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COMMUNICATION AU PRESIDENT DE LASSEMBLEE

NATIONALE POUR LE COMITE DEVALUATION ET DE


CONTROLE DES POLITIQUES PUBLIQUES
ARTICLE L 132-5 DU CODE DES JURIDICTIONS FINANCIERES

Le rseau culturel de la
France ltranger

Septembre 2013

Sommaire
AVERTISSEMENT ........................................................................... 7

RSUM ............................................................................................ 9
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA COUR ............13
INTRODUCTION ...........................................................................15
CHAPITRE I LE CONTEXTE : LE RESEAU ET SES ACTEURS
...........................................................................................................21
I - Un rseau tendu et htrogne, confront une diminution de ses
moyens .................................................................................................... 21
A - Le rseau culturel le plus tendu au monde....................................... 21
B - Une baisse des moyens budgtaires des postes malgr la stabilit
apparente des crdits daction culturelle ................................................ 27
C - Une dpendance accrue vis--vis des financements extrabudgtaires
.................................................................................................................. 35
D - Une ressource humaine en rduction et partiellement inadquate .. 37
II - Un pilotage du rseau en cours de redfinition .................................. 43
A - Les insuffisances du pilotage du rseau.............................................. 43
B - La mobilisation des oprateurs spcialiss ......................................... 49
C - La question de lexprimentation du rattachement de douze postes 51

CHAPITRE II - LA CAPACITE DU RESEAU A RENFORCER


LATTRACTIVITE DE LA FRANCE............................................59
I - La promotion du modle franais ........................................................ 60
A - La culture, atout matre de la diplomatie dinfluence ........................ 60
B - Un modle renouveler ..................................................................... 61
II - La relativisation du rle de la langue .................................................. 63
A - La situation menace de la langue franaise ...................................... 63
B - La ncessit dun soutien plus diffrenci .......................................... 66

COUR DES COMPTES

III - La rationalisation de loffre artistique ............................................... 68


A - Une offre importante mais htrogne .............................................. 68
B - Saisons et annes croises , une formule valuer................. 71
C - Le rseau en attente dune information sur la scne artistique ......... 74
IV - La modestie de lappui la coopration scientifique ......................... 74
A - De nombreux acteurs au service de la diplomatie scientifique .......... 74
B - Des moyens disperss ......................................................................... 76
V - La valorisation du potentiel universitaire ........................................... 78
A - Lattractivit universitaire, une ralit apprhender de manire plus
qualitative ................................................................................................ 78
B - Les vecteurs de la mobilit entrante................................................... 80
C - Des lacunes combler dans le suivi des bnficiaires ........................ 82

CHAPITRE III - LA COHERENCE DES INTERVENTIONS


SECTORIELLES DU RESEAU ......................................................85
I - La contribution la mise en uvre des objectifs des ambassades....... 85
A - Pour les ambassadeurs, des outils de pilotage en cours de redfinition
.................................................................................................................. 85
B - La fusion SCAC/EAF, un atout au service des ambassades ................. 87
II - La synergie locale des interventions du rseau ................................... 88
A - Le besoin dune matrice des interventions ......................................... 88
B - La recherche pragmatique de convergences ...................................... 91
III - Larticulation du rseau et des oprateurs nationaux ........................ 96
A - La contribution autonome des grands oprateurs nationaux ............ 96
B - Quelques pistes pour une meilleure synergie..................................... 98

CHAPITRE IV - LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE


EFFICIENCE LOCALE ................................................................ 101
I - La complmentarit des deux rseaux franais ................................. 101
A - Les atouts du mouvement des Alliances franaises.......................... 101
B - Les voies dune meilleure complmentarit ..................................... 102
C - La question dlicate de limplantation des deux rseaux ................. 103
II - Loptimisation du nouveau modle de financement ......................... 105
A - La mise en conformit ncessaire du statut des EAF........................ 105
B - La qute indispensable mais difficile de cofinancements ................. 106

SOMMAIRE

C - Une distinction ncessaire entre les sources de cofinancement ...... 108


D - Lenseignement du franais, source principale du financement du
rseau ..................................................................................................... 110
III - Lexploitation des leviers technologiques ........................................ 112
A - Lindispensable pari technologique .................................................. 112
B - Quelques pistes pour en tirer un meilleur parti................................ 113

CHAPITRE V - LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN


DU RESEAU DANS UN CONTEXTE DE CONCURRENCE
INTERNATIONALE .................................................................... 115
I - Le ciblage des publics prioritaires ...................................................... 115
A - la recherche des publics prioritaires .............................................. 115
B - La redcouverte de la demande locale ............................................. 117
C - La segmentation des publics du rseau ............................................ 119
D - La ncessit dun marketing culturel ................................................ 121
II - La traduction des priorits gographiques ........................................ 122
A - Lquilibre dlicat entre mergents et prescripteurs ....................... 122
B - La ncessit de renouveler lapproche gographique ...................... 125
III - Ladaptation du rseau la concurrence internationale .................. 128
A - Une concurrence assume mais dintensit variable ....................... 128
B - Mieux exploiter les bonnes pratiques trangres ............................ 131
IV - Le soutien des intrts conomiques nationaux.............................. 135
A - Une mobilisation ingale du rseau ................................................. 135
B - Lenjeu des industries culturelles ...................................................... 136
C - De nouveaux champs dfricher...................................................... 138

CONCLUSION GNRALE ........................................................ 141


GLOSSAIRE .................................................................................. 147
ANNEXES ..................................................................................... 151

Avertissement
Par lettre du 6 novembre 2012, le Prsident de lAssemble
nationale, prsident du comit dvaluation et de contrle (CEC), a
demand la Cour des comptes, au titre de larticle L. 132-5 du code des
juridictions financires, deffectuer une enqute sur le rseau culturel
ltranger .
Lenqute a t conduite en accord avec les rapporteurs
parlementaires. Elle ne constitue pas une valuation de politique publique
car son objet porte sur un instrument (le rseau culturel ltranger) et
non sur la politique publique (laction culturelle extrieure) qui le soustend. Lexercice a cependant mobilis diverses mthodes et techniques
visant apprcier lefficience et lefficacit du rseau1. Les travaux ont
t raliss au cours du premier semestre 2013.
Le contenu du rapport a fait lobjet dune procdure contradictoire
crite, par transmission, en juillet 2013, dun relev dobservations
provisoires au ministre des affaires trangres et aux autres
administrations et organismes concerns, auquel il a t rpondu en aot
2013. Le secrtaire gnral du ministre des affaires trangres, le
directeur du budget, le secrtaire gnral du ministre de la culture, le
directeur des relations europennes, internationales et de la coopration
des ministres de lenseignement suprieure et de lducation nationale,
le prsident de lInstitut franais, le directeur gnral de Campus France
et le secrtaire gnral de la Fondation Alliance franaise ont t entendus
en audition le 5 septembre 2013.
Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenqute
effectue, a t dlibr, le 6 septembre 2013, par la quatrime chambre,
prside par M. Bayle, prsident de chambre, et compose de M. Hespel,
prsident de chambre, MM. Vermeulen, Maistre, Uguen, conseillers
matres, Mmes Gadriot-Renard et Dmier, conseillres matres, ainsi que,
en tant que rapporteurs, MM. Hayez et Rousselot, conseillers maitres,
Mme Latournarie-Willems, conseillre rfrendaire, Mme Fried et
M. Delbauffe, rapporteurs extrieurs, et, en tant que contre-rapporteur, M.
Lafaure, conseiller matre.
Il a ensuite t examin et approuv le 18 septembre 2013 par le
comit du rapport public et des programmes, compos de MM. Migaud,
1
Ces lments sont dvelopps dans lannexe n 3 consacre la mthodologie de
lenqute.

COUR DES COMPTES

Premier prsident, Bayle, prsident de chambre, Bertrand, rapporteur


gnral du comit, MM. Durrleman, Levy, Lefas, Briet et Mme Ratte,
prsidents de chambre, M. Duchadeuil, conseiller matre, remplaant
Mme Froment-Meurice, prsidente de chambre, et M. Johanet, procureur
gnral entendu en ses avis.

Rsum
Faute dune dfinition lgislative ou gouvernementale de laction
culturelle extrieure, le rseau culturel franais ltranger couvre une
multitude dactivits, marque dun hritage exceptionnel et dune
tradition dintervention de ltat.
Son action est guide par le principe duniversalit, tant des
domaines quelle embrasse que des territoires o elle sexerce, et perue
comme une contribution majeure linfluence nationale.
Avec plus de 1 500 implantations aux statuts divers, le rseau
culturel franais est le plus tendu du monde. Le budget global de laction
culturelle pour lanne 2013 est dun peu plus de 1,3 Md, dont le
ministre des affaires trangres porte prs de 60 %, lessentiel des
crdits provenant du programme 185 Diplomatie culturelle et dinfluence.
En dpit de ses efforts pour accrotre des ressources
extrabudgtaires, dont le montant est estim prs de 290 M, ce rseau
reste confront une rosion de ses moyens de financement.
Le rseau est galement touch par des difficults lies ses
ressources humaines, dont les effectifs diminuent rgulirement et qui
demeurent trs largement dpendantes dagents contractuels, dont la
prsence est limite quelques annes. Cette situation appelle des actions
de formation des agents et pose le problme dune
professionnalisation du rseau qui reste mieux prciser.
Le pilotage du rseau et des oprateurs nest en outre pas exempt
dinsuffisances. Le ministre des affaires trangres nassocie pas
suffisamment les ministres concerns. Il ne fonde pas son action sur une
dmarche stratgique ou dvaluation, mme si le rseau et les oprateurs
(Campus France et Institut franais) font preuve dun dynamisme, qui
contribue notamment une modernisation des outils.
Lexprimentation du rattachement de 12 postes du rseau
lInstitut franais na en ralit pas dpass une dure de 18 mois. La
clause de rversibilit prvue par la loi en a limit la porte. Elle ne
permet donc pas de conclure de manire probante aux avantages
ventuels du rattachement un oprateur.
Laction culturelle est sans nul doute comme un levier essentiel
pour la promotion de limage de la France. Il est cependant ncessaire de
sortir du modle traditionnel - centr sur la qualit des tablissements
franais denseignement et sur la dfense de la langue -, dont lefficacit
tend dcrotre. Dans cette mme logique, si la langue franaise continue

COUR DES COMPTES

10

dattirer un public important, dautres approches doivent tre envisages


pour atteindre les lites non francophones, majoritaires dans nombre de
pays enjeux. Le soutien la langue ne peut donc plus tre linstrument
exclusif de lattractivit, dautant que la francophonie rgresse dans de
nombreux pays.
Dans le domaine artistique, le dynamisme des postes est important
avec prs de 50 000 manifestations annuelles. Ce foisonnement masque
toutefois une grande varit daudience et dimpact, au demeurant trop
peu mesure.
Bien que le ministre des affaires trangres ait labor un concept
de diplomatie scientifique , la contribution du rseau nest pas
dterminante en matire de coopration scientifique, en raison notamment
du nombre et de lautonomie des acteurs.
Dans le champ universitaire, la France occupe le quatrime rang
mondial pour laccueil des tudiants trangers. Le rseau a jusquici
concentr son effort sur la satisfaction dobjectifs quantitatifs. Le suivi
des anciens tudiants et boursiers nest cependant toujours pas assur, ce
qui interdit de tirer pleinement parti de la mobilit tudiante que soutient
le rseau.
Tous les plans daction des ambassades intgrent une composante
culturelle et la fusion des services de coopration et daction culturelle et
des Instituts a permis de clarifier limage (la marque ) de la France.
Elle a permis de simplifier la structure du rseau public sans pour autant
totalement claircir larticulation des responsabilits sur le plan local.
Le primtre de laction culturelle recouvre huit domaines
diffrents et une vingtaine doutils dont les interactions ne sont pas
suffisamment analyses. Ce manque dapproche transverse empche de
dgager des synergies entre les diffrents acteurs, notamment avec les
grands oprateurs.
Sur le terrain, laction culturelle extrieure est conduite par deux
rseaux complmentaires, celui de ltat et celui des Alliances franaises.
Une approche plus coordonne entre eux est ncessaire pour amliorer
lefficience locale de laction culturelle.
Le modle de financement du rseau doit galement tre optimis.
Le statut juridique des tablissements autonomie financire nest pas
compatible avec la LOLF. Les financements extrabudgtaires demeurent
difficiles mobiliser, en labsence dun soutien suffisant des acteurs
centraux et de comptences spcialises dans ce domaine. Ils doivent par
ailleurs tre maitriss.

RSUM

11

En outre, malgr les efforts du rseau et des oprateurs, notamment


sur les rseaux sociaux, il existe encore des marges damlioration pour
tirer un meilleur parti des nouvelles technologies.
Alors que les ambassades dsignent presque systmatiquement les
lites locales comme les cibles de leur action culturelle, les tudes
spcifiques sur cette notion font dfaut. Ainsi, la connaissance des publics
et des bnficiaires de laction du rseau demeure insuffisante et les
instruments du rseau sont peu adapts pour atteindre les nouveaux
publics.
La dfinition des priorits gographiques demeure toujours
difficile, malgr un besoin, ressenti, de faire des choix et de rompre avec
lapproche universaliste.
En dpit du sentiment largement rpandu dans le rseau que la
France demeurerait lacteur culturel dominant, la concurrence
internationale est vive, en particulier dans le domaine de lattractivit
universitaire. Des amliorations peuvent tre apportes sur ce plan en
sinspirant des bonnes pratiques britanniques et allemandes.
Enfin, le cloisonnement entre les mondes de la culture et de
lconomie persiste et le rseau ne tient pas suffisamment compte des
retombes conomiques potentielles de ses actions, non seulement pour
les industries culturelles mais pour les activits conomiques lies
limage de la France.
Au regard de ces constats, la Cour recommande une srie dactions
correctives, notamment pour mieux mesurer limpact des actions du
rseau, assurer un meilleur suivi des anciens tudiants et mieux prendre
en compte les retombes conomiques des actions culturelles.
Ces amliorations requirent galement une approche nouvelle en
matire de ressources humaines, le renforcement de la synergie des
ministres intresss et de leurs oprateurs ainsi quune organisation des
EAF qui soit compatible avec la LOLF.
Il importera, enfin, de conforter le rle de lInstitut franais et de
Campus France, tant vis--vis des oprateurs publics relevant de leur
champ que du rseau lui-mme, et damliorer la synergie entre le rseau
culturel public et le mouvement des Alliances franaises.

Principales recommandations de la
Cour
1. poursuivre la dmarche de professionnalisation des agents du
rseau, en la fondant sur une analyse des comptences requises
et des formations ncessaires ;
2. amliorer le pilotage interministriel de laction culturelle
extrieure sur la base dune stratgie labore et mise en uvre
au sein dune instance commune ;
3. mettre en place une procdure dvaluation des projets du
rseau culturel ;
4. confier lInstitut franais et Campus France le rle principal
dintermdiation entre les acteurs nationaux de leur domaine
respectif et le rseau ;
5. permettre lInstitut franais de sappuyer sur le rseau pour
mener des actions communes en le mentionnant expressment
dans son futur contrat dobjectifs et de performances ;
6. mettre en place en 2014 loutil de suivi par Campus France des
anciens tudiants, chercheurs et boursiers trangers soutenus
par le rseau public ;
7. accrotre la synergie entre le rseau culturel public et le
mouvement des Alliances franaises partir dune analyse
dtaille, pays par pays, des avantages respectifs des deux
vecteurs et de la cartographie souhaite des implantations ;
8. assurer la compatibilit du statut des tablissements
autonomie financires avec les principes de la LOLF avant la
fin 2014 ;
9. mettre en place un instrument de mesure de limpact des
actions du rseau auprs des mdias locaux et des publics ;
10. renforcer la prise en compte des retombes conomiques des
actions culturelles du rseau par lorganisation dune
concertation avec les acteurs publics chargs du soutien des
entreprises franaises et les organismes reprsentant le monde
professionnel.

Introduction
Dvelopper lenseignement du franais Diego Suarez
(Madagascar), favoriser des changes entre les galeries dart
contemporain de Berlin et Paris, promouvoir les tudes suprieures en
France Marrakech, organiser un dbat sur le soft power Pkin,
soutenir un partenariat en microbiologie molculaire entre lInstitut
Pasteur et lInstitut des sciences mdicales indiennes de New-Delhi, telles
sont quelques-unes des activits auxquelles contribue actuellement le
rseau culturel de la France ltranger.
Comme le soulignait dj, en 1979, Jacques Rigaud dans son
rapport sur les relations culturelles extrieures, la notion daction
culturelle extrieure ne fait lobjet daucune dfinition lgislative ou
gouvernementale particulire. Elle reprsente, selon lui, lensemble des
rapports que la France entretient avec le reste du monde dans les
domaines suivants : lducation et la formation des hommes, les relations
scientifiques, la coopration technique en vue du dveloppement, les
changes, sous toutes leurs formes, des produits de la cration
intellectuelle et artistique, la communication et ses implications socioculturelles . Cette dfinition, qui reflte la diversit des activits du
rseau franais ltranger, conserve son actualit.
Contrairement ses principaux partenaires, la France fait reposer
laction de son rseau sur une vision globale et politique. Allant au-del
du sens ordinairement prt une action culturelle souvent assimile au
seul soutien de ce que lon appelait jadis les beaux-arts , lactivit du
rseau porte, en effet, la conscience dun hritage national exceptionnel
sur les plans artistique, scientifique et intellectuel, sinscrit dans une
tradition dintervention de ltat dans le domaine culturel et, de manire
croissante, est suppose contribuer linfluence et lattractivit de notre
pays.
Le rseau culturel a des racines anciennes. Le lyce franais de
Galatasaray fut cr Istanbul en 1868, lAlliance franaise a t fonde
Paris en 1883, lInstitut franais de Londres a t ouvert au public en
1910. En 1922 naissent simultanment Paris le Bureau des uvres au
ministre des affaires trangres et lAssociation franaise dexpansion et
dchanges artistiques, prdcesseurs lointains de la direction de la
coopration culturelle, universitaire et de la recherche (DCCUR) du
ministre des affaires trangres (MAE) et de lInstitut franais. Cest
linstigation de la France que la Convention de Vienne de 1961 sur les
relations diplomatiques a inscrit, dans son article 3, laction culturelle
publique parmi les missions des ambassades.

COUR DES COMPTES

16

Pour tous les observateurs, limage culturelle de la France et le


systme institutionnel qui la soutient ne font quun. La conscience de
lexcellence franaise dans ce domaine, qui peut sembler parfois cder
lautosatisfaction, est peine branle par les critiques rcentes de la
conception de laction culturelle la franaise 1.
Faute dune dfinition prcise de son but2, laction du rseau est
aujourdhui place sous le signe de linfluence nationale, laquelle elle
est invite contribuer. Insre dans les stratgies dinfluence lors de
la confrence des ambassadeurs de 2007, porteuse de pouvoirs
dinfluence, cest--dire diffuser de faon cible des ides et des savoirfaire dans le Livre blanc de 20083, prsente comme une composante de
la diplomatie dinfluence 4 lors de la confrence des ambassadeurs de
2012, voire de la diplomatie conomique mise lordre du jour depuis
2012, elle porte des ambitions croissantes au risque de se trouver parfois
en dcalage avec les moyens mobilisables ou ce que ressentent les agents
du rseau.

Lhebdomadaire amricain Time Magazine consacrait une couverture en dcembre


2007 un article au grand retentissement, Que reste-t-il de la culture franaise ? ,
qui voyait dans la France une puissance vacillante sur le march mondial de la
culture , dans Douglas Morrison Que reste-t-il de la culture franaise ? (2008).
2
Le concept de soft power , thoris par lAmricain Joseph S. Nye, en 1990, dans
son livre Bound to lead (1990), ne rend compte quimparfaitement de celui daction
culturelle. Nintgrant pas la dimension conomique, le soft power se fonde, selon
son auteur, principalement sur trois ressources : la culture, les valeurs politiques et la
politique extrieure.
3
Livre blanc sur la politique europenne et trangre de la France (juin 2008).
4
Dfinie comme lun des objectifs pour rpondre la mondialisation par le biais de
laction culturelle extrieure mais aussi par la participation active aux dbats dides
et la formation des dcideurs de demain .

INTRODUCTION

17

Graphique n 1 : linfluence, premire priorit de laction culturelle


pour les postes

14%

attractivit

10%

coopration

14%

dbat d'ides

1%
7%
52%

2%

diversit culturelle
changes conomiques
influence
rayonnement

Source : rponses des postes la question pose par la Cour des comptes :
Quelles vous paraissent tre, par ordre de priorits, le but principalement
vis par notre action culturelle dans votre pays de rsidence ?

Laction culturelle rpond au principe duniversalit caractristique


de lapproche franaise du monde extrieur : globale par les domaines
quelle embrasse. Elle sapplique galement tous les territoires sur
lesquels la France entretient une reprsentation officielle.
Une si vaste ambition rend les actions particulirement complexes
mettre en uvre et entretient un rseau marqu par son tendue
gographique, la polyvalence de ses comptences et la dilution de ses
moyens, comme lont relev de nombreux rapports parlementaires5.
Des observateurs ont ainsi pu avancer lide dune crise de la
diplomatie culturelle franaise, se traduisant par un fort dcalage entre
le discours politique et la ralit, une action interministrielle dficiente,
une insuffisante priorit en termes dinfluence et de financement donne
sur le sujet au ministre des affaires trangres, des actions disperses et
mal coordonnes, des rformes dorganigramme qui tiennent lieu de
rformes de fond, une diminution rgulire des crdits 6. Au surplus, le
5

Cf. par exemple, Yves Dauge Les centres culturels franais ltranger
Assemble nationale (fvrier 2001), ou Louis Duvernois La stratgie daction
culturelle ltranger Snat (dcembre 2004).
6
Julia Kristeva-Joyaux Le message culturel de la France et la vocation
interculturelle de la francophonie - Avis Conseil conomique, social et
environnemental (juin 2009).

COUR DES COMPTES

18

rseau doit galement compter avec un monde culturel qui na pas


chapp lui-mme la mondialisation, aujourdhui port par des acteurs
publics aussi bien que privs constitus en rseaux dexperts, damateurs
et de professionnels agissant de manire dcentralise.
Ces espoirs et ces tensions placent aujourdhui le rseau public au
cur dune contradiction quil doit dpasser. La volont de tirer parti
dun avantage comparatif historique confre son action une dimension
politique particulire, qui se traduit par une implication des ambassades
dans son pilotage plus forte quen Allemagne ou au Royaume-Uni, pays
pour lesquels lambition a, depuis longtemps, t dlgue des
oprateurs. La conscience des nouveaux enjeux et des nouvelles
modalits de cette action a cependant conduit envisager, au nom dune
professionnalisation souhaite, la constitution dun grand oprateur
culturel extrieur . Dans lesprit de ses promoteurs, celui-ci serait un
hybride du British Council pour son mandat et de lAgence franaise de
dveloppement (AFD) ou de lAgence pour lenseignement franais
ltranger (AEFE) pour son fonctionnement.
Les travaux engags en 2008 sous lgide du Livre blanc des
affaires trangres et de la rvision gnrale des politiques publiques
(RGPP), ainsi que la loi du 27 juillet 2010 relative laction extrieure de
ltat, qui a cr deux nouveaux tablissements publics caractre
industriel et commercial, lInstitut franais et Campus France, ont permis
dengager dimportantes rformes visant restructurer un rseau public
miett et fragilis. Cette dynamique na pas t sans produire des
turbulences : alors que ce rseau fusionnait ses services de coopration et
daction culturelle (SCAC) et les tablissements autonomie financire
(EAF)7, les nouveaux oprateurs culturels ont vu le jour en dcembre
2011 et lexprimentation, demande par la loi de 2010, dun
rattachement du rseau culturel public au nouvel Institut franais a
commenc effectivement en janvier 2012.
Cest au regard de ces lments que laction du rseau culturel doit
tre apprcie. Sinscrivant dans le temps des rfrences et des mmoires,
cette action ne peut exercer ses effets que dans la dure, quil sagisse du
registre de la conviction (dbat dides), de linstruction (lyces franais,
classes bilingues, coopration universitaire ou scientifique) ou de la
sduction (manifestations culturelles). Lefficience de son cadre
institutionnel ne peut tre apprcie en faisant abstraction des
modifications quil subit depuis des annes, des cots de transition
quelles entranent et de la nouveaut du paysage actuel. Comme le
7
galement appels centres culturels, les EAF sont des entits publiques statut
particulier non dotes de la personnalit juridique. Cf. infra.

INTRODUCTION

19

remarquait un rapport parlementaire de 20128, il faudra encore plusieurs


annes pour apprcier la qualit de la mise en uvre de la loi de 2010.
Cest dire la difficult de porter un jugement sur un tel outil. Pour
y parvenir, il est ncessaire de mesurer le contexte dans lequel intervient
le rseau (chapitre I) avant de sinterroger sur ses capacits en quelques
questions significatives :

son efficacit : parmi les actions mises en uvre par le rseau,


quelles sont celles qui renforcent le plus lattractivit de la
France ? (chapitre II)
sa cohrence : dans quelle mesure les diffrentes interventions
sectorielles menes par le rseau sont-elles suffisamment
cohrentes entre elles ? (chapitre III)
son efficience : en quoi les diffrents acteurs du rseau sont-ils
susceptibles damliorer lefficience locale de laction
culturelle dans un contexte de concurrence internationale ?
(chapitre IV)
sa pertinence : quelles sont les actions du rseau pour lesquelles
le soutien public demeure le plus ncessaire ? (chapitre V)

8
Herv Gaymard Rapport sur lapplication de la loi relative laction extrieure
de ltat Assemble nationale (fvrier 2012).

Chapitre I
Le contexte : le rseau et ses acteurs
Le rseau culturel franais est un ensemble complexe, qui a vu ses
conditions dintervention transformes, sans pour autant que son pilotage
ait t suffisamment rform pour faire face aux dfis quil rencontre
dsormais.

I - Un rseau tendu et htrogne, confront


une diminution de ses moyens
A - Le rseau culturel le plus tendu au monde
1 - Les acteurs centraux
Laction culturelle est porte par plusieurs acteurs centraux, dont le
ministre des affaires trangres (MAE), en relation avec le ministre de
la culture et de la communication (MCC), le ministre de lducation
nationale (MEN) et le ministre de lenseignement suprieur et de la
recherche (MESR). Le rseau ltranger est plac pour lessentiel sous
la responsabilit du ministre des affaires trangres. Des acteurs
autonomes participent galement la gouvernance du rseau, au premier
rang desquels deux des oprateurs publics crs par la loi du 27 juillet
2010 et une fondation de droit prive.
LInstitut franais, plac sous la tutelle exclusive du ministre des
affaires trangres, est cens, en vertu de son dcret constitutif n 20101695 du 30 dcembre 2010, veiller rpondre aux besoins exprims par

COUR DES COMPTES

22

le rseau en mme temps quil concourt lanimation et la gestion


de celui-ci.
Campus France, plac sous la double tutelle du ministre des
affaires trangres (MAE) et du ministre de lenseignement suprieur et
de la recherche (MESR), en vertu de son dcret constitutif n 2011-2048
du 30 dcembre 2011, contribue () la dfinition des orientations des
espaces Campus France dans les postes diplomatiques, afin d'assurer la
meilleure articulation entre les besoins exprims par les postes
diplomatiques et ceux des tablissements d'enseignement suprieur
franais .
Cette situation est plus complexe que celle qui avait t envisage
avant 2010. Sous linfluence de plusieurs rapports parlementaires, le
ministre des affaires trangres (MAE) avait prvu partir de 2008 de
constituer un oprateur culturel unique, qui aurait regroup les
attributions de CulturesFrance, dEgide9 et de Campus France, en
rfrence au British Council, dont le champ couvre aussi bien laction
culturelle que la coopration universitaire. De nombreuses oppositions au
sein du ministre des affaires trangres (MAE) et du ministre de
lenseignement suprieur et de la recherche (MESR) nont cependant pas
permis de confier la coopration universitaire au nouvel oprateur et les
rticences du ministre de la culture et de la communication (MCC), qui
na pas souhait tendre les comptences de lInstitut aux industries
culturelles10.
La Fondation Alliance franaise, reconnue dutilit publique par
dcret du 23 juillet 2007, intervient galement dans ce domaine, sans
entretenir toutefois de liens formaliss avec les postes.
Le modle franais combine ainsi la prminence dun ministre
avec la prsence de deux oprateurs spcialiss et celle dun partenaire
associatif.

2 - Le rseau culturel ltranger


Le rseau culturel franais se compose de deux ensembles.

Dans un rapport remis au Snat en septembre 2010, la Cour des comptes avait
prconis le rapprochement entre lassociation Egide, le GIP Campus France et la
partie internationale du centre national des uvres universitaires et scolaires
(CNOUS).
10
Note du 12 novembre 2010 de la direction gnrale de la mondialisation (DGM)
relative la stratgie du ministre pour le soutien aux industries culturelles et
cratives franaises linternational.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

23

En premier lieu, il repose sur un rseau public, compos dentits


assez htrognes. Celui-ci tait constitu, en 2012, dun ensemble form
de 161 service de coopration et daction culturelle, dont 98 disposant du
statut dtablissement autonomie financires, de 27 Instituts franais de
recherche ltranger (IFRE) disposant galement du statut dEAF, de 12
bureaux locaux de lInstitut franais rattachs titre exprimental cet
tablissement public caractre industriel et commercial (EPIC), de huit
centres culturels binationaux (dont cinq en Afrique). ces 145 Instituts
sajoutent 198 espaces Campus France - intgrs dans les Instituts
franais ou les Alliances - et 10 services scientifiques et technologiques
(SST).
Ce rseau public constitue, avec les rseaux diplomatique et
consulaire, lun des trois rseaux du ministre des affaires trangres
(MAE) ltranger.
En second lieu, il sappuie sur un ensemble dassociations de droit
local, les Alliances franaises, au nombre de 812, dont 486 bnficiaient
dun soutien direct du ministre.
Ces Alliances concourent la mission dinfluence de la France
ltranger, sous lgide de la Fondation Alliance franaise.
Dans son acception la plus large (Instituts et Alliances franaises,
subventionnes ou non), le rseau culturel totalise prs de
1 500 implantations permanentes, ce qui en fait le premier au monde par
la taille alors mme que le rseau diplomatique franais noccupe que le
troisime rang mondial.
Dans son acception rduite aux Instituts et aux seules Alliances
franaises subventionnes, il atteint 631 entits en 2012, ce qui
correspond une lgre baisse (- 5 %) en dix ans, de nature
principalement optique. En effet, ct de la croissance du nombre des
Alliances subventionnes (+ 8 %)11, la rduction du nombre des Instituts
(- 2 %) tient plus la fusion administrative de nombreuses implantations
qu des fermetures demprises qui sont demeures peu nombreuses.
Lvolution franaise contraste ainsi avec celle des partenaires de
la France, dont les rseaux ont connu au cours des dernires annes des
rductions plus marques puisque le British Council, qui dispose de
191 bureaux dans 110 pays, et le Goethe Institut, qui en compte 146 dans
92 pays, ont vu le nombre de leurs implantations se rduire
respectivement de 14 % et de 24 %.
11

Selon la Fondation, le nombre total des Alliances franaises est en revanche pass
de 1 065 en 2002 812 en 2012 (- 24 %).

COUR DES COMPTES

24

Tableau n 1 : volution des implantations des rseaux culturels


2002-2012
Rseau

Goethe
Institut

British
Council

Instituts
franais12
(1)

Alliances
franaises*
(2)

Rseau
culturel
franais
(1)+ (2)

2002
2006
2012
Evolution
2002/2012

195
179
149
-23,6 %

221
212
191
-13,6 %

213
205
145
-31,9 %

449
502
486
+8,2 %

662
707
631
-4,6

Nota : Alliances franaises bnficiant dun soutien public seulement.


Source : Cour des comptes daprs rapport Faivre dArcier (2009) actualis.

Le rseau franais demeure ainsi, en 2013, particulirement tendu


et na pas autant rduit ses implantations dans la mme proportion que ses
homologues allemand et britannique.

3 - Les autres acteurs publics


cet ensemble sajoutent dautres acteurs publics plus
spcialiss : les reprsentations des grands tablissements scientifiques
(Centre national de la recherche scientifique, Commissariat lnergie
atomique, Institut de recherche pour le dveloppement, Centre de
coopration internationale en recherche agronomique pour le
dveloppement, etc.), les cinq coles franaises ltranger (EFE) 13, les
reprsentations des collectivits territoriales franaises, et enfin, des
tablissements locaux sui generis comme le Louvre Abou Dhabi et la
Sorbonne Abou Dhabi.
Le rseau franais sappuie galement sur un tissu dtablissements
scolaires ltranger, qui est le premier au monde. Le Livre blanc de
2008 le dcrivait comme un atout exceptionnel quil faut dvelopper ,
dans sa mission denseignement pour les enfants des Franais expatris,
mais aussi de rayonnement. Ce rseau scolarise 306 000 lves, dont
51 % dtrangers locaux et 12 % dtrangers de nationalit tierce, le solde
12

Dnomms centres culturels ou instituts culturels avant 2010.


Casa Velzquez, cole franaise de Rome, Ecole franaise dAthnes, Institut
franais darchologie orientale du Caire et Ecole franaise dExtrme-Orient.

13

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

25

tant compos de ressortissants franais disposant parfois de la double


nationalit. Il est financ par le ministre des affaires trangres (MAE)
sur le mme programme budgtaire (programme 185 Diplomatie
culturelle et dinfluence) que le rseau culturel. Ces 481 tablissements,
souvent rputs, jouent un rle essentiel dans certains pays (comme au
Liban o ils scolarisent 50 000 lves, dont 80 % de Libanais) ou dans
certaines capitales (telles Londres, Rome ou Vienne).
Lenseignement franais ltranger principal actif culturel franais
Le rseau dtablissements relevant de lAgence pour lenseignement
franais ltranger (AEFE), tablissement public plac sous lautorit du
MAE, compte 481 tablissements prsents dans 130 pays (dont 36 % en
Afrique) et emploie prs de 10 500 agents. LAEFE gre directement
75 tablissements et en conventionne 156. La Mission laque, qui constitue le
deuxime rseau dtablissements, compte, pour sa part, 106 tablissements
prsents dans 46 pays, scolarisant prs de 44 500 lves, dont 64 %
dtrangers locaux et 13 % dtrangers de nationalit tierce. Quelques
dizaines dtablissements denseignement locaux bnficiant du label
FranceEducation, cr en janvier 2012, compltent cet ensemble.
En 10 ans, le nombre des lves a progress de 30 % et celui des
tablissements de 17 %.
LAEFE bnficie au projet de loi de finances (PLF) 2013 dune
dotation budgtaire dun montant de 425 M au titre du programme 185
laquelle sajoutent 110 M au titre de laide la scolarit.
La tutelle des tablissements est localement assure, sous lautorit
des ambassadeurs, par les conseillers de coopration et daction culturelle
(COCAC).
Source : Cour des comptes.

Le rseau culturel franais ne peut ainsi intervenir efficacement


sans tenir compte de ces oprateurs qui agissent dans le mme champ que
lui.

4 - Un acteur associatif, le mouvement des Alliances franaises


Prsentes aux cts de services
ltat, les Alliances franaises sont le
droit local but non lucratif. Bien que
dun soutien public, il serait, de ce

culturels relevant directement de


plus souvent des associations de
certaines dentre elles bnficient
fait, excessif de considrer les

COUR DES COMPTES

26

Alliances comme des succursales ou des satellites du rseau culturel


franais ltranger 14.
Cependant, tant par le rle minent quelles jouent dans certains
pays que par le jeu des contributions de ltat dont elles bnficient
(subventions de fonctionnement, mises disposition15 dagents expatris
pour une masse salariale reprsentant environ 31 M, appels projets et
formations dispenses par lInstitut franais), elles font objectivement
partie du rseau daction culturelle franaise ltranger. Elles sont
animes, dans les pays les plus importants, par prs de 40 dlgus
gnraux de la Fondation Alliance franaise rmunrs par le ministre
des affaires trangres (MAE). Elles jouent un rle dterminant sur
plusieurs continents, notamment en Amrique latine et en Asie16.
linverse, les Alliances franaises jouent un rle rduit au Maghreb ou au
Proche et Moyen-Orient.
Tableau n 2 : volution des subventions du ministre des affaires
trangres aux Alliances (2008-2013)
Subventions du
2008
2009
2010
2011
2012
2013
MAE ()
- Fondation et
2 690 082
3 396 556
1 642 800 1 664 664 1 681 000 1 413 158
DG
- AF locales via 8 101 017
9 852 762
7 100 000 6 166 335 5 932 621 5 924 638
les postes
Total
10 791 099 13 249 318 8 742 800 7 830 999 7 613 621 7 337 796
Nota : hors masse salariale des agents expatris mis disposition par le
MAE Source : RAP 2008 2012, PAP 2013, rapports dactivit de la
Fondation Alliance franaise.

14

B. Faivre dArcier tude comparative des dispositifs culturels extrieurs de la


France et de ses principaux partenaires remise au ministre des affaires trangres
(mars 2009).
15
Sagissant de ces agents mis disposition, une clarification juridique simpose : le
ministre les traite comme sils taient affects au sein du rseau public alors quils
sont de fait mis disposition dassociations. Or les conditions juridiques de mise
disposition imposeraient notamment la conclusion de conventions, assorties, le cas
chant, dun remboursement des rmunrations.
16
En 2012, les principales dentre elles, en termes dheures de cours de langue, se
trouvaient en Colombie (3,13 millions dheures), en Chine (3,11 millions), en Inde
(2,73 millions), au Brsil (2,54 millions) et au Prou (2,14 millions). Avec ses
39 Alliances et huit centres associs, le Brsil est une terre dAlliances ,
rassemblant plus de 34 600 lves apprenant le franais. En Chine, les Alliances ont
collect plus de 10 M de recettes propres, soit lgrement plus que lInstitut franais
de Chine.

%
- 47,5
- 26,8
- 32,0

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

27

La rduction des subventions du ministre aux Alliances doit tre


relativise compte tenu du financement, par celui-ci, des quivalent temps
plein (ETP) qui leur sont affects.

