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Documento de trabajo N 1

Reflexiones en torno a la
corrupcin policial*

Proyecto: Generacin de Redes de investigadores


y profesionales vinculados con materias policiales y
de derechos humanos en Mxico.

Notas y experiencias para la


reforma policial en Mxico

Notas y Experiencias para la Reforma Policial en Mxico

Alejandra Mohor y Hugo Frhling, Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la


Universidad de Chile. Santiago, octubre 2006.

Introduccin
La comisin de actos corruptos por parte de funcionarios policiales se ha tornado
en una preocupacin significativa de los gobiernos democrticos en las ltimas tres
dcadas. Este tipo de conductas pueden encontrarse en cualquier Estado y, al interior de las instituciones, en cualquier rango de la jerarqua policial.
Precisamente por esta
transversalidad del fenLa comisin de actos corruptos por parte
meno y la magnitud de
de funcionarios policiales se ha tornado
su impacto, la literatura
en una preocupacin significativa de los
especializada ha buscagobiernos democrticos en las ltimas
do llegar a una definicin
terica y operativa de lo
tres dcadas.
que es posible entender
por corrupcin policial.
Tambin se ha interesado en las causas y consecuencias de este tipo de actos, a
la vez que propone una amplia gama de acciones que los gobiernos y las propias
instituciones policiales deben implementar a fin de combatirlos.
Este documento pretende aportar a la comprensin del fenmeno a travs de la
revisin del debate conceptual y tico que se genera en torno de la corrupcin
policial, y de las estrategias de intervencin que de acuerdo con la experiencia internacional parecen ms eficaces. El anlisis de estas ltimas ser complementado
con el anlisis de casos concretos.

Qu entendemos por corrupcin policial


La necesidad de definir apropiadamente el objeto de estudio, en este caso la corrupcin policial, permite conocer el alcance y las caractersticas del fenmeno.

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Este conocimiento ser el que permita conducir la toma de decisiones respecto de


dnde y cmo intervenir para reducir su magnitud.
Debemos hacer una distincin inicial que nos permita enfocar el debate conceptual que se presentar ms adelante. La corrupcin en el interior de los rganos
policiales puede ser de dos tipos: el primero, la corrupcin administrativa, que
dice relacin con aquellas conductas corruptas que se dan a nivel de la gestin
de recursos humanos y materiales en el interior de la institucin y que son similares a aquellas presentes en otros organismos pblicos (pago de comisiones por
contratos internos, desvo de fondos, pago por ascensos o traslados, entre otras); el
segundo tipo se refiere a una corrupcin que es producto de las relaciones con el
medio externo a la institucin: esto es, se presenta hacia fuera de la institucin,
en el contacto cotidiano de los policas con ciudadanos y delincuentes. Esta es la
corrupcin operativa (aceptar/pedir dinero para
no cursar una multa o una detencin, extravo o
Interesa analizar la llamaproduccin intencional de evidencia, proteccin
da
corrupcin operativa,
de delincuentes, como ejemplos).

que es la que se produce

Ser esta ltima la que concite nuestro inters,


hacia fuera de la institucin
puesto que, por una parte, se presenta nicamente
policial y que genera mayor
en funcionarios policiales, ya no en funcionarios de
impacto en la ciudadana,
servicios pblicos en general; por otra, es sta la
aumentando la percepcin
que genera mayor impacto en la ciudadana, disde inseguridad.
minuyendo la confianza en la polica y aumentando la percepcin de inseguridad que trae aparejada. Asimismo, la corrupcin operativa reduce la eficiencia policial, pues disminuye el
inters del funcionario policial por cumplir con la misin institucional (Uruea, 2001).
Para aproximarnos a una definicin de esta corrupcin operativa, la literatura plantea
un primer elemento que debe ser considerado como central: todo acto de corrupcin
policaca constituye un acto de abuso de autoridad, toda vez que quien lo comete toma
ventaja de su posicin y del poder que le otorga (Newburn, 1999; Uruea, 2001).
Este elemento es el que nos permite distinguir entre actos meramente ilegales, cometidos
por un polica; y aquellos que, adems de constituir delitos, son corruptos. Como apunta
Klockars si oficiales de polica roban bienes de la escena de un crimen a la que han sido
llamados a investigar, son corruptos. Si roban a sus familias, a sus amigos, o en una tienda o casas, sin estar protegidos por su autoridad como policas, son meros ladrones.
En segundo lugar, no todo acto de corrupcin es necesariamente un acto ilegal.
As, que un polica acepte un caf u otro bien o servicio por el que normalmente

