esta caracterstica no permite a distino
(o caso da atividade regulamentar), deve lanar-se
mo das ideias de primariedade, essencialidade
ou novidade da lei, cabendo, em regra, aos
regulamentos a tarefa de executar ou
pormenorizar a disciplina legal.

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Funo Administrativa e legislativa


Funo legislativa como uma funo de
primeiro
grau,
que
corresponde
ao
desenvolvimento e aplicao direta da
Constituio (falando-se a este propsito na
liberdade constitutiva do legislador, desde que
respeite o quadro constitucional).
Funo administrativa uma funo de
segundo grau, isto , subordinada lei.

Funo
Administrativa e
Poltica

Funo Administrativa e politica


Ambas apresentam-se como funes com carcter
normalmente concreto.
A funo poltica caracteriza-se por ser uma atividade
desenvolvida pelos rgos supremos do Estado, ou seja,
por rgos criados diretamente pela Constituio
(Presidente da Repblica, Assembleia da Repblica,
Governo, etc.) e cuja misso e competncia, nos seus
traos essenciais, tambm ela define.
Trata-se de uma atividade de contedo globalmente
similar ao da atividade administrativa mas qual, por
razes de interesse pblico geral, deve atribuir-se valor
jurdico superior quele que corresponde atividade
administrativa normal.
Tal valor implica, nomeadamente, a subtrao dos atos
jurdicos em que ela se analisa ao controlo dos tribunais.

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Ex. de atos polticos


actos auxiliares de direito constitucional
(promulgao e referenda das leis, veto legislativo,
marcao das eleies, nomeao e exonerao do
Governo, declarao do estado de stio e de
emergncia)
atos diplomticos (negociao de convenes
internacionais, nomeao e exonerao de agentes
para postos diplomticos),
atos de defesa nacional (requisies militares,
operaes de guerra)
atos de graa (indultos e amnistias).

Funo Administrativa e politica


A funo poltica tem um carcter primrio,
dado se desenvolver em aplicao direta da
Constituio (onde est fixada a competncia e
os respetivos limites) sem interposio da lei
ordinria.

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Dificuldades atuais
A atuao do governo atravs de dimenses de
programao e de orientao poltico-estratgica da
atividade administrativa (polticas pblicas) exercida
frequentemente atravs de decretos-leis (muitas vezes
decretos-lei-medida) submetidos a legislao-quadro
genrica (nacional ou europeia)
poltica energtica,
poltica de sade,
poltica de ordenamento do territrio,
poltica de ambiente,
poltica de transportes,
poltica oramental

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Dificuldades atuais
Uma atividade concreta que no meramente
executiva (dimenses de liberdade de conformao
mais amplas que a discricionariedade administrativa)
Uma atividade normativa que tambm no
legislativa, porque no totalmente inovadora

Funo governativa, mas porque se desenvolve


normalmente na forma de decretos-lei designada de
politico-legislativa (funo de indirizzo politico)

Funo
Administrativa e
Judicial

Funo Administrativa e judicial


A funo jurisdicional era mais vinculada lei do que a
funo administrativa, mas
a lei passou a ser considerada tambm como
pressuposto
e
fundamento
da
atividade
administrativa, que surge cada vez mais vinculada ao
Direito e por vezes sujeita a procedimentos complexos e formalizados.
Por sua vez, reconhecem-se tambm hoje ao poder
jurisdicional espaos de criao na aplicao da lei e
do Direito.
Por fim, ambas as funes atuam, tipicamente, atravs
de decises concretas, momentneas e individuais.

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Funo Administrativa e judicial


A distino essencial entre estas duas funes
situa-se no facto de
a funo jurisdicional ter como contedo e
fim exclusivo a resoluo de uma questo de
direito, normalmente (sempre, em ltima
instncia) a cargo de um rgo indiferente
(imparcial) e inoficioso (um tribunal) quando
dirime um conflito de interesses,
a funo administrativa procura criar as
condies concretas para a realizao do
interesse pblico.

Funo
Administrativa

Funo administrativa
uma atividade pblica
principalmente, concreta

abstrata

e,

subordinada lei,
que no se destina a ttulo principal resoluo
de questes de direito,
visa a criao de condies concretas de
realizao do Ideal de Paz, Justia e Bem-estar,
nos termos pr-definidos pelos rgos polticolegislativos.

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Importncia
prtica da
distino das
funes

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Administrao e poltica
Os actos polticos, ao contrrio dos actos
administrativos, no so impugnveis perante os
tribunais
saber se certas Resolues do Conselho de Ministros
(em matria de poltica de sade, habitao, energia,
transportes, educao, cultura), so decises polticas
ou regulamentos administrativos (independentes).
Os Acrdos do STA de 25/11/2010 (P. 762/10) e de
09/12/2010 (P. 855/10), qualificam como actos
polticos as decises relativas s transferncias de
verbas para as autarquias contidas em normas do
oramento ou de execuo oramental.

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Funo administrativa e funo legislativa


Relevo no Tribunal Constitucional no mbito de
deteo de eventuais conflitos de competncias :
Evitar invaso do poder legislativo pelo
poder administrativo
v.g. regulamentos municipais que regulam
primariamente matria de direitos, liberdades e
garantias (afixao de publicidade e propaganda,
liberdade
de
circulao
das
pessoas);
regulamentos municipais que criam tributos
unilaterais (impostos, mascarados de taxas);

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Evitar a invaso do poder administrativo


pelo poder legislativo (sobretudo quando
o Governo minoritrio)
O critrio do carcter abstracto tpico da legislao
e do carcter concreto tpico da administrao,
que aponta para um princpio de reserva da
deciso no caso concreto (v. Acrdo do TC
n. 1/97 criao de vagas adicionais no ensino
superior pblico; Acrdo do TC n. 24/98, - caso
da alterao de um contrato de concesso de autoestrada).

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Funo administrativa e jurisdio


Uma directriz ao legislador quanto atribuio de
competncias Administrao: deve respeitar o
princpio da reserva da funo jurisdicional (o seu
ncleo essencial) para o juiz
Pode bastar-se com a reserva da autoria da deciso final
(aplicao de sanes de regulao sectorial e de coimas por
contra-ordenaes gerais).

Uma orientao constitucional de limitao e de autoconteno (self restraint) do juiz perante o perigo de
invaso da esfera de avaliao e de deciso prpria da
administrao (relevo no mbito do contencioso
administrativo: vg. aes de condenao e controlo do
poder discricionrio).

Fernanda Paula Oliveira

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