Garavito - Cortes y Cambio Social

Cortes y cambio social
Cmo la Corte Constitucional

transform el desplazamiento forzado en Colombia
CoRtes
ycambio social
Cmo la Corte Constitucional
transform el desplazamiento
forzado en Colombia
Csar Rodrguez Garavito

Diana Rodrguez Franco
Rodrguez Garavito Csar y Diana Rodrguez Franco

Cortes y cambio social: cmo la Corte Constitucional transform
el desplazamiento forzado en Colombia / Rodrguez Garavito Csar y
Diana Rodrguez Franco. Bogot:
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2010.
294 p; 15 x 24cm (Coleccin Dejusticia)
ISBN 978-958-99142-1-2
1. Derecho constitucional -America Latina 2. Sistema judicial --Amrica
Latina. 3. Derechos humanos --Amrica Latina. I. Dejusticia II. Tt
Agradecimientos
El trabajo de tres aos que culmina con este libro ha sido tan
intenso como desafiante. Intenso porque la investigacin de
campo nos llev de las oficinas de las cortes y las entidades
gubernamentales en el centro de Bogot, hasta las ciudades y
los barrios de la periferia colombiana donde las vctimas del
desplazamiento forzado viven una de las mayores tragedias
humanitarias del mundo. Desafiante porque lo que encontrbamos en el camino no encajaba con facilidad en los moldes
ISBN 978-958-99142-1-2
Preparacin editorial
Marta Rojas
que el derecho y las ciencias sociales han construido para entender las conexiones entre lugares tan distintos.
Este libro intenta rastrear esas conexiones a travs de un
Maqueta de la coleccin
Martha Isabel Gmez
anlisis detallado de los efectos de las decisiones de la Corte
Revisin de textos
Mara Jos Daz Granados
que son reconocidas como uno de los aportes ms sugestivos
Cubierta
Alejandro Ospina
pacto han tenido sobre las polticas pblicas, la opinin ciuda-
Impresin
Ediciones Antropos
zada? Qu efectos polticos, jurdicos, econmicos y sociales
Primera edicin
Bogot, D.C., abril de 2010
Constitucional colombiana sobre el desplazamiento forzado,

y novedosos al constitucionalismo contemporneo. Qu imdana y, en ltimas, sobre la situacin de la poblacin desplatienen las intervenciones de los jueces en problemas sociales
estructurales como ste? Y qu nos dice el estudio de caso
sobre las preguntas clsicas acerca del papel del derecho y las
cortes en la transformacin social, o acerca de la legitimidad y
utilidad del activismo judicial?
Dejusticia, 2010
Carrera 24A N 34-61, Bogot D. C.
Telfono: 608 3605
www.dejusticia.org
En las prximas pginas exponemos el marco analtico y

la evidencia emprica con las que intentamos responder estas
preguntas. Por ahora, quisiramos expresar nuestra gratitud
profunda a todas las personas que nos apoyaron en este inten-
dedica este libro a Ulpi, por llenar de dulzura cada espacio y
to. En primer lugar, a nuestros colegas y amigos de Dejusticia,
cada momento. Diana lo dedica a sus padres, Sergio y Olga B.,
que nos acompaaron a lo largo del proyecto con ideas y su-
por un apoyo permanente lleno de amor. Si este libro ayuda
gerencias. Agradecemos especialmente el apoyo incondicional
en lo ms mnimo a aliviar la tragedia del desplazamiento en
de su director, Rodrigo Uprimny, y los comentarios detallados
Colombia, sabemos que los tres pensarn que vali la pena el
al manuscrito que hicieron Diego Lpez, Diana Guzmn, Ja-
esfuerzo.
vier Revelo, Camilo Snchez, Carolina Bernal y Natalia Orduz. Agradecemos tambin a los investigadores que nos apoyaron en tareas especficas del estudio: Julin Berro, Catalina
Gngora, Edna Martnez y Hernn Ramrez. En particular, reconocemos agradecidos el aporte esencial de Magnolia Prada
en el anlisis de prensa.
Contamos con la suerte de haber sido guiados en las complejidades del problema del desplazamiento forzado por tres
de los expertos sobre el tema: Andrs Celis, Luis Eduardo Prez y Clara Helena Reales. Gracias a ellos por compartir generosamente su conocimiento con nosotros. Luis Eduardo, como
de costumbre, fue mucho ms all del deber y la amistad al
hacer comentarios minuciosos al manuscrito.
Fueron igualmente generosas todas las personas que nos
concedieron las entrevistas que se convirtieron en una fuente
esencial de los datos del estudio. Agradecemos a los magistrados, los funcionarios pblicos, los lderes de organizaciones
de la poblacin desplazada, los activistas de derechos humanos y todos aquellos que, en medio de los afanes de la vida
diaria, nos abrieron gentilmente las puertas de sus oficinas o
sus hogares.
El apoyo de la Fundacin Ford, en especial de Martn Abreg y Felipe Agero, hizo posible los proyectos de investigacin y accin de los que surgi este libro, que es publicado
gracias a la contribucin del John Merck Fund. Y el trabajo
impecable y solidario de Marta Rojas en la coordinacin editorial del libro es la razn por la cual los lectores y las lectoras
lo tienen en sus manos.
Finalmente, los agradecimientos ms importantes, los que
apenas caben en el corazn pero no en estos renglones. Csar
Contenido
Agradecimientos
Captulo 1
Las cortes y el cambio social estructural:

los efectos del constitucionalismo
progresista
Introduccin
12
13
Un giro en el debate constitucional:

hacia los estudios de impacto judicial
y diseo institucional
19
Captulo 2 El contexto: el desplazamiento forzado

y la intervencin
de la Corte Constitucional
66
La explosin del desplazamiento forzado

y el surgimiento de la poltica pblica
67
La Corte interviene:
la Sentencia T-025 de 2004
79
La sentencia en movimiento: las audiencias

pblicas y los autos de seguimiento
84
Captulo 3 El efecto creador: la Corte

y la construccin del desplazamiento
como problema de derechos humanos
La visibilizacin del problema
El cambio de marco: el desplazamiento
como un tema de derechos humanos
92
94
100
La creacin del campo del desplazamiento

forzado: los actores del caso
y la estructura del campo
Captulo 4 El efecto de desbloqueo institucional

La situacin previa al fallo
y las rdenes de la Corte
El efecto de desbloqueo: las reacciones
y los programas iniciales
Conclusiones
Captulo 5 El efecto coordinador: el intento

de la Corte por racionalizar
la administracin pblica
111
128
130
133
140
El esquema de coordinacin
El diagnstico y la intervencin de la Corte
El alcance del efecto coordinador
Las limitaciones del efecto coordinador
142
144
149
152
162
Captulo 6 El efecto deliberativo: la Corte y el dilogo

pblico sobre el desplazamiento
170
El efecto deliberativo:
los impactos directos e indirectos
Las limitaciones del efecto deliberativo:
la participacin de la poblacin desplazada
172
180
Captulo 7 El efecto de poltica pblica: la Corte

y el diseo, la implementacin
y la evaluacin de los programas
sobre desplazamiento forzado
El hbrido jurdico-econmico
del caso y el efecto de polticas pblicas
La Corte y el diseo de la poltica pblica
La Corte y la implementacin
de la poltica pblica
La Corte y la evaluacin de la poltica pblica:
los indicadores de goce efectivo de derechos
Captulo 8 El efecto social: el impacto del caso

sobre la poblacin desplazada
190
191
197
210
216
246
Los datos sobre la situacin de la poblacin

desplazada y la medicin del efecto social
247
La situacin antes del fallo
y el diagnstico de derechos de la Corte
251
La situacin de los derechos de la poblacin
desplazada despus de la sentencia
254
Los efectos simblicos
269
Captulo 9 Conclusiones
Referencias bibliogrficas
274
280
Las cortes y el cambio social

estructural: los efectos
del constitucionalismo
progresista*
Introduccin
13
El 22 de enero de 2004, la Corte Constitucional colom-
Las cortes y el cambio social estructural: los efectos del constitucionalismo progresista
Captulo 1
biana dict el fallo ms ambicioso de sus casi dos dcadas de

existencia: la sentencia T-025 de 2004 (Corte Constitucional
2004). En ella declar que la dramtica situacin de los ms
de tres millones de personas desplazadas por la violencia en
Colombia la segunda cifra ms alta en el mundo despus de
Sudn (Acnur 2009) constituye un estado de cosas inconstitucional. Al aplicar esta figura jurisprudencial, estableci
que existe una violacin masiva y reiterada de los derechos
humanos de la poblacin desplazada, y que las fallas estructurales de las polticas del Estado colombiano son un factor
central que contribuye a ella.
En este libro analizamos con detalle esta sentencia fundamental. Para ello hemos escogido un foco y un objeto de estudio
que, creemos, obligan a expandir los lmites convencionales de
la discusin sobre las cortes, los derechos y el cambio social.
En cuanto al foco del anlisis, a diferencia de la gran mayora de la bibliografa, nos concentramos en los efectos de la sentencia. Como explicamos ms adelante, los trabajos existentes
se han centrado en la fase de produccin de los fallos, ya sea para
debatir su fundamento terico o sus detalles tcnicos jurdicos.
Con ello han tendido a pasar de largo una cuestin igualmente
importante para la proteccin eficaz de los derechos: la implementacin de las sentencias, fase en la que se juegan sus efectos
*
Este captulo reproduce el marco terico de un estudio ms amplio sobre el impacto del constitucionalismo progresista en Colombia
y otros pases del Sur global. Vase Rodrguez Garavito (en prensa)
prcticos. Con el fin de llenar este vaco, esbozamos una perspectiva analtica y metodolgica para examinar la implemen-
constitucional expidi rdenes de procedimiento que involu-
la sentencia T-025 de 2004 (en adelante, T-025).
cran al Estado y a la sociedad civil en la elaboracin y apli-
En cuanto al objeto de estudio, la T-025 presenta cuatro ca-
cacin de programas para enfrentar la crisis humanitaria del
ractersticas que la hacen particularmente til para la discu-
desplazamiento. Al requerir el diseo de polticas y convocar
sin latinoamericana y global sobre la aplicacin judicial de
audiencias pblicas peridicas para discutirlas, la Corte es-
los derechos humanos. Primero, el alcance del fallo es particu-
tableci un procedimiento participativo y gradual de imple-
larmente amplio. Se trata de una verdadera macrosentencia
mentacin del fallo. Como se ver, la combinacin de este tipo
por 1) el tamao de la poblacin beneficiaria, 2) la gravedad de
de rdenes con mecanismos de seguimiento pblicos cre es-
rosos actores estatales y sociales que involucra, y 4) la ambi-
Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco
las violaciones de derechos que pretende resolver, 3) los nume14
cin y duracin del proceso de implementacin de las rdenes

del fallo, que lleva seis aos y sigue abierto. La envergadura
del caso ampla, como por un efecto de lupa, los retos y las
oportunidades para la garanta de los derechos sociales en las
condiciones de pases latinoamericanos (y de otras partes del
mundo) en los que se combinan la presencia de cortes activistas, el litigio y la movilizacin social a favor de los derechos, y
la existencia de Estados fragmentados y burocracias con capacidad (y voluntad) limitadas para aplicar esos derechos.
En segundo lugar, la T-025 es tal vez el intento judicial latinoamericano ms explcito y sistemtico por asegurar la implementacin de una macrosentencia. Como se ver, durante
el periodo de seis aos analizado en este libro (enero de 2004
a enero de 2010), la Corte Constitucional mantuvo jurisdiccin
sobre el caso para impulsar el cumplimiento de sus rdenes, a
travs de 84 decisiones de seguimiento (autos) y 14 audiencias
pblicas de discusin, que hicieron balances del trabajo del
Gobierno, y ha dictado nuevas rdenes para impulsar la proteccin de los derechos de la poblacin desplazada.
Una tercera particularidad relevante es el tipo de rdenes
dictadas por la Corte. En lugar de fijar los detalles de las me-
pacios de deliberacin que ofrecen alternativas novedosas y

potencialmente democratizadoras para la aplicacin judicial
de los derechos constitucionales.
Por ltimo, la T-025 resulta especialmente sugestiva para
la discusin internacional propuesta en este libro porque hace
parte de una jurisprudencia la de la Corte Constitucional
colombiana que se ha ganado un lugar prominente en el
constitucionalismo comparado. En un giro paradjico de la
historia social y jurdica, precisamente uno de los pases con
violaciones ms graves de los derechos humanos ha pasado a
ser exportador neto de jurisprudencia constitucional y de innovaciones institucionales para asegurar el cumplimiento de
decisiones ambiciosas sobre derechos. Hoy en da, en efecto,
la jurisprudencia de la Corte es citada con entusiasmo por tribunales latinoamericanos y de otras partes del mundo, y suele
ser incluida en los estudios comparados sobre jurisprudencia constitucional (Comisin Internacional de Juristas 2008;
Coomans 2006; Gargarella, Domingo y Roux 2006; Langford
2008).
La colombiana, por supuesto, no es la nica corte constitucional que ha avanzado en esta direccin. La T-025 y la jurisprudencia colombiana se inscriben en una tendencia inter-
didas que las autoridades pblicas deben tomar para atender

a los desplazados como lo haba hecho en otras sentencias,
criticadas por numerosos economistas y juristas , el tribunal
1
El caso ms conocido, y tambin ms criticado, fue la sentencia
C-700 de 1999, en la que la Corte declar inconstitucional el sistema

de financiacin de vivienda (UPAC) y orden reemplazarlo por uno
nuevo cuyos parmetros detallados ella misma fij. Para evaluaciones crticas del activismo de estas sentencias, desde visiones muy
distintas, vanse Clavijo (2001), Kalmanovitz (2001), Uprimny (2000).
Para un anlisis del impacto de esta jurisprudencia, vase Rodrguez
Garavito (en prensa).
15
tacin de fallos constitucionales, y la aplicamos al estudio de
cuando hablamos de activismo judicial, nos referimos princi-
en la realizacin de los derechos. En las ltimas dcadas se
palmente a la intervencin de los jueces en este tipo de casos.2
han multiplicado los ejemplos de este neoconstitucionalismo
Con este foco analtico y este objeto de estudio en mente,
progresista (Rodrguez Garavito 2009a). Entre los ms co-
en este captulo introductorio desarrollamos tres argumentos
nocidos est la jurisprudencia de la Corte Suprema de India,
centrales: uno relacionado con la justificacin de la interven-
que ha abordado temas sociales estructurales como el hambre
cin de los jueces en asuntos estructurales de polticas pbli-
y el analfabetismo, y ha sido acompaada de la creacin de
cas (como aqullos en los que se juega la proteccin de los
comisiones judiciales de consulta que le hacen seguimiento a
derechos), otro relativo al procedimiento adecuado para dicha
la implementacin de los fallos (Muralidhar 2008; Shankar y
intervencin, y otro sobre los efectos de esa intervencin.
Mehta 2008). Asimismo, la Corte Constitucional surafricana se
En cuanto al primer argumento sobre las intervenciones
ha convertido en un espacio institucional fundamental para
judiciales en casos estructurales, frente a las crticas segn
la promocin de derechos tales como la vivienda y la salud,
las cuales el activismo judicial invade las competencias de
y para obligar al Estado a tomar acciones en contra del lega-
los funcionarios del Ejecutivo y el Legislativo que son elegi-
do econmico y social del apartheid (Berger 2008; Liebenberg
dos popularmente y, por tanto, resulta injustificado en una
2008). Y algunas cortes argentinas han venido desarrollando
democracia, sealamos casos frecuentes en los que las bu-
una jurisprudencia protectora de derechos tales como la se-
rocracias y los sistemas polticos de las democracias contem-
guridad social en salud y pensiones (Comisin Internacional
porneas entran en situaciones de estancamiento estructural
de Juristas 2008) y, al mismo tiempo, han experimentado con
que frustran la realizacin de los derechos constitucionales.
mecanismos pblicos de seguimiento a la implementacin de
En esas circunstancias de bloqueo institucional que de-
sentencias activistas en temas tales como los derechos de las
rivan en profundas deficiencias o, incluso, en la inexistencia
personas detenidas y la proteccin del medioambiente (Abra-
de polticas pblicas para atender problemas sociales urgen-
movich y Pautassi 2009; Bergallo 2005; Courtis 2009; Filippini
tes, afirmamos que las cortes son la instancia adecuada para
2005; Puga 2008).
desestancar el funcionamiento del Estado y promover la pro-
La seleccin de la T-025 para el estudio implica una op-
teccin de los derechos. Desde una concepcin de la democra-
cin deliberada por el anlisis de un tipo especfico de casos, al

que denominamos litigio estructural o casos estructurales
(Rodrguez Garavito, en prensa). Se trata de casos caracterizados por: 1) afectar un nmero amplio de personas que alegan
la violacin de sus derechos, ya sea directamente o a travs de
organizaciones que litigan su causa, 2) involucrar varias entidades estatales como demandadas por ser responsables de
fallas sistemticas de polticas pblicas, y 3) implicar rdenes
de ejecucin compleja, mediante las cuales el juez de la causa
instruye a varias entidades pblicas a emprender acciones coordinadas para proteger a toda la poblacin afectada (no solamente los demandantes del caso concreto). En este sentido,
2
Esta denominacin y caracterizacin del litigio estructural
est inspirada en la literatura sobre el activismo judicial a travs de
sentencias de ejecucin compleja (complex enforcement) que ordenan
remedios estructurales a casos de este tipo (vase Chayes 1976). En
Amrica Latina, este tipo de litigio ha tomado fuerza en las ltimas
dcadas de la mano del litigio estratgico (Abramovich y Pautassi
2009; CELS 2008), los casos colectivos (Maurino, Nino y Sigal 2005),
o el derecho de inters pblico (Gonzlez 2004). Por supuesto, al
concentrarnos en estos macrocasos no sugerimos que sean los nicos
o los ms importantes para garantizar los derechos constitucionales.
De hecho, como varios lo han mostrado, la suerte de los derechos depende igualmente de una multitud de casos individuales y cotidianos
(que pueden no llegar nunca a las cortes), desde el pago de una pensin adeudada a un jubilado hasta la provisin de un servicio pblico
sin discriminacin de gnero, raza, origen nacional u otros motivos
(vanse Abramovich 2005; Comisin Internacional de Juristas 2008).
17
16
nacional hacia el protagonismo de los jueces constitucionales
concepcin deliberativa de la democracia que defendemos: la
control horizontal entre los rganos del poder pblico soste-
promocin de un debate pblico sobre las violaciones de los
nemos, adems, que ese tipo de intervenciones judiciales pro-
derechos y las alternativas de solucin a ellas.
fundiza la democracia, en lugar de erosionarla. Ilustramos este
Para sustentar estos argumentos, organizamos el resto de
argumento con evidencia del caso T-025, que muestra cmo la
este captulo introductorio en tres secciones. En la primera,
sentencia fue dictada justamente para romper el estancamiento
delineamos el marco analtico y la metodologa del estudio
burocrtico que impeda prestar atencin bsica a la poblacin
presentado en este libro. En la segunda, desarrollamos los ar-
desplazada, y cmo la intervencin de la Corte complement,
gumentos sobre la justificacin del activismo judicial en cir-
en lugar de reemplazar, el papel del Gobierno y el Congreso
cunstancias de estancamiento institucional, a la luz de la evi-
colombianos.
dencia de cerca de seis aos de implementacin de la T-025.
En relacin con el procedimiento adecuado para cumplir
En la tercera parte, esbozamos los efectos de esta sentencia
este rol, acogemos las crticas hechas contra algunas decisio-
y del activismo estructural en general y presentamos la
nes judiciales activistas, que cuestionan la legitimidad demo-
estructura del libro.
crtica y la utilidad prctica de sentencias que contienen rde-
acompaadas de mecanismos de seguimiento del cumplimien-
Un giro en el debate constitucional:

hacia los estudios de impacto judicial
y diseo institucional
to del fallo. Con base en los hallazgos del estudio de la T-025,
En trminos tericos y analticos, el giro propuesto est cons-
argumentamos a favor de rdenes y procedimientos que abran
truido en dilogo con dos lneas de investigacin que han re-
espacios participativos y deliberativos de implementacin de
cibido escasa atencin en la literatura latinoamericana y reve-
los fallos estructurales que involucren a todos los afectados y
lan dos de sus puntos ciegos. De un lado, existe una fructfera
que, al mismo tiempo, establezcan incentivos y plazos para
tradicin internacional de estudios sociojurdicos que indaga
avanzar en la proteccin de los derechos vulnerados.
empricamente el impacto poltico, econmico y social de las
nes muy detalladas que dejan poco margen de maniobra a los

hacedores de polticas pblicas y que, frecuentemente, no van
En cuanto a los efectos de los fallos estructurales, defen-
sentencias judiciales. De otro lado, una de las reas ms di-
demos una aproximacin terica y metodolgica amplia que
nmicas del derecho constitucional comparado ha sido cons-
captura no slo sus efectos materiales inmediatos, sino tam-
truida alrededor del debate sobre la legitimidad, la utilidad y
bin sus consecuencias indirectas y sus efectos simblicos (Ro-
el funcionamiento del activismo de las cortes en relacin con
drguez Garavito, en prensa). Desde esta perspectiva, sostene-
problemas sociales estructurales, a la luz del creciente prota-
mos que el tipo de intervencin judicial que defendemos tiene
gonismo de los jueces en la proteccin de los derechos en dife-
mltiples efectos, que van desde el impacto material directo
rentes partes del mundo en las ltimas dos dcadas.
(en nuestro caso, cambios en la poltica pblica y la situacin
En esta seccin ofrecemos una discusin crtica de estas dos
de los desplazados) hasta efectos simblicos indirectos (por
lneas de trabajo, como teln de fondo para la presentacin, en
ejemplo, la transformacin de la opinin pblica sobre el des-
las secciones posteriores, de los argumentos y la evidencia so-
plazamiento). A partir de la evidencia del fallo sobre desplaza-
bre las intervenciones judiciales en casos estructurales.
miento en Colombia, resaltamos un efecto poco discutido del

activismo judicial, que es particularmente importante para la
19
18
cia que enfatiza la importancia de la deliberacin pblica y el
El debate sobre los tipos de efectos de los fallos
de los derechos: la implementacin de los fallos
Con base en un trabajo ms amplio (Rodrguez Garavito en pren-
La copiosa bibliografa sobre la aplicacin judicial de los de-
sa), en este libro giramos el lente analtico hacia estas preguntas.
rechos constitucionales en Amrica Latina y otras regiones del
Para ello, recurrimos a herramientas de los estudios sociojur-
mundo ha estado dominada por dos ngulos de anlisis. De
dicos internacionales, que han indagado el impacto de grandes
un lado, algunos aportes esenciales al debate se han concen-
fallos del activismo judicial en asuntos tan variados como la
trado en el problema terico de cmo fundamentar la justi-
desigualdad de gnero en el mercado laboral (McCann 1994), la
ciabilidad de estos derechos (especialmente de los derechos
discriminacin racial (Rosenberg 1991; Klarman 2007) y las con-
sociales), a la luz de la teora democrtica y de la realidad de
diciones de hacinamiento en las prisiones (Feeley y Rubin 1998).
contextos sociales atravesados por profundas desigualdades
Desde diferentes perspectivas, estos estudios han teorizado y
econmicas y polticas (Arango 2005; Bilchitz 2007; Gargarella
evaluado empricamente los efectos de la revolucin de los de-
2007; Fredman 2008). De otro lado, un buen nmero de tra-
rechos (Epp 1998) provocada por la intervencin creciente de
bajos ha intervenido en la discusin desde la dogmtica de
los jueces en el manejo de problemas sociales estructurales.
los derechos humanos, con el fin de dar mayor precisin a los
La pregunta ms recurrente (y controvertida) de esta bi-
estndares judiciales de aplicacin de los derechos sociales, e
bliografa es: cmo evaluar el impacto de una decisin judi-
impulsar su utilizacin por parte de los rganos judiciales y
cial? En trminos ms amplios, cmo determinar los efectos
de monitoreo, tanto en la escala nacional como en la escala in-
de la judicializacin de problemas sociales? Cmo medir el
ternacional (Abramovich y Courtis 2004; Abramovich, An y
impacto de la transformacin de una controversia poltica,
Courtis 2003; Cohre 2003; Coomans 2006; Langford 2008).
econmica o moral en un litigio?
Las perspectivas tericas y dogmticas dominantes han
Las respuestas a estos interrogantes pueden ser clasifica-
avanzado considerablemente en la elucidacin conceptual y
das en dos grupos, de acuerdo con el tipo de efectos que privi-
el impulso prctico de la justiciabilidad de los derechos. Su
legian. De un lado, algunos autores centran su atencin en los
nfasis casi exclusivo en la fase de produccin de sentencias,
efectos directos y palpables de los fallos judiciales. Desde una
sin embargo, ha creado un punto ciego, tanto analtico como
perspectiva neorrealista que ve el derecho como un conjunto
prctico: la etapa de implementacin de los fallos. Por esta ra-
de normas que moldea la conducta humana, aplican un test
zn, no contamos con estudios sistemticos sobre la suerte que
estricto de causalidad para medir el impacto de una interven-
corren las decisiones activistas una vez quedan impresas en
cin judicial: una sentencia es eficaz si ha generado un cambio
papel oficial. Qu pasa con las rdenes contenidas en esos
constatable en la conducta de sus destinatarios inmediatos,
fallos? En qu medida las autoridades pblicas y los ciuda-
es decir, los individuos, los grupos o las instituciones que los
danos adoptan la conducta requerida por los tribunales para
litigantes y los jueces buscan influir con sus estrategias y de-
proteger un derecho social? Qu impacto tienen los fallos so-
cisiones. Por ejemplo, la pregunta sobre los efectos de la sen-
bre el Estado, las organizaciones de la sociedad civil, los mo-
tencia T-025 sera resuelta con un anlisis de su impacto sobre
vimientos sociales y la opinin pblica? Sirven, en ltimas,
la conducta de los funcionarios pblicos y las instituciones en-
para proteger los derechos sociales en la prctica?
cargadas de las polticas pblicas sobre el tema y, en ltimas,

con una evaluacin de sus consecuencias sobre la situacin de
la poblacin desplazada.
21
20
El punto ciego en el debate sobre la justiciabilidad
sus rdenes), es posible que ella haya generado efectos indi-
berg (1991), sobre los efectos del conocido fallo de la Corte
rectos o simblicos igualmente importantes. Por ejemplo, pue-
Suprema de Estados Unidos en el caso Brown de 1954, que ini-
de haber contribuido a cambiar la percepcin pblica sobre
ci una ola de intervenciones judiciales para desmontar la se-
la urgencia y gravedad del desplazamiento en Colombia, o
gregacin racial en escuelas, establecimientos pblicos y otros
puede haber legitimado las denuncias y reforzado el poder de
espacios. Contra la opinin dominante sobre Brown segn
negociacin de las ONG de derechos humanos y las entidades
la cual el fallo revolucion las relaciones raciales en ese pas y
internacionales que venan presionado al gobierno colombia-
contribuy al surgimiento del movimiento de derechos civiles
no para hacer ms por la poblacin desplazada.
de la dcada de los sesenta, el estudio emprico de Rosen-
El aporte fundamental a esta aproximacin constructivista
berg concluy que la sentencia haba tenido escasos efectos, y
es el estudio de Michael McCann (1994) sobre los efectos de
que la fe en las cortes como motores de cambio social era una
las estrategias jurdicas del movimiento feminista por la equi-
esperanza vaca. Segn Rosenberg, las autoridades pblicas
dad salarial en Estados Unidos. Contra Rosenberg, McCann
de los estados del sur de Estados Unidos se resistieron a cum-
sostiene que los efectos indirectos del litigio y el activismo
plir el fallo, de tal forma que fue la movilizacin poltica de los
judicial son, a menudo, ms importantes que los efectos direc-
aos sesenta, y la legislacin antidiscriminacin que result
tos en los que se concentran los neorrealistas. En este sentido,
de ella (y no la sentencia), las que lograron la desegregacin
aunque, con frecuencia, las victorias judiciales no se tradu-
racial. El autor llega a la misma conclusin al estudiar el im-
cen automticamente en el cambio social deseado, pueden
pacto del litigio para despenalizar el aborto en Estados Uni-
ayudar a redefinir los trminos de las disputas entre grupos
dos a comienzos de los aos setenta (en el caso Roe v. Wade) y,
sociales, tanto en el corto como en el largo plazo (McCann
recientemente, en su anlisis de los efectos de los casos y los
1994: 283). Y pueden tener profundos efectos simblicos al
fallos a favor de los derechos de las parejas del mismo sexo
modificar la percepcin del problema y de las alternativas de
(Rosenberg 2008).
solucin que tienen distintos actores sociales (los funcionarios
De otro lado, autores inspirados en una visin constructi-
pblicos, las vctimas de la violacin de derechos de que se
vista de la relacin entre derecho y sociedad han criticado a
trate, la opinin pblica, etc.). Todo esto implica que, incluso
Rosenberg y los neorrealistas por centrarse slo en los efectos
cuando los jueces fallan en contra de las pretensiones de quie-
instrumentales y directos de los fallos, y el litigio de derechos
nes promueven un cambio social, el proceso judicial puede
humanos. De acuerdo con la crtica, el derecho y las decisiones
generar efectos transformadores al darle visibilidad al proble-
judiciales generan transformaciones sociales no slo cuando
ma en los medios de comunicacin o crear lazos perdurables
inducen cambios en la conducta de individuos y grupos di-
entre organizaciones activistas, lazos que pueden sobrevivir
rectamente involucrados en el caso, sino tambin cuando pro-
al fallo y derivar en acciones polticas colectivas a favor de la
vocan transformaciones indirectas en las relaciones sociales, o
misma causa en escenarios distintos de las cortes (por ejem-
cuando modifican las percepciones de los actores sociales y le-
plo, el Congreso, las calles, o las instancias internacionales de
gitiman las visiones del mundo que promueven los activistas
derechos humanos).
y litigantes que acuden a las cortes (vase Bourdieu 2000). Para
Para aclarar y marcar el contraste entre estas dos visiones,
volver al caso de la sentencia T-025, ms all de sus efectos
resulta til construir una tipologa de los efectos que conside-
instrumentales directos (esto es, el cumplimiento efectivo de
ran (cuadro 1).
23
22
El trabajo seminal de esta corriente es el de Gerald Rosen-
o grupos. En nuestro caso, algunos efectos de este tipo han
Cuadro 1. Tipos y ejemplos de efectos

de las decisiones judiciales
Simblicos
24
Directos
Indirectos
Diseo de poltica pblica

ordenada por sentencia.
Formacin de coaliciones
activistas para incidir
en el tema de la sentencia.
Definicin y percepcin
del problema como
violacin de derechos.
Transformacin
de la opinin pblica
sobre la urgencia y
gravedad del problema.
Fuente: Rodrguez Garavito (En prensa).
blacin desplazada, la actuacin de entidades internacionales

como financiadoras o supervisoras del proceso de seguimiento, y la formacin de organizaciones de desplazados para intervenir en ese proceso.
Los efectos simblicos consisten en cambios en las ideas,
las percepciones y los imaginarios sociales sobre el tema objeto del litigio. En trminos sociolgicos, implican cambios
culturales o ideolgicos en relacin con el problema del caso3.
Como se ver en el captulo 3, entre los efectos de este tipo
De un lado, como se muestra en el eje horizontal del cuadro,
provocados por la T-025 estn la transformacin de la percep-
las sentencias pueden tener efectos directos o indirectos. Los
cin pblica del desplazamiento (que ahora tiende a ser visto
directos consisten en las conductas ordenadas por el fallo y
como un problema de violacin de derechos humanos, antes
afectan a los actores del caso, ya sean los litigantes, los benefi-
que una consecuencia del conflicto armado), as como la juri-
ciarios o los destinatarios de las rdenes. En el caso de la T-025,
dizacin del discurso de las organizaciones de desplazados a
por ejemplo, algunos efectos directos han sido la formulacin
medida que se apropiaron de lenguaje de derechos utilizado
e implementacin de nuevas normas y polticas pblicas por
por la Corte Constitucional.
parte de las autoridades a las que estn dirigidas las rdenes
Como se aprecia en el cuadro, el cruce de las dos clasifica-
del fallo, la inclusin de las ONG litigantes en las audiencias
ciones da lugar a cuatro tipos tipos: i) efectos instrumentales
y el proceso de seguimiento, y la mejora en la financiacin y
directos (por ejemplo, la expedicin de una norma, el diseo
prestacin de algunos servicios a los desplazados, que son los
de poltica o la ejecucin de una obra pblica ordenada por
beneficiarios ltimos de la decisin.
el juez); ii) efectos instrumentales indirectos (por ejemplo, la
Los efectos indirectos son toda clase de consecuencias que,
entrada al debate de nuevos actores sociales ONG, finan-
sin estar estipuladas en las rdenes judiciales, se derivan de la
ciadores, entidades pblicas atrados por las oportunidades
sentencia y afectan no slo a los actores del caso, sino a cual-
de incidencia abiertas por la sentencia); iii) efectos simblicos
quier otro actor social. Como se ver ms adelante, en la T-025
directos (por ejemplo, la modificacin de la percepcin pbli-
algunos efectos de este tipo han sido el surgimiento de coali-
ca del problema, cuando pasa a ser concebido en el lenguaje
ciones de organizaciones de la sociedad civil para participar
de derechos humanos utilizado por las cortes); y iv) efectos
en el proceso de seguimiento de la sentencia, y la transforma-
simblicos indirectos (por ejemplo, la legitimacin de la visin
cin de la manera como los medios de comunicacin informan
del problema social propuesta por los litigantes, o la transfor-
sobre el tema.
macin de la opinin pblica sobre la gravedad o urgencia del
De otro lado, como se representa en el eje vertical del cua-
problema).
dro, las decisiones judiciales pueden generar efectos instrumentales o simblicos (Garca Villegas 1993). Los instrumentales implican cambios materiales en la conducta de individuos
3
Para los conceptos y la distincin entre cultura e ideologa, vase
Swidler (1986).
25
Instrumentales
consistido en la creacin de programas de atencin a la po-
caso y, as, mantienen las relaciones de poder existentes, y 2)
los enfoques neorrealista y constructivista. Mientras que los
el poder estructural de los actores sociales cuyos intereses son
neorrealistas como Rosenberg se centran en los efectos ins-
protegidos por las reglas jurdicas, las instituciones sociales y
trumentales (principalmente los directos), los constructivistas
la ideologa dominantes, que delimitan los temas que estn
cuentan entre los impactos de los fallos los cuatro tipos de
abiertos a discusin y la forma de discutirlos por ejemplo,
efectos. Esto explica que una misma sentencia pueda ser in-
las reglas de procedimiento jurdico que exigen la presentacin
eficaz para los neorrealistas y eficaz para los constructivistas,
de demandas individuales y limitan las reclamaciones colecti-
en la medida en que lo que cuenta como impacto para estos
vas ante las cortes.4 Como se advierte, estas dos dimensiones
ltimos es un conjunto de efectos ms amplio.
adicionales del poder capturan los efectos simblicos e indi-
Esta diferencia en la evaluacin de los efectos surge de di-
rectos de las decisiones judiciales y del derecho en general.
vergencias tericas ms profundas entre las dos aproximacio-
Nuestro estudio de caso de la T-025 tom como punto de
nes. Como se seal, la perspectiva neorrealista parte de una
partida la crtica constructivista a la teora neorrealista del de-
concepcin positivista del derecho (como conjunto de normas
recho y la sociedad, y sus resultados ofrecen razones empricas
coercitivas cuyo cumplimiento modifica la conducta humana)
y metodolgicas que la respaldan. Desde el punto de vista em-
y de las ciencias sociales (como conocimiento sobre el comportamiento externo observable). Sus crticos, entre tanto, se basan
en una concepcin constructivista del derecho (como conjunto
de normas y smbolos que modifican y son modificados por
las relaciones sociales), y una visin interpretativa de las ciencias sociales (como conocimiento de la conducta humana y los
marcos culturales que le dan sentido) (McCann 1994: 290).
Otra diferencia terica que ha pasado prcticamente desapercibida en el debate entre las dos aproximaciones tiene
que ver con el concepto de poder que subyace a cada una. En
trminos de la tipologa clsica de las tres caras del poder de
Lukes (2007), los realistas tienden a adoptar una visin unidimensional: un actor social (en este caso, las cortes) tiene poder
si logra que otro actor social (en nuestro caso, las autoridades pblicas obligadas por la sentencia) cumplan lo que aqul
ordena, incluso contra el querer de ste (vase Weber 1944).
Como se ve, se trata del poder que es evidente en los efectos
instrumentales directos de los fallos.
Los constructivistas, en cambio, adoptan la crtica de Lukes
prico, las entrevistas con los actores del caso, los documentos
analizados y la observacin del proceso de implementacin
del fallo muestran que, como lo sugiere McCann, los efectos
indirectos y los efectos simblicos tienen consecuencias jurdicas y sociales tan profundas como los efectos instrumentales
directos. De hecho, como se explica en el captulo 8, la situacin de la poblacin desplazada no ha cambiado sustancialmente desde 2004, y las autoridades han hecho a medias las
tareas ordenadas por la Corte. En este sentido, un neorrealista
como Rosenberg podra concluir que la esperanza que activistas y desplazados han puesto en la Corte ha sido vana.
Esta conclusin, sin embargo, deja por fuera importantes
consecuencias del fallo que son invocadas recurrentemente
por los entrevistados: la aparicin del problema del desplazamiento en la agenda pblica, la movilizacin social a favor de
los derechos de los desplazados, el cambio de la percepcin
de la urgencia y gravedad del desplazamiento en la opinin
pblica, y la transformacin gradual del aparato estatal que
atiende a la poblacin desplazada, entre otros.
y utilizan un concepto tridimensional del poder, que aade

dos tipos: 1) el que se ejerce mediante la inaccin por ejemplo, el que ejercen las cortes cuando deciden no abordar un
4
El tratamiento ms explcito y agudo de estas diferentes concepciones del poder y sus consecuencias para los estudios sociojurdicos se encuentra en McCann (2007).
27
26
Con esta tipologa en mente, volvamos al contraste entre
del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugia-
la metodologa del estudio de caso de la T-025
dos (Acnur); 3) miembros de ONG que han sido activas en
Desde un punto de vista metodolgico, la epistemologa posi-
el impulso del caso, como la Consultora para los Derechos
tivista de los neorrealistas implica un nfasis casi exclusivo en
Humanos y el Desplazamiento (Codhes); 4) lderes de orga-
tcnicas de investigacin cuantitativas que permitan medir los
nizaciones de desplazados o de organizaciones de base que
efectos instrumentales directos privilegiados por esa visin.
trabajan en el tema, como la Asociacin de Afrocolombianos
Ello es evidente en los estudios de impacto inspirados en el
Desplazados (Afrodes), la Organizacin Nacional Indgena de
anlisis econmico del derecho, cuyas conclusiones tienden a
Colombia (ONIC) y la Mesa de Mujeres, y 5) magistrados y fun-
ser tan estrechas y pesimistas como las de Rosenberg. As ha
cionarios de la Corte Constitucional involucrados en el caso.
ocurrido con los anlisis econmicos sobre el activismo judicial
Segundo, el trabajo de campo incluy observacin parti-
colombiano que, de hecho, han sido la fuente de algunas de las
cipativa en diversos espacios de seguimiento de la sentencia,
crticas ms persistentes contra la Corte Constitucional.
desde las audiencias pblicas celebradas en la sede de la Cor-
Contra esta metodologa unidimensional, el enfoque cons-
te Constitucional hasta comisiones de expertos conformadas
tructivista que adoptamos en este trabajo abre el abanico in-
para producir informacin tcnica para la Corte, pasando por
vestigativo para incluir, a la par con tcnicas cuantitativas (por
reuniones de la coalicin de organizaciones de la sociedad ci-
ejemplo, anlisis de indicadores sociales de la poblacin des-
vil que acompaan el caso (la Comisin de Seguimiento a la
plazada, medicin del cubrimiento de prensa del tema antes y
Poltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado).
despus de la sentencia, etc.), tcnicas cualitativas que captu-
Tercero, el estudio implic un anlisis sistemtico de la co-
ren los efectos indirectos y simblicos del fallo (por ejemplo,
piosa documentacin producida por la Corte en el seguimiento
entrevistas a profundidad con funcionarios pblicos, activis-
del caso, as como los numerosos informes y publicaciones ela-
tas y personas desplazadas para indagar el impacto del fallo en
borados por las entidades pblicas y por las organizaciones de
su percepcin del desplazamiento y sus estrategias frente a l).
la sociedad civil en respuesta a peticiones de informacin de la
Ello explica la combinacin de mtodos utilizados en nues-
Corte a lo largo de los seis aos de seguimiento de la sentencia.
tro estudio de caso. Primero, el anlisis est basado en 40 en-
Cuarto, analizamos las cifras y los indicadores producidos
trevistas semiestructuradas, de una duracin promedio de
por los diferentes actores del caso para medir la evolucin de
una hora, con actores clave del caso, incluyendo 1) funciona-
la situacin de la poblacin desplazada, a la luz de los parme-
rios estatales a cargo de la poltica de desplazamiento en enti-
tros establecidos por la Corte en la T-025 y los autos posterio-
dades como el Departamento Nacional de Planeacin, la Alta
res. Para este componente cuantitativo fueron especialmente
Consejera para Accin Social y la Cooperacin Internacional,
tiles los datos de las encuestas nacionales de verificacin del
los ministerios del Interior y de Hacienda y la Defensora del
nivel de goce efectivo de derechos de la poblacin desplazada,
Pueblo; 2) representantes de organizaciones internacionales
hechas en 2007 y 2008 por la Comisin de Seguimiento a la Po-
involucradas en el seguimiento a la sentencia, como la oficina
ltica Pblica sobre Desplazamiento Forzado y la Universidad

Nacional (Comisin de Seguimiento 2008a, 2009).
5
Entre las crticas de los economistas a la Corte, vanse Carrasquilla (2009), Clavijo (2001) y Kalmanovitz (2001). Para un anlisis del
enfrentamiento entre economistas y constitucionalistas alrededor del
activismo judicial en Colombia, vase Rodrguez Garavito (2009a).
Finalmente, dado nuestro inters en examinar los efectos

simblicos e indirectos a la par con los instrumentales y directos, el estudio incluy un conteo y un anlisis de contenido
29
28
El debate sobre la evaluacin de los efectos:
de las sentencias en pases de Amrica Latina y otras partes
publicadas en el periodo comprendido entre los aos 2000 y
del mundo en los que los tribunales han adquirido un lugar
2009, en los dos medios escritos de mayor difusin nacional (el
protagnico en la proteccin de los derechos. En este sentido,
diario El Tiempo y la revista Semana). El lapso de observacin
se une a una bibliografa an muy escasa sobre el tema (vase
fue escogido para que el momento de expedicin de la senten-
Uprimny y Garca 2004). El aporte ms sistemtico a esta lnea
cia estuviese ubicado hacia la mitad del periodo, de tal forma
de investigacin es el trabajo coordinado por Gauri y Brinks
que fuera posible comparar el volumen y el contenido del cu-
(2008a) sobre la ejecucin de fallos sobre derechos sociales en
brimiento de prensa antes y despus del fallo y, as, evaluar el
Brasil, India, Sudfrica, Nigeria e Indonesia. Aunque este libro
posible impacto de ste sobre la forma como los medios y los
discute y toma algunos elementos de este valioso aporte, va
formadores de opinin tratan el tema del desplazamiento.
ms all de l al examinar un conjunto ms amplio de efec-
30
En suma, al aplicar esta aproximacin terica y metodol-
tos (incluyendo los simblicos, que reciben poca atencin en
gica al anlisis de la sentencia T-025, nos proponemos expan-
los casos compilados por Gauri y Brinks), y complementar su
dir la discusin sobre el activismo judicial y la aplicacin de
estrategia analtica basada en estudios nacionales panor-
los derechos de dos formas. Por un lado, buscamos ampliar la
micos de la jurisprudencia sobre derechos sociales con una
literatura internacional sobre la judicializacin de la poltica
estrategia de estudio detenido de un caso, que permite sacar a
y el uso del derecho por parte de los movimientos sociales,
la luz detalles empricos y elementos analticos que escapan a
bibliografa que como lo muestra el rpido panorama di-
los sondeos nacionales.
bujado en esta seccin se concentra en la realidad legal y
Sin embargo, como se mencion, la propuesta de exami-
social estadounidense (y, en menor medida, europea).7 Como
nar la implementacin de los fallos no se limita a ampliar el
se muestra en otro lugar (Rodrguez Garavito, en prensa), la
debate de la sociologa jurdica sobre los efectos del activismo
discusin de la bibliografa del Norte global a la luz los con-
judicial. El nfasis que proponemos implica tambin un giro
textos sociojurdicos del Sur abre nuevas posibilidades anal-
analtico ms amplio en un debate central en el derecho cons-
ticas en los dos contextos, y revela tanto el potencial como las
titucional comparado y la teora poltica: la discusin sobre la
limitaciones de la literatura existente.
naturaleza, la legitimidad y la utilidad de la intervencin de
Por otro lado, este enfoque busca impulsar los estudios so-
los jueces en la solucin de problemas sociales estructurales,
bre el impacto del activismo judicial y sobre la implementacin
como los que estn en juego en los casos sobre derechos sociales. Dedicamos el resto de este captulo a esbozar esta contro-
6
Como se explica ms adelante, el anlisis de prensa comprendi
tanto las noticias como las columnas de opinin. Adems del criterio
de difusin e impacto, los dos medios fueron escogidos por ser los
nicos que cuentan con bases de datos sistemticas y accesibles para
todos los aos del periodo escogido. Reconocemos agradecidos el excelente trabajo de Magnolia Prada en este componente de la investigacin.
7
Un balance sistemtico de esta bibliografa, que confirma ese
nfasis geogrfico, se encuentra en McCann (2006). Una excepcin
notable a esta tendencia es el trabajo de Uprimny y Garca (2004).
8
Para una propuesta ms amplia de dilogo internacional de los
estudios sobre derecho y cambio social, vase Santos y Rodrguez Garavito (2007).
versia ms general, y a fijar la posicin y los argumentos que

surgen del anlisis del caso T-025. Para ilustrar la discusin y
los argumentos, presentamos a lo largo de la seccin los hechos centrales del caso.
31
sistemticos de las notas de prensa sobre el desplazamiento
El derecho constitucional como imaginacin
tiformalistas) han abandonado la tarea de pensar las medidas
institucional: el punto ciego en los debates sobre litigio
apropiadas para restablecer el derecho, tanto en el corto como
estructural y activismo judicial
en el largo plazo. En trminos ms generales, la consecuen-
32
cia ha sido que el derecho ha dejado de servir como fuente

de imaginacin institucional, de la que surjan propuestas
No es casual la omisin del tema de la ejecucin y el impac-
de arreglos institucionales que sean ms promisorios que las
to de las sentencias en la bibliografa sobre los derechos. Por
existentes para hacer realidad la promesa transformadora que
el contrario, tiene races profundas en la visin del papel del
albergan el derecho y los derechos (Unger 1996).
derecho y la decisin judicial que predominan en la teora ju-
Un grupo creciente de trabajos sobre el litigio de derechos
rdica y la teora constitucional (incluso en sus versiones ms
humanos y el activismo judicial han formulado crticas al esen-
garantistas y progresistas).
cialismo de los derechos, y tomado el giro hacia la reflexin
En esa visin, como lo sostiene Levinson (1999), la tarea del
sobre los remedios y los diseos institucionales. En Amrica
jurista consiste en establecer si el derecho y los derechos han
Latina, los estudios de este tipo han estudiado casos estruc-
sido violados en una circunstancia especfica. Tanto los abo-
turales prominentes como Verbitsky y Riachuelo en Argentina
gados como los jueces cumplen esta tarea. La diferencia entre
(Abramovich y Pautassi 2009; Bergallo 2005; CELS 2008; Cour-
ellos es que mientras los primeros defienden una posicin y,
tis 2009; Filippini 2005; Fairstein, Kletzel y Garca 2010), y los
desde ella, argumentan que la ley ha sido vulnerada o no, los
casos de la Corte Constitucional colombiana sobre estado de
segundos deciden con autoridad si ha existido la violacin.
cosas inconstitucional (Rodrguez Garavito 2009c, en prensa)
Por tanto, segn lo ensean los manuales jurdicos de todas las
y, en general, los casos sobre derechos que involucran a los jue-
tendencias ideolgicas, el momento jurdico por excelencia es
ces en problemas estructurales de polticas pblicas. En Estados
el de la declaracin de la existencia o ausencia de una violacin
Unidos, una tendencia similar ha dado lugar a propuestas para
del derecho y los derechos. De hecho, toda la doctrina jurdica
recuperar el papel del derecho y los jueces en la transformacin
y los mtodos de interpretacin legales estn encaminados a
de las instituciones y prcticas sociales, que han reevaluado la
esclarecer si, en un caso concreto, se ha vulnerado un derecho,
tradicin del litigio de inters pblico, los remedios estructu-
y a establecer si alguien es responsable por esa vulneracin.
rales y la intervencin de las cortes en las polticas pblicas
El problema con este esencialismo de los derechos (Le-
(Balkin y Siegel 2009; Sabel y Simon 2004; Unger 1996).
vinson 1999) es que subordina o relega al olvido la otra fun-
El mpetu para el resurgimiento de este tipo de estudios ha
cin central del derecho: la fijacin de los remedios para la vio-
provenido, en buena parte, de las innovaciones del constitucio-
lacin de la ley y los derechos. Dado que la visin dominante
nalismo del Sur global. La movilizacin social y la jurispruden-
considera que se trata de una tarea extrajurdica que compete
cia sobre derechos humanos en pases como Sudfrica e India
a otros (la administracin pblica, las autoridades de polica,
han sido especialmente influyentes, como lo muestran el inters
etc.), los abogados y los jueces no son entrenados para disear
por el estudio y el trasplante de esas innovaciones al constitucio-
medidas eficaces que garanticen el cumplimiento de las deci-
nalismo y la teora constitucional estadounidenses y europeas
siones judiciales. Como argumenta Unger (1996) en su crtica
(Michaelman 2009, Sunstein 2004; Dixon 2007; Fredman 2008).
certera a esta visin, el resultado es que la teora y la prctica
Este libro se inserta en ese dilogo transnacional, y le aporta
del derecho (tanto en las versiones formalistas como en las an-
los elementos empricos y analticos que resultan del estudio
33
El problema del esencialismo de los derechos
de caso de la T-025. En esta seccin emprendemos esta tarea
Aunque usualmente es tratado como si fuese uno slo, el
en dos pasos. Primero, sealamos las crticas tradicionales al
primer argumento comprende, en realidad, dos crticas distin-
activismo judicial sobre los derechos. Enseguida, exponemos
tas. De un lado, la objecin tradicional al activismo judicial se
las respuestas que han dado a ellas los defensores del nuevo li-
concentra en el origen no democrtico de los jueces. De acuerdo
tigio estructural, y de la revitalizacin y revisin del activismo
con ella, los jueces, al no ser elegidos popularmente e interferir
judicial. Al hacerlo, resaltamos la conexin entre esas respues-
en asuntos de polticas pblicas que competen rganos que s
tas y los argumentos que resultan del estudio de caso.
lo son (por ejemplo, el Congreso o la Presidencia), erosionan
estructurales y el surgimiento del nuevo activismo judicial

Los recientes esfuerzos por reivindicar el rol de los jueces en
las polticas pblicas han surgido, en buena parte, como respuesta a las crticas que influyentes sectores jurdicos y polticos han formulado contra el activismo judicial favorable a los
derechos. Las crticas han surgido en crculos acadmicos y
polticos muy diversos. Algunas han provenido de acadmicos progresistas y favorables a la realizacin de los derechos
constitucionales, pero preocupados por sus posibles efectos
antidemocrticos (Tushnet 2008; Waldron 2001). Otras han
venido de juristas y economistas que defienden una visin
restrictiva del derecho y los derechos, y que han dirigido sus
argumentos crticos contra la justiciabilidad de los derechos
constitucionales y del cambio social por va judicial, como lo
muestra la historia del movimiento jurdico conservador estadounidense de las ltimas dos dcadas (Teles 2008), o las
mencionadas crticas de abogados y economistas al activismo
de la Corte Constitucional en Colombia.
Para los efectos de este libro, interesa resaltar dos sealamientos que son recurrentes en las crticas de estas diferentes
tendencias: el argumento del carcter antidemocrtico del activismo judicial y el argumento de la incapacidad de las cortes
para impulsar transformaciones estructurales como las exigi-
los dos pilares de la democracia: la legitimidad basada en elecciones y la separacin de poderes que est edificada sobre ella.
La crtica ha sido complementada con un argumento de rendicin de cuentas (accountability): dado que la gestin de los
jueces no est sometida al control ciudadano mediante nuevas
elecciones que premien o castiguen con el voto su desempeo,
los jueces activistas estaran asumiendo un poder considerable sin tener que rendir cuentas sobre cmo lo ejercen.
De otro lado, algunos crticos se centran en los posibles efectos antidemocrticos del activismo judicial. La versin convencional de este argumento es la que seala que la intervencin
de los jueces puede terminar sustituyendo el debate pblico y
la movilizacin social como canales de solucin de controversias y toma de decisiones democrticas (Rosenberg 1991). Una
variacin reciente e influyente de este argumento, basada en
estudios empricos del activismo judicial en el Norte global,
sostiene que la juristocracia es, en realidad, una estrategia
de un sector de la lite para hacerse con nichos de poder (los
tribunales constitucionales, las facultades de derecho, etc.) que
estn protegidos de la competencia electoral (Hirschl 2004).
El segundo argumento central contra el activismo judicial
sostiene que, incluso si tuviesen legitimidad democrtica, las
cortes no cuentan con las herramientas para desarrollar polticas pblicas apropiadas e implementar las sentencias que or-
das por la realizacin de los derechos humanos, especialmente

los derechos sociales.9
Dado el propsito especfico de esta seccin, no exploramos
sistemticamente estos argumentos ni la diversidad de posturas acadmicas y polticas desde las cuales son formulados. Para sntesis
recientes de la inmensa bibliografa sobre este tema, vanse Tushnet
(2008) y Fredman (2008). En relacin con los derechos sociales, vanse
Abramovich y Courtis (2002) y Courtis (2009).
35
34
Las crticas contra las intervenciones judiciales
y han puesto a la defensiva a los jueces activistas y a los liti-
Por diseo institucional, las cortes se ocupan generalmente
gantes de derechos humanos. El balance de esa primera ola de
de casos individuales, tienen conocimientos limitados sobre
activismo detallado y directo ha sido insatisfactorio, entonces,
asuntos de poltica pblica y dependen de las otras ramas del
tanto para sus defensores como para sus detractores.
poder estatal para hacer cumplir sus fallos. Por tanto, segn
Contra el teln de fondo de este cuestionamiento del acti-
esta crtica, carecen de la visin de conjunto, la planeacin a
vismo judicial (y de la evidencia emprica de los estudios so-
largo plazo, la informacin tcnica y el poder coercitivo para
ciojurdicos de impacto reseados en la seccin anterior), han
resolver problemas colectivos.
surgido los recientes intentos por repensar la justificacin, el
El blanco favorito de estas crticas fueron los fallos altamen-
procedimiento y los efectos de los fallos estructurales. En las
te activistas de jueces constitucionales de diferentes partes del
siguientes tres secciones nos ocupamos de estos temas, respec-
mundo que acometieron reformas detalladas de instituciones
tivamente, a la luz de las lecciones del caso T-025.
complejas, y que tuvieron resultados ambiguos. En Colombia,

por ejemplo, los casos estructurales que corrieron esta suerte
El bloqueo institucional y la justificacin del activismo
incluyen el intento de la Corte Constitucional por impulsar la
judicial en las democracias realmente existentes
reforma del sistema carcelario, as como su decisin de de-
Los defensores contemporneos del activismo judicial tienden
clarar inconstitucional el sistema de financiacin de vivienda
a aceptar la crtica del riesgo antidemocrtico de la intervencin
y su orden de sustituirlo por uno nuevo, cuyos parmetros
de los jueces en asuntos de polticas pblicas (vase Gargarella
ella misma defini.11 En Estados Unidos, fallos igualmente
2007). Su respuesta no ha sido, sin embargo, el abandono de
ambiciosos y polmicos ordenaron reformas estructurales en
la concepcin del derecho como catalizador del cambio social,
el sistema educativo, de vivienda y de prisiones, entre otros
sino una reformulacin de la justificacin y los mecanismos
(Feeley y Rubin 1999). En ambos contextos, aunque los fallos
de intervenciones judiciales que pretenden profundizar, antes
provocaron una reaccin airada de los crticos de las cortes,
que erosionar, la democracia.
10
estudios empricos de impacto han mostrado que sus efectos
Frente a la crtica del origen no democrtico de los jueces,
fueron limitados debido al intento contradictorio de las cortes
el nuevo activismo judicial responde, a su vez, con una crtica
de dictar rdenes muy detalladas y rgidas, por un lado, sin
a la concepcin idealizada y limitada de la democracia que
establecer mecanismos viables y eficaces de seguimiento de
subyace a aqulla. En efecto, los defensores del pasivismo de
sus fallos, por el otro (Feeley y Rubin 1999; Rodrguez Garavi-
los jueces asumen que, al contrario del poder judicial, las otras
to, en prensa).
ramas del poder pblico gozan de legitimidad democrtica
A pesar de que las consecuencias de los fallos fueron menos

profundas de lo que se pensaba, las crticas han hecho mella
y estn sujetas a mecanismos democrticos de rendicin de

cuentas (accountability).
La prctica poltica e institucional, sin embargo, pone en
10 Corte Constitucional, sentencia T-153 de 1998. Este fue uno de

los primeros casos en los que la Corte aplic la figura del estado de
cosas inconstitucional y dict rdenes complejas para solucionarlo.
Sin embargo, la falta de un mecanismo de seguimiento como el utilizado en el caso T-025 hizo que, en ltimas, el fallo tuviera slo efectos
temporales y limitados.
tela de juicio este presupuesto. Basta repasar las noticias so-
11
ejemplo, con el fin de perpetuarse en el poder o emprender
Corte Constitucional, sentencia C-700 de 1999.
bre los escndalos de trfico de influencias (legales e ilegales)

en los parlamentos, o de los intentos presidenciales por manipular las reglas constitucionales en beneficio propio (por
37
36
denen reformas sociales significativas (Rosenberg 1991: 21).
Esta dimensin de la democracia exige de las cortes preci-
rganos de eleccin popular que tienden a abrazar los crticos
samente el tipo de actuacin que los crticos condenan, inclu-
del activismo judicial. La legitimidad de la democracia real-
yendo la intervencin judicial para hacer valer los derechos,
mente existente por parafrasear un concepto de la Guerra
frente a las acciones u omisiones de la administracin pblica
Fra es mucho ms compleja y problemtica de lo que sugie-
o el Legislativo. Especialmente en burocracias complejas como
ren los crticos.
las del Estado democrtico contemporneo, la transparencia y
12
38
A las dificultades prcticas se suman problemas de diseo
la responsabilidad de los poderes pblicos frente a los ciuda-
institucional. Como lo ha mostrado ODonnell (2008), los ca-
danos no pueden ser garantizadas slo mediante el mecanis-
nales tradicionales de rendicin de cuentas el mecanismo
mo de las elecciones. Como lo sostienen Sabel y Simon en una
vertical del voto, mediante el cual los electores controlan a
de las defensas ms influyentes del nuevo activismo judicial,
los funcionarios elegidos son demasiado espordicos y ma-
el litigio de derecho pblico rechaza la idea de que la rendi-
nipulables como para garantizar, por s mismos, la vigencia
cin de cuentas puede darse por descontada por el slo he-
del orden democrtico y los derechos constitucionales. Para
cho de que una entidad estatal est inserta en una estructura
el mantenimiento de la democracia y el Estado de derecho,
administrativa ms amplia que est formalmente encabezada
son igualmente importantes los mecanismos horizontales

de rendicin de cuentas, que suponen la existencia de agencias estatales que tienen la autoridad legal y estn dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el
control rutinario hasta sanciones legales e impeachment, en
relacin con actuaciones u omisiones de otros funcionarios o
instituciones del Estado que pueden [] ser calificados como
ilcitos (ODonnell 2008: 38).13 Se trata, entonces, del control
entre entidades estatales, como el que ejercen las cortes frente
al Ejecutivo y el Legislativo.
por un funcionario elegido popularmente. Semejante supuesto convertira la doctrina de separacin de poderes en una formalidad vaca (Sabel y Simon 2004: 1094).
El nuevo activismo judicial, por tanto, parte de la constatacin de situaciones recurrentes de bloqueo institucional o
poltico que impiden la realizacin de los derechos. En estos
casos, frecuentes en las democracias contemporneas, la judicatura, aunque no sea la instancia ideal o est dotada de todas
las herramientas para cumplir la tarea, aparece como el nico
rgano del Estado con la independencia y el poder para sacudir semejante estancamiento. En suma, si el activismo ju-
12 Para limitarnos al pas de nuestro estudio de caso, un informe

sobre el Congreso colombiano constat que el 40% de los parlamentarios haban sido investigados, se encontraban en juicio o haban
perdido sus curules por acusaciones de vnculos con grupos paramilitares (Semana 2009). Por su lado, el Presidente de la Repblica
como lo han hecho en las ltimas dcadas otros gobernantes latinoamericanos, impuls una reforma constitucional exitosa para
hacerse reelegir. La situacin de Colombia dista de ser excepcional en
el contexto regional y, de hecho, los datos sobre juicios a congresistas
reflejan la relativa solidez e independencia de su poder judicial. Y,
por supuesto, la injerencia de dineros privados en la poltica mediante el lobby y mltiples canales de corrupcin no es un mal exclusivo
de Amrica Latina o del Sur global.
13 ODonnell agrega un tercer tipo de rendicin de cuentas o accountability: la societal, que consiste en el control de la gestin de los
poderes pblicos mediante la movilizacin colectiva de sectores sociales.
dicial opera en las circunstancias y mediante los mecanismos

adecuados, sus efectos, en lugar de ser antidemocrticos, son
dinamizadores y promotores de la democracia.
Cules son esas circunstancias y esos mecanismos? Veamos
unos y otros a la luz de la evidencia de la sentencia T-025.
Los bloqueos democrticos y los derechos
desestabilizadores: las condiciones del litigio estructural
y su funcin de desbloqueo institucional
Es llamativo que la Corte Constitucional colombiana, al determinar las situaciones que justifican su intervencin a travs de
39
aventuras blicas), para desvirtuar la visin idealizada de los
pblicas, sino a la realidad, an ms grave, de la ausencia total
de cosas inconstitucional (ECI) muy similar a la definicin
de polticas pblicas que merezcan ese nombre. Como lo ano-
de casos estructurales utilizada por los proponentes del nue-
tan Sabel y Simon:
vo activismo judicial en el derecho constitucional comparado. En efecto, al tiempo que la Corte dictaba la sentencia que
sistematizaba la doctrina del ECI (la T-025 de 2004), autores
como Sabel y Simon (2004) desencadenaban la ola actual de
estudios sobre el litigio estructural en el derecho comparado.
40
La convergencia entre estos dos procesos es particularmente

impactante si se tiene en cuenta que, como lo comentaron en
nuestras entrevistas los miembros del despacho que elabor la
ponencia de la T-025,14 la Corte no estaba al tanto de ese debate
internacional y, de hecho, ha continuado impulsando su jurisprudencia estructural sin referencia a l.
Tanto en la doctrina del ECI como en la discusin comparada, los casos estructurales estn marcados por 1) una situacin
de fracaso generalizado de las polticas pblicas y de violacin
reiterada y masiva de derechos, y 2) un bloqueo del proceso
poltico o institucional que parece inmune a los mecanismos
de ajuste y correccin convencionales de las polticas pblicas
(Corte Constitucional 2004; Sabel y Simon 2004: 1062). Mientras que el primer rasgo tiene que ver con la ausencia de resultados mnimamente aceptables de las polticas pblicas, el
segundo atae a fallas sistemticas en el proceso de polticas
pblicas que contribuye a esos resultados. Veamos cada factor
y su presencia en el litigio constitucional de la T-025.
El fracaso de la poltica pblica
y la violacin masiva y reiterada de derechos
Uno de los hallazgos ms impactantes de los estudios sobre
casos estructurales es que, con frecuencia, la violacin masiva
de derechos se debe no tanto a la insuficiencia de las polticas
14 Entrevista con Manuel Jos Cepeda (Magistrado), Bogot, junio

de 2008; entrevista con Clara Elena Reales (Magistrada Auxiliar), Bogot, diciembre de 2008; entrevista con Aquiles Arrieta (Magistrado
Auxiliar), Bogot, julio de 2009.
es impresionante constatar que muy rara vez las prcticas denunciadas por los litigantes [de casos estructurales] resultan, en absoluto,
de la accin de alguna autoridad. Lo ms comn es que la situacin
sea consecuencia de la renuencia o de intentos fracasados de crear
una poltica pblica. El componente ms caracterstico de los fallos
estructurales es la exigencia a los demandados para que simplemente promulguen alguna poltica, a menudo con condiciones mnimas o
incontrovertibles sobre qu tipo de poltica debe ser (Sabel y Simon
2004: 1092) (nfasis agregado).
La situacin de la atencin a la poblacin desplazada antes de la sentencia T-025 se acercaba mucho a este escenario.
Aunque exista un marco jurdico y unos documentos preliminares de poltica que regulaban el tema, en la prctica stos se
quedaban en el papel.
En efecto, siete aos antes de la T-025, la Ley 387 de 1997
haba contemplado medidas para la prevencin, atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin econmica de la poblacin desplazada. Con base en ella, el Gobierno a travs del
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes)
haba expedido un documento (el Conpes 3057 de 1999) con
un plan de accin para la prevencin y atencin del desplazamiento forzado.15 Adems, el Sistema Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), establecido por
la mencionada Ley 387, exista sobre el papel como un conjunto de entidades pblicas y privadas destinadas a atender a la
poblacin desplazada. Y los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de la ONU, ms conocidos como los
Principios Deng, haban sido reconocidos como obligatorios
por la Corte Constitucional, como parte del bloque de constitucionalidad.16
15 El Conpes haba dictado otros tres documentos de poltica sobre
el tema, relacionados con aspectos especficos del desplazamiento: el
2804 de 1995, el 2924 de 1997 y el 3115 de 2001.
16
Vanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU-
41
fallos estructurales, haya llegado a una definicin del estado
Sin embargo, tanto funcionarios pblicos como miembros
Los efectos de este vaco de polticas pblicas fueron cons-
de ONG que han litigado el caso reconocen que el grado de
tatados por la Corte en el fallo, a partir de la informacin re-
ineficacia de estos documentos era tal que no equivalan a una
mitida por las propias entidades estatales encargadas de ha-
poltica pblica operante. As lo dice, por ejemplo, el director
cer cumplir las normas de atencin a la poblacin desplazada.
de Codhes, una de las primeras ONG que se involucraron en
Aunque los datos eran fragmentarios precisamente por la
el tema del desplazamiento en Colombia:
falta de mecanismos serios de seguimiento a los programas
42
Digamos que buena parte de las polticas que hoy existen son gracias a
esa sentencia. La ley 387 fue la base para reconocer el desplazamiento
por parte de Estado, pero evidentemente el salto cualitativo ms importante que se ha dado en la poltica pblica es la sentencia [] Casi
no hay un programa importante hoy que no sea producto de la sentencia T-025, por el hecho que antes de la sentencia T-025 solo haba
una atencin parcial de ayuda humanitaria.17
De forma similar, la funcionaria del Departamento Nacional de Planeacin que por ms de diez aos ha estado encargada del tema, anot:
Cuando llega la sentencia T-025 aqu a Planeacin Nacional en febrero
de 2004, para ser sincera, el tema de desplazamiento era un tema que
no tena mucha trascendencia; era un tema ms de Planeacin Nacional. Unos tres o cuatro [documentos Conpes de poltica pblica] ya se
haban formulado, [pero eran] documentos que no eran vinculantes
[] Para ser sincera, el Consejo [de Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada18] ni se reuna.19
1150 y T-1635 de 2000.

17 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 de diciembre de 2008.
18 El Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (CNAIPD) est integrado por: la Presidencia de la Repblica; la
Agencia Presidencial para la Accin Social y la Cooperacin Internacional; el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico; el Ministerio de Defensa Nacional; el Ministerio
de la Proteccin Social; el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de
Educacin Nacional; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; el Departamento Nacional de Planeacin; la Defensora
del Pueblo; el Alto Comisionado para la Paz, y la Vicepresidencia de
la Repblica.
19
Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacio-
sobre desplazamiento, mostraban que los resultados haban

sido pobrsimos. Un pasaje de la T-025 permite hacerse una
idea de la situacin:
[] [L]os estudios de la propia Red de Solidaridad Social [reconocen
que] el 61% de la poblacin desplazada no recibi ayuda del gobierno
en el periodo comprendido entre enero de 2000 y junio de 2001. Igualmente, slo el 30 % de las personas que se desplazaron individualmente o en grupos pequeos recibieron asistencia gubernamental en
los primeros once meses del gobierno actual.
Los niveles de cobertura de todos los componentes de la poltica son
insuficientes. La atencin humanitaria de emergencia [] entre 1998 y
2002 tuvo una cobertura del 43% de hogares desplazados registrados
por la Red de Solidaridad Social.
[] Al analizar nicamente los casos de desplazamiento individual,
se observa que los datos son peores. En este caso, la cobertura es del
33% de los desplazados registrados por la Red de Solidaridad Social,
y del 15,32% de los reconocidos por Codhes.
Los resultados de los proyectos de generacin de ingresos por cuenta
propia son an ms bajos. Frente a la poblacin desplazada registrada
por la Red de Solidaridad Social la cobertura es del 19,5%.
[] En el resto de los componentes, los resultados son inferiores. Por
ejemplo, la Unidad Tcnica Conjunta estima que en el periodo 19982002, los programas en materia de vivienda han cumplido solamente
el 11,4% de las metas planteadas y se ha satisfecho el 3,7% de la demanda (Corte Constitucional 2004: 50).
En ltimas, desde un punto de vista constitucional, un vaco de poltica pblica de este tipo es relevante en la medida en
que contribuya a perpetuar (o, incluso, profundizar) violaciones graves y reiteradas de derechos humanos. Desde la T-025,
la Corte colombiana enmarc en estos trminos de vulneranal de Planeacin, 9 de enero de 2009.
43
Los procesos de poltica pblica preexistentes a la sentencia T-025 eran

absolutamente precarios. .Hasta ese momento haba documentos
Conpes, y cosas as muy genricas, [pero] no haba una poltica pblica.
cin masiva de derechos la existencia de un estado de cosas
estructurales en la actuacin del Estado. Entre las falencias a
inconstitucional en relacin con las personas desplazadas por
las que la Corte dedica mayor atencin se encuentran i) las
la violencia. De nuevo echando mano de la escasa informacin
prolongadas omisiones de las autoridades competentes en la
que exista sobre el tema en ese entonces, la Corte ilustr el
implementacin de las leyes y documentos de poltica sobre
panorama de los derechos de los desplazados:
el tema; ii) las prcticas estatales inconstitucionales, como la
44
poltica de restringir la atencin a los desplazados a la ayuda

humanitaria de emergencia; iii) la falta de medidas administrativas, legislativas o presupuestales requeridas para atender
el problema, tales como la apropiacin de fondos suficientes
En cuanto a la situacin alimentaria de la poblacin desplazada, se

concluye que la brecha en caloras de los hogares desplazados es del
57%, es decir, que slo consumen el 43% de los niveles recomendados
por el Programa Mundial de Alimentos. Igualmente se encontr que
el 23% de los nios y nias menores de seis aos [que han sido] desplazados estn por debajo del estndar alimenticio mnimo.
para proteger los derechos de la poblacin desplazada, y iv)
[] En relacin con el grado de acceso a la educacin de la poblacin

escolar desplazada, se observa que el 25% de los nios y nias entre
6 y 9 aos no asiste a un establecimiento escolar, mientras que esta
proporcin para las personas entre 10 y 25 aos es de 54%. Por ltimo,
en relacin con la salud de las vctimas del desplazamiento forzado, la
tasa de mortalidad para la generalidad de la poblacin desplazada es
6 veces superior al promedio nacional (Corte Constitucional 2004: 45;
notas de pie omitidas).
partamental y municipal.
Este enfoque de derechos (segn lo llam la misma Cor-
goras clsicas del ciclo de polticas pblicas, esto es, diseo,
te) vendra a informar todo el proceso de seguimiento de la

sentencia y se convertira en la lingua franca de los actores pblicos y privados que han participado en dicho proceso. Desde
un comienzo, los indicadores de goce de derechos fueron el
parmetro para constatar la existencia de la primera condicin
(de resultado) de un caso estructural, y la consecuente declaratoria de la existencia de un ECI. Veamos ahora la segunda condicin, relacionada con el proceso de polticas pblicas.
Las fallas sistmicas de polticas pblicas
y el bloqueo institucional
La situacin antes de la T-025
la falta de intervencin y coordinacin de las mltiples entidades relevantes, desde las del orden nacional agrupadas en
el Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada
(SNAIPD) hasta las entidades territoriales de los niveles dePero la Corte fue ms all. De hecho, hizo una larga lista
de fallas estatales que se convirti en la vara con la cual midi posteriormente el avance del Estado en la atencin a los
desplazados. Para ello, combin el aparato conceptual de los
derechos humanos con el de las polticas pblicas, como lo
muestra el hecho de haber clasificado las fallas bajo las cateimplementacin y evaluacin. A estas categoras agrega una
igualmente importante la asignacin de recursos para cumplir con las metas de poltica pblica que haba preocupado
a la Corte desde las primeras sentencias sobre ECI.20 El cuadro
2 presenta una sntesis de las fallas detectadas por la Corte con
base en estas categoras.
Adems de las mltiples fallas en estos cuatro componentes centrales de las polticas pblicas, la Corte advirti un vaco
estructural comn a todos ellos: la falta de coordinacin entre
un sinnmero de entidades estatales que tenan roles y programas que se sobreponan y que difuminaban la responsabilidad
En la sentencia, la Corte muestra que esta situacin de violacin de derechos estaba acompaada (y agravada) por fallas
20
Vase, por ejemplo, el fallo SU-090 de 2000.
45
El 92% de la poblacin desplazada presenta necesidades bsicas insatisfechas (NBI), y el 80% se encuentra en situacin de indigencia.
Igualmente, el 63,5% de la poblacin desplazada tiene una vivienda
inadecuada, y el 49% no cuenta con servicios idneos.
Cuadro 2. Fallas de proceso en las polticas pblicas

u
No existe plan de accin actualizado sobre el

funcionamiento del SNAIPD, que permita una
mirada integral a la poltica.
Son insuficientes las acciones por parte de

las entidades a las cuales se han asignado
funciones (p. ej. algunas entidades del SNAIPD
no han creado programas especiales para la
PD, otros no asignan los recursos financieros o
humanos necesarios).
No se han fijado metas e indicadores que

permitan detectar si los fines de las polticas se
han cumplido.
La asignacin de funciones y responsabilidades
es difusa.
46
Fallas en etapas
del ciclo
de polticas
pblicas
Algunos elementos fundamentales de las

polticas son inexistentes o insuficientes: i) no
existen plazos para el cumplimiento de los
objeti-vos,(ii) no se seala un nivel necesario
de apropiaciones, iii) no se prev el equipo
humano necesario para la implementacin de
las polticas, y iv) no se disponen los recursos
administrativos idneos para la ejecucin de
polticas.
Implementacin
de la poltica
pblica
Fallas en etapas
del ciclo de
polticas pblicas
Varias de las polticas de atencin no han sido

Diseo
suficientemente desarrolladas, particularmente
y desarrollo de
en relacin con i) la participacin de la
la poltica pblica poblacin desplazada (PD) en el diseo y la
ejecucin de las polticas; ii) la informacin
oportuna y completa para la PD sobre sus
derechos, las instituciones responsables de
prestarlos y los mecanismos para exigirlos; iii)
el manejo ordenado de recursos provenientes
de la cooperacin internacional; iv) las
polticas tendientes a buscar mayor conciencia
y compromiso de la poblacin civil no
desplazada; v) programas de preparacin para
los funcionarios, y vi) reglamentacin sobre
acceso a la oferta institucional de la PD ms
vulnerable.
Existen demoras prolongadas y recurrentes en

la prestacin de servicios a la PD.
Los trmites para la implementacin de la
poltica son excesivamente rgidos (p. ej. los
trmites de contratacin).
Algunos trmites y mecanismos de
implementacin han sido contra-producentes
(p. ej. en salud, la Circular 042 de 2002, que
buscaba evi-tar duplicidad de pagos gener una
barrera en el acceso a la salud).
Existen fallas en los sistemas de informacin,

en particular: i) persiste el subregistro de la
PD; ii) el Sistema nico de Registro (SUR)
no incluye datos sobre ayudas que no son
entregadas por Accin Social; iii) no se recogen
Seguimiento
datos sobre variables de gnero, edad, raza,
y evaluacin
etnia, etc.); iv) no existen datos sobre tierras
de poltica pblica abandonadas por la PD, y v) faltan datos sobre
las posibilidades de generacin autnoma de
ingresos de la PD.
No existen sistemas de evaluacin de la
poltica.
Los tiempos previstos para la atencin

humanitaria de emergencia son demasiado
rgidos.
No es clara la asignacin de funciones en
los proyectos productivos urbanos y en la
adjudicacin de tierras.
Los medios utilizados para alcanzar los fines de

las polticas no son idneos (p. ej. para acceder
a algunos programas ofrecidos de estabilizacin socioeconmica la PD deba probar
ser propietaria de vivienda o tierra en la cual
desarrollara el proyecto productivo).
Fallas en
la asignacin
de recursos
u
Los montos asignados son insuficientes para: i)

satisfacer la demanda de la PD, ii) proteger los
derechos de la PD, y iii) desarrollar las polticas
establecidas en la Ley y en los documentos
Conpes.
Fuente: Rodrguez Garavito (2009c), a partir del fallo T-025 de 2004 (seccin 6.3.1.).
cadas en una maraa burocrtica que no era ptima para nin-
lado, la Corte estableci vacos en la asignacin de funciones y
guna de ellas, y que poda ser resuelta slo mediante un esfuer-
responsabilidades de las distintas instituciones que hacen par-
zo explcito de coordinacin general que ninguna de ellas poda
te del Sistema Nacional de Atencin a la Poblacin Desplazada
emprender. El bloqueo tambin puede surgir cuando alguna
(SNAIPD). Por otro lado, constat la duplicacin de funciones
entidad estatal o grupo social poderoso tiene capturado el
entre las entidades nacionales y las entidades locales.
proceso poltico o las polticas pblicas sobre un tema, en detri-
Las entrevistas con actores del caso ilustran esta situacin
mento de los intereses y derechos de grupos menos poderosos.
de descoordinacin estructural. En este sentido, es represen-
La T-025 ilustra un tercer factor de bloqueo institucional que
tativa la observacin de un funcionario del Ministerio de Am-
es comn en los casos estructurales en el Sur global, pero que
biente, Vivienda y Desarrollo Territorial:
permanece invisible en los estudios sobre el tema que se cen-
Antes [de la sentencia y el proceso de seguimiento], por la tradicin

administrativa que se tena en el Estado, por la independencia de cada
uno [de los ministerios] [], se manejaba el tema del desplazamiento
muy desarticuladamente. Entonces, difcilmente se encontraba que
para responder a una poblacin objetivo con una dificultad se metieran todos los productos de la oferta institucional en una bolsa. Cada
uno lo ofertaba por su lado, se atenda separadamente.21
Este diagnstico llev a la Corte a asumir un rol activo en

la promocin y coordinacin de las polticas sobre el desplazamiento. Como lo mencion un funcionario de Acnur que ha
participado y seguido de cerca el proceso, cuando se mete
la Corte, dice no seor ac tenemos que tener unas metas de
corto, mediano y largo plazo, usted tiene que definirlas, tiene
que definir sus polticas, tiene que saber para dnde va. Entonces eso cambia necesariamente la visin que pueda tener
un diseador y un implementador de poltica.22
La situacin diagnosticada por la Corte ilustra los patrones
de bloqueo institucional comunes a los casos estructurales. El
bloqueo puede tener varios orgenes (Sabel y Simon 2004: 106465). Puede surgir de una situacin de dilema de prisionero,
como la evidente en la actuacin del Estado colombiano antes
de la T-025, en la que las entidades encargadas estaban enfras-
tran en la prctica jurdica e institucional de Europa o Estados

Unidos (Sabel y Simon 2004; McCann 1994; Rosenberg 1991).
Mientras que stos se centran en fallas de coordinacin o responsabilidad (accountability) de las instituciones, los problemas
que derivan en litigios estructurales surgen, con frecuencia, de
la falta de capacidad de las entidades estatales. En otras palabras,
los estudios existentes dan por descontado que las instituciones
tienen la infraestructura bsica, los recursos y la capacidad tcnica para atender el problema y, por tanto, ven las intervenciones judiciales como formas de afinar su funcionamiento y articulacin con otras instituciones que tambin cuentan con esa
capacidad. Pero un denominador comn de los casos recientes
de litigio estructural en Amrica Latina y otras partes del Sur
global (y tambin del Norte) es que surgen por la falta de capacidades bsicas de las instituciones encargadas de la poltica pblica sobre el tema. En trminos de sociologa del Estado
(Mann 1993: 60) se trata, entonces, de ausencia de poder infraestructural de las instituciones para implementar eficazmente
una poltica pblica y llegar a todo el territorio nacional.
Como lo muestran tanto la T-025 como otros fallos prominentes de la ola reciente de litigio estructural (como los mencionados casos Verbitsky y Riachuelo en Argentina), las cortes
han tenido que comenzar por promover procesos de fortaleci-
21 Entrevista con Luis Domingo Gmez, Ministerio de Ambiente,

Vivienda y Desarrollo, 13 de enero de 2009.
22 Entrevista con Andrs Celis, Oficial de Acnur, 17 de enero de
2008.
miento de la capacidad o el poder infraestructural de las instituciones relevantes. Contra los escpticos de la capacidad de
las cortes, hay que recordar, entonces, que en las democracias
49
48
y la eficiencia de las polticas pblicas sobre el tema. Por un
des de negociacin, colaboracin y discusin entre los actores
pueden ser endmicos tambin en la administracin pblica.
del caso, que deriven en soluciones que habran sido inviables
De ah que, como veremos enseguida, parte del efecto de
bajo las condiciones del balance de poder previo al fallo. Por
desbloqueo institucional generado por la sentencia haya con-
ejemplo, la Corte Constitucional al condenar al Estado co-
sistido en incentivar la construccin de capacidades institucio-
lombiano con la declaracin del ECI y darle legitimidad a las
nales bsicas, como el levantamiento de informacin, la apro-
ONG y organizaciones de desplazados como parte del proce-
piacin de recursos y la articulacin entre el Estado central y los
so de seguimiento a la T-025 alter el terreno poltico de la
gobiernos provinciales y locales. Todo esto dentro del contexto
discusin sobre el desplazamiento y, al hacerlo, desencaden
de un Estado que se caracteriza por una combinacin singular
procesos impensables antes de la sentencia (por ejemplo, la
de, por un lado, nichos de excelencia en algunos sectores de la
construccin conjunta, entre el Estado y las ONG, de indica-
burocracia nacional y, por otro lado, una marcada debilidad y
dores de derechos de la poblacin desplazada para evaluar la
captura institucional en otros sectores de esa burocracia y, so-
evolucin de las polticas pblicas).
bre todo, de las administraciones provinciales y municipales.

El efecto desbloqueador
Llegamos, entonces, al primer efecto de la intervencin judicial
en casos estructurales: sacudir el aparato estatal que se encuentra enfrascado en alguna de las situaciones de estancamiento
mencionadas. Se trata de una funcin desestabilizadora del derecho y los derechos: lo que se busca desestabilizar es precisamente el equilibrio institucional perverso que bloquea el funcionamiento de la democracia y el cumplimiento de los derechos.
Estos derechos desestabilizadores (Unger 1987) justifican el
activismo judicial estructural en la medida en que pretenden
estremecer y abrir las instituciones pblicas que han tenido
fallas crnicas en el cumplimiento de sus obligaciones y que se
muestran impermeables a los mecanismos usuales de responsabilidad poltica (accountability) (Sabel y Simon 2004: 1020).
El efecto desbloqueador opera mediante varios mecanismos.23 Por ejemplo, la sola sentencia, al darle la razn a los
demandantes y responsabilizar pblicamente a las entidades
estatales por violaciones graves de derechos, altera el balance
de poder entre demandantes y demandados. En este nuevo
terreno poltico, es probable que se abran nuevas posibilida23 Para un anlisis detallado de este efecto, vase Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco (2009).
Los mecanismos de desbloqueo son tan variados como las

fallas estructurales de las polticas pblicas. En general, las
reacciones inmediatas del Estado a la T-025 muestran que la
sentencia remeci, por lo menos parcialmente, la inercia institucional en temas como el presupuesto dedicado a la atencin
a los desplazados, la reactivacin del inoperante sistema de
coordinacin interinstitucional, y la expedicin de algunos
programas de emergencia (ver captulo 4).
Este efecto despertador de la durmiente burocracia estatal
fue descrito por varios de los entrevistados. Una de las magistradas auxiliares del despacho de la Corte que hizo la ponencia de la T-025 coment, por ejemplo, que inicialmente las entidades estatales intentaron mantener la inercia y prolongar el
plazo para cumplir rdenes elementales de la sentencia, como
la de calcular el monto que sera necesario para atender adecuadamente a la poblacin desplazada. En un comienzo, entonces, la respuesta del Gobierno a la Corte fue vamos a hacer
un esfuerzo presupuestal pero necesitamos dos aos para ver
cunto necesitamos. Entonces [en la Corte] dijimos no. No necesitan dos aos, necesitan un mes [] Y efectivamente en un
mes sali [el clculo de la cifra], de cinco billones [de pesos].24
24 Para ser precisos, el presupuesto que el Gobierno calcul que
sera necesario para cumplir con el fallo de la Corte y proteger los
derechos de la poblacin desplazada fue 4,7 billones de pesos.
51
50
realmente existentes los problemas de capacidad institucional
de las cortes para involucrarse en proyectos de transformacin
encargado del tema ilustra el mismo efecto sobre la burocracia
social. El estudio de la implementacin de fallos estructurales
estatal: en reuniones preparatorias de las sesiones de segui-
contemporneos, como el T-025, apunta a respuestas novedo-
miento al cumplimiento de la sentencia, uno escucha funcio-
sas a dichas objeciones.
narios del orden nacional como del orden territorial que dicen
En relacin con la pregunta por la capacidad, nuestro es-
que se tienen que apurar porque tienen sesin con la Corte, o
tudio de caso lleva a replantear sus trminos: capacidad para
porque se les va a vencer el plazo que la Corte expidi.25
qu? Como se explica en otro lugar (Rodrguez Garavito, en
En sntesis, como lo reconoci el editorial de un diario na-
prensa), detrs del argumento de autores como Rosenberg so-
cional en 2007, la sentencia fue clave para dinamizar la ac-
bre la incapacidad de las cortes, es posible advertir dos supues-
titud estatal. Autos peridicos del alto tribunal, que lleg a
tos controvertibles. Primero, Rosenberg y los crticos tienen en
pedir a un juez abrir proceso por desacato contra funciona-
mente el tipo de activismo judicial que marc la jurisprudencia
rios del Gobierno y crticos informes de la Procuradura,
estadounidense entre los aos cincuenta y ochenta, caracteri-
la Contralora y la Defensora sobre las falencias en la aten-
zado por fallos que ordenaban reformas muy detalladas de las
cin, han mantenido la presin para que el Estado cumpla
polticas y las instituciones pblicas. En este sentido, la capaci-
sus obligaciones.
dad a la que se refieren tiene que ver con la realizacin de este
26
La inercia institucional y el efecto desbloqueador analiza-
tipo de reformas desde las mismas cortes. En efecto, como lo
dos en esta seccin responden la pregunta sobre la justificacin
muestran las muchas intervenciones judiciales que buscaron
del activismo judicial estructural. En otras palabras, aportan
reformar el disfuncional sistema carcelario estadounidense,
argumentos para determinar cundo procede este tipo de inter-
los jueces no slo declararon que exista una violacin estruc-
vencin de los jueces. Sin embargo, dejan en pie un interrogan-
tural de los derechos de los detenidos, sino que intentaron en-
te igualmente importante sobre el procedimiento mediante el
frentarla mediante rdenes directas y minuciosas sobre asun-
cual debe ser hecha la intervencin para que sea a la vez eficaz
tos tan especficos como el nmero de guardias que deban
y legtima en una democracia. A esta cuestin sobre el cmo de
ser contratados, o los detalles del diseo de las instalaciones
los fallos estructurales est dedicada la siguiente seccin.
carcelarias (Feeley y Rubin 1998). Se trata del mismo tipo de
La implementacin de los fallos a travs

de la jurisprudencia dialgica: la promocin
de la democracia deliberativa y experimental
Capacidad, legitimidad y deliberacin
Como se vio, las dos crticas clsicas contra el activismo judicial
cuestionan la capacidad institucional y la legitimidad poltica
activismo judicial reflejado en algunas sentencias de la Corte

Constitucional colombiana de la dcada de los noventa, como
el mencionado fallo C-700 de 1999, que no slo declar inconstitucional el sistema de financiacin de vivienda sino que estableci los parmetros detallados de la nueva legislacin que,
de acuerdo con las rdenes de la Corte, deba ser expedida por
el Congreso para reemplazar el sistema existente.
Segundo, cuando sealan la incapacidad de los jueces para
hacer cumplir sus decisiones, los crticos dan por descontado
25 Entrevista con Hernando Toro, coordinador de la Oficina de

Atencin al Desplazamiento de la Defensora del Pueblo, 22 de enero
de 2009.
que el proceso de ejecucin de los fallos es el predominante
El Tiempo, El ao de los desplazados, 8 de abril de 2007.
enfrentarse, solitarias, a burocracias impermeables y resisten-
26
en ese tipo de activismo judicial, en el que las cortes suelen
53
52
Un comentario del funcionario de la Defensora del Pueblo
Estos motivos han convergido para alentar un nuevo tipo

de activismo judicial, frente al cual las objeciones de Rosenberg y los crticos clsicos parecen mucho menos plausibles.
Se trata de un activismo dialgico, que intenta responder
dichas objeciones con mecanismos institucionales que se diferencian de los preferidos por el activismo que le precedi
(Abramovich 2005; Bergallo 2005; Dixon 2007; Gauri y Brinks
2008b; Gargarella 2007; Sabel y Simon 2004).
Los fallos representativos del activismo dialgico comparten tres rasgos. Primero, las sentencias dialgicas tienden a
dictar rdenes ms abiertas que las del activismo clsico. En
trminos de los criterios de Tushnet (2008) para distinguir los
remedios judiciales fuertes de los dbiles esto es, la amplitud, la obligatoriedad y la perentoriedad de las rdenes del
fallo, sus remedios tienden a ser ms dbiles. Las sentencias
de la jurisprudencia dialgica tienden a abrir un proceso de seguimiento que alienta la discusin de alternativas de polticas
pblicas para solucionar el problema estructural detectado en
el fallo. Los detalles de las polticas, por tanto, tienden a surgir
en el transcurso del proceso de seguimiento, no en la sentencia
misma. Con frecuencia, adems, las rdenes de los fallos no
implican obligaciones de resultado muy precisas, sino el deber
de las autoridades pblicas de disear e implementar polticas
que avancen en la proteccin de los derechos vulnerados.
Segundo, la implementacin de los fallos tiene lugar mediante mecanismos de seguimiento peridicos y pblicos. Al
mantener su competencia sobre el caso despus de la sentencia, las cortes dialgicas suelen dictar nuevas decisiones a la
luz de los avances y retrocesos del proceso, y alentar la discusin entre los actores del caso en audiencias pblicas y deliberativas.
Tercero, por esa razn, los fallos dialgicos tienden a involucrar un espectro ms amplio de actores sociales en ese proceso de seguimiento. Adems de la misma corte y las entidades pblicas destinatarias de las rdenes, la implementacin
involucra a todos aqullos que, directa o indirectamente, son
55
54
tes al cambio. Se trata de un proceso antagnico, cuyos participantes usualmente son slo las cortes y las instituciones
estatales relevantes. En esas condiciones, no sorprende que
la capacidad de los jueces haya sido insuficiente para, por s
solos, hacer cumplir sus fallos. Sin embargo, es esa capacidad
heroica la que autores como Rosenberg parecen echar de menos al criticar el activismo judicial.
Los escpticos de esta variante del activismo judicial no
fueron los nicos en objetarlo. A pesar de su contribucin al
derecho constitucional (y a la garanta de los derechos sociales), ese tipo de intervencin se top con problemas de eficacia
y legitimidad que lo hicieron blanco de crticas provenientes
de defensores de un rol proactivo de los jueces en las democracias. En la prctica, las rdenes minuciosas y verticales generaron transformaciones mucho menos ambiciosas que las
contempladas por las cortes, en buena medida por la resistencia y la inercia de las burocracias disfuncionales que eran las
destinatarias de las rdenes.
Pero la opcin de los jueces activistas por rdenes muy detalladas fue, en parte, responsable de la ineficacia de los fallos.
Al definir desde la sentencia misma las reformas por implementar, las cortes se expusieron a acusaciones de usurpacin
de funciones de los otros poderes pblicos y cerraron el paso
a procesos pblicos de deliberacin que incluyeran al Estado
y la sociedad civil procesos que, adems de tener un obvio
beneficio democrtico, tienen claras ventajas prcticas para la
bsqueda de soluciones eficaces a problemas complejos de polticas pblicas que las cortes (ni ningn otro poder pblico)
tienen capacidad para encontrar por s mismas.
En parte por estas razones y en parte por la oscilacin del
pndulo ideolgico hacia el conservadurismo jurdico y poltico (en los aos ochenta en Estados Unidos y parte de Amrica Latina, y a finales de los aos noventa en Colombia),
el activismo vertical y minucioso de los jueces disminuy en
los pases donde haba tomado vuelo. Y no despeg nunca en
aqullos, como la mayor parte de los latinoamericanos, donde
el formalismo jurdico haba impedido su avance.
pero les dejen a los poderes democrticamente elegidos la
tructural. Esto incluye a las vctimas cuyos derechos han sido
responsabilidad de decidir cmo corregir la situacin (Dixon
violados, las organizaciones de la sociedad civil relevantes, los
2007; Gargarella 2007). De esta forma, se lograra un punto
organismos internacionales de derechos humanos y otros ac-
medio entre el deber de proteger los derechos, de un lado, y el
tores cuya participacin resulte til para la proteccin de los
imperativo democrtico de la separacin de poderes y la de-
derechos objeto del caso, desde organizaciones de base hasta
liberacin sobre asuntos complejos de polticas pblicas, del
centros acadmicos.
otro (Nino 1996).
Por supuesto, no todos los fallos del activismo contempor-
En este sentido, el modelo preferido por la mayora de los
neo, ni siquiera los explcitamente dialgicos, se ajustan a es-
defensores del activismo dialgico parece acercarse a la solu-
tas condiciones. Adems, las decisiones de las cortes activistas
cin intermedia de la Corte Constitucional de Sudfrica, con
varan mucho en la fortaleza o debilidad de los remedios que
su combinacin de derechos fuertes reconocidos por sus
establecen. Por ejemplo, la Corte Constitucional de Sudfrica
sentencias, y remedios dbiles que dejan la realizacin de
ha rehusado fijar plazos y condiciones estrictas para el cum-
esos derechos, en la prctica, al arbitrio del Gobierno y la le-
27
plimiento de sus rdenes en casos icnicos como Grootboom
gislatura (Dixon 2007; Tushnet 2008). En este modelo, el parla-
y Treatment Action Campaign. Por el contrario, la Corte co-
mento y, en menor medida, la administracin pblica parece-
lombiana de la T-025, aunque ha tendido a dejar la definicin
ran ser los nicos espacios verdaderamente deliberativos en
de los detalles de las polticas al proceso de seguimiento, ha
las democracias contemporneas. En l, el activismo dialgico
dictado decisiones y fijado plazos mucho ms estrictos. En el
se limitara a mantener las reglas de deliberacin democrtica
medio se encuentran otros tribunales, como la Corte Suprema
(por ejemplo, invalidando leyes que no fueron objeto de deli-
argentina en el mencionado caso Verbistky.
beracin juiciosa en el parlamento) y, en casos estructurales de
28
Estas variaciones prcticas no desvirtan la utilidad del
violaciones de derechos, se limitara a declarar la existencia de
concepto de activismo dialgico que postulamos como tipo
la violacin y la responsabilidad estatal, y a remitir su solu-
ideal weberiano para analizar las tendencias evidentes en fa-
cin a los poderes elegidos.
llos estructurales contemporneos, caracterizados por los tres
Nuestra posicin es parcialmente distinta. El estudio de
rasgos que sealamos. Adems de su utilidad descriptiva, el
caso de la T-025 sugiere que esta visin se queda corta frente
concepto de activismo dialgico ha ido acumulando defenso-
al potencial del activismo dialgico para promover la demo-
res por razones prescriptivas de teora poltica y constitucio-
cracia deliberativa. En efecto, mientras que la literatura exis-
nal. A medio camino entre el activismo clsico y sus crticos,
tente tiende a defender el pasivismo judicial en la etapa de
los defensores del activismo dialgico abogan por fallos judi-
implementacin de los fallos, nuestro anlisis sugiere que las
ciales que intervengan para declarar la violacin de derechos,
cortes mismas pueden propiciar escenarios de deliberacin

eficaces que complementan, en lugar de reemplazar, los atro-
27 Government of the Republic of South Africa v. Grootboom, 2000

(11) BCLR 1169 (CC) [declara la violacin del derecho a la vivienda de
habitantes de asentamientos informales en Ciudad del Cabo].
28 Minister of Health and Others v. Treatment Action Campaign
and Others, 2002 (10) BCLR 1033 (CC) [declara la violacin del derecho a la salud por obstculos para el acceso de pacientes con VIH/
Sida a un medicamento antirretroviral].
fiados espacios de los parlamentos de las democracias realmente existentes. A una conclusin similar han llegado los
escasos estudios empricos comparados sobre el impacto de la
aplicacin judicial de los derechos sociales, que muestran que
los tribunales han ofrecido instancias adicionales de discusin
57
56
afectados o tienen inters legtimo en el resultado del caso es-
sobre las polticas sociales cuestionadas en los fallos (Brinks y
gn el clculo exigido al mismo Gobierno. Para el cumpli-
Gauri 2008: 343).
miento de esta orden se fij un plazo de un ao.
Estas observaciones nos llevan a postular una segunda consecuencia del activismo estructural de tipo dialgico: el efecto
deliberativo. En el captulo 6 presentamos evidencia detallada
sobre el contenido de este efecto. Para los propsitos espec58
presencia de los tres rasgos sealados en el proceso iniciado
ficos de este captulo, nos limitamos a ilustrar brevemente la

por la T-025.
En primer lugar, en cuanto al grado de fortaleza de los remedios judiciales, la T-025 sigue el patrn del activismo dialgico al establecer obligaciones ms generales y procedimentales que las de muchas sentencias activistas previas de la Corte
Constitucional. Sin embargo, a diferencia de otros tribunales,
el colombiano fij plazos perentorios e identific con precisin
las entidades y los funcionarios responsables del cumplimiento de esas obligaciones.
La Corte dict tres rdenes centrales:
1. La creacin de un plan de accin para superar el estado de cosas inconstitucional, ante la ausencia de polticas pblicas
sobre el desplazamiento. El plan deba incluir la recoleccin
y sistematizacin de informacin bsica sobre la situacin
de la poblacin desplazada; el clculo del presupuesto que
sera necesario para superar la situacin crtica; la identificacin de las fuentes potenciales de ese presupuesto; y
la distribucin del esfuerzo presupuestal entre el Estado
central, los departamentos, los municipios y las entidades
de cooperacin internacional. Estas rdenes fueron dirigidas tanto a las entidades pblicas nacionales encargadas
de la poltica sobre desplazamiento, como a los gobiernos
locales. La Corte fij un exigente plazo de dos meses para
el cumplimiento de esta orden.
2. La realizacin de todos los esfuerzos posibles para conseguir el
presupuesto requerido a fin de atender a los desplazados, se-
3. La garanta del goce efectivo del contenido esencial de los derechos bsicos de la poblacin desplazada. Con base en las obligaciones constitucionales e internacionales del Estado colombiano, la Corte estableci que esas garantas bsicas son el
derecho a la vida; el derecho a la dignidad y a la integridad personal; el derecho a la familia y la unidad familiar;
el derecho a la subsistencia; el derecho a la salud bsica; el
derecho a la no discriminacin; el derecho de los nios a la
educacin bsica; el derecho a la asesora para la estabilizacin econmica y social; y el derecho a decidir libremente
sobre el retorno al lugar de origen o la permanencia en el
lugar de desplazamiento. Para el cumplimiento de estas
obligaciones fij un plazo de seis meses.
Como se ve, la Corte sigui un camino intermedio al definir
la severidad de los remedios. Por un lado, la mayora de sus rdenes fueron de medios, antes que de resultado: en lugar de fijar
los detalles de las reformas, exigi al Gobierno disear un plan
de accin para llevarlas a cabo. Por otro lado, estableci plazos
perentorios y dict un remedio fuerte, de resultado: la garanta
eficaz de los derechos mnimos de las personas desplazadas.
A lo largo del proceso de seguimiento, el tribunal constitucional ha intentado sostener este difcil balance. Ha insistido
en mantener el poder de decisin sobre las polticas en cabeza del Gobierno nacional pero, a medida que ha transcurrido
el tiempo y ha aumentado la urgencia de la situacin de los
desplazados (especialmente de grupos vulnerables como los
pueblos indgenas, los afrocolombianos, los menores de edad
y las mujeres vctimas de violencia sexual), ha venido dictando un buen nmero de decisiones que fijan remedios fuertes,
con obligaciones de resultado detalladas. Y los indicadores
de goce efectivo de derechos surgidos del mismo proceso de
seguimiento han sido utilizados por la Corte para hacer mediciones cada vez ms estrictas de los resultados de la gestin
del Gobierno.
59
El efecto deliberativo
El resultado ha sido una hoja de ruta fijada por la Corte
deliberativa. La declaracin de la citada funcionaria de Accin
al Gobierno, como lo resumi Acnur en un completo infor-
Social capt con claridad el funcionamiento y la importancia
me (Acnur 2007: 121). Esta conclusin es compartida por la
de este efecto:
Social, la entidad gubernamental encargada de coordinar la

poltica sobre desplazamiento:
60
Lo que ha sido el punto realmente de esta sentencia ha sido el seguimiento porque la Corte en ese [proceso] ha empezado a delinear una
ruta y ha acompaado al Gobierno en la delineacin de esa ruta. Ese
ha sido el aporte. No ha sido slo cumpla y que el Gobierno ver
qu hace, sino que tambin ha sido cumpla pero creo que usted debera mirar estos parmetros para cumplir. Eso no lo tiene ninguna
sentencia.29
Lo que ha hecho el Gobierno es que cuando no est de acuerdo con

algo o cuando no lo entiende nos sentamos en audiencias con la Corte
y discutimos en audiencias. Eso tampoco es normal y adems algo
adicional que entr a jugar fue la sociedad civil, con la entrada de la
Comisin de Seguimiento de la sociedad civil por peticin de la Corte
Constitucional.30
Como lo sugiere esta cita, la T-025 ampli el abanico de actores, pblicos y privados, que participan en el proceso de discusin de polticas pblicas sobre el desplazamiento. En efecto,
como explicamos ms adelante, uno de los resultados indirectos
En segundo lugar, la T-025 es una clara ilustracin de los
de las audiencias y el proceso de seguimiento ha sido la crea-
mecanismos que caracterizan el activismo dialgico. En efecto,
cin de un espacio social y poltico que llamamos el campo
entre febrero de 2004 y enero de 2010, la Corte dict 84 decisio-
del desplazamiento en el que actores muy diversos (desde
nes (autos) para darle continuidad a las rdenes impartidas en
las organizaciones de desplazados y ONG hasta decenas de en-
la sentencia, solicitar informes y acciones concretas, hacer se-
tidades estatales y organismos como Acnur) interactan, cola-
guimientos puntuales y establecer indicadores de evaluacin
boran y chocan a diario para definir las normas, las polticas y
del grado de realizacin de los derechos de los desplazados.
los programas sobre el desplazamiento en Colombia.
Los autos han sido acompaados de 14 audiencias abiertas en
Para reforzar el efecto deliberativo, a lo largo del proceso
las que se han discutido aspectos centrales de la poltica sobre
de seguimiento la Corte ha insistido tambin en la participa-
el tema, y se han rendido cuentas pblicas del desempeo de
cin de las organizaciones de desplazados en la implementa-
las entidades estatales destinatarias de las rdenes de la Corte.
cin del fallo y en la formulacin e implementacin de polti-
A travs de ellos, por ejemplo, se construyeron los menciona-
cas pblicas. Este esfuerzo ha arrojado resultados mucho ms
dos indicadores de goce efectivo de derechos que resultaron
modestos que el de incluir a ONG de derechos humanos, que
de propuestas del Gobierno y la sociedad civil, y que se con-
s se han convertido en actores centrales del campo del despla-
virtieron en el parmetro consensual con el que se miden los
zamiento. Los espacios de participacin para los desplazados
avances y retrocesos en la situacin de los desplazados.
creados como resultado de la sentencia (la Mesa Nacional y
Estas audiencias son la ilustracin ms clara del efecto de-
las mesas locales de poblacin desplazada) son conocidos y
liberativo del activismo dialgico en sede judicial, que ha esca-
utilizados por un sector minoritario de desplazados, y la gran
pado a la mayor parte de los defensores de este tipo de inter-
mayora de personas en esta condicin no pertenece a ningn
vencin de las cortes que estn inspirados en la democracia
tipo de organizacin.
29 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la poblacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
61
subdirectora de atencin a la poblacin desplazada de Accin
sobre la participacin de las personas afectadas directamente
62
te no habran surgido del bloqueo institucional que caracteriza

los casos estructurales.
por el desplazamiento tiene causas muy diversas. En parte se
Dados los propsitos especficos de este captulo, nos he-
debe a la fragmentacin que, por definicin, caracteriza a la
mos concentrado en los efectos de desbloqueo y deliberativo.
poblacin desplazada; en parte obedece a la poca voluntad y
Pero stos no son las nicas consecuencias de la T-025 y de
capacidad del Gobierno nacional y los gobiernos locales para
este tipo de intervencin judicial. Cerramos esta introduccin,
tomar en serio este componente del proceso de seguimiento
entonces, mencionando brevemente los otros efectos que do-
a la sentencia. Es posible, sin embargo, que el procedimiento
cumentamos en el libro, ubicndolos en el plan de exposicin
de seguimiento haya contribuido a hacer el tema demasiado
de los siguientes captulos, que sigue de cerca la tipologa pre-
especializado, al girar alrededor de audiencias centradas en
sentada anteriormente (vase cuadro 1 supra).
Bogot, y autos de seguimiento crecientemente complejos.

En este sentido, la sofisticacin tcnica del proceso que ha
Los efectos de la sentencia T-025
servido para darle racionalidad y sustento a las polticas p-
y la estructura del libro
blicas ha tenido como efecto secundario haber privilegiado
Volviendo a la tipologa de efectos, el cuadro 3 localiza las
la participacin de los actores que pueden intervenir en estos
mltiples consecuencias de la T-025 y sirve, a la vez, de mapa
trminos especializados (el Estado, las ONG y los organismos
para la lectura de los captulos que vienen.
internacionales de derechos humanos, los centros de investi-
En el captulo 2, comenzamos por describir el contexto so-
gacin, etc.), y haber dificultado la participacin de los despla-
cial y poltico del desplazamiento en el que la Corte dict su
zados y sus organizaciones.
fallo de 2004. A rengln seguido, exponemos con mayor de-
En sntesis, el efecto desbloqueador y el efecto deliberativo de la sentencia responden las objeciones clsicas contra el
talle el proceso de implementacin de la sentencia y el seguimiento que la Corte le ha dado.
activismo judicial y ayudan a caracterizar el nuevo activis-
En el captulo 3, explicamos cmo la Corte cre el pro-
mo dialgico. En conjunto, abren las puertas a un proceso
blema del desplazamiento forzado como un asunto pblico
ms o menos deliberativo de experimentacin democrtica
y urgente de derechos humanos. Mediante este efecto creador,
alentado por las cortes, en el que un espectro expandido de
sostenemos, la Corte contribuy a enmarcar la situacin de los
actores sociales interacta y establece relaciones a veces
desplazados que antes era considerada un efecto colateral
colaborativas, otras veces antagnicas mediante las cuales
del conflicto armado como un problema de violacin de
pueden surgir propuestas de solucin a problemas sociales
derechos humanos que requera una reaccin inmediata. Se
complejos.
trata de una consecuencia indirecta del fallo, en la medida en
Las intervenciones judiciales no garantizan remedios para
que afecta a un conjunto de actores mucho ms amplio que
los asuntos que enfrentan, como veremos a lo largo del libro
los afectados por sus rdenes, desde organismos internacio-
al examinar el lento avance de la garanta de los derechos de
nales de derechos humanos hasta los medios de comunicacin
la poblacin desplazada despus del fallo. Pero, comparadas
y la opinin pblica. Al contribuir a transformar la percep-
con las alternativas ofrecidas por las democracias realmente
cin pblica del problema y crear el campo sociojurdico del
existentes, ofrecen un canal propicio para promover la delibe-
desplazamiento, este efecto incluye dimensiones simblicas e
racin sobre posibilidades de solucin que muy probablemen-
instrumentales por igual, como se muestra en el cuadro 3.
63
Como veremos en el captulo 6, el escaso impacto del fallo
Cerramos el estudio de caso con la pregunta bsica: en l-
Cuadro 3. Efectos de la sentencia T-025

Directos
situacin de los desplazados despus de la sentencia? Tras ad-
De desbloqueo
vertir la dificultad de trazar nexos causales ntidos entre el fa-
De polticas pblicas
llo y estos efectos directos e indirectos, intentamos responder
Coordinador
Social
Deliberativo
Creador
Simblicos
64
timas, qu cambios ha habido en las polticas pblicas y en la
las dos partes de esta pregunta en los captulos 7 y 8, respectivamente. En el primero vemos el efecto de polticas pblicas, esto
En el captulo 4 hacemos un anlisis detenido del mencio-
es, el impacto de la sentencia en el diseo, la implementacin
nado efecto de desbloqueo. En trminos de la tipologa que he-
y el seguimiento de planes de accin sobre el desplazamiento
mos planteado, se trata de un impacto instrumental directo
emprendidos tanto por las entidades directamente involucra-
del fallo, en la medida en que afecta la estructura del aparato
das en el caso como por aqullas que han experimentado im-
estatal que la Corte intenta desestancar con sus rdenes.
pactos mediatos. En el segundo, examinamos el limitado efecto
El estudio del proceso documenta tambin el efecto coordina-
social del fallo, en trminos de la evolucin de la situacin de
dor que ha tenido el fallo sobre la burocracia pblica (captulo
los derechos de los desplazados. Este ltimo efecto, como lo
5). Como se vio, las fallas estructurales de las polticas tienen
sealamos tanto en ese captulo como en el 3, tiene tambin
que ver no slo con las deficiencias de las instituciones relevan-
una connotacin simblica por cuanto afecta la percepcin de
tes, sino con la falta de coordinacin entre ellas. Mostramos,
las propias vctimas del desplazamiento sobre su situacin.
entonces, que la Corte ha terminado jugando un rol racionali-
Antes de pasar a mirar en detalle cada uno de esos impac-
zador de la poltica pblica al promover este tipo de coordina-
tos, es importante tener en cuenta una advertencia final. Si
cin, tanto entre las entidades directamente involucradas por
bien este libro busca desentraar y sacar a la luz los mltiples
el fallo como entre las entidades indirectamente relacionadas
efectos de los fallos judiciales que, como vimos, son desaten-
con el caso. De ah que, en el cuadro, este efecto se encuentre a
didos por la mayor parte de la literatura, en los captulos
medio camino entre los impactos directos e indirectos.
venideros nos atenemos a los resultados del trabajo emprico
Pasamos, en el captulo 6, a indagar el contenido del efecto
que muestran que los resultados de la T-025 han sido hetero-
deliberativo al que nos referimos en la seccin anterior. Soste-
gneos. Mientras que algunos de sus efectos (como el creador
nemos que se trata de un efecto directo del fallo en cuanto
y el de desbloqueo) han sido profundos, otros (como el social
surge del mecanismo de seguimiento diseado explcitamente
y el de coordinacin) han sido modestos. En este sentido, al
por la Corte para provocar este tipo de impacto, que tiene
presentar la evidencia sobre los efectos que hemos propuesto,
dimensiones instrumentales y simblicas. Instrumentales en la
examinamos tanto la forma en que cada uno de ellos se ha
medida en que ha resultado en mecanismos concretos de po-
materializado en la prctica y, en ese sentido, el grado en
lticas pblicas (por ejemplo, los indicadores de goce efectivo
que la Corte ha transformado el problema del desplazamiento
de derechos que han surgido de la deliberacin alrededor de
forzado, como la forma en que se han quedado cortos y,
las audiencias y los autos). Simblicos en cuanto ha alterado la
en ese sentido, el grado en que la T-025 se ha quedado en el
comprensin del problema y las percepciones sobre el proceso
papel. En este espritu, cerramos el libro en el captulo 9 con
de polticas pblicas, tanto de los actores involucrados como
una breve conclusin que ofrece un balance de los logros y
de terceros (vase cuadro 3).
limitaciones del caso.
65
Instrumentales
Indirectos
El contexto:
el desplazamiento forzado
y la intervencin
de la Corte Constitucional
Por definicin, el estudio del impacto del activismo judi-
67
cial implica contrastar la situacin antes de la intervencin judi-
El contexto: el desplazamiento forzado y la intervencin de la Corte Constitucional
Captulo 2
cial con su evolucin despus de sta. Por ello, en este captulo

abrimos el estudio de caso del fallo T-025 con una descripcin
panormica del estado del problema y las polticas pblicas sobre desplazamiento forzado en Colombia antes de la sentencia.
Contra ese teln de fondo, en la segunda parte del captulo explicamos en qu ha consistido la intervencin de la Corte, para
analizar en los siguientes captulos sus mltiples efectos.
La explosin del desplazamiento forzado

y el surgimiento de la poltica pblica
La evolucin del desplazamiento
El desplazamiento forzado no es un fenmeno nuevo en el
contexto del conflicto armado colombiano. As, por ejemplo,
entre los aos 1946 y 1966 perodo en el que se enmarca la
poca de La Violencia (1948-1953), cerca de dos millones de
personas migraron forzadamente y nunca retornaron (Roldn
2003). En tiempos ms recientes, entre 1984 y 1995, aproximadamente 600.000 personas fueron vctimas del desplazamiento (Conferencia Episcopal de Colombia 1995).
Sin embargo, en la segunda mitad de los noventa, con la
agudizacin del conflicto armado, el desplazamiento interno
aument significativamente (Acnur 2007: 13). Independientemente del mtodo de conteo, el perodo comprendido entre los
aos 2000 y 2002 ha sido el ms crtico para el desplazamiento
Grfico 1
Grfico 2
Evolucin del desplazamiento forzoso

en Colombia: nmero de personas desplazadas
Desplazamiento masivo vs. individual

Miles de
personas
300
Miles de
personas
500
250
400
68
200
CODHES
150
200
69
100
100
50
0
1998
RUPD
2000
2002
2004
2006
2008
1999
2000
Individual
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Masivo
Fuente: Ibez (2008), basado en cifras de Accin Social y Codhes.
Fuente: Ibez (2008), basado en Accin Social.
en trminos de expulsin y recepcin (vase grfico 1). Este pe-
de 2008 por la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica
rodo coincide con la fase de mayor expansin de los grupos
sobre Desplazamiento, revel diferencias entre las familias in-
paramilitares y la ruptura de los dilogos de paz con las Fuer-
cluidas en el Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD)2
zas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC (Comisin
y las que no estn registradas (Comisin de Seguimiento
de Seguimiento 2008a; Ibez 2008: 10). Como lo inform la
2008b: 24). Para las familias incluidas en el RUPD, las amena-
prensa de la poca, 2002 fue un ao nefasto para el tema del
zas directas fueron el principal motivo en el 43% de los casos,
desplazamiento forzado en Colombia. En esos 12 meses, mar-
seguido por las masacres (11,7%), los asesinatos de familiares
cados por el fin del proceso de paz con las FARC y la transicin
(11,0%), los combates (10,5%), los asesinatos de amigos o ve-
de la administracin Pastrana a la de lvaro Uribe, el 85 por

ciento de los municipios del pas vio huir a algn porcentaje
de sus pobladores por motivos relacionados con el conflicto
armado.1
Son diversos los motivos relacionados con el conflicto que
llevan al desplazamiento forzado. La Segunda Encuesta Nacional de Verificacin sobre el cumplimiento de derechos de la
poblacin en situacin de desplazamiento, adelantada en julio
1
El Tiempo, Colombia alcanz tasa rcord de desplazamiento,
29 de abril de 2003.
2
El Registro nico de Poblacin Desplazada (RUPD) surgi con
la Ley 387 de 1997 y fue reglamentado por el Decreto 2569 de 2000.
En este registro se efecta la inscripcin de las declaraciones presentadas por los hogares y las personas que buscan que el Estado les
reconozca la condicin de desplazado. Para tal efecto, Accin Social
cuenta con una herramienta tcnica denominada Sistema nico de
Registro (SUR), cuyo objetivo es identificar a la poblacin y observar
la evolucin de su situacin en todas las fases de atencin brindada
por el Estado. Los datos del registro se toman a partir de 1995, ao en
que se redacta el Documento Conpes 2804 por medio del cual el Estado reconoce su responsabilidad de disear las polticas pblicas para
atender a la poblacin desplazada por la violencia. En 2001 entr en
funcionamiento el SUR a nivel nacional. Para mayores detalles sobre
el RUPD, vase Cifras sobre desplazamiento forzado en Colombia,
disponible en: http://www.accionsocial.gov.co/SUR/Instructivo.pdf.
300
problema iba de la mano con la inexistencia de polticas pbli-
to forzado (3,5%) (Comisin de Seguimiento 2008b: 23). En el
cas. Como lo reconocera el propio Gobierno en 1995, frente al
caso de las personas desplazadas no registradas, los factores
anterior panorama, el Estado ha venido actuando de manera
fueron las amenazas directas (39,7%), los combates (12,4%),
coyuntural, deficiente y dispersa (Conpes 2804 de 1995: 4).
los asesinatos de familiares (11,2%), las masacres (10,6%), los
De hecho, tras su visita a Colombia en 1994, el representan-
asesinatos a vecinos (8,9%) y las amenazas directas (6,1%) (Co-
te del Secretario General de la ONU para el desplazamiento in-
misin de Seguimiento 2008b: 24).
terno, Francis M. Deng, afirm que el Gobierno de Colombia
Adems, contrario a lo que sucede en otros pases con des-
no posee estadstica alguna sobre el nmero de desplazados
plazamiento forzado a gran escala (p. ej., Sudn y Ruanda),
internos, aunque algunos funcionarios pblicos, en sus con-
donde las personas se desplazan de manera masiva para re-
versaciones con el Representante, hicieron hincapi en que el
fugiarse en campamentos especiales y con frecuencia cruzan
problema era muy grave (Comisin de Derechos Humanos
las fronteras nacionales, en Colombia los desplazamientos son
1995: numeral 10). Tambin resalt que hasta ese momento no
principalmente individuales y dentro del territorio nacional
pareca haber ningn intento metodolgicamente aceptable
(Ibez 2008: 13; Comisin de Derechos Humanos 1995: nu-
para calcular el nmero de los desplazados internos (Comisin
meral 13). Sin embargo, con el recrudecimiento del conflicto
de Derechos Humanos 1995: numeral 15).
en los noventa, se intensificaron tambin los desplazamientos

masivos de poblaciones (Conpes 2924 de 1997: 6).
Ante este vaco estatal, la ayuda humanitaria y el acompaamiento a la poblacin desplazada eran prestados, esencial-
Desde finales de 1996 comenzaron a presentarse xodos
mente, por la Iglesia, el Comit de la Cruz Roja Internacional y
masivos en varias zonas del pas, especialmente en los depar-
la Consultora para los Derechos Humanos y el Desplazamien-
tamentos de Antioquia, Cesar y Choc. Al igual que en el caso
to (Codhes). Existan tambin algunos proyectos gubernamen-
de los desplazamientos individuales, el momento crtico de
tales aislados, implementados por la Consejera Presidencial
los desplazamientos masivos tuvo lugar entre los aos 2000 y
para los Derechos Humanos, la Oficina de Orden Pblico y
2002 (vase grfico 2).
Convivencia Ciudadana del entonces Ministerio de Gobierno

La negacin del problema
y la ausencia de una poltica estatal
Hasta mediados de los noventa, la gravedad y magnitud del

desplazamiento forzado contrastaban con la posicin poltica
de los gobiernos que atribuan el problema a razones exclusivamente econmicas o a desastres naturales, sin reconocer la
contribucin del conflicto en este fenmeno. La negacin del
(hoy en da Ministerio del Interior y Justicia) y el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social (Foses) (Comisin de Derechos
Humanos 1995: numeral 86). Sin embargo, en varias zonas del
pas no haba ninguna organizacin para los desplazados o programa destinado a ellos (Comisin de Derechos Humanos 1995:
numeral 59). En suma, no exista una poltica pblica articulada ni un conjunto de instituciones coordinadas para atender
la crisis humanitaria originada por el desplazamiento forzado.
Apenas en septiembre de 1995, el Gobierno nacional reco-
3
Segn el Decreto 2569 de 2000 (art. 12), que reglamenta la Ley 387
de 1997, Se entiende por desplazamiento masivo, el desplazamiento
conjunto de diez o ms hogares, o de cincuenta o ms personas.

Se entiende por hogar, el grupo de personas, parientes, o no,
que viven bajo un mismo techo, comparten los alimentos y han sido
afectadas por el desplazamiento forzado por la violencia.
noci que el desplazamiento estaba estrechamente ligado a

la violencia y que, adems, era un tema humanitario urgente
que deba ser incorporado en la agenda pblica y requera la
elaboracin de una propuesta de poltica. Lo hizo a travs del
71
70
cinos (7,4%), las amenazas indirectas (6,5%) y el reclutamien-
Documento Conpes 2804 de 1995,4 por medio del cual aprob
misin interinstitucional marc la decisin internacional de
el Programa Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Des-
intervenir, de apoyar, y de participar (Acnur 1997: 14).
72
Dos aos despus de diseado el Programa Nacional de
El Programa, adscrito a la Unidad Administrativa Especial
Atencin a la Poblacin Desplazada, por medio del Conpes
para la Proteccin de los Derechos Humanos del Ministerio
2804, y a pesar de la magnitud del problema planteado por
del Interior, defini una gama de estrategias para afrontar la
el agravamiento del fenmeno del desplazamiento interno por
problemtica, que inclua programas de prevencin del des-
violencia (Conpes 2924 de 1997), no exista una verdadera po-
plazamiento, de atencin inmediata a la emergencia, de con-
ltica pblica integral de atencin a la poblacin desplazada.
solidacin y estabilizacin socioeconmica, de divulgacin e
En palabras del Gobierno, el Programa present dificultades
investigacin y, por ltimo, de atencin social en las reas de
de gestin y coordinacin interinstitucional, de informacin
educacin, salud, vivienda y empleo. La Unidad Administra-
y de carcter financiero (Conpes 2924 de 1997). Las razones
tiva qued encargada del diseo de las polticas y la coordi-
iban desde el poco compromiso de las entidades con la po-
nacin de la ejecucin de las acciones de atencin, asesora y
ltica, hasta el hecho de que las acciones de las entidades no
asistencia tcnica a las entidades nacionales y territoriales en-
estaban articuladas a un plan integral y que stas haban
cargadas de la atencin a la poblacin desplazada.
sido pocas y muy puntuales (Conpes 2924 de 1997). Con-
El Documento Conpes tambin orden la creacin de un
tra este trasfondo, y con el fin de subsanar las deficiencias
conjunto de instituciones para poner en marcha la ejecucin
institucionales existentes que han limitado la capacidad del
del Programa, entre ellas, el Consejo Nacional para la Aten-
Estado para responder al reto que significa la atencin integral
cin a la Poblacin Desplazada (CNAIPD), encargado de fijar
a la poblacin desplazada por la violencia, en mayo de 1997,
la poltica nacional, y la Unidad de Gestin Interinstitucional
el Gobierno expidi el Conpes 2924 de 1997, titulado Sistema
para hacer una evaluacin permanente de resultados. Aunque
Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por
se fij un plazo de cinco meses, la entrada en funcionamiento
la Violencia.
del Programa, como veremos, tom varios aos.
Para lograr su objetivo, este documento modific la estruc-
La situacin humanitaria de los desplazados tambin llam
tura institucional que planteaba el anterior documento Con-
la atencin de la comunidad internacional, que hasta el mo-
pes. El nuevo sistema qued constituido por las entidades p-
mento slo se encontraba representada por el Comit Interna-
blicas y privadas del orden nacional y territorial que realizan
cional de la Cruz Roja (Comisin de Derechos Humanos 1995:
acciones especficas de atencin a la poblacin desplazada. Se
numeral 101). En mayo de 1997, el Instituto Interamericano de
defini que su responsabilidad consistira en ejecutar en for-
Derechos Humanos, con el apoyo del Gobierno sueco, organiz
ma coordinada y articulada el Programa contenido en el Do-
una misin interinstitucional a la zona de Pavarand. En pala-
cumento Conpes de 1995, y las acciones contenidas en el Plan
bras de quien luego sera el representante de la Agencia de las
Nacional para la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada
Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) en Colombia, la
por la Violencia, cuyo objetivo deba ser atender a la poblacin

en su regreso o reasentamiento y trabajar por disminuir las
4
El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (Conpes)
fue creado por la Ley Nacional 19 de 1958, como la mxima autoridad nacional de planeacin y organismo asesor del Gobierno en los
aspectos relacionados con el desarrollo econmico y social del pas.
causas del desplazamiento.

El Conpes de 1997 tambin modific la composicin y puso
en funcionamiento el Consejo Nacional de Atencin Integral a
73
plazada por la Violencia (en adelante Programa).
la Poblacin Desplazada por la Violencia (CNAIPD), que en

dos aos no haba sido convocado, y cuyas funciones incluyen
RECUADRO 1
La Ley 387 de 1997
aprobar la poltica nacional y el Plan Nacional de Atencin Indetermin que la Consejera Presidencial para los Desplazados sera la entidad encargada de coordinar el Sistema Nacional y disear el Plan Nacional para la Atencin. Por ltimo,
orden la creacin de un Fondo Nacional para garantizar una
74
adecuada y eficiente financiacin de los programas, y una Red

Nacional sobre Informacin.
Estos lineamientos, sin embargo, tuvieron una vigencia
corta porque, como veremos enseguida, fueron reemplazados
por los establecidos en la legislacin expedida por el Congreso
poco tiempo despus.
El surgimiento de la legislacin
sobre el desplazamiento
Los documentos Conpes sentaron las bases de la poltica pblica de atencin a la poblacin en situacin de desplazamiento. Pero fue en julio de 1997, con la expedicin de la Ley para
la Atencin de la Poblacin Desplazada (Ley 387 de 19975),
cuando se construy el marco jurdico para la poltica de atencin integral a la poblacin desplazada. Esta ley fue fruto de
un trabajo interinstitucional entre un equipo de la Consejera
Presidencial para los Desplazados, acadmicos de las universidades Nacional y Javeriana, el Ministerio del Interior, la Defensora del Pueblo y la Iglesia.
La ley, an vigente, recogi y articul lo establecido por los
documentos Conpes de 1995 y 1997 (vase recuadro 1). En esa
medida, el Ejecutivo y el Legislativo coincidieron en los ejes
que deba tener la poltica pblica de desplazamiento, a saber:
(i) la prevencin del desplazamiento, (ii) la atencin humanitaria de emergencia, (iii) el retorno voluntario y el reasentamiento de la poblacin, y (iv) la estabilizacin socioeconmica.
5
Ley 387 de 1997 (18 de julio), Diario Oficial No. 43.091, de 24 de
julio de 1997.
La Ley 387 de 1997 adopta medidas para la prevencin del desplazamiento forzado y la atencin, proteccin, consolidacin y
estabilizacin socioeconmica de los desplazados internos por la
violencia en Colombia.
En su primera parte, la Ley brinda una definicin de desplazado (art.
1), presenta un conjunto de derechos en cabeza de las personas
desplazadas (art. 2) y establece la responsabilidad especfica del Estado de formular polticas y medidas para prevenir el desplazamiento forzado y atender, proteger y lograr la estabilizacin socioeconmica de los desplazados (art. 3).
En la segunda seccin ordena la creacin del Sistema Nacional de
Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD) y determina su
configuracin. El Sistema, conformado por un conjunto de entidades
pblicas, privadas y comunitarias, tiene la funcin principal de atender de manera integral a la poblacin desplazada por la violencia
(art. 4). El rgano consultivo y asesor, encargado de formular la
poltica y garantizar la asignacin presupuestal, es el Consejo Nacional
de Atencin a la Poblacin Desplazada (art. 6). Para brindarle apoyo
al sistema en las regiones de expulsin y recepcin de poblacin
desplazada estn los comits municipales, distritales y departamentales
(art. 7). A
dicionalmente, la Ley ordena la creacin de un Sistema de
informacin (art. 11) y de un Fondo que asegure la financiacin de los
programas (art. 21).
La tercera parte de la Ley (art. 9), establece la adopcin de un
Plan Nacional de Atencin Integral para concretar las estrategias del
Gobierno en materia de prevencin, proteccin, atencin y estabilizacin.
Los artculos 14 a 16 contienen una serie de acciones especficas a
cargo del Gobierno nacional para prevenir el desplazamiento, brindar atencin humanitaria de emergencia, garantizar el retorno a los
lugares de origen y alcanzar la estabilizacin socioeconmica.
En una quinta seccin (arts. 19 y 20) se establecen responsabilidades especficas a cargo de cada una de las diferentes entidades del
SNAIPD, con el fin de satisfacer los derechos econmicos, sociales
y culturales de la poblacin desplazada.
La ley concluye con una serie de disposiciones que abordan diversos temas como el apoyo a las organizaciones de desplazados, los
informes que debe presentar anualmente el Gobierno al Congreso
y las medidas especiales de proteccin para las personas desplazadas en situacin particular de riesgo (arts. 29 a 33).
75
tegral a la Poblacin Desplazada por la Violencia. Asimismo,
de formulacin de polticas pblicas a nivel nacional. Por un

lado, el Legislativo, que hasta el momento haba sido un actor ausente, ingres al campo de formulacin de las polticas
sobre el desplazamiento. Por otro, la Ley reconoci explcitamente los derechos de la poblacin desplazada.
En el mbito jurdico internacional, la Ley 387 de 1997 tambin represent un punto de quiebre porque en el momento
76
de su expedicin, haba pocos referentes normativos nacionales e internacionales (Acnur 2007: 16). De hecho, los clebres
Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, elaborados por Francis M. Deng,6 slo seran adoptados por la Comisin de Derechos Humanos de las Naciones Unidas algunos
meses despus, en febrero de 1998.
Para poner en marcha la Ley 387 de 1997, en los aos siguientes el Gobierno expidi una serie de decretos reglamentarios
que impulsaron las polticas pblicas en torno a los tres ejes:
(i) la adopcin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (Decreto 173 de 1998), (ii)
la organizacin y el funcionamiento del Fondo Nacional para
la Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (Decreto 501 de
1998) y (iii) asignacin a la entonces llamada Red de Solidaridad
Social hoy Accin Social de las funciones de coordinacin a
nivel nacional que realizaba la Consejera Presidencial para la
Atencin a la Poblacin Desplazada (Decreto 489 de 1999).
En la prctica, sin embargo, la implementacin de estas
normas fue limitada. En 1999, el Departamento Nacional de
Planeacin, el Ministerio del Interior y la Red de Solidaridad
Social reconocieron fallas profundas en el sistema de atencin:
Estas polticas han enfrentado una dispersin de competencias (19 entidades pblicas involucradas7), as como la ausencia de un sistema de
6
Razn por la cual tambin son conocidos como los Principios
Deng.
7
En 1999, las entidades involucradas en el Plan de Atencin a
la poblacin desplazada eran: Consejo Nacional de Estupefacientes;
Consejera Presidencial para la Poltica Social; Consejera Presiden-
seguimiento y de un sistema de indicadores de gestin que permitan

definir responsabilidades institucionales y generar un marco para la
rendicin de cuentas. Igualmente, la concentracin de actividades en
las instituciones del Estado ha impedido articular y complementar
sus acciones con las de organizaciones no gubernamentales (ONG) y
agencias internacionales con amplia experiencia. Finalmente, se debe
trabajar en mejorar la oferta institucional que canalice los esfuerzos
tcnicos y financieros de forma ms equitativa entre las regiones.
(Conpes 3057 de 1999)
En esta misma rendicin de cuentas, el Gobierno reconoci

que:
Hay dispersin en las fuentes que estiman el nmero global de desplazados, y deficiencias en el registro de la poblacin, el seguimiento
y los mecanismos de alerta temprana. Dichas deficiencias se deben a
la ausencia de una metodologa nica, lo cual ha dado lugar a estimaciones no oficiales que generan confusin y que impiden tener una dimensin real del problema. Se necesita tambin promover instancias
tcnicas responsables de analizar la informacin y desarrollar mecanismos que permitan comunicar de manera oportuna a las entidades
responsables. (Conpes 3057 de 1999)
Contra este teln de fondo, el Gobierno expidi un tercer

Documento Conpes (No. 3057 de 1999), en el que present un
plan de accin para mejorar los mecanismos e instrumentos
para la prevencin, la proteccin, la atencin humanitaria, el
retorno, la reubicacin y la estabilizacin socioeconmica de
la poblacin desplazada por la violencia. Entre las principales
medidas, orden la creacin de un Sistema de Alertas Tempranas, coordinado por la Defensora del Pueblo, para permitir
que cualquier persona pueda dar informacin sobre potenciales hechos de desplazamiento. El objetivo de este sistema era
prevenir el desplazamiento y preparar y movilizar a la poblacin en situacin de riesgo.
A pesar del marco legal y la existencia de unos documentos
de poltica pblica para atender a las personas en condicin de
cial para los Derechos Humanos; Defensora del Pueblo; Direccin
Nacional de Prevencin y Atencin de Desastres; ICBF; Incora; Inurbe; Ministerios de Defensa Nacional, Interior, Salud, Educacin, Agricultura y Desarrollo Econmico; Oficina del Alto Comisionado para
la Paz; Red de Solidaridad Social y SENA.
77
La ley marc un punto de quiebre en trminos legales y
desplazamiento, durante los primeros aos de la dcada del
les fue baja. Adems, continu aumentando la brecha entre la
2000 la problemtica empeor. Segn Codhes, en el ao 2000
oferta de programas y acciones estatales efectivas y la deman-
la cifra acumulada de desplazados ascendi a 1,5 millones de
da de programas de prevencin, atencin y restablecimiento a
personas y en 2002 el pas alcanz el mayor nmero de despla-
78
Fue en ese escenario de abundancia normativa e ineficacia
Ante el empeoramiento de la crisis humanitaria, por un
prctica donde la Corte Constitucional vendra a jugar el papel
lado, y la necesidad de evitar la dispersin institucional en la
de evaluadora y coordinadora de la poltica pblica y a desen-
atencin de la poblacin desplazada, por el otro, el Gobierno
cadenar, por medio de su Sentencia T-025 y sus autos de segui-
expidi el Decreto 2569 de 2000 mediante el cual reglament
miento, un proceso que alterara la percepcin y el tratamiento
parcialmente la Ley 387 de 1997. El decreto hizo tres contri-
del desplazamiento forzado. Como lo report la revista Semana
buciones principales. Primero, dot de funciones a la Red de
por la poca de la sentencia, en Colombia la mayora de los
Solidaridad Social y reglament aspectos sobre el retorno, la
problemas graves se resuelven mgicamente con una ley. Que
atencin humanitaria, los programas de estabilizacin so-
sta se cumpla, ya es harina de otro costal. De ah lo revolucio-
cioeconmica y el registro. Segundo, en desarrollo de este lti-
nario de la sentencia de la Corte Constitucional que orden al
mo componente, reglament la creacin del Registro nico de
Estado tomarse en serio el drama de los desplazados.9 A esta
Poblacin Desplazada (RUPD), mediante el cual se inscribe la
sentencia y al proceso de implementacin que sigui y que con-
declaracin presentada por el hogar o la persona desplazada.
tina abierto, dedicamos el resto del captulo.
El objetivo del registro es identificar a la poblacin desplazada

y hacer un seguimiento de los servicios que ofrece el Estado.
La Corte interviene:
la Sentencia T-025 de 2004
Tercero, el Decreto orden la creacin de los comits municipales, distritales y departamentales para la atencin a la poblacin
Los antecedentes: la figura del estado de cosas
desplazada, segn los fines previstos en la Ley 387 de 1997.
inconstitucional y la jurisprudencia de la Corte
Paralelamente, en el ao 2000, entr en vigencia la Ley 589

de 2000, que modific el Cdigo Penal y tipific como delito el
desplazamiento forzado (art. 284 A), el genocidio, la desaparicin forzada y la tortura. Asimismo, por medio del Decreto
2007 de 2001, el Gobierno dise mecanismos para proteger
las tierras de la poblacin desplazada.
En sntesis, el balance panormico hecho en esta seccin sobre el perodo comprendido entre los aos 1995 y 2004 permite
concluir que esos diez aos fueron una etapa embrionaria de
reconocimiento de la problemtica y formulacin de normas y
polticas para atenderla. La eficacia de estos esfuerzos inicia-
8
Una persona o el hogar pueden ser clasificados como: incluido
o registrado, no incluido, excluido o cesado.
sobre desplazamiento
Antes de la Sentencia T-025 de 2004, la Corte Constitucional
haba proferido 17 sentencias en materia de desplazamiento
forzado. Si se miran estos fallos en retrospectiva, se observa
que la Corte progresivamente ampli su campo de accin con
respecto a este fenmeno. Mientras en 1997 las rdenes estaban
dirigidas a funcionarios y entidades especficas, y las soluciones estudiaban las violaciones de derechos individuales, entre
los aos 2000 y 2003 el tribunal constitucional profiri algunas
sentencias con conceptos que abarcaban a toda la poblacin
desplazada y que hacan una evaluacin general de la poltica.
Semana, El juicio final, 13 de junio de 2005.
79
zados: 412.553 personas en un ao. (Vase grfico 1)
Una mirada rpida a algunas sentencias permite ilustrar este
vivienda y el apoyo econmico para emprender un proyecto
giro y comprender la novedad de la Sentencia T-025 de 2004.
productivo. En el fallo, la Corte estableci que el Estado deba
En el primer fallo en materia de desplazamiento (T-227 de
promover acciones afirmativas y ofrecer una atencin diferen-
1997), los efectos de la decisin, tal y como es usual en los fallos
cial a los desplazados. Asimismo defini conceptos fundamen-
de tutela, cobijaron nicamente a los demandantes. La Corte
tales como cesacin de la condicin de desplazado, reparacin,
tutel los derechos de libertad, de resistencia, libre trnsito y
vulnerabilidad y principio de no regresividad, que cobijaban a
dignidad humana de las comunidades campesinas desplaza-
toda la poblacin desplazada.
das por los grupos paramilitares de la Hacienda Bellacruz, por

considerar que haban sido discriminadas por la entonces go-
La Sentencia T-025 de 2004
bernadora del departamento de Cundinamarca y 100 alcaldes,
Contra este teln de fondo jurisprudencial, en la Sentencia
quienes les negaron a los desplazados el establecimiento tran-
T-025 de 2004, la Corte revis 108 demandas, interpuestas en
sitorio y la posibilidad de comprar tierras, bajo la acusacin de
22 ciudades del pas por 1.150 familias con un promedio de
ser guerrilleros.
cuatro personas por ncleo.11 Los demandados fueron una de-
En el ao 2000, la Corte, en la Sentencia SU-1150 de 2000,
cena de instituciones y funcionarios pblicos de los rdenes
adems de tomar medidas para proteger especficamente a
nacional y local.12 La raz de los reclamos de los demandantes
los demandantes, se pronunci sobre las polticas pblicas y
era el incumplimiento del Estado de su deber de proteccin a
los actores encargados de las mismas. Por ejemplo, resalt el
la poblacin desplazada y respuestas efectivas a sus solicitu-
papel de la Defensora del Pueblo frente al control sobre la
des. Como qued claro en los hechos de la sentencia, cuando
atencin a las vctimas y a su responsabilidad de difusin de
las vctimas del desplazamiento solicitaban la ayuda a la que
los sistemas de atencin. Igualmente, destac la falta de co-
tenan derecho en virtud de la Ley 387 de 1997, reciban como
ordinacin entre las entidades y el deficiente desarrollo de la
respuesta todo tipo de excusas por parte de las autoridades.13
poltica estatal para el desplazamiento forzado segn lo esta-
Tras una evaluacin profunda de la poltica pblica y de
blecido en la Ley 387 de 1997. Asimismo, le hizo un llamado
los reclamos de los desplazados, la Corte encontr una serie
expreso al Presidente de la Repblica para que cumpliera con

las obligaciones de atender a las personas en condicin de desplazamiento. En otras palabras, con esta sentencia, la Corte
10
comenz a jugar el papel de evaluadora de la poltica pblica

que desarrollara sistemticamente con la T-025.
En 2003, la Corte Constitucional dict un nuevo fallo (T-602
de 2003) a propsito de una tutela interpuesta por una ciudadana de la tercera edad, vctima del desplazamiento, a quien
el Estado le haba negado la atencin en salud, el subsidio de
10 El Documento Conpes 3115 de 2001 tuvo en cuenta la sentencia

y resalt las obligaciones del Presidente de la Repblica frente a las
personas en condicin de desplazamiento.
11 Para un anlisis de los distintos aspectos de este fallo, vase Rodrguez Garavito 2009b.
12 Entre las instituciones y los funcionarios demandados se encuentran: la Red de Solidaridad, el Departamento Administrativo de
la Presidencia de la Repblica, el Ministerio de Hacienda, el Ministerio de Proteccin Social, el Ministerio de Agricultura, el Ministerio de
Educacin, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto
Colombiano para la Reforma Agraria (Incora, hoy Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y algunos gobernadores y alcaldes de las entidades
territoriales en donde se encontraban radicados los demandantes.
13 Entre las respuestas comunes estaban que la entidad no era
competente porque ella slo tena funciones de coordinacin, que
no haba disponibilidad presupuestal, que la ayuda humanitaria era
por slo tres meses y excepcionalmente se prorrogaba por otros tres
meses, que la entidad encargada se encontraba en liquidacin, que
exista un error en la solicitud o que el programa de auxilios para vivienda estaba suspendido por falta de disponibilidad presupuestal.
81
80
Frente a los hechos del caso T-025, la Corte tena cuatro op-
fuera un estado de cosas inconstitucional. Por un lado, esta-
ciones de fallo. Primero, una sentencia con efectos inter partes,
bleci que los desplazados estaban en condiciones de vulnera-
es decir, que atendiera nicamente las exigencias de las partes
bilidad extrema, especficamente por sus graves condiciones
del proceso. Segundo, un fallo inter pares que vinculara a perso-
de salud y falta de alimentacin. Por el otro, que exista una
nas que no son partes dentro del proceso y cuya regla se aplica
reiterada omisin de proteccin oportuna y efectiva por par-
en el futuro a todos los casos similares (sentencias T-534 de
te de las distintas autoridades encargadas de su atencin. Por
1992, T-203 de 2002, T-493 de 2005). Tercero, una sentencia con
ejemplo, segn varios informes aportados al proceso, ms de
efectos inter comunis, es decir, con efectos que alcanzan a ter-
no estaban recibiendo la ayuda humanitaria de emergencia, y
la mitad de las personas registradas como desplazadas (57%)

82
el 80,5% de ellos no acceda a programas de generacin de ingresos que les permitieran subsistir digna y autnomamente.
La Corte tambin comprob resultados insuficientes en relacin con el acceso de los menores desplazados a la educacin.
Asimismo, constat que los desplazados no conocan sus derechos bsicos. Destac, adems, la reduccin cercana al 50%
en los recursos destinados a la atencin de los desplazados, al
pasar de 130.000 millones de pesos en 2002, a 70.000 millones
en 2003. Por todo lo anterior, la Corte estim violados mltiples derechos fundamentales tanto de los desplazados actores
en el proceso como de la poblacin desplazada en general,14 y
por ese motivo declar un estado de cosas inconstitucional en
materia de desplazamiento forzado.
No era la primera vez que la Corte declaraba el estado de
cosas inconstitucional (ECI) (ver Rodrguez Garavito 2009c).
Antes de 2004 haba recurrido a dicha figura en siete ocasiones
para pronunciarse sobre diversