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:L i\' INTE RDEPENDENCIA
,
EN, LA POLITICA MUNDIAL
,
"
Vivimos en una era de interdependencia. Esta vaga afirmacin expresa pobre)l1ente. un sobreentendido que, sin embargo" corresponde a un difundido sentimiento de que la propia naturalez de
la poltica rriundial est cambiando. El poder d~ las naciones
- ,aquella secular piedra basal de analistas y estadistas- se ha
tornado ms elusivo: 1I10s clculos de poder son ms difciles y
engaosos de cuanto eran en otras pocas".l Aunque profundamente arraigado en la tradicin clsica, Henry Kissinger ha sealado que lIel programa tradicional de los asuntos internacionales
-el equilibrio entre las principales potencias" la seguridad de las
naciones- ha ' dejado de definir nuestros peligros o nuestras
posibilidades .. '. Estamos ingresando a una nueva ,era. Los viejos
modelos internacionales estn desmoronndose; los viejos slogans
carecen de sentido; las viejas soluciones son intiles. El mundo
se ha vuelto interdependiente en economa, en comunicaciones y ,
en el 'c ampo de las aspiraciones humanas".2
Cun profundos son los cambios? Una escuela moderna con- ,
sidera ,que las telecomunicaciones y los viajes en jet han creado
una lIaldea global" y sostiene que' el crecimiento de los intercambios sociales y econmicos est creando un mundo sin fronteras".3 En mayor o menor medida, muchos investigadores consideran que en nuestra poca el Estado territorial; figura dominante
en la p9ttica mundial durante 'cuatro siglos a partir de la finaliza~
cin df feudalismo, 'est siendo eclipsado por actores no territoriales~como las corpofaciones multinacionales, los movimientos
sociales transnacionales
y las organizaciones internaciona:~s'. Cor.lo
,
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1 Stanley Hoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modem Power", Inter.nationol Journal 30, p;rimavera de 1975, p. 184. ,
'
2 "A New National Partnership", discurso del Secretario de Estado Henry
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comprenslon de la interdependencia y el cambio de rgimen, debemos desbrozar un camino en medio de la selva retrica. Nuestra
tarea consiste en analizar la poltica de la interdependencia y no
en celebrarla.
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PODER E INTERDEPENDENCIA
El poder siempre ha sido un concepto elusivo tanto para los estadistas como para los analistas de la poltica internacional; en la
actualidad se ha tornado an ms escurridizo. El punto de vista
tradicional consideraba que el poder militar dominaba a tod as las
dems fonnas y que el Estado que contaba con mayor poder militar
controlaba los asuntos mundiales. Pero las fuentes que producen
poder se han vuelto ms complejas. Para un observador astuto lila
posguerra ha asistido a una transformacin radical en los elementos, empleos y logros del poder".14 Y Hans Morgenthau, autor del
ms influyente texto sobre poltica internacional, en su reaccin
a los acontecimientos de comienzos de la dcada del '70 lleg tan
lejos como para anunciar un corte histrico sin precedentes en
las relaciones funcionales entre el poder poltico, militar y econmico puesto de manifiesto en la posicin por parte de pases
militarmente dbiles de " un control monoplico o casi monopIico de materias primas esenciales para la vida de las economas
desarrolladas" .15
El poder puede pensarse como la habilidad de un actor para
conseguir que .otros hagan algo que de otro modo no haran (y a
un costo aceptable para el actor que promueve la accin). El poder tambin puede concebirse en trminos de control sobre los
resultados. En cualquiera de los dos casos, la caracterizacin no
es sencilla. 16 Podemos considerar los recursos de poder iniciales
que otorgan a un actor una capacidad potencial o podemos tomar
en cuenta la influencia real del actor sobre los patrones de resultados. Cuando decimos que la interdependencia asimtrica puede ser
una fuente de poder estamos pensando el poder como el con,trol sobre los recursos o como el potencial para afectar los resultados. Un
actor menos dependiente en una relacin, a menudo cuenta con
un recurso poltico significativo, porque los cambios en la relain (que el actor puede iniciar o amenazar con ellos) sern meHoffmann, "Notes on the Elusiveness of Modern Power", p. 183.
Hans J. Morgenthau, "The New Diplomacy of Movement", Encounter 3,
N'! 2, agosto de 1974, p. 56. Este punto de vista, que nos parece equivocado, no
encaja muy bien con la tradicin del realismo.
16 Vase Jeffrey Hart, "Dominance in International Politics", International
Organization 30, primavera de 1976.
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nos costosos para ese actor que para sus socios. Sin embargo, esa
ventaja no garantiza que los recursos polticos otorgados por asimetras favorables llevarn a similares patrones de control sobre
los resultados. Raramente se produce una relacin de uno a uno
entre el poder medido mediante cualquier tipo de recursos y el
poder medido por los efectos sobre los resultados. La negociacin
poltica es el medio usual de traducir la potencialidad a los efectos
y a menudo se pierde buena parte en la traduccin.
Para entender el papel del poder en la interdependencia, debemos distinguir entre dos dimensiones: sensibilidad y vulnerabilidad. Sensibilidad implica grados de respuesta dentro de una estructura poltica (con qu rapidez los cambios en un pas ocasionan cambios, con determinado c~to, en otro pas y cul es la
magnitud de ese costo?). Puede medirse no meramente por el volumen de los flujos que trasponen las fronteras, sino tambin por
los efectos de costo de los cambios en las transacciones sobre las
sociedades o los gobiernos. La sensibilidad de la interdependencia
se crea mediante interacCiones dentro de un marco de polticas.
La sensibilidad supone que el marco permanece invariado. El
hecho de que un conjunto de polticas permanezca constante
puede reflejar la dificultad para formular nuevas polticas en un
corto plazo o tambin el compromiso con cierto patrn de normas internas o internacionales.
Un ejemplo de dependencia de sensibilidad es el modo en que
Estados Unidos, Japn y Europa occidental resultaron afectados
por el incremento de los precios del petrleo en 1971, en 1973-74
y en 1975. En ausencia de nuevas polticas, que podran haber demorado en implementarse muchos aos o dcadas, la sensibilidad
de esas economas estaba en funcin del mayor costo del petrleo
extranjero y de la proporcin que importaban. Estados Unidos '
result menos sensible que Japn al alza de los precios del petrleo, porque una menor proporcin de sus necesidades petroleras
dependa de la importacin; pero' el rpido incremento de los
precios y las largas 'filas en las estaciones de servicio demostraron
que Estados Unidos tambin era sensible al cambio 'externo. Otro
ejemplo de la interdependencia de sensibilidad lo proporciona la:
situacin monetaria internacional previa al 15 de agosto de 1971.
Dadas las limitaciones creadas por las normas del Fondo Monetario Internacional, los gobiernos europeos eran sensibles a los
cambios en la poltica monetaria norteamericana y Estados Unidos era sensible . las ' decisiones ' europeas acerca de si reclamar
'ano la conversin de dlares en oro.
La interdependencia de sensibilidad puede ser tanto social o
poltica como econmi~, * -Por ejemplo, existen "efectos de conta Dado que nos referimos a la sensibilidad de las economas y polticas
entre s, y no s6lo a las sensibilidades derivadas de precioso de tasas de
inters segn el modo de los economistas, nuestra ' defiriici6n es consistente,
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sibilidad; se observa, por ejemplo, al analizar la poltica de materias primas tal como. se dio en la supuesta transformacin del
poder tras 1973. Demasia~o a menudo, un alto porcentaje de importacin de materias primas es considerado como un ndice de
vulnerabilidad, cuando en s mismo slo sugiere que la sensibilidad puede ser alta. La pregunta clave para determinar la vulnerabilidad consiste en saber con cunta eficacia las nuevas polticas
podrn aportar suficientes existencias de las materias primas necesarhls (o similares) y -a qu costo. El hecho de que Estados Unidos
importe apt"xtmadamente el 85 % de la bauxita que consume no
indica vulnerabilidad norteamericana a las acciones de los exportadO'res de bauxita, al menos hasta que sepamos cunto costara
(en tiempo y en dinero) conseguir sustitutos.
La vulnerabilidad se aplica tanto a las relaciones sociopolticas como a las poUtico-econmicas. La vulnerabilidad de las sociedades a los movimientos radicales transnacionales de fines de los
'60 dependa de sus capacidades para ajustar las polticas nacionales
a los efectos de enfrentar el cambio y reducir los costos de los desrdenes. Cuando Suecia criticaba la poltica . norteamericana en
Vietnam, su vulnerabilidad a una posible suspensin norteamericana de los contactos culturales habra dependido del xito con que
lograra adaptar su poltica a 'la nueva situacin. El intercambio de
profesores y turistas poda ser tentado desde alguna otra parte? 19
Permtasenos volver a los efectos sobre Estados Unidos del
hambre en el sudeste asitico. La vulnerabilidad de una administracin norteamericana a las protestas internas por la f~1ta de una poltica de asistencia alimentaria dependera de la facilidad con l.a que
pudiera ' ad'aptarla polffiC'a ' (-p0r ~ ejeipTo/ ' enviando ms cereales a
la India) sin incurrir en otros altos costos polticos o econmicos.
De qu modo esta distincin nos ayuda a entender las relaciones que existen entre interdependencia y poder? Claramente,
indica que la sensibilidad ser menos' importante qu.e, l~ vqlI.lerabilidad para' proporcionar ' te"Cl'IrSUs- de poder a los actores. Si un
actor puede reducir' sus costos' 'm ediante hi' modificacin de su
poltica, tanto interna cO'mo internacional, los ndic;es de sensibilidad nO' sern una buena gua sobre sus recursos de poder.
Consideremos el comercio de productos ,agrcolas entre Estados Unidos ' y la Unin Sovitica desde 1972 a 1975. Inicialmente la
economa norteamericana era altamente se~sible a las compras soviticas de cereales; los precios aumentaban dramticamente en
Estados Unidos. La Unin Sovitica tambin fue sensible a la disIllinois Press, Urbana, 1972, para un examen del modo terico de enfrentar
tales cuestiones empleando matrices redituables. ' Para un ms reciente esfuerzo sobre lineamientos similares vase Richard N. Cooper, "Prolegomena
to ' the Choice of an International Monetary System", Internation,al Organization 29, N'? 1, invierno de 1975, pp. 63-98.
19 Vase Barbara Haskell, HRecent Swedish-American Relations: Sorne
Analytical Observations", lnternationella studier 1, Estocolmo, 1976, pp. 3032.
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TABLA 1.1
Fuente de
int erdependencia
Nivel de
predominio
Nivel de
costo
Usada en situaciones
extremas o contra
adversarios dbiles cuando
los costos pueden ser '
escasos.
Vulnerabilidad
no militar
(costo de la
prosecucin
de polticas
alternativas)
Uso contemporneo
Sensibilidad
no militar
(costo del cambio
en el marco de
las polticas
cxis ten tes)
Un recurso de poder en
el corto plazo o cuando
las limitaciones normativas
son altas y las normas
in ternacionales
obligatorias. Limitado,
dado que se imponen altos
costos, los actores en
desventaja pueden
formular nuevas polticas.
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pendencia asimtrica por s misma no puede explicar los resultados de las negociaciones, incluso en las tradicionales relaciones
entre los estados. Como dijimos antes, el poder medido en trminos de recursos o de potencial puede parecer diferente del poder
medido en trminos de influencia sobre los resultados. Tambin
debemos considerar su "traduccin" .e fectiva en los procesos de
negociacin poltica. Una de las razones ms importantes para
ello consiste en que el compromisO' del estado ms dbil puede ser
mucho mayor que el del socio fuerte. El actor ms dependiente
puede estar (o parecer) ms expuesto al sufrimiento. En el nivel
poltico-militar, 'el intento de Estados Unidos de coaccionar a
Vietnam del Norte proporciona un ejemplo obvio.
Este punto subsiste aun en las relaciones interestatales ms
cooperativas. En las relaciones canadiense-norteamericanas, por
ejemplo, el empleo, o la amenaza de emplear, la fuerza se halla
virtualmente excluido de toda consideracin por parte de ambas
partes. El hecho de que Canad tenga menos capacidad militar que
Estados Unidos no significa un .obstculo mayor en el proceso de
negociacin. Los canadienses pueden aprovecharse de su mejor
posicin en aspectos econmicos tales como la exportacin de petrleo y gas natural, sin temor de represalias militares por parte
de Estados Unidos. Ms an, otras condiciones de la interdependencia internacional contempornea tienden a limitar las habilides ' de los estadistas para manejar la interdependencia asimtrica.
Los Estados pequeos, en especial, pueden tener mayor .unidad poltica interna que los grandes. Aunque el Estado ms poderoso
pueda ser menos dependiente en trminos de conjunto, puede estar ms disgregado internamente, con lo que su coherencia se ver
reducida por los conflictos de intereses y las dificultades de
coordinacin dentro de su propio gobierno.
Examinaremos ms detalladamente esta cuestin en el captulo 7, cuandO' analicemos nuestros descubrimientos sobre las relaciones canadiense-norteamericanas entre 1920 y 1970. Lo que
hemos dicho debe ser suficiente para in4icar que no esperamos
que de una , medida determinada de poder potencial, tal como la
interdependencia asimtrica, puedan predecirse cO'n precisin los
xitos O' fracasO's de los actores para incidir sO'bre los -resultados.
Esta medida propO'rciona meramente una primera aproximacin
a las .ventajas iniciales de la negociacin. Si las predicciones basadas en mO'delos de interdependencia asimtrica son incorrectas,
se deben buscar concienzudamente las razones. A menudo se hallarn en el prO'cesO' de negociacin que traduce los recursos de
pO'der en pO'der sO'bre los resultados.
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Susan Strange, "What 1s Economic Power and Who Has It?", Interna-
21 Para una revisin de los regmenes internacionales en las reas econmicas, vase C. Fred Bergsten y Lawrence B. Krause, eds., World Politics and
International Economics, Brookings 1nstitution, Washington, 1975, originalmente
publicado como una edicin especial de International Organization 29, N? 1,
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Captulo 2
REALISMO E
INTERDEP ENDENCIA COMPLEJA
Los supuestos propios sobre la poltica mundial afectan profundamente tanto lo que se ve como la elaboracin de teoras que
pretendan explicar los hechos. Pensamos que los supuestos de
los realistas polticos, cuyas teoras predominaron en el perodo
de posguerra, a menudo representan una base inadecuada para
el anlisis de la poltica de la interdependencia. Los supuestos
realistas sobre la poltica mundial pueden considerarse como la
definicin de un conjunto extremo de condiciones o tipo ideal. Tambin se pueden imaginar condiciones muy diferentes. En este captulo construiremos otro tipo ideal, el opuesto al realismo. Lo
llamaremos interdependencia compleja. Despus de establecer las
diferencias entre realismo e interdependencia compleja, sostendremos que a veces esta ltima se acerca ms a la realidad que
el realismo. Cuando lo hace, las explicaciones tradicionales del
cambio en los regmenes internacionales se tornan cuestionables
y la bsqueda de nuevos modelos explicativos se hace ms urgente.
Para los realistas polticos, la poltica internacional, al igual
que cualquier otra poltica, consiste en una lucha por el poder,
pero, a diferencia de lo que ocurre en la poltica interna, se trata
. de una lucha donde predomina la violencia organizada. Segn las
palabras del manual ms influyente de la posguerra: "Toda la
historja demuestra que las naciones activas en el campo de la
poltica internacional estn continuamente preparndose para, activamente involucradas en o recobrndose de la violencia organi. zada que se presenta bajo la forma de la gu~rra".t Tres supuestos
integran la visin realista. Primero, los Estados, como unidades
coherentes, son los actores dominantes
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poltica mundial.
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Esto, en realidad, implica un ~q~ble supuesto: t que los Estado~
son predo~!~te . "y _qu~ a~tan--cO.m ~~nida(fe~ " coher~ntes. Segii'do,. 16.s ""realistas suponen que la fllerza es un instrumento
utilizable y eficaz en la poltica. Tambin pueden emplearse otros
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CARACTERSTICAS DE LA
INTERDEPENDENCIA COMPLEJA
La interdependencia compleja tiene tres caractersticas principales,:
1. Canales mltiples conectan las sociedades; los mismos incluyen . tanto nexos informales entre lites gubernamentales como
acuerdos formales entre agencias de servicio exterior, nexos informales entre lites no gubernamentales (cara a cara y mediante
telecomunicaciones) y organizaciones transnacionales (tales como
bancos o corporaciones ,multinacionales). Estqs canales pueden
resumirse ,como relaciones interestatales, transgubernamentales .Y
transnacionales. Las relaciones interestatales son' los cariales normales s,u puestos por los realistas. Las relaciones fransgubernamentales aparecen cuando se flexibiliza el sUpuest9 realis't a de q~e los
Estados actan coherentemente como unidades; las relaciones
transnacioI?-ales surgen cuando se flexibiliza el supuesto de que
los Est,a dos son las nicas unidades.
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2. La agenda de las relaciones interestatales consiste en mltiples temas que no estn colocados en una jerarqua clara o slida. Esta ausencia de jerarqua en los temas significa, entre otras
cosas, que la seguridad militar no domina consi~tentemente la
agenda. Muchos temas surgen de lo que se acostumbraba considerar como poltica interna, con lo que la diferenciacin entre temas
internos y externos se vuelve borrosa. Esos temas son considerados
en distintos departamentos gubernamentales (no exactamente en
Relaciones Exteriores) y en distintos niveles. Una inadecuada poltica de coordinacin de estos temas implica costos significativos.
Diferentes problemas generan diferentes coaliciones, tanto dentro
como fuera , del gobierno, y suponen distintos grados de conflicto.
La poltica no se detiene al borde del agua.
3. La fuerza militar no es empleada por los gobiernos contra
otros gobiernos de la regin cuando predomina la interdependencia compleja. Sin embargo, puede ,ser importante en esas relaciones de los gobiernos con otros situados fuera de esa regin o en
otras cuestiones. La fuerza militar, por ejemplo, puede ser irrele~
vante para resolver desacuerdos "sobre as-pectos econmic~s eilt!:~
Iq's 'miembros de una alianZa, pero al mismo tiem:p'(j' p'UCIe"-' s~r
muy importante para las relaciones polticas , y ,militares de esa
alianza con un bloque rival. Para las primeras relaciones, esta
condicin de la interdependencia compleja debiera encontrarse;
no as en el segundo caso.
Implcita o explcitamente, las teoras tradicionales d la poltica internacional niegan exactitud a estos tres supuestos. Por lo
tanto, los tradicionalistas tambin se sienten tentados a negar relevancia a la crtica basada en el tipo de ideal de la inter~epen.-
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dencia compleja. Sin embargo, pensamos que nuestras tres condiciones se acercan bastante bien a algunos problemas globales de
la interdependencia econmica y ecolgica y que estn muy cerca
de caracterizar la relacin total entre algunos pases. Uno de nuestros propsitos consiste en demostrar este punto de vista. En los
captulos siguientes examinaremos la interdependencia compleja
en la poltica martima, y en la poltica monetaria y en -las relaciones de Estados Unidos con Canad y Australia. En este captulo,
'n o obstante, trataremos de convencer al lector de que hay que
tomar con seriedad estas crticas a las hiptesis tradicionales.
,CanaleS mltiples
Una visita a cualquier aeropuerto importante se convierte en un
medio contundente para confirmar la existencia de canales mltiples de contacto entre los pases industralmente avanzados; .
existe una ingente literatura para demostrarlo.2 Burcratas de distintos pases tratan unos con otros en reuniones, por telfono y
por medio del correo. Del mismo modo, las lites no gubernamentales frecuentemente se encuentran en el cUrso normal de los negocios, en organizaciones tales como la Comisin Trilateral Y' en
conferencias patrocinadas por fundaciones privadas.
Adems, las empresas y bancos multinacionales inciden tanto
en las relaciones internas como en las interestatales. Los lmites
a las firmas privadas o l~ e~Jr~<;:.h~J: de los lazos entre el gobierno
y los negocios varan considerablemete---de una soCiedad a otra.
Pero la participacin de amplias y dtn1tlics organlzadones, no
enteramente controladas por los gobiernos, se ha convertido en
parte normal de las relaciones tanto exteriores como internas.
Estos actores son importantes no slo por sus actividades en
la concrecin de sus propios intereses, sino tambin porque actan
como correas de trasmisin, haciendo ms sensibles a las polticas
gubernamentales en distintos pases. Como los fines de las actividades internas de los gobiernos se han dilatado y como las corporaciones, bancos y (en menor Ip.edida) los sindicatos adoptan
decisiones que trascienden las fronteras nacionales, las poltica~
internas de los diferentes pases interfieren entre s cada vez ms.
'Las comunicaciones ttansnacionales refuerzan estos efectos'. _~~_~ L
las polticas econmicas externas alcanzan, ms' que en el pasado,
la actividad econmica interna, borrando las fronteras entre pol~
tica interna y externa, y aumentando la cantidad de problemas .
"relevantes para la poltica exterior. Desarrollos paralelos en temas
-de regulacin ambiental y control de la tecnolog refuerzan esta
'\tendencia.
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cambie el modo de vida del pueblo ... esta accin sobreviene tras un
consenso largamente desarrollado, parte por parte, durante muchos
aos, en el sentido de que el problema realmente exista y que
esa era la mejoF manera de resolverlo".5 Las ocasiones para la
demora, para la proteccin especial, para la inconsistencia y para
la incoherencia abundan cuando las polticas internacionales requieren el alineamiento de las polticas internas de los pases
democrtics y. pluralistas.
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ciones, los efectos de la fuerza militar son tanto costosos cuanto inciertos.6
Incluso en los casos en que el empleo directo , de la fuerza
est proscripto entre un gr upo de pases, aun all puede emplearse
polticamente el poder m ilitar. Cada superpotencia contina emplea ndo la amenaza de la fuerza par a disuadir el ataque de las
otras superpotencias tanto a s misma como a sus aliados; su
capacidad disuasoria cumple as un papel protector e indir ecto,
que puede utilizarse cuando entra en negociaciones sobre otros
temas con sus aliados. Esta hetramienta de negociacin es particularmente importante para Estados Unidos, cuyos aliados se
sienten preocupados ante la potencial amenaza sovitica, ya que
los norteamericanos cuentan con pocos medios para influir sobre
sus aliados, situacin distinta a la que caracteriza a la Unin Sovitica frente a sus socios de Europa Oriental. En consecuencia,
Estados Unidos ha aprovechado el deseo europeo (particularmente
alemn) de buscar proteccin empleando su presencia militr en
Europa en .negociaciones comerciales y monetarias. As, aunque el
efecto de primer orden de la fuerza disuasoria sea esencialmente
negativo -invalidar la capacidad ofensiva de una superpotencia
adversatia-, un Estado puede emplear positivamente esa fuerza
para ganar influencia poltica.
.
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De este modo, aun para los pases cuyas relaciones se aproximen a la interdepen~encia compleja, persisten dos serias salvedades: 1) un drstico cambio social o poltico puede determinar
que la fuerza vuelva a ser un importante y directo instrum~nto
de la poltica; y 2) aun cuando los intereses de las lites sean complementarios, un pas que emplea la fuerza militar para proteger
a otro puede tener significativa influencia poltica sobre ese pas.
En las relaCiones Norte-Sur, en las relaciones entre los pases
del Tercer Mundo, asimismo como en las relaciones Este-Oeste la
fuerza a menudo resulta importante. El poder militar contribuye
a que la Unin Sovitica domine econmica y polticamente a
Europa Oriental. La. amenaza de una intervencin militar norteamericana, abierta o encubierta, ha contribuido a limitar los cambios :revolucionarios en el Caribe, especialmente en Guatemala
en 1954 y en la Repblica Dominicana en 1965. En enero de 1975,
e1 Secretado de Estado Henry Kissinger expres una velada advertencia a los integrantes de la Organizacin de Pases Exportadores
de Petrleo (OPEP) de que Estados Untdos podra emplear la
fuerza contra ellos "si se produjera un real estrangulamiento del
mundo industrializado".1
.
.
Sin embargo, aun en esas situaciones realmente conflictivas,
la apelacin a la fuerza parece menos probable que 'en la mayor
6 Para un valioso examen, vase Klaus Knorr, The Power 01 Nations: The
Political Economy 01 International Relations, Basic Books, Nueva York, 1975.
7 Business Week, 13 de enero de 1975.
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parte de las' situaciones similares ocurridas en el siglo con anteriori. dad a 1945. La dest ructividad de las armas nucleares hace peligroso
cualquier ataque a una potencia nuclear. Las armas nucleares son
empleadas fundamentalmente como factores de disuasin. La amena:za de acciones nucleares contra pases ms dbiles ocasional
mente puede resultar eficaz, pero se orientan igual -y ms probablemente- a consolidar las relaciones entre los adversarios propios.
La limitada utilidad de la fuerza convencional para el control de
poblaciones socialmente movilizadas qued demostrada tanto con
el fracaso de Estados Unidos en Vietnam como con la rpida declinacin del colonialismo ~n Africa. Adems, el empleo de la fuerza
en un campo contra un Estado independiente con el que se mantiene
Una variedad de relaciones significa romper relaciones mutuamente provechosas en otros campos. Dicho de otro modo, a menudo el
empleo de la fuerza .acarrea resultados costosos para objetiv9s
situados fuera del rea de la seguridad. Y, finalmente, en las democracias occidentales es muy fuerte la oposicin popular a los
conflictos militares prolongados.8
Resulta Claro que esas limitaciones no tienen la misma nci
dencia en distintos pases o en diferentes situaciones .dentro de
un mismo pas. Los riesgos de una escalada nuclear afectan a
todos, pero la opinin interna est mucho ms limitada en los
pases comunistas o en potencias regionales autoritarias que lo
que puede estar en Estados Unidos, Europa o Japn. Incluso pases autoritarios pueden mostrarse renuentes al empleo de la fuerza
para lograr objetivos econmicos cuando tal accin no asegure .
totalmente su eficacia. Tanto la dificultad para controlar poblaciones socialmente movilizadas mediante tropas extranjeras como
el cambio de la tecnologa blica pueden incrementar la capacidad
de ciertos' pases ----o de grupos no estatales- para emplear el terrorismo como un arma poltica sin exponerse al temor de represalias.
-El Hecho de que el cambiante papel de la fuerza tenga efectos
desiguales no lo hace menos importante; tan slO' complica algo
ms las cosas. Esta complejidad se compone de las diferencias en
la utilidad <le la fuerza en las distintas reas de cuestiones o
problemas. Cuando un problema s~scita pequeos intereses o pasiones, el empleo de la fuerza es impensable. En tales instancias,
la interdependencia compleja puede ser un concepto vlido para
el anlisis del procesO' poltico. Pero si ese problema se convierte
en cuestin de vida o mtierte ----como alguna gente lleg a pensar
del problema del petrleo- el empleo o la amenaza de la fuerza
puede volver a ser decisivo. En ese caso las hiptesis realistas
seran ms relevantes.
Por lo tanto, resulta importante determinar la aplicabilidad
8 Stanley Hoffmann, "The Acceptability o Military Force" y Laurence
Martin, "The Utility of Military Force", en Force in Modern Societies: Its Place
in Internatiorial Politics, International Institute for Strategic Studies, Adelphi
Paper, 1973. Vase tambin Knorr, The Power 01 Nations.
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ROBERT
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'KEOHANE
JOSEP.H
s.
NYE
Estrategias de vinculacin
Por lO' tantO', las metas habrn de variar bajO' la interdep.endencia
segn las reas de cuestiO'nes y lO' m ismO' ocurrir cO'n
la distribucin de pO'der y los prO'cesO's pO'lticO's tpicO's. El anlisis
tradiciO'nal se cO'ncentraba en el sistema internaciO'nal y nO's llevaba
a anticipar prO'cesos polticO's similares en una variedad de cuestiones. LO's EstadO's militar y, ,e cO'nmicamente fuertes predO'minaban
en una gran variedad de O'rganismO's y en una gran variedad de cuestiO'nes en virtud de la asO'ciacin de sus prO'pias pO'lticas sO'bre
algunas cuestiO'nes a .las pO'lticas de O'tros EstadO's sO'bre O'tras cuestiO'nes. Al emplear tO'dO' su predO'miniO' para prevalecer en las cuestiO'nes dO'nde eran ms dbiles, segn el mO'delo tradiciO'nal, 'IO's EstadO's fuertes aseguraran la cO'ngrue~cia entre la es:tructura glO'bal
del poder militar y ecO'nmico y ,el patrn de resultados trn cual- ,
quier rea de cuestiO'nes. As, la pO'ltica mundial puede tratarse '
, cO'mO' una malla sin cO'sturas.
Bajo la interdependencia compleja es menos , prO'bable qu;e
O'curra semejante cO'ngruencia. 'ComO' la fuerza militar se halla desvalO'rizada, a los EstadO's militarmente fuertes les ser ms difcil
emplear su ' predO'minio tO'tal para el cO'ntrO'I de resultadO's en
cuestiO'nes en las que se sienten dbiles. Y dadO' que la distribucin de los recursO's de pO'der en cO'mercio, transpO'rte navierO' O'
'petrleO', pO'r ejemplO', puede ser muy diferente, los mO'delO's de
resultadO's y lO'S distintO's prO'cesO's pO'lticO's prO'bablemente habrn
de variar de un cO'njuntO' de cuestiO'nes a O'trO'. Si la fuerza fuese rpidamente aplicable y la seguridad militar fuese la ms impO'rtante meta de la pO'ltica exteriO'r, esas variaciO'nes en las
estructuras de poder sO'bre distintas cuestiO'nes nO' impO'rtaran
demasiadO'. La articulacin entre ellas y las cuestiO'nes militares
aseguraran un fuerte predO'miniO' pO'r parte de lO's EstadO's pO'derO'sO's. PerO' cuandO' la fuerza militar 'permanezca largamente
inllJ9vUizada, IO's Estados fuertes hallarn que la articulacin es
menO's efectiva~ An estn en cO'ndiciO'nes de intentar tales cO'nexines, perO' frente a la falta de una jerarqua de temas, s,u xito
ser prO'blemtico.
'
Los EstadO's predominantes pueden tratar de asegurar el
mismO' resultado empleandO' tO'dO' su pO'der ecO'nmicO' para incidir
en lO's resultadO's de O'trO's problemas. Si se hallan en juego O'bjetivO's sO'lamente ecO'nmicO's, pueden triunfar: despus de todO', el
dinerO' es intercambiable. PerO' lO's , O'bjetivos ecO'nmicO's -tienen
implicaciO'nes pO'lticas y la vinculacin ecO'nmica pO'r fuerza se
encuentra limitada pO'r actO'res internO's, transnaciO'nales y transgubernamentales que se resisten a depO'ner sus intereses. Ms an,
lO's actO'res internaciO'nales pueden ser muy diversO's en las dis~O'mpleja
I 49
I ROBERT O.
50
Establecimiento de la agenda
Nuestro segundo supuesto acerca de la interdependencia compleja
-la falta de una jerarqua clara entre las mltiples cuestionesnqs lleva a esperar .que la poltica de formacin y control de la
agenda se torne ms importante .. El anlisis tradicional lleva a
los "estadistas a concentrarse en cuestiones poltico-militares y a
prestar poca atencin a las ms amplias polticas de conformacin
de la agenda. Los estadistas suponen que la agenda ser establecida mediante cambios en el equilibrio de poder -reales o previsibles- y a travs de la percepcin de amenazas a la seguridad
de los Estados. Otro tipo de cuestiones slo llegar a ser muy importante cuando parezca afectar la seguridad y el poder militar.
En esos casos, las agendas sern fuertemente influidas por consideraciones del equilibrio de poder global.
Pero hoy en da ciertos temas no militares adquieren nfasis
en las relaciones interestatales, mientras que otros realmente de
.igual importancia son descuidados o directamente se entrega su
manejo a un nivel tcnico. La poltica monetaria internacional,
los problemas de los trminos de inte~cambio de las materias
. primas, del petrleo, de los alimentos y de las corporaciones multinacionales fueron importantes durante la ltima' dcada; pero
no todos estuvieron colocados en posiciones altas en las agendas
interestatales del mismo perodo.
Los analistas tradicionales de la poltica internacional han
prestado poca atencin a la formacin de la agenda, a cmo los
problemas llegan a recibir sostenida atencin por parte de los altos
funcionarios. La orientacin tradicional hacia los a&,untos militares y de segurid,d implica que los problemas cruciales de poltica
exterior sean impuestos a los Estados por las acciones o amenazas
de otros Estdos. sta es la que se considera alta poltica, como
algo opuesto a la baja poltica de los asuntos' econmicos. Pero
como la complejidad de los actores y los problemas en el marco
de la poltica mundial aumentan, la utilidad de la fuerza disminuye
y la lnea que separa poltica interna y externa comienza a desdibujarse: como las condiciones de la interdependencia compleja
estn ms estrechamente cercanas, la poltica de formacin de la
agenda se torna ms sutil y diferenciarla.
Bajo la interdependencia compleja es posible esperar que la
I
I 51
agenda resulte afectada por los problemas internos y externos creados pO'r el crecimientO' econmico y que se incremente la interdependencia de sensibilidad que describimos en el antt(rior captulO'.
Los grupos internO's disconformes habrn de politizar los temas' y
pugnarn por incluir otrO's tradicionalmente considerados como
internos en la agenda interestatal. Los cambios en la distribucin
de los recursos de poder dentro de los conjuntO's de temas tambin
incidirn sobre la agenda~ A comienzos de la dcada del '70, el
creciente poder , de los pases productores de petrleo sO'bre las
corporaciones transnacionales y lO's pases' consumidores altero
dramticamente la poltica de la agenda. Por otra parte, las agendas para un grupo de temas pueden cambiar comO' resultado de
las vinculaciones de otros grupos, en los que los recursO's de poder
estn cambiando; pO'r ejemplo, la voluminosa agenda de los problemas comerciales Norte-Sur cambi tras el alza de los precios
determinado por la OPEP y el embargo petrolero de 1973-74. Incluso si las capacidades de los Estados' no cambian, las agndas
pueden ser afectadas por cambios en la importancia de los actores
transnaciO'nales. La publicidad que tuvieron las corporaciones multinacionales a coinienzos de la dcada del '70, unida al rpido
crecimiento que haban tenidO' en las dO's dcadas precedentes,
determin que se cO'locara en primer lugar de las agendas, tanto
de Naciones Unidas comO' de los distintos pases, el tema de la
regulacin de tales corporaciones.
La politizacin de un asunto -es' decir, la agitacin y cO'ntroversia en torno al mismo a los efectos de intentar llevarlo hasta el
tope de la agenda- puede obedecer l muchas fuentes, tal como
hemos visto. Los gobiernos cuy.o poder se halla en proceso de
crecimiento pueden politizar cuestiones a travs de su vinculacin
con otras. Un rgimen internacional que se vuelve ineficaz o que
no est al servicio de asuntos impO'rtantes puede producir una
politizacin creciente en la medida en que los gobiernO's descO'ntentos presionen en pos de un cambio. Sin embargo, la politizacin
puede provenir desde abajo. Grupos internos pueden desarrollar
el suficiente encono como para activar un asuntO' que dorma o
comO' para interferir en los ms altos niveles de la negociacin
interestatal. En 1974, el tcito eslabonamiento de un acuerdo de
intercambio sovitico-norteamericano, con repercusiones favorables para la dtente, que se encontraba en la rbita de la Secretara
de Estado norteamericana fue desbaratado por el xito de grupO's internos norteamericanos que trabajaban a travs del Congreso para vincular ' el acuerdO' con las polticas soviticas sobre emigracin.
' .
Las caractersticas tcnicas y el marco institucional en el que
los asuntos son promovidos afectan fuertemente los patrO'nes de
politizacin. En EstadO's UnidO's, la atencin del Congreso es un
instrumento eficaz de politizacin. Por lO' general, esperamO's que
las O'rganizaciones econmicas transnacionales' y las redes trans-
52 I
I 53
tambin llevar a coaliciones transgubernamentales sobre cuestiones polticas especficas. Para mejorar sus oportunidades de xito,
los organismos gubernamentales procuran atraer cQmo aliados a
actores de otros gobiernos a sus propios procesos de toma de
decisiones. Organismos de pases poderosos, como Estados Unidos,
han empleado tales coaliciones para infiltrarse en gobiernos dbiles de pases como Turqua y Chile. Tambin han sido empleadas
para ayudar a organismos de otros gobiernos a infiltrar la burocraCia norteamericana. u Como veremos en el captulo 7, las polticas transgubernamentales son caracterstica frecuente de .las
relaciones canadiense-norteamericanas, a menudo para ventaja de
los intereses canadienses.
La existencia de redes polticas transgubernamentales nos lleva
a una interpretacin diferente de una de las propuestas corrientes
de la poltica internacional: que los Estados ,actan en inters pro..:
pio. Bajo la interdependencia compleja, esta sabidura convepcional da por sentadas dos preguntas im'p ortantes: qu significa
'propio y qu significa inters? Un organismo gubernamental puede
perseguir sus propios intereses bajo la apariencia de estar actuando en pos del inters nacional. Por otra parte, las interacciones
recurrentes pueden cambiar las percepciones oficiales de 10 que
son sus intereses. Como 10 ha demostrado un cuidadoso estudio
de ' la poltica comercial norteamericana, concentrarse solamente
en la presin de variados intereses a los efectos de las decisiones
lleva' 3, ,' una perspectiva excesivamente mecnica de un proceso
continuo , y descuida el importante papel de las comunicaciones
en las percepciones lentamente cambiantes del inters propio.12
La ambigedad del inters nacional suscita serios problemas
a los ms altos lderes polticos de los gobiernos. Como las burocracias se relacionan directamente por encima de las fronteras
nacionales (sin tener que pasar por los despachos de relaciones
exteriores), su control centralizado se torna muy dificultoso. Existe menos seguridad de que el Estado se mantenga unido cuando
negocie con gobiernos; tampoco es seguro que sus componentes
interpreten del mismo modo la nocin de inters nacional cuando
negocien con extr~jeros. El Estado debe probar su capacidad
para ser multifactico y aun esquizofrnico. Los intereses nacionales habrn de ser definidos en forma diferente ante problemas
diferentes, en ocasiones diferentes y por diferentes' unidades gubernamentales. Los Estados que se hallen mejor colocados para
mantener su coherencia (a causa de una tradicin poltica centralizada, como ' Francia) estarn en mejores condiciones de manipular la interdependencia desigual que los Estados fragmentados,
11 Para un examen ms detaJIado, vase Robert O. Keohane y Joseph S.
Nye Jr., "Transgovernmental Relations and Intemational Organizations", World
Politics 27, NI? 1, octubre de 1974, pp. 3962.
12 Raymond Bauer, !thiel de Sola Pool y Lewis Dexter, American Business
and Foreign Pdlicy, Atherton, Nueva York, 1963, cap. 35, especialmente pp. 472-75.
54
I ROBERT O.
KEOHANE y JOSEPH S. N YE
I 55
56
I ROBERT O.
TABLA
2.1
Metas de
los actores
Instrumentos
de la politica
estatal
Establecimiento
de la agenda
Vinculacin
de cuestiones
Rol de los
organismos
internacionales
Interdependencia compleja
Las metas de los. Estados variarn segn las reas de cuestiones ,
CIl
t"l
J-f
i
>
E
>
01
.....
Captulo 3
EXPLICANDO
EL CAMBIO DE
,
REGIMEN INTERNACIONAL
ECONMICO .
Muchos' observadores han sealado la 'creciente importancia de los
asuntos econmicos en la poltica internacional. En ' efecto, las
disputas en tomo al gobierno de los asuntos econmicos son res;.
ponsables en mucho de la creciente atencin a la interdependencia.
Sin embargo, la ciencia occidental contempornea de la economa
internacional no dispone de una teora sobre el cambio de rgimen
internacional. El anlisis' econmico neoclsico fue desarrollado
no como una fehaciente descripcin de la realidad, sino como
una explicacin simplificada que tambin poda sugerir polticas
para el incremento de la eficiencia econmica y el bienestar. Bastante deliberadamente, los tericos de la economa se han sustrado de la poltica a los efectos de lograr explicaciones econmicas ms elegantes y precisas. Por ello, no podemos' censurar
a los economistas por no suministrar un modelo de, cambio de
60
I 61
treinta aos, el crecimiento econmico en el mundo industrializado ha avanzado a un ritmo sin precedentes. El comercio mundial
ha crecido ms del 7 AJ anual y se ha convertido en una gran
proporcin del producto bruto nacional para la mayora de los
pases mayores de Europa y en Norteamrica. La inversin extranjera directa y la produccin de ultramar han crecido a un ritmo
mayor an.1 Tras estos cambios se encuentran notables avances
en la tecnologa de los transportes y las comunicaciones, los que
han reducido los costos de la distancia. Mediante la comunicacin
por satlite, el costo de telefonear a una persona que se halla a
12.000 kilmetros de distancia es el mismo que el de llamar a
alguien que se encuentra mucho ms .cerca. Los superpetroleros
y otras innovaciones en la tecnologa de la navegacin han reducido los costos del transporte de bienes. Y durante el mismo perodo, los gobiernos han establecido acuerdos y consultas, y las instituciones han tenido que vrselas con la rpida expansin de los
intercambios.
La primera premisa de un modelo de cambio de rgimen
basado en el proceso econmico es que el cambio tecnolgico y
el aumento de la interdependencia econmica determinarn la
obsolescencia de los regmenes internacionales existentes. :estos
sern inadecuados para manejarse con el acrecentado volumen de
intercambios o con nuevas frmas de organizacin, representadas,
por ejemplo, por las corporaciones transnacionales. Las instituciones, normas y procedimientos establecidos se vern amenazados por la ineficacia o e l colapso.
. La segunda premisa consiste en que el gobierno ser altamente responsable frente a las demandas polticas internas que
reclaman una elevacin del nivel de vida. El bienestar econmico
nacional ser us ualmente la meta poltica predomhiante y un
aumento del producto bruto nacional ser su indicador poltico
crtico. La tercera premisa de este modelo dice que los grandes
beneficios, econmicos conjuntos proporcionados por los moviniientos internacionales de capital, bienes y, en algunos casos,
'trabajo otorgarn a los gobiernos' fuertes incentivos para modificar o reconstruir los regmenes internacionales 'y as restaurar su
eficacia. Los gobiernos argirn sobre l distribucin de ganancias y se quejarn de la prdida de autonoma provocada por el
auge de la interdependencia econmica (vulnerabilidad tanto como
sensibilidad); pero, por lo general, encontrarn que, cuando existen demandas polticas internas por un mayor bienestar econmico,
los costos de interrumpir las relaciones econmicas internacionales o de permitir que , se vuelvan caticas sern mayores que los
beneficios de la autonoma. Con renuencia, permitirn el creci3 Vase Peter J. Katzenstein, "Intemational Interdependence: Some LongTerm Trends and Recent Changes". International Organization 29, NO? 4, otoo
de 1975, pp. 1021-34.
62
1 _ ROBERT
I 63
18
64 I
I 65
and Peace,
4~
ed. cit .. p. 5.
66 I
podemos esperar la introduccin de cambios que lleven los' resultados en el rea l/desviada" a una mayor consistencia con la estrw;tura mundial del poder militar y econmico. De esta perspectiva se desprende, por ejemplo, que luego de 1973 la incongruencia
entre el poder dentro de la poltica petrolera y el poder en general
dentro de la poltica mundial se convirti en una fuente de inestabilidad. Era de esperar que Estados Unidos y otros pases industrializados ,' intentaran salvar esa incongruencia en su favor medial1te ayuda 'mutua, aliento de nuevas fuentes de abastecimiento
y aun ' la amenaza del empleo de la fuerza militar. Tampoco result sorpresivo que los pases exportadores de petrleo, ,a sociados
en la Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP),
intentaran resolver la tensin en su favor aumentando su fortaleza a travs de compra de armas, de alial1zas con otros pases del
Tercer Mundo para conseguir un nuevo orden econmico internad ,o nal, de negocios individuales con pases consumidores y de ambiciosos planes de de,s arrollo de largo plazo. En virtud de las disparidades globales en la distribucin del poder, la teora tradicional habra otorgado , menos probabilidades de xito a los pases
reunidos en torno a la OPEP.
'
Esas expectativas ' acerca de cul de las ' partes prevalecer
pueden o no ser confirmad~s" pero la perspectiva , realista es importante: examinaremos muy de cerca situaciones en las que la
distribucin de poder entre las reas de cuestiones es cambiante.
Las tensiones se desarrollan en torno a esos puntos de incongruencia. Las luchas polticas cruciales tienen lugar para determinar si
los cambios en la estructura de poder en un rea de cuestiones
se extendern a todo el . sistema en conjunto o si stos sern
eliminados. '
Aun , en el caso de que no s'e prod,uzca una guerra, o se haga
un m'a nifiesto empleo de la, fuerza" el enfoque tradicional que
enfatiza la estructUra de poder global puede adaptarse para explicar los cambios en los regmenes internacionales. Si 'los fuertes
fijan 'las normas, entonces los cambios en la estructura de poder
poltico-militar debieran afectar los regmenes econmicos. El enfoque de la estructura global arrastra nuestra atencin hacia la
hegemona y el liderazgo. ,Los, ec()nomistas han sostenido que los
reg~enes econmicos estables requieren un liderazgo --es decir,
la voluntad de ari.~poner las ganancias de corto plazo en las negociaciones a los efectos de as preservar el sistema-' y que un
: actor se .e ncuentra , en 'mejores condiciones de proporcionar ese
liderazgo cuando se ve a s mismo como el mayor consumidor
de 16s beneficios de largo plazo producidos por el rgimen.
Los realistas agregaran que tal liderazgo ' para mantener un
rgimeJ.1 sera ms probable' dentro de un sistema , hegemnic(), es
decir, cuando un Estado es lo suficientemente poderoso como para
mantener las normas esenciales que gobiernan las' relaciones interestatciles y cuando, adems, desea ejercer ese poder. Junto a
I 67
su papel como sostenedor de un rgimen, tal Estado puede tambien derogar normas ya existentes, evitar la adopcin de aquellas
que se le opongan o desempear un rol predominante en la elaboracin de nuevas normas. Por lo tanto, dentro de un sistema
hegemnico el Estado preponderante tiene tanto un poder positivo
como otro negativo.
En un mundo realista, tal condicin implicara una preponderancia militar, pero no necesariamente el empleo frecuente de
la fuerza militar. Durante el siglo XIX, Gran Bretaa emple slo
ocasionalmente su preponderante poder naval para mantener la
libertad de . comercio en Sudamrica o para proteger la libertad
martima contra intrusiones de Estados costeros, pero por lo general ese tipo de acciones fue innecesario. Un poder hegemnico
puede cambiar las normas, antes que adaptar sus polticas
a las normas existentes. La ' posicin britnica como defensora
de 'la libertad de los mares, por ejemplo, no le impidi bloquear
la navegacin neutral cuando se encontr en guerra. Pero durante
tiempos de paz, el gobierno britnico impuls el mantenimiento
del rgimen mediante una escrupulosa observancia de las normas
de libre '~avegacin incluso contra sus propios intereses internos,
que intentaban asegurar una ampliacin de la jurisdiccin costera.
Cuando el poder hegemnico no procura conquistar otros Estados, sino tan slo proteger su posicin de predominio, otros
Estados tambin pueden beneficiarse. A menudo suele exaltarse
la Pax Britannica. Charles Kindleberger ha sostenido que durante
los ltimos cien aos los sistemas econmicos internacionales con
un lder han resultado ms estables que otros sistemas y han
estado signados por una gran prosperidad.8 En el siglo XIX, la
fortaleza financiera de Gran Bretaa ech las bases para un sistema monetario que estaba centrado principal, aunque ' no enteramente, en Londres. Desde la segunda guerra mundial hasta la dcada del '60, la preponderancia econmica de Estados Unidos lo
facult para manejar las relaciones monetarias entre los pases no
comunistas mediante el sist.ema de Bretton Woods. Por contraste,
como lo veremos detalladamente ms adelante, la desdichada experiencia monetaria internacional del perodo entre ambas guerras
ocurri cuando Estados Unidos no se mostr dispuesto a ejercer
un fuerte liderazgo y Gran Bretaa ya no estaba en condiciones
de hacerlo.9
.
'
.
: Por lo tanto, las potencias hegemnicas no siempre explotan
econmicamente a las potencias secundarias. Durante el apogeo
'd e la libra esterlina, la produccin industrial en Francia, Alemania,
8 Vase Charles Kindleberger, The World in Depression 192939, University
of California Press, Berkeley, 1974. La teora de la accin colectiva tambin. llega
a esta conclusin: Para una buena formulacin, vase Mancur Olson Jr., The
Logic 01 Collective Action, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts,
1965.
9
68
I ROBERT O.
KEOHANE y JOSEPH S. N YE
10 Para cifras, vaSe John P. McKay, Pioneers tor Protit: Foreign Entrepreneurship and Russian Industrialization, 1885-1913, University of Chicago
I 69
ms dbiles implican una concomitante declinacin de la influencia positiva del lder del sistema.
l?e ese modo, la orientacin sistmica natural de un poder
hegemnico. -que identifica sus intereses con los ~e1. sistema que
controla- se encuentra desafiada por una perspectiva ms nacionalista tanto en lo interno como en lo externo. El bilateralismo
y la autarqua, antes rechazados' como ineficientes, vuelven a ser
recomendables. Sus adherentes subrayan los beneficios de la seguridad econmica, o la aversin al riesgo. Cuando el poder parece
asegurar que los riesgos sean mnimos, este argumento pierde
peso, pero cuando aparecen grietas en la construccin hegemnica, la prudenci,a aconseja lo que anteriormente era proscripto
por la eficiencia. '
.'
Cuando. se llega a este punto en ambas pa.r tes, el equilibrio
hegemnico queda roto y puede producirse una espiral de acciones
y contra-acciones. En la medida en que el sistema cambia, los supuestos tambin cambian; consideraciones sobre aversin al riesgo, en una parte, e impulsos hacia una mayor independencia, 'en la
otra, pueden llevar a polticas con menores implicaciones internacionales o con menoreS' implicaciones sistmicas. La incertidumbre que se origina de este modo puede ser 'difcil de detener ya
que ,u n .ciclo de desintegracin puede insertarse rpidamente en
el sistema.
Desde una perspectiva tradicional, este cuadro de los procesos
econmicos desgastando la hegemona global tiene un .c ierto atractivo. Con el agregado de unos pocos supuestos, proporciona una
explicacin basada en la estructura global de poder que da cuenta
de los cambios en los regmenes econmicos, a pesar de la ausencia de guerras o cambios mayores en el equilibrio de p.o der. Aplicando este modelo al perodo de posguerra, se puede sostener que
los regmenes econmicos internacionaleS' que acompaaron la
"Repblica Imperial;' o el "Imperio nortemericano" estn derrumbndose debido a la "Decadencia del poder norteamericano"}3
70 I
de la hegemona consistira en que los regmenes econmicos internacionales reflejan directamente los patrones poltico-militares de
capacidad: la alta poltica domina a la baja. Los cambios en ' las
relaciones econmicas internacionales se explican por cambios en
el poder militar. Esta sencilla versin explica los rasgos ms salientes del orden econmico de la posguerra y, en especial, sus
divisiones bsicas. Aunque las compras y ventas soviticas o chinas puedan afectar los mercados mundiales, estas economas planificadas estn lo suficientemente separadas como para que sea
ms preciso pensar en tres sistemas econmicos distintos correspondientes a las tres mayores -aunque desiguales- fuentes de
poder poltico-militar.
.
Perq las explicaciones ms parsimoniosas se desbaratan cuando
se pasa de la explicacin de la estructura global' a la explicacin
del cambio; La posicin de Estados Unidos en la economa mundial y su predominio en la ejecucin de polticas, tanto dentro de
las zonas industrializadas como en el Tercer Mundo, ha decado claramente desde 1944 1950. Pero durante todo este perodo, Estados
Unidos ha continuado siendo el Estado ms poderoso del mundo
desde el punto de vista militar; y su supremaca militar con respecto a sus socios econmicos ms importantes (Japn, Canad
y Europa) se ha mantenido frremente, si no es que ha aumentado.
De ese modo, aunque la distribucin del poder militar incide
sobre el orden econmico 'internacional, por s misma slo proporciona una pequea parte de la explicacin. Para una adecua,da 'explicacin de la estructura global deben agregarse otros tres
factores mayores, con lo que se reducir la sencillez pero se aumentar la relacin con los hechos que incidieron en los' cambios d~
posguerra que afectaron a los regmenes econmicos internacionales: 1) cambios en las percepciones de la amenaza de agresin
militar; 2) cambios en la fortaleza econmica relativa de Estados
Unidos y en la de sus socios; 3) cambios en los patrones jerrquicos, en Europa y el Tercer Mundo"
Las preocupaciones sobre la amenaza militar comunista contribuyeron a estimular a los norteamericanos para que realizaran
sacrificios econmicos de corto plazo--es decir, a ejercer el liderazgo- para desarrollar y mantener los regmenes econmicos liberales de posguerra que contribuyeron a la recuperacin europea
y japonesa. Muchos de los ms importantes avances en las relaciones econmicas internacionales ocurrieron durante el largo perodo que va desde el momento de mxima tensin de la g~erra
fra en 1947 (la Doctrina Truman) y 1963 (el Tratado de proscripcin de ensayos nucleares) ~ Durante esos aos comenzaron a funcio'nar el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF), el Acuerdo
General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) y la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE);
se logr la convertibilidad de] circulante, se implementaron ma-
I 71
72 I
73
Oriente, fue incapaz de persuadirlos para que redujeran los precios del petrleo.
,
Finalmente, el argumento de la erosin hegemnica ignora:
las complicaciones introducidas por los mltiples' canales entre
las sociedades, que revisten la forma de empresas multinacionales
y otros actores transnacionales o contactos informales entre las
burocracias transgubernamentales. Algunas de las reacciones polticas internas contra una poltica internacionalista 'a bierta resultan
e~ amplia medida de los efectos -reales- o percibidos- de las
inversiones externas por parte de empresas multinacionales. En
las actividades que desarrollan por todo el mundo, las multinacionales ciertamente robustecen la apariencia de un predominio de
Estados Unidos debido a su modus operandi y a su papel de portadoras de la cultura popular norteamericana, pe~o en el mejor de
los casos es por lo menos dudoso que realmente contribuyan al
poder norteamericano en ultramar. 15 De este modo, slo ' consiguen
introducir nuevas ambigedades ' en los clculos ,de poder y posibles
separadones entre la' realidad del poder y su apariencia.
74 I
The Treasury and Foreign Policy, Harvard University Press, ' Cambridge, Massa-
'
75
76
I ROBERT O.
de la Comunidad Econmica Europea, la "poltica de implementacin regional" mostr caractersticas s4.Uares; la legitimidad de
las normas no fue desafiada, pero los integrantes trataron de flexibilizarlas o posponerlas.t9 Los gobiernos tratan de sacar ventajas
de las asimetras en el campo de la sensibilidad, pero no manipulean demasiado las vulnerabilidades, dado que el propio rgimen
fuerza la poltica de cambio.
En la elaboracin de normas (el segundo aspecto de actividad
p<,>ltica en un rea de cuestiones) lo que resulta desafiado no es
meramente el conjunto de efectos que pueden implicar las normas, sino las propias normas. La naturaleza del rgimen es cuestionada por los participantes de mayor importancia, con.1o que la
lucha . poltica se centrar en determinar si el rgimen ser reestructurado y de qu modo.' De esta manera el concepto . de interdependencia de vulnerabilidad es ms apropiado 'p ara el caso.
La diferenciacin es importante para las explicaciones basadas
en la estructura de cuestiones porque los recursos de poder que .
. proporcionan influencia en la actividad poltica a menudo difieren
ante los dds aspectos del problema. Cuando las normas se dan
por ' sehtadas, las mismas pueden crear asimetras en la interdependerichi de sensibilidad. Po:r; ejemplo, mientras .q ue las leyes .internacionales tradicionales que exigen rpida y adecuada compensacin por la nacionalizacin de la inversin extranjera estuvieron
en efecto, los pases receptores, con economas y adl)1inistraciones
dbiles, tendieron a ser ms sensibles a las decisiones de los inversores extranjeros (y de los pases de donde parta la inversin)
que los inversores a sus decisiones.
Cuando las normas son cuestionadas, o el rgimen internacional es cambiado unilateraJmente, los principios que canalizaban la
interdependencia de sensibilidad dejan de conferir beneficios de
poder a los actores que antes se beneficiaban :con ellas. En este
punto, la p~ltica comienza a ' reflejar los di~ererit.es recursos de po~
der~ la vulnerabilidad relativa, aunque no i sensibilidad, o lo que.
.puede considerarse como la estructura de poder subyacente en
el rea de cuestiones de que se trate. En los problemas de inversin extranjera, por ejemplo, los gobiernos ganaban poder en la
medida en que las inhibiciones . contra las expropiaciones declinaban. Los recursos de poder que afectan la elaboracin de normas
permiten a sus sostenedores implementar alternativas y desafiar
las hiptesis acerca del uso corriente de la influencia en una cuestiIi particular. El estructuralismo de cuestiones nos p~rmite predecir 'que cuando existe una gran incongruencia en un rea problemtica entre la distribucin de poder en la e~tructura subyacente y su distribucin en el uso corriente, entonces se plantearn
presiones tend.ientes a un cambio de rgimen.
19 Vase Donald J. Puchala. "Domestic Politics and Regional Hannonization in the European Communities", World Politics 27, N'! 4, julio .de 1975,
pp. 496-520.
l 77
78 I
3.1
.Atributos de poder
(globales o
en cuestiones .
especUicas)
...
A~
Poder sobre
los resultados
(patrn de
resultados)
Si el patrn de resultados
es inaceptable al Estado
con poder glo~
(o por rea de cuestionM )
I
"
:f,gilnen
.'
... .
cambio
rgimen.
. de
t ---.,
. r--.\
Proceso de
'
L:~~n__
En las explicaciones estructurales ms sencillas (y menos interesantes), un cambio de las capacidades globales' o en determinada
rea de cuestiones (por ejemplo, causado por una guerra) lleva
directamente al cambio de rgimen. En las explicaciones estructurales ms sofisticadas que se trazan en la figura, el rgimen crea
un proceso de negociacin, el que, a su vez, lleva a una pauta de
79
80 I
nizacin internacional de las relaciones canadiense-norteamericanas aun cuando, como veremos en el captulo 7, las instituciones
internacionales formales slo desempearon un papel menor en
esta relacin. Organizacin internacional en el sentido amplio de
sistemas, normas e instituciones incluye las reglas asociadas con
regmenes internacionales especficos, pero es una categora ms
amplia an que la de rgimen ya que tambin incluye patrones de
vinculaciones de lite y -de ser necesario- instituciones formales.
As, el rgimen monetario internacional de Bretton Woods prescriba transacciones financieras entre los pases, pero la organizacin internacional del rea monetaria durante aquel perodo tambin indua .organizaciones formales tales como el Fondo Monetario
Internacional y sistemas de vinculaciones entre los tesoros nacionales y los bancos centrales .. Y esta organizacin internacional del
rea monetaria exista dentro de un modelo ms' amplio de organizacin internacional que inclua tanto las instituciones formales
de Naciones Unidas como los sistemas informales de lazos entre
los gobiernos, . particularmente entre los gobiernos de las sociedades industriales avanzadas pertenecientes a la rganizacin para .
la Cooperacin y el Desarrollo Econmico.
.
. . ..
El modelo de organizacin internacional supone que un con~
junto de redes, normas e inStituciones, una vez establecido, ofre:' .
cer dificultades para su erradicacin o incluso para reacomodos drstiCos. Aun a los 'g obiernos con mayores atributos de po~
der -global o en reas determinadas- les resultar difcil concretar su voluntad cuando sta se oponga a modelos de conducta
establecidos dentro de sistemas e instituciones existentes~ Bajo
estas condiciones, las predicaciones' de las teoras de la estructura
global o de la estructura de cuestiones habrn de ser incorrectas:
los regmenes no se volvern congruentes con los patrones subyacentes' de -a tributos de. poder de los estados porque las organiza. ciones internacionales, como han sido definidas ms arriba, se
interpondrn en el camino.
As, el modelo de organizacin internacional ayudar a dar
cuenta de las fallas de los modelos estructurales para explicar el
cambio de rgimen.' Los regmenes Se establecen y se organizan
de acuerdo con la distribucin de capacidad, pero luegO' los sistemas, normas e instituci'Ones relevantes influyen en las habilidades
dejos actores para usar esas capacidades. A medida que transcurra el tiempo, las capacidades subyacentes de l'Os Estados ,s e volvern cada vez ms pobres elementos de prediccin acerca de
las caractersticas de los regmenes internacionales. El poder .sobre
los resultados ser conferido por las capacidades org{/Jnizacional~
mente dependierztes, tales como el poder del voto, la h~bilidad
para establecer 'coaliciones y contr'Olar las "redes'.' de lite~ esto
es, mediante las capacidades que son afectadas por las normas,
los sistemas y las .instituciones asociadas a la organizacin internacional tal como la hemos definido. En la Asamblea General . de
I 81
Naciones Unidas, por ejemplo, no se pueden predecir correctamente las resoluciones sosteniendo que los Estados ms poderosos
del sistema internacional (tales como Estados Unidos y la Unin
Sovitica) por lo general habrn de prevalecer. En cambio, se
deben examinar las capacidades de los gobiernos para influir y
para beneficiarse del sistema un Estado - un voto mediante el
que se elaboran las decisiones ' formales de la Asamblea.
As el modelo de orgnizacin internacional ayuda a resolver
algunos de los rompecabezas que se le pueden plantear a alguien
que trabaje con los modelos de estructura global o de estructura
de cuestiones. Algunos regmenes pueden no cambiar con la misma
rapidez que haran suponer sus capacidades subyacentes de poder; en el caso de estos regmenes, y de otros, seremos incapaces
de predecir los resultados a partir del simple conocimiento de la
'distribucin de los atributos de'po~er entre los gobiernos. El
modelo de organizacin internacional proporciona una dinmica
del cambio de rgimen; en ciertas instancias tambin proporciona
una explicacin de su inercia. Como sealbamos antes, la organizacin internacional, en el sentido que le hemos otorgado,suministra el 'contexto dentro del que operan los regmenes.
organizacin internacional -ya sea 'en 'Cuestiones bastante alejadas de
la pr]lcipal rea de cuestiones del ' rgimen o dentro de ellapuede afectar el rgimen. Los sistemas, normas e instituciones de
Estados Unidos, por ejemplo, han afectdo el rgimen de comercio internacional, particularmente desde la constitucin de la Con
ferencia sobre el Comercio y el Desarrollo de Naciones Unidas ~ en
1964. Del mismo modo, las prcticas del sistema de Naciones Unidas afectaron la influencia de varios gobiernos sobre las resoluciones de la Asamblea 'General que reclamaban un nuevo orden
econmico ' internacional. Tal orden, desarrollado a travs de Naciones Unidas, podra afectar al rgimen de comercio internacional y, lo que es ~s importante, influir sobre el rgimen moneta, rio ,interncional centralizado del FMI; quiz tambin llegara a
la eventualidad de estimular el desarrollo de un rgimen internacional para el control de la inversin directa. El punto ' central es
claro: los regmenes internacionales pueden ser cambiados por
decisiones que en s mismas son afectadas por la organizacin
internacional en el sentido que le hemos asignadO'. ,
.
,
.La Figura 3.2 es un diagrama del modelo de organizacin internacional. Las normas y sistema existentes, as como las capacidades subyacentes, inciden en las capacidades organizacionalmente
dependientes, las que a su vez afectan los resultados. Si slO' se
consideran las lneas plepas del diagrama, el sistema podra autoperpetuarse, con considerable estabilidad, no ' enteramente determina~o por los patrones de capacidades subyacentes. La lnea de
puntos indica la mayor fuente de cambio; otras redes, normas e
instituciones pueden interferir con ,la configuracin organizaciO'nal
especfica bajo considenicin, afectando as la naturaleza del rgi-
La
82. I
3.2
Otras
organizaciones
Resultados
Capacidades
subyacentes
{particulares
o globales)
I
I
,
I
',
Normas y redes
existentes a
"
--
Capacidades
organizacionalmente
dependientes
...
Negociacin
(dentro del
modo de
interdependencia
compleja)
Aunque el modelo de organizaclon internacional incluye importantes factores que son ignorados o subestimados por los modelos estructurales bsicos, tambin tiene sus propias y significativas limitaciones. Es ms complicado que los enfoques estruFturales
bsicos y requiere ms informacin. No predice cmo cambiarn los
regmenes internacionales desde una variable tan sencilla como la
estructura internacional. En efecto, su concentracin sobre los
procesos polticos asociados a organizaciones internacionales implica que las estrategias de los actores y su ' habilidad para implementarlas pueden afectar sustancialmente la evolucin de los
regmenes internacionales. Ms an, es much menos determinista
que los modelos estructurales bsicos, ya que deja ancho margen
para la opcin, la decisin y los mltiples niveles de negociacin.
Los factores de los que depende el modelo de organizacin
internacional tambin son ms temporarios y reversibles que los
de los modelos estructurales bsicos. Si gobiernos poderosos deciden destruir los regmenes existentes, si tienen la determinacin
I 83
84 I
I 85
86
I ROBERT O.
KEOHAN E y JOSEPH S. N YE
TABLA
3.1
Estructura de
cuestiones
Las fuentes
subyacentes de poder
pueden traducirse
a bajo costo en
cambios de los
regmenes
in ternacionales?
No
No '
No
(No)a
(No)
OrganizaSensibilidad ,
ci6n inter- ,
nacional
econ6mica
Segunda parte
.
y m.OnetarlaS