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Teoria do Estado Desenvolvimentista: uma reviso da literatura

Marcus Ianoni
Doutor e mestre em Cincias Sociais: Sociologia Poltica,
pela PUC-SP. Professor adjunto do Departamento de
Cincia Poltica da Universidade Federal Fluminense (UFF).
Desenvolve pesquisa sobre teorias do Estado, tanto com
abordagens sociocntricas como estadocntricas, com
especial interesse nas relaes entre Estado e economia no
capitalismo. Artigos recentemente publicados: Autonomy
of the state and development in the democratic capitalism,
Polticas pblicas e Estado: o Plano Real, Cincia Poltica
e sistema financeiro no Brasil: o artigo 192 da Constituio
Federal e Some political changes in Brazilian financial
institutionalization path, em Revista Internacional de
Histria Poltica e Cultura Jurdica.

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Resumo
O trabalho apresenta a reviso de alguma bibliografia internacional
sobre o Estado Desenvolvimentista (ED) com o objetivo de reunir elementos para uma teoria desse tipo de Estado. O roteiro envolveu trs
percursos: a identificao do ED, os mecanismos que geram um ED e
a indagao sobre se ou no possvel, por assim dizer, exportar essa
forma de Estado de um pas para outro.
Palavras-chave: Estado Desenvolvimentista. Teoria do Estado Desenvolvimentista. Desenvolvimento.

Abstract
The paper reviews some international literature on the Developmental State
(DE) to gather elements for a theory of this kind of State. The script involved
three routes: the identification of the DE, the mechanisms that generate a DE
and the question about whether it is possible or not, so to speak, to export this
form of State of a country to another.
Keywords: Developmental State. Theory of the Developmental State.
Development.

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Com a crise das polticas neoliberais em vrios pases da Amrica Latina,

inclusive no Brasil, observa-se uma nova postura dos Estados na regio,
caracterizada por um maior ativismo, visando retomar o crescimento e,
ao mesmo tempo, dar um tratamento novo s polticas sociais, enfatizando mais a distribuio de renda e a equidade. Termos como novo-desenvolvimentismo ou social-desenvolvimentismo tm sido usados para
identificar e qualificar essa retomada da investida estatal na economia.
Nesse contexto, discutir o Estado Desenvolvimentista (ED) com base em
um ponto de vista terico e conceitual pode ser um exerccio intelectual
importante para o esforo nacional de promover o crescimento com justia social.
Contudo, ainda que reflexes mais amplas estejam surgindo, a teoria costuma ficar em segundo plano nos atuais trabalhos sobre o ED. Na maior
parte das vezes se trata de anlises empricas de algumas experincias
concretas de ED, sobretudo nos pases do nordeste da sia (Japo, Coreia
do Sul e Taiwan) e sudeste da sia (Malsia, Indonsia, Tailndia, Filipinas, Cingapura e Vietn), frica (frica do Sul e Botswana) e na Amrica
Latina (Brasil, Chile, Mxico etc.).
Recentemente, experincias social-democratas em pases perifricos tambm vm sendo abordadas sob a tica do ED (SANDBROOK, EDELMAN;
HELLER, 2007). Porm, cabe empreender, ainda, pesquisas que busquem
sintetizar, de um ponto de vista terico mais genrico, o ED como objeto
de estudo, delimitando os principais argumentos, conceitos, elementos e
controvrsias da teoria dessa forma particular de Estado capitalista, a Teoria do Estado Desenvolvimentista.
nis (1991) fez uma sntese terica pioneira da obra de quatro autores
que estudaram, mediante uma abordagem institucionalista, a industrializao no leste da sia: Chalmers Johnson, Frederic C. Deyo, Alice H. Amsden e Robert Wade.1 Sua preocupao foi responder a questes tericas
amplas. H um prottipo de ED ou h, sobretudo, diferentes variantes
desse tipo de Estado? Que circunstncias explicam o surgimento de um
ED? Eles requerem um tipo especial de regime, so compatveis com a
democracia? Tal como nis (1991), Laura Routley (2012) fez recentemente
uma reviso terica ampla, cujas contribuies esse artigo tambm pretende seguir e explorar.

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Enfim, o trabalho aborda relaes entre Estado e desenvolvimento, analisadas pelo foco no Estado Desenvolvimentista (ED) como uma categoria
terica. O objeto o ED, seu conceito, suas relaes com o desenvolvimento, suas principais caractersticas, sua estrutura e suas instituies.
O propsito do artigo revisar parte da produo terica existente na
literatura internacional sobre o ED.
Trs perguntas bsicas nortearo a investigao. Como se identifica um
ED, o que nele funciona e por qual motivo? Como se produz um ED? O
que funciona em um pas pode funcionar em outro? Esse trabalho ter
como roteiro o enfrentamento das trs questes acima (de certa forma,
presentes nas duas revises tericas mencionadas), cada uma delas
compondo uma seo. Ao final segue uma concluso.

1 Como se identifica e funciona um Estado Desenvolvimentista,

e por qu?
Embora alguns autores, como Bagchi (2000) e Bresser-Pereira (2008, 2013),
identifiquem o Estado Desenvolvimentista em perodos histricos longnquos, que remontam ao sculo XVI, essa reviso terica o abordar,
sobretudo, como um fenmeno do sculo XX, remetendo para outra
oportunidade investigaes mais consistentes sobre a Idade Moderna e
o sculo XIX.
Vrios autores, inclusive do sculo XIX, podem apoiar a ideia, normativa
e descritiva, de um ED. Friedrich List diz:
Indstria e poupana, inveno e iniciativa, por parte dos indivduos,
nunca at agora conseguiram realizar alguma coisa importante onde no
foram sustentadas por liberdade municipal, por adequadas instituies
pblicas e leis, pela administrao do Estado e da poltica externa, mas,
acima de tudo, pela unidade e poder da nao (LIST, 1885, p. 161-162).2

Marx, abordando o Segundo Imprio, na Frana, mostra como o Estado se

elevou sobre a sociedade mesmo sendo uma corporao socialmente
enraizada , e, assim o fazendo, sabido, desempenhou papel ativo na
modernizao daquele pas. Gerschenkron (1962) tambm ressalta o papel do Estado na industrializao tardia na Europa da segunda metade
do sculo XIX. Na modernizao ocorrida no sculo XX, h uma ampla
bibliografia sobre o papel da burocracia pblica e sobre o poder autnomo do Estado na transformao econmica e social.3
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Ao explorar a histria do crescimento econmico no leste da sia, Chalmers Johnson (1982) fez a formulao pioneira do conceito de ED: Invoquei o conceito de Estado Desenvolvimentista para caracterizar o papel
que o Estado japons jogou no extraordinrio e inesperado enriquecimento do Japo no ps-guerra (JOHNSON, 1999, p. 33-34).
Uma das caractersticas da industrializao japonesa seu carter tardio,
que se faz acompanhar de uma presena fundamental do Estado na modernizao econmica.4 A definio de Johnson tem dois elementos: um
determinado papel econmico do Estado e um determinado vnculo geogrfico do Estado. Estado Desenvolvimentista um estado que promove o
desenvolvimento econmico que abrange crescimento, produtividade e
competitividade e, em um primeiro momento, se refere ao Japo.
A aplicao inicial do conceito de ED ao Japo foi, posteriormente, expandida, pelo prprio Johnson (1982) para se referir a outros pases do
leste da sia. Essa regio tornou-se clebre como o bero dos EDs, que
passaram a ser vistos como um determinado tipo de Estado.5 A influncia
do Japo na industrializao da Coreia e de Taiwan mobilizou duas explicaes de carter regional para o desenvolvimento desses dois pases: o
legado da colonizao japonesa e o paradigma dos gansos voadores, que ressalta a liderana tecnolgica japonesa na regio, sendo que os dois outros
pases se beneficiariam de vantagens comparativas dinmicas (no estticas, como os liberais defendem) (KASAHARA, 2004).
O vnculo geogrfico-regional do conceito de ED, Estado de um determinado tipo existente em uma determinada regio, um fato cujas causas
precisam ser investigadas, por remeterem questo terica das peculiaridades histricas e geopolticas do leste da sia como bero dos EDs do
sculo XX.
Como dito, um fator de fomento do ED naquela regio foi o prprio sucesso do modelo japons, de algum modo repetido em outros pases do Leste, sul e sudeste da sia, alguns deles ex-colnias japonesas, como Coreia e Taiwan (JOHNSON, 1982). Essa questo ser retomada na prxima
seo. Mas, em publicao posterior, indo alm do prprio leste da sia,
Johnson (1999) argumenta que o ED tanto particular a um determinado
tempo e espao quanto generalizvel, ou seja, uma generalizao abstrata e, ao mesmo tempo, identificvel em casos particulares.

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Os elementos aqui mobilizados para definir o conceito, identificar a natureza e o modus operandi do ED so, principalmente, os seguintes: a distino entre tipos de economia e de Estado; as prioridades de poltica
econmica, destacando-se a poltica industrial; as capacidades estatais
e o perfil da burocracia pblica; as agncias pblicas da rea econmica;
os propsitos da elite estatal; a autonomia relativa do Estado; as relaes
entre Estado e sociedade civil; a performance do Estado.
Interessa, em primeiro lugar, o elemento da definio de Johnson referente ao contedo e aos propsitos da ao desses Estados. Estado Desenvolvimentista no meramente sinnimo de Estado que intervm
na economia. De um modo geral, Estados intervm nos sistemas econmicos. O importante distinguir como ocorre essa interveno governamental e quais so os seus propsitos. Os Estados Desenvolvimentistas
tm uma determinada perspectiva de relao com a atividade econmica, desempenham um papel ativo na busca do crescimento econmico e,
em alguns casos, na reduo da pobreza (ROUTLY, 2012).6
A distino entre economia de mercado e economia planejada est em
Weber (1947), que distingue entre market economies e planned economies,
mas h analogias mais recentes dela, como em Ralf Dahrendorf (1968),
que ope a market rationality plan rationality. Johnson (1982) distingue
trs tipos de relao do Estado com a economia: a market-rational, prpria
do Estado Regulador (ER), a plan rational, caracterstica do Estado Desenvolvimentista e a command economy, ento vinculada Unio Sovitica. A
economia planejada no corresponde economia sovitica, qual Johnson denomina command economy (economia de comando). O planejamento da economia de comando no seria racional, e sim ideolgico, vinculado a valores em si, independentemente de evidncias de ineficincia.
O final do sculo XIX o momento histrico em que se delineiam, nos
EUA e no Japo, respectivamente, as prticas do ER e do ED. Os Estados,
Regulador e Desenvolvimentista, estabelecem relaes diferentes com os
negcios. O ER correspondente racionalidade de mercado, no se preocupa com matrias substantivas, mas somente com aspectos formais e
de procedimentos, que dizem respeito s regras da competio econmica. As leis americanas antitruste so um exemplo de atuao do Estado
Regulador. Foge do escopo do ER, por exemplo, planejar sobre as indstrias necessrias e desnecessrias, as que devem emergir ou desaparecer.
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Alm disso, o ED, correspondente racionalidade de projeto, preocupa-se

com o estabelecimento de metas sociais e econmicas substantivas.
Outra diferena fundamental entre os Estados Regulador e Desenvolvimentista diz respeito s prioridades de poltica econmica. No ED, a
poltica industrial prioritria. Isso se concretiza em uma preocupao
estratgica com a estrutura da indstria nacional, em especial com a
conformao de uma estrutura industrial que aumente a competitividade internacional da nao.
Para alcanar os fins estratgicos, a economia orientada pelo estabelecimento de metas econmicas. Na poltica externa, a poltica comercial
ganha destaque, visando vantagens econmicas no mercado internacional. No ER, no h destaque poltica industrial, que, inclusive, tende a
no existir. No caso dos EUA, o destaque esteve na poltica externa. Em
geral, as metas fixadas pelo ER, como estabilidade de preos ou pleno
emprego, no so voltadas para a indstria.
A poltica industrial do ED tem trs grandes caractersticas: implementada com base em uma racionalidade nacional de investimentos elevados e de longo prazo, formulada por elites da burocracia pblica; altamente seletiva, direcionada para setores estratgicos, com alta elasticidade de renda (elasticidade-renda da demanda) e com potencial para o
progresso tecnolgico.
Definidos os setores estratgicos, eles so submetidos a uma rigorosa disciplina governamental em relao ao comportamento dos negcios, que
envolve o estabelecimento de metas, a exposio das firmas competio
pelas fatias do mercado, a premiao dos sucessos e a penalizao dos
fracassos. uma poltica industrial ativa, distinta das experincias negativas, baseadas na mera concesso de subsdios a firmas declinantes ou
a indstrias experimentando dificuldades financeiras (NIS, 1991, p. 113).
Um instrumento chave na poltica industrial dos EDs o controle estatal dos recursos financeiros, inclusive externos, para alavancar os investimentos industriais em contextos de carncia de capital domstico
(EVANS, 1993). Nos casos japons e coreano, essa alavanca foi propiciada,
principalmente, pelos respectivos bancos de desenvolvimento do Japo
e da Coreia, de propriedade do setor pblico (NIS, 1991; EVANS, 1995).

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Em sua comparao entre os tipos desenvolvimentista e regulador de

Estado, Johnson destaca que enquanto o primeiro prioriza a efetividade,
o segundo prioriza a eficincia. O ED demonstra mais efetividade para se
desincumbir de problemas rotineiros, ao passo que a maior efetividade
do ER apresenta-se em situaes de crise.
A habilidade do ED para enfrentar problemas rotineiros assenta-se na
existncia de um amplo consenso sobre um conjunto de metas sociais
amplas, como, por exemplo, o crescimento em alta velocidade. Quando
esse consenso existe, ele visto por Johnson como um fator de desequilbrio na comparao entre os desempenhos dos Estados desenvolvimentista e regulador. Onde h consenso, h melhor desempenho.
Diz-se que a mais importante contribuio da cultura para a vida econmica o famoso consenso do Japo, significando virtual acordo entre governo, partido poltico dominante, lderes da indstria e povo na
primazia dos objetivos econmicos para a sociedade como um todo e
sobre os meios para obter aqueles objetivos (JOHNSON, 1982).

Mas ele no explica o consenso e nem a solidariedade grupal japonesa

por fatores culturais, e sim por motivaes situacionais, como o contexto de desenvolvimento tardio, a falta de recursos, as necessidades comerciais, as restries do balano de pagamentos etc. Johnson concebe o
consenso e a capacidade de cooperao dos japoneses como construdos
pelo governo. Uma evidncia contra a explicao cultural a duplicao ou equiparao da experincia japonesa na Repblica da Coreia e
Taiwan, e, em certa medida, em Hong Kong, Cingapura e mesmo em pases exteriores ao leste da sia.
Evans (1995) opta metodologicamente por distinguir dois tipos historicamente idealizados de Estado: Estados predadores e Estados desenvolvimentistas. Entre uns e outros, situam-se os casos de Estados ambguos,
denominados por ele como Estados intermedirios. Johnson uma das
principais referncias que Evans utiliza para definir o ED, enfatizando
esse ltimo autor que tal tipo de Estado pressupe, simultaneamente,
autonomia e parceria.
Esse autor tambm contribui ao distinguir quatro tipos de papis desenvolvimentistas: de custdio, de parteiro, de demiurgo e de pastor. Tais
papis envolvem desde regulaes que favorecem o desenvolvimento
industrial (custdio), induo para a criao de indstrias (parteiro), criaSinais Sociais | Rio de Janeiro | v. 9 n. 24 | p. 81-105 | jan.-abr. 2014

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o de empresas estatais para promover a industrializao (demiurgo) e

iniciativas para manter e fortalecer indstrias e setores em seus respectivos mercados (pastor).
Em relao aos Estados predadores, Evans explica que eles conseguem,
s expensas da sociedade, minar o desenvolvimento, mesmo no sentido estrito de acumulao de capital (EVANS, 1995, p. 12). O Estado
predatrio no possui burocracia weberiana, tem alto grau de patrimonialismo e suas relaes com a sociedade civil visam desorganiz-la e
mant-la enfraquecida. Os Estados intermedirios, como Brasil e ndia,
situam-se em algum ponto entre a predao, existente em pases como
o Zaire, e a autonomia inserida (embedded autonomy) dos Estados do leste da sia.
O perfil da burocracia pblica um elemento terico fundamental presente em anlises do ED (JOHNSON, 1982; EVANS, 1995; LEFTWICH, 1995;
VU, 2007). Vu (2007) a considera como um componente da estrutura desenvolvimentista, que ele distingue do papel desenvolvimentista. Dois elementos se destacam na anlise da burocracia: sua capacidade e seus vnculos
com a sociedade na implementao das polticas de desenvolvimento.
Johnson (1982) destaca o papel relevante, no interior do governo japons,
entre 1925-1975 (perodo por ele investigado), da alta burocracia econmica, presente em algumas agncias fundamentais, sobretudo o Ministry
of International Trade and Industry (MITI), promotor da poltica industrial,
mas tambm o Ministrio das Finanas e a Agncia de Planejamento
Econmico.7 Ele a caracteriza como talentosa, formada nas melhores
universidades e ocupante de postos nas agncias governamentais mais
prestigiadas pela sociedade; seus membros possuem plano de aposentadoria e, ao se aposentarem, costumam seguir trabalhando, em cargos poderosos, no setor privado, na poltica ou em outras organizaes
pblicas.
J nos EUA, a burocracia no tem os atrativos para recrutar os melhores
talentos. A tomada de deciso, muito mais que nas mos da burocracia,
est nas mos da classe profissional, geralmente formada por advogados. A migrao das elites norte-americanas inversa da japonesa, vai
do setor privado para o governo, geralmente por nomeaes polticas,
que so bem mais extensas que no Japo.

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Para expressar a importncia da burocracia na industrializao do Japo,

alguns japoneses denominam o sistema desenvolvimentista japons de
complexo burocrtico-industrial, fazendo analogia com o complexo
militar-industrial observado nos EUA. Apesar de ser influenciada por
grupos de interesse, a burocracia japonesa toma as decises mais importantes, elabora praticamente todas as normas legislativas, exerce controle sobre o oramento nacional e produz as principais inovaes em
matria de polticas pblicas.
Enquanto as principais decises econmicas nos EUA so tomadas pelo
Legislativo, no Japo a burocracia que as toma, levando Johnson (1999)
a afirmar que o modelo japons de ED caracteriza-se por dispor de um
sistema poltico que, por assim dizer, suporta o protagonismo da burocracia. Alm disso, enquanto nos EUA o Legislativo controla o oramento,
no Japo esse controle est nas mos da burocracia.
Na perspectiva neoweberiana de pesquisas de sociologia poltica e cincia poltica sobre o desenvolvimento e o ED, a burocracia pblica um
elemento fundamental de anlise daquilo que se denomina capacidades
estatais (SKOCPOL, 1985).
Na anlise das capacidades estatais, observa-se a presena ou no de
um Estado burocrtico centralizado, dotado de burocracia weberiana, recrutada meritocraticamente, eficiente, especializada, provida de recursos
materiais e oramentrios, motivada por uma carreira de longo prazo,
corporativamente coerente, que compartilha, racionalmente, pressupostos e expectativas, apta a redesenhar-se organizacionalmente, quando
necessrio, capaz de implementar medidas mais universalistas e de longo prazo e, em alguma medida, isolada das demandas sociais (IANONI,
2013, p. 586).

Esse perfil de burocracia pblica se apresentou no ED japons e em outras experincias. A nfase em algumas agncias pblicas da rea econmica recorrente na literatura sobre o ED. Alm do j mencionado destaque de Johnson ao MITI japons, que ele considera ser uma agncia piloto,
Wade (1990), analisando Taiwan, sublinhou o Conselho de Planejamento
Econmico e Desenvolvimento, o Servio de Desenvolvimento Industrial
e o Conselho de Planejamento Agrcola de Desenvolvimento.
Na Coreia, distingue-se o Conselho de Planejamento Econmico, o Ministrio das Finanas e o Ministrio do Comrcio e Indstria. Em Cingapura,

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ressalta-se o Conselho de Desenvolvimento Econmico. Em Botswana,

pas cujo Estado tornou-se desenvolvimentista, destaca-se o Ministrio
das Finanas e Planejamento do Desenvolvimento.
Embora tendo agncias menos poderosas que as mencionadas, na Malsia distingue-se a Unidade de Planejamento Econmico, o Comit Nacional de Planejamento do Desenvolvimento e a Unidade de Implementao e Coordenao. Segundo Leftwich (1995), as burocracias econmicas
da Indonsia, Tailndia e China apresentam menos poder, compacidade,
unidade e eficcia, distanciando-se, nesse quesito, das caractersticas do
modelo puro de Estado Desenvolvimentista.
Mas alm das agncias exemplares em si, importam muito para o ED
as relaes entre as agncias estatais e o empresariado e, no caso de
experincias com coalizes polticas mais amplas, tambm com os trabalhadores, camponeses etc. Ao abordar os vnculos entre burocracia e
sociedade, Johnson esclarece que, nos primeiros quinze anos posteriores
Revoluo Meiji (1868), que desencadeou a transformao econmica
japonesa, o Estado operou empreendimentos econmicos. Em funo de
problemas de corrupo, burocratismo e monoplios ineficientes, houve
uma mudana de postura, sendo a propriedade estatal substituda pela
perspectiva de colaborao Estado-setor privado.
Uma materializao dessa relao foi o impulso do Estado desenvolvimentista japons aos zaibtsu, conglomerados industriais e financeiros, at
o final da Segunda Guerra. Outra foi a relao com os keiretsu, que esteve
na base do milagre japons no Segundo Ps-Guerra. Nessa colaborao, o
Estado priorizou empresas mais aptas inovao tecnolgica e comprometidas com as metas nacionais de desenvolvimento industrial e militar.
Ou seja, o incentivo governamental foi seletivo, direcionado para reas
vistas como necessrias. Tais aes propiciaram economia de escala s
empresas de grande porte, industriais e bancrias, e a comercializao
de tecnologias modernas no mercado japons. Em pouco tempo, os conglomerados possuram empresas equiparveis s suas afins no restante
do mundo industrializado. A estratgia de fortalecimento de conglomerados tambm se observa na Coreia do Sul, que constituiu os chaebols.
Johnson considera que o ED o principal fator explicativo do milagre
japons. Leftwhich (1995) e Evans (1995) chamam a ateno para a ne-

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cessidade de vincular a anlise desse tipo de Estado teoria do desenvolvimento. Leftwhich avalia que o ED o fator mais importante na gerao de uma dinmica de desenvolvimento sustentado. Ele distingue
dois elementos na anlise dos EDs: os propsitos polticos e as estruturas
institucionais.
Nos EDs tanto um quanto outro so comprometidos com o desenvolvimento. Os fins polticos e as estruturas institucionais dos Estados desenvolvimentistas foram orientados para o desenvolvimento, enquanto os
seus objetivos de desenvolvimento tm sido politicamente orientados.
Em suma, fatores polticos, fundamentalmente, sempre moldaram o impulso e o ritmo das suas estratgias de desenvolvimento por meio das
estruturas do Estado. Assim, Estados Desenvolvimentistas podem ser
definidos como:
estados cuja poltica concentrou suficiente poder, autonomia e capacidade em seu centro para moldar, perseguir e incentivar a realizao de objetivos explcitos de desenvolvimento, tanto estabelecendo e promovendo
as condies e a direo do crescimento econmico, como organizando-o diretamente, ou atravs de uma combinao varivel de ambos
(LEFTWICH, 1995, p. 18).

De um modo geral, as elites desenvolvimentistas dos Estados do Leste

asitico so formadas por um pequeno quadro de polticos e burocratas
de posio elevada e determinados para o desenvolvimento (LEFTWICH,
1995, p. 3). Normalmente, tais elites so bastante prximas do chefe do
Poder Executivo, que joga um papel poltico chave no estabelecimento
do regime e da cultura desenvolvimentistas. Alm disso, ao menos nas
cpulas dessas elites desenvolvimentistas, h vnculos estreitos entre as
burocracias civil e militar e os membros polticos, sendo isso especialmente aplicvel ao Japo.
O foco no Estado e em suas relaes com o empresariado conduz ainda
a um dos principais elementos analticos da literatura poltica sobre o
ED: a autonomia do Estado. H duas grandes abordagens da autonomia
do Estado, a sociocntrica e a estadocntrica. A primeira presente na
literatura (neo)marxista e se apresenta como Autonomia Relativa do Estado (ARE), uma vez que, nessa tradio terica, a superestrutura nunca
vista como absolutamente independente da estrutura. A abordagem
estadocntrica da autonomia do Estado uma caracterstica da tradio

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neoweberiana e do neoinstitucionalismo histrico. Embora diferentes,

essas duas grandes abordagens da autonomia do Estado podem ser complementares para a compreenso do ED.
A ARE foi formulada por Poulantzas (1977). Esse autor avalia que, no
modo de produo capitalista, o Estado, por motivos estruturais, desempenha papis polticos que requerem sua autonomia. Alm da funo
repressiva, o Estado cumpre as funes de isolamento, de unidade e de
organizao da hegemonia no interior do bloco no poder. O Estado isola o indivduo da estrutura de classes e insere-o, enquanto cidado, em
uma unidade denominada nao, que abstrai a realidade das classes.
Esse processo se d de maneira mais clara nas sociedades democrticas.
Ademais, devido existncia fracionada das classes dominantes, o poder
sociopoltico do Estado arranjado por meio de um bloco no poder.
O Estado, por meio de suas polticas, propicia que uma frao do bloco no
poder exera a hegemonia sobre as demais. A abordagem poulantziana
da ARE estruturalista. Nela, no a relao de fora entre as classes
que explica a ARE, mas as dificuldades polticas decorrentes da fragmentao da burguesia, que lhes impossibilitam organizar a dominao de
classes sem a intermediao do Estado. A dominao s se faz possvel
se o Estado for relativamente autnomo diante das classes e fraes. Porm, Poulantzas admite situaes atpicas, nas quais a ARE assenta-se no
equilbrio de classes.8
J a abordagem neoweberiana se baseia em uma concepo de Estado
informada pela sociologia das organizaes. O Estado uma corporao
e analisa-se o modo como ele opera enquanto organizao. Alm da j
mencionada anlise da burocracia pblica e das capacidades estatais,
que cara aos neoweberianos, outro aspecto importante dessa abordagem a concepo sobre a gnese da autonomia do Estado.
Skocpol (1985) fala em fatores e condies. Todo Estado desempenha,
singularmente, tarefas exclusivamente polticas, de ordem administrativa, legal, extrativa e coercitiva. Em alguma medida, o Estado compete
com a classe dominante na apropriao de recursos econmicos.
Alguns momentos histricos, como as situaes de crise econmica e internacional, podem ensejar fortalecimento do Estado e maior autonomia,
conforme ocorreu nos EUA, em geral um Estado fraco, nas intervenes

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agrcolas do New Deal. Alm disso, a AE pode ser marcante apenas em

algumas reas de poltica, como o caso, tambm nos EUA, da poltica
externa (IANONI, 2013, p. 588-589). Rueschemeyer e Evans (1985) argumentam que a diviso da classe dominante a condio socioestrutural
que mais favorece uma maior AE. Mas tais autores tambm destacam a
presso crescente das classes subordinadas.
Embora Evans foque mais nos elementos institucionais do Estado, ele
pensa em termos de ARE, e no em uma autonomia puramente estadocntrica. Para ele, o Estado expressa um pacto de dominao, no qual
participa como ator corporativo. Tal concepo sociopoltica e poltico-institucional do Estado impacta em sua viso de autonomia de Estado
e de desenvolvimento. Para ele, o desenvolvimento requer autonomia e
parceria, ou seja, autonomia inserida.
Johnson, como j mencionado, destaca, em sua anlise, os padres de interao entre os setores pblico e privado. Ele distingue, para o Japo, nos
cinquenta anos que vo de 1925 a 1975, trs modelos: controle privado
(1931-1940); controle do Estado (1940-1952) e cooperao pblico-privado
(1952-1975). O problema fundamental do sistema de alto crescimento
guiado pelo Estado o do relacionamento entre a burocracia do Estado e
as empresas privadas (JOHNSON, 1982).9
nis (1991) destaca que a parceria que implicou os EDs pioneiros em cooperao entre os setores pblico e privado para a promoo do desenvolvimento industrial, foi realizada com base em significativo elemento
de compulso e no meramente por adeso voluntria do empresariado.
O controle estatal sobre o sistema financeiro, detentor dos recursos necessrios para o financiamento do desenvolvimento, serviu como instrumento para garantir o cumprimento, pelo setor privado, das metas estratgicas da poltica industrial formulada pelo Estado Desenvolvimentista.
Evans (1995, 2008), alm do empresariado, tem destacado, desde os anos
1990, o papel desenvolvimentista resultante da insero do Estado tambm com outras foras da sociedade civil.
A questo das relaes entre Estado e sociedade civil no processo de desenvolvimento passa, ento, pela anlise do regime poltico, elemento
que tem implicaes sobre as foras que compem o pacto ou coalizo
desenvolvimentista. O desenvolvimento une apenas as elites burocrti-

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cas do Estado e o empresariado industrial, como no modelo autoritrio

do leste da sia, ou vincula um leque mais amplo de atores, como nos
regimes social-democrata?
No caso do desenvolvimentismo autoritrio, se coloca o problema do
equilbrio entre legitimidade e represso. At que ponto a reconhecida
efetiva performance do ED, que lhe propicia legitimidade, pode ser insuficiente para evitar conflitos com as classes subordinadas que impliquem
represso? At que ponto a represso pode minar a legitimidade do
desenvolvimentismo autoritrio e desencadear processos de mudana
de regime? At que ponto a mudana de regime ou de governo, seja em
contextos autoritrios ou democrticos, se relaciona com problemas de
performance do ED? Essas e outras questes remetem ao tema da prxima
seo.

1 Como se produz um Estado Desenvolvimentista?

O que produz e como se produz um ED? A resposta a essa questo mobiliza elementos estruturais de histria econmica e poltica, geopolticos
e de conjuntura poltica. No se trata de encontrar uma nica causa ou
condio, pois os fatores so complexos. Johnson (1982) argumenta que a
produo do ED do Japo se assenta em imperativos situacionais ou motivaes situacionais. Se uma explicao pudesse dar conta da produo
do ED, talvez ela se sintetizasse na ideia de imperativos situacionais, que,
no entanto, diz respeito a um guarda-chuva amplo para um conjunto de
fatores. Esses imperativos situacionais incluem desenvolvimento tardio,
a falta de recursos, uma grande populao, a necessidade de comrcio e os constrangimentos da balana de pagamentos internacionais
(JOHNSON, 1982).
O contexto de desenvolvimento tardio um fator motivacional explicativo importante para a emergncia do ED, embora nem todo Estado de
pas atrasado, apenas por se ver em condies no desenvolvidas, tenha
se colocado a tarefa de desenvolver-se, como o caso do Estado predador
tipificado por Evans.
Mas o desenvolvimento tardio um fator que torna racional a construo de um Estado Desenvolvimentista. No caso do Japo, o papel do
Estado se tornou especialmente importante aps a Segunda Guerra,

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devido necessidade de superar tanto a devastao econmica quanto a

dependncia de ajuda externa.
Outro elemento presente na anlise da emergncia do ED o contexto
geopoltico, que, no caso do Japo do perodo Showa (1926-1989), marcado pela tenso com a Rssia sovitica, a Grande Depresso, a ascenso
do totalitarismo e a Segunda Guerra Mundial. A ocupao do Japo pelos
EUA, entre 1945 e 1952, visou reduzir a influncia da Unio Sovitica no
Oceano Pacfico, propiciar suporte para a recuperao da economia daquele pas e evitar agitaes comunistas internas motivadas pela misria
ocasionada pela Segunda Guerra, que tambm poderia implicar controle
geopoltico da regio pelos soviticos.
No caso da Coreia e de Taiwan, que foram colnias japonesas, o colonialismo tem sido apontado como um elemento importante (ROUTLEY,
2012). Em especial, destacam-se heranas coloniais, como uma centelha
de burocracia capacitada, instituies e certos padres de relao entre
o Estado e o universo empresarial. Tais heranas so vistas como pontos
de partida importantes para o ED nesses dois pases, no sentido de que
serviram de alavanca para posteriores aprimoramentos nos elementos
basilares herdados.
Nesses dois pases, outra herana apontada o elevado nmero de colonos japoneses. Segundo Routley (2012, p. 16), alguns autores argumentam
que, durante o colonialismo na Coreia, houve certos padres de aliana
entre proprietrios e Estado, bem como teria havido significativa industrializao, enquanto outros contestam a importncia da industrializao coreana no perodo colonial e a importncia do legado colonial, ao
menos nas demais ex-colnias do leste e sudeste da sia.
Expansionismo militar e ameaas externas e internas tambm so um
fator explicativo da emergncia dos EDs. Expansionismo militar e ameaas externas segurana nacional ocorreram, por exemplo, no Japo de
Hirohito e nas relaes entre Botswana e frica do Sul. Exemplos importantes de ameaas internas so a Guerra da Coreia e as relaes entre
Taiwan e China durante e aps a Guerra Civil Chinesa.10
Fatores polticos internos, como ARE, coalizes polticas e consenso so
extremamente importantes. A existncia de uma coalizo desenvolvimentista que suporte um consenso desenvolvimentista essencial. Ou

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seja, as elites burocrticas precisam ser parte integrante e atuante de

uma coalizo desenvolvimentista, cuja coerncia de propsitos e maior
ou menor capacidade de mobilizao nacional para as aes e polticas
desenvolvimentistas so cruciais.
Abordando o leste da sia, Haggard diz: Todos os governos na regio
alcanaram acordos polticos explcitos ou implcitos com segmentos do
setor privado; esses acordos ou coalizes serviram como base poltica
para o rpido crescimento (HAGGARD apud ROUTLEY, 2012, p. 23). .
H argumentos normativos pr e contra coalizes amplas ou restritas.
Alguns veem e defendem coalizes amplas, outros, restritas. Wade (1990)
considera que coalizes restritas, que vinculam o poder pblico, quase
que exclusivamente ao empresariado industrial, so uma vantagem dos
Estados Desenvolvimentistas autoritrios do Leste asitico.
Ao se falar na produo do ED, preciso falar em sua reproduo, ou seja,
naquilo que o mantm. Os clssicos (Marx, Weber, Gramsci etc.) mostram
a importncia da ideologia, da legitimidade e do consenso na arquitetura
do poder poltico. Johnson (1999) mostra que a legitimidade desse Estado, no leste da sia, proveio de suas realizaes ou performance, e no
do modo como os governantes chegaram ao poder, e que as aes desenvolvimentistas estavam amparadas em um amplo compromisso dos
governantes e do povo com a transformao das ordens social, poltica
e econmica.
A partir disso sobressaem trs elementos tericos relevantes: a) a questo do desenvolvimento enquanto um projeto nacional, o que se explicita na perspectiva do nacionalismo econmico; b) a aliana das elites
estatais com as elites econmicas, que remete questo das coalizes
ou pactos; e c) a questo do regime poltico (autoritarismo, totalitarismo,
democracia).
Vrios autores, como Johnson e Bresser-Pereira, analisando as relaes
entre Estado e desenvolvimento, mostram que o nacionalismo uma
ideologia importante para a construo do consenso que suporta politicamente o ED. Conforme lemos:

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Atravs do demorado processo de institucionalizao poltica e econmica que o da formao do estado-nao, empresrios, burocratas do
estado e polticos assumem o papel de grupos sociais chave no processo da definio de estratgias nacionais de desenvolvimento (BRESSERPEREIRA, 2008).

Havendo efetividade nas aes pblicas desenvolvimentistas, esse consenso propiciar legitimidade ao Estado. Um exemplo mpar de consenso
ocorre no caso japons, inserido no processo de catching-up daquele pas.
Os planos governamentais eram, principalmente, polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento dos negcios. O catching-up tornou-se um
imperativo nacional amplamente compartilhado pelas empresas e pela
sociedade em geral. Como j referido, tal consenso, segundo Johnson,
enraza-se muito mais em fatores contextuais que culturais.
Em relao s coalizes e ao regime poltico, alm das referncias j feitas, destaco a questo das relaes entre o Estado desenvolvimentista e
as elites agrrias. As elites agrrias apoiam ou se opem s instituies
polticas desenvolvimentistas? A sociedade rural est vinculada ao processo de desenvolvimento ou tem uma perspectiva econmica e poltica
divergente dele?
Na Coreia e Taiwan, a sociedade rural convergiu com o progresso industrial, no buscando uma afirmao poltica independente, enquanto no
Paquisto e na Turquia ela inicialmente aquiesceu em relao industrializao, mas, posteriormente, ops-se, o que impactou negativamente
no processo de desenvolvimento e na consolidao do Estado Desenvolvimentista (NASEEMULLAH; ARNOLD, 2012).
As experincias do Paquisto e da Turquia evocam a importncia de se
distinguir, nos EDs, as origens e a persistncia de suas estruturas e instituies. No Brasil, a grande propriedade improdutiva, mas tambm a
produtiva, muitas vezes associada, na perspectiva do pensamento progressista, como prejudicial ao desenvolvimento rural e responsvel pela
pobreza no campo (FERNANDES, 2013).

2 O que funciona em um pas pode funcionar em outro?

Johnson (1982) argumenta que as instituies so fundamentais para o
desenvolvimento, mas, ao mesmo tempo, salienta que o MITI emergiu a

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partir de interaes especficas entre Estado e sociedade no Japo, no

reproduzveis fora. Isto sugere que outras naes que procuram imitar
as realizaes do Japo poderiam ser melhor aconselhadas a fabricarem
as instituies de seus prprios Estados desenvolvimentistas a partir de
materiais locais (JOHNSON, 1982).
Nesse sentido, apenas uma ideia geral pode ser transferida, no o seu
detalhamento institucional: o desenvolvimento em pases retardatrios
requer um ED, que necessita que por meio de relaes especficas entre
Estado e sociedade construam-se instituies desenvolvimentistas.
Essa ideia geral assim formulada por Evans:
Entendendo-se a ideia de lies transferveis como um convite inovao local que aproveita a vantagem da lgica analtica subjacente s instituies do leste da sia, a possibilidade de explorar a experincia do
leste da sia torna-se completamente possvel (EVANS, 1998, p. 79).

Em outro trabalho, Evans (2004) cita a experincia de democracia participativa em Porto Alegre, no Brasil, e em Kerala, ndia que ele insere, do ponto de vista terico, na democracia deliberativa como inovaes
institucionais a serem levadas em conta. Denomina tais experincias de
desenvolvimento deliberativo. Ambas contriburam para a elevao dos
padres de vida das localidades onde foram implementadas. Isso implica
que ideias gerais so recomendveis, embora sua aplicao alhures certamente implique adaptaes ou reinvenes.
Outra questo sobre a imitao da experincia de desenvolvimento
guiado pelo Estado, caracterstica do leste da sia, diz respeito, como j
mencionado, ao regime poltico necessrio para a emergncia do Estado
Desenvolvimentista. nis (1991) levantou essa questo. O Japo, que iniciou sua experincia desenvolvimentista em condies de regime autoritrio, havia desde o ps-Segunda Guerra seguido um caminho que logrou
a compatibilizao entre, por um lado, a concentrao de poder pblico e
privado e, por outro, a democracia.
Mas, pergunta o referido autor, seria isso possvel na Coreia e em Taiwan?
Ele convida o leitor a acompanhar a evoluo dessa questo central de
economia poltica comparada. Nesse sentido, possvel dizer que a transio democrtica iniciada na Coreia na segunda metade dos anos 1980

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teve efetividade suficiente para estabelecer naquele pas um regime

democrtico.
Segundo o Democracy Index 2012, esse pas situa-se no seleto grupo das
25 democracias plenas, ocupando a 20 posio. Taiwan ocupa a 35, sendo agrupada na mesma qualificao do Brasil (44), ambos considerados
como democracias falhas. Enfim, as evidncias no caminham no sentido
de que desenvolvimento e democracia so incompatveis, pelo contrrio,
podem reforar-se mutuamente, como provam vrios dos pases desenvolvidos do Primeiro Mundo, embora seja um fato que muitos pases, certamente a maioria, se desenvolveram partindo de uma rota autoritria.
Mas nada indica que h uma lei da histria nessa matria, pois o desenvolvimento pode ser gerado junto com a democracia ou apesar dela,
alm do que, em um mesmo pas, pode haver mudanas de regime, como
se observa no Leste da sia.
Se, no passado, vrios casos de desenvolvimento tardio foram marcados
por regimes autoritrios, as tendncias democrticas parecem hoje ser
muito fortes, como Samuel Huntington nos faz notar com a ideia de terceira onda e como a Primavera rabe tambm parece mostrar.

Consideraes finais
O objetivo deste trabalho foi revisar alguma bibliografia sobre o Estado
Desenvolvimentista para reunir elementos que contribuam para uma teoria desse tipo de Estado. Trata-se de um primeiro esforo nesse sentido,
a ser fortalecido com mais pesquisa. O roteiro envolveu trs percursos: a
identificao do ED, os mecanismos que geram um ED e a indagao sobre se ou no possvel, por assim dizer, exportar essa forma de Estado
de um pas para outro.
Entre outros elementos, verificou-se a importncia da burocracia pblica,
de estruturas e instituies voltadas para o desenvolvimento, como instituies financeiras controladas pelo Estado, para propiciar a alavancagem dos investimentos em contextos de carncia de capitais, a primazia
da poltica industrial (implementada de modo seletivo), a existncia de
algumas agncias pblicas piloto, de autonomia relativa do Estado e de
coalizes polticas desenvolvimentistas.

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O carter retardatrio da industrializao um elemento chave para a

emergncia racional de um Estado com estruturas e papis desenvolvimentistas. Outras motivaes situacionais, como situaes de crise
econmica, guerras, ameaas externas ou internas, misria etc. tambm
podem mobilizar iniciativas desenvolvimentistas em uma nao.
Ideologias como nacionalismo, formao de consenso nacional e ideiasfora como catching-up tambm so contedos importantes presentes na
literatura terica sobre o ED. Embora instituies particulares presentes
nos EDs no sejam exportveis para outros pases, a pesquisa comparada
aponta a importncia de se analisar algumas diretrizes tericas gerais,
pois ideias gerais, a serem reinventadas ou adaptadas a condies especficas diferentes, podem ser de muita utilidade para o engajamento desenvolvimentista de Estados situados em diferentes regies do planeta.
Por fim, Estado Desenvolvimentista e democracia no so mutuamente
excludentes, sobretudo em contextos internacionais de fortalecimento
das tendncias democrticas, mesmo tendo sido historicamente frequente a conexo entre ED e autoritarismo, principalmente nas fases
iniciais da modernizao industrial.

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Notas
1 A obra de Deyo uma coletnea de artigos sobre a industrializao no leste
da sia. Esse trabalho e o de Amsden no fazem parte diretamente desta
reviso bibliogrfica, apenas indiretamente, por meio de nis (1991).
2 Esta e as seguintes so tradues de minha autoria.
3 Consultar, por exemplo, a ampla obra sobre o Estado reunida em Evans,
Rueschemeyer & Skocpol (1985).
4 Os termos desenvolvimento tardio e capitalismo tardio so frequentes na
literatura de economia poltica. A despeito das nuanas no enfoque, referem-se,
de um modo geral, aos processos de modernizao capitalista posteriores
industrializao pioneira do sculo XIX.
5 Consultar tambm Caldentey (2008).
6 Nos trs Estados Desenvolvimentistas do leste da sia, ao menos nas suas
origens, no houve preocupao com polticas de bem-estar.
7 Consultar entrevista de Johnson para Multinational Monitor, em novembro de
1989, disponvel em http://mailstar.net/johnson.html .
8 Para um resgate do debate terico sobre a autonomia do Estado, consultar
Ianoni (2013).
9 Na minha verso digital (Amazon, Kindle), esta citao est na posio 6279.
10 Consultar Routley (2012, p. 18).

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