En el marco de los procesos de reformas policiales que se vienen desarrollando en Amrica


Latina, la desconfianza en la institucin y la percepcin de ineficiencia por parte de la ciudadana
son elementos centrales para diagnosticar la necesidad de estas reformas (Rico y Chinchilla,
2006).
Citado por Newburn (1999).

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se debe pagar (gratuidad), no se constituye en un hecho ilcito, pero bien podra ser
considerado como un acto de corrupcin si es que esta gratuidad genera algn
compromiso con quien lo provee.

La aceptacin de algn bien o servicio de


manera gratuita por parte del funcionario policial no constituye un hecho ilcito
aunque podra ser un acto de corrupcin.

Entre soborno y gratuidades


La distincin entre sobornos y gratuidades est separada por una dbil lnea que
requiere ser definida en la prctica. Kleinig plantea la siguiente distincin: un soborno es de magnitud significativa y generalmente proporcional al servicio o favor
que se requiere, y su motivacin es corromper a la autoridad; las gratuidades, en
cambio, tienden a ser ms simblicas, y nada puede hacer suponer, al menos inicialmente, que una gratuidad entregada a un oficial de polica tenga la intencin
de tener alguna influencia sobre su actuacin como polica.
Los argumentos, tanto a favor como en contra de la aceptacin de gratuidades, son
diversos. Todos aquellos que se formulan en contra, la sitan como un problema
bsicamente tico, puesto que los servicios policiales y sus agentes deben atender
a todo ciudadano en igualdad de condiciones. La aceptacin espordica o sistemtica de gratuidades genera, de una u otra manera, un compromiso que puede
inducir a un oficial a tener un trato diferenciado con aquellos que le ofrecen estos
beneficios (Newburn, 1999).

La nocin de ilegalidad del acto


no es suficiente, puesto que la
corrupcin policial se constituye
como un problema tico debido
a la misin institucional que la
polica est llamada cumplir.

Entonces, la nocin de ilegalidad del acto


no es suficiente, puesto que la corrupcin
policial se constituye como un problema
tico precisamente debido, como ya se
plante, a la misin institucional que la
polica est llamada cumplir.

Tipos de corrupcin
Uruea (2001) recoge la distincin entre corrupcin permanente y corrupcin circunstancial. Siendo la primera aquella referida a estados de corrupcin permanentes pues los policas obtienen un beneficio de actividades ilcitas o que estn, o


Citado por Newburn (1999).

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debieran estar, sometidas a su fiscalizacin. La corrupcin circunstancial, por su


parte, corresponde ms bien a actos aislados de corrupcin que son aprovechados
por el polica para obtener algn beneficio.
Tabla N1: Tipologa de estados y actos de corrupcin operativa.
Corrupcin

Circunstancial

Permanente

Tipologa*

Dimensin

Caso

Corrupcin de autoridad

El oficial de polica recibe un


bien (ganancia material) debido a su condicin de autoridad, sin violar la ley.

El polica recibe como beneficio un caf, bebidas u otro


servicio de manera gratuita.

Robo de oportunidad

Tomar desde el sitio del suceso algn bien de la vctima.

Tras un accidente automovilstico, tomar algn bien de


propiedad de la vctima.

Shakedowns (Obtener ganancia mediante presiones)

Aceptar un soborno por no


dar cumplimiento a la ley.

Omitir realizar un arresto a


cambio de dinero o bienes
materiales.

Proteccin a actividades ilegales

Otorgar proteccin policial


a actividades ilegales permitiendo que operen.

Proteccin a redes de prostitucin, pornografa o drogas.

The Fix

Desestimar una investigacin


criminal o un procedimiento,
perder multas de trnsito.

Cooperar con personas que


han incurrido en delitos, evitando que se investigue su
participacin.

Padding

Plantar o agregar evidencia


incriminatoria

Modificar la escena del crimen

Newburn construye esta tipologa de actos corruptos a partir de los autores Roebuck And Barker (1974). Tambin se recomienda ver: Carter (1990),
Sayed and Bruce (1998). Se presentan en este documento aquellas que se sitan como corrupcin operativa.
*

Esta tipologa considera actos leves y estados avanzados de corrupcin, expresndose en forma ascendente en la tabla N 1. Se encuentra implcita, en el modelo
presentado, la idea de que un polica que se inicia con un acto de corrupcin menos serio (corrupcin de autoridad, por ejemplo), avanza hacia aquellos mayores.
Aqu queda en evidencia la importancia de intervenir en forma temprana.

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Cmo enfrentar la corrupcin policial


As como en otros temas relacionados con la seguridad pblica, una poltica abocada a combatir la corrupcin policial debe necesariamente incorporar medidas
de prevencin y sancin de manera simultnea. Los expertos tienden a descartar
que la corrupcin sea normalmente un fenmeno aislado que pueda ser atribuido
a una manzana podrida. Ms bien se trata de que el barril donde se encuentra
la manzana ha sido contaminado: para enfrentar la corrupcin en el interior de las
fuerzas policiales es necesario determinar si existen debilidades institucionales, en
cuyo caso debern implementarse polticas anti-corrupcin sobre la institucin en
su conjunto (el barril), y no slo sobre individuos particulares (la manzana).
En general, es posible tipificar las polticas anticorrupcin en funcin del objeto al
que se dirigen. As, y en base tanto a la revisin de la literatura especializada y la
sistematizacin de casos, encontramos que estas polticas pueden agruparse en dos
grandes categoras: dirigidas
al recurso humano, por una
Una poltica abocada a combatir la coparte, y enfocadas hacia el
rrupcin policial, debe necesariamente
control, por otra.

incorporar medidas de prevencin y sancin de manera simultnea.

A continuacin revisaremos
las estrategias de intervencin ms importantes recogidas. Ellas no son excluyentes entre s. Es decir, la implementacin de una poltica
dirigida a reducir o eliminar la corrupcin policial debe, necesariamente, incorporar diversas estrategias.

Polticas dirigidas al recurso humano


Reclutamiento. La incorporacin de nuevos oficiales a las fuerzas policiales requiere de procesos de seleccin rigurosos que permitan el ingreso de
profesional con el perfil adecuado. A estos procesos deben ser incorporados criterios que minimicen el ingreso de individuos con caractersticas
de riesgo. Estos criterios debieran considerar: desestimar candidatos con
problemas de personalidad y/o disciplinarios; elevar las exigencias de formacin previa, dando preferencia a aquellos candidatos con formacin
elemental finalizada y, mejor an, con estudios avanzados; considerar una
edad mnima que garantice la capacidad de ejercer un trabajo de adultos;
y, finalmente, revisin exhaustiva de la hoja de vida, relaciones sociales y
familiares del candidato.

Esta pretende ser una enumeracin de medidas relevantes, no siendo exhaustiva ni abarcando a
todas aquellas existentes.

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Formacin tica. Dado que la corrupcin constituye ms un problema tico


que meramente legal, es fundamental contar con formacin de valores y tica
profesional desde el reclutamiento y durante el ejercicio de la profesin. Esto
es reforzando la imagen del polica como un profesional que aplica la ley,
dando primaca al respeto por si mismo, y entre los colegas policas, lo que
debiera llevar al desarrollo de un espritu de cuerpo positivo. En un primer
momento, la formacin tica debe estar presente durante el proceso de instruccin de las fuerzas policiales, a travs de la reflexin sobre prcticas indebidas y dilemas ticos, y el estudio de cdigos de tica institucionales y cmo
stos deben ser aplicados de acuerdo con las circunstancias especficas en que
se encuentren. Durante el ejercicio profesional, es recomendable fortalecer
los contenidos entregados durante la instruccin para todos los funcionarios
policiales, independientemente de su rango o funcin.
Responsabilizacin. Particularmente relevante resulta la necesidad de hacer responsables a los funcionarios de rangos medios y superiores, frente
a los actos corruptos de sus subalternos. Se ha visto que en buena medida,
la existencia de corrupcin pasa por la falta de supervisin, e incluso la
complacencia y complicidad, de los oficiales de rangos superiores.

Polticas de control
Control interno.
Preventivo: Estas medidas estn orientadas a generar transformaciones a nivel administrativo en la institucin. Podemos distinguir tres: a) rendicin de
cuentas (accountability) interna, referida al control, horizontal y vertical, de
aquellas conductas impropias identificadas por mandos medios y superiores,
en subalternos o en funcionarios del mismo rango; b) severizar la supervisin
de actos de corrupcin adelantndose a la consolidacin de estados de
corrupcin, lo que puede reforzarse a travs del endurecimiento de las reglas
y los procedimientos burocrticos; c) eliminacin de procedimientos que
generen corrupcin, tales como metas de productividad irreales o procedimientos inadecuados para pagar a informantes.
Punitivo: Busca la aplicacin de medidas disuasivas que desmotiven a los
policas a involucrarse en actos de corrupcin. Estas son: a) deteccin,
cuando los sistemas de control obtienen informacin sobre la violacin
de las normas, sea que ello ocurra en forma previa o simultnea al delito;

Es importante recordar que esta misma nocin de espritu de cuerpo puede tener connotaciones
negativas, toda vez que se constituye como el principal soporte del encubrimiento entre oficiales
de polica, sean corruptos o no.
En la experiencia de New York, luego de la Comisin Knapp, la principal estrategia fue
descentralizacin, pero no burocratizacin.
Se reconocen tres fuentes primarias de informacin: ciudadanos, oficiales de polica y la
investigacin de las actividades policiales.

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b) investigacin de los actos detectados a travs de tcticas especficas


destinadas a recoger evidencia, para luego sancionar a los implicados. Es
central en este punto que dichas estrategias se orienten a recabar la mayor
cantidad de elementos a fin de no slo sancionar a quien ha sido individualizado, sino a la red que pudiera operar tras l, lo que podra implicar
posponer las medidas punitivas hasta la delimitacin cabal de la magnitud
del acto de corrupcin.

Control externo: La posibilidad de que se incuben actos o estados de


corrupcin en el interior de la polica, est asociada tambin a la existencia de un ambiente externo propicio para que ello ocurra. Por tanto, es
necesario intervenir tambin a este nivel a travs de actores claves (policas
corruptos y vctimas de la corrupcin, sean ambos efectivos o potenciales);
impulsando al pblico a ser ms vigilante y proclive a denunciar conductas
corruptas. Por otra parte, la existencia de un ambiente poltico corrupto
es un obstculo para reformar las instituciones. La creacin de comisiones
externas y autnomas han resultado ser una manera eficiente de generar
reformas en el interior de las instituciones policiales donde se han detectado importantes niveles de corrupcin. Sin este tipo de vigilancia externa,
es mayor la probabilidad de que reaparezcan focos de corrupcin, incluso
considerando que, pese a que la reforma impulsada sea exitosa, es muy
probable que se mantengan algunos menores y aislados.

Estudio de Caso
Vistos los mbitos generales desde los cuales es posible intervenir para erradicar
las conductas corruptas, nos interesa ahora revisar los aspectos ms destacados de
experiencias exitosas de polticas anti-corrupcin.

Hong Kong
A principios de la dcada de 1970, y mientras an Hong Kong era una colonia
britnica, los niveles de corrupcin en el interior de la polica era altsimos. Los
autores que analizan el problema en Hong Kong se refieren a un estado endmico
de corrupcin, con una data de un siglo. Esta situacin atravesaba a todos los sectores del gobierno, siendo particularmente grave en la polica, considerada la ms
corrupta de las agencia gubernamentales.
El combate a la corrupcin en Hong Kong ha sido catalogado como exitoso. Este
xito ha sido atribuido a diversos factores, siendo dos de ellos los que nos interesar
examinar a modo de lecciones aprendidas de la experiencia citada.

La revisin se realiza en funcin de los documentos: Manion (1996) y Klitgaard (1985).

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El exitoso combate a la corrupcin


realizado en Hong Kong se debi,
en primer lugar, al compromiso serio y creble de parte de las autoridades.

En primer lugar, el compromiso


serio y creble de parte de las
autoridades. El gobierno reconoce ante la comunidad la
magnitud del problema, asume
el compromiso por erradicarlo y lo lleva a la prctica inmediatamente. El estallido
de un escndalo en esta materia, denominado como el Incidente Godber, llev
al Gobernador a abolir la Oficina Anti-corrupcin, dependiente de la polica, e
inaugurar un organismo autnomo e independiente que tomara a su cargo la lucha contra el flagelo. Se crea as la Comisin Independiente contra la Corrupcin
(ICAC). Si bien esta comisin tiene a su cargo, y con amplios poderes, la investigacin, sancin y prevencin de la corrupcin a nivel del aparato estatal en general,
ser la polica el principal foco de accin, debido a que esta institucin concentra
tantas irregularidades por si sola como todo el resto de organismos gubernamentales en conjunto.
La seleccin y asignacin de personal directivo para integrar la ICAC fue una tarea
difcil para el Gobernador, pero crucial para la credibilidad del nuevo organismo. Esta
dificultad radicaba principalmente en la poca disposicin para asumir la responsabilidad que los cargos implicaban: combatir la corrupcin implicaba sancionar y ofender
las sensibilidades de muchos; por otra parte, el anuncio del gobierno respecto de la
lucha contra la corrupcin habra generado muchas expectativas en los ciudadanos,
las que quizs no podran ser satisfechas. Finalmente, Jack Carter asume la direccin
de la ICAC, luego de una buena carrera en el gobierno y teniendo el respeto de los
habitantes de Hong Kong. El personal que integrara la ICAC estuvo compuesto por
policas de gran experiencia trados desde el Reino Unido, adems de los ms destacados e intachables de la Real Polica
de Hong Kong y jvenes que fueron
Se cre la comisin independiente conentrenados especialmente para estos
tra la corrupcin, mediante la cual los
fines. Tanto estmulos como penaliestmulos preventivos como la penalidad fueron estrictos, con un sistema
dad fueron estrictos, con un sistema de
de evaluacin y recontratacin que
garantizara la incorruptibilidad de la
evaluacin y recontratacin que garanComisin y sus miembros.
tizara la incorruptibilidad de la comi-

sin misma y sus miembros.

Otro elemento importante de destacar, respecto de la confiabilidad e


eficacia de la ICAC, es la iniciativa de Carter de formar comits consultivos, integrados
por representantes de gobierno y de la sociedad civil (sectores comerciales, mercantiles y de servicios sociales, y representantes del sector popular). Los comits formados
fueron cinco: Comit Consultivo sobre la Corrupcin, dedicado a polticas generales;
Comit Consultivo para la Prevencin de la Corrupcin, supervisa e informa sobre las
acciones de prevencin; Comit de Revisin de Operaciones, abocado a analizar las
investigaciones, rutinas y procedimientos de la ICAC; Comit Consultivo de Ciudadanos sobre Relaciones con la Comunidad, que asesora en materia de campaas educativas y comunicacionales; y, Comit de Reglamentaciones sobre la ICAC, encargado

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de recibir las denuncias en contra de miembros de la ICAC y asesorarla en materia de


sanciones pertinentes.
Operativamente, la ICAC se estructur en tres departamentos: Departamento para
la Prevencin de la Corrupcin, orientado a evaluar la vulnerabilidad, particularmente de los procesos que pudieran favorecer la corrupcin; Departamento de
Operaciones, cuya misin consista en investigar las denuncias que eran recibidas y
a los funcionarios que se vieran involucrados, pudiendo incluso hacerlo en secreto
y sin restricciones respecto de las cuentas bancarias de los sospechosos de corrupcin; y, finalmente, el Departamento de Relaciones con la Comunidad, cuyos objetivos fueron fomentar y recoger denuncias provenientes del pblico, y transformar
la cultura de la corrupcin.
Es esto ltimo, la transformacin de la cultura de la corrupcin, lo que consideramos un segundo elemento crucial para el anlisis del caso Hong Kong.
Previo a las reformas llevadas a cabo, la poblacin de Hong Kong tena una visin
de la corrupcin que se reasuma en tres frases: suba al bus, corra al lado del bus
y nunca se pare frente al bus. Es decir, unirse a la corrupcin o no interferir en ella,
puesto que resultar daado si lo hace.
Es el Departamento de Relaciones con la Comunidad de la ICAC el que toma a
su cargo romper con esta lgica. Para esto, es sin duda fundamental aquello que
sealbamos anteriormente, el compromiso efectivo de la autoridad con la lucha
en contra de la corrupcin, que no slo genera expectativas, sino que motiva a
participar en un proceso conducido con la seriedad y rigurosidad que la gravedad
de la situacin requera. Este departamento, apoyado en el consejo consultivo del
rea, inicia una serie de campaas comunicacionales y educativas orientadas a
romper con esta dinmica de unirse o no interferir; fomenta la denuncia, y para
ello, instala lugares de acceso pblico que las recibieran; promueve la conciencia
cvica y fe en el buen gobierno.
Una de las campaas ms importantes impulsadas desde la comisin fue la elaboracin de material didctico para ser introducido experimentalmente en las escuelas. Este se transform en un juego didctico contra la corrupcin que pas a
ser material educativo y moral de uso masificado. Esta iniciativa ha sido sindicada
por Manion (1996) como
una de las medidas ms
Una de las campaas ms importantes
minuciosamente estudiaimpulsadas desde la comisin fue la eladas que fue tomada por la
ICAC destinadas a transboracin de material didctico para ser
formar la cultura de la cointroducido experimentalmente en las esrrupcin imperante en el
cuelas: se transform en un juego didcHong Kong de mediados
tico contra la corrupcin.
de los aos 70.

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Los efectos de la creacin de la ICAC, fueron posibles de apreciar en un perodo


muy breve, a travs de la constatacin de procesamientos por casos de corrupcin
y el incremento de las denuncias recibidas de parte de la comunidad, que slo en
el primer ao pasaron de 1.457 a 3.189, lo que representa un incremento del 119%.
El impacto de las polticas de mediano plazo, queda en evidencia en los diversos
estudios empricos que fueron realizados entre 1980 y 1994 de manera sistemtica.
En 1988 la percepcin de penetracin de la corrupcin alcanza su nivel ms bajo,
llegando al 24%, cuando en 1984 fue del 52%.

Bibliografa utilizada y recomendada


Carter, D.L. (1990) Drug- related corruption of police officer: A contemporary typology en Journal of Criminal Justie Vol 18, pp 85 - 98.
Klitgaard, Robert (1985) La erradicacin de la corrupcin de la Polica en Hong
Kong (A), reproducido por el Instituto Centro Americano de administracin de
Empresas.
Klitgaard, Robert (1985) La lucha contra la corrupcin policaca en Hong Kong
(B), reproducido por el Instituto Centro Americano de administracin de Empresas.
Manion, Melanie (1996) La experiencia de Hong Kong contra la corrupcin: algunas lecciones importantes, en Nueva Sociedad n 145. Septiembre Octubre
1996, pp 126-137.
Newburn, Tim (1999) Understanding and preventing police corruption: lessons
from the literature, Police Research Series Paper 110. Home Office, Policing
and Reducing Crime Unit.
Rico, J.M. y Chinchilla, L. (2006) Las reformas policiales en Amrica Latina: situaciones, problemas y perspectivas.
Roebuck, J.B. y Barker, T. A tipology of police corruption en Social Problem, Vol
7, n1, 1974, pp 423 - 437.
Sayed, T. y Bruce, D. (1998) Police Corruption: toward a working definition en
African Security Review, Vol. 7, N 2.
Uruea, Nubia (2001) La corrupcin en la polica. Modalidades, causas y control,
en Polica, sociedad y estado: modernizacin y reforma policial en Amrica del
Sur, Frhling, H y Candina, A, Editores. Centro de Estudios para el Desarrollo,
pp. 107- 131.

10

Corresponde al porcentaje de encuestados que considera que la corrupcin afecta a casi todos o
a un nmero considerable de agencias gubernamentales.

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