Verbnde in Nordrhein-Westfalen:

Eine Vorstudie zu Theorie und Empirie von

Verbnden in der Landespolitik

vorgelegt von
Dr. Ralf Kleinfeld und
Dipl.-Soz.Wiss. Frank Lbler
April 1993

Anschrift der Verfasser:

FernUniversitt - Gesamtschule - in Hagen
Lehrgebiet Politikwissenschaft
Postfach 940
D - 5800 Hagen

Inhaltsberblick
I

Absicht und Aufbau der Vorstudie

II

Theoretische Anstze zur Verbndeforschung

1
2
3
4

Vorbemerkung
4
Mitgliederebene 7
Organisationsebene
15
Interessenvermittlungsebene 28

III

Empirisches Profil der Verbnde in Nordrhein-Westfalen

68

1
Verbnde als besonderer Typus organisierter Interessen 68
2
Fragestellungen zum Verbndewesen auf Landesebene 76
3
Politische Kultur und Verbndesystem NRW
80
4
Basisdaten NRW
83
5
Empirische Basisdaten ber Verbnde als Forschungsproblem
6
Empirisches Profil der Verbnde Nordrhein-Westfalens:
Materialgrundlage, Vorgehensweise und erste Ergebnisse 85
IV

83

Verbnde in der Verfassungsordnung Nordrhein-Westfalens 113

1
Verbnde und Verfassungsrecht
115
2
Landesverfassung Nordrhein-Westfalen
120
3
Politische Institutionen und Akteure der Landespolitik in NRW:
Verfassungsgrundlagen und Bezug zu organisierten Interessen
127
4
Kommunale Selbstverwaltung 147
5
Sonstige Selbstverwaltung
150
V

Verbnde in der Landespolitik Nordrhein-Westfalens 154

1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11

Vorbemerkungen zur Vorgehensweise 154

ffentlicher Dienst
155
Raumordnung und Landesplanung, Umwelt- und Naturschutz
Arbeit und Wirtschaft 172
Sozialwesen 194
Schulrecht und Schulpolitik 204
Kirchen und Landespolitik
212
Sport und Verkehr
217
Medienpolitik
221
Kulturpolitik
227
Gesellschaftspolitische Vereinigungen 229

VI

Dokumentation und Literaturberblick

VII

Zusammenfassung

270

231

158

Gliederung
I

Absicht und Aufbau der Vorstudie

II

Theoretische Anstze zur Verbndeforschung

Vorbemerkung

2
2.1
2.2
2.2.1
2.2.2
2.2.3
2.3
2.4

Mitgliederebene 7
Organisationsbildung und -bestand 7
Neue Politische konomie
9
Beispiel Mancur Olson 10
Beispiel James Q. Wilson
11
Beispiel Albert O. Hirschman 12
Einschlu nicht-konomisch orientierter (latenter) Gruppen
Zum Verhltnis von Mitgliederebene und Verbndestudien 14

13

3
3.1
3.1.1
3.1.2

Organisationsebene
15
Konzeptualisierungsprobleme der Organisationstheorie
15
Organisationen als rationale, natrliche und offene Systeme
16
Organisatorisches Handeln aus Sicht verschiedener Analyseniveaus
18
3.1.3 Strukturierung organisationstheoretischer Anstze
nach Entwicklungslinien
19
3.2
Organisationstheorie und Verbndestudien
22
3.2.1 Beispiel Hartmannbund (Groser)
24
3.2.2 Beispiel Deutscher Bauernverband (Heinze)
25
3.2.3 Beispiel Unternehmerverbnde in sterreich (Traxler)
26
3.2.4 Beispiel Deutsche Gewerkschaften (Armingeon) 26
3.2.5 Beispiel Arbeitgeberverbnde (Prigge) 27
4
Interessenvermittlungsebene 28
4.1
Begriff und Formen politischer Interessenvermittlung
28
4.2
Pluralismus-Theorien 29
4.2.1 Grundlagen und Begriff 29
4.2.2 Pluralistische Modellvarianten
31
4.2.3 Strukturmerkmale und steuerungstheoretische Perspektive 32
4.2.4 Aktualitt von Pluralismusmodellen
35
4.3
Systemtheoretische Verbndeforschung
36
4.4
Neue Politische konomie/Rational Choice-Anstze
37
4.5
Konflikttheoretische Modellvarianten
39
4.6
Korporatismustheorien 40
4.6.1 Grundlagen und Begriff 40
4.6.2 Grundzge korporatistischer Arrangements
41
4.6.3 Korporatistische Modelle der Interessenvermittlung 43
4.6.4 Korporatistische Interessenvermittlung in
steuerungstheoretischer Perspektive
49
4.6.5 Verflechtungsformen zwischen Staat und Verbnden im Grenzbereich
des Kooperativen Staates
51
4.6.6 Verhltnis von Pluralismus zu Korporatismus 52
4.7
Dritte-Sektor-Theorien 54
4.8
Netzwerk-Theorien
58
4.9
Demokratie- und staatstheoretische Aspekte
60
III

Empirisches Profil der Verbnde in Nordrhein-Westfalen

68

1
1.1

Verbnde als besonderer Typus organisierter Interessen

Definitionen
68

68

1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4

Typologien und Klassifikationen

71
Policy-zentrierte Klassifikationen
72
Verbnde und andere Formen von Interessenorganisationen 73
Allgemeine Fragestellungen zur politischen Funktion von Verbnden
75

2
Themenbezogene Fragestellungen zum Verbndeaufbau und
Verbndesystem auf Landesebene
76
3

Politische Kultur und Verbndesystem NRW

Basisdaten NRW

80

83

5
Empirische Basisdaten ber Verbnde
als Forschungsproblem 83
6
Empirisches Profil der Verbnde Nordrhein-Westfalens:
Materialgrundlage, Vorgehensweise und erste Ergebnisse 85
IV

Verbnde in der Verfassungsordnung Nordrhein-Westfalens 113

1
Verbnde und Verfassungsrecht
115
1.1
Einleitung 115
1.2
Grundgesetz und organisierte Interessen 116
1.3
Rechtsstellung der Verbnde nach den Lnderverfassungen 116
1.4
Verbnde in der Rechtsordnung der Lnder
unterhalb der Verfassungsebene
118
1.5
Exkurs: Interessenorganisationen und Bundesrat
119
2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.4.1
2.4.2
2.4.3
2.4.4
2.4.5

Landesverfassung Nordrhein-Westfalen
120
Entstehung der Landesverfassung und organisierte Interessen
Landesverfassungen im fderativen Staat 121
Grundgesetz und Landesverfassung NRW
122
Konstruktionsprinzipien der Landesverfassung NRW
123
Staatsqualitt
123
Demokratieprinzip
123
Prinzip des Sozialen Rechtsstaats 123
Direktdemokratische Elemente in der Landesverfassung
124
Landeshaushalt
126

120

3
Politische Institutionen und Akteure
der nordrhein-westflischen Landespolitik:
Verfassungsmige Grundlagen und Bezug zu organisierten Interessen 127
3.1
Parteien
127
3.2
Landtag
128
3.2.1 Allgemeine Strukturmerkmale 128
3.2.2 Landtagsabgeordnete
129
3.2.3 Ausschsse 130
3.2.4 Landtag als Adressat organisierter Interessen
131
3.2.5 Gesetzgebungsproze auf Landesebene
132
3.3
Landesregierung 133
3.3.1 Stellung der Landesregierung nach der Landesverfassung 133
3.3.2 Aufgaben des Ministerprsidenten und der Landesminister 134
3.3.3 berblick: Verbandsrelevante Aspekte der Entwicklung der
Regierungspolitik in Nordrhein-Westfalen
135
3.4
Justizbereich
138
3.5
Landesverwaltung 140
3.5.1 Landesorganisationsrecht
141
3.5.2 Ministerien 142

3.5.3
3.5.4
3.5.5
3.5.6

Oberste Landesbehrden 145

Mittlere Landesbehrden
146
Untere Landesbehrden 146
Sonstige Einrichtungen des Landes 140

4
4.1
4.2
4.3

Kommunale Selbstverwaltung 147

Kommunen als Selbstverwaltungseinrichtungen
Formen kommunaler Gemeinschaftsarbeit 147
Kommunale Spitzenverbnde
149

147

5
Sonstige Selbstverwaltung
150
5.1
Privatrechtliche Organisations- und Handlungsformen
5.2
Typen kooperativer Strukturen in der Landespolitik 151
5.3
Kooperative Netzwerke zwischen Staat und Verbnden in
organisationsrechtlicher Perspektive
152
V

Verbnde in der Landespolitik NRW 154

Vorbemerkungen zur Vorgehensweise 154

151

2
ffentlicher Dienst
155
2.1
Allgemeine Grundlagen: Beamtenrecht
155
2.2
Unterscheidung zwischen Beamten und Angestellten im ffentlichen
Dienst
156
2.3
Personalvertretungsrecht
156
2.4
Spitzenorganisationen der Beamten und Landespersonalausschu 157
2.5
Exkurs: Polizeibeirte 151
3
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2
3.2.1
3.2.2
3.2.3
3.2.4
3.3
3.3.1
3.3.2

Raumordnung und Landesplanung, Umwelt- und Naturschutz 158

Raumordnung und Landesplanung
158
Allgemeine Grundlagen 158
Bezirksplanungsrat
159
Braunkohle-Ausschu
160
Bauen und Wohnen 161
Allgemeine Grundlagen: Baurecht
161
Baurecht und organisierte Interessen
162
Baurecht und berufsstndische Interessen
162
Kooperative Strategien im Bereich der Stadterneuerung
163
Wasserrecht und Wasserwirtschaft 164
Wasserrecht 164
Wasser- und Bodenverbnde als Krperschaften ffentlichen Rechts
164
3.4
Umwelt- und Naturschutz
165
3.4.1 Allgemeine Grundlagen des Umweltschutzrechts 165
3.4.2 Kooperationsprinzip im Umweltschutz
166
3.4.3 Umwelt- und Naturschutzorganisationen 166
3.4.4 Kooperative Strategien von Staat und Verbnden im Umweltschutz
168
3.4.5 Naturschutz und Landschaftsplne 170
3.4.6 Tierschutz 170
3.4.7 Landwirtschaftliche Interessen und Umweltschutz:
Das Beispiel Glleverordnung 171
4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.1.4

Arbeit und Wirtschaft 172

Wirtschaftsleben 172
Wirtschaftsordnung und Landesverfassung 172
Wirtschaftsverwaltungsgesetze und -verordnungen
174
Korporative Tendenzen im Bereich des Arbeitsrechts 176
Organisation der Wirtschaftsverwaltung 176

4.1.5 Verwaltung durch Beliehene als wirtschaftsrechtliche Sonderform

177
4.2
Vereinigungen im Wirtschafts- und Arbeitsbereich
178
4.2.1 Wirtschaftsinteressen: Unternehmer, Arbeitgeber und Kammern
178
4.3
Arbeitnehmerinteressen 180
4.3.1 Allgemeine Grundlagen: Gewerkschaften 180
4.3.2 Gewerkschaftsrelevante Regelungen in den Lnderverfassungen
181
4.3.3 Gewerkschaften und Arbeitnehmerorganisationen in NRW
182
4.4
Land- und Forstwirtschaft
184
4.5
Freie Berufe und Selbstndige
185
4.6
Handwerk
187
4.7
Wirtschaftspolitik des Landes
187
4.7.1 Allgemeine Grundlagen 187
4.7.2 Wirtschaftliche Grundgliederung
188
4.7.3 Erwerbsttigkeit und Berufsstruktur nach Branchen und Sektoren
188
4.7.4 Entwicklung der Arbeitslosigkeit 189
4.7.5 Kohle und Stahl 189
4.7.6 Wirtschaftspolitische Landesprogramme 190
4.7.7 Ruhrgebietskonferenz und Regionalkonferenzen 191
5
Sozialwesen 194
5.1
Sozialstaatsgrundsatz 194
5.2
Sozialverwaltung 195
5.3
Sozialverbnde
197
5.3.1 Spitzenverbnde der freien Wohlfahrtspflege in NRW 198
5.3.2 Beispiel: DPWV Nordrhein-Westfalen
200
5.3.3 Arbeitsgemeinschaft der Spitzenverbnde
der Freien Wohlfahrtspflege in NRW
201
5.3.4 Weitere Sozialverbnde 203
5.4
Rettungs-, Schutz- und Sanittsverbnde 204
6
6.1
6.2
6.3
6.4
6.5
6.6
6.7
6.8
6.9

Schulrecht und Schulpolitik 204

berblick 204
Verfassungsrechtliche Grundlagen des Schulwesens
Schule und konfessionelle Interessen
207
Politische Entwicklungsetappen
207
Hauptschulreform 208
Kooperative Schule
209
Schulmitwirkung 209
Weiterbildung
211
Wissenschafts- und Forschungspolitik
211

7
7.1
7.2
7.3
7.4
7.5
7.6

Kirchen und Landespolitik

212
Konfessionsstruktur NRW
212
Verfassungsrechtliche Grundlagen 212
Krperschaftsstatus der Kirchen und Religionsgemeinschaften
Organisationsstruktur der Kirchen in NRW
214
Katholische Kirche NRW 215
Evangelische Kirche NRW
216

8
8.1
8.2
8.2.1
8.3
8.3.1
8.3.2
8.3.3

Sport und Verkehr

217
Vorbemerkung
217
Sportverbnde in der Bundesrepublik und NRW 217
Die Studie von Winkler/Karhausen als Beispiel
Verkehrsverbnde: Das Beispiel ADAC
219
Struktur und Entwicklung des ADAC 219
ADAC und deutsche Einheit
220
ADAC und andere Verkehrsverbnde in NRW 220

206

218

213

9
Medienpolitik
221
9.1
Medienpolitische Handlungsspielrume des Landes
221
9.2
Erstes Landespressegesetz und Berufsregelungen
221
9.3
Westdeutscher Rundfunk 222
9.3.1 Entwicklungslinien im ffentlichen Rundfunkwesen
222
9.3.2 Gesellschaftspolitischer Rahmen des neuen WDR-Gesetzes
9.3.3 Organisierte Interessen und WDR-Gesetz 1985:
Binnenpluralitt statt Gruppenrundfunk 223
9.3.4 WDR-Rundfunkrat und gesellschaftliche Gruppen
224
9.3.5 Mitbestimmung der WDR-Mitarbeiter 226
9.4
Landesrundfunkgesetz 1987
226
10
10.1
10.2
10.3

Kulturpolitik
227
Kultur und Hauptstadtfrage 227
Kultur als Sache der Kommunen
Landespolitik und Kultur
228

223

227

11
Gesellschaftspolitische Vereinigungen 229
11.1 Die Bandbreite gesellschaftspolitischer Vereinigungen in NRW
11.2 Beispiel Amnesty International
230

229

VI

Dokumentation: Literatur & Tabellen

231

VII

Zusammenfassung

270

Vorbemerkung

270

1
1.1
1.2
1.3

Entstehungszusammenhang und Gegenstand der Studie 270

Verbnde
270
Verbnde in der Landespolitik
271
Verbnde in der Landespolitik Nordrhein-Westfalen 271

Vorgehen

3
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5

Aufbau
272
Teil II: Theoretische Anstze zur Verbndeforschung
272
Teil III: Empirisches Profil 272
Teil IV: Verbnde in der Verfassungsordnung Nordrhein-Westfalens
273
Teil V: Verbnde in der Landespolitik Nordrhein-Westfalens
273
Teil IV: Dokumentation 273

Verbnde: Begriffsbildung und Typologien

Verbndeaufbau und Verbndesystem auf Landesebene 277

271

274

6
Empirisches Profil der Verbnde in Nordrhein-Westfalen:
Quellenlage und ausgewhlte Forschungsergebnisse
279
6.1
Die "Lobby-Liste"
280
6.2
Der "Oeckl" 281
6.3
Handbuch Vereine und Verbnde in NRW
281
6.4
Das "Staatshandbuch: Verbnde"
283
6.5
Ausgewhlte Ergebnisse 285
7
Verbnde in der Landespolitik: Von den Schwierigkeiten,
den ganzen Elephanten zu erfassen 287

"Richtig spannend wird es erst dann, wenn der Zchter seine Tiere auf
einer Ausstellung dem Urteil des Preisrichters stellt. Wurde der
Schnheitswert der Elterntiere wieder erreicht oder gar bertroffen? Das
Ausstellungsfieber packt jeden, auch den Zchter, der bereits 50 Jahre
dabei ist. Der Traum eines jeden Zchters ist es, einmal das "Blaue Band
von Hannover" mit seinen Schtzlingen zu erringen, aber die Freude ber
das erste Ei seiner Junghennen ist sicher fast genauso gro!" (Handbuch
VVNW 1990: 333).