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ComitpourledroitinternationalduConseildelEurope

Colloqueorganisle21septembre2012auMinistredesaffaires
trangressurlejugeetlacoutumeinternationale
InterventiondeBernardStirn,prsidentdesectionauConseil
dEtat:
Laplacedelacoutumeinternationaleendroitpublicfranais

La dfinition de la coutume internationale en droit public


franaiscorrespondladfinitiongnralementadmise,partirdes
deux lments: dune part, la pratique gnrale et cohrente des
Etats,dautrepart,lopiniojurisquireconnatcettepratiquecomme
rsultantduneobligationjuridique.

DufaittantdelacodificationentreprisesouslgidedelaCour
internationale de justice que du dveloppement des conventions
internationales, la coutume occupe en droit international une place
quiserduit.Lesdeuxdomainesoelledemeuresignificativesontle
droit de la mer et celui des immunits de juridiction et dexcution
des Etats. Aussi son invocation en droit franais estelle peu
frquente. La jurisprudence nest constitue que de quelques
dcisions,souventespacesdeplusieursannes.

Dans le contexte gnral de liens plus troits entre droit


international et droit interne et dautorit accrue des normes
internationales,lestatutdelacoutumeinternationaleendroitpublic
franais sest toutefois prcis et renforc. Trois constats peuvent
trefaitscetgard:

1/Lecadreconstitutionneldemeurediscretencequiconcerne
lacoutumeinternationale.


2/ La coutume internationale produit nanmoins des effets
danslordrejuridiqueinterne.

3/ Mais sa place dans la hirarchie des normes nest pas aussi


assurequecelledestraits.

1/Lecadreconstitutionnel

Normesuprmedanslordrejuridique interne,laconstitution
dterminelaplacedudroitinternationaldansledroitinterne.Ala
diffrence de celles de certains Etats, notamment lAllemagne, la
constitution franaise ne mentionne pas expressment la coutume
internationale. Deux dispositions seulement donnent le cadre
gnral:
lequatorzimealinaduPrambuledelaconstitutiondu27octobre
1946 aux termes duquel la Rpublique franaise, fidle ses
traditions,seconformeauxrglesdudroitpublicinternational;
larticle 55 de la Constitution qui confre aux traits et accords
internationaux, rgulirement ratifis et publis, et sous rserve de
rciprocit,uneautoritsuprieurecelledeslois.

On constate que ces dispositions ne mentionnent pas la


coutume.Cellecipeutnanmoinstreregardecommeinclusedans
les rgles du droit public international, auxquelles le Prambule se
rfre. En tout cas seuls les traits et accords dment ratifis et
publis se voient reconnatre, dans lordre juridique interne, une
autoritsuprieurecelledeslois.

2/ Les effets de la coutume internationale en droit public


interne
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Peu encline, de faon gnrale, consacrer la coutume, la
jurisprudence du Conseil dEtat est longtemps demeure rserve
lgarddesnormesinternationales.Dufaitdecettedoubleretenue,
lgarddelacoutumeetlgarddudroitinternational,lacoutume
internationale est dabord reste lcart du contentieux
administratif.Jugededroitinternefranais,lejugeadministratifne
sensaisissaitpas.Cestcequaffirmeencoreladcisiondelasection
du contentieux du Conseil dEtat, du 22 novembre 1957, Myrtoon
steamship et Cie, aux conclusions du prsident Heumann: une
contestation relative langarie, rquisition de navires trangers en
casdeguerre,serattachetoutlafoislaconduitedelaguerreet
aux rapports internationaux de lEtat franais avec les autres
puissances et chappe ce double titre la comptence du
ConseildEtat,statuantaucontentieux.

Cettejurisprudenceaconsidrablementvolu.

Aprs une premire ouverture qui rsulte implicitement dune


dcision de section du 18 avril 1986, socit les Mines de potasse
dAlsace, une dcision de section du 23 octobre 1987, Socit
Nachfolger navigation Company tranche un contentieux relatif la
responsabilit de lEtat du fait la destruction dune pave en haute
merauregarddesrglesdudroitcoutumierinternational.

Le tournant est dfinitivement acquis par la dcision


dassemble du 6 juin 1997, Aquarone. Saisi dun litige relatif
limposition en France de la pension de retraite verse lancien
greffier de la Cour internationale de justice, de nationalit
australiennemaisquitaitvenustablirdansleVaucluse,leConseil
dEtat se prononce au regard notamment de la coutume
internationale.