B - Une baisse des moyens budgtaires des postes


malgr la stabilit apparente des crdits daction
culturelle
1 - Des moyens budgtaires disperss
Ltat consacre chaque anne laction culturelle un peu moins du
cinquime (18,1 % en 2013) de son budget daction extrieure, soit plus
de 1,3 Md en 2013. Le document de politique transversale (DPT) relatif
la politique extrieure reconnat un primtre Rayonnement , qui ne
comprend que six programmes budgtaires relevant de quatre ministres
et ne couvre pas lensemble de laction culturelle de ltat ltranger.
On peut, en effet, estimer que le budget de cette action provient dune
dizaine de programmes budgtaires, dont le montant agrg a progress
de 13,5 % depuis 2009. Cette volution doit toutefois tre relativise du
fait des changements de primtre intervenus entre les programmes 185
Diplomatie culturelle et dinfluence17 de la Mission Action Extrieure
de ltat et 209 Solidarit lgard des pays en dveloppement de la
Mission Aide publique au dveloppement .

17

Baptis jusquen 2010 Rayonnement culturel et scientifique.

COUR DES COMPTES

28

Tableau n 3 : volution des crdits budgtaires daction culturelle


extrieure 2009-2013
(M)
MAE1
P. 185 Rayonnement culturel
et scientifique/Diplomatie
culturelle et dinfluence
- dont AEFE
MCC
P. 131 Cration
P. 224 Transmission des
savoirs et dmocratisation de
la culture
P. 180 Presse
MEN
P. 140 Enseignement scolaire
public du 1er deg.
P. 141 Enseignement scolaire
public du 2nd deg.
P. 214 Soutien de la politique
de lducation nat.
AEF (France-Mdias
Monde)
P. 115 AEF
P. 844 Contribution au
financement de lAEF
Recherche et enseignement
suprieur2
P. 150 Formations
suprieures et recherche
universitaire
P. 172 Recherches
scientifiques et
technologiques
pluridisciplinaires
Total ACE
Total AEE
Part ACE/AEE (%)

2009
592,8
592,8

2010
680,5
680,5

2011
736,4
736,4

2012
751,7
751,7

2013
747,6
747,6

% 2009/2013
+ 26,1
+ 26,1

412,7
26,3
5,2
19,1

426,0
24,8
5,4
17,4

416,6
10,1
8,1

420,1
10,7
8,5

425,0
7,6
5,6

+ 3,0
- 71,4
- 70,6

2,0
53,7
12,4

2,0
38,2
12,3

2,0
34,4
9,7

2,0
32,9
8,8

2,0
33,1
9,0

+ 0,0
- 38,3
- 27,4

22,9

22,8

21,7

21,3

21,5

- 6,1

18,4

3,1

3,0

2,8

2,6

- 85,9

291,1

316,6

372,6

320,4

318,7

+ 9,5

232,4
58,7

199,1
117,5

125,2
247,4

150,1
170,3

150,1
168,6

+ 287,2

215,7

240,0

271,5

238,3

232,2

+ 7,7

7,1

6,9

7,2

8,0

8,0

+ 12,7

208,6

233,1

264,3

230,3

224,2

+ 7,5

1 179,6
6 454,4
18,3

1 300,1
6 693,2
19,4

1 425,0
7 522,4
18,9

1 353,8
7 252,7
18,7

1 339,2
7 387,9
18,1

+13,5
+16,6
-

Nota : 1 Hors contribution obligatoire lUNESCO (16,3 M sur le P. 105 en


2012) et contribution volontaire lOIF (56 M sur le P. 209 en 2012) pour le MAE.
Lvolution du programme 185 tient compte du changement de primtre intervenu en
2011, avec la cration du programme Diplomatie culturelle et dinfluence.
2 Hors accueil des tudiants trangers pour ESR.
Source : DPT Action extrieure de ltat 2009-2013.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

29

Leffort public en matire daction culturelle extrieure de la


France mobilise ainsi un budget infrieur celui de lAllemagne
(1,6 Md au niveau fdral en 2012, dont 0,8 Md financ par le
ministre allemand des affaires trangres) mais trs suprieur celui du
Royaume-Uni (environ 480 M, en incluant les oprateurs BBC World
Service et British Council).
Parmi les ministres concerns, le ministre des affaires trangres
(MAE) joue un rle majeur (55,8 % des crdits finanant laction
culturelle extrieure en 201318), et en progression relative depuis 2008.
Les parts du ministre de la culture et de la communication (MCC)19
(0,6 %) et du ministre de lducation nationale (MEN) (2,5 %) sont
modestes et en forte rduction depuis 2009. La part du ministre de
lenseignement suprieur et de la recherche (MESR) est substantielle
(17,4 % des crdits en 2013) mais diminue galement. LAudiovisuel
extrieur de la France (AEF)20, cr en avril 2008 pour regrouper les
chanes France-24 et Radio France Internationale (RFI) et la participation
publique dans TV5, conserve une place importante (23,8 % des crdits en
2013).
Le budget est donc relativement dispers, et bien loign de lide
initiale des concepteurs du programme 185, qui souhaitaient crer un
grand programme unique couvrant lensemble de laction culturelle
extrieure.

2 - Deux programmes budgtaires aux primtres fluctuants


Le programme 185, sous la responsabilit de la direction gnrale
de la mondialisation (DGM), fournit lessentiel des crdits budgtaires
allous laction du rseau culturel (749 M en loi de finance initiale
2013, soit une baisse de 1,2 % depuis 2011 primtre constant), mais
lessentiel du programme (prs de 57 %) est absorb par lenseignement
franais ltranger, ce qui fait peser sur le budget du rayonnement
18

Document de politique transversale sur laction extrieure de ltat annex au


projet de loi de finances (PLF) 2013.
19
Le volume des crdits du ministre de la culture et de la communication consacrs
laction culturelle extrieure (Action 6 Action culturelle internationale du programme
224 Transmission des savoirs et dmocratisation de la culture de la Mission Culture)
a significativement diminu au cours des dernires annes, passant de 19,1 M en
2009 6 M en 2013. En 2012, 5,5 M des 9,3 M programms relevaient de crdits
dintervention grs par le service des affaires internationales de ce ministre, dont 30
% au titre de laccueil des cultures trangres, 28 % pour les actions dexpertise et de
formation, 17 % pour les saisons culturelles, 13,5 % pour les engagements
multilatraux et 11,5 % pour les rseaux professionnels internationaux.
20
Devenu France Mdias Monde en juin 2013.

COUR DES COMPTES

30

culturel une partie du soutien la scolarisation des expatris franais. Le


programme 209, plac galement sous la responsabilit de la DGM,
finance un certain nombre dactions concourant laction culturelle, en
portant la masse salariale (188,7 M en 2012) des ETP du rseau daction
culturelle dans les pays ligibles laide publique au dveloppement
(APD) ainsi que certains des crdits dintervention (27,7 M) relevant du
Fonds de solidarit prioritaire (FSP).
Cette dualit de programmes finanant laction culturelle au sein
du MAE ainsi que les variations de primtre pratiques entre eux par le
ministre depuis 2007 rendent dlicate lapprciation de lvolution des
moyens de laction du rseau. Les rformes structurelles ayant affect la
direction gnrale de la mondialisation (DGM) et lvolution parallle des
outils informatiques (PRISME, AGE, CHORUS) ont, en outre, contribu
rendre difficile, pour le ministre, une reconstitution prcise de
lvolution des crdits consacrs au rseau. Enfin, larchitecture
budgtaire du programme 185 (prsentation par actions et sous-actions du
projet annuel de performances) ne rend pas compte des principales
volutions, qui doivent tre apprcies par instruments. Celles-ci sont
retraces dans les rubriques budgtaires, faisant lobjet de la ngociation
annuelle avec la direction du budget, qui permettent une meilleure
apprhension des priorits du programme.

Tableau n 4 : volution des rubriques budgtaires du programme 185 (2008-2012)

Source : Cour des comptes daprs DGM (hors masse salariale).

COUR DES COMPTES

32

Linterprtation des volutions des masses budgtaires entre 2008


et 2013, mme primtre constant, est galement rendue dlicate par les
transferts de responsabilit oprs entre les oprateurs (Institut franais et
Campus France) partir de 2011 et lexprimentation du rattachement de
certains postes lInstitut franais. On constate cependant une volution
significative des modalits daction du ministre, marque par une
augmentation des dotations aux oprateurs (+ 55 %), une baisse des
dotations de fonctionnement du rseau public (- 5 %) et une rduction des
dpenses dintervention (prs de 50 %), en particulier pour les dotations
aux Alliances franaises (- 53 %).
Les dotations budgtaires slevaient en 2012 54 M pour le
fonctionnement du rseau et 8 M pour la subvention aux Alliances
franaises. On peut nanmoins valuer le cot de fonctionnement complet
du rseau en considrant que la masse salariale des agents du rseau est
reprsente par lintgralit du titre 2 du programme 185 et par la part de
celui du programme 209 correspondant aux actions culturelles (soit 20 %
sur la base de la cl de rpartition des FSP). Ainsi, le cot en personnel du
rseau est pass de 118 M en 2008 132 M en 2012, dont 31 M pour
les personnels mis disposition des Alliances.
Le cot budgtaire du fonctionnement du rseau peut donc tre
valu 186 M pour le MAE en 2012, dont environ 72 % constitu de
dpenses de personnel.

3 - Une baisse des moyens du rseau public


Une telle volution permet de comprendre la contradiction
apparente entre lvolution des crdits des programmes 185 et 209 depuis
2008 et celle des moyens de fonctionnement la disposition du rseau.
Ayant progress de 17 % (hors masse salariale) pour la seule priode
2011-2013, ces crdits ont t prservs au regard de lapplication de la
norme de dpenses de ltat. Toutefois, en faisant abstraction des crdits
rservs lenseignement franais ltranger et aux bourses,
lenveloppe relle de crdits la disposition des postes pour financer des
actions ou nouer des partenariats sest incontestablement rduite, crant
parfois un sentiment de frustration chez certains agents, dont la plupart
des responsables de postes se font lcho dans les rponses au
questionnaire de la Cour. Ainsi, le montant des dotations budgtaires des
postes du rseau (hors masse salariale des expatris) est infrieur de 11 %
en 2013 par rapport 200921. Lvolution nest positive depuis 2011 que
21

Bien que le ministre estime la baisse des dotations affectes au rseau culturel 40 % entre 2008 et
2013, la dispersion des moyens avant le changement de primtre intervenu en 2011 entre les
programmes 185 et 209 ne permet pas dapprhender prcisment lvolution sur la priode.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

33

du fait de loctroi de crdits de restructuration exceptionnels au titre des


fusions des services de coopration et daction culturelle (SCAC) et des
tablissements autonomie financire (EAF)22.
En dfinitive, malgr les dotations exceptionnelles alloues aux
programmes 185 et 209 en 2009 et 2010, les moyens budgtaires allous
au rseau public, pour son fonctionnement et ses interventions, ont baiss
dans tous les postes visits. Cette baisse des crdits varie selon les postes
mais atteint, entre 2008 2012, 17 % en Inde, 25 % en Turquie ou en
Inde, et mme 28 % en Chine.23 Les postes interrogs par la Cour y voient
leur premire difficult.
La marge de manuvre des postes est, en outre, rduite par la
rigidit de la structure des enveloppes, qui limite les possibilits de
redploiement entre elles, mme si elle est attnue par lexistence de
fonds de roulement souvent levs (six mois en moyenne en 2012 selon le
CBCM, quatre mois selon la DGM, alors quelle prconise deux mois en
moyenne).

22

Ces crdits de restructuration ont atteint 16,4 M entre 2008 et 2013, soit 5,5 % des
dotations de fonctionnement du rseau.
23
La baisse des crdits sest ralentie entre 2012 et 2013 pour ces pays mergents.

COUR DES COMPTES

34

Tableau n 5 : les 20 Principaux postes bnficiaires du


programme 185
(hors enseignement franais ltranger)
Enveloppe ()
2011

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20

MAROC
ALGERIE
TUNISIE
INDE (y.c. IF)
CHINE
TURQUIE
ALLEMAGNE
RUSSIE
BRESIL
TATS-UNIS
VIET NAM
EGYPTE
LIBAN
SYRIE
POLOGNE
AFGHANISTAN
MEXIQUE
ROUMANIE
JERUSALEM
MALI
Total 20
Total gnral
Part des 20 dans le total
gnral

2012

Programme 185
2013
Triennal

8 135 737
8 303 842
7 734 483
24 174 062
6 592 436
6 638 465
6 174 807
19 405 708
5 425 261
5 263 830
4 915 844
15 604 935
4 476 034
4 714 140
4 622 893
13 813 067
4 861 061
4 644 065
4 294 761
13 799 887
4 543 427
4 585 050
4 536 786
13 665 263
3 789 280
3 963 237
3 840 789
11 593 306
3 942 196
3 816 308
3 629 450
11 387 954
3 597 825
3 539 507
4 208 673
11 346 005
2 534 308
2 461 556
4 030 700
9 026 564
2 995 523
2 946 436
2 915 806
8 857 765
2 671 597
2 588 996
2 418 372
7 678 965
2 511 186
2 487 002
2 430 823
7 429 011
2 577 989
2 479 076
2 326 016
7 383 081
2 375 348
2 429 096
2 134 825
6 939 269
2 217 263
2 229 314
2 205 847
6 652 424
2 268 273
2 225 078
2 141 595
6 634 946
2 238 806
2 152 413
1 953 762
6 344 981
2 016 047
1 958 419
1 937 803
5 912 269
1 907 175
1 832 927
1 813 632
5 553 734
51 523 338 51 052 620 51 442 533 154 018 491
152 003 404 154 521 432 148 852 751 455 377 587
33,9 %
33,0 %
34,6 %
33,8 %

% des
crdits
totaux
89 %
78 %
93 %
99 %
85 %
98 %
100 %
89 %
95 %
100 %
96 %
93 %
95 %
99 %
99 %
100 %
90 %
90 %
92 %
93 %
95 %
92 %
-

Evolution
2011-2013

Source : PRISME.

La dgradation de leurs ressources en crdits publics expose


doublement les postes du rseau. Dune part, elle ne leur permet pas de
faire face la croissance rgulire de leurs cots de fonctionnement, ce
qui les conduit des rductions de moyens rptes mais non anticipes
ou des abandons de missions, plaant certains Instituts en situation
financire dlicate. Dautre part, elle rduit leffet de levier potentiel de
ces crdits qui permettent pourtant denclencher une dynamique de
production de ressources propres, notamment par le cofinancement de
projets ou de bourses, par des partenaires locaux.

-5 %
-6 %
-9 %
3%
-12 %
0%
1%
-8 %
17 %
59 %
-3 %
-9 %
-3 %
-10 %
-10 %
-1 %
-6 %
-13 %
-4 %
-5 %
0%
-2 %
-

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

35

C - Une dpendance accrue vis--vis des financements


extrabudgtaires
1 - La mobilisation croissante du rseau
La recherche des ressources extrabudgtaires est devenue un
objectif gnral des instructions adresses aux ambassadeurs, des plans
daction des ambassades et des instructions ritres de la direction
gnrale de la mondialisation (DGM). Comme lindique le
projet annuel de performances (PAP) 2013, la mise en uvre de
(notre) stratgie dinfluence privilgiera en 2013 des moyens
dintervention capables de mobiliser des cofinancements et des structures
relais . Dans ce contexte, les postes du rseau, qui bnficient de
lautonomie financire en vertu de leur statut dEAF, ont cherch
dvelopper leurs ressources extrabudgtaires, soit par lautofinancement
de leurs activits (cours de langue, certifications, billetterie des
vnements, etc.), soit par la recherche de cofinancements auprs de
partenaires extrieurs (tats et collectivits publiques, entreprises,
fondations, etc.).
On peut estimer que les ressources propres du rseau constitu par
les Instituts et les Alliances reprsentent 57 % du montant de leurs
ressources totales. Le montant et lvolution relle des ressources
provenant des deux types de financement extrabudgtaire restent
cependant encore imprcis, en raison de la faiblesse des mcanismes de
collecte et de la comptabilisation des informations.
En matire dautofinancement, les limites des systmes
dinformation financire (logiciels comptables) et les changements de
primtre du rseau invitent apprcier avec prudence le dynamisme
apparent des recettes propres des EAF (+ 21 %), qui compense la
rduction des subventions dtat (- 11 %) depuis 2009 (soit 58,2 M en
2012 hors ETP expatris). Ce nest que depuis 2012 quexiste un systme
comptable permettant la consolidation des donnes sur lensemble du
rseau public. Pour leur part, les cofinancements apports par les
partenaires du rseau font lobjet dindications dune prcision croissante,
mais variable, suivant les postes dans les fiches budget-pays dclaratives
quils remplissent24.
Sagissant des Alliances franaises, la Fondation Alliance franaise
ne dispose pas dun tableau financier consolid. Elle estime, sur la base
des indications transmises par celles-ci, que leurs recettes propres

24

Les postes comptabilisent les apports en numraire et en nature.

COUR DES COMPTES

36

atteignaient 185 M en 2012. Mais la fiabilit de cette estimation nest


vrifie ni par la Fondation, ni par le ministre.
Ainsi, les efforts consentis par le rseau pour mobiliser des
ressources propres demeurent mal connus faute dun systme
dinformation adapt.

2 - Les particularits de ces ressources


Ces prcautions rappeles, en 2012, les postes ont lev 102 M de
ressources propres et 186 M de cofinancements.
De manire plus fine, les rsultats de 2011 en matire de
cofinancements (175 M) montraient :
une trs forte concentration sur un petit nombre de pays (huit
pays25 mobilisaient 50 % des cofinancements dclars)26 ;
une part importante (40 %) des actions artistiques et culturelles
dans les cofinancements recenss ;
la concentration des autres cofinancements (30 %) sur les
programmes de bourses, essentiellement obtenus auprs de
partenaires publics (12,2 M au Brsil sur un total de 29,1 M),
avec un fort effet de levier ;
une concentration des cofinancements sur deux zones,
lAmrique latine et lAsie, comportant nombre de pays
mergents et o les effets de levier sont les plus forts27;
50 % des cofinanceurs sont des partenaires publics locaux et
prs de 40 % des organismes privs (entreprises, fondations,
etc.) ;
la trs faible part de lUnion europenne, pourtant dote de
moyens importants, qui montre une faible aptitude du rseau et
de la DGM capter ces cofinancements.
Ces caractristiques montrent bien les axes de progression
possibles pour le dveloppement des cofinancements des actions du
rseau.

25

Brsil, tats-Unis, Malaisie, Egypte, Gabon, Japon, Tawan, Vietnam.


Il convient de signaler la faiblesse des rsultats obtenus dans les six pays du Golfe :
0,5 M de cofinancement en 2011 pour prs de 1 M de dotation verse par le MAE.
27
cet gard, le montant des cofinancements au Royaume-Uni (236 000 en 2012)
apparat faible.
26

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

37

D - Une ressource humaine en rduction et


partiellement inadquate
1 - La rduction des effectifs
Le nombre rel des agents du rseau est difficile estimer. Dans
son primtre le plus vaste, le ministre estime quil atteignait en 2012
6 210 personnes, rpartis en deux sous-ensembles.
Dune part, il comptait 2 760 agents sous plafond demplois
ministriel. Sur ce total, seulement 1 719 agents taient affects dans le
rseau public et 321 taient affects auprs des Alliances franaises (dont
128 expatris et 95 volontaires internationaux)28. Ces effectifs se
rpartissent en trois catgories : les fonctionnaires titulaires du ministre,
peu nombreux (183) ; les agents dtachs sous contrat (titulaires dautres
ministres) et les contractuels sans lien antrieur avec une administration.
Dautre part, le rseau disposait de 3 450 employs au sein des
EAF, agents de droit local (ADL) sous contrat, qui chappent ce
plafond.
Cet effectif total est moins important que celui du British Council,
qui compte 710 salaris au Royaume-Uni et 6 836 salaris (hors
vacataires) ltranger (dont 1 700 enseignants), pour une masse salariale
de 276 M en 2012, mais plus que celui du Goethe Institut, qui compte
pour sa part 690 salaris en Allemagne et 2 100 salaris ltranger.
Les effectifs, affects dans les entits publiques ou dtachs dans
les Alliances franaises, constituent ainsi la premire dpense du rseau
(53 % du cot complet estim en 2012). Ils baissent rgulirement depuis
plusieurs annes en raison de la rduction du plafond demplois du
ministre et de ses propres arbitrages internes29.
Le nombre des ETP relevant des programmes 185 et 209 (ETPT) a
baiss, entre 2008 et 2012, de 23% pour le programme 185, qui passe audessous de la barre du millier (978 contre 1 265), et de 21 % pour le
programme 209 (2 231 contre 2 805). Cette rduction se poursuivra, le
ministre devant restituer 300 ETP, dont 255 ltranger, dans le cadre
du triennal 2013-2015. Au sein du seul programme 185, le nombre des
28

ceux-ci sajoutent 720 experts techniques internationaux.


Cour des comptes, Rfr, Lvolution du rseau diplomatique franais.
13 fvrier 2013, 10 p., disponible sur www.ccomptes.fr ; ce rfr indiquait que les
effectifs diplomatiques stricto sensu nont baiss que de 9 % entre 2007 et 2011, alors
que les effectifs se consacrant la coopration et laction culturelle ont t rduits
de 15 % (sur le programme 185) et de 17 % (sur le programme 209).
29

COUR DES COMPTES

38

ETP correspondant aux agents permanents ltranger a t rduit de


24 % au cours de la priode. Toutefois, cette volution sexplique en
partie par le transfert des recruts locaux aux EAF.
Tableau n 6 : volution des ETP du rseau tranger
(Programmes 185 et 209)
(ETP)

2008

2009

2010

2011

2012

Evolution
(%)
- 23,8
- 29,8
- 14,1
- 52,0

Programme 185
1 106 1 040 990
982
842
Expatris (G2)
87
71
62
62
61
Contractuels (G3)
771
745
710
711
662
Recruts locaux
248
224
218
209
119
(G5)
Programme 209
1 420 1 298 1 152 1 095 1 076
- 24,2
Expatris (G2)
156
129
118
120
122
- 21,7
Contractuels (G3)
1 946 1 806 1 657 1 608 1 538
- 21,0
Recruts locaux
424
403
367
349
258
- 39,1
(G5)
Total gnral
2 526 2 338 2 142 2 077 1 918
- 24,0
Nota : ETP hors titulaires en administration centrale (G1). Source : Cour
des comptes daprs DGA/DRH.

Une telle volution conduit une rduction du nombre dagents


dans la plupart des postes, rarement considrs en excdent par
linspection gnrale des affaires trangres (IGAE). Cest le cas, par
exemple, au Maroc o leffectif du rseau public a diminu de 28 % entre
2006 (462 ETP) et 2012 (333 ETP). Elle se traduit galement dans les
pays prioritaires par la stagnation des effectifs (maintien des effectifs en
Chine, hauteur de 97 ETP entre 2008 et 2012). Cette dcroissance nest
pas galement rpartie sur lensemble des composantes du rseau : elle
pse davantage sur les Instituts que sur les Alliances, dont les effectifs
mis disposition par ltat, toutes catgories confondues, ont t trs
lgrement renforcs (+ 3%) entre 2007 et 2012 selon les documents
budgtaires.
Comme la Cour a dj eu loccasion de le constater30, le recours
aux expatris est important. Cette logique tranche avec celle du British
Council, qui favorise le recrutement local, y compris pour ses directeurs
locaux. Ainsi, 80 % de leffectif de loprateur britannique nest pas
expatri.
30

Cf. Cour des comptes, Rfr prcit sur lvolution du rseau diplomatique
franais.13 fvrier 2013, 10 p., disponible sur www.ccomptes.fr

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

39

2 - Une proportion importante dagents contractuels


La part des agents contractuels demeure, par ailleurs, trs
majoritaire (80 % du total). La moiti provient dautres administrations
que le ministre des affaires trangres. Le ministre de lducation
nationale demeure le premier contributeur des agents contractuels du
rseau avec 69 % des recrutements en 2012, soit un niveau proche de
celui de 2008 (71 %). Avec le ministre de lenseignement suprieur et de
la recherche (MESR), il reprsente les trois-quarts des contractuels
recruts. En revanche, le recrutement dagents du ministre de la culture
et de la communication (MCC) demeure trs marginal (moins de 2 % en
2012).
Le volume des recrutements pour le rseau a dcru de 14 % entre
2008 et 2012. Sur 392 emplois ayant fait lobjet dun mouvement en
2012, 55 % ont t pourvus par des fonctionnaires titulaires dtachs
dautres ministres, contre 66 % en 2008. La part des contractuels
purs a, en revanche, lgrement progress (28 % en 2008, 32 % en
2012). Celle des agents titulaires du MAE demeure faible (moins de 5 %
en 2008 comme en 2012) mme si, depuis 2007, entre un quart et un tiers
des postes de COCAC sont occups par des diplomates titulaires.
Sensible aux consquences dune volution qui conduit la
proportion dagents contractuels saccrotre, le MAE entend la temprer
en favorisant laffectation de diplomates dans le rseau culturel,
notamment dans des fonctions de directeur dInstitut. Il justifie cette
orientation par les mutations du mtier diplomatique, caractris
dsormais par le dveloppement des postes mixtes (consulaire et culturel
par exemple) et le besoin de gnralistes.
Le choix du ministre, qui relve tant dune dmarche politique
(maintenir des liens troits entre les ambassadeurs et les Instituts) que
gestionnaire (contribuer la mobilit gographique et fonctionnelle des
agents diplomatiques), se concilie difficilement avec le besoin dagents
spcialiss et la recherche dune certaine autonomie des Instituts. Cest l
tout lenjeu de la dmarche de professionnalisation des agents du rseau.

3 - Les faiblesses de la gestion des ressources humaines


La gestion des ressources humaines, trs contrainte par des
suppressions rptes demplois, tait dj considre comme peu
satisfaisante par les agents du rseau public, consults par le ministre en
septembre 2009. Elle se traduit par lintervention de deux entits : le ple
filires et mtiers de la direction gnrale de la mondialisation

COUR DES COMPTES

40

(DGM), qui a une connaissance plus prcise des 25 mtiers identifis31 et


des besoins correspondants, mais dont le rle se limite au recrutement, et
la DRH du ministre, qui matrise les statuts et les plafonds demplois.
Cette gestion na pas t substantiellement modifie par la loi de
2010, qui prvoyait que lInstitut franais soit associ la politique de
recrutement, daffectation et de gestion des carrires des personnels du
rseau. La gestion des affectations dans le rseau sest amliore avec la
mise en place, en 2008, de commissions de slection des candidats, qui se
tiennent en fvrier-mars de lanne prcdant laffectation, avec la
participation des services du ministre et des organismes concerns
(MEN, MCC, MESR, Institut franais).
Cette gestion conjointe est parfois considre comme lourde et
certaines comptences requises peuvent apparatre dune technicit
excessive ou artificielle32. De manire quasi-unanime, les interlocuteurs
rencontrs dans le rseau regrettent cependant que, pour des raisons de
dlai de procdure, les chefs de poste et les conseillers de coopration et
daction culturelle (COCAC) ne se voient proposer quun seul candidat
par ladministration centrale pour les emplois dexpatris, sans que les
qualifications escomptes correspondent toujours aux besoins.
La gestion prvisionnelle des emplois et des comptences des
agents du rseau est complexe. Le ministre ne parvient en effet que
difficilement assurer ladquation des besoins et des comptences du
rseau culturel. Il doit subir la rotation trop importante des agents
contractuels et des volontaires internationaux, ce qui prive le rseau de
certaines comptences acquises au fil de lexprience.
En effet, le ministre des affaires trangres (MAE) nintgre dans
ses cadres que peu dagents contractuels du rseau33. Pour viter de
sexposer lapplication des lois Dutreil et Sauvadet , qui
imposent dintgrer les agents contractuels au-del dune certaine dure
de contrat, le ministre a choisi de limiter la dure demploi des agents
contractuels du rseau une seule affectation pour un contractuel pur
ou deux affectations successives pour un titulaire sur contrat, avec un
maximum de huit ans (le plus souvent six) ltranger pour ces derniers.
Cette pratique ne permet pas de valoriser lexprience acquise
31

Parmi lesquels ceux dattachs de coopration pour le franais, dattachs de


coopration ducative, dattachs de coopration universitaire, de chargs de mission
spcialiss pour le livre ou la musique, de directeur des cours ou de mdiathcaires.
32
Le niveau de qualifications exig pour enseigner le franais langue trangre
est jug trop restrictif par le ministre des affaires trangres (MAE).
33
Les laurats ses concours internes ne sont que rarement des agents contractuels du
rseau culturel et peu dagents en CDD se voient proposer un CDI (une dizaine par an
pour lensemble du ministre).

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

41

ltranger, tant en termes de comptences quen termes de carrire.


Lusage de contrats de deux ans susceptibles dtre prolongs dune
anne deux reprises accrot la prcarit des agents du rseau, ceux-ci
ntant pas assurs du renouvellement de leur contrat. Les exemples ne
manquent pas dagents qui, bien que trs apprcis, doivent quitter leurs
fonctions sans assurance de trouver un emploi. En 2012, prs de la moiti
(49%) des contractuels du rseau ayant termin leur contrat ont connu une
priode de chmage indemnise par le ministre.
Lappui aux Instituts et aux Alliances de plus de 700 volontaires
internationaux (VI) est souvent essentiel, comme en tmoigne la mise en
place dun site Internet Alger par un de ces volontaires galement trs
impliqu dans des leves de fonds. L encore, la rapidit de leur rotation
(deux ans maximum) accrot la fragilit du dispositif.
En raison de ces caractristiques de gestion, le rseau culturel
franais ne peut disposer, comme ses homologues allemand et
britannique, dun cadre permanent dagents spcialiss.

4 - Lenjeu de la professionnalisation
Ces divers lments conduisent faire de la formation des agents
du rseau culturel un point sensible. Dans une tude comparative des
dispositifs culturels extrieurs de la France et de ses principaux
partenaires remise au ministre des affaires trangres en mars 2009,
M. Bernard Faivre dArcier relevait dj que les personnels culturels
franais sont moins bien forms que dans les autres pays europens . Il
proposait, cet gard, dorganiser une formation de haut niveau de quatre
semaines pour les agents du rseau, dont le cot tait estim
60 000 HT pour 16 20 stagiaires. LAlliance franaise a mis en place,
en 2005, un programme de professionnalisation avec le soutien du
ministre qui a bnfici environ un millier de recruts locaux.
Au sein du rseau public, la formation sest amliore grce
lorganisation par le ministre de formations spcifiques rpondant aux
besoins du rseau (marketing des cours de franais langue trangre
(FLE), site Internet des centres culturels depuis 2009, recherche de
cofinancement depuis 2010). Elle a surtout bnfici de lintervention de
lInstitut franais dans ce domaine, conformment son mandat
fondateur. Ce dernier a consacr la formation un montant de 1,2 M en
2012 pour 1 277 agents forms, dont 487 recruts locaux. Mais, en raison
des contraintes pesant sur ltablissement, ce budget a baiss de 21 %,
entre 2011 et 2013, ce qui na pas permis datteindre la cible de 20 % des
agents du rseau forms en 2012, leur nombre marquant mme un recul
de 25 % par rapport 2011. Les agents apprcient ces formations tout en

COUR DES COMPTES

42

reconnaissant que des insuffisances subsistent dans certains domaines


(gestion dquipes, marketing culturel, gestion des publics et des
bnficiaires) et, comme lestiment galement les responsables des
ministre de lducation nationale (MEN) et ministre de lenseignement
suprieur et de la recherche (MESR), les modules de formation gnrale
destins aux agents partants sont trop courts (une semaine) pour aller audel dune simple information.
Certains postes ont pris des mesures pour donner une cohrence
leur politique de ressources humaines, notamment pour les agents de droit
local, qui relvent de leur responsabilit directe. Au Maroc, par exemple,
la fusion service de coopration et daction culturelle/ tablissement
autonomie financire (SCAC/EAF) a conduit tablir, aprs un audit de
tous les sites, un seul cadre des emplois et des rmunrations pour tous
les agents des 12 sites de lInstitut franais du Maroc (IFM), devenu leur
employeur unique.
La formation vue par un directeur dInstitut franais
Les nouveaux recruts suivent un stage dit des nouveaux
partants , au cours duquel sont prsents les diffrents interlocuteurs quils
auront en France au cours de leur mission. Il ny a pas de formation
linguistique (les dlais sont trop courts), ni de formation professionnelle
avant le dpart.
Dans le rseau, le tuilage avec le prdcesseur est impossible ; les
informations sur le pays dpendent de linitiative personnelle.
Localement, depuis peu, cest lInstitut Franais qui propose des
formations aux postes sous la forme daide la conception de plans locaux de
formation (en GPRH) et de soutien financier lorganisation de ces
formations locales (sur avis dune commission).
Les thmes des formations vont de la recherche de mcnat
lutilisation du logiciel comptable AGE, en passant par les programmes
europens ou le marketing des cours de langue.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

43

Lexprience montre que les formateurs sont plus souvent des


animateurs de groupes que de vritables experts du domaine. Ceci fait
dailleurs ressortir un autre point important : lEPIC Institut Franais, qui
devrait tre un vritable pool dexpertise au service du rseau, a recrut des
agents issus du rseau culturel, dans les mmes conditions que le MAE
recrute ses contractuels expatris, cest--dire des agents qui ne sont pas des
professionnels du marketing, du lobbying, etc. Lexpertise de ces agents est
donc identique celle des agents du rseau, soit en-dessous de ce quon
devrait attendre de lInstitut franais. Faute de moyens, et peut-tre de
directives, lInstitut franais a reproduit le dysfonctionnement du MAE.
(Commentaire de la Cour : lInstitut fait valoir, sur ce dernier point,
son besoin de recruter la fois des comptences techniques hors du rseau et
de disposer dagents ayant une exprience de celui-ci.)
Source : Cour des comptes.

Le profil de spcialisation communication et influence parmi


les agents chargs de la communication et des politiques en matire de
culture, denseignement et dattractivit quvoquait le Livre blanc de
2008 na pas vu le jour. Le MAE conduit actuellement une rflexion,
pilote par le directeur gnral de ladministration, sur lamlioration du
parcours des agents contractuels, dont les rsultats ne sont pas encore
connus.
Au total, la professionnalisation du rseau, recherche depuis
plusieurs annes, demeure un objectif imprcis. Elle requiert une
approche globale (formation, carrire, rotation, dbouchs). Un meilleur
quilibre entre gnralistes et spcialistes dune part, et entre agents du
ministre spcialement forms et comptences extrieures recrutes,
dautre part, est, en tout tat de cause, ncessaire pour permettre au rseau
de valoriser son capital humain.

II - Un pilotage du rseau en cours de redfinition


A - Les insuffisances du pilotage du rseau
1 - Un pilotage interministriel dfaillant
Comme le dplorait dj le rapport Rigaud en 1979, il nexiste pas
denceinte interministrielle qui puisse contribuer au pilotage du rseau.
Les postes mettent en uvre, sous lautorit des ambassadeurs, une action
culturelle qui ne peut gure tenir compte des attentes des autres
ministres. Si des reprsentants du ministre de la culture et de la

COUR DES COMPTES

44

communication (MCC) et des ministres de lducation nationale et de


lenseignement suprieur et de la recherche (MEN/MESR) participent
bien aux runions dinstruction pour les ambassadeurs partants, il est
frquent quils ne tiennent pas informs les postes de lexistence
daccords ou de missions se droulant dans leur pays de rsidence. Ces
trois ministres se disent insatisfaits des conditions du pilotage
interministriel. Le ministre de la culture et de la communication (MCC)
estime ainsi ncessaire de renforcer sa relation avec le ministre des
affaires trangres (MAE) par la conclusion d'une convention avec ce
dernier sur les enjeux et moyens de laction culturelle. De son ct,
lInstitut franais appelle la mise en place dune instance
interministrielle de coordination de laction du rseau. Le mandat du
CORINTE34, comit interministriel consacr aux rseaux de ltat
ltranger, ne rpond pas ce besoin avr.
La relation formelle entre le ministre des affaires trangres et le
ministre de la culture et de la communication, en concurrence depuis la
cration, en 1959, de ce dernier ministre par Andr Malraux, se limite
ainsi aux runions pisodiques (deux ce jour) du comit dorientation
stratgique (COS) de lInstitut franais, dont le prsident est le ministre
des affaires trangres et le vice-prsident le ministre de la culture, ou la
participation occasionnelle de ce dernier aux ateliers annuels organiss
par lInstitut franais au profit du rseau. Le ministre des affaires
trangres (MAE) tire argument de la modestie de la contribution du
ministre de la culture et de la communication (MCC) au budget de
lInstitut franais (1,2 M en 2013 sur 44 M) et de lautonomie des
principaux oprateurs culturels pour revendiquer un rle principal, sinon
exclusif, vis--vis du rseau. Sagissant de laudiovisuel extrieur, la
direction gnrale de la mondialisation a cependant dfini une feuille de
route en liaison avec le ministre de la culture et de la communication,
gestionnaire du programme 115 Action audiovisuelle extrieure
(environ 350 M), fixant des priorits gographiques (villes et pays) et
thmatiques. Ce travail, qui a impliqu les oprateurs concerns et les
directions gographiques du ministre des affaires trangres, a donn
lieu des orientations couvrant les deux priorits, alors que le ministre
de la culture et de la communication, abandonnant volontiers les priorits
gographiques au MAE, sestimait lgitime pour la partie concernant les
priorits sectorielles. Cette situation est complique par lautonomie, vis-vis du ministre de la culture et de la communication, des oprateurs
culturels publics ayant une action extrieure, qui napparat gure
34

Le comit interministriel des rseaux de ltat ltranger (CORINTE) institu


par le dcret n 2009-117 du 16 fvrier 2009 na pas pour objet de se prononcer sur
les stratgies et les actions mais sur les moyens de ces rseaux.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

45

entame par les runions semestrielles des correspondants internationaux


de ces oprateurs, organises depuis quelques annes, par le secrtaire
gnral du MCC.
Les relations avec le ministre de lenseignement suprieur et de la
recherche (MESR) relvent du mme schma. Lorganisation mme de ce
ministre ne facilite pas le dialogue : la responsabilit de
linternationalisation de la recherche et de lenseignement suprieur est
difficile isoler au sein de lorganigramme du ministre, tant partage
entre la direction gnrale pour la recherche et linnovation (DGRI), la
direction gnrale pour lenseignement suprieur et de linsertion
professionnelle (DGESIP) et la direction des relations europennes,
internationales et de la coopration (DREIC)35. Chaque ministre a sa
vision de la coopration universitaire et scientifique : le ministre des
affaires trangres souligne notamment son attachement sa dimension
daide au dveloppement, gnralement absente des priorits du ministre
de lenseignement suprieur et de la recherche. Ce dernier rappelle, de
son ct, son attachement aux principes essentiels de lautonomie des
universits, de la libert du chercheur et de la recherche de lexcellence.
Les choix internationaux des grands oprateurs scientifiques se font sur
un mode comparable ceux des grandes institutions culturelles, cest-dire en relative indpendance. Le ministre de lenseignement suprieur
et de la recherche nassume enfin quune tutelle distante de Campus
France, et souhaiterait la renforcer.
Labsence de rfrentiel interministriel na pas t compense par
ladoption dune stratgie ministrielle. Une premire tentative
dlaboration dun tel document a t engage fin 2011 par la direction de
la politique culturelle et du franais de la direction gnrale de la
mondialisation, sans aboutir. Un nouveau document de stratgie culturelle
vient dtre prsent au ministre fin juin 2013, sans avoir t
vritablement labor en partenariat avec les ministres concerns.
Ainsi, puisque la ncessit dune meilleure association des acteurs
centraux au pilotage du rseau nest pas conteste, il reste inventer les
instruments (instance, rfrentiel, conventions, etc.) indispensables sa
mise en uvre.

35

Cre en 2003, cette direction, dont la mission avait fait lobjet de srieuses
rserves voir, Cour des Comptes, Rfr du 26 octobre 2010, disponible sur
www.ccomptes.fr relatif cette direction, vient de faire lobjet dun audit de
linspection gnrale de ladministration de lducation nationale et de la recherche en
juin 2013 dont les conclusions devraient tre tires par les ministres avant la fin de
lanne.

COUR DES COMPTES

46

2 - La direction gnrale de la mondialisation (DGM), encore la


recherche dune pleine efficacit
la suite du Livre blanc et dans le cadre de la rvision gnrale
des politiques publiques (RGPP), le ministre des affaires trangres
(MAE) a rform son organisation centrale, en constituant, par dcret
n 2009-291 du 16 mars 2009, une direction gnrale de la mondialisation
(DGM), cense amliorer son rle en matire de pilotage et de
coordination interministrielle de laction culturelle extrieure. Cette
rorganisation na eu finalement que des effets limits. La direction
gnrale a eu du mal disposer des ressources humaines ncessaires,
dlguer aux oprateurs ses tches de gestion et ajuster ses relations
avec les autres directions du ministre, ce qui a ncessit rgulirement
des arbitrages au niveau du secrtaire gnral. Une division du champ de
laction culturelle entre deux directions de la DGM a prvalu jusquen
mars 201336. Ces divers facteurs ne lui ont pas permis dexercer
pleinement sa fonction de conception et de dfinition des orientations
stratgiques, conduisant le rseau agir par dfaut.37
Le rle de pilotage par la DGM de laction culturelle extrieure
se concentre ainsi essentiellement sur le pilotage budgtaire, port par le
directeur gnral en tant que responsable des programmes 185 et 209. On
ne trouvera pas dans les documents budgtaires correspondants une
indication relle des rsultats de laction du rseau public. Le document
de politique transversale (DPT) Action extrieure de ltat contient deux
objectifs visant assurer le rayonnement de la France : lobjectif n 8
Maintenir linfluence de la France et du franais traite de la prsence
de la France et du franais dans les organisations internationales, du
nombre dinscrits dans les cursus francophones, de l audience relle
de lAEF (France-Mdias Monde) et du rang sportif de la France,
lobjectif n 9 Promouvoir lenseignement et la recherche franaise ne
porte que sur la part des tudiants trangers inscrits dans les masters et
36

La direction de la politique culturelle et du franais et la direction des politiques de


mobilit et d'attractivit ont t fusionnes par le dcret n 2012-1511 du 28 dcembre
2012 en une direction de la coopration culturelle, universitaire et de la recherche.
Cette direction est compose dune mission des changes culturels et de laudiovisuel
extrieur, dune mission de la langue franaise et de lducation, dune sous-direction
de lenseignement suprieur et dune sous-direction de la recherche et des changes
scientifiques.
37
Cette hypothse est galement celle de Daniel Haize, ancien conseiller culturel,
auteur dune thse prsente lUniversit de Montpellier. Selon lui, cette politique
publique correspond plus la rsultante de laction mene ltranger par le rseau
culturel et ses agents qu la mise en uvre dune politique conue et dcide
Paris . Cf. Daniel Haize Laction culturelle et de coopration de la France
ltranger : un rseau, des hommes (2012).

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

47

doctorats franais et des chercheurs trangers recruts ou accueillis dans


les laboratoires franais. Plusieurs changements de mthode et de
primtre limitent leur signification.
Les indicateurs du programme 185 sont galement insuffisants et
inadapts. Ils ne portent que sur la dynamique des ressources dorigine
externe (autofinancement des Instituts franais et de lAEFE,
cofinancements obtenus par le rseau pour ses projets) et sur lactivit
denseignement du franais (nombre dlves, nombre dheures de cours).
Les cibles proposes au rseau dans ce document budgtaire ne sont pas
toujours incitatives ou ralistes. Cest ainsi que lobjectif fix pour les
cofinancements en 2015 tait en 2013 de 150 M alors que les rsultats
de 2012 dpassent dj 186 M38.
La direction gnrale de la mondialisation (DGM) na pas pour
autant nglig les analyses stratgiques : les notes et brochures
relatives aux stratgies sectorielles et gographiques abondent39, bien que
leur statut et leur porte soient incertains. Au-del de ces travaux, elle
assure la prparation des instructions et des plans daction des
ambassadeurs pour leur volet culturel et la programmation des moyens
(ETP et enveloppes des postes) dite stratgique mais en ralit
annuelle et portant exclusivement sur les crdits dtat, quil incombe la
mission du rseau de la direction des programmes et du rseau (DPR) de
la DGM de rpartir. Cette entit, dont laction en matire de soutien
administratif et financier est reconnue comme efficace par les postes,
compte prs de 50 agents. Elle est la seule apprhender le rseau public
dans son ensemble.
La DGM collecte des indicateurs mis en place dans le cadre du
contrle de gestion ( fiches-budget pays ), confi la mission des
programmes de la DPR. Ceux-ci taient, soit insuffisants, soit non
exploits (cofinancements, manifestations, publics, boursiers, etc.). Cet
outil demeurait par ailleurs avant tout conu comme un outil destin
ladministration centrale et non comme un instrument pour les postes. Le
ministre estime cependant pouvoir tirer un meilleur parti lavenir de
cet outil fiabilis et entend demander aux postes un suivi plus rgulier de
leurs rsultats, notamment sur le plan qualitatif.

38

Le ministre prvoit dsormais de relever cette cible 170 M dans le cadre du


projet de loi de finances (PLF) 2014.
39
La DGM ralise certains travaux en commun avec les directions gographiques du
ministre, lexemple de la note DGM/DUE du 19 avril 2013 sur la stratgie de la
DGM en matire de coopration artistique et promotion des industries culturelles,
dbat dides, mdiathques et politique du patrimoine ou de celle du 15 mai 2012 sur
la stratgie culturelle, linguistique et audiovisuelle en Afrique subsaharienne.

COUR DES COMPTES

48

La DGM est la seule direction du ministre disposer dune


structure officiellement consacre lvaluation de la performance. Elle
rserve cependant les interventions de celle-ci aux programmes ou aux
instruments daide au dveloppement et nvalue ainsi les actions de
coopration culturelle et scientifique que lorsquelles sont finances au
titre du Fonds de solidarit prioritaire (FSP). Cette situation contraste
avec celle du British Council, qui alloue systmatiquement 5 % du budget
de chaque projet son valuation et simpose la dfinition pralable des
cibles daudience, des objectifs, des rsultats (output) et de limpact
(outcomes) attendus. Il est indispensable que ces pratiques dvaluation
soient tendues laction du rseau culturel.
Via la direction de la coopration culturelle, universitaire et de la
recherche (DCCUR) rcemment cre40, la DGM assure galement, sur
les oprateurs spcialiss, une tutelle dont la relative faiblesse ne manque
pas de se rpercuter sur le rseau. Cette responsabilit sest jusquici
traduite par la mise au point du contrat dobjectifs et de moyens (COM)
de lInstitut franais, conclu le 10 fvrier 2012, et la prparation dun
COM avec Campus France, qui doit tre conclu avant la fin 2013. La
DGM tablit chaque anne des lettres dobjectifs destines aux dirigeants
de ces oprateurs et organise une concertation rgulire avec ceux-ci. La
DCCUR est parfois tente de simmiscer dans la conduite des actions
alors quelle devrait se concentrer sur sa mission essentielle : le pilotage
stratgique de laction culturelle ltranger, lexercice de la tutelle, les
relations avec les autorits ministrielles et avec le mouvement des
Alliances franaises. Elle conserve ainsi des responsabilits et des
moyens de gestion dans les domaines du cinma, de laudiovisuel, de la
langue franaise et du patrimoine, qui devraient relever des oprateurs.
linverse, elle ne rpond pas certaines attentes des oprateurs
spcialiss, notamment en matire de dfinition des priorits
gographiques. Une telle situation diffre de celle du British Council, qui
se contente de sa Charte royale de 1936 pour ses objectifs structurants de
service public, et ne sollicite lagrment du Foreign&Commonwealth
Office (FCO) quen cas doprations majeures.
Comme la Cour la dj constat, la DGM est une administration
dont lefficacit ptit de ltendue de ses comptences. Sa dernire
rforme permet de mieux apprhender lunit du champ de laction
culturelle extrieure. Elle doit tre poursuivie par un recentrage sur les
fonctions qui ne peuvent tre assumes par dautres ministres ou
dlgues aux oprateurs.
40

La direction de la coopration culturelle, universitaire et de la recherche (DCCUR)


rsulte de la fusion en mars 2013 de la direction de la politique culturelle et du
franais et de la direction des politiques de mobilit et dattractivit.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

49

B - La mobilisation des oprateurs spcialiss


Le manque de stratgie formalise nentame pas le dynamisme des
acteurs locaux ou des oprateurs. Ainsi, pour plus de 90 % des postes, les
leviers mobilisables pour laction culturelle se retrouvent essentiellement
dans lquipe culturelle locale elle-mme, les Alliances et, plus
gnralement, les actifs culturels locaux.
La loi du 27 juillet 2010 na pas prvu de doter les deux oprateurs
de leur propre rseau. Ces derniers ont cependant fait preuve, dans la
limite de leurs comptences et de leur monte en puissance, dinitiatives
apprcies du rseau.

1 - Campus France, une dynamique poursuivre


Campus France, qui na t mis en place quaprs le dcret
n 2011-2048 du 30 dcembre 201141, est charg dassurer la mobilit
tudiante et la promotion de lenseignement suprieur franais. Il matrise
ces problmatiques tout en faisant preuve dinitiative. Si le contrat
dobjectifs et de moyens (COM) entre les deux ministres et Campus
France nest pas encore sign, plus de 18 mois aprs avoir t annonc
par son dcret constitutif, ltablissement procde nanmoins des
analyses dtailles des systmes universitaires et de la mobilit tudiante
des grands pays ou zones gographiques, susceptibles de constituer des
outils daide la dcision pour les postes et la direction gnrale de la
mondialisation (DGM). Loprateur entretient des liens troits avec les
confrences dtablissements42. Il anime en outre le forum Campus
France auquel participent les universits et les grandes coles. Le
professionnalisme de ses personnels, la pertinence de leurs propositions, y
compris pour des dossiers complexes dans le domaine scientifique et de la
recherche, sont, cet gard, lous par ses partenaires ainsi que par les
postes.

2 - LInstitut franais, une monte en puissance inacheve


LInstitut franais, dont un des quatre objectifs est, selon son
contrat dobjectifs et de moyens (COM), de soutenir et dvelopper
laction du rseau culturel dans le monde , dispose en 2013 dun budget
de 60,2 M (dont 39,5 M pour lInstitut franais Paris et 20,7 M pour
41

Son conseil dorientation, prvu par le dcret de 2011, na mme commenc


fonctionner qu compter de mai 2013.
42
Confrence des prsidents duniversits, confrence des grandes coles, confrence
des directeurs dcoles dingnieurs.

COUR DES COMPTES

50

lexprimentation) et dun effectif autoris de 183 ETP. Sa monte en


puissance a t contrarie par les rductions des subventions dont il a t
lobjet ds 2012 (gel de 3 M pour 2012) et par sa difficult mobiliser
des financements extrieurs43. Son cot de fonctionnement atteint, en
2013, 13,7 M, un montant suprieur de 50 % celui de CulturesFrance
en 2009 (9,2 M), ce qui tient au moins en partie ses comptences
largies. Les attentes des postes interrogs par la Cour son gard portent
dabord sur un soutien financier44. Hors exprimentation, lInstitut ne
dispose cependant que dun budget dintervention de 13,5 M tandis que
ses cots de fonctionnement et de personnel reprsentent respectivement
35 % et 31 % de ses charges en 2013. Comme le regrette le ministre, il
ne consacrait ainsi quenviron 14 % de son budget dactivits en 2012
des subventions directes au rseau public alors que son objectif tait de
37,5 %.
LInstitut a russi, ds sa premire anne dexistence, trouver sa
place, aux prix parfois de quelques difficults dans des pays, tels que
lArgentine ou la Colombie, o la rputation des Alliances franaises tait
particulirement tablie. Lapparition dune marque commune, objectif de
la cration du nouvel oprateur, a gnralement facilit la conclusion de
partenariats, par exemple au Royaume-Uni avec certaines institutions
britanniques. Elle a nanmoins t considre par la Fondation Alliance
franaise comme un affichage ambigu 45 en raison de labsence de
liens formels entre lInstitut franais et les instituts fusionns. Si le
ministre a d arbitrer quelques conflits locaux (Chine, Portugal, Brsil),
la crainte dune guerre des marques voque par la Fondation46 ne
sest cependant pas concrtise,
LInstitut franais est galement parvenu proposer au rseau des
instruments modernes, notamment des plateformes numriques
(bibliothque numrique Culturethque lance en novembre 2012 et
catalogue IFCinma de 160 films en ligne mis en place en juin 2011
notamment) ainsi quune pratique dappel projets fonde sur le double
critre de la qualit du projet et du cofinancement (recherche de leffet de
levier). Nombre de ces initiatives ont t bien accueillies par le rseau -, y
compris par les Alliances franaises qui utilisent aussi ces outils -, mais
galement par le ministre de la culture et de la communication (MCC),
43

Hors financement des saisons, lInstitut a mobilis 2,6 M de cofinancement en


2012 et nen prvoit que 2,5 M en 2013. Il nest parvenu bnficier que de
197 000 en 2012 au titre du mcnat alors quil en attendait 1 045 000 .
44
Selon un dcompte provisoire, les principaux bnficiaires de subvention ont t en
2012 lIF Afrique du sud (360 000 ), lIF Allemagne (324 000 ), lIF Madagascar
(266 000 ), lIF Chine (177 000 ) et lIF Russie (177 000 ).
45
Note de la Fondation Alliance franaise du 6 novembre 2012.
46
Rapport dactivit de la Fondation pour 2011.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

51

qui estime que lInstitut franais a bien saisi le virage du numrique. Ces
outils sont cependant trop rcents pour que le bnfice puisse en tre
entirement mesur.
Si elle est apprcie du rseau en matire de formation des agents,
lintervention de lInstitut franais nest cependant pas sans susciter
quelques critiques de certains postes. Ceux-ci ont t initialement
dstabiliss par la procdure dappel projets, qui les met en concurrence
avec dautres acteurs franais ou trangers. Ils voquent une tendance
centralisatrice de nature encadrer les initiatives locales. Ils estiment que
loprateur noccupe pas suffisamment le terrain de la coopration
culturelle ou linguistique et quil demeure marginal sur le champ
universitaire, scientifique et de la recherche, ainsi que pour laudiovisuel
et les mdias.
Les postes, en rponse au questionnaire adress par la Cour, ont
exprim des attentes vis--vis de lInstitut. Ils souhaiteraient, en
particulier, quil contribue plus efficacement la diffusion des bonnes
pratiques ainsi quau soutien des postes dans leurs recherches de
partenariat oprationnel (expertises, cofinancement de projets) et de
mobilisation des collectivits territoriales franaises. Pour eux, lInstitut
doit avoir avant tout un rle de soutien logistique et de prestation de
service plutt que de concepteur dune programmation de leurs activits,
qui pourrait sinscrire dans des conventions-cadre comme celles passes
avec le rseau au Maroc et envisages en Allemagne.
Une telle position entretient lambigut sur la capacit dinitiative
de lInstitut vis--vis du rseau. Si la voie est troite, lInstitut devrait tre
encourag diriger leffort dans les domaines prioritaires : formation,
dveloppement des plates-formes technologique, relations avec le
ministre de la culture et de la communication (MCC) et les oprateurs
qui en dpendent. Dans cette configuration, aprs accord de son autorit
de tutelle selon des modalits prcises dans son contrat dobjectifs,
lInstitut franais devrait pouvoir mener des actions impliquant plusieurs
postes du rseau.

C - La question de lexprimentation du rattachement


de douze postes
1 - Une exprimentation limite dans ses principes
Par larticle 11 de la loi du 27 juillet 2010 relative laction
extrieure de ltat, le lgislateur a souhait que le rattachement du
rseau culturel public lInstitut franais fasse lobjet dune
exprimentation. Imagine partir de lt 2009 par le ministre pour

COUR DES COMPTES

52

surmonter les rticences rencontres, cette disposition a eu pour objet


dvaluer aussi objectivement que possible une ide rcurrente dans les
travaux du Parlement, qui visait :
dune part, doter laction culturelle extrieure dun grand
oprateur ayant la capacit de piloter directement le rseau, afin
damliorer sa gestion, notamment en matire de ressources
humaines ;
dautre part, octroyer aux composants du rseau un nouveau
statut en tant que bureaux dun tablissement public industriel
et commercial (EPIC), afin de leur offrir une capacit daction
supplmentaire, notamment en matire de leve de fonds et
dattribution de subventions.
Cette exprimentation a conduit au rattachement lInstitut
franais de 12 postes du rseau public (renomms bureaux locaux de
lInstitut), slectionns en janvier 201147, afin dvaluer partir de cet
chantillon les conditions concrtes dun tel rattachement. Le ministre
des affaires trangres a demble soulign la difficult rsultant de la
dissymtrie entre les mandats respectifs de lInstitut franais, contenu par
la loi de 2010, et des postes du rseau, plus larges (coopration
scientifique, coopration administrative, coopration universitaire, aide au
dveloppement). Cette limite est reconnue tant par lInstitut franais que
par Campus France.
La loi a prvu une dure dexprimentation de trois ans et a
demand au gouvernement de remettre, chaque anne, aux commissions
permanentes comptentes des deux assembles parlementaires un
rapport
dvaluation
prospective
des
rsultats
de
cette
exprimentation 48. Ces rapports ont t produits comme prvu. Des
changes avec lensemble des parties prenantes, il rsulte que
lexprimentation a t conduite conformment au cahier des charges par
lensemble dentre elles.

47

Cambodge, Chili, Danemark, mirats arabes unis, Gorgie, Ghana, Inde, Kowet,
Royaume-Uni, Sngal, Serbie, Singapour.
48
Le dcret n 2010-1695 du 30 dcembre 2010 relatif l'Institut franais a prcis le
calendrier de remise de ces rapports : avant le 31 mars 2011 pour le premier ; avant le
31 mars 2013 (au titre de 2012) pour le deuxime et avant le 31 octobre 2013 pour le
dernier (au titre de 2013).

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

53

Calendrier de lexprimentation du rattachement du rseau


- Dbut officiel de lexprimentation : 28 juillet 2010 (publication de la loi au
JORF)
- Cration de lInstitut : 1er janvier 2011
- Dsignation des postes exprimentateurs : 6 janvier 2011 (Cambodge, Chili,
Danemark, mirats Arabes Unis, Gorgie, Ghana, Royaume-Uni, Inde,
Kowet, Sngal, Serbie, Singapour) (Syrie exclue)
- Premire runion des COCAC exprimentateurs : 11 fvrier 2011
- Deuxime runion des COCAC exprimentateurs : 17 juin 2011
- Arrt fixant le cahier des charges : 15 fvrier 2011
- Premier rapport d'valuation : mars 2011 (co-rdig par le ministre et
l'Institut)
- Lancement du nouvel outil de gestion commun au rseau et aux 12 postes :
juillet 2011
- Formation comptable pour 50 agents de 12 postes exprimentateurs :
octobre 2011
- Formation des postes exprimentateurs au logiciel AGE : octobre 2011
- Nomination de lagent comptable : arriv lInstitut le 1er novembre 2011
- Dcret instituant les directeurs des bureaux de lEPIC en qualit
dordonnateurs et donnant au prsident de lIF la possibilit de nommer des
agents comptables secondaires
- Rattachement des 12 postes lInstitut franais : 1er janvier 2012
- Passage au rgime de la comptabilit publique : 1er janvier 2012
- Note interne du secrtaire gnral du MAE (sur la base des rponses au
questionnaire adress aux exprimentateurs dans la perspective du second
rapport dvaluation remis au Parlement fin mars 2013) remis au ministre
sa demande le 30 novembre 2012
- Deuxime rapport dvaluation : 28 mars 2013
- Troisime rapport dvaluation : attendu avant la fin octobre 2013
Source : Cour des comptes

Lexprimentation na cependant en fait t engage quau


1er janvier 2012, lorsque les tablissements autonomie financire (EAF)
concerns ont t rigs en bureaux de ltablissement public caractre
industriel et commercial (EPIC) et que les conditions techniques
minimales ont t runies. Lexprimentation effective naura donc dur

COUR DES COMPTES

54

ce jour qu peine 18 mois. Les douze premiers mois ont t consacrs


la mise en place du cadre de lexprimentation (logiciels, rgles
comptables, etc.) et des acteurs (cration ex nihilo de certains EAF et
mise en place de lagence comptable). Il nest donc pas possible
dexaminer ce jour le fonctionnement des 12 bureaux locaux rattachs
sur un rythme dactivit normal.
Le protocole dexprimentation conclu avec lInstitut a exclu,
conformment au cahier des charges adopt et pour prserver la
comparabilit avec les autres EAF, toute innovation ou prise de risque.
De plus, comme le reconnat le ministre, la clause de rversibilit prvue
par la loi a limit les effets de lexprimentation. Ce protocole sest rvl
trop restrictif pour permettre llaboration exprimentale dun nouveau
modle conomique pour le rseau.

2 - Des rsultats peu exploitables


Lanalyse du fonctionnement des Instituts rattachs fait apparatre
une forte diversit dans les rsultats obtenus. Des facteurs communs ont
pu tre mis en avant, aussi bien positifs, telle la capacit nouvelle des
bureaux locaux accorder des subventions, que ngatifs, comme le risque
accru de fiscalisation des activits49.
La mise en place de lexprimentation a t marque par certaines
ambiguts, dues notamment au fait que le directeur du bureau local est
rest galement conseiller culturel de lambassade, ou encore aux rgles
nouvelles de mise en place des crdits. Cette situation a conduit des
dceptions plus ou moins marques au sein des postes exprimentateurs,
qui staient ports volontaires pour cet exercice dans lespoir de redfinir
leurs modalits daction. Sur le plan budgtaire, les dotations alloues aux
bureaux de ltablissement public caractre industriel et commercial
(EPIC) ont continu dtre dtermines par le ministre des affaires
trangres. Sur le plan comptable, la globalisation des lignes budgtaires
a cependant simplifi la gestion des bureaux locaux par rapport leur
situation antrieure.
Lexprimentation tant rduite des sujets comptables et
budgtaires, la situation des postes rattachs ne se diffrencie pas
fondamentalement de celle des postes qui demeurent sous lautorit
directe du ministre, de telle sorte que les rsultats de lexprimentation
ne sont pas interprtables. Cest ce que confirme la deuxime autovaluation tablie par le ministre des affaires trangres, sans vritable
concours de lInstitut franais, et transmise au Parlement en avril 2013.
49

Ce risque sest surtout matrialis ce jour dans des pays non exprimentateurs.

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

55

Lhypothse du rattachement est considre avec rserve par la Fondation


Alliance franaise, qui na pas t associe lexprimentation et craint,
dans cette perspective, un transfert lInstitut de la gestion des agents
affects par le ministre auprs des Alliances. Celle-ci fait valoir que le
rattachement priverait le rseau public dune capacit arbitrer
objectivement entre les Instituts et les Alliances. Ces craintes, dj
fondes sur la situation rsultant de la fusion ralise entre service de
coopration et daction culturelle (SCAC) et tablissement autonomie
financire (EAF), paraissent cependant excessives au vu des situations
localement constates.
Une autre tude, rcemment produite par la direction gnrale de la
mondialisation (DGM), value 52 M, sur le triennal 2014-2016, le cot
du rattachement de lensemble du rseau lInstitut franais, soit une
estimation infrieure la fourchette de 55 75 M, qui avait t avance
dans une tude remise au ministre des affaires trangres en 2010. Ce
montant parat raliste mais doit tre interprt. Concernant
principalement des charges de personnel, il a t calcul sur la base de
cots instantans pour le ministre alors que ceux-ci sannulent sur le
long terme (cest le cas des pensions des agents) et en prenant lhypothse
de la cration de conseillers dans 15 ambassades, qui seraient rendus
ncessaires par la partition des responsabilits. Il na en revanche pas pris
en compte les conomies potentielles que le rattachement permettrait
dobtenir par une gestion plus dynamique du rseau (fermeture de postes,
utilisation de rsidents, recrutement dADL).
Le rsultat de lexprimentation conditionne non seulement
lavenir de lInstitut franais, mais aussi celui du rseau. La fin de
lexprimentation ne devrait pas conduire un retour au statu quo ante
mais permettre de relever plusieurs dfis : lexercice dune tutelle
stratgique sur le rseau, les modalits des prestations des oprateurs, le
statut juridique du rseau et ladaptation de la gestion des ressources
humaines aux objectifs poursuivis.
linverse, le rattachement des tablissements autonomie
financire (EAF) lInstitut franais permettrait de rsoudre plusieurs
problmes mais ne serait, comme le reconnat lInstitut franais luimme, ralisable qu moyen terme. LInstitut ne dispose en effet pas
encore des capacits pour assumer une telle gestion, qui requerrait des
transferts importants et dlicats de comptences et dagents en
provenance de la direction gnrale de la mondialisation (DGM). Le
ministre aurait du mal absorber le surcot dans le cadre de son triennal
budgtaire 2013-2015.

COUR DES COMPTES

56

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________


Le rseau franais demeure le premier rseau culturel ltranger
par le nombre de ses implantations et se prsente comme un ensemble
composite. Son action doit en outre tre conjugue avec celle du rseau
des tablissements scolaires franais ltranger, lui-mme le premier
au monde, et de nombreux oprateurs publics. Ne bnficiant que dune
part rduite du budget de laction culturelle extrieure, il est confront
une rosion de ses crdits budgtaires, que ne compense quen partie un
recours croissant des ressources externes.
Ce rseau subit une diminution rgulire de ses effectifs, sans que
leur rpartition, du point de vue de lorigine ou du statut des agents, ait
substantiellement change au cours des dernires annes. Les contraintes
de gestion lies lemploi majoritaire dagents en contrat dure
dtermine ont jusquici srieusement limit les tentatives de
professionnalisation du rseau.
Le pilotage de laction du rseau nassocie pas suffisamment les
ministres concerns. Le ministre des affaires trangres a tent
dadapter son organisation centrale pour mieux apprhender le champ
du rseau. Il ne fonde cependant toujours pas son action sur une
dmarche stratgique ou dvaluation qui permettrait de mieux cadrer la
mission des acteurs locaux et des oprateurs spcialiss. Ces difficults
ont t compenses par lintervention des nouveaux oprateurs
spcialiss et le dynamisme des postes pour contribuer la
modernisation de leurs propres outils.
Enfin, lexprimentation du rattachement du rseau public
lInstitut franais a t trop brve et limite pour produire des rsultats
dune porte significative. Trois ans aprs la loi qui la dcide, des dfis
demeurent relever.
Dans ces conditions, la Cour formule les recommandations
suivantes :
1. poursuivre la dmarche de professionnalisation des agents du
rseau, en la fondant sur une analyse des comptences requises
et des formations ncessaires ;
2. amliorer le pilotage interministriel de laction culturelle
extrieure sur la base dune stratgie labore et mise en
uvre au sein dune instance commune ;
3. mettre en place une procdure dvaluation des projets du
rseau culturel ;

LE CONTEXTE : LE RSEAU ET SES ACTEURS

57

4. confier lInstitut franais et Campus France le rle


principal dintermdiation entre les acteurs nationaux de leur
domaine respectif et le rseau ;
5. permettre lInstitut franais de sappuyer sur le rseau pour
mener des actions communes en le mentionnant expressment
dans son futur contrat dobjectifs et de performances.

Chapitre II
La capacit du rseau renforcer
lattractivit de la France
Objet rgulier de lattention gouvernementale50, lattractivit de la
France est difficile mesurer. Elle se manifeste par lattachement des
lites locales la langue ou la culture franaises, la mobilit tudiante
en direction des universits franaises et la place de la recherche franaise
dans le monde.
Si le rseau concentre lessentiel de ses actions dans ces domaines,
le soutien des intrts conomiques reste un sujet approfondir, bien
quil retienne lattention croissante des autorits.

50
Cf. notamment, le sminaire gouvernemental du 7 fvrier 2005 qui lui avait t
consacr.

COUR DES COMPTES

60

Graphique n 2 : lattractivit de la France, les diffrents domaines


daction du rseau
50
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

47
29

27

21
2

Source : rponses des postes au questionnaire de la Cour des comptes la


question relative aux actions qui leur paraissent les plus prioritaires
(en % des rponses).

I - La promotion du modle franais


A - La culture, atout matre de la diplomatie dinfluence
En dpit des rserves du snateur Adrien Gouteyron51 selon qui
le portrait flatteur que dressent certaines de nos ambassades ltranger
dune France, puissance conomique moyenne mais hyperpuissance
culturelle , nest pas convaincant , les tables rondes organises par la
Cour, comme les rapports de nombreuses missions dinspection des
postes par linspection gnrale des affaires trangres (IGAE),
confirment que laction culturelle, au sens large, est un levier important
pour limage de la France. Les propos de lambassadeur de France en
51

Adrien Gouteyron - Rapport dinformation sur Laction culturelle de la France


ltranger - Snat (juin 2008).

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

61

Uruguay dans son rapport de fin de mission de novembre 2009, vont


dailleurs en ce sens : si nous existons en Uruguay, alors que () le
franais comme langue est en net recul, cest parce que les lites et la
classe moyenne (ici dominante) ont un rapport affectif avec la culture
franaise, travers une prsence permanente dans la vie culturelle, le
rayonnement du lyce franais (1 000 lves) et de lAlliance franaise
() Cest cette prsence culturelle et scientifique qui nous fait exister sur
le plan politique et aussi conomique. .
Cette perception est corrobore par les rares analyses dopinion
disponibles. Une tude ralise en 2012 pour la BBC par la socit
Globescan auprs de 25 000 personnes de divers pays montre que
linfluence de la France est considre comme positive par 48 % des
sonds, 22 % la considrant comme essentiellement ngative et les
autres ne se prononant pas. Pour les sonds qui ont une position positive,
la France est perue travers le prisme de ses traditions et sa culture et
pour ceux qui ont une opinion ngative travers celui de sa politique
trangre. Le sondage ralis auprs de 13 000 personnes interroges
dans douze pays par TNS Sofres pour lAEF (France-Mdias Monde) en
fvrier 2012 sur limage et lattractivit de la France pour les trangers
montre une image globalement positive, reposant davantage sur un got
pour des traditions culturelles , telles que la mode et la gastronomie
(70 % et 80 % des sonds reconnaissant lexcellence franaise dans ces
domaines), que sur lide dune comptence dans les secteurs de pointe
comme laronautique ou les tlcommunications.
Les responsables du ministre des affaires trangres (MAE) sont
conscients de latout que reprsente limage de la France dans de
nombreux pays. Lorientation gnrale de laction est cependant rendue
dautant plus complexe que limage de la France nest plus mesure par le
ministre comme il le faisait il y a quelques annes, sur la base de travaux
priodiques des ambassades, le ministre nayant pas t convaincu de
leur apport. Il est ncessaire que les services de presse des ambassades
soient dsormais associs laction du rseau, au-del mme de la simple
collecte des indices de lactivit culturelle (retombes dans les mdias des
manifestations, etc.) quils se bornent souvent effectuer.

B - Un modle renouveler
Le modle franais est ambitieux, comme en tmoignent les efforts
de promotion du patrimoine et des traditions nationales, aussi bien que
ceux de soutien la cration contemporaine. Comme le rappelle une note
rcente du Commissariat gnral la stratgie et la prospective, nous
nous voyons alternativement comme des inventeurs, et comme les

COUR DES COMPTES

62

dtenteurs du secret dun certain mode de vie que le monde nous envie.
Nous plaons successivement nos espoirs dans les productions
traditionnelles et dans linnovation radicale 52. Laction culturelle
franaise porte tant sur les efforts de restauration du temple Baphuon
Angkor (Cambodge), pour un budget de 6 M entre 1996 et 2011, que sur
le soutien aux changes entre galeries dart contemporain de Paris et
Berlin. Pour les personnalits runies par la Cour lors de tables rondes,
laction culturelle de la France et de son rseau ltranger est juge
parfois quelque peu passiste, trop centre sur le registre de lmotionnel
et pas suffisamment lie lconomie et lindustrie. Un consensus
parat se dgager dans les postes pour tenter de renverser limage
traditionnelle sans ngliger le capital immatriel accumul.
En Turquie par exemple, ce sont les partenaires locaux du rseau
eux-mmes qui appellent la France se renouveler : ds quon parle de
culture, on pense la France qui a influenc de nombreux pays au plan
culturel. Mais aujourdhui, il faut que la France change : le futur de la
culture, cest la cration, linnovation et les industries culturelles. La
France doit apparatre plus ouverte sur le monde et pas seulement sur ses
anciennes colonies, et se renouveler. Les Nerlandais, les Anglais et les
Amricains (qui dominent le monde des arts) sont les plus efficaces ,
indique une fondation turque.
Le modle, centr sur un rseau dtablissements franais de
qualit et sur la dfense de la langue, semble certes prouv, mais sa
pertinence nest pas assure par rapport aux objectifs nouveaux. Dans son
rapport prcit, Mme Julia Kristeva-Joyaux relevait que le rseau
culturel franais souffrait dune approche souvent trs traditionnelle de la
ralit socio-culturelle mondiale . Il nexiste pas en effet de corrlation
forte entre les pays mergents et les pays francophones, ce qui appelle
inventer de nouveaux instruments. En Turquie, par exemple, la priorit
donne lUniversit de Galatasaray trouve ses limites : son vivier est
plus restreint, la matrise du franais par les tudiants dcline, et surtout
elle capte des moyens budgtaires qui permettraient de lancer des
partenariats avec dautres universits en pointe, notamment sur la
recherche et les sciences.
Cette ncessit de rajeunir la perception de la culture franaise sans
sacrifier la valeur patrimoniale de notre offre culturelle, galement
identifie par les postes, aussi bien dans les pays sans grande tradition
francophile (Inde) que dans ceux o la France disposait dun capital

52

Contribution au sminaire gouvernemental du 19 aot 2013 Quelle France dans


dix ans ? .

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

63

aujourdhui en dclin (Mexique), reprsente un enjeu dcisif des


prochaines annes.

II - La relativisation du rle de la langue


A - La situation menace de la langue franaise
La langue franaise, qui constitue la base du modle franais
daction culturelle extrieure depuis la seconde guerre mondiale, demeure
une priorit raffirme dans le Livre blanc de 2008. Elle continue dattirer
un important public, notamment dans les coles et les lyces franais
(croissance de 5 % par an) ou dans les Alliances franaises (progression
de 9 % entre 2009 et 2011). Pour les postes interrogs par la Cour, elle
demeure clairement la premire modalit daction du rseau ltranger.
Selon les documents budgtaires, le nombre dlves inscrits dans
des sections scolaires bilingues dans le monde est pass de 1,43 million
en 2008 1,67 million en 2012 (+ 17 %) mais cette progression semble
tenir lvolution des modes de comptabilisation. Si les inscrits aux cours
de langues des tablissements autonomie financire (EAF) et des
Alliances sont, de leur ct, passs de 815 500 en 2009 1 075 000 en
2012 (+ 32 %), le nombre dheures de cours correspondantes (45 millions
en 2012) na progress que de 10 %. Selon la Fondation, le nombre
dheures et dapprenants a mme baiss en 2012, respectivement de 6,3 %
et de 5,2 % en 2012. L encore, ces donnes doivent tre prises avec
prudence en raison des modes de comptabilisation, notamment au sein
des 86 % des Alliances qui ont une activit denseignement du franais.
Le nombre de candidats aux certificats de langue franaise a connu une
volution de mme ordre (+ 44 %), passant de 331 000 en 2009 478 000
en 2012.
La gographie des cours de langue franaise peut parfois
surprendre car elle est fonction de paramtres particuliers (pouvoir
dachat local, volont dmigrer, etc.). Elle est ainsi forte au Bangladesh
o les deux Alliances franaises de Dhaka et de Chittagong jouissent
dune grande visibilit, ou au Botswana o les cours de langues dispenss
par les Alliances franaises ont progress de 40 % en trois ans en raison
des perspectives conomiques en Afrique francophone. Au Kowet, la
francophonie apparat galement en expansion depuis quelques annes.
En revanche, la baisse de 7 % du nombre dheures dispenses par les
Alliances en 2012 est interprte comme la consquence du durcissement
de la politique dimmigration du Qubec.

COUR DES COMPTES

64

Selon lOrganisation internationale de la francophonie (OIF), il


existe 900 000 professeurs de franais et plus de 100 millions dlves et
dtudiants francophones dans le monde. Le ministre des affaires
trangres (MAE) estime que le nombre de locuteurs quotidiens en
franais pourrait passer de 220 millions actuellement (dont prs de la
moiti en Afrique) environ 500 millions en 2050 du fait des prvisions
de croissance dmographique en Afrique. Pourtant, selon les ambassades,
la francophonie rgresse nanmoins dans de trs nombreux pays,
notamment dAfrique et de lOCDE. Elle occupe dailleurs un rang
modeste dans les nouveaux mdias53 et la couverture des tlvisions et
des radios franaises est menace dans nombre de pays.

Francophonie, les indices dun dclin


Certaines illusions mritent dtre dissipes. Selon un ancien
ambassadeur en poste Hano, le Vietnam na jamais t un pays
francophone, ne comptant que 300 000 locuteurs dans un pays de 90 millions
dhabitants. Historiquement, les grands lyces franais nont t frquents
que par les colons et les lites locales. Limportance de la francophonie au
Vietnam nest quapparente, mme si lOIF y a implant son bureau rgional
Hano.
En Tunisie, la francophonie est, selon le ministre, fragilise par
linsuffisance du niveau de lenseignement gnral de masse et la
dsaffection vis--vis des mdias francophones , ce qui ne laisse que 30 %
de francophones rels en 2012 selon lambassade.
En Isral, lambassade reconnat une francophonie exceptionnelle
(un Isralien sur 10) mais en dclin, faute de relais .
En Gorgie, lambassade indique, dans son plan daction de 2008, que
le mythe dune Gorgie francophone, membre observateur de lOIF, ne
saurait faire illusion : le franais disparat parce que le choix du tout anglais a
t fait par ce pays qui aspire devenir le reprsentant dans le Caucase du
modle amricain . Malgr un schma de relance, lambassade indique dans
un nouveau plan daction en 2012 que la langue franaise est en grave
recul .
En Russie, le plan daction indique en 2010 que si le franais demeure
la 3me langue enseigne en Russie, elle connat une baisse proccupante ,
ayant perdu 750 000 apprenants en 10 ans.

53

Selon lUIT en juin 2012, le franais nest que la 9me langue sur internet (avant le
coren) alors quil reprsente le 4me contingent de locuteurs en premire langue.

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

65

En Bilorussie, le franais demeure galement la 3me langue tudie


(4,5 % de la population, soit environ 40 000 lves). Mais, selon le constat
fait en 2009, lrosion de notre langue au profit de langlais est
particulirement sensible dans les zones rurales .
En Ouzbkistan, le franais est jug en 2010 en net dclin par le
ministre avec une baisse inquitante du niveau des professeurs de franais
dont prs de 95 % ne sont jamais alls en France .
De mme, ce repli de lusage du franais est frquemment constat
lors des missions de linspection gnrale des affaires trangres (IGAE) : en
Albanie en octobre 2010, ou Malte en novembre 2010, au Burundi en
dcembre 2011 ou en Angola en janvier 2012. Il dcline en Australie en
fvrier 2011, du fait de la fermeture de nombreux dpartements de franais
dans les universits et de la forte concurrence de lapprentissage des langues
asiatiques ou au Portugal en janvier 2012 en raison de son dclin dans le
systme scolaire.
Mme dans des bastions supposs comme le Sngal, le franais,
langue officielle, nest matris, selon une valuation optimiste, que par un
tiers environ de la population ge de plus de dix ans.
En Hati, pays francophone, notre langue ny est parle que par une
petite minorit et doit faire face la concurrence de langlais et de lespagnol,
alors que la langue dusage commun est le crole .
Au Cambodge, notre langue a connu un fort recul (...). Elle est
aujourdhui assez largement supplante par langlais qui est davantage
pratiqu dans la rgion. Linsertion rgionale du Cambodge et sa
participation lASEAN, largement anglophone, jouent dans le sens dun
recul du franais. (). Notre langue [y] occupe ainsi une place assez
paradoxale. Aujourdhui on estime que moins de 3 % de la population parle
notre langue ; celle-ci est pourtant pratique par la moiti environ des
membres du gouvernement .
Dans le cas du Royaume-Uni, le franais est, par tradition, la langue la
plus enseigne. Toutefois, depuis prs d'une dizaine d'annes, le nombre
d'lves choisissant de prsenter le franais aux examens scolaires GCSEs et
A-Levels (Standard grades) n'a cess de dcrotre un rythme de plus de 7 %
par an. Si en 2000, plus de 341 000 GCSE en franais taient passs, ils
ntaient plus que 141 000 en 2011. Une baisse moins prononce est
constate pour les A-Levels, passant de 13 300 en 2004 un peu moins de
12 000 en 2011. L'absence d'obligation d'enseignement des langues vivantes
trangres en dehors des trois premires annes de l'enseignement secondaire
(il ny a aucune obligation en Ecosse) explique ce recul continu et laisse
entrevoir une stabilisation. L'allemand a au demeurant subi une rosion plus

COUR DES COMPTES

66

importante encore. Seul l'espagnol consolide rgulirement ses positions


comme dans le monde entier. La promotion du franais doit ainsi faire face
un contexte trs difficile dans une socit o l'apptence pour les langues
trangres reste limite une lite sociale et intellectuelle scolarisant ses
enfants dans les grandes institutions prives. Peu peu, le franais se trouve
plac dans une position de niche et de marqueur social fort.
Source : Cour des comptes.

Une des cls de la prsence de la langue franaise est son statut


dans le systme scolaire ou universitaire local, pour peu quil soit
efficace. Au Brsil, le franais demeure une langue facultative dans le
systme scolaire, ce qui plafonne de fait le nombre de ses apprenants
environ 250 000 en 2011 dont 35 000 dans le rseau des Alliances. En
Core du sud, une baisse du nombre dapprenants est intervenue depuis
labandon de lenseignement dune seconde langue obligatoire en 2000
(division par 6 : 46 000 en 2011 contre plus de 280 000 en 2000). Aux
mirats Arabes Unis, la langue franaise a disparu des programmes
officiels. linverse, au Nigria, lintention du chef de ltat driger le
franais en deuxime langue officielle favorisera sa diffusion dans
lenseignement local. En Chine, les 104 dpartements universitaires de
franais qui drainent plus de 100 000 apprenants constituent un centre
dattention du poste.
Cependant, les postes nont pas toujours tous les leviers daction
pour promouvoir le franais dans le systme scolaire local.

B - La ncessit dun soutien plus diffrenci


Si, comme lindique lancien responsable de CulturesFrance, la
langue franaise est un march davenir , notamment en Afrique et au
Maghreb, o la dmographie joue thoriquement en sa faveur, la quasitotalit des pays mergents ne sont pas des bassins francophones et les
perspectives y sont limites. La direction Asie admet quen Chine, au
Pakistan ou Singapour, la promotion de la langue ne peut tre
linstrument privilgi de laction culturelle.
Il ne sagit naturellement pas, alors que vient dtre adopt un
plan dactions pour la francophonie en octobre 2012, de renoncer sa
promotion. Dans certains pays asiatiques anglophones (Bangladesh,
Australie, Birmanie, Brunei ou Malaisie), la direction dAsie considre,
par exemple, que celle-ci doit tre conserve comme lune des priorits ;
de mme, la direction dEurope continentale estime que la francophonie
doit tre activement soutenue en Albanie, en Bilorussie, en Gorgie, au

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

67

Kazakhstan, en Macdoine, en Russie, en Serbie et au Turkmnistan. Il en


va ainsi en Inde, o la francophonie est considre comme un atout : le
franais demeure, aprs l'anglais, la langue trangre la plus enseigne
dans les coles et les universits, le plus souvent prives, qui sont celles
qui se dveloppent le plus rapidement. 1,25 million d'lves et d'tudiants
indiens apprennent notre langue alors que l'allemand suit distance avec
150 000 lves.
Pour nombre de postes, la politique de promotion de la langue est
au cur de la stratgie franaise dinfluence et troitement lie aux autres
enjeux de lattractivit franaise. Directement, elle favorise la proximit
avec notre pays, sa culture et ses valeurs ; indirectement, elle permet les
changes dans tous les domaines et facilite notamment la mobilit
universitaire vers la France, les partenariats scientifiques et, au-del, les
partenariats et changes industriels et commerciaux. Lambassade de
France en Indonsie, prcisait que ces trois axes se comprennent
comme tant intgrs notre offre de coopration : la coopration
universitaire encadre et permet la mobilit ; elle se nourrit de la
coopration scientifique qui donne des perspectives plus long terme ; en
amont, elle repose sur notre capacit faire de la langue franaise une
langue de choix pour les tudiants indonsiens, en tant que langue daccs
des savoirs et des mtiers .
La France, estimant que le soutien la francophonie sinscrit aussi
dans une logique daide au dveloppement, finance plusieurs fonds de
solidarit prioritaire (FSP) de cet ordre sur le programme 209, comme par
exemple au Cambodge (FSP mobilisateur Valorisation du franais en
Asie du Sud-est ), au Kenya (FSP Appui au dveloppement du
franais de 2 M cltur lt 2012), en Angola (FSP ADELFA de
840 000 ) ou au Burundi (FSP Projet dappui la rnovation de
lenseignement suprieur et FSP Promotion de la langue franaise ).
Privilgiant les approches rgionales et les finalits professionnelles, le
ministre finance un FSP Solidarit avec la jeunesse des pays du sud de
la Mditerrane (Algrie, Egypte, Libye, Maroc, Tunisie) et sapprte
lancer un FSP 100 000 professeurs pour lAfrique . Il vise dsormais
plus la coopration ducative que la coopration linguistique. Il est
cependant manifeste que les rsultats dans ce domaine passent avant tout
par laction des institutions multilatrales.
Tout en envisageant la poursuite de leffort de dfense de la
francophonie en tant que vecteur de la culture et des valeurs franaises,
cette concentration sur la promotion de la langue ne rpond pas toujours
aux attentes.

COUR DES COMPTES

68

Le Livre blanc de 2008 et plusieurs observateurs qualifis54 ont au


demeurant soulign limportance de la traduction duvres et de travaux
franais en anglais, afin de permettre leur plus large diffusion. Sur ce
point, le dlgu gnral la promotion de la langue franaise relve
quau ct du plan de soutien la traduction mis en uvre par le Centre
national du livre, le programme daide la publication port par lInstitut
franais constitue un bon instrument.
La matrise de la langue franaise, souvent prsente comme une
cl imprative laccs lenseignement suprieur franais, dissuade
certains tudiants de venir faire leurs tudes en France. Lorganisation de
sections trilingues et de cours en anglais dans les universits franaises
rpond, dailleurs, une attente forte comme lont soulign les postes
interrogs par la Cour.
Dans certains pays, des enseignements ont t tirs de cette
situation. Au sein de lUniversit franaise dHano, lenseignement peut
tre fait en anglais car les doctorats en France se font dans cette langue.
En Argentine, le plan daction de 2007 propose de prendre acte de la
quasi disparition du franais du systme dducation publique pour
porter attention aux demandes trs spcialises de publics spcifiques
(mdecins ou tudiants en sciences sociales), conduisant supprimer le
poste dattach de coopration pour le franais et dlguer lAlliance
franaise certaines actions de coopration linguistique. Aux mirats
Arabes Unis, les partenaires miriens de la Sorbonne dAbou Dhabi, par
ailleurs uniques financeurs, manifestent une forte attente en direction
dun enseignement en anglais.
Ces volutions appellent une attitude plus pragmatique fonde sur
une approche linguistique plus adapte aux lites non francophones, qui
constituent la catgorie majoritaire dans de nombreux pays enjeux.

III - La rationalisation de loffre artistique


A - Une offre importante mais htrogne
La France conserve un fort pouvoir dattractivit artistique, du fait
notamment de lexistence de plus de 300 structures culturelles publiques
sur son territoire. Ainsi est-elle par exemple, selon lambassadeur de
France Buenos-Aires en 2009, la rfrence par excellence pour les
artistes argentins et le public dArgentine .

54

Par exemple, Anne Gazeau-Secret op.cit.

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

69

Les postes affichent souvent un dynamisme remarquable dans la


mise en place doprations visant renforcer lattractivit de loffre dans
ce domaine. Le ministre affirme ainsi soutenir 50 000 manifestations
annuelles55. Ce foisonnement peut conduire un certain saupoudrage ,
pour reprendre lexpression de linspection gnrale des affaires
trangres dans ses observations sur le Canada (2010) ou lIrlande (2012).
Cette dispersion des moyens peut aboutir des dceptions telles que celle
du Festival du cinma franais organis Alger en 2012, o plusieurs
ralisateurs invits, pour un cot de 65 000 , sont intervenus devant un
public quotidien de 30 personnes. Elle peut conduire voquer
lagitation fbrile dune agence de spectacles, dont les manifestations
phmres ne laissent aucune trace, tout au plus reste-t-il le vague ou
lmouvant souvenir dune lueur 56, si elle nest pas contrecarre.
LInstitut franais contribue cette dispersion en slectionnant, faute de
moyens, des spectacles moindre cot produits par de petits ensembles,
la visibilit encore modeste. Lobjectif implicite du rseau parait plus
tre, dans ces cas, de soutenir de petites structures franaises (compagnies
artistiques locales, artistes dbutants) que de maximiser la visibilit de
laction culturelle, au risque dune prsence symbolique , faite
dvnements culturels qui nattirent quun nombre infime de personnes.
Bien que ranges dans la mme catgorie, ces manifestations ne
peuvent sapprcier uniquement en fonction de limportance du public
mais doivent tre mise en regard de critres aujourdhui absents.
En Chine, en 2012, le poste a comptabilis 779 466 spectateurs
dont 521 554 au titre du Festival Croisements, 240 000 au titre de
lexposition Abysses et 10 370 au titre du festival du film francophone.
Mais comment peuvent tre apprcis les 80 participants la journe
scientifique consacre au cancer du sein ou les 35 participants au
sminaire sur lusage du franais dans les sciences ? Compar au
continent, le poste de Hong-Kong dnombre en 2012 un nombre trs
lev de spectateurs des manifestations auxquels il a contribu :
2 085 983, soit prs de 30 % de la population du territoire, la plupart dans
le cadre des manifestations du French May (Festival de cinma,
exposition de sculpture de Nathalie Decoster, exposition Chefs duvre
de Picasso, etc.). Il enregistre aussi 70 participants au concours de
chansons interuniversitaires et 50 au concours oratoire du Delta des
Perles. En Allemagne, le nombre cumul de spectateurs en 2012 peut
apparatre relativement modeste par rapport limportance du rseau dans
ce pays : 285 052 dont 250 000 au titre du Festival FrancoMusiques et
55

Soit environ cinq fois plus que le Goethe Institut et 20 fois plus que le British
Council.
56
Xavier North op.cit.

COUR DES COMPTES

70

10 000 au titre de la Semaine du cinma franais de Berlin. Que valent en


regard les 80 participants au dbat sur Frdric-II lUniversit de
Postdam, et les 50 autres la prsentation du manuel dhistoire francoallemand Leipzig, etc.?
Par ailleurs, les manifestations de prestige demeurent toujours
apparemment apprcies, telles les tournes de la troupe Royal de
luxe en Amrique latine en 2010, au risque de conduire, dans certains
cas, comme en Roumanie en 2010, un drapage budgtaire en raison de
la sous-estimation des cots et de la surestimation des apports de
mcnat. Au nombre des manifestations de grande ampleur, il convient de
citer lexemple de lAustralie, o le poste et les Alliances franaises
locales parviennent mobiliser chaque anne 100 000 spectateurs pour un
Festival annuel de cinma, largement financ par des mcnes. De mme,
Londres, la saison Paris Calling Performing Arts organise par lInstitut
franais du Royaume-Uni (IFRU) a accueilli plus de 50 000 spectateurs
pour un budget de 140 000 , dont 45 000 provenant dune subvention
de lArts Council et autant de la Commission europenne. De tels projets
ne sont pas sans risques. Ainsi, tout en tant un succs, le festival
Bonjour India de 2010 a assch les possibilits de cofinancement
locales, et son dficit a d tre combl par une subvention du ministre de
1 M, sans que le bilan quappelait de ses vux lIGAE en 2011 ait t
ralis.
La seconde dition de Bonjour India
Organis par la France en 2012-2013, le festival Bonjour India a
reprsent un budget de 3,8 M, dont moins de la moiti provenant de fonds
publics (742 000 de lInstitut franais en Inde, 180 000 de soutien de
l'Institut Franais de Paris, 112 000 cofinances par des collectivits locales
et l'Institut franais de Paris). Ainsi, 60 % du cot a t couvert par des
fonds privs, soit 2,28 M, chiffre sans prcdent et plus de trois fois
suprieur la premire dition de Bonjour India en 2010.
Avec lappui du rseau des Alliances franaises, 15 villes indiennes
ont abrit plus de 50 vnements spcifiques (soit 150 manifestations)
montrant le savoir-faire franais dans le domaine culturel : spectacles
artistiques (tourne du ballet contemporain Preljocaj, cration d'une pice
consacre Marguerite Duras par le metteur en scne Eric Vigner),
manifestations littraires et intellectuelles (prsence de Tahar Ben Jelloun et
Kniz Mourad), colloque de la francophonie, rassemblements d'tudiants.
Le dernier spectacle de Bonjour India a rassembl plus de
16 500 personnes.
Source : Cour des comptes / Institut franais dInde.

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

71

Lvolution de loffre et de la demande artistiques justifie une plus


forte diffrenciation de limplication des postes. Dans certains cas, le
rseau porte lui-mme des actions de manire volontariste, en tant
quoprateur direct. Dans dautres, il est conduit adopter une logique
plus opportuniste pour accompagner, voire exploiter judicieusement,
des vnements locaux ou des oprations de certains partenaires,
programmes de manire indpendante. Ceci conduit les postes
dvelopper leurs actions dans des directions diffrentes : dune part,
lorganisation dvnements denvergure croissante ( Bonjour India ,
Croisements en Chine, French May Hong-Kong) forte
visibilit, inscrits dans un calendrier politique et dans lesquels le
financement budgtaire est minoritaire ; dautre part, le montage
doprations devenues modestes en raison de la faiblesse des budgets
dintervention, comme dans les Instituts franais de Turquie, des mirats
Arabes Unis ou de Munich.
La question nest pas tant la taille des oprations soutenues que
celle de leur intrt et de leur impact. Sans mconnatre lintrt en soi de
la diversit artistique, les postes devraient avoir une attitude plus
diffrencie, en distinguant plus clairement les initiatives qui, prsentant
un intrt majeur, exigent une forte mobilisation de leur part, des
opportunits qui peuvent se prsenter eux et mritent dtre simplement
tudies.

B - Saisons et annes croises , une formule


valuer
Mis en uvre depuis 1985, le mcanisme des saisons et des
annes croises constitue, selon les termes dun rapporteur
parlementaire57, un outil original, prouv et plbiscit ltranger,
mais aussi un mode privilgi de rapprochement tatique . Selon le
ministre des affaires trangres (MAE), il constitue un bon moyen de
valoriser loffre nationale, den largir le champ et dobtenir une forte
visibilit mdiatique. Lanne de la France au Brsil en 2009 illustre le
succs de ce type daction. Des annes croises France-Core du sud sont
prvues pour 2015-2016.
Ce dispositif est mis en uvre par lInstitut franais, sans pour
autant tre inscrit dans la loi de 2010 ou dans sa lettre de mission. La
plupart des acteurs, Paris (Comdie-franaise par exemple) et dans les
postes, apprcient une gestion facilite, au sein de lInstitut franais,
57

Jean Roatta, Assemble nationale, avis sur le PLF 2012, Action extrieure de
ltat, rayonnement culturel et scientifique (octobre 2011).

COUR DES COMPTES

72

grce son ple spcialis et ses chargs de mission. Le ministre de la


culture et de la communication (MCC) est associ au cycle de prparation
(sminaire tenu avec lInstitut franais en octobre 2012). Cependant, ce
dispositif recueille un certain nombre de critiques, qui soulignent une
fausse rciprocit : utile par sa visibilit politique forte, il est expos
aux relations bilatrales, comme le montre lchec des saisons de la
Turquie et du Mexique. Les rapports des commissaires gnraux dsigns
pour la circonstance sont utiles mais correspondent souvent des autovaluations et ne sont pas analyss de manire formelle.
Les saisons et annes laissent par ailleurs peu dinitiatives
aux postes, tout en convenant de moins en moins au calendrier des grands
oprateurs franais, car elles sont difficiles intgrer dans la logique de
programmation dtablissements comme le Centre Georges Pompidou.
Elles se rvlent, par ailleurs, dun rapport cot/efficacit variable (Anne
de la France en Chine 2005).
Lanne de la France en Chine (2004/2005)
Lanne croise avec la Chine se prsentait comme une premire.
Selon le commissaire gnral, cet exercice visait un triple objectif :
- politique, en ayant t dcid par les deux chefs dtat en 1999 et
illustrant le partenariat stratgique entre les deux pays ;
- conomique, en visant amliorer limage de la France auprs des
dcideurs et des consommateurs chinois, ce qui a justifi un mcnat
dentreprises franaises de 22 M (soit 60 % du budget) ;
- culturel, en favorisant la connaissance mutuelle des cultures et
lexpression de leur diversit.
Le thme retenu pour la France en Chine a t celui de la France
crative (esprit de fte, esprit de cration, esprit dinnovation). Plus de 300
manifestations ont t organises dans une vingtaine de villes en Chine (dont
237 aides) pour un budget de 36,9 M58 pour lanne de la France en Chine.
Le financement public de lAnne de la France en Chine sest lev
14,9 M, dont 4,6 M pour le ministre des affaires trangres (MAE) et
lassociation franaise daction artistique (AFAA), et 3,8 M pour le
ministre de la dfense (dploiement de la Patrouille de France).

58

Dont 10,8 M pour les grands vnements (3,8 M pour la Patrouille de France,
3,4 M pour le concert de J-M. Jarre), 6,0 M pour les expositions artistiques (1,6 M
pour mes Impressionnistes), 2,2 M pour les arts de la scne, 2,2 M pour le
cinma/audiovisuel/littrature, 3,7 M pour lart de vivre/design/architecture, 8,1 M
pour les sciences et techniques (dont 1,4 M pour un salon Cosmopolis et 1,2 M
pour des salons Ubifrance) et 2,4 M pour lorganisation/logistique/communication.

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

73

Deux manifestations populaires ont t organises (concert de JeanMichel Jarre la Cit interdite pour 20 000 spectateurs et pique-nique de
60 000 personnes sur la Grande Muraille, ce dernier nayant finalement pas
rpondu aux espoirs qui avaient t placs en lui ). Les programmes
culturels59 ont t accompagns de manifestations scientifiques,
technologiques et universitaires.
Le commissaire gnral numre les difficults quil a rencontres sur
le thtre parisien plus auprs des administrations ou du comit de mcnes
franais que des oprateurs culturels mais se flicite de lappui de
lAmbassadeur et du service de coopration et daction culturelle (SCAC)
en Chine, les services conomiques locaux restant en retrait.
Si la presse locale a rendu compte des manifestations et de leur esprit
(parfois de manire critique pour la presse franaise prsente en Chine), le
commissaire gnral reconnat quaucune mesure dimage par enqute
dopinion na t effectue, avant et aprs, pour comparer limage des deux
pays dans les opinions. Il estime qu une dizaine de millions de Chinois
dans une vingtaine de villes 60 ont t touchs par les manifestations. Le
commissaire gnral sest efforc dallier lvnementiel la proccupation
du long terme (rsidences, coproductions et changes croiss). Dans ce cadre
ont t inaugurs le Centre culturel franais Pkin, lInstitut Pasteur
Shanghai et lEcole centrale de Pkin.
Ainsi le commissaire gnral estime-t-il avoir uvr une
contribution durable la promotion de la diversit et du dialogue entre les
civilisations .
Source : Cour des comptes daprs rapport de fin de mission du Commissaire
gnral octobre 2005

59
Expositions Les trsors impressionnistes des collections nationales franaises ,
Napolon , Louis-XIV , tournes du ballet de lOpra de Paris, rtrospectives
Pierre & Gilles et Yan Ming PEI, festival Transmusicales Pkin pour 20 000
spectateurs, spectacles, pyrotechniques du Groupe F.
60
Trois millions pour lexposition dart contemporaine de Jinan (Shandong), deux
millions pour le spectacle Parade Hong-Kong, prs dun million Pkin, Shanghai
et Hong-Kong pour lexposition sur les Impressionnistes.

COUR DES COMPTES

74

C - Le rseau en attente dune information sur la scne


artistique
Les oprateurs spcialiss sont donc bien impliqus dans cet effort
de promotion de la culture franaise. En dehors mme des annes et des
saisons croises, lInstitut franais de Paris cofinance de nombreux
vnements du rseau. Ainsi, au Maroc, six des vnements de la Saison
culturelle France-Maroc ont bnfici dun financement de lInstitut et
des conseils de ses experts sectoriels lors de la construction de sa
programmation. Cette action de promotion de lexcellence franaise en
matire artistique est un succs public depuis sa premire dition en 2011.
Pour sa part, Campus France participe lattractivit artistique en
dveloppant le rseau CampusArt , accessible depuis son site Internet,
qui prsente prs de 200 formations diffrentes, dans une soixantaine
dcoles et duniversits franaises offrant des filires artistiques (design,
mode, cinma, architecture, arts plastiques, musique, communication
visuelle, photographie, danse, thtre, musologie).
Cependant, les postes dplorent le manque dinformation
actualise sur loffre artistique nationale qui leur permettrait de la
promouvoir de faon plus efficace dans les pays o ils sont implants,
comme le montrent les rponses au questionnaire de la Cour. Ainsi, un
poste toff et gographiquement proche comme celui du Maroc indique
attendre des acteurs centraux une information sur loffre nationale. Ce
constat montre que lInstitut franais doit pouvoir mieux assumer la
mission que lui a fixe la loi de 2010 dans ce domaine. Il indique tudier
actuellement la mise en place dun fil culture linternational .

IV - La modestie de lappui la coopration


scientifique
A - De nombreux acteurs au service de la diplomatie
scientifique
Le rseau sest engag dans le soutien de la coopration
scientifique depuis 1969. Il compte ainsi environ 150 attachs
scientifiques. Cette dimension est importante, notamment dans des pays
o, comme le reconnaissait lambassadeur de France au Chili dans son
rapport de fin de mission en 2008, la coopration scientifique et
technique est le principal levier de notre influence dans ce pays o la
francophonie est moribonde .

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

75

Le ministre a tent, en janvier 2013, de formaliser son action par


un concept de diplomatie scientifique , appliqu diffrentes rgions :
coopration avec les pays de lOCDE et les mergents ; encouragement
la formation des lites scientifiques du Sud ; appui la construction dun
espace euro-mditerranen ; contribution aux cooprations rgionales en
Afrique. Ce document fait, nanmoins, lobjet de rserves dans le monde
scientifique, qui estime ne pas avoir t suffisamment associ sa
rdaction (MESR et grands oprateurs) et nen voit gure la porte
pratique. Le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche
(MESR) ne se reconnat pas dans le concept, car il considre que les
chercheurs et les institutions scientifiques sont autonomes et fonctionnent
eux-mmes en rseau.
Les oprateurs de recherche spcialiss dans le dveloppement font
partie intgrante du rseau. En Amrique latine, par exemple, les
ambassadeurs prsentent lInstitut de recherche pour le dveloppement
(IRD) comme le principal moteur de la recherche en Equateur depuis
30 ans ou le fer de lance de notre politique de recherche et dchanges
universitaires en Bolivie. Le centre de coopration internationale en
recherche agronomique pour le dveloppement (CIRAD), qui dispose de
huit dlgations, jouit dune rputation identique dans dautres pays.
Les postes ont, dans leur ensemble, une assez bonne connaissance
des partenariats scientifiques. Ils jouent un rle dintermdiation, de
soutien et de veille, sans engager ncessairement des montants de crdits
importants. Mais rares sont ceux qui sont arms pour le faire (par
exemple, lanimation dun club de R&D Shanghai), et les Instituts ny
consacrent souvent que des effectifs trs rduits, comme aux mirats
Arabes Unis.
Onze services scientifiques et technologiques (SST), distincts des
SCAC/Instituts franais, sont implants dans les grandes ambassades,
sans que cette sparation paraisse toujours justifie comme lestimait
dailleurs linspection gnrale des affaires trangres au Canada en
2010. Leur rpartition gographique est problmatique, notamment en
Europe. Par exemple, la prsence dun SST Londres sexplique
davantage par le poids de lhistoire que par la mise en uvre dune
stratgie internationale ou dune vision gographique. Une inclusion de
ces services dans les services culturels, maintes fois voque, ne va
pourtant pas de soi et na pas la prfrence du ministre des affaires
trangres (MAE). Ainsi, en Allemagne, le SST estime avoir plus de liens
naturels avec les services conomiques et financiers quavec les services
culturels de lambassade. Aux tats-Unis, si la coordination entre les
services culturels et la mission scientifique, forte dune trentaine de

COUR DES COMPTES

76

personnes, apparat trs faible, la spcificit de la mission (sciences dures,


partenaires diffrents) est un obstacle au rattachement.
Les services scientifiques et technologiques (SST) partagent, dans
la plupart des pays, avec les conseillers de coopration et daction
culturelle (COCAC) le pilotage des attachs de coopration universitaire,
apparus dans le rseau en 2000, dans des conditions rarement
satisfaisantes. Les consquences de cette situation sont variables : peu
fructueuses en Allemagne, au Royaume-Uni et en Inde, elles sont
compenses en Chine par une bonne collaboration entre les services. Un
dfaut de coordination obre la capacit des services atteindre les
objectifs conomiques qui leur sont assigns, compromet les relations
avec les universits (premier oprateur global de recherche en France) et
peut dfavoriser les sciences humaines et sociales. Dans ces conditions, il
nest pas certain que la rflexion en cours au sein du ministre de
lducation nationale et du ministre de lenseignement Suprieur et de la
recherche (MEN/MESR) visant crer, dans les postes, des missions
pour lducation et la recherche, distinctes des services de coopration et
daction culturelle/tablissements autonomie financire (SCAC/EAF) et
intgrant les espaces Campus France, soit de nature rsoudre ces
difficults.

B - Des moyens disperss


Le rseau finance galement des actions visant encourager la
mobilit des chercheurs. En 2012, il a organis prs de 4 800 mobilits de
chercheurs avec le concours de Campus France, dans le cadre de 55 des
70 Partenariats Hubert Curien en cours, principalement en Europe et
au Maghreb, ainsi que, dans une moindre mesure, en Asie. Au Brsil,
limportant programme CAPES-COFECUB, qui absorbait environ
670 000 sur le programme 185 en 2011, a permis de former environ
1 500 docteurs brsiliens depuis sa cration en 1978.
Dans un registre diffrent, le ministre des affaires trangres
(MAE) juge depuis des dcennies les fouilles archologiques prioritaires,
et finance, ce titre, plus de 150 missions ltranger. Son discours vise
convaincre de la dimension politique de larchologie. Cependant,
loutil parait difficile manier. Ainsi, en Turquie, les campagnes de
fouilles sont parfois instrumentalises dans le cadre des tensions
politiques bilatrales.
Les 27 Instituts franais de recherche ltranger (IFRE),
institutions mixtes relevant du ministre des affaires trangres (MAE) et
du CNRS en vertu dun accord-cadre davril 2007, et les cinq
tablissements denseignement franais ltranger (EFE), grands

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

77

tablissements relevant du ministre de lenseignement suprieur et de la


recherche (MESR), sont souvent des lectrons libres au sein du
rseau, malgr les changes tablis avec la direction gnrale de la
mondialisation (DGM).
En Egypte, lambassadeur regrettait, dans son rapport de fin de
mission de juin 2012, lautarcie dans laquelle se complat lInstitut
franais darchologie orientale (IFAO) , qui dispose pourtant de
moyens trs importants ; il estimait en outre que son rayonnement ne
parat pas la hauteur des efforts consentis par la puissance publique .
Le MAE et le MESR sont conscients de cette situation et travaillent
actuellement un ventuel rapprochement des IFRE et des EFE. Tout en
respectant la distance requise par leur crdibilit scientifique et
lexistence de partenaires locaux, les IFRE et les EFE pourraient tre
davantage mobiliss par les postes et par lInstitut franais, notamment
dans le domaine des sciences humaines et sociales contemporaines, qui
sont utiles lorientation de laction du rseau (Centre Marc Bloch de
Berlin, Centre dtudes franaises sur la Chine de Hong-Kong, Institut
franais de recherche en Turquie) 61.

LIFEA, un Institut franais de recherche en Turquie


Situ au sein de la rsidence de France Istanbul, lInstitut franais
dtudes anatoliennes (IFEA) est un IFRE constitu de quatre ples :
archologie, tudes byzantines, tudes ottomanes, tudes contemporaines
(avec trois observatoires, sur les tudes urbaines, les sciences politiques et la
vie politique turque). Il assure linterface entre le monde de la recherche en
sciences humaines et sociales en France et en Turquie. Il se veut un
observatoire neutre de lvolution de la Turquie moderne, mettant au
service de cette analyse, lexpertise franaise de la gestion du pass . Cette
expertise est reconnue, puisque lIFEA est sollicit par une dizaine de
personnes chaque jour pour de la documentation. Il irrigue la vision politique
de la chancellerie et organise, conjointement avec le SCAC, des vnements
ponctuels consacrs au dbat dides.
La volont de renforcer la tutelle du MAE sur lIFEA ne sest pas
accompagne de loctroi de moyens supplmentaires. Le reprsentant du
CNRS, conseiller rgional comptent pour lAsie centrale, simplique peu

61

La Cour a dj eu loccasion de souligner la dispersion de ces moyens dans ses


rfrs suivants : Cour des comptes, Rfr, Les coles franaises ltranger.
24 mai 2012, 16 p., disponible sur www.ccomptes.fr
Cour des comptes, Rfr, Les sciences humaines et sociales au CNRS. 1er aot 2012,
7 p., disponible sur www.ccomptes.fr

COUR DES COMPTES

78

dans la gouvernance de lIFEA, dautant quil finance ses propres missions


de prospection archologique sans le tenir inform.
LIFEA souligne limportance diplomatique de son action pour
contribuer la reconnaissance, par ses interlocuteurs locaux, de la spcificit
du patrimoine turc, notamment religieux.
Il est confront des difficults de fonctionnement (son budget a
baiss de 41 % entre 2007 et 2013) et ne parvient gure mobiliser les
entreprises franaises (TOTAL a retir son soutien). Estimant ne pas avoir la
taille critique pour obtenir des financements europens, linstitut mise sur la
recherche de nouveaux modes de financement pour survivre ; cette volution
ncessiterait toutefois une rorganisation et lacquisition de nouvelles
comptences.
Son statut dEAF ne lui permet pas de se dvelopper comme il lavait
espr ; son autonomie financire reste limite, notamment en ce qui
concerne la vente de ses publications, et, en raison de son implantation
gographique, il nest pas ligible aux subventions de lAgence nationale de
la recherche (ANR), et ne peut envoyer des chercheurs turcs en France.
Source : Cour des comptes

La mission de diffusion de la culture scientifique et technique


confie lInstitut franais par la loi du 27 juillet 2010, doit enfin tre
approfondie, en relation avec ltablissement public Universcience, cr
en dcembre 2009 dans une finalit identique. La sous-direction de la
coopration scientifique et de la recherche de la direction gnrale de la
mondialisation (DGM), galement charge de cette mission, entretient, au
reste, peu de liens avec lInstitut, auquel elle ne laisse que des
comptences rsiduelles.
Malgr la rcente tentative de conceptualisation de la diplomatie
scientifique, la dispersion des moyens et le foisonnement des acteurs ne
permettent pas au rseau dapporter une contribution significative au
rayonnement scientifique de la France.

V - La valorisation du potentiel universitaire


A - Lattractivit universitaire, une ralit
apprhender de manire plus qualitative
La France a accueilli plus de 288 000 tudiants trangers en 2012,
ce qui la place au quatrime rang mondial depuis 2009 des pays daccueil,

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

79

aprs les tats-Unis, le Royaume-Uni et lAustralie, et juste avant


lAllemagne. Cet effectif a t multipli par plus de deux en dix ans.
Comme le relve lAgence franaise pour les investissements
internationaux dans son rapport 2012 sur lattractivit conomique,
lAfrique est la premire rgion dorigine de ces tudiants trangers
(42,9 %), devant lAsie (22,1 %) et lEurope (21,1 %) alors quen
Allemagne et au Royaume-Uni, la part des tudiants europens est
beaucoup plus leve (respectivement 46,9 % et 32,4 %), tout comme la
part des tudiants asiatiques (respectivement 37,8 % et 49,1 %). La part
des tudiants trangers dans les cycles suprieurs franais est importante,
et relativement stable au cours de la priode : 47,9 % des tudiants de
master et 14,6 % des tudiants de doctorat en 2009, respectivement
49,6 % et 13,9 % en 2012. Selon le ministre de lenseignement suprieur
et de la recherche (MESR), 42 % des thses soutenues aujourdhui en
France le sont par des trangers.
Comme le font remarquer plusieurs postes et partenaires locaux,
lattractivit de loffre universitaire franaise dpend beaucoup du renom
accord lenseignement suprieur franais dans les diffrents pays. Elle
est forte pour les tudiants des pays en dveloppement, mais plus
incertaine, au moins pour les premiers cycles universitaires, pour ceux
des pays dvelopps, qui estiment disposer dune offre quivalente
(Allemagne ou Turquie). Ainsi, Oman, lambassadeur de France relve,
dans son rapport de fin de mission de mars 2012, que la coopration
universitaire en est reste ses balbutiements car lattractivit de
lenseignement suprieur franais reste encore dmontrer . En outre, la
complexit du systme universitaire franais nest pas toujours facile
dchiffrer pour les tudiants trangers, comme les postes le relvent
notamment au Canada, en Australie et Singapour.
Lun des axes stratgiques de la politique mise en uvre par le
rseau est donc de stimuler lattractivit des tablissements
denseignement suprieur et de recherche franais, en particulier pour les
lites trangres. Cette conviction rcemment encore exprime par le
ministre des affaires trangres qu une personne trangre forme en
France peut devenir le meilleur ambassadeur de notre pays 62 est
partage par les postes : comme lindique lambassadeur de France au
Brsil dans son rapport de fin de mission en 2009, sil ne devait rester
quune politique sectorielle au service de coopration et daction
culturelle (SCAC), ce serait bien la coopration universitaire, scientifique
et technique . Nanmoins, ces convictions ne sont pas tayes par des
tudes la disposition du ministre.

62

Laurent Fabius, Discours devant lEcole normale suprieure 5 fvrier 2013.

COUR DES COMPTES

80

Lencouragement de la mobilit tudiante vers la France demeure


encore souvent fond sur des objectifs quantitatifs. Ainsi, alors que durant
sa rcente visite en Inde en fvrier 2013, le Prsident de la Rpublique a
souhait que, dans les cinq ans venir, le nombre de boursiers augmente
de 50 %, un objectif analogue, fix en 2008 par son prdcesseur, na pas
t atteint en 2012, et le sera difficilement en 2013 (6 000 boursiers). La
recherche dobjectifs qualitatifs (niveaux master et doctorat, mobilit
encadre, filire particulire, etc.) demeure rcente et peu articule avec
le ministre de lenseignement suprieur et de la recherche (MESR).
La France a accueilli prs de 22 000 boursiers en 2012, issus de
lensemble des rgions du globe63. 14 500 bourses du gouvernement
franais (BGF) ont ainsi t attribues pour une dpense de prs de
74 M, dont 52 M attribus par les postes (dont 10 M au titre des
bourses Quai dOrsay/Entreprises64) et 19,7 M par les services centraux
(dont 13 M de bourses Eiffel et 3,5 M de bourses Excellence Major).
La rpartition des bourses Eiffel pour 2013 traduit, de fait, les priorits :
100 pour la Chine, 70 pour le Brsil, 30 pour la Russie et 20 pour lInde,
sur un total de 480 bourses octroyes. Nanmoins, le nombre annuel de
bourses a baiss de plus de 10 % depuis 2008, et la dotation budgtaire
qui leur est consacre a diminu de 14%. Au Japon, par exemple, le
montant des bourses franaises est dsormais considr comme peu
incitatif par rapport celles du gouvernement japonais. Malgr la priorit
affiche, le nombre de boursiers dans certains pays enjeux peut paratre
modeste.
Depuis 2011, ces crdits font lobjet dune mesure de
sanctuarisation , ce qui a indirectement pour effet de rduire le volume
des crdits disponibles dans les autres domaines de laction culturelle.
Instrument de coopration traditionnel, au demeurant jamais
valu, la politique des bourses, mise en uvre par le rseau, prsente
dans ces conditions un intrt de plus en plus relatif.

B - Les vecteurs de la mobilit entrante


Les postes estiment avoir une bonne connaissance des partenariats
universitaires, tout en reconnaissant que beaucoup daccords entre
63

Parmi lesquels, 1 960 Gabonais, 1 700 Algriens, 1 230 Tunisiens, 1 200 Marocains
mais seulement 830 Chinois, 540 Indiens et 520 Brsiliens.
64
Les bourses Quai dOrsay/Entreprises regroupent depuis 2006 les bourses
cofinances par les entreprises, qui reprsentaient en 2011 40 programmes en cours et
un total de plus de 2 000 bourses attribues. Le MAE relevait un flchissement des
financements privs en 2012, quil expliquait par le contexte conomique
international .

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

81

tablissements suprieurs franais et locaux leur chappent, compte tenu


de lautonomie laisse aux universits et aux tablissements
denseignement suprieur en la matire. Afin de favoriser la projection
des universits ltranger, le ministre de lenseignement suprieur et de
la recherche (MESR) estime que le mandat de Campus France pourrait
tre largi.
Crs en 2007, les espaces Campus France, qui sont anims par
environ 300 agents relevant directement du rseau du ministre des
affaires trangres (MAE), jouent un rle important dans linformation
des tudiants et la promotion des universits et grandes coles franaises.
Leurs agents rpondent aux demandes dinformation et soutiennent des
actions de promotion hors les murs (46 oprations conduites en 2012 et
59 programmes en 2013) dans des salons rassemblant des tablissements
franais de tous niveaux. Ainsi, en Inde, o existent neuf espaces et
antennes rpartis dans le sous-continent, leur action a permis daugmenter
de 50 % le nombre des tudiants indiens en France par le dveloppement
dune offre de formations en anglais (700 recenses) dans les grandes
coles de commerce et dingnieurs, par une politique active de
partenariat entre les tablissements franais et leurs homologues indiens
(prs de 450 accords, dont 30 doubles diplmes), ainsi que par une offre
de bourses du gouvernement franais (environ 300 par an).
Le concept d espace prsente cependant des limites comme en
tmoigne leur frquentation ingale (forte en Chine, faible en Allemagne
ou aux mirats Arabes Unis), que ne suffisent pas expliquer leur
mauvaise implantation ou leur signalement insuffisant pour attirer les
publics cibles.
cet gard, Campus France pourrait avantageusement rflchir
aux vertus de la pratique du Deutscher Akademischer Austauschdienst
(DAAD) qui, parmi les enseignants des universits locales, identifie des
lecteurs , enseignants rsidents auxquels il verse un complment de
rmunration pour promouvoir le systme allemand denseignement
suprieur et entretenir ainsi, moindre cot, un rseau dambassadeurs de
ce systme.
Par ailleurs, 31 pays (parmi lesquels la Chine depuis 2003, lInde
et le Maroc depuis 2007, lAlgrie, la Tunisie, le Sngal, le Gabon)
disposent despaces Campus France dots de la procdure CEF (centres
pour les tudes en France), qui traite dsormais prs de 85 % des
demandes de visas pour tudes. Cette procdure, dont la mise en place a
t dcide en fvrier 2005 et qui se fonde sur une convention-cadre
conclue le 10 janvier 2007 entre le ministre des affaires trangres
(MAE), le ministre de lducation nationale, le ministre de
lenseignement suprieur et de la recherche (MEN/MESR), le ministre

COUR DES COMPTES

82

de la culture et de la communication (MCC) et les reprsentants des


tablissements denseignement suprieur franais, permet, dans le pays
dorigine, de conjuguer, via des candidatures en ligne, les prinscriptions
de candidats dans environ 230 tablissements denseignement suprieur
franais (pratiquement toutes les universits) et les formalits dobtention
dun visa tudiant. Elle apparat trs utile dans les pays soumis visa o
existe un flux minimal dtudiants trangers (au moins 500 par an), mme
si elle est parfois critique, comme en Turquie, du fait du refus de certains
tablissements franais de sy engager, pour des motifs de niveaux de
langue jugs insuffisants. Elle permet accessoirement de dgager une
ressource propre pour le rseau denviron 10 M, dont lessentiel provient
de Chine (5,7 M).
Des points damlioration peuvent tre envisags : extension de
certaines antennes satures (Institut franais dAlger) ou en nombre
insuffisant (une seule aux tats-Unis dans lenceinte de lambassade) ;
accroissement du nombre de pays concerns ; motivation amliore des
refus opposs aux candidats par les services consulaires. Campus France
estime, quant lui, quune prquation des ressources entre les centres
pour les tudes en France (CEF) pourrait tre assure au profit des postes
les moins bien dots.
Les conditions de lobtention des visas demeurent essentielles.
Elles devraient bnficier de labrogation de circulaires restrictives de
2011 et des instructions donnes par le gouvernement aux postes en mai
2013 pour simplifier la dlivrance de visas long sjour pour les tudiants.
Dans cette perspective, Campus France souhaite une prsence du
ministre de lintrieur dans son conseil dadministration.

C - Des lacunes combler dans le suivi des bnficiaires


Les outils de suivi des anciens tudiants et boursiers demeurent
embryonnaires ou prcaires, en dehors de quelques expriences signales
(Club France Chine ou Club France Maroc, Inde, Indonsie), bonnes
pratiques dont il faudrait encourager la diffusion.
Un rseau danciens tudiants : le club France Maroc
Le Club France Maroc t cr en 2010 linitiative de lambassade
de France et de la chambre franaise de commerce et dindustrie du Maroc. Il
vise crer un lien entre les tudiants et diplms marocains de
lenseignement suprieur franais et les acteurs conomiques locaux,
informer les tudiants et diplms sur les perspectives conomiques
marocaines (dveloppement conomique, salaires, perspectives de carrire),
diffuser toute information facilitant le retour au Maroc et mettre en valeur

LA CAPACIT DU RSEAU RENFORCER LATTRACTIVIT DE LA FRANCE

83

les diplms marocains pour prserver lattractivit de lenseignement


suprieur franais.
Lactivit du Club sorganise autour dun site Internet dont laccs est
rserv aux membres (tudiants et diplms) et aux partenaires (entreprises,
acteurs acadmiques et associations de diplms).
Prs de trois ans aprs son lancement, le Club compte 3 200 membres,
dont 95 % dun niveau suprieur ou gal Bac+5. 64 % dentre eux rsident
en France et 34 % au Maroc. Une nouvelle base de donnes doit tre mise en
service en 2013 et devrait tre connecte aux rseaux sociaux.
terme, les administrateurs du Club France Maroc souhaitent que
lassociation serve dinterface entre les oprateurs conomiques et les
personnes formes en France.
Source : Cour des comptes.

La constitution de rseaux danciens (tudiants, boursiers,


stagiaires, lycens du lyce franais notamment) demeure un objectif
rcurrent de nombreux plans daction ou instructions des ambassades,
comme au Chili, en Uruguay, au Prou ou en Arabie saoudite. Elle peut
exister par tradition locale, comme dans le cas des anciens lves du lyce
de Galatasaray en Turquie. Les postes font galement preuve dinitiatives.
Au Brsil, lannuaire des anciens boursiers ralis par le CENDOTEC de
Sao-Paulo pour le compte de lambassade a permis de constituer une base
de donnes de 1 100 personnes, relie au portail France-Brsil ouvert en
dcembre 2007, et permettant le recensement en ligne. Au Canada, le
poste a lanc lide dun suivi des jeunes dirigeants sur le modle du
programme Young Leaders de la French American Foundation65.
Pourtant, trs peu de postes interrogs par la Cour considrent que
les rseaux danciens tudiants sont un actif mobilisable de premier rang.
Ce constat a dj t effectu dans des enqutes ralises par la direction
gnrale de la mondialisation (DGM) en 2009 et en 2011, qui ont mis en
vidence le caractre insuffisant du travail accompli par les postes. Il
nexiste pas de portail en ligne facilitant les prises de contacts, linstar
de ce qui se fait au Royaume-Uni ou en Allemagne, avec la base de
donnes des anciens boursiers de lorganisme charg de la mobilit
tudiante, le Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD)66, ou le
portail Alumni Deutschland, commun au DAAD et au Goethe Institut.

65

Cr en 1981, ce programme vise rapprocher des jeunes responsables fort


potentiel des deux pays par des visites et des changes.
66
La base de donnes du DAAD contient un million de noms. Les alumni sont
fidliss travers divers services tels que des confrences quorganise rgulirement

COUR DES COMPTES

84

Campus France a t charg par le ministre des affaires trangres


(MAE), en dcembre 2012, de mettre en place partir de 2014 un fichier
des alumni, qui pourrait tre utilis aussi bien par loprateur que par le
ministre et les ambassades. ce stade, le projet ne prvoit pas
lintgration des tudiants non boursiers, et encore moins des chercheurs
et artistes bnficiaires de la coopration franaise. En outre, il ne dispose
que dun budget dinvestissement modeste, 150 000 , et de deux agents
pour le mener bien. Les conditions de financement ultrieures de cette
plate-forme ntant pas prcises, lavenir de ce projet demeure incertain.

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATION _________


Laction du rseau vise encore trop souvent la valorisation dun
modle traditionnel de rayonnement dont la rception nest pas mesure
Centr sur la langue franaise, dont la pratique connait des
volutions contrastes, ce modle ne peut plus tre linstrument exclusif
de lattractivit dans de nombreux pays.
Loffre du rseau demeure, par ailleurs, trop foisonnante pour
obtenir le meilleur impact en matire dattractivit artistique.
Linvestissement du ministre devrait tre mieux diffrenci entre des
oprations-cls dans lesquelles son intervention est indispensable et des
manifestations dorigine extrieure auxquelles il est opportun dapporter
un soutien public.
Malgr les ambitions affiches, la contribution du rseau public
lattractivit scientifique nest pas dterminante, en raison de
lautonomie des acteurs et des faiblesses dorganisation.
Enfin, lappui du rseau au dveloppement de la mobilit tudiante
constitue une priorit mais demeure encore trs centre sur les bourses,
alors quelle ne dispose toujours pas des outils permettant de tirer
pleinement parti de cette orientation.
Dans ces conditions, la Cour recommande de :
6. mettre en place, en 2014, loutil de suivi par Campus France
des anciens tudiants, chercheurs et boursiers trangers
soutenus par le rseau public.

le DAAD dans chaque pays, dont le thme varie en fonction de la spcialisation


professionnelle des anciens boursiers. En 2011, le DAAD a consacr 4,8 M ses
programmes dalumni.

Chapitre III
La cohrence des interventions
sectorielles du rseau
I - La contribution la mise en uvre des objectifs
des ambassades
A - Pour les ambassadeurs, des outils de pilotage en
cours de redfinition
Comme les instructions ministrielles aux ambassadeurs prenant
leurs fonctions, les plans daction des ambassades, lorsquils existent, ne
manquent que trs rarement dinclure une composante culturelle, quelle
que soit la taille et les moyens du poste diplomatique. Ainsi, titre
dexemple, le plan de lambassade au Liban de juin 2010 ne compte pas
moins de 16 objectifs relatifs laction culturelle.
Le rcent renforcement des dispositions relatives aux plans
daction67 devrait se rvler bnfique, notamment en matire de suivi des
actions.
Comme lindiquait notamment le directeur de Campus France, le
plan daction de lambassade est cependant un instrument de porte
67

Cour des comptes, Rfr, Le rseau diplomatique. 13 fvrier 2013, disponible sur
www.ccomptes.fr, la Cour, ayant relev le manque dutilisation de cet instrument, le
secrtaire gnral du MAE la rcemment redfini dans une circulaire.

COUR DES COMPTES

86

temporelle insuffisante (trois ans en moyenne) pour laction culturelle.


Antoine Compagnon souligne cet gard que les actions les plus
profitables des services culturels franais sont les plus patientes, car elles
visent le long terme, non lassemblage dun press book 68. Nombreux
sont les ambassadeurs qui font le constat de cette difficult sinscrire
dans un horizon adquat, accrue par le manque de prvisibilit des
financements.
Pratiques du Goethe Institut et du British Council
La vision allemande repose sur une organisation dcentralise et
rgionalise, au sein de laquelle les directeurs locaux du Goethe Institut
jouissent dune grande autonomie pour mettre en uvre les objectifs qui leur
sont assigns. Cette autonomie nest cependant pas un obstacle une bonne
coordination entre ambassade et oprateurs culturels. La conventioncadre conclue en 2004 entre le ministre allemand des affaires trangres et
le Goethe Institut lui confre un rle dinstrument de la diplomatie
allemande, en demandant ses services de travailler troitement avec les
reprsentations diplomatiques. Des changes de documents sont
systmatiquement prvus, des comptes rendus des instituts locaux sont
transmis aux ambassades.
Il en va de mme au Royaume-Uni. Ainsi, lentente entre
lambassadeur et le reprsentant local du British Council est la rgle. Le
Foreign Office comme le British Council admettent que, dans quelques cas,
ces relations sont distantes, voire conflictuelles.

La relation entre les ambassadeurs et leurs conseillers culturels,


prsents dans les ambassades depuis la fin de la Seconde Guerre
mondiale69, se fonde notamment sur la lettre de mission que les premiers
adressent aux seconds et sur leur validation du projet dtablissement que
les conseillers, devenus directeurs dinstitut, prsentaient dans les six
mois de leur prise de fonctions. Rares sont cependant les postes consults
ou rencontrs en tat de prsenter ce projet comme un document de
rfrence, et encore plus den faire un outil de pilotage assorti dobjectifs
quantifis et de clauses de rendez-vous.
Lorsquils existent, les ples interministriels de comptences,
crs au sein des ambassades pour rassembler les chefs de service
concerns par un mme sujet, ne sont gure utiliss pour laction
culturelle. Ils pourraient trouver un nouvel lan dans les conseils de la
68

Antoine Compagnon op.cit.


Les conseillers culturels sont devenus conseillers culturels et de coopration
(COCAC) en 1999.

69

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

87

culture, de laudiovisuel et de lattractivit , rassemblant sous prsidence


de lambassadeur, les services de lambassade, les tablissements
denseignement et les partenaires locaux dans les domaines de la culture,
de laudiovisuel et du tourisme, dont lannonce vient dtre faite par le
ministre des affaires trangres en juillet 2013.

B - La fusion SCAC/EAF, un atout au service des


ambassades
La fusion des services de coopration et daction culturelle
(SCAC) et des instituts conduit actuellement remplacer le projet
dtablissement par un document dorientation, soumis aux mmes
procdures. Evoque ds le dbut de la prcdente dcennie, la
proposition a t reprise par la rvision gnrale des politiques publiques
(RGPP) ds juin 2008, mise en uvre ds janvier 2009 avec 13 postes
(dont Berlin, Pkin, New-Delhi et Ankara) et acheve en janvier 2013.
Aprs quelques ajustements ncessaires (Japon, Russie), elle est
considre comme un succs par la plupart des postes. Cense procurer
un gain de 110 130 quivalents temps plein (ETP) selon les mesures de
la RGPP, elle aurait conduit, selon les organisations syndicales du
ministre des affaires trangres (MAE), une suppression de 237 postes
mais un dcompte objectif est impossible en raison de la variation de
primtre des programmes.
Opportune, la rforme facilite la dfinition dune stratgie globale
dans chaque pays et loptimisation des moyens en fonction de ses
priorits. Elle a contribu la clarification de limage externe du rseau
( marque France). Elle na cependant pas estomp toutes les
diffrences entre les deux types dentits de ltat, ni dissip les craintes
exprimes par la Fondation Alliance franaise dune disparition de
larbitre que constituait le conseiller culturel vis--vis de lInstitut et de
lAlliance. Les agents du rseau ou les partenaires locaux ont prouv
parfois, comme en Turquie, une difficult reprer le registre dans lequel
ils intervenaient - certaines responsabilits nayant pas t transfres aux
Instituts (coopration administrative, aide la gouvernance, aide au
dveloppement) - ou identifier le programme budgtaire sur lequel
simputait telle activit.
Les comits dorientation stratgiques locaux (COSL) des Instituts,
prsids par les ambassadeurs, ne se runissent pas partout. Au Maroc ou
en Allemagne, par exemple, lambassadeur et ses quipes se sont
mobiliss pour la formalisation des objectifs lors du premier comit ;
Abou Dhabi, le compte-rendu du comit dresse un plan dactivit

COUR DES COMPTES

88

12 mois, sans projection moyen terme et, en Turquie, il ne sest pas


runi depuis 2011.

II - La synergie locale des interventions du rseau


A - Le besoin dune matrice des interventions
Le primtre de laction culturelle est large, les intervenants
nombreux et les outils diversifis. De ce fait, lexploitation des finalits
communes, larticulation et loptimisation des diffrentes interventions
constituent des enjeux forts. Il sagit non seulement dviter la
concurrence entre certaines interventions publiquement soutenues
(promotion du franais porte par les Instituts et Alliances), mais de
dmultiplier les effets dactions qui relvent de plusieurs acteurs (action
artistique, attractivit universitaire, valorisation conomique).

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

89

Les principaux instruments daction culturelle


Agents du rseau (expatris, ADL, VI) (ETP),
Infrastructures physiques (centres culturels, mdiathques, salles de spectacles et dexposition)
(INFRA),
Cours de langues (COURS),
Lecteurs de franais (LECT),
Bourses (BOURS),
Manifestations culturelles (MANIF),
Partenariats avec des institutions visant des coproductions (PARTE),
Infrastructures de communication (sites, rseaux) (INFX),
Capacits de financement (SUBV),
tablissements denseignement franais ltranger (EFE),
Chanes de laudiovisuel extrieur (AEF),
Rseaux de francophones ou d'anciens lves (RESE),
Rsidences diplomatiques officielles (RESI),
Certifications (CERTIF),
Expatris franais (EXPAT),
Entreprises franaises (ENTR),
Francophiles (FRANCOP),
Formations et sminaires (FORM),
Procdures CEF (CEF),
Rsidences dartistes (RESI),
Experts rsidents ou en mission (EXPER),
IFRE (IFRE).

Source : Cour des comptes.

Le rseau ne peut sappuyer sur un modle logique daction


culturelle, car les interactions entre les huit domaines particuliers70 quelle
recouvre et la vingtaine dinstruments quelle mobilise - ci-dessus
dnombrs - ne sont pas recenses et analyses. Il nexiste pas non plus
dtude particulire des interactions positives qui existent entre certains
domaines (enseignement du franais et mobilit tudiante, lyces franais
70
Laction culturelle extrieure peut tre dcompose en huit domaines dactivit :
coopration universitaire (UNI), coopration scientifique (SCI), savoirs et dbats
(SED), soutien aux industries culturelles (SIC), action artistique (ART), soutien
audiovisuel (SAV), langue franaise (FRAN) et coopration ducative (EDU).

COUR DES COMPTES

90

et diffusion culturelle franaise, enseignement du franais et diffusion du


livre, etc.)71.
Ces travaux sont un pralable, non seulement lamlioration de la
diffusion de linformation, mais au dveloppement de projets et dactions
communs, hors les murs (spectacles ou dbats dides dans les campus
universitaires) ou reposant sur les infrastructures existantes (lyces
franais). Des bonnes pratiques peuvent tre mises en vidence, comme
celle de lInstitut franais du Royaume-Uni (IFRU), qui systmatise le
travail collectif ou lutilisation des missionnaires invits pour des
confrences dans les tablissements franais ltranger.

71

Ainsi Madagascar, dans le domaine de lenseignement suprieur et de la


recherche, linspection gnrale des affaires trangres (IGAE) a jug en 2010 que le
service de coopration et daction culturelle (SCAC) devait organiser plus
rgulirement des runions rassemblant lensemble des acteurs franais du secteur
dans une perspective de meilleure coordination et de plus grande lisibilit pour
lambassade.

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

91

Tableau n 7 : matrice des interventions du rseau culturel


Domaines
Instruments
ETP
INFRA
COURS
LECT
BOURS
MANIF
PARTE
INFX
SUBV
EFE
AEF
RESE
RESI
CERTIF
EXPAT
ENTR
FRANCOP
FORM
CEF
EXPE
IFRE

UNI

SCI

SED

SIC

ART

SAV

FRA

EDU

+
+

+
+
+
+
+

+
+
+
+
+
+

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+
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+

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+
+
+
+

+
+

+
+
+
+

+
+
+
+
+
+

+
+

Nota : les cases en bleu montrent lexistence dune interaction forte entre les domaines (dont le
nom est dvelopp dans la note de bas de page 75) et les instruments (rpertoris dans lencadr
prcdent).
Source : Cour des comptes.

Ltablissement dune matrice liant les domaines dactivit aux


instruments mis en uvre par les acteurs, comme celle donne en
exemple dans le tableau prcdent, garantirait la cohrence de
lintervention des acteurs locaux.

B - La recherche pragmatique de convergences


1 - Une synergie globalement correcte mais susceptible dtre
amliore sur certains points
Le pralable dune meilleure cohrence des actions du rseau passe
par la limitation des effets des imperfections du dispositif central. cet
gard, la priorit porte sur le partage du pilotage entre la direction
gnrale de la mondialisation (DGM) et lInstitut franais, dont

COUR DES COMPTES

92

limprcision est regrette par de nombreux postes et qui doit donc tre
clarifi.
La dualit des oprateurs Instituts franais et Campus France, qui
rsulte plus dun compromis tactique entre ministres que dun modle
cohrent, est moins prjudiciable. Les missions de Campus France sont
dautant mieux coordonnes avec les ambassades, que les espaces
Campus France sont intgrs au sein des Instituts franais ou des
Alliances franaises72. Ces espaces devaient tre intgrs lintranet de
Campus France lt 2013. Cette organisation permet de temprer
certains dfauts de comprhension demeurant entre ltablissement public
et les postes, notamment sur le mode de calcul des cots des bourses du
gouvernement franais affichs par Campus France (cots paramtriques,
qui divergent des cots rels et incorporent les charges de ltablissement
public caractre industriel et commercial (EPIC)).73
Au sein du rseau public, les synergies entre acteurs locaux ont t
renforces par lunification des centres culturels dun pays dans un mme
tablissement qui na pas entrav le dynamisme des centres locaux,
notamment lextrieur des capitales - et par la fusion subsquente entre
ltablissement autonomie financire (EAF) et le service de coopration
et daction culturelle (SCAC). Les plans communs aux diffrents acteurs
(ambassades, Institut franais, Alliances franaises, librairies franaises,
lyces franais, espaces Campus France, universits, mdias
audiovisuels) sont cependant encore rares.
La perception que lon peut avoir, notamment depuis Paris, dune
mauvaise articulation entre les services de ltat et les Alliances
franaises doit tre nuance. Elle peut laisser dsirer dans certains cas,
comme en Croatie, o lAlliance franaise dtient lexclusivit des cours
de franais et des certifications mais ne participe pas aux activits
danimation culturelle de lambassade et ne relaie pas les activits de
lInstitut, ou au Soudan o linspection gnrale des affaires trangres
(IGAE) a relev linsuffisance du suivi par le poste des trois Alliances.
Il est cependant gnralement bon, comme en Inde, o les
programmations sont communes lInstitut franais et aux seize
Alliances locales, ou en Bolivie, o les cinq Alliances franaises, le lyce
franais, lInstitut de recherche pour le dveloppement (IRD) et lInstitut
franais dtudes anatoliennes (IFEA) collaborent, ou au Maroc o les
Alliances sont intgres dans le rseau des cours de franais. Dans
certains pays, laction culturelle de lambassade a t transfre aux
72

En Inde, les neuf espaces, dont les responsables sont tous des agents indiens de
droit local, sont situs au sein des Alliances franaises.
73
la diffrence des postes exprimentateurs, qui sont facturs au cot rel.

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

93

Alliances franaises avec succs, comme au Venezuela en 2010 ou en


Erythre en 2012.
La Cour a dj eu loccasion, dans son intervention doctobre 2009
sur les Alliances franaises, de recommander une relation de nature
stratgique et non hirarchique entre les ambassadeurs et ces acteurs
privs. Pour autant, il est fcheux que le ministre ne soit pas en mesure
de connatre le nombre des conventions dobjectifs et de moyens conclues
localement entre les ambassades et les Alliances, ni mme de sassurer
que les comptes rendus dutilisation des subventions ont bien t produits
par les Alliances.
Le degr de synergie est donc trs variable selon les contextes
locaux.
Un effort plus soutenu conduire dans plusieurs domaines la
coopration scientifique donne des exemples dune coordination
perfectible entre les acteurs locaux. Par exemple, la ralisation,
linitiative des postes dAsie du Nord-Est (Chine, Japon, Core du Sud)
de la revue Croisements , revue de sciences humaines ouverte aux
chercheurs francophones de lAsie de lEst sest faite sans coordination
avec les Instituts franais de recherche ltranger (IFRE) de la sousrgion (Centre dtudes Franais sur la Chine, Maison Franaise du
Japon) et sans concertation avec les responsables des sciences humaines
de la DGM. Dans plusieurs pays, les dlgations des oprateurs de
recherche (CNRS, CIRAD, IRD) sont juges trop distantes de
lambassade et de lInstitut. Au Sngal, linspection gnrale des affaires
trangres (IGAE) relevait que les nombreux oprateurs spcialiss
(CNRS, CIRAD, Institut Pasteur, IRD), pour apprcis quils soient,
faisaient preuve dune trop grande autonomie par rapport lambassade.
En Turquie, lInstitut franais dtudes anatoliennes nest averti des
missions de fouilles lances par le CNRS quen cas de difficults dordre
diplomatique.

2 - Lappui perfectible du rseau culturel sur lenseignement et


laudiovisuel extrieurs
Les interventions du rseau culturel souffrent souvent dune
articulation insuffisante avec celles de de lenseignement franais
ltranger comme le reconnait le ministre des affaires trangres (MAE),
charg de ces deux domaines. Une carte des acteurs de lenseignement
franais ltranger montre pourtant le poids essentiel des tablissements
scolaires franais en Afrique alors que lessentiel de leffort repose, en
Amrique et en Asie, sur les Alliances franaises et, au Proche et MoyenOrient, sur les Instituts. La contribution des tablissements franais

COUR DES COMPTES

94

laction du rseau devrait donc tre renforce, pour plusieurs raisons : la


croissance du nombre de leurs lves (+ 3,5 % par an) ; leur cot pour le
programme 18574 ; le fait que les ambassadeurs reconnaissent largement
que les lyces franais sont un lment fondamental de linfluence
franaise, les qualifiant de centre du dispositif dinfluence franais au
Chili ou de meilleure vitrine de notre pays au Paraguay. Il est vrai que
la pression croissante des lves franais dans certains tablissements
(lyce Jean Monnet de Bruxelles par exemple) exerce un effet dviction
auprs des ressortissants locaux et de tierce nationalit.
Afin de contribuer pleinement au rayonnement, il est ncessaire de
mieux prendre en compte la double nationalit dune fraction importante
des parents dlves, de mieux identifier les publics trangers locaux et
tiers, de soutenir les associations danciens lves souvent
embryonnaires. Le projet dorientation stratgique et le contrat dobjectifs
de lagence pour lenseignement franais ltranger (AEFE) ainsi que sa
convention, conclue entre celle-ci et lInstitut franais, pourraient tre
orients en ce sens, tout en tirant parti des orientations rcemment
prsentes par la ministre dlgue charge des Franais de ltranger.
cet gard, lobjectif du passage des lves de lenseignement
franais ltranger dans lenseignement suprieur franais, indicateur du
programme 185, contribue asseoir lorientation en faveur de la mobilit
tudiante, mais parat trs insuffisant pour rendre compte de la
contribution relle des coles et lyces franais lattractivit dans ce
domaine. Dans plusieurs pays, la perspective deffectuer ses tudes
suprieures en France ne va pas de soi pour les anciens lycens. Ainsi, au
Chili, les anciens lves du lyce franais se doivent de faire leurs tudes
dans lenseignement suprieur local ; en Espagne, les parents souhaitent
que les bacheliers passent deux ans dans les universits locales afin de
sacclimater au pays, avant de poursuivre ventuellement des tudes
suprieures en France. Au Liban et en Turquie, les lves nationaux de
lenseignement secondaire franais privilgient les universits locales
pour le 1er cycle et ne sont intresss par des tudes ltranger qu
partir des 2me et 3me cycles.
La directrice de lagence pour lenseignement franais ltranger
(AEFE) admet la ncessit de mieux articuler lenseignement franais
ltranger avec laction culturelle du rseau. Elle reconnait lexistence de
quelques cas de rivalit entre les conseillers de coopration et daction
culturelle (COCAC) et les responsables locaux des tablissements
franais, ou, comme en Turquie, de concurrence entre lInstitut franais
74

Au Maroc, premier budget du programme 185 avec 51,7 M, lenseignement


franais absorbe 41,5 M.

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

95

local et les lyces franais pour lorganisation des examens de


certification, qui sont une source importante de revenus.
Le domaine de la coopration ducative illustre galement la
difficult de la mise en synergie des actions culturelles. Celle-ci pose
avant tout un problme dacteurs et de primtres : elle relve
simultanment de lInstitut franais, des services de coopration et
daction culturelle (SCAC), de lagence pour lenseignement franais
ltranger (AEFE), du centre international dtudes pdagogiques
(CIEP)75 mais galement, dans les pays ligibles laide publique au
dveloppement (APD), de lagence franaise de dveloppement (AFD) et
de nombreux acteurs multilatraux soutenus par la France (programme
des nations unies pour le dveloppement (PNUD), Banque mondiale,
Organisation internationale de la francophonie). Comme la Cour la dj
indiqu, la coordination dans ce domaine est insuffisante, le transfert des
responsabilits entre le ministre des affaires trangres (MAE) et
lagence franaise de dveloppement (AFD) ayant perturb la mise en
uvre de certains projets et affaibli leur cohrence 76. Ce manque de
cohrence entre coopration ducative et promotion de la langue franaise
accentue la baisse de lattractivit de la langue franaise dans de
nombreux pays, notamment au Maghreb. En revanche, la cration de
sections bilingues dans lenseignement local, qui se dveloppe dans
certains pays, est de nature favoriser la synergie entre cooprations
ducative, universitaire et linguistique.
Alors quils sont considrs par le ministre des affaires trangres
comme deux des piliers de la diplomatie du rayonnement culturel,
intellectuel et scientifique , le rseau culturel et laudiovisuel extrieur
requirent galement une meilleure coordination de leur action.
Comptent en matire audiovisuelle depuis la fin des annes 1970, le
rseau dploie une trentaine dattachs de coopration audiovisuelle, le
plus souvent comptence rgionale, dont lintgration dans les quipes
dambassade demeure perfectible. Malgr certaines russites77, prs de
50 % des postes interrogs par la Cour considrent que leur relation avec
75

tablissement public relevant des ministres chargs de l'ducation et de


l'enseignement suprieur, le Centre international dtudes pdagogiques (CIEP)
contribue notamment la mise en place des tests de niveau de langue pour les
trangers.
76
Cour des comptes, Rapport public thmatique : La politique franaise daide au
dveloppement. La Documentation franaise, juin 2012, p.52., disponible sur
www.ccomptes.fr
77
Au Royaume-Uni, lInstitut franais du Royaume-Uni (IFRU) sest engag, par un
accord de partenariat triennal avec TV5Monde, soutenir la chane auprs de son
public et diffuser ses programmes pdagogiques auprs des enseignants
britanniques.

COUR DES COMPTES

96

lAEF (France-Mdias Monde) nest pas satisfaisante, notamment dans


les pays du Maghreb, o les programmes de la tlvision franaise sont
trs regards.
Cette situation est regrettable, notamment au regard de la
contribution potentielle de laudiovisuel au soutien de la francophonie78 et
au dbat dides, ce vecteur pouvant offrir une alternative bienvenue aux
ides propages par certaines chanes dinformation continue diffuses
localement. Elle concerne galement lEurope, un ambassadeur en
Roumanie confirmant que dans ce pays de tlvision cble o les
chanes franaises TV5 et France 24 sont menaces de disparatre des
bouquets locaux, laudiovisuel extrieur est galement un sujet important
et insuffisamment intgr par le rseau.

III - Larticulation du rseau et des oprateurs


nationaux
A - La contribution autonome des grands oprateurs
nationaux
Les grands tablissements culturels franais (muse du Louvre,
muse du quai Branly, Centre Georges-Pompidou, Bibliothque nationale
de France, Runion des muses nationaux, etc.), qui dveloppent de
nombreuses actions ltranger, cooprent directement avec leurs
partenaires.
Le Louvre, par exemple, entretient des contacts de nature
scientifique avec des interlocuteurs divers (tats, muses, chanes de
tlvision) dans environ 70 pays trangers. De mme, le Centre Georges
Pompidou entretient des liens directs et rguliers avec des partenaires
reconnus comme le MOMA ou la Tate Gallery, et coproduit avec eux des
expositions temporaires.

78
RFI propose par exemple des outils pdagogiques dapprentissage du franais en
12 langues.

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

97

Les partenariats trangers dun oprateur culturel : lexemple du


muse du Louvre
- Egypte : plusieurs chantiers de fouilles (Saqqara, Deir El Medineh,
Baouit, Meremptah) ; depuis 2006, expertise pour la rnovation du muse
dart islamique du Caire (rouvert en 2010)
- Jordanie : accord-cadre de coopration doctobre 2009 avec le muse
national dAmman
- Maroc : protocole de mai 2012 avec la Fondation Nationale des
Muses du Maroc prvoyant notamment lorganisation au Louvre (2014)
dune exposition consacre au Maroc mdival
- Tunisie : partenariat de novembre 2009 avec lInstitut National du
Patrimoine tunisien et le muse du Prado
- Inde : protocole daccord de janvier 2012 avec le ministre indien de
la culture
- Arabie Saoudite : mmorandum dentente davril 2010
- Syrie : accord de partenariat de dcembre 2006 (chantier de fouilles
Tulul ElFar, campagnes de restaurations duvres, aide la rnovation du
systme musal), gele en raison des vnements en Syrie
- Iran : accord-cadre de novembre 2004 (exposition au Louvre Le
Chant du monde, lart de lIran safavide , reprise dun chantier de fouilles
Nishapour (arriv terme en 2011 et non renouvel)
- Ymen : convention de dcembre 2006 (expertise sur le muse de
Sanaa, restauration et mise en valeur duvres)
- Soudan : chantier de fouilles (El-Muwes ouvert en janvier 2007)
- Azerbadjan : accord de coopration de 2008
- Ouzbkistan : chantier de fouilles (Tachkent) lanc en 2010
- tats-Unis : partenariat avec le High Museum dAtlanta en 2005 ;
partenariat New Frontier en 2012 avec le Crystal Bridges Museum, le
High Museum dAtlanta et la Terra Foundation
- Japon : coopration MuseumLab avec la socit DA NIPPON
PRINTING depuis octobre 2006, renouvele en octobre 2010
- Chine : convention avec la Cit Interdite en octobre 2005
(exposition centre sur Napolon Pkin et expertises diverses), renouvele
en 2010 (exposition de la Cit Interdite au Louvre - automne 2011).
Source : Cour des comptes.

COUR DES COMPTES

98

Les postes ne sont que trs marginalement associs ces relations,


comme ils le regrettent presque unanimement dans leurs rponses au
questionnaire de la Cour. cet gard, le soutien apport par le rseau aux
tournes ltranger de la Comdie-franaise - qui sont un instrument
particulirement prestigieux de rayonnement - fait plutt figure
dexception.
Les tournes ltranger de la Comdie-Franaise
La Comdie-Franaise effectue une vingtaine de ses 850
reprsentations annuelles ltranger. Aprs une grande tourne dans les
pays de lEst en 2009, puis dans six villes de Russie en 2010, elle s'est rendue
en Asie (Core du Sud, Chine, Tawan) lautomne 2011 pour jouer Le
Malade imaginaire . C'tait la premire fois que la Comdie-Franaise jouait
en Chine. lautomne 2013, une grande tourne des Jeux de lAmour et du
Hasard devrait tre organise en Amrique du Sud (Brsil, Argentine,
Uruguay).
Ces tournes ne sont jamais dpourvues dune dimension politique,
comme lont montr ses dplacements en Australie en 1988 (essais nuclaires
du Pacifique) ou aux tats-Unis en 2007 (Guerre dIraq).
Source : Cour des comptes.

B - Quelques pistes pour une meilleure synergie


Comme le soulignent plusieurs de leurs responsables, les attentes
des principaux oprateurs culturels vis--vis du rseau sont en ralit
modestes, sans tre inexistantes. Le prsident dun des plus importants
muses de France reconnait quen dpit de quelques concidences
heureuses , le monde des grands muses vit trs loin du rseau de
laction culturelle extrieure . Les grands oprateurs culturels
distinguent, gnralement, deux catgories de pays dans le monde : ceux
pour lesquels laction passe par une intervention officielle (rle du
drapeau ), et ceux pour lesquels une telle intervention officielle est
inutile, voire contreproductive. Le plus souvent, ces oprateurs peuvent
tre conduits solliciter les ambassades, mais pas toujours leurs services
culturels, pour rgler les modalits pratiques dun projet ou vrifier
lhonorabilit de mcnes locaux potentiels. Quelques attentes dues
sont signaler, comme celle du Louvre, qui na pu convaincre le
ministre des affaires trangres (MAE) de laider dployer en Afrique
une exposition de reproductions duvres du Louvre qui avait pourtant eu
du succs dans les Carabes.

LA COHERENCE DES INTERVENTIONS SECTORIELLES DU RESEAU

99

Symtriquement, les postes devraient pouvoir tirer un meilleur


parti des bnfices des actions extrieures des tablissements publics.
Cest ainsi que le rseau des mirats Arabes Unis prouve des difficults
persistantes pour sintgrer dans laction des tablissements que sont le
Louvre ou la Sorbonne installs Abou Dhabi, comme en faisait tat le
plan daction de lambassade en janvier 2009.
Dans un rapport consacr en fvrier 2010 laction internationale
des grands tablissements publics culturels, M. Benot Paumier,
inspecteur gnral des affaires culturelles, confirmait que les liens de ces
grands tablissements avec le rseau sont trs ingaux : trs limits
dans les pays dvelopps, ils sont en revanche souvent substantiels dans
les zones gographiques o les moyens daction culturelle ont t
prservs, telles que lAfrique du Nord ou lIndochine, ou les pays
risque politique . Il estimait que labsence de synergies qui rsulte de
cette situation constitue un handicap pour le dveloppement des
tablissements publics , en particulier pour ceux de petite et moyenne
taille. Aussi recommandait-il de renforcer les liens avec le rseau
culturel , en particulier par linformation systmatique des postes
culturels sur lactivit de ces tablissements.
LInstitut franais nest gure associ laction des oprateurs
culturels, en dehors du cadre des saisons quil programme et malgr
lexistence de 25 conventions avec des tablissements nationaux. Quel
que soit le professionnalisme de ses agents, il joue davantage un rle de
communicant que de diffuseur, par manque de ressources humaines et
financires. Cest une diffrence significative avec le British Council, qui
fait tourner ltranger les grandes compagnies britanniques et en obtient
une vraie rentabilit.
Lannonce rcente par le ministre des affaires trangres de la
constitution dun projet de base de donnes des offres nationales, qui
serait confi lInstitut, est appel combler une lacune. Son succs
dpend cependant ncessairement dune implication du ministre de la
culture et de la communication (MCC) avec une exploitation des outils
existants (site culture.fr , etc.).
Une meilleure synergie entre les tablissements culturels et le
rseau passe ainsi ncessairement par une meilleure implication du
ministre de la culture et de la communication (MCC) dans laction du
rseau, notamment par une participation la formation de ses agents. Si
ce ministre contribue la rdaction des instructions ministrielles aux
ambassadeurs et participe la slection des agents du rseau, il pourrait
tre plus rgulirement convi aux runions rgionales des conseillers de
coopration et daction culturelle (COCAC), qui permettent daborder des

COUR DES COMPTES

100

problmatiques plus cibles. Cest aussi dans cette perspective que le rle
de lInstitut franais en matire dintermdiation entre les oprateurs
culturels, le ministre de la culture et de la communication (MCC) et le
rseau devrait tre confort.

______________________ CONCLUSION _____________________


Les ambassades ne disposent pas encore des outils ncessaires
la conduite locale optimale de laction culturelle, dans lattente de plans
daction et de structures de coordination locale rnovs.
La fusion entre les services de coopration et daction culturelle
(SCAC) et les tablissements autonomie financire (EA)F a permis de
simplifier la structure du rseau public, sans clarifier totalement
larticulation des responsabilits.
Les interventions dun rseau dont le domaine daction est trs
vaste manquent encore cependant dune approche transverse qui
permette de dgager les synergies potentielles entre ses acteurs et ses
actions.
Les actions menes sur le plan local par le rseau et celles des
oprateurs nationaux intervenant dans son champ ne sont pas
suffisamment lies entre elles. Ceci vaut aussi bien pour les oprateurs
extrieurs dont lobjet gnral est commun celui du rseau
(enseignement franais ltrange, audiovisuel extrieur) que pour les
tablissements nationaux intervenant dans le champ culturel.

Chapitre IV
Les conditions dune meilleure efficience
locale
I - La complmentarit des deux rseaux franais
A - Les atouts du mouvement des Alliances franaises
Lapport des Alliances franaises au rseau culturel est trs
important. Leur souplesse de fonctionnement, leur enracinement local,
leur contribution lentretien dun attachement la culture franaise sont
des atouts. Dans de nombreux pays, il est reconnu que le rseau des
Alliances assure une forte visibilit de la prsence culturelle franaise,
notamment grce la marque Alliance franaise qui doit tre un gage
de qualit quil revient la Fondation de protger. Le dploiement depuis
2009 dun rfrentiel de qualit commun aux Instituts et aux Alliances y
contribue. La Fondation Alliance franaise est associe aux actions de
professionnalisation du rseau et sest engage, depuis sa cration en
2007, promouvoir un programme de formation des agents de droit local
(ADL) des Alliances, labor et mis en uvre par lAlliance franaise de
Paris-Ile-de-France (AFPIF), dont cette Fondation est issue.

COUR DES COMPTES

102

Tableau n 8 : couverture gographique des Alliances


franaises (2009-2011)
Zone

Nombre de pays

Nombre de
centres associs
(CA)

Nombre d'Alliances
franaises

Total AF + CA

2009 2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011
Afrique / Ocan Indien 38

37

37

129

131

130

130

132

130

Amrique du Nord

128

122

123

133

127

127

Amrique latine

19

18

18

216

208

207

33

34

32

249

242

239

Antilles / Carabes

14

15

15

25

26

26

25

26

26

Asie

24

25

24

78

77

76

78

77

77

Europe

33

34

34

292

292

265

60

53

51

352

345

316

Ocanie

48

47

46

48

47

46

TOTAL

136 137 136 916 903 873 99


93
88
1 015 996
Source : Cour des comptes daprs les rapports d'activit de la Fondation
Alliance franaise.

Il est cependant difficile de mesurer prcisment la contribution


des Alliances franaises lefficacit globale du rseau, les informations
collectes par la Fondation pouvant tre insuffisamment fiables et
partielles79. Cette situation rend plus complexe leur association au rseau.

B - Les voies dune meilleure complmentarit


La relation entre le ministre des affaires trangres (MAE) et le
rseau des Alliances est complexe et devrait tre mieux matrise. Les
ambassades sefforcent de valoriser laction des Alliances, mais ne
peuvent inflchir leur activit que dans la mesure o elles appuient
financirement ces acteurs autonomes, sous forme de subventions. De son
ct, la Fondation ne dispose que dune autorit morale sur les Alliances
et, de ce fait, nen exerce pas le pilotage. Lexistence de dlgus
gnraux financs par ltat permet damliorer lanimation du rseau
local mais nvite pas toujours le problme de leur positionnement tant
vis--vis des Alliances franaises locales que des services culturels des
ambassades.

79
Le rapport dactivit de la Fondation ne retrace ni lensemble des manifestations
culturelles organises, ni la rpartition des moyens des Alliances en effectif et en
budget. Son dition publique pour lexercice 2012 ntait pas encore en ligne sur le
site de la Fondation fin aot 2013.

961

LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE EFFICIENCE LOCALE

103

Le soutien financier de ltat aux Alliances devrait tre assorti de


contreparties qui, bien sr, ne mconnaitraient pas lindpendance des
Alliances. Soutenues financirement par les ambassades ou disposant
dexpatris, elles devraient faire lobjet dune dmarche de
conventionnement et de compte-rendu de lemploi de leur subvention,
conformment au vadmcum des procdures de la coopration et de
laction culturelle de la direction gnrale de la mondialisation (DGM).
De plus, la Fondation pourrait faire de ces documents un instrument de
contrle de qualit. Enfin, les procdures de prvention et de contrle des
malversations80 pourraient encore tre renforces. Les retraits de label par
la Fondation pourraient tre plus activement utiliss en cas de
manquement aux principes de la Charte.

C - La question dlicate de limplantation des deux


rseaux
Les implantations respectives des rseaux public et priv
constituent une source de tension entre des entits qui doivent tre des
partenaires. Malgr une tentative darticulation prvue par larticle 6 de la
convention triennale entre la Fondation et ltat signe en octobre 2010,
des redondances sont en effet signales.
Celles-ci interviennent, lorsque plusieurs implantations coexistent
dans la mme ville, ce qui est le cas dans une dizaine de grandes villes
comme Lisbonne ou Madrid81. De telles situations peuvent avoir pour
effet de brouiller limage de laction culturelle franaise pour les usagers
et les partenaires locaux, voire de susciter, malgr laccord pass entre le
ministre des affaires trangres (MAE) et la Fondation en 2012, une
concurrence pour lobtention de ressources propres, tires des cours de
langue, des certifications et du mcnat culturel local82. Elles ne doivent
pas pour autant tre considres comme des doublons dans des
mtropoles o le potentiel dapprentissage de la langue franaise est
grand.
Enjeu crucial pour lavenir, le principe de subsidiarit entre les
deux rseaux nest pas tudi sur des bases objectives, qui procderaient
dun bilan comparatif cot/rsultat des structures locales. Comme
lInstitut franais, la Fondation plaide ainsi pour une cartographie
raisonne des implantations , se substituant au feuillet historique
80

Malversations qui ont pu subvenir, par exemple, au Maroc en 2010 ou en Chine en


2012.
81
En Espagne, la concurrence avec les Alliances est cependant limite compte tenu
daccords passs pour se rpartir les zones dintervention gographiques.
82
188 M en 2012 pour les Alliances contre environ 73 M pour les Instituts franais.

COUR DES COMPTES

104

rsultant dinitiatives non coordonnes dont il est souhaitable de


disposer avant la conclusion de la prochaine convention triennale 20142016.
La complmentarit du rseau des Alliances avec le rseau dtat
devrait tre plus activement recherche, mais sans esprit de systme, aussi
bien dans le domaine des cours de langues que dans celui des activits
culturelles, les Alliances ne devant pas voir, dans une coordination plus
active, un prlude leur absorption par les Instituts. Nombre dexemples
positifs de coopration entre les deux rseaux, dj signals, devraient
tre analyss. Les logiciels de gestion des cours des deux rseaux
devraient tre harmoniss. Les divergences de vue subsistant dans
plusieurs pays83 devront tre aplanies.
Par ailleurs, la formule de la direction dAlliances franaises par
des agents de droit local plutt que par des agents expatris devrait tre
privilgie, compte tenu de la taille modeste de la plupart des Alliances
franaises84. Lexemple des Fidji, relev par linspection gnrale des
affaires trangres (IGAE) en 2010, montre que certaines Alliances
isoles peuvent fonctionner trs efficacement (400 500 apprenants) sous
la direction dun recrut local. De telles formules permettraient de
rpondre des demandes locales (Chine), qui ne sont pas encore
satisfaites.
Si une optimisation de limplantation des deux rseaux est
envisageable, elle ne doit pas conduire figer les situations dans une sorte
de Yalta culturel . Le plan de redploiement des moyens du rseau
lhorizon 2014-2105 que le ministre des affaires trangres vient
dannoncer au comit technique paritaire ministriel de mai 2013 vise en
effet revoir la carte des 136 antennes dtablissement autonomie
financire (EAF) implants hors capitales (dont une vingtaine en
srieuses difficults financires ) en fermant une vingtaine de ces
antennes. Il table sur un meilleur appui du rseau sur les Alliances
franaises, les tablissements scolaires franais, les consulats ou les
bureaux de reprsentation des tablissements universitaires et des
organismes de recherche qui sy trouveraient, ce qui peut conduire faire
dans certains cas de leurs implantations le substitut du rseau culturel
public.

83

Au Royaume-Uni, lAlliance se prsente comme the French language specialists


et lIFRU comme the official French government centre of language and culture in
London. Aux mirats Arabes Unis, les Alliances comprennent mal lintrt de la
cration de lInstitut franais, qui leur a repris lorganisation des examens DELF afin
de sassurer dun autofinancement stable.
84
Les deux-tiers des Alliances reoivent moins de 500 apprenants par an.

LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE EFFICIENCE LOCALE

105

II - Loptimisation du nouveau modle de


financement
A - La mise en conformit ncessaire du statut des EAF
Le statut juridique des postes du rseau constitue une premire
fragilit. Rgi par les dispositions du dcret n 76-832 du 24 aot 1976
relatif lorganisation financire de certains tablissements ou
organismes de diffusion culturelle ltranger pris en application de
larticle 66 de la loi de finances pour 1974, il permet aux quelque 120
tablissements autonomie financire (EAF)85 qui le composent de
disposer de lautonomie financire sans avoir la personnalit juridique.
Ainsi, les tablissements autonomie financire (EAF) peuvent-ils
conserver les recettes quils collectent grce leur activit.
Ce statut dautonomie est relatif. La cration dun EAF exige un
arrt interministriel annuel. Le tarif de leurs cours de langue et des
certifications nest pas librement fix. Lexemption fiscale dont
bnficient leurs activits de vente de services en raison de leur statut
diplomatique est prcaire, ce privilge fiscal tant actuellement contest
dans plusieurs pays (Turquie, Ouzbkistan, Japon, etc.).
Depuis plusieurs annes, le ministre des affaires trangres est par
ailleurs conscient de la non-conformit du rgime budgtaire et financier
des EAF aux principes dunit et duniversalit budgtaires poss par
larticle 6 de la loi organique (LOLF), releve aussi bien par le ministre
du budget en 2009 que par le Conseil dtat en 2011. Il a plaid pour une
modification du dcret de 1976, laquelle le ministre du budget sest
oppos, la jugeant galement incompatible avec la LOLF. Une tude,
rcemment confie par le ministre un membre du Conseil dtat,
confirme lincompatibilit du statut des tablissements autonomie
financire (EAF) avec ces principes, dont dcoulent lobligation
denregistrement intgral des recettes et dpenses dans le budget gnral,
linterdiction de compensation entre dpenses et recettes et linterdiction
daffectation des recettes des dpenses.
Cette irrgularit nest pas acceptable. Elle fait courir un risque
juridique lensemble du dispositif du rseau public et accentue sa
fragilit compte tenu de lappui croissant sur la collecte de recettes
commerciales. Le ministre hsite actuellement entre une modification de
85

Leur cration est autorise par un arrt interministriel modifi annuellement. Leur
domaine de comptences et la liste de leurs antennes font lobjet dune dcision du
MAE prise chaque anne.

COUR DES COMPTES

106

la LOLF, lourde engager, le rattachement des tablissements


autonomie financire (EAF) dautres personnes morales (rattachement
un tablissement public, transformation des tablissements autonomie
financire (EAF) en tablissement public caractre industriel et
commercial (EPIC) locaux, etc.) et le recours une procdure
dattribution de produits, peu compatible avec le souci dune autonomie
financire des tablissements. Les solutions qui devront tre trouves
pour lever cette inscurit juridique auront ncessairement une incidence
sur lorganisation du rseau et son financement. Il est ncessaire quune
mise en conformit intervienne ds que lexprimentation en cours sera
acheve.

B - La qute indispensable mais difficile de


cofinancements
Les postes affichent une progression des cofinancements obtenus
dans la plupart des pays enjeux : entre 2011 et 2012, leur montant est
pass au Brsil de 15,3 M 29,1 M ; aux tats-Unis, de 13,0 M
13,3 M ; en Chine, de 2,2 M 4,4 M ; en Allemagne, de 2,4 M
2,5 M. Ils ont en revanche baiss au Maroc, de 3,2 M 2,8 M et en
Turquie, de 1,5 M 1,0 M. De fait, ce sont les ambassadeurs, les
conseillers de coopration et daction culturelle (COCAC) et leurs
collaborateurs qui effectuent le travail de lobbying ncessaire.
Limpression prvaut dune organisation fonctionnant de manire
artisanale, sans vision ou stratgie globale et qui ne dploie pas des
efforts coordonns en vue de dvelopper les cofinancements de faon
systmatique et avec des instruments adapts.
Cette situation appelle un meilleur soutien de la part de la direction
gnrale de la mondialisation (DGM), le ministre ne venant pas
suffisamment en appui aux postes en matire de recherche de fonds,
activit complexe qui, pour tre fructueuse, ncessite un
accompagnement86. 64 % des postes interrogs par la Cour classent
lappui dans ce domaine au premier rang de leurs attentes.
Si plus de deux tiers (69 %) dentre eux estiment avoir une
connaissance suffisante du potentiel financier local, les Instituts franais
ont une capacit trs variable trouver des cofinancements, pour des
raisons de contexte ou de mobilisation de comptences. Au Japon, par
exemple, le cofinancement ainsi lev est six fois moindre quen Malaisie.
86

La cration de fondations, pratique aux tats-Unis ou en Italie, illustre cette


technicit : les services culturels aux tats-Unis ont ainsi russi par ce canal
mobiliser plus de 13 M de mcnat en 2012, couvrant tout le champ de leurs
activits (financement de festivals culturels, de partenariats universitaires, etc.).

LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE EFFICIENCE LOCALE

107

Aux mirats Arabes Unis, le poste ne parvient mobiliser quun montant


trs modeste de 51 000 en 2013 de la part des mcnes franais et
locaux. Cette situation peut entraner une mise sous tension de certains
postes dans le cas dune baisse des fonds publics. Dans les rponses
reues par la Cour son questionnaire, les cofinancements sont prsents
principalement dans le domaine ducatif mais beaucoup moins dans le
domaine culturel (Portugal, Norvge, Allemagne). Ils sont, par exemple,
jugs trs difficiles mobiliser (Hongrie), difficiles obtenir et
exploiter, notamment faute de motivation de la plupart des partenaires
europens (Ukraine). Les dmarches sont longues, complexes et
chronophages (Sude), les procdures lourdes et le rseau
insuffisamment arm pour les instruire (Espagne). En outre, la
complexit des appels projets europens freine les initiatives de ce
type : cela demanderait la mise disposition dun ETP temps complet
pendant plusieurs mois et une capacit financire que lIFP na pas
(Pologne).
Des progrs en matire de cofinancement ncessitent galement le
recours dans le rseau des agents au profil spcialis comme le
soulignent nombre dambassades, notamment dans les pays anglo-saxons
(Australie, Canada) ou mergents. Aux tats-Unis, lemploi par les
services culturels dun seul agent pour la recherche de fonds New-York
peut paratre insuffisant dans le pays phare de la philanthropie. Les
rsultats obtenus dans ce pays, sils sont importants, restent
manifestement en de du potentiel et se concentrent surtout sur NewYork, les autres grandes mtropoles tant dlaisses par manque de
moyens. Rome, seule une consultante mi-temps traite le sujet.
Berlin, le bureau du mcnat, cr en 2010 et confi un agent local, na
pas donn grand rsultat. Alger, cest un volontaire international qui,
auprs de lambassadeur, a suivi le projet phare de rnovation, grce des
mcnes locaux, du centre culturel de Tizi-Ouzou (0,7 M levs).
Lattribution de ces ressources humaines spcialises aux ambassades les
plus aptes les employer devrait se faire sur la base dobjectifs
pluriannuels de leve de fonds, inscrits dans les plans daction des
ambassades.
Si la recherche de fonds privs peut pallier le manque de crdits
publics, elle doit sexercer en tenant compte de limpact pour limage de
ltat qui pourrait sattacher au financement par des capitaux privs
doprations forte symbolique rgalienne. Il conviendrait en
consquence de mieux ajuster les dotations de crdits budgtaires en
fonction de ces objectifs : nombre de postes alertent sur les risques que
fait encourir la baisse continue des crdits, qui ampute dautant leur

COUR DES COMPTES

108

capacit faire jouer un effet de levier, rel bien que non mesur ex
ante87. Lambassade en Indonsie a indiqu que lenveloppe des crdits
dintervention est trs en de du potentiel que lIndonsie offre notre
coopration, y compris en termes de cofinancements dans le cadre
dune concurrence rude entre pays dvelopps pour attirer les
tudiants des meilleures universits . Pour lambassade en Argentine,
depuis quelques annes, notre action souffre dun dsquilibre entre la
volont exprime par nos partenaires, notamment dans les secteurs de la
coopration scientifique et universitaire, et notre capacit assurer un
cofinancement part gale. Nous serions potentiellement en mesure de
doubler le nombre de bourses accordes avec des moyens
supplmentaires et en nous appuyant sur un effet de levier remarquable .
Aux tats-Unis, la prennit du programme dchange universitaire
Partner University Fund est en danger, le ministre tant dans
lincapacit daccompagner le mcne amricain qui a vers pour ce
partenariat prs de 10 M en cinq annes.
Indispensable, la recherche de cofinancement des actions du rseau
a t jusquici largement dlgue au rseau. Elle doit maintenant
saccompagner dune implication plus grande des acteurs centraux pour
se poursuivre dans des conditions efficaces.

C - Une distinction ncessaire entre les sources de


cofinancement
Le dveloppement des cofinancements des actions du rseau passe
par une distinction plus claire des types de contributeurs : entreprises
franaises, collectivits territoriales franaises, Union europenne et
mcnes locaux.
La contribution des acteurs privs franais, mal mesure par le
ministre, est relativement fragile, dpendant notamment des avantages
fiscaux associs. Elle appelle une coordination attentive pour viter de
multiples sollicitations dune mme entreprise Paris et dans les postes.
Certaines entreprises peuvent se montrer gnreuses pour cofinancer des
actions culturelles et sont motives par la possibilit doffrir leurs
expatris un enseignement en franais de qualit. Mais, dans dautres cas,
les entreprises franaises installes ltranger et les expatris ne sont pas
87

Cet effet de levier est trs important au Royaume-Uni o les financements externes
du British Council permettent de porter leffort financier total 1,2 Md, soit une
multiplication par 2,5 des crdits publics du Foreign&Commonwealth Office
(FCO) et un taux de subvention budgtaire de 28 % en 2012 (contre 54 % pour le
rseau public franais).

LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE EFFICIENCE LOCALE

109

dsireux de soutenir les actions du rseau, en tant plus enclins


souligner leur enracinement local. La direction gnrale de la
modernisation (DGM) na pas le rle moteur quelle pourrait avoir auprs
de ces partenaires potentiels pour promouvoir les missions du rseau,
dvelopper des partenariats globaux conciliant les intrts des entreprises
avec les enjeux du rseau et prvenir les sollicitations non coordonnes.
La part des cofinancements europens est trs faible dans les
oprations du rseau (8 M en 2012 selon la direction gnrale de la
mondialisation (DGM)). Les postes ont fait part des mmes constats que
pour les autres sources de financement : insatisfaction sur linformation et
le soutien reus de ladministration centrale, absence de formation des
agents et insuffisance des comptences disponibles pour savoir mobiliser
des fonds aux procdures dallocation complexe. Pour la Turquie,
lheure actuelle, lInstitut franais de Turquie na pas les moyens
financiers, ni administratifs (plafond demplois, CDD, etc.) pour apporter
de tels cofinancements (), ce qui constitue son principal handicap par
rapport ses partenaires europens (British Council, Dante Alighieri,
Goethe Institut) bien mieux dots en personnels et moyens pour suivre
des projets dune telle ampleur et bnficiant mme daides
complmentaires financires de la part de leurs ministres de tutelle .
ce handicap sajoutent labsence de personnalit juridique des
SCAC/EAF, labsence de dimension rgionale du rseau et la faible taille
des Alliances franaises.
En dpit de ces constats, connus de longue date, la direction
gnrale de la modernisation (DGM) ne dispose pas encore dagents
spcialiss dans la captation des financements europens et, ce stade, sa
doctrine demploi, ses modalits daction et la coordination avec le rseau
et le reste des administrations impliques demeurent imprcises. Or, dans
le mme temps, elle finance un poste de charg de mission
financements europens lAlliance franaise de Bruxelles-Europe,
qui, outre une fonction de suivi, est cens rpondre au nom de cet
organisme des appels propositions particulirement stratgiques .
LInstitut franais, qui sest vu confier dans son dcret constitutif et dans
son contrat dobjectifs et de moyens (COM), la mission de recherche de
fonds privs, na obtenu ce jour que des rsultats presque drisoires
(moins de 50 000 ). Cette situation sexplique par sa jeunesse, par un
partage imprcis des rles avec le ministre et par le peu de moyens quil
consacre la recherche de financements europens. Si le British Council
na aucun reprsentant Bruxelles, il emploie au sige une dizaine
dagents pour suivre les dcisions et les financements europens, et le
Goethe Institut entretient pour sa part cinq agents sur place.
Lamlioration de la situation passe donc autant par un investissement
proportionnel lenjeu que par une meilleure coordination des actions de

COUR DES COMPTES

110

la DGM, des oprateurs spcialiss, de la reprsentation permanente


Bruxelles et des autres postes du rseau.

D - Lenseignement du franais, source principale du


financement du rseau
Le rseau, soutenu dans ces efforts par le ministre des affaires
trangres (MAE) et, depuis 2011, par lInstitut franais, a paralllement
dvelopp de manire dynamique depuis quelques annes ses ressources
propres en matire de cours de franais et de certification de niveau
linguistique, qui reprsentent dsormais 75 % de leurs recettes propres.
Ainsi, les Instituts se sont professionnaliss, ont diversifi leur offre, ont
investi dans des quipements adapts, ont lanc des campagnes de
communication et, pour certains, ont engag des processus de
certification (par exemple en Italie, afin davoir accs aux fonds de la
formation professionnelle).
Les certifications se sont largement imposes dans le monde et sy
sont souvent substitues aux diplmes locaux, notamment dlivrs par les
Alliances. La normalisation et le dveloppement des certifications
confortent leur reconnaissance internationale et renforcent lattractivit
des centres de langue. Elles attirent de nombreux publics : professionnels
souhaitant sexpatrier dans un pays francophone (France, Canada, etc.),
tudiants pour leurs tudes suprieures en France, cadres dentreprises
travaillant avec des entreprises francophones, familles qui souhaitent,
dans un contexte de crise, accrotre les chances de leurs enfants. Les
statistiques confirment une nette croissance du nombre de candidats et de
diplms aux certifications de langue franaise, qui dpasserait en 2012
les 500 000 candidats dans le rseau (Alliances, Instituts et autres).
LAllemagne est le premier pays pour les certifications (64 900 inscrits en
2012, principalement provenant du milieu scolaire, soit une progression
de 30 % depuis 2008), les droits dinscription au diplme dtudes en
langue franaise/diplme approfondi de langue franaise (DELF/DALF)
y ayant reprsent prs d1,7 M en 2012.
Ces efforts ont produit des rsultats positifs, les recettes propres
des tablissements autonomie financire (EAF) ont progress de 21 %
entre 2009 et 2012, passant de 90,1 M 108,9 M. Le taux moyen
dautofinancement des activits des EAF atteint 65 % en 2012 (hors
masse salariale des expatris) contre 59 % en 2009.
Cette volution conduit lautonomisation du rseau par rapport
au budget de ltat : en Chine, les crdits dtat ne reprsentent ainsi plus
que 34 % de lensemble des ressources mobilises par lInstitut franais
(14,8 M hors rmunration des expatris) et seulement 17 % des

LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE EFFICIENCE LOCALE

111

ressources de ltablissement autonomie financire (EAF)88 ; au Brsil,


o laction efficace du comit des mcnes a permis dlargir le champ de
la programmation, le poste a pu rendre des crdits au ministre des
affaires trangres (MAE) en fin dexercice. Toutefois, les rsultats
diffrent sensiblement dun poste lautre, notamment lorsque les
recettes principales que constituent les cours de langue sont captes par
les Alliances franaises. Pour les Instituts qui bnficient dun monopole,
les taux dautofinancement des activits de cours peuvent dpasser 100 %
et permettre ainsi de financer les autres missions du poste. Cest ainsi le
cas en Italie (Institut auprs du Saint-Sige qui dtient le monopole des
cours et examens Rome). En Espagne, lInstitut franais affichait, ces
dernires annes, une sant conomique se traduisant par un taux
dautofinancement trs lev (88 %) avec un secteur des cours fortement
gnrateur de recettes (bnfice de 1 875 000 en 2011 et taux de
recouvrement des charges de 141 %) et un secteur examens dgageant un
bnfice de 528 000 couvrant lui seul le dficit des activits
culturelles (541 000 ). Parfois, les rsultats sont plus contrasts,
notamment pour des raisons tenant aux conditions conomiques du pays
hte. En Grce, la crise a contraint les partenaires grecs, publics comme
privs, du rseau se dsengager progressivement, et le tarif des cours de
langue a d tre rduit de 10 %. En Lettonie, en Argentine ou au Niger, la
conjoncture a exerc galement des effets ngatifs sur la capacit des
postes mobiliser des ressources propres.
Cette course aux ressources propres ne va pas sans crer certaines
difficults. Ainsi, Abou Dhabi, lInstitut franais, en dcidant
dorganiser lui-mme les preuves de certification du DELF Junior pour
se crer une ressource propre stable, a d retirer cette mission aux
Alliances franaises locales. Au Brsil, le niveau lev des tarifs tablis
par le service de coopration et daction culturelle (SCAC) pour les
inscriptions aux diplmes et tests de franais dans le rseau des Alliances
a provoqu une baisse de frquentation (- 3,4 % en 2012). Lvolution
peut avoir un effet sur les priorits car, comme lindique le responsable
dun Institut, la priorit est le franais, car on na pas le choix, puisque
cest la source de financement .
La collecte locale des recettes lies aux cours et certifications pose
par ailleurs le problme de la prquation des ressources sur plusieurs
plans : entre Alliances et Instituts franais dans les pays o ces derniers
nont pas de ressources de langues ; entre implantations dans un mme
pays comme en Turquie o la capacit dautofinancement de lInstitut
88

La subvention de lInstitut franais pour le festival Croisements , principale


manifestation artistique en Chine, est passe de 142 000 en 2011 52 000 en
2013.

COUR DES COMPTES

112

franais se concentre 90 % sur Istanbul ; entre centres denseignement


du franais (CEF) ; entre pays enfin, prs de 60 % des candidats aux
certifications tant issus en 2012 des pays de lOCDE. Au Goethe Institut,
les recettes tires des cours de langue et des certifications sont
prioritairement affectes aux investissements de lInstitut local, mais le
surplus peut tre mutualis titre accessoire au sein de la rgion. Les
Instituts sont donc particulirement incits dvelopper cette source de
revenus. En France, le ministre ne peut compenser que marginalement
les dsquilibres compte tenu notamment du statut des tablissements
autonomie financire (EAF) afin de remdier lingalit de revenus des
centres pour les tudes en France (CEF).

III - Lexploitation des leviers technologiques


A - Lindispensable pari technologique
Le rseau et les oprateurs, chacun leur manire, ont investi
judicieusement dans les nouvelles technologies. Des outils numriques en
direction du public ou des enseignants, comme les tableaux blancs
interactifs (TBI) mis en place par lInstitut franais, sont largement
employs. Dautres, tels la webtv de lInstitut franais consacre au
dbat dides, sont encore balbutiants. Ces outils pourraient tre
diversifis, notamment dans le domaine des contenus et de la
communication mais leur mise en place dpend de la bonne volont des
postes qui nont aucune obligation de les utiliser.
Certains Instituts et Alliances ont su tirer parti des rseaux sociaux
afin de fidliser leur public (spectateurs, tudiants, etc.) et de dvelopper
une communication adapte (site vnementiel, newsletter). LIFRU de
Londres consacre quatre agents un service marketing et
communication qui dfinit, labore et met en uvre ses stratgies de
promotion des vnements et services. Il assure la diffusion et la
production des supports de communication et a, en outre, mis au point un
systme de fidlisation des usagers par les nouvelles technologies
(Facebook, Tweeter, newsletter, site Internet).
En Inde, lInstitut de New-Delhi fait, lui aussi, un grand usage des
nouvelles technologies pour des sites dont la frquentation apparat trs
satisfaisante, notamment auprs de la population jeune et francophile. Il
en va de mme lAlliance franaise de Bombay, o les tudiants sont
mieux suivis grce ces technologies. Marrakech, le poste envisage
mme la cration dun Institut franais virtuel .

LES CONDITIONS DUNE MEILLEURE EFFICIENCE LOCALE

113

B - Quelques pistes pour en tirer un meilleur parti


Le rseau culturel doit pouvoir tirer parti de lentreprise de
modernisation des systmes dinformation et de communication lance
par le ministre des affaires trangres (MAE) en 2012 et dont les premiers
fruits sont attendus lt 2014.
Des amliorations devront cependant tre apportes dans plusieurs
domaines particuliers laction du rseau culturel afin de surmonter
quelques imperfections :
les liens entre les sites des ambassades et des Instituts ne sont
pas toujours tablis ;
le site internet LatitudesFrance lanc au printemps 2010 par le
MAE pour servir de portail de communication et dchanges au
sein du rseau, toujours maintenu, est sous-utilis ;
lappui en matire de communication de lInstitut franais
demeure modeste par rapport celui du British Council, qui
conoit et entretient les portails internet de ses antennes
locales ;
les initiatives des postes ne sont pas systmatiquement
recenses ou values : si certains projets ont t tendus tout
le rseau comme le site informatique ddi aux professeurs des
sections bilingues ( Vizavi ) conu par le poste de Bucarest
ou la plateforme Culturethque conue par lIFRU Londres,
les bilans de certains checs89 nont pas t tirs ;
dans lattente dune modernisation substantielle des systmes
dinformation du ministre, le recours certaines technologies,
comme la visioconfrence, est encore limit, mme si quelques
postes, comme le Brsil, en font un usage rgulier ;
nombre de ces outils demeurent dpendants, comme Abou
Dhabi, de la bonne volont des VI et de la continuit que le
poste parvient maintenir aprs leur dpart au terme dun
sjour qui ne peut excder deux ans.

89

Comme linitiative du poste de Soul, qui a mis en place, au mois de mai 2010, un
cyberDELF dont le cot de ralisation sest lev prs de 70 000 et na pas
rpondu aux attentes (64 inscriptions, soit environ 2 500 de recettes).

COUR DES COMPTES

114

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________


La dualit dun rseau reposant sur des composantes publiques et
prives prsente une valeur intrinsque mais cette caractristique
franaise appelle une approche mieux coordonne pour amliorer
lefficience de laction culturelle.
Le statut des tablissements autonomie financire, qui constitue
la base administrative du rseau public, doit tre mis en conformit avec
la LOLF pour respecter les principes dunit et duniversalit
budgtaires quelle a poss.
Lappui sur les financements extrabudgtaires est devenu une
condition de survie du rseau sans que celui-ci dispose de tous les atouts
pour les mobiliser.
Les leviers technologiques pourraient tre mieux mobiliss pour
amliorer lefficience du rseau.
Dans ces conditions, la Cour recommande de :
7. accrotre la synergie entre le rseau culturel public et le
mouvement des Alliances franaises partir dune analyse
dtaille, pays par pays, des avantages respectifs des deux
vecteurs et de la cartographie souhaitable des implantations ;
8. assurer la compatibilit du statut des EAF avec les principes de
la LOLF avant la fin 2014.

Chapitre V
La pertinence des actions de soutien du
rseau dans un contexte de concurrence
internationale
I - Le ciblage des publics prioritaires
A - la recherche des publics prioritaires
Dans sa lettre de mission du 27 aot 2007 au ministre des affaires
trangres, le Prsident de la Rpublique demandait ce dernier de mettre
en uvre une politique dattractivit de la France en direction des lites
trangres pour quelles viennent sy former . Les plans daction des
ambassades dsignent de manire presque systmatique les lites locales
comme les cibles de laction culturelle franaise. Cette orientation vaut
quels que soient les continents ou la taille des pays (Vanuatu 2008,
Luxembourg 2013, tats-Unis 2013, Maroc 2010). Le ministre des
affaires trangres (MAE) affiche un fort volontarisme pour mener des
initiatives spcifiquement adaptes aux publics-cibles correspondant des
intrts politiques ou conomiques. LInstitut franais est cens, en vertu
de son contrat dobjectifs et de moyens (COM), accorder une attention
particulire aux personnalits dinfluence et davenir et rajeunir les

COUR DES COMPTES

116

publics en sattachant particulirement aux tudiants et aux jeunes


publics .
Certains postes sattachent donc identifier ces publics
prioritaires, qui correspondent notamment aux jeunes lites . Aux
tats-Unis, le rseau cherche, par exemple, toucher la gnration Y
des campus universitaires, identifie comme la principale consommatrice
de biens culturels et comme une ppinire des lites amricaines de
demain. Conscient de la ncessit dune meilleure visibilit lchelon
central, le ministre des affaires trangres vient dannoncer la mise en
place dun observatoire des publics au sein de lInstitut franais. La
russite de cette initiative repose sur plusieurs conditions : une
association ab initio du ministre de la culture et de la communication
(MCC), la collaboration de lensemble du rseau et la dfinition des
attentes en matire dexploitation des rsultats.
Le regain dintrt pour les stratgies dinfluence invite tirer parti
du programme dinvitation des personnalits davenir (PIPA), lanc en
1989 et dsormais gr par le centre danalyse, de prospective et de
stratgie du ministre des affaires trangres (MAE). Non directement
reli laction du rseau culturel, ce programme, rput efficace malgr
son faible volume, permet dinviter, pour un sjour dtudes dune
semaine en France, de jeunes personnalits trangres, identifies par les
postes, pour leur donner une connaissance plus approfondie du pays. Le
programme privilgie les candidatures de personnalits en dbut de
carrire, manant de la sphre politique ou de la socit civile, ayant une
connaissance superficielle de la France. Le programme mise en effet sur
lavenir professionnel de ses bnficiaires. Le dveloppement de la
carrire des personnalits invites tant llment essentiel de la russite
du programme, il importe de maintenir des liens troits avec les
bnficiaires des invitations et de suivre lvolution de leur cursus
professionnel, ce qui reste encore largement perfectible. Depuis 1989,
quelque 1 500 personnalits ont bnfici de ce programme.
Un autre moyen de toucher les lites installes, ou venir, est de
mettre contribution le dbat dides , notion qui na jamais t
dfinie par le ministre, comme lont soulign les tables rondes
organises par la Cour. Des actions ce titre, qui relvent en principe de
loprateur culturel depuis 200990, sont pourtant soutenues dans des pays
aussi divers que la Bolivie ou la Turquie par les programmes de lInstitut
franais, ou travers des institutions comme la Maison franaise
90

CulturesFrance a reu en 2009 du ministre des affaires trangres (MAE) la


responsabilit de grer les crdits du Fonds dAlembert conu cet effet. Le fonds
dispose dune dotation de 270 000 en 2013 dans le budget de lInstitut franais.

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
117

dOxford au Royaume-Uni. Elles peuvent contribuer au rayonnement des


valeurs franaises (libert politique, lacit, galit des sexes, etc.). Ces
actions ne parviennent pas toujours atteindre leur public : une
confrence organise par lInstitut franais dIstanbul visant aborder,
travers une prsentation des Voix de la diaspora anatolienne , la
question du gnocide armnien, na ainsi attir que 30 personnes au
printemps 2013.
Cependant, ces lites ne font gure lobjet dtudes spcifiques, ce
qui prive le ministre des affaires trangres (MAE) des indices utiles
pour sadapter aux suites de certains bouleversements politiques ou des
transformations socitales comme en Turquie. Dans ce pays, laction
culturelle vise toujours la clientle traditionnelle issue de la bourgeoisie
kmaliste claire et prouve des difficults pour susciter lintrt de
nouvelles couches de la population telles que les partisans du parti pour la
justice et le dveloppement (AKP) ou les jeunes anglophones.
Un travail sur les publics prioritaires doit donc tre conduit par les
acteurs centraux en liaison avec les ambassades et les Instituts.

B - La redcouverte de la demande locale


La table ronde organise par la Cour a mis en avant le caractre
souvent trs unilatral de laction culturelle, qui a pu tre qualifie
dautiste et dhyperactive . Cette action rpond encore au modle
traditionnel de la diffusion , qui favorise un mode de production tous
azimuts. cet gard, le Livre blanc invitait pourtant, en 2008, passer
de la logique, que nous ne pouvons plus assumer, dune politique de
loffre dimension universelle, une politique plus slective, plus
diffrencie selon les pays et prenant davantage en compte les attentes de
publics spcifiques . Alors quelles ont longtemps correspondu une
politique doffre, les actions du rseau sont de plus en plus dtermines
par la demande et les attentes des partenaires et publics trangers. Cette
volution constitue un changement de perspective important pour les
acteurs de laction culturelle. Pourtant, les analyses du rseau sur les
volutions des scnes artistiques ou universitaires locales demeurent
rares. Elles ne sont de surcrot ni compiles, ni adresses aux oprateurs
et partenaires franais qui pourraient en tirer profit.
Une telle orientation prsuppose une attention beaucoup plus
soutenue aux bnficiaires de laction culturelle, qui correspondent une
population trs htrogne en raison mme de ltendue des comptences
du rseau. Si lanalyse des publics est dlicate, elle nest pas impossible
comme le montrent les trois indicateurs que le programme 115
Audiovisuel extrieur de la France utilise pour son objectif n 2

COUR DES COMPTES

118

Dvelopper la prsence franaise et francophone dans le paysage


audiovisuel mondial et qui sont bass sur lobservation des bnficiaires :
une mesure daudience relle fonde sur des enqutes ralises par des
organismes de sondage auprs de publics choisis (habitants adultes des
grandes villes en Afrique et au Maghreb, foyers urbains les plus aiss en
Europe), complte par une enqute de notorit au Moyen-Orient, le
nombre de visites mensuelles des sites internet de France-24 et de RFI et
le nombre de vidos vues sur les sites de France-24, RFI et TV5Monde
( consommation dlinarise ).
Dans une optique plus proche des bnficiaires directs de laction
du rseau, le modle du British Council mrite attention, notamment dans
la perspective du futur COP 2014-2016 entre le ministre des affaires
trangres (MAE) et lInstitut franais (IF). Faisant de la notion de public
( people we will be working with ) un axe majeur de sa stratgie
mondiale, lorganisme britannique dfinit quatre catgories : le public en
situation de contact direct (face to face), cest--dire les tudiants, les
enseignants, les visiteurs et les boursiers ; le public des manifestations
culturelles ; le public du rseau Internet et des rseaux sociaux et le public
indirect, qui entend parler du British Council par les mdias ou les
publications (notamment travers les programmes du BBC World
Service). Ces quatre types de publics sont suivis par des sondages, des
tudes spcialises ou des logiciels spcifiques.
Les groupes prioritaires du British Council et du Goethe institut
Le British Council, distingue trois groupes prioritaires vers lesquels il
dveloppe des actions spcifiques dans le but de modifier leur perception ou
leur comportement :
- les leaders (dcideurs sur le plan national ou rgional) ;
- les influencers (futurs dcideurs et relais dopinion) ;
- les aspirants (jeunes cherchant de linformation et des opportunits).
Le Goethe Institut de son ct cible ses bourses linguistiques aux
vecteurs dinfluence (Multiplikatoren) issus de tous les milieux socioculturels.

Au regard de cette exprience, la mesure du public par le ministre


des affaires trangres (MAE) demeure trs sommaire bien que 90 % des
postes interrogs par la Cour prtendent connatre le public des
manifestations culturelles quils organisent. Le recensement par les postes
des participants aux manifestations culturelles (visiteurs dexposition,
spectateurs, auditeurs dvnements musicaux, participants des forums
et colloques) nest pas analys, ni mme seulement centralis par la

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
119

direction gnrale de la modernisation (DGM). La fiabilit des


recensements des publics effectus chaque anne par les postes dans les
fiches budget-pays et par les Alliances est dautant plus incertaine que les
manifestations auxquelles ces publics assistent sont gratuites ou que les
billetteries sont contrles par des partenaires.

C - La segmentation des publics du rseau


Alors mme que le ministre des affaires trangres a insist, dans
son discours au premier comit dorientation stratgique (COS) de
lInstitut franais, sur limportance de cette notion, le ministre comme
les oprateurs nont pas tent de la dfinir par des travaux particuliers.
Les clients du rseau culturel franais se divisent au moins en deux
catgories : le public participant aux vnements et les bnficiaires
dune activit.
Les publics des manifestations artistiques organises par le rseau
ne sont pas identifis ou suivis. cet gard, les 89 000 visiteurs, en 2012,
des plateformes numriques de lInstitut franais ne sont pas identifis.
Si, lInstitut franais, les responsables dIFCinma connaissent bien le
nombre de mdiathques des Instituts ou des Alliances abonnes leur
catalogue, ils ne connaissent pas le nombre des spectateurs qui visionnent
les films dans les conditions techniques permises par cette plateforme. Il
est ds lors impossible dvaluer le retour qualitatif de cet investissement.
Les participants aux 80 dbats dides qui ont t soutenus par lInstitut
franais en 2012 ne sont pas non plus connus. Rares sont les postes,
comme lIFRU Londres, o intervient un travail de dfinition des
publics-cibles. Cet Institut vise une cible correspondant aux Britanniques,
qui reprsentent 60 % de ses usagers, et non aux Franais expatris. Il
privilgie donc lusage de la langue anglaise. Paralllement, il sest fix
des objectifs ambitieux vis--vis de son public, comme celui de doubler la
frquentation du cinma tout en distinguant le milieu professionnel de
celui des spectateurs.
Les lves ou apprenants de franais constituent une deuxime
catgorie, elle-mme composite puisquelle comprend les lves
trangers des tablissements franais ltranger, les inscrits dans les
cours des Instituts franais et des Alliances franaises, les lves et
tudiants trangers suivant des cursus francophones dans leur systme
denseignement national. Plusieurs acteurs constatent, enfin, que, dans un
certain nombre de pays, comme en Afrique (Cte dIvoire) ou au
Maghreb (Maroc, Tunisie), lenseignement du franais perd
progressivement les lites locales au profit dune clientle dhabitus,
voire de clients intresss par un usage professionnel de la langue. Des

COUR DES COMPTES

120

sondages sur ces publics permettraient de mieux mesurer ces hypothses


linstar de lenqute ralise en octobre 2011 auprs de leur public par
les Alliances franaise de Chine.
Les lves binationaux de lenseignement franais, comptabiliss
dans les statistiques comme lves franais et dont un nombre croissant
matrise mal la langue et la culture franaises, constituent une autre cible
pour laction culturelle. De mme, les familles des lves doivent tre une
cible privilgie pour les amener vers les Instituts et les Alliances. Les
tudiants trangers susceptibles de participer des programmes
universitaires en rapport avec la France pourraient tre mieux cibls. Le
SCAC de Hong-Kong ignore par exemple la prsence au sein des
principales universits du territoire, dont la rputation surpasse celle de
Pkin ou Shanghai, des meilleurs tudiants de Chine continentale. La
catgorie plus identifiable des tudiants appels accomplir une partie de
leur scolarit dans les tablissements franais (mobilit entrante) est
mieux dfinie avec une priorit au recrutement dtudiants, choisis selon
des critres dexcellence acadmique, en master et doctorat,
principalement dans les disciplines prioritaires que sont les sciences
dures , lconomie et le droit. Campus France a pu raliser une
enqute de satisfaction de ce public91.
Les auditeurs ou tlspectateurs de lAudiovisuel extrieur de la
France (AEF) (France-Mdias Monde) constituent une catgorie
spcifique qui nest pas aujourdhui prise en compte par le rseau. Le
public potentiel de France-24, dont la recherche de proximit culturelle
avec la France est lun des trois motifs dcoute (selon les sondages de
lAEF92), est pourtant estim quelque 206 millions de foyers en 2012,
contre 115 millions en 2009, les deux tiers se trouvant en Europe. La
chane a ainsi eu une audience hebdomadaire auprs de 45,4 millions de
tlspectateurs en 2011, dont 7,7 millions de leaders dopinion , pour
lessentiel en Afrique (20,6 millions) et au Maghreb, Proche et MoyenOrient (20,4 millions).
La radio RFI a, pour sa part, eu une audience hebdomadaire de
40,5 millions dauditeurs en 2011, dont 32,7 millions en Afrique. Elle
tait la radio la plus coute en 2012 Abidjan, Kinshasa, Libreville et
Brazzaville. La radio RMC-DOUALIYA a touch 7,9 millions
dauditeurs en 2011 et tait la deuxime radio la plus coute en Iraq en
91

Enqute auprs de 30 000 tudiants trangers ayant frquent les tablissements


franais, confie la SOFRES pour un cot de 20 000 .
92
Lincertitude lie ces sondages a t souligne par la Cour dans linsertion : Cour
des comptes, Rapport public annuel 2013, Tome II. Laudiovisuel extrieur de la
France : une rforme chaotique et coteuse, p. 443-488. La Documentation franaise,
fvrier 2013, 605 p., disponible sur www.ccomptes.fr

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
121

2012. Le rseau devrait semployer aider les chanes de lAEF


surmonter les obstacles, de nature politique, technique ou commerciale,
quelles rencontrent pour leur rception dans certains pays, comme en
Afrique du Sud ou en Chine, o RFI ne peut tre reue.

D - La ncessit dun marketing culturel


Atteindre ces publics ne va pourtant pas de soi. Pour susciter une
demande de France qui nest pas toujours explicite, un travail de
marketing est ncessaire, qui nest que trs rarement effectu par les
postes, conscients pour la plupart du besoin mais ne disposant pas des
moyens ou des comptences humaines ncessaires dans le domaine. Il est
cependant intressant de relever quelques initiatives comme celles des
Instituts franais en Italie ou au Maroc, en matire denqutes de
satisfaction sur leur offre linguistique et culturelle, ou des Alliances
franaises de Chine sur les aspirations de leurs publics. De mme, les
postes, en Inde et au Royaume-Uni, ont pris linitiative de se doter dune
cellule spcialise et mnent une politique de communication efficace.
Ces pratiques restent encore loignes de la mesure de lindice de
satisfaction que le British Council utilise comme indicateur de
performance, inspir des mthodes des grandes entreprises de distribution
ou de vente en ligne.
Un meilleur ciblage des oprations des postes devra
accessoirement mieux identifier la part des ressortissants franais
expatris parmi les bnficiaires des actions (expositions, confrences,
projections cinmatographiques, concerts, mdiathques93) proposes par
les centres culturels franais ltranger.
Si la mesure instantane des bnficiaires est dlicate effectuer
par le rseau et le ministre, la mmoire des anciens bnficiaires de
laction du rseau est souvent dfaillante : les fichiers des publics sont
pratiquement inexistants, ceux des anciens lves et apprenants peu
exploitables, ceux des anciens tudiants et chercheurs soutenus
financirement dfaillants. Les efforts des postes dans ce domaine,
contenus dans de nombreux plans daction dambassade, sont ainsi rests
vains comme le relve linspection gnrale des affaires trangres
(IGAE), par exemple lors de ses dernires inspections en Moldavie, au
Sngal ou au Cambodge, mme si des encouragements sont prodigus en
Angola ou en Hongrie.

93 LInstitut franais affiche ainsi un nombre de 350 000 inscrits dans les 450
mdiathques du rseau, auxquelles il consacre un budget de 575 000 en 2013, mais
nen fait pas lanalyse.

COUR DES COMPTES

122

Les oprateurs spcialiss nchappent pas cette critique.


LInstitut franais ne dispose daucune information sur les bnficiaires
des activits organises par son prdcesseur CulturesFrance ou via le
rseau. Il sefforce damliorer sa connaissance des bnficiaires de ses
actions et de conserver un lien avec eux, notamment dans le cadre du
programme SafirLab, dot dun budget de 180 000 en 2013. Campus
France, en liaison avec le ministre des affaires trangres (MAE),
sapprte, comme dj indiqu, mettre en place en 2014 un fichier des
anciens boursiers, qui pourrait permettre de faire appel ces alumni, de
les mobiliser pour la dfense de la culture franaise, voire de faire appel
leur gnrosit. Dans cette mme logique, lAgence pour lenseignement
franais ltranger (AEFE) souhaite consacrer plus de moyens au suivi
des lves passs par ses tablissements : mise en place dune adresse
mail vie, affectation dun agent au suivi des lves et du rayonnement.
La connaissance des diffrents publics du rseau culturel est donc
un pralable la vrification de la pertinence de ses actions.

II - La traduction des priorits gographiques


A - Lquilibre dlicat entre mergents et prescripteurs
Le Prsident de la Rpublique a demand, en 2007, au ministre des
affaires trangres d tre plus efficace et plus prsent dans les nouveaux
centres de foisonnement culturel, en particulier en Asie et en
Amrique 94. Cette orientation est inchange, le ministre venant de
sengager au printemps 2013 dans un rquilibrage des effectifs au profit
des pays mergents. Le ministre a ainsi annonc au comit technique
ministriel des 15 et 16 mai 2013 un redploiement d une centaine
demplois du rseau et de coopration vers ces pays par prlvement sur
les effectifs prsents en Europe et en Amrique du Nord.
Malgr ces directives, les autorits prouvent des difficults
persistantes dfinir des priorits gographiques gnrales pour le rseau
culturel, consquence dune approche dont le caractre universaliste et
centralisateur est relev par tous. Malgr lexistence de runions avec les
directions gographiques du ministre, de runions par profil de pays
( runions typologiques ) et de grands rendez-vous avec le rseau
( journes du rseau en juillet, runions rgionales annuelles), une telle
posture prsume lexistence de besoins de mme nature et rend plus
94
Lettre de mission du Prsident de la Rpublique au ministre des affaires trangres
du 27 aot 2007.

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
123

alatoire lidentification dobjectifs prioritaires au niveau des rgions95,


des pays et des villes et, a fortiori, leur dclinaison en fonction des
domaines particuliers de laction du rseau et des instruments disponibles.
Lorsque ces priorits sont dfinies comme dans lavenant gographique
annuel du contrat dobjectifs et de moyens (COM) de lInstitut franais,
elles ne se traduisent pas concrtement (crdits et effectifs en baisse,
objectifs ou indicateurs non mesurs, etc.). Les indicateurs prvus par le
contrat dobjectifs et de moyens (COM) de lInstitut Franais manquent
de solidit et parfois dintrt96.
Plusieurs observateurs font valoir avec pertinence que les stratgies
doivent tre diffrencies selon les zones. Frdric Martel97 distingue par
exemple au moins trois stratgies dinfluence diffrentes :
une approche occidentale , destination de lAmrique du
Nord, des pays dEurope occidentale et de lAustralie, qui
reposerait sur des structures culturelles indpendantes et sur
le march, limitant le recours la diplomatie culturelle ;
une diplomatie dinfluence , plus volontariste, destination
des grands pays mergents ( lexception de la Chine), au sein
desquels le rle du march sera dcisif ;
une approche diplomatique adapte aux rgimes autoritaires et
aux pays en dveloppement, dans lesquels le rseau culturel
devrait rester totalement imbriqu notre diplomatie .
Cette approche impose, en ltat des moyens mobilisables, de faire
des choix. Mme Kristeva-Joyaux98 mettait, par exemple, en 2009, une
interrogation sur le sens de laction du rseau dans les pays les plus
dvelopps, en estimant que la diffusion de la culture franaise en
Europe occidentale et dans les pays industrialis passe, dsormais, de
moins en moins par les Instituts franais. Cest une offre commerciale
pour un public solvable qui doit tre propose dans les quipements
culturels des villes. cette approche, le ministre oppose actuellement,
pour justifier une prsence dans ces pays, la notion de pays
prescripteurs , censs donner le ton de la vie culturelle mondiale, o se
droulent les dbats dides et o se jouent les enjeux scientifiques. Cette
95

Comme la reconnu le National Audit Office (NAO) britannique dans son rapport
consacr au British Council en juin 2008, cet organisme a su passer avec succs
compter de 2006 dune approche principalement fonde sur les pays une approche
prioritairement rgionale.
96
Par exemple, le nombre de villes desservies rapport au nombre de projets
culturels soutenus .
97
Frdric Martel Du soft power la diplomatie dinfluence Note de consultance
de lIRIS pour le MAE (janvier 2013).
98
Julia Kristeva-Joyaux op.cit.

COUR DES COMPTES

124

notion, utile dans une approche conomique, devrait tre mieux analyse.
Le ministre des affaires trangres (MAE) reconnait cependant le besoin
dune concentration accrue des moyens et espre la fonder sur une
nouvelle typologie des pays.
Une tentative de typologie gographique de laction culturelle
Le ministre des affaires trangres (MAE) a conu une typologie
gographique lors de la transformation de la direction gnrale de la
coopration internationale et du dveloppement (DGCID) en direction
gnrale de la mondialisation (DGM), qui devait servir appuyer la politique
de coopration dans toutes ses dimensions mais qui est en ralit marque par
la politique daide au dveloppement.
La note du 25 novembre 2008 de la direction gnrale de la
coopration internationale et du dveloppement (DGCID) prcise
notamment que la programmation de crdits des postes, dans un contexte
budgtaire durablement tendu, seffectue donc, depuis la campagne 2008,
selon cet instrument, inspir davantage par le contexte gopolitique de
chaque zone que par les choix de gestion propres lactivit de coopration.
La DGM continuera dutiliser cette grille de lecture stratgique qui constitue
un progrs notable par rapport aux annes antrieures .
De ce fait, la typologie a t dfinie partir de la combinaison de
critres dominants, dont :
- lligibilit ou non laide publique au dveloppement (APD) ;
- les relations avec la France ;
- les enjeux stratgiques de coopration.
Malgr ladoption par le ministre, en 2010, dune nouvelle typologie
gographique de laide au dveloppement ( document-cadre ), aucune
nouvelle typologie applicable laction culturelle na t mise en uvre
depuis.
Cependant, la direction de la politique culturelle et du franais de la
direction gnrale de la mondialisation (DGM) a tent, au printemps 2012,
dans un projet inabouti, de distinguer ses actions dans :
- lespace europen, lieu de construction dunit et dinfluence
politiques ;
- la Mditerrane, zone o laction culturelle peut accompagner la
transition politique ;

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
125

- lAfrique, o laction culturelle peut appuyer le dveloppement


humain, via notamment la francophonie ;
- les pays prescripteurs (tats-Unis, etc.), relais dinfluence
notamment pour les industries culturelles nationales.
Source : Cour des comptes.

Jusqu' prsent, les principes duniversalit de la prsence et


dexhaustivit des actions du rseau, difficiles faire valoir aujourdhui,
ont merg lmergence dune doctrine sur les priorits gographiques.

B - La ncessit de renouveler lapproche gographique


Le ministre doit donc rinventer un mode dattribution au rseau
de ses moyens budgtaires, en rompant avec la logique actuelle de
rpartition des enveloppes annuelles des postes au terme dun dialogue
avec les directions gographiques du ministre, le cas chant arbitr par
le secrtaire gnral du ministre. Ces directions raisonnent en effet plutt
en termes denveloppes continentales quen fonction des objectifs
spcifiques que lon peut assigner laction culturelle. De manire
parallle, la spcialisation thmatique des sous-directions de la direction
gnrale de la mondialisation (DGM) concernes par laction du rseau
conduit des raisonnements par instruments (bourses, missions, etc.).
Une approche fonde sur les rsultats serait prfrable.
Le ministre doit galement rsister la dilution de ses moyens,
voire leur saupoudrage. Ltonnement exprim par linspection gnrale
des affaires trangres (IGAE) en 2010 en Belgique, o se trouvaient
mobiliss 10 ETP et une enveloppe de 280 000 , traduit bien cette
situation : notre action culturelle est-elle adapte un pays qui, pour sa
partie francophone, se trouve spontanment expos aux diverses
expressions de la culture franaise et, pour sa partie nerlandophone, a
connu une rgression de notre prsence ? .
Le rseau doit ainsi pouvoir rompre avec lapproche universaliste
pour sengager dans une dmarche volontariste, bien rsume par un
conseiller de coopration et daction culturelle (COCAC) : nos cercles
dinfluence traditionnels nous loignent du pouvoir actuel. Nous devons,
tout en conservant la fidlit de nos allis historiques, nous ouvrir de
nouveaux publics : nouvelles lites conomiques, classes moyennes
mergentes. Cela nous obligera modifier la gographie de nos
interventions, sortir des centre-villes, par exemple, pour investir dans
les priphries des mgapoles . Le rseau doit pouvoir sadapter la
vitesse laquelle voluent les pratiques sociales. La mondialisation ouvre

COUR DES COMPTES

126

lventail des choix pour les consommateurs culturels, les tudiants et les
intellectuels, par dautres canaux que les services traditionnels offerts par
les postes. La crdibilit du rseau franais et son aptitude toucher les
consommateurs de culture dpendront de sa capacit utiliser les
technologies modernes et mobiliser les financements ncessaires. La
cartographie du rseau doit faire place une topographie des lieux et des
milieux culturels.
Au-del dune approche comptable ou immobilire, le ministre
doit mieux identifier et dnombrer ses actifs culturels ltranger, quil
recense mal et dont la valeur est mconnue. Ceux-ci, qui sont constitus
de centaines dtablissements scolaires, culturels99 et scientifiques mais
aussi dactifs immatriels lis une rputation locale ou une tradition de
filires, devraient tre conus comme un capital faire fructifier. Comme
le montrent les difficults rencontres au printemps 2013 dans la gestion
de certains projets (cession de la Maison de France Berlin100 ou cration
dune Librairie franaise New-York), cette mconnaissance minore le
capital accumul par les actions antrieures (dont les anciens boursiers ne
sont quune illustration), sous-estime les rendements potentiels en
attendre et nglige la question du refinancement de ces actifs.
La maison de France vue par son directeur
LInstitut franais de Berlin est un lieu qui sinscrit de faon toute
particulire dans lhistoire et la gographie de la ville, donc de lAllemagne,
et mme de lEurope. Ce constat nest pas de pure rhtorique, il correspond
un rflexe didentification immdiate, chez de nombreux Berlinois, de
lInstitut franais avec la Maison de France , cest--dire avec une
enseigne ancienne et prestigieuse du Kurfrstendamm, qui fait galement
rayonner le nom de Paris dans le quartier environnant de Charlottenburg,
et bien au-del (install au rez-de-chausse de lInstitut, le cinma le Paris
ne dsemplit pas depuis son ouverture en 1950, tandis que la brasserie,
inaugure seulement lan pass, et baptise de mme, attire dsormais une
clientle nombreuse et volontiers francophile).

99

Dont 111 annexes dInstituts situes en dehors des capitales.


La Maison de France est le sige de lInstitut franais de Berlin. Ce btiment,
class et rnov grce au mcnat en 2009, situ sur le Kurfrstendamm ( situation
trs privilgie dans la ville selon le TD Berlin 2012 20639 du 05/11/2012), est la
proprit de ltat franais depuis les annes 1950. Dune surface de 1 600 m, il
abrite des salles dexposition (fichier de 10 000 contacts), une mdiathque (85 000
prts en 2012 contre 54 000 en 2008), des salles de cours (2 000 lves en 2012 contre
1 200 en 2008) ainsi quun cinma Le Paris (dernier cinma de lavenue) et,
depuis 2009, un restaurant franais (100 150 couverts par jour), qui ont tous deux
t concds et rapportent un loyer.
100

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
127

Pour le dire simplement, lInstitut franais de Berlin est une


formidable vitrine lgante, reconnue de la France en Allemagne.
Ce ne peut tre pour autant une faade sans profondeur, ou un palais
des glaces ouvert aux seuls reflets subtils dune prsence franaise sans
paisseur, sans poids, sans pense. Cest pourquoi lambition de faire vivre
un tel lieu doit sappuyer sur une politique cohrente que lon se risquera
appeler (sans vouloir singer trop ironiquement les agences de notation
financire) la politique du triple C : connaissance, culture,
communication.
Source : note de position du directeur de lInstitut franais de Berlin
novembre 2012.

Dans cet esprit, les rsidences officielles des ambassadeurs ou


consuls gnraux sont des actifs ne pas ngliger. Un ambassadeur
indique les avoir beaucoup mobilises Tokyo et Berlin, au service de
manifestations culturelles publiques et prives. De mme, en Arabie
Saoudite, les activits culturelles doivent-elles tre circonscrites aux
rsidences diplomatiques franaises de Riyad et de Djeddah, compte tenu
des interdictions locales. Cette ralit ninterdit pas dexaminer avec
discernement les projets immobiliers qui prolongent lesprit des
maisons de la culture franaises afin de vrifier quils rpondent bien
aux besoins du moment et quils justifient leffort quimposeront leur
entretien et la modernisation. Cest le cas pour le projet Casa de Francia
Mexico, conu comme un point dappui pour les entreprises franaises
et un vecteur dinfluence pour la prsence culturelle et universitaire.
Ces actifs doivent cependant demeurer adapts aux pratiques
contemporaines. Cest ainsi que les deux antennes de lInstitut franais de
Turquie sont confrontes des difficults : lInstitut dAnkara est situ
dans un trs beau btiment (moderne et fonctionnel) mais dans un quartier
rsidentiel peu frquent. Il a d, de ce fait, rorganiser lensemble de ses
activits sur le week-end. LInstitut dIstanbul bnficie dune
localisation exceptionnelle, mais ses locaux sont anciens et vtustes,
offrant une image pauvre de la France.
Compte tenu de son cot, linvestissement dans des lieux
physiques doit pouvoir tre discriminant. Un exemple dactif culturel
productif est lUniversit franaise dArmnie (UFAR), tablie en 2001,
que linspection gnrale des affaires trangres (IGAE) considre
comme une incontestable russite, la fois outil dinfluence et de
rayonnement (on y forme les lites armniennes de demain), dattractivit
(on veut y entrer pour bnficier dune formation suprieure la
franaise) et de coopration interuniversitaire franco-armnienne (avec un
rle minent jou par lUniversit Lyon 3) . Cet actif a justifi une

COUR DES COMPTES

128

dotation de 160 000 en 2011, soit 50 % de la dotation du poste et offre


apparemment de bons dbouchs dans les entreprises ses diplms.
linverse, lUniversit franaise dgypte (UFE), projet
ambitieux lanc en 2002, qui constituait encore le premier objectif du
plan daction de lambassade en avril 2009, doit tre considre comme
un actif inutile : ne parvenant recruter que 400 tudiants par an, elle na
pas su trouver sa place dans le systme universitaire local et demeure une
charge financire leve pour le ministre des affaires trangres (MAE).
LUniversit franco-allemande (UFA), fonde en 2000, a
cofinanc les tudes de 5 000 tudiants. Alors mme que lambassade de
France lui consacre un montant de subvention (2,9 M en 2013)
correspondant lessentiel de sa dotation, labsence de suivi de ces
tudiants en restreint la porte des plans symbolique et politique.
Si aucune mthode ne parait pouvoir simposer exclusivement, les
pistes proposes par la Cour (allocation des moyens fonde sur les
rsultats, rduction de la dispersion des implantations, prise en compte de
la topographie culturelle, approche par les actifs culturels) devraient
permettre daccrotre la pertinence des actions du rseau.

III - Ladaptation du rseau la concurrence


internationale
A - Une concurrence assume mais dintensit variable
Dans un discours prononc lcole normale suprieure le
5 fvrier 2013, le ministre des affaires trangres a dtaill sa vision de la
diplomatie dinfluence en la plaant sous le signe de la comptition avec
les tats-Unis, les autres puissances traditionnelles (Royaume-Uni,
Allemagne, Japon, Espagne) et les grands mergents (Chine, Inde,
Brsil).
Les postes interrogs par la Cour estiment que la France est
actuellement lacteur culturel dominant dans 81 % des pays dAfrique
sub-saharienne, 61 % des pays de lUE, 41% des pays ANMO, 55 % des
pays dAsie, 24 % des pays dAmrique latine et 31 % des pays dEurope
continentale. Sur tous les continents, les postes estiment que la prsence
culturelle de la France est suprieure celle de lAllemagne ou du
Royaume-Uni. Cette perception optimiste sexplique manifestement par
une vision rductrice de laction culturelle : en Europe continentale, par

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
129

exemple, laction de lAllemagne nest cite comme dominante que par


25 % des postes alors que la politique dchanges universitaires de ce
pays y prdomine.
La concurrence de laction culturelle franaise avec les pays tiers
nest pas pour autant universelle. Linspection gnrale des affaires
trangres (IGAE) relevait, au Kosovo et en Macdoine, en 2010, une
faible concurrence en matire culturelle de lAllemagne, du RoyaumeUni, de lItalie et des tats-Unis . En outre, les attitudes de nos voisins
peuvent tre trs diffrentes en fonction de leur perception de leurs zones
dinfluence : ainsi en Gorgie, lAllemagne maintient une prsence
importante, (premier partenaire europen avec 200 bourses en 2010) alors
que le British Council sest retir depuis 2008. Dans de nombreuses
capitales peu favorises par la mondialisation (Kaboul, Kigali, Niamey,
Khartoum, Douchanb), le centre culturel franais est la seule institution
ouverte pour des activits et des changes artistiques, apprcis de la
jeunesse et des artistes locaux. Cette forme traditionnelle de prsence a
inspir les 350 Instituts Confucius implants dans les universits locales
par le gouvernement chinois depuis 2004.
Il nexiste pas moins des situations de concurrence bien relles,
comme sur le march de lapprentissage des langues trangres. Au
Canada, les Alliances franaises sont confrontes aux entreprises prives.
Au Royaume-Uni, bien que lIFRU travaille en collaboration avec les
promoteurs de lespagnol (Consejera dEducacin) et de lallemand
(Goethe Institut, DAAD et ambassade), il se trouve expos sur le march
des langues du systme ducatif britannique des concurrents dont les
moyens sont bien suprieurs aux siens.

COUR DES COMPTES

130

Tableau n 9 : prestations compares de centres culturels trangers


Paris
Qualit
de
laccueil

Qualits des
informations
donnes

Tarifs

Bourse

Coopration
universitaire

Activits
culturelles

Qualit
du site
internet

British
Council

**

620

Oui

Oui

Confrences
- Relais de
lactualit
culturelle
britannique
en France

***

Goethe
Institut

***

530

Cf.
DAAD

Cf. DAAD

Diverses
Relais de
lactualit
culturelle
allemande
Paris

***

DAAD
Institut
Cervants

**
**

/
660

Oui

Oui

Institut
Confucius

****

*****

412

Non

Extrmement
diverses et
nombreuses

Non

vnements
du Centre de
coopration
chinois
(CCC)
Ateliers de
culture et de
civilisation
chinoises

Source : enqute de terrain ralise par la Cour des comptes en avril 2013

****
**

Site du
CCC
(****)

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
131

La concurrence existe galement dans le domaine de lattractivit


universitaire o lAllemagne et le Royaume-Uni sont trs actifs. Dans
leur lettre de mission au directeur gnral de Campus France du
4 mai 2012, les ministres des affaires trangres et de lenseignement
suprieur voquaient cette comptition accrue entre les systmes
denseignement suprieur soucieux dattirer les tudiants trangers .
Le rseau et les oprateurs se sont efforcs de sadapter cette
situation. Cest ainsi que Campus France, qui a ralis une tude
comparative dtaille sur lattractivit de lenseignement suprieur en
2012, a dgag des pistes daction susceptibles de permettre de renforcer
lattractivit franaise : dveloppement dune stratgie marketing axe sur
leducation intelligence et la construction dune image de marque ;
constitution dun rseau global danciens tudiants internationaux ;
encouragement de lemploi des tudiants et jeunes diplms dans le pays
daccueil ; cration et animation de rseaux de jeunes talents et futurs
dcideurs par lorganisation dvnements, de concours, de rencontres et
de dbats ; amlioration de laccueil et du bien-tre des tudiants en
dveloppant les services daide, daccompagnement, de conseil et
dinformation tout au long de leur exprience internationale dans le
cadre dun parcours balis.

B - Mieux exploiter les bonnes pratiques trangres


1 - Le dispositif britannique
La public diplomacy, quivalent britannique de la diplomatie
dinfluence, repose essentiellement sur des oprateurs, dont les deux plus
importants sont le BBC World Service et le British Council (leurs
subventions reprsentent 19 % du budget du Foreign Office,
respectivement 233 M et 179 M).
Le British Council, cr en 1934 dans un contexte de comptition
culturelle avec la France, lAllemagne et lItalie, participe du soft power
britannique, selon les termes en usage dans les documents budgtaires
( Use soft power as a tool of UK foreign policy ).
Le British Council est un Non departemental Public Body qui
dispose de toute latitude pour dvelopper ses propres stratgies. La
relation avec le Foreign Office et le Parlement repose sur la confiance et
les bons rsultats de loprateur, rgulirement valu par le National
Audit Office. Les ambassadeurs, de leur ct, dcrivent rgulirement
lactivit des centres locaux et participent leur valuation (ils donnent,
par exemple, un cho trs favorable sur la manire dont les centres
utilisent les nouvelles technologies de linformation) et leurs relations

COUR DES COMPTES

132

avec les centres est le plus souvent de bonne qualit. Le Foreign Office
informe rgulirement les ambassadeurs des volutions du British
Council et les invite visiter son tat-major Londres avant le dpart en
poste. Cest le Foreign Office qui rpond devant le Parlement de sa
stratgie et ses performances.
Lactivit du British Council cible trois objectifs prioritaires : les
changes artistiques, lenseignement de langlais et la coopration
ducative, quil dcline par rgions du monde et sur la notion de public
(people we will be working with). Il dfinit quatre sortes de publics dont il
suit lvolution sur trois annes glissantes : le public en situation de
contact direct (face to face), cest dire les tudiants, les enseignants, les
visiteurs et boursiers, le public des manifestations culturelles, le public du
rseau internet et des rseaux sociaux et le public indirect (celui qui
entend parler du British Council par les mdias ou les publications). Ces
quatre catgories se dcomposent en influencers, aspirants et leaders
(who we work with).
La demande en langue anglaise est massive et durable. Le British
Council na pas deffort de promotion consentir. Son offre reste en
dessous de la demande. Les revenus tirs de lapprentissage de la langue
(77 % des ressources en 2014) sont suffisants pour financer les autres
secteurs, comme laction culturelle. Lobjectif est cependant de
transformer la formidable attractivit pour la langue en une attractivit
pour le Royaume Uni et son conomie.
La dcrue programme de la subvention publique a conduit le
British Council adapter sa stratgie pluriannuelle, tout en prvoyant une
hausse de son chiffre daffaires qui doit passer de 799 M en 2012-2013
969 M en 2015. En effet, la part des ressources publiques doit passer de
25 % 16 % de son budget, mais sa stratgie financire repose sur une
augmentation des ressources tires de lenseignement de langlais (158
260 M), des partenariats contractuels avec les organismes internationaux
et les gouvernements locaux en matire de coopration ducative (141
229 M), et du mcnat (37 65 M).
Le British Council dispose 191 bureaux dans 110 pays quil gre
en toute autonomie. Pour rpondre un objectif de rduction des cots, il
emploie peu dexpatris (environ 300) et 80 % de leffectif des centres
nest pas britannique. Dans de nombreux pays, lensemble du personnel
est recrut local, y compris le representative (Estonie, Gorgie, NelleZlande, Brsil, etc.). Il compte 710 salaris au Royaume-Uni, 4 436
ltranger ainsi que 1 700 enseignants, soit au total 6 836 salaris (hors
vacataires). Le service informatique est pour lessentiel dlocalis dans
un hub rgional (New Delhi autres hubs : Thalande, Hong Kong).

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
133

Les bureaux sont valus en permanence par le sige (sur la base


de grilles danalyse et dvaluation mise au point lOCDE ou selon les
mthodes utilises par les grandes entreprises de distribution et de vente),
dont les 700 agents sont essentiellement des financiers, des juristes et des
valuateurs.
Lvaluation est complte par celle des publics sur la base dun
indice de satisfaction, qui constitue lindicateur de performance essentiel
du British Council.

2 - Le dispositif allemand
Le ministre fdral des affaires trangres (Auswrtiges Amt)
prsente la politique culturelle extrieure (Auswrtige Kultur- und
Bildungspolitik) comme lun des trois piliers de la politique trangre
allemande, avec les relations extrieures politique et conomique.
Le budget fdral consacr cette politique avoisine 1,5 Md, dont
la moiti est finance par le ministre fdral des affaires trangres ; ce
budget suit une tendance croissante.
La mise en uvre de cette politique est entirement dlgue des
oprateurs extrieurs : Goethe Institut, DAAD (Deutscher akademischer
Austauschdienst Office allemand des changes universitaires) et, plus
marginalement, Agence des coles allemandes ltranger (Zentralstelle
fr Auslandsschulwesen) ou Fondation Alexandre de Humboldt. La
rpartition des comptences respectives de ces diffrentes instances
intervenant dans le champ de laction culturelle ltranger nest
dailleurs pas fige : elle est arbitre localement par lambassadeur, en
fonction des besoins locaux.
Le Goethe Institut, cr dans sa forme actuelle en 1951, a pour
mission de promouvoir la langue allemande ltranger, de contribuer
aux changes culturels sur le plan international et de promouvoir limage
internationale de lAllemagne par la diffusion de linformation sur la vie
culturelle, sociale et politique du pays. Il pratique depuis 2008 une
budgtisation par objectifs, assortie dune pratique rgulire de
lvaluation, qui la conduit accorder une large autonomie aux
directeurs des 149 instituts locaux, notamment dans la collecte de
ressources par le biais des cours de langue et des certifications. La
convention-cadre qui le lie depuis 2004 au ministre fdral des affaires
trangres raffirme son rle dinstrument de la diplomatie allemande.
Une importance particulire est accorde au travail sur les relais
dopinion, travers la formation de journalistes locaux ou lorganisation
de voyages dtudes en Allemagne pour les lites des pays htes. Les

COUR DES COMPTES

134

proccupations conomiques sont prises en compte trs en amont, dans la


dfinition des objectifs stratgiques assigns aux diffrentes entits.
Le DAAD se conoit avant tout comme au service des universits
allemandes, dont il contribue mettre en uvre les projets de
coopration. En mme temps, lindpendance quil affiche lgard du
pouvoir politique, qui rehausse son prestige auprs du public, nest pas
incompatible avec une grande disponibilit lgard de la diplomatie
allemande.
Depuis 1925, il octroie des bourses aux meilleurs tudiants
trangers, regards comme de futurs partenaires potentiels pour
lAllemagne, notamment dans les domaines politique et conomique.
Depuis quelques annes, ces aides individuelles sont compltes par des
actions plus structurelles, avec la cration de partenariats dexcellence
dans le domaine scientifique, consistant faire cooprer des
tablissements denseignement suprieur allemands la cration
ltranger de structures dispensant un enseignement en partenariat, selon
les normes allemandes, comme en Colombie ou en Russie. Le DAAD
finance par ailleurs des bourses rserves aux tudiants allemands, et,
dans le but de promouvoir leur mobilit internationale, finance la cration
duniversits binationales ltranger.
Le DAAD entretient un rseau de 15 antennes rgionales dans le
monde, et 500 lecteurs dallemand dans les universits, qui sont autant de
points dinformation sur lactualit la plus rcente dans le domaine
universitaire allemand.
Le DAAD fait valuer rgulirement lensemble de ses
programmes par une instance extrieure. Lun des critres principaux est
la place quoccupent les anciens boursiers parmi llite locale. Une telle
valuation est permise par la qualit du suivi du rseau des anciens
boursiers, reposant sur lorganisation de confrences qui prsente un
intrt direct pour lexercice professionnel des anciens boursiers,
permettant ainsi dentretenir une base de donnes de plus dun million de
noms dans le monde.

3 - Les enseignements pour le rseau franais


Laction du rseau franais semble perfectible en comparaison des
actions de ces pays, dont les bonnes pratiques pourraient inspirer le
rseau.
Plusieurs bonnes pratiques du British Council mriteraient une
rflexion approfondie : stratgie simple fonde sur quatre types de
publics, trois axes dactivits et huit rgions dans le monde ; dialogue

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
135

avec les autorits circonscrit aux orientations politiques ; grande attention


porte aux bnficiaires et aux publics, leur satisfaction et leur suivi ;
gestion des ressources humaines privilgiant les recrutements locaux et
les plans de carrire ; concentration des effectifs du sige sur les fonctions
juridiques, financires et dvaluation et dcentralisation de certaines
fonctions sur des ples rgionaux vocation mondiale.
Les pratiques des deux principaux acteurs allemands pourraient
galement faire lobjet dune attention plus soutenue : pour le DAAD,
investissement de moyens substantiels ; stratgie trs qualitative en
matire de mobilit tudiante et gestion et suivi rputs efficaces des
rseaux danciens tudiants et boursiers ; pour le Goethe Institut, bonne
coordination avec le ministre allemand des affaires trangres, sur la
base dune convention-cadre et dobjectifs stratgiques, et de ses bureaux
locaux avec les ambassades allemandes ; budgtisation par objectifs
depuis 2008 avec valuation des rsultats ; identification des domaines
couverts par les pays concurrents et dploiement en consquence
dactions visant investir les champs libres.

IV - Le soutien des intrts conomiques nationaux


A - Une mobilisation ingale du rseau
Si Antoine Compagnon indique que la culture contribue au
dficit de notre balance commerciale puisque, par un renversement
historique de tendance, nous importons bien plus de produits culturels que
nous en exportons 101, il est nanmoins largement admis que les
changes culturels sont susceptibles de favoriser le dveloppement des
changes conomiques. Cest mme la priorit principale de laction du
rseau dans des pays comme lAzerbadjan ou le Kazakhstan. Il est donc
comprhensible de vouloir mobiliser laction culturelle pour amliorer la
part de march de la France (3,6% sur le plan mondial mais seulement
1,3 % en Chine et 1,4 % en Inde).
Les postes, interrogs par la Cour, confirment quasi-unanimement
le levier potentiel de laction culturelle, par exemple dans le secteur du
luxe, de lart de vivre, des mtiers dart, de la gastronomie ou de la mode,
mais plus dun tiers dentre eux estiment que les changes conomiques
sont leur objectif le moins prioritaire. Ainsi est-il indiqu, dans la fichepays de la direction gnrale de la mondialisation (DGM) relative au

101

Antoine Compagnon Le souci de la grandeur (2008).

COUR DES COMPTES

136

Maroc, que le poste considre le soutien aux industries culturelles et


audiovisuelles franaises comme sans objet dans ce pays.
De fait, les retombes conomiques de laction culturelle sont
rarement apprhendes, un cloisonnement important persistant entre le
monde de la culture et celui de lconomie. 81 % des postes interrogs
par la Cour dclarent ne pas tre informs des changes bilatraux de
biens et services dans leur domaine. Au sein des Instituts franais dInde
ou de Chine par exemple, la connaissance des paramtres conomiques
est encore trs modeste, au-del du domaine relativement restreint des
industries culturelles.
Bien que rcents, les oprateurs spcialiss de laction culturelle,
Institut franais et Campus France, ne sont pas encore organiss pour
intgrer cette dimension, comme en tmoigne labsence de convention
entre ceux-ci et Ubifrance. Cette situation tranche avec celle du Goethe
Institut, pour lequel les proccupations conomiques sont prises en
compte trs en amont, ds la dfinition de la stratgie, notamment par
lintervention du comit conomique plac auprs du conseil de
direction de lInstitut.

B - Lenjeu des industries culturelles


Sagissant des industries culturelles proprement dites, la modestie
de la comptence de lInstitut franais, qui nest charg de la promotion
du livre que depuis 2006 et du seul cinma patrimonial que depuis
2009, sexplique par la position ambigu du ministre de la culture et de
la communication (MCC). Initialement convaincu que le dveloppement
et la promotion des industries culturelles revt plus que jamais une
importance stratgique (note de 2009), ce ministre sest, dans un
premier temps, dclar dispos confier des responsabilits dans ce
domaine lInstitut franais. Puis, comprenant quune double tutelle sur
ltablissement ntait pas envisageable et craignant une confusion des
rles avec les bureaux professionnels spcialiss dont il assure le soutien,
il a obtenu que la mention dindustries culturelles soit absente de la loi de
2010 dfinissant les missions de lInstitut.
La coordination des actions respectives du centre national du
cinma et de limage anime (CNC), dUniFrance (association cre en
1949 et place sous la tutelle du CNC) et de TV France International
(TVFI), est un enjeu identifi par le ministre de la culture et de la
communication (MCC). titre dexemple, UniFrance et lInstitut
franais mnent des oprations de sensibilisation au cinma franais
(master class ou hommage un ralisateur contemporain), bien que leur
rle respectif distingue le soutien de lactivit commerciale et celui du

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
137

domaine patrimonial. Depuis la signature dune convention entre les deux


organismes lors du Festival de Cannes le 14 mai 2011, les actions
susceptibles de concerner les deux parties sont appeles tre menes
conjointement, comme en tmoignent la possibilit pour lInstitut franais
dassister la commission conomique dUniFrance Films et, pour
UniFrance Films, celle de siger au conseil dorientation stratgique de
lInstitut franais.
Il reste que la rpartition des comptences entre lInstitut franais,
le rseau et certains oprateurs spcialiss et financs sur fonds publics
(UniFrance, Bureau Export, etc.) demeure imparfaite. Une rflexion sur
une meilleure articulation, une optimisation des moyens et, le cas chant,
un rapprochement doivent tre mens, commencer par UniFrance et
TVFI. cet gard, il est surprenant de constater que, dans le domaine
culturel, lessentiel des postes (tats-Unis, Japon, Algrie, etc.) consacre
des dotations importantes au soutien de festivals de cinma franais et
des actions de promotion (invitations de ralisateurs, acteurs, etc.) alors
que le Centre national du cinma (CNC) et UniFrance, dont cest le rle,
disposent galement de moyens cet effet.
Bien que certains postes disposent dattachs spcialiss (livre,
musique, audiovisuel) pour soutenir ces secteurs, laction des postes ne
peut quavoir un effet limit certains domaines, en rapport avec leurs
capacits102. Dans les domaines du cinma et de laudiovisuel, leur
promotion, leur rception et leur ventuel succs ltranger dpendent
avant tout dintermdiaires locaux (les distributeurs, les chanes de
tlvision, les diteurs de vido et de vido la demande, voire les salles
de cinma) qui nont que peu de liens avec le rseau culturel ltranger.
Deuxime exportateur mondial de films, la France noccupe
quune part modeste des marchs trangers (1,5 % 2,5 %), loin derrire
les tats-Unis (25 % 85 %). En Inde, par exemple, la prsence des
industries culturelles franaises est encore modeste : le nombre des films
franais diffuss dans les circuits commerciaux reste faible (5 en 2011,
7 en 2012), mme si le nombre des droits cds pour publication en Inde
est en forte augmentation, doublant entre 2010 et 2012. En Core du Sud,
lattach audiovisuel apportait en 2011 son soutien l'implantation des
tlvisions franaises (diffusion depuis novembre 2010 de TV5Monde
avec des sous-titres en coren, obtention de la licence pour les versions
anglaise, franaise et arabe de France 24) et la promotion du cinma
102

Les principaux domaines dexportation culturelle sont les objets dart, le livre et la
presse, qui reprsentent respectivement 31 %, 27 % et 19 % dun montant
dexportations franaises de 2,35 Md en 2010, soit une quasi-stagnation en valeur
depuis 2000). Les objets dart correspondent en partie aux transferts du patrimoine
national. La presse relve dune autre logique.

COUR DES COMPTES

138

franais dans les grands festivals internationaux de cinma de Pusan et


Jeonju). En revanche, dans certains pays comme en Hongrie, il faut
sinterroger sur la justification du maintien dune coopration
audiovisuelle, dote de 60 000 en 2011 et anime par une VI alors
mme que la profession, qui jusquen 2009 contribuait travers
UniFrance lorganisation dun festival du film franais, a choisi de se
dsengager du pays.

C - De nouveaux champs dfricher


Laction conomique ne se rsume pas au soutien des industries
culturelles. Limpact de son action sur la consommation des biens et
services fort contenu culturel103 et sur le tourisme vers la France est tout
aussi important bien quencore plus mal mesur. Il ne fait pas lobjet
dune approche commune au sein des acteurs franais locaux.
Le tourisme tranger en France reprsentait en effet 81,4 millions
de nuites en 2011, dont plus des deux tiers effectues par des Europens.
Les pays mergents reprsentent une part trs faible de ce total : 1,1 %
pour la Chine, 1,0 % pour le Brsil et 0,3 % pour lInde. Les visiteurs
trangers du Muse du Louvre ont t plus de 7,1 millions en 2012, soit
89 % du total des visiteurs. Parmi eux, certains contingents paraissent
avoir t sensibiliss par limage culturelle gnrale de la France :
909 000 Amricains, 442 000 Chinois, 370 000 Brsiliens, 290 000
Russes.
Le rseau culturel ne peut donc se dsintresser de cette activit.

103
Le Comit Colbert, qui rassemble 75 entreprises franaises spcialises dans le
luxe, avance en 2012 un chiffre daffaires de 31 Md dont 64 % est export.

LA PERTINENCE DES ACTIONS DE SOUTIEN DU RSEAU DANS UN CONTEXTE DE


CONCURRENCE INTERNATIONALE
139

__________ CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS ________


La connaissance des publics et bnficiaires du rseau demeure
superficielle et lacunaire. Les instruments traditionnels du rseau sont
peu adapts pour atteindre les publics prioritaires viss (nouvelles lites,
pays mergents, etc.).
De nouvelles approches de la rpartition gographique des
moyens doivent pouvoir tre adoptes. Une approche fonde sur les
rsultats, une attnuation de la dispersion des implantations, une prise en
compte de la topographie culturelle et une approche par les actifs
culturels devraient permettre un repositionnement gographique de
laction culturelle en adquation avec les priorits.
Le rseau doit galement apprendre mieux sinspirer des bonnes
pratiques des autres pays occidentaux, notamment de celles de
lAllemagne et du Royaume-Uni, pour faire face une situation de
concurrence objective.
Il doit enfin mieux tenir compte des retombes conomiques
potentielles de ses actions, non seulement dans le domaine des industries
culturelles mais aussi dans celui des autres secteurs pour lesquels
limage de la France est un dterminant de la demande.
Dans ces conditions, la Cour recommande de :
9. mettre en place un instrument de mesure de limpact des
actions du rseau auprs des mdias locaux et des publics ;
10. renforcer la prise en compte des retombes conomiques des
actions culturelles du rseau par lorganisation dune
concertation avec les acteurs publics chargs du soutien des
entreprises franaises et les organismes reprsentant le monde
professionnel ;
11. veiller une meilleure prise en compte des retombes
conomiques des actions culturelles par une association du
MAE, des autres ministres concerns, des oprateurs
spcialiss, dUbifrance et des organismes reprsentant le
monde professionnel.

Conclusion gnrale
Hrone ou victime de sa bonne image ou de sa bonne volont, la
France sme tous vents son message culturel. Elle rpand plus quelle
ne parvient fournir, rassure par ltendue de son effort plutt
quassure de sa fcondit (). Mais dans des temps plus rudes comme
ceux qui sannoncent, il nest pas vident que nous puissions poursuivre
tout bonnement sur une voie qui nous conduit procder par
accumulation, ragir par essoufflement et bientt nous replier sans
gloire . Cet avertissement lanc en 1979 par Jacques Rigaud demeure
pertinent en 2013, mme si le rseau culturel ltranger a montr sa
capacit de rsilience face aux contraintes quil subit depuis des annes.
Il nest pas douteux que ce rseau constitue, par son ampleur et ses
actifs, au premier rang desquels le dynamisme et la crativit de ses
quipes, un atout essentiel pour le rayonnement et lattractivit de la
France.
Malgr son appellation rductrice, il exerce une mission bien plus
large que la coopration et la diffusion culturelles, puisquil assure
galement la promotion de la langue franaise, le dveloppement de
partenariats et dchanges scientifiques, la mobilit tudiante vers la
France et la coopration ducative, chacune de ces missions appelant des
moyens significatifs et des comptences distinctes.
Ses diffrentes composantes sorganisent autour de deux acteurs de
terrain le rseau des Instituts du ministre des affaires trangres et le
mouvement des Alliances franaises , auprs desquels interviennent
deux oprateurs spcialiss lInstitut franais et Campus France ,
tandis que contribuent galement laction culturelle lAgence pour
lenseignement franais ltranger et France Mdias Monde ainsi que,
dans les domaines scientifiques, culturels et universitaires, de nombreux
oprateurs qui ne dpendent pas du ministre.
Le rseau culturel du ministre des affaires trangres ne
reprsente quune fraction du budget que ltat consacre son action
culturelle ltranger (moins de 200 M sur 1,37 Md). Ses crdits
budgtaires et ses moyens humains diminuent depuis plusieurs annes,
sans que ses missions naient t rvises en consquence.

COUR DES COMPTES

142

Sur la base de diagnostics rpts visant compenser sa fragilit et


son atomisation, notamment dans le Livre blanc de 2008, ce rseau a fait,
au cours des dernires annes, lobjet de rformes profondes :
une fusion des services de coopration et daction culturelle et
des tablissements autonomie financire dpendant du
ministre, engage ds 2009, sest acheve au 1er janvier
dernier. Le rseau public se compose dsormais dune centaine
dentits nationales fusionnes sous le nom dInstituts franais.
La marque Institut franais sest impose dans la plupart
des pays, tandis que la fusion a permis, outre une rationalisation
ncessaire des moyens, de mettre en uvre des stratgies plus
cohrentes tout en prservant une souplesse de gestion grce
lautonomie financire des tablissements ;
deux nouveaux oprateurs ont t crs en 2010 : lInstitut
franais, tablissement aux comptences largies par rapport
son prdcesseur CulturesFrance, et Campus France, issu de la
fusion de plusieurs organismes, charg de grer les boursiers du
gouvernement franais et dassurer la promotion des tudes en
France. Ces oprateurs, bien que rcents, jouent un rle de
prestataires de service pour le rseau qui est globalement
apprci et efficace.
Pour significatives quelles soient, ces avances ne peuvent
toutefois masquer la persistance dun ensemble de problmes cruciaux
qui affecte la performance du rseau, voire sa viabilit, et qui demeurent
aujourdhui sans rponse satisfaisante.
Bien que le ministre des affaires trangres ait fait preuve dun
souci constant dadaptation, il ne dispose pas encore, lt 2013, dune
stratgie suffisamment claire, tant sectorielle que gographique, qui soit
taye sur des analyses pertinentes des situations rgionales et locales ou
qui ait dfini les objectifs et les impacts recherchs. Malgr leur nombre,
les priorits de laction culturelle sont souvent secondes dans les plans
daction des ambassades. Les outils de suivi et danalyse nexistent pas,
ou sont dvelopps de faon trop artisanale dans les postes, lesquels, pour
la plupart, ne sont pas encore suffisamment intresss par la mesure de
limpact de leurs actions.
La direction gnrale de la mondialisation devrait se concentrer
davantage sur la dfinition des objectifs politiques, dclins en grandes
priorits, et sur lvaluation de leur mise en uvre par le rseau ou les
oprateurs. Seule la mission de cette direction gnrale charge de la
gestion du rseau assume, de fait, les fonctions dinterlocuteur reconnu
des postes, par le biais de laffectation des ressources ou du dialogue de
gestion, sans pourtant pouvoir toujours rpondre aux situations

CONCLUSION GNRALE

143

problmatiques que signalent les postes. La valeur ajoute des autres


dpartements de la direction gnrale, vis--vis du rseau et par rapport
aux oprateurs spcialiss, nest pas manifeste.
La conception et la mise disposition des outils ncessaires
lactivit et lamlioration de la performance des postes sont en effet
dsormais partages entre lInstitut franais et Campus France, chacun
dans son secteur propre (formation des agents, professionnalisation de
lenseignement du franais, mise en place de plateformes numriques,
dveloppement des centres pour les tudes en France, promotion de
loffre universitaire, analyses gographiques des marchs universitaires,
etc.), et ladministration centrale (mise disposition doutils financiers et
comptables, contrle de gestion notamment). Mais ces initiatives ne
suffisent pas.
Ainsi, en dpit dun investissement annuel de 90 M dans des
bourses pour trangers, il nexiste toujours pas, en 2013, doutil de suivi
des bnficiaires. De mme, alors que la recherche de financements
extrieurs est pour le rseau une priorit cruciale sur laquelle il se
mobilise, ladministration centrale en laisse lentire responsabilit aux
postes sans leur fournir lappui ni les outils ncessaires, alors mme que
certains programmes quelle gre directement, notamment dans le
domaine universitaire, voient leurs cofinancements seffriter. Lincapacit
sorganiser efficacement pour mobiliser des financements europens sur
les champs dintervention du rseau et, partant, assurer la valorisation de
lexpertise franaise tant auprs de la Commission europenne que des
pays qui bnficient de son aide, est patente.
Par nature, lactivit du rseau requiert, en outre, certaines
comptences trs diverses et spcialises, provenant dagents de statuts
varis, tant contractuels (80 %) que fonctionnaires, expatris ou recruts
locaux. La gestion de ces comptences, souvent extrieures au corps
diplomatique, comme la valorisation de lexpertise acquise en poste par
les agents, constituent un enjeu essentiel pour le rseau.
Or les constats effectus montrent que la gestion actuelle des
ressources humaines du rseau par le ministre des affaires trangres
comporte de nombreux inconvnients : systme pyramidal dans lequel la
connaissance du terrain et des acteurs locaux et lexpertise acquise sont
insuffisamment valorises et utilises ; affectations en inadquation avec
les besoins du rseau et les comptences requises, du fait de la prvalence
de contraintes statutaires et de gestion des effectifs ministriels, au
dtriment des agents contractuels ; rotation rapide des agents sur les
postes ; incapacit inscrire la carrire et la gestion des contractuels non
fonctionnaires dans la dure. De fait, le rseau manque dune gestion
prvisionnelle des emplois et des comptences, adapte ses missions et

COUR DES COMPTES

144

aux enjeux auxquels il doit faire face. Ce mode de gestion, qui est pour
partie la consquence de labsence dun cadre adapt pour le rseau,
contribue fragiliser les quipes et peut compromettre la prennit de
projets, accroissant la difficult de rseau sinscrire dans le long terme
qui est la condition de linfluence durable.
Lautonomie financire acquise progressivement par le rseau a
permis de sauvegarder ses capacits daction. Celles-ci restent cependant
fragile, dautant que nont pas t valus les dterminants de fond de la
frquentation des Instituts et Alliances, ni les seuils de dotation
budgtaire partir desquels leffet de levier ne pourra jouer. En outre, la
fragilit du statut juridique des tablissement autonomie financire
(EAF) au regard de la LOLF ne permet pas de doter les Instituts dun
cadre satisfaisant pour rechercher et percevoir des subventions
dorganismes multilatraux, verser des subventions et, de faon gnrale,
laborer et mener des stratgies au-del de leur seule circonscription
gographique.
Or la concurrence entre les rseaux et les oprateurs des diffrents
pays, pour dfendre leur attractivit et promouvoir leur culture, leur
langue et leur enseignement, est forte. Dans cet environnement,
lclatement actuel du rseau, sa difficult tre ractif et se doter des
comptences requises, constituent des handicaps qui doivent tre
surmonts.
Nombreuses sont les actions correctives qui pourraient tre
envisages : mieux cibler les nouvelles lites issues des classes moyennes
des pays mergents, comme le prconise le ministre et comme le font
nos partenaires trangers ; dpasser les limites dune stratgie trs centre
sur la langue franaise, notamment pour mieux agir dans les pays
mergents ; dfinir des priorits vis--vis dune offre artistique
foisonnante qui devrait tre mieux articule avec celle des grands
oprateurs publics ; adopter une approche plus intgre dans le domaine
scientifique avec le ministre de la recherche et ses oprateurs ; ne pas
rduire la coopration universitaire la mobilit tudiante et passer du
stade quantitatif au stade qualitatif pour celle-ci.
Ces actions correctives requirent une amlioration de la cohsion
du rseau culturel : associer les Alliances franaises dans le jeu collectif
sur des bases plus objectives ; trouver les moyens de tirer un meilleur
parti des investissements publics consentis dans lenseignement franais
ltranger et laudiovisuel extrieur ; prendre plus directement en compte
les retombes conomiques des actions entreprises.
Sans renoncer une ambition universelle, une diffrenciation plus
forte des approches parat simposer, en fonction des types de pays, des

CONCLUSION GNRALE

145

domaines de laction culturelle, des instruments utiliss et des possibilits


locales de financement.
Le rseau culturel nest pas aujourdhui dans une situation qui
permette de garantir sa pleine efficacit, en dpit des moyens investis.
Quatre enjeux sont cet gard prioritaires : ladaptation aux nouvelles
attentes des autorits et des bnficiaires, la recherche de financements
non budgtaires, la gestion des ressources humaines et lvaluation de
lefficacit des actions et de leur impact. Ce sont autant de dfis relever
par le ministre, dans le cadre dfini en 2010.
Lune des options possibles inspire dexemples franais et
trangers aurait t de rattacher le rseau un oprateur, lInstitut
franais. Comme la fait valoir le ministre dans sa dernire valuation du
printemps 2013, lexprimentation en cours de rattachement de 12 postes
lInstitut franais ne prsente pas de rsultats probants.
Cette exprimentation tait, il est vrai, probablement compromise
ds lorigine, en raison de la diffrence de primtre entre ltablissement
public et des Instituts aux missions plus larges, incluant les domaines
universitaire et scientifique et la coopration ducative, comme le
souligne lui-mme le ministre. Initialement prvue pour une dure de
trois ans, elle na en outre dur, dans les faits, que 18 mois, ce qui interdit
den tirer des conclusions suffisamment significatives.
Les enseignements de cette exprimentation tant peu concluants,
elle ne peut conduire, court terme, au rattachement du rseau un
oprateur.
Cest en tirant parti de lorganisation issue de la loi de 2010, quitte
en surmonter les imperfections, que le ministre des affaires trangres
peut trouver, sans tarder, des solutions pour convaincre que le rseau
demeure capable de rpondre aux attentes.

Glossaire
ADL : Agent de Droit Local
AEF : Audiovisuel Extrieur de la France (devenu France-Mdias
Monde)
AEFE : Agence pour lEnseignement Franais lEtranger
AFAA : Association Franaise dAction Artistique
AFD : Agence Franaise de Dveloppement
AKP : Parti pour la Justice et le Dveloppement (Turquie)
ANMO : Afrique du Nord Moyen-Orient
ANR : Agence Nationale de la Recherche
APD : Aide Publique au Dveloppement
ASEAN : Association des Nations de lAsie du Sud-Est
BBC : British Broadcasting Corporation
BGF : Bourses du Gouvernement Franais
BNF : Bibliothque Nationale de France
CAP : Centre dAnalyse et de Prvision (MAE)
CBCM : Contrleur budgtaire et comptable ministriel
CEA : Commissariat lnergie atomique et aux nergies alternatives
CEC : Comit dvaluation et de Contrle des politiques publiques
(Assemble nationale)
CEF : Centre pour les tudes en France
CENDOTEC : Centre de Documentation Technique et Scientifique (Sao
Paulo)
CIEP : Centre International dtudes Pdagogiques
CIRAD : Centre de Coopration Internationale en Recherche
Agronomique pour le Dveloppement
CJB : Centre Jacques Berque (Maroc)
CNAM : Conservatoire National des Arts et Mtiers (Maroc)
CNC : Centre National du Cinma et de limage anime
CNRS : Centre National de la Recherche Scientifique
COCAC : Conseiller de Coopration et dAction Culturelle
COM : Contrat dObjectifs et de Moyens
COS : Comit dOrientation Stratgique (Institut franais)
COSL : Comits dOrientation Stratgiques Locaux
DAAD : Deutscher Akademischer Austauschdienst (Allemagne)
DCCUR : Direction de la Coopration Culturelle, Universitaire et de la
Recherche (MAE)
DELF : Diplme dtudes en Langue Franaise
DREIC : Direction Europe de la Recherche et de la Coopration
Internationale

COUR DES COMPTES

148

DGCID : Direction Gnrale de la Coopration Internationale et du


Dveloppement (MAE)
DGESIP : Direction Gnrale des Enseignements Suprieurs et de
lInsertion Professionnelle
DGM : Direction Gnrale de la Mondialisation, du dveloppement et des
partenariats (MAE)
DGRI : Direction Gnrale de la Recherche et de lInnovation
DPR : Direction des Programmes et du Rseau (MAE)
DPT : Document de Politique Transversale
DREIC : Direction des Relations Europennes, Internationales et de la
Coopration
EAF : tablissement Autonomie Financire
E-A-U : mirats Arabes Unis
EHESS : cole des Hautes tudes en Sciences Sociales
EPIC : tablissement Public caractre Industriel et Commercial
ETP : quivalent Temps Plein
ETPT : quivalent Temps Plein Travaill
FACE : Fondation French American Cultural Exchange (tats-Unis)
FCO : Foreign&Commonwealth Office (Royaume-Uni)
FSP : Fonds de Solidarit Prioritaire
GPRH : Gestion Prvisionnelle des Ressources Humaines
IFA : Institut Franais dAllemagne
IFAO : Institut franais dArchologie Orientale
IFEA : Institut Franais dtudes Anatoliennes
IFM : Institut Franais du Maroc
IFP : institut Franais de Pologne
IFRA : Institut Franais de Recherche en Afrique
IFRE : Institut Franais de Recherche ltranger
IFRU : Institut Franais du Royaume-Uni
IFT : Institut Franais de Turquie
IGAE : Inspection Gnrale des Affaires trangres
IMA : Institut du Monde Arabe
IRD : Institut de Recherche pour le Dveloppement
LIA : Laboratoire International Associ
LFI : Loi de Finance Initiale
LOLF : Loi Organique relative aux Lois de Finances
MAE : Ministre des Affaires trangres
MCC : Ministre de la Culture et de la Communication
MEN : Ministre de lducation Nationale
MESR : Ministre de lEnseignement Suprieur et de la Recherche
MFO : Maison Franaise dOxford
MICEL : Mission de Coopration Educative et Linguistique (Turquie)
MOMA : Museum of Modern Art (New York)
OCDE : Organisation de Coopration et de Dveloppement conomiques

GLOSSAIRE

149

OIF : Organisation Internationale de la Francophonie


PNUD : Programme des Nations Unies pour le Dveloppement
RFI : Radio France Internationale
RGPP : Rvision Gnrale des Politiques Publiques
SCAC : Service de Coopration et dAction Culturelle
SDAI du CNOUS : Sous-Direction des Affaires Internationales du Centre
National des uvres Universitaires et Scolaires
SST : Service Scientifique et Technologique
TBI : Tableau de Bord Interactif
TNT : Tlvision Numrique Terrestre
UE : Union Europenne
UFAR : Universit Franaise dArmnie
VI : Volontaire International
***

Annexes

ANNEXES

153

Annexe 1
Lettre de saisine de la Cour

COUR DES COMPTES

Annexe 2
Rponse du Premier Prsident

154

ANNEXES

155

Annexe 3
La mthodologie suivie
1 - La spcificit de la dmarche
Bien que ne visant pas valuer une politique publique, la
dmarche suivie par la Cour a consist recenser les parties prenantes
laction du rseau culturel tranger :
les responsables des administrations, oprateurs et organismes
concerns ;
les ambassadeurs et consuls gnraux, consults par enqute
exhaustive et lors des missions sur place ;
les agents du rseau, consults directement et travers leurs
organisations reprsentatives ;
les personnalits qualifies, consultes loccasion dentretiens
ou de tables-rondes organises la Cour ;
les bnficiaires de laction du rseau, consults lors de tablesrondes organises loccasion des missions ltranger.
La Cour a ainsi pu tablir un "sociogramme" de l'action culturelle
extrieure, qui permet de situer la place relative du rseau dans cette
action :

Sociogramme de laction culturelle extrieure


Financeurs / dcideurs

Ministre de
lEducation nationale

Organisations
internationales

Oprateurs

Ministre de la
culture

Ministre de
lenseignement suprieur
et de la recherche

SCAC
Institut
franais

Campus
France

Fondation
Alliance franaise
Collectivits
locales franaises

Instituts/EAF

MAE
Oprateurs
culturels en
France

Mcnes et
sponsors

Lyces
franais

Centres de recherche en
France

Population locale

Bnficiaires indirects

IFRE

Partenaires
trangers

Universits franaises

Entreprises franaises

Agents du rseau

Entreprises franaises
ltranger

Artistes, crateurs,
chercheurs,
tudiants franais

Boursiers
trangers en
France

Elves des lyces


franais

Public des
manifestations

Personnes
apprenant le
franais

Public des mdias


franais
Chercheurs et
artistes trangers en
change

Etudiants
trangers
en change

Bnficiaires directs

COUR DES COMPTES

157

2 - Les questions poses


En accord avec les commanditaires de lenqute, lexpression de
rseau culturel a t comprise au sens large : elle englobe lensemble des
activits auxquelles se livrent les ambassades, les Instituts franais, les
Alliances franaises et les divers oprateurs dans un champ comprenant
notamment la coopration linguistique, artistique ( culturelle stricto
sensu), universitaire et scientifique.
Organigramme de laction culturelle extrieure:

Source : Cour des comptes.

Afin de concentrer lenqute sur les aspects prioritaires, un des


points fondamentaux de la dmarche a t de dfinir, avec les rapporteurs
parlementaires, membres du comit dvaluation et de contrle (CEC),
des questions-cls, permettant de mesure lefficacit et la performance du
rseau. chaque question correspondent des critres dapprciation de la
russite, qui ont eux-mmes servi de rfrentiels pour la construction des
outils de collecte des donnes. Ces questions sont au nombre de quatre,
qui correspondent aux questions-types des valuations de politiques
publiques :
parmi les actions mises en uvre par le rseau, quelles sont
celles qui renforcent le plus lattractivit de la France ?
(efficacit) ;

COUR DES COMPTES

158

dans quelle mesure les diffrentes interventions sectorielles


menes par le rseau sont-elles suffisamment cohrentes entre
elles ? (cohrence) ;
en quoi les diffrents acteurs du rseau sont-ils susceptibles
damliorer lefficience locale de laction culturelle dans un
contexte de concurrence internationale ? (efficience) ;
quelles sont les actions du rseau pour lesquelles le soutien
public demeure le plus ncessaire ? (pertinence).

3 - La mthode suivie
La Cour a fond ses constats sur laction du rseau franais
ltranger sur les diligences suivantes :
lanalyse documentaire de la littrature existante sur laction
culturelle franaise ltranger (ouvrages, textes de lois,
rapports parlementaires, tudes, rapports antrieurs de la Cour
des Comptes, etc.), soit plusieurs dizaines de documents ;
des entretiens raliss au printemps 2013 auprs dune
cinquantaine dacteurs de laction culturelle en France
(ministres, oprateurs culturels, oprateurs universitaires,
centres de recherche, etc.) ;
des tudes approfondies, effectues au printemps 2013, du rle
et des activits des principales maisons-mres du rseau
(Direction gnrale de la mondialisation (DGM) du ministre
des affaires trangres, Institut franais, Campus France,
Fondation Alliance franaise) ;
un questionnaire envoy en fvrier 2013 tous les postes
diplomatiques bilatraux et aux principaux consulats gnraux
franais, dont les rponses, au nombre de prs de 200, ont t
mthodiquement traites ;
une analyse typologique de laction culturelle extrieure visant
dgager une vision de ses priorits gographiques, sectorielles
et instrumentales ;
des tudes de cas dans sept pays enjeux pour laction
culturelle ralises en avril 2013 : Allemagne Royaume-Uni,
Chine, mirats Arabes Unis, Inde, Maroc, Turquie. Ces pays
ont t slectionns en fonction de limportance des moyens
publics consentis, de la prsence ou non des Alliances
franaises et du rattachement exprimental du rseau lInstitut
(Inde, E-A-U). Pour chaque pays, une mission de terrain, dune
dure denviron une semaine, a permis de raliser plusieurs

ANNEXES

159

dizaines dentretiens et des tables rondes avec les oprateurs et


des bnficiaires de laction culturelle ;
un parangonnage avec les dispositifs daction culturelle de
lAllemagne et du Royaume-Uni ;
enfin, deux tables rondes ont runi en mai 2013 la Cour, en
prsence des rapporteurs parlementaires, une vingtaine de
grands tmoins culturels franais et trangers pour porter un
regard extrieur sur laction du rseau de la France ltranger.
Intervenants aux tables-rondes organises par la Cour
Jolanta BALINIEN

Ambassadrice de Lituanie en France

Olivier BOUIN

conomiste

Antoine COMPAGNON

Professeur au Collge de France

Cheikh DOUKOURE

Cinaste

Bernard FAIVRE D'ARCIER

Prsident de la Biennale d'art contemporain de Lyon, exdirecteur du Festival d'Avignon

Patrick GRARD

Conseiller d'tat, ex-recteur de l'Acadmie de Paris

Pierre-Cyrille HAUTCOEUR

conomiste, Prsident de l'EHESS

Raissa LAHCINE

Artiste, Directrice des affaires culturelles de la New-York


University

Alain LOMBARD

Administrateur gnral du Muse d'Orsay, enseignant sur


les politiques culturelles extrieures Paris-Dauphine,

Stphane MARTIN

Prsident du Muse du Quai Branly, ex-directeur de


cabinet du Ministre de la Culture et de Communication

Muriel MAYETTE

Administratrice de la Comdie-franaise

Ferdinand RICHARD

Prsident du Centre pour les musiques actuelles

Christine DE MAZIERES

Directrice gnrale du Syndicat national de l'dition

Bruno RACINE

Prsident de la Bibliothque Nationale de France, crivain

Kareen RISPAL

Directrice des affaires publiques de LAFARGE, exconseillre culturelle aux tats-Unis

Nicolas TENZER

Essayiste

Joachim UMLAUF

Directeur du Goethe Institut (Paris)

Michel WIEVIORKA

Prsident de la Fondation de la maison des sciences de


l'homme

Compte tenu des fortes contraintes de


temps, lenqute a t effectue sur une
dure denviron quatre mois entre janvier et
Pour rpondre lAssemble nationale dans les dlais requis, les
mai 2013.
diffrents outils ont t mobiliss de manire simultane. Par exemple, les

COUR DES COMPTES

160

missions de terrain ont permis de valider et dapprofondir les rsultats de


lenqute effectue par questionnaire auprs des postes.
Le tableau ci-dessous dcrit larticulation entre les questions-cls
et les diligences, ou outils , adopts dans le cadre de lenqute :

Analyse
cartographique

Tables rondes

1. Parmi les actions mises en uvre


par le rseau, quelles sont celles qui
renforcent le plus lattractivit de la
France ?
2. Dans quelle mesure les diffrentes
interventions sectorielles menes par
le rseau sont-elles suffisamment
cohrentes entre elles ?
3. En quoi les diffrents acteurs du
rseau sont-ils susceptibles
damliorer lefficience locale de
laction culturelle dans un contexte de
concurrence internationale ?
4. Quelles sont les actions du rseau
pour lesquelles le soutien public reste
le plus ncessaire ?

Parangonnage

Questions-cls

Missions de terrain

Questionnaire

Enqutes
oprateurs
parisiens

Entretiens

Analyse doc

Outils

Compte tenu des circonstances dcrites ci-dessus, lenqute a


comport certaines limites. Celles-ci ont tenu principalement aux
contraintes de temps, qui nont pas permis une dmarche entirement
squentielle, ni certains approfondissements dans lanalyse des donnes,
et la difficult pour interroger, en dehors des missions de terrain, les
bnficiaires finaux de laction culturelle en raison de la difficult les
cerner tous, de leur extrme diversit et de leur dispersion gographique.