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Introduo
O artigo trata da articulao e dos resultados de trs polticas pblicas em curso no territrio do
Municpio de So Paulo, o Programa 100 Parques para So Paulo, encabeado pela Secretaria
do Verde e do Meio Ambiente, o programa de urbanizao de favelas, denominado Programa de
Microbacias Prioritrias e Favelas Complementares, da Secretaria Municipal de Habitao, e o
Programa Crrego Limpo, da Sabesp em convnio com o municpio.
Tais polticas e seus programas inovam bastante em relao s formas anteriores de interveno
em fundos de vale, introduzindo variveis que buscam abranger a dimenso ambiental. Porm,
apesar de possurem objetivos comuns, a diferena em suas diretrizes acarreta na atuao em
parcelas diversas do territrio, o que limita o escopo das intervenes e as torna incompletas.
A observao das formas que vo tomando essas polticas, a partir da anlise de uma gama de
casos, revela a maneira como o poder pblico est pensando e atuando nos rios urbanos. Revela
tambm limitaes ou restries, de carter financeiro, de tempo, de interlocuo entre os
diversos rgos envolvidos e entre esses e a populao. Mostra tambm as oportunidades que
esto sendo aproveitadas ou perdidas pelos projetos.
Essa informao pode ser facilmente verificada com uma busca nas principais bases de dados cientficas, como o Dedalus da
USP, Peridicos da Capes ou mesmo em bases mais abrangentes, como Google Acadmico.
Parcelamento do Solo, organizado em 2007 por diversas instituies acadmicas e nogovernamentais brasileiras4. A grande quantidade de estudantes, pesquisadores e pessoas dos
corpos tcnicos do poder pblico presentes ao evento cerca de 600 pessoas inscritas mostra o
interesse pelo tema e o reconhecimento de um problema.
Alm disso, os trabalhos apresentados5 mostraram como, ao menos do ponto de vista cientfico e
discursivo, a mudana na forma de tratar os rios urbanos, de solues de hard engineering para
aquelas que contemplam as caractersticas ambientais dos cursos dgua e principalmente de
suas vrzeas, j avanava. No caso especfico dos rios paulistanos, no entanto, poucos estudos
de caso sobre novas formas de interveno foram apresentados, reforando a colocao anterior
de que, at aquele momento, pouco da ideia do PDE havia sado do papel.
Ao lado do avano poltico e acadmico, em 2006 foi aprovada a Resoluo Conama n.369, que
regulamenta casos excepcionais de utilidade pblica ou interesse social para a supresso de
vegetao em reas de Preservao Permanente, APPs, do Cdigo Florestal (lei federal n. 4.771
de 1965). Essa resoluo abriu caminho para a construo de parques lineares e para a
urbanizao de favelas nessas reas em meio urbano. Para a implantao de rea verde pblica,
a resoluo manteve as faixas de rea protegida em cada margem da lei que so de 30 metros
nos crregos paulistanos e definiu percentuais baixos de impermeabilizao e alterao da
vegetao para ajardinamento, 5% e 15% respectivamente da rea total. J para a urbanizao
de favelas, ou, conforme institudo pela norma, Regularizao Fundiria Sustentvel de rea
Urbana, a resoluo estabelece uma faixa marginal mnima de 15 metros de cada lado do corpodgua e a manuteno de outra rea de APP na mesma bacia6. Apesar do progresso,
implementar as diretrizes da resoluo continua sendo difcil em muitos casos, uma vez que
alcanar tais nmeros complexo sem que grandes intervenes urbansticas sejam executadas.
Com novos planos e regulamentao e com um ambiente favorvel, muitas intervenes para a
criao de parques lineares e urbanificao das vrzeas j esto em curso e, luz das questes
que vo surgindo, as polticas que do suporte a elas vo sendo construdas ou revistas. Para
alm desses planos, preciso reconhecer a cidade que ocupa hoje os fundos de vale e resolver
as questes afetas a essa ocupao.
Paulatinamente, os fundos de vale, protegidos por diversos instrumentos legais, passaram a ser
ocupados pela parcela mais empobrecida da populao, com sua cada vez mais baixa
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Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional Anpur, Associao Nacional de
rgos Municipais de Meio Ambiente - Anamma, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo FAU-USP, Programa
de Ps-Graduao em Urbanismo da PUC Campinas, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da UFRJ Ippur/UFRJ, Programa de Ps-Graduao em Geografia da UFMG, Programa de Ps-Graduao em Arquitetura e Urbanismo da
UFRN.
250 trabalhos foram inscritos e 128 selecionados. Os nmeros foram fornecidos pela Profa. Dra. Maria Lcia Refinetti Martins, uma
das principais organizadores do evento.
Duas questes podem ser colocadas sobre a Regularizao Fundiria Sustentvel. A primeira que no est definido qual nvel
de bacia a resoluo se refere, o que pode facilitar a sua aplicao, uma vez que a interpretao flexvel. Por outro lado,
preciso que a ocupao esteja em rea urbana consolidada, e um dos critrios obrigatrios para tal que a densidade
demogrfica seja maior que 150hab./h., sem definir a unidade territorial em que essa varivel deve ser calculada: poucos distritos
paulistanos, por exemplo, apresentam a densidade mnima exigida.
capacidade de adquirir terrenos regulares e pela ausncia de uma poltica habitacional abrangente
o suficiente para atender s demandas crescentes. Diversos trabalhos mostram no municpio de
So Paulo a relao entre o crescimento populacional nos fundos de vale, fora deles e os padres
de renda de cada um: nessas reas a populao cresce a taxas maiores que em outros trechos
das bacias e possui renda inferior (Torres, 1997; Travassos, 2004; Alves & Torres, 2006). Assim, o
desafio das polticas pblicas no trato dos fundos de vale urbanos no contexto da Regio
Metropolitana de So Paulo no pode prescindir das polticas de atendimento habitacional.
Em meados da dcada de 2000 comearam a ser ideadas novas polticas pblicas que tratam as
vrzeas e rios urbanos no Municpio de So Paulo, dentre as quais sero destacadas: o
Programa 100 Parques para So Paulo, encabeado pela Secretaria do Verde e do Meio
Ambiente, o programa de urbanizao de favelas, denominado Programa de Microbacias
Prioritrias e Favelas Complementares, da Secretaria Municipal de Habitao, e o Programa
Crrego Limpo, da Sabesp em convnio com o municpio. O Plano Diretor Estratgico, PDE, de
2002, bem como os Planos Regionais Estratgicos de 2004 podem ser considerados os panos de
fundo dessas polticas.
As guas superficiais ganharam um status importante no PDE; neste, a rede de guas superficiais
foi considerada como um dos quatro elementos estruturadores do territrio municipal e recebeu a
denominao de Rede Hdrica Estrutural. Alm dela, so elementos estruturadores: a Rede Viria
Estrutural, a Rede Estrutural de Transporte Pblico Coletivo e a Rede Estrutural de Eixos e Plos
de Centralidade. Permeando os elementos estruturadores, esto os elementos integradores, a
habitao, os equipamentos sociais, as reas verdes e os espaos pblicos.
A Rede Hdrica Estrutural composta pelos rios, crregos e talvegues7, e ao longo dela devem ser
propostas intervenes urbanas de recuperao ambiental, drenagem, recomposio da
vegetao e saneamento. Para tanto, o PDE instituiu o Programa de Recuperao Ambiental de
Cursos de gua e Fundos de Vale, que deveria compreender um conjunto de aes coordenadas
pela Secretaria Municipal de Planejamento, Sempla, pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente,
SMMA e pela Secretaria Municipal de Habitao, Sehab, com a participao da sociedade e o
apoio da iniciativa privada8.
A implementao desse programa, que no aconteceu, teria como objetivo promover
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Talvegue, que em geomorfologia indica o ponto de encontro entre duas vertentes de morro, podendo conter ou no um curso
dgua perene, usado no PDE provavelmente para incluir as linhas de drenagem que no so permanentemente atravessadas
por um curso dgua. No entanto, os talvegues no so de fato considerados nos mapas ou quadros da lei, assim como no o so
todos os rios e crregos.
Assim est expresso no PDE: a Secretaria do Verde e do Meio Ambiente, durante a gesto de Marta Suplicy (2001 a 2004) teve
sua nomenclatura alterada para Secretaria Municipal do Meio Ambiente, voltando posteriormente ao seu nome de origem,
enquanto as atribuies relacionadas urbanizao saram da Sempla e passaram, mais recentemente, Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano, SMDU.
para So Paulo, uma questo importante na escolha dos permetros que vm se efetivando
como parques. A quase totalidade das reas inseridas nesses de propriedade do poder pblico,
o que elimina um grande entrave consecuo dos parques: a desapropriao de terras, que
mesmo dentro de reas gravadas como de utilidade pblica, pode ser um processo demorado, de
cerca de dez anos. Resta, no entanto, a questo da remoo e realocao dos domiclios que se
localizam nessas reas, que ser abordada mais adiante.
O Plano Diretor Estratgico indicou tambm a necessidade de elaborao de uma srie de planos
especficos, dentre os quais dois so obrigatrios; o Plano Municipal de Habitao e o Plano
Municipal de Circulao Viria e Transportes, cujo prazo para a preparao era de um ano aps a
aprovao do PDE, o mesmo que a reviso da legislao de uso e ocupao do solo e dos Planos
Regionais. Os dois ltimos foram aprovados em 2004.
Antes mesmo da elaborao de seu Plano Municipal de Habitao, a Sehab estava reurbanizando
diversos assentamentos irregulares localizados em fundos de vale, uma relao histrica e
recorrente no Municpio de So Paulo e, portanto, desde sempre objeto dos programas de
atendimento habitacional.
O Plano Municipal de Habitao (So Paulo (Cidade), Sehab, 2009a) coloca para a poltica
habitacional cinco princpios fundamentais: moradia digna, justia social, sustentabilidade
ambiental como direito cidade, gesto democrtica e gesto eficiente dos recursos pblicos, que
do origem diversas diretrizes de interveno. Entre as quais interessam aqui primordialmente
aquelas relacionadas sustentabilidade ambiental, destacadas abaixo:
reas ribeirinhas por onde deve passar a infraestrutura, reurbanizao de favelas, implementao
de parques lineares, sempre que possvel, e notificao de proprietrios para que regularizem
suas conexes (www.corregolimpo.com.br, acessado em janeiro de 2009). A meta referencial para
os rios a relativa classe 3 da resoluo 357 do Conama, uma gua que possa ser convertida
em potvel a partir de um tratamento simples e que possibilita a recreao, a irrigao e a pesca,
o que exige um controle alto da recepo de efluentes no corpo dgua (So Paulo (Estado),
Sabesp, So Paulo (Cidade), 2007).
O Programa Crrego Limpo parte de uma constatao inicial de que, mesmo em bacias onde foi
completada a rede de esgotamento sanitrio, permaneceu algum nvel de poluio nos rios, pelo
lanamento clandestino de esgoto, pela disposio inadequada de resduos slidos, pela falta de
manuteno da rede de coleta ou por descontinuidades temporrias na mesma, em razo da
execuo de obras. Assim, ao lado das obras estruturais, devem ser consideradas as aes
operacionais, como eliminao de conexes clandestinas, manuteno e programas de educao
ambiental, aes que, pela sua natureza, so ainda mais efetivas se realizadas em parceria com
as prefeituras. Uma das maiores dificuldades na consecuo do saneamento ambiental, segundo
o relatrio de apresentao do programa, a existncia de ocupaes precrias nas reas de
fundo de vale, uma vez que, como o afastamento de esgotos feito por gravidade, nessas reas
devem ser implantados os coletores-tronco.
Os critrios de priorizao para a escolha dos crregos que seriam despoludos na primeira fase
do programa foram estabelecidos em diversas reunies entre a PMSP e a Sabesp. Um dos
primeiros critrios, e o principal, que os trabalhos pudessem ser realizados em curto prazo (dois
anos). Como premissa, estabeleceu-se que seriam priorizados os crregos a cu aberto e que os
trabalhos seriam feitos de forma integrada entre os dois rgos, em suas atribuies. As bacias
escolhidas a princpio possuem cerca de 2,5 milhes de pessoas, ou aproximadamente 25% da
populao do municpio.
Ao observar o rol de aes a cargo de cada instituio, como explicitado mais acima, fica patente
a impossibilidade de cumprimento de todas as aes no horizonte de dois anos, principalmente ao
se levar em conta a questo habitacional, uma vez que as remoes e reurbanizaes dificilmente
acontecem de forma adequada em um curto horizonte de tempo. O critrio tempo restringe
tambm a consecuo de aes s bacias localizadas nas reas mais consolidadas do municpio,
onde boa parte das questes de saneamento j se encontra resolvida. Ainda que se faa
necessria a interveno nesses locais, a capacidade de transformao do tecido urbano e da
paisagem a pequena e o Programa acaba restrito s suas atribuies setoriais de saneamento
ambiental.
Os crregos que no tiveram as obras implementadas no perodo estimado foram substitudos por
outros, o que possibilitou que, conforme publicizado pelo Programa, ao final do perodo, 42
crregos tivessem sido limpos, ao menos em algum trecho.
A leitura dos planos e programas mostra de forma contundente a importncia estratgica que os
fundos de vale, rios e vrzeas adquiriram para a soluo de uma srie de questes de cunho
social e ambiental na cidade de So Paulo. H o reconhecimento de que nessas reas se
encontra a populao mais pobre, vivendo em situao mais precria. ali tambm que a
vulnerabilidade social encontra a fragilidade ambiental, de forma mais eloquente. Por outro lado,
nos fundos de vale que se deve implementar uma parcela importante das estruturas de
esgotamento sanitrio. So, ento, locais chave para projetos urbanos de habitao, reas
verdes, saneamento e drenagem.
Como resposta s questes colocadas, os planos trazem diversas inovaes tcnicas e
certamente expem uma nova abordagem com relao ao tratamento a ser dado para os fundos
de vale urbanos, indicando inclusive a necessidade de articulao entre os diversos rgos
pblicos envolvidos no tema, tanto de mbito municipal, como estadual. Mais do que isso, do
ponto de vista da observao da realidade e das premissas para a interveno, os planos
possuem abordagens convergentes. Algumas questes, porm, merecem discusso.
A primeira delas est diretamente relacionada s diferenas entre as diretrizes de cada plano ou
programa apesar da anlise da problemtica e das premissas de interveno serem
semelhantes o que implica em que as aes e os recursos alocados dos principais rgos
vinculados a cada um deles acabem sendo aplicadas a regies diferentes do territrio, mantendo
o carter setorial das aes do poder pblico. Embora o passivo urbano-ambiental, de ordenao
territorial e de saneamento ambiental, bem como a ausncia de reas verdes pblicas por toda a
mancha urbana, pudesse ratificar a atuao do poder pblico em qualquer regio, a integrao
entre as aes considerando ainda que cada rgo possui competncias no concorrentes entre
si , a partir da definio de reas em comum para as intervenes, possuiria uma capacidade de
transformao mais expressiva do tecido urbano e, portanto, poderia contribuir de forma mais
efetiva para a melhoria da qualidade de vida.
O mapa a seguir ilustra essa questo, mostrando as reas de atuao prioritria dos programas
100 Parques, Microbacias Prioritrias e Favelas Complementares e Crrego Limpo, as aes
realizadas ou em andamento at 2009.
O Plano Diretor Estratgico definiu duas Macrozonas, de Estruturao e Qualificao Urbana e de Proteo Ambiental. Esta
abrange as reas de Proteo aos Mananciais, alm das Unidades de Conservao de Uso Restrito e as bordas municipais ao
leste, oeste e norte.
Alm disso, os planos no consideram de forma expressiva os nveis administrativos mais locais,
ou seja, as subprefeituras. Como esses rgos so tambm aqueles que esto mais prximos da
Referncias bibliogrficas