Cette jurisprudence est applique par la dcision Mme Saleh,
rendue en section le 14 octobre 2011, propos de limmunit
dexcution des Etats: le Conseil dEtat juge qu il rsulte dune
rgle coutumire du droit public international que les Etats
bnficient par principe de limmunit dexcution pour les actes
quils accomplissent ltranger et que cette immunit fait
obstacle la saisie de leurs biens, lexception de ceux qui ne se
rattachentpaslexercicedunemissiondesouverainet.

La coutume internationale produit donc pleinement des effets


dansledroitinterne.Sonautorityesttoutefoisdiffrentedecelle
destraits.

3/Laplacedelacoutumeinternationaledanslahirarchiedes
normes

En droit international, la coutume a la mme autorit que les


traits.

En droit interne, il en va diffremment. En affirmant que les


traitsetaccordsontuneautoritsuprieurecelledeslois,larticle
55 de la Constitution a certes ouvert la voie au contrle de
conventionnalit, qui conduit tous les juges carter lapplication
dune loi incompatible avec les stipulations dun trait ou dun
accord, mme lorsque la loi est postrieure ce trait ou cet
accord. Le Conseil constitutionnel a soulign la diffrence entre ce
contrle,quiappartientaujugeadministratifetaujugejudiciaire,du
contrle de conformit des lois la Constitution, quil est le seul
exercer. En particulier, sa dcision du 12 mai 2010, Jeux en ligne,
distingue expressment le contrle de conformit des lois la
constitution,quiincombeauConseilconstitutionnel,etlecontrlede
leurcompatibilitaveclesengagementsinternationauxoueuropens

de la France, qui incombe aux juridictions administratives et


judiciaires.
Maislarticle55delaConstitutionneconcernequelestraitset
accords. Il ne mentionne pas la coutume internationale. Aussi le
ConseildEtatjugetil,depuislarrtAquarone,quenicetarticleni
aucune autre disposition de valeur constitutionnelle ne prescrit ni
nimplique que le juge administratif fasse prvaloir la coutume
internationalesurlaloiencasdeconflitentrecesdeuxnormes.De
mme,ladcisionMmeSaleh,prcisetelle,pourappliquerlargle
coutumire dimmunit dexcution des Etats, que cette rgle nest
carte,endroitinterne,paraucunedispositionlgislative.
Devantlejugeadministratif,lacoutumeinternationalesimpose
aux actes administratifs, rglementaires comme individuels. En
revanche, elle ne prvaut pas sur la loi, qui peut en carter
lapplication, sans quil y ait lieu de sinterroger sur la question de
savoirsilaloiestounonplusrcentequelacoutume.Pourlejuge
administratif,lacoutumeinternationalenestpasunerfrencedans
lexerciceducontrledeconventionnalitdelaloi.
Pourraitelle,danscesconditions,treinvoquedevantlejuge
constitutionnel, dans le cadre du contrle de constitutionnalit? La
questiondemeureouverte.
Le Conseil constitutionnel sest plusieurs reprises rfr la
rgle coutumire Pacta sunt servanda, quil a mentionne dans
ses deux dcisions du 9 avril et du 2 septembre 1992, relatives au
trait de Maastricht, ainsi que dans ses dcisions du 20 juillet 1993
relativeaucodedelanationalit,du22janvier1999surlestatutde
laCourpnaleinternationale,enfindu2aot2012relativeautrait
surlastabilit,lacoordinationetlagouvernanceauseindelUnion
conomiqueetmontaire.Particulirementexplicite,cettedernire
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dcision indique quaprs lentre en vigueur du trait, la France


devralappliquerdebonnefoienapplicationdelarglepactasunt
servanda.
Dautres rgles non crites du droit international ont t
voquesparleConseilconstitutionnel,commeledroitdespeuples
disposerdeuxmmes(dcisiondu30dcembre1975relativela
loi sur les consquences de lautodtermination des les des
Comores), les effets des nationalisations hors du territoire national
(dcision du 11 fvrier 1982 sur la loi de nationalisation), certaines
rglesdudroitdelamer(dcisiondu28avril1985surlaloirelative
lacrationduregistreinternationalfranais).
CettejurisprudenceduConseilconstitutionnelconfirmequele
droitinternationalcoutumierproduitdeseffetsendroitinterne.Sans
dfinirprcismentsaplacedanslahirarchiedesnormes,auregard
notammentdesmissionsquiincombentaujugeconstitutionnel,elle
montrequelEtatalobligationdelarespecteretqutoutlemoins,
laloidoittreinterprtedemaniresatisfairecetteobligation.
Par une telle approche fonde sur la conciliation, la coutume
internationale sinscrit dans le cadre densemble qui , de manire
gnrale, sapplique aux liens entre droit interne et droit
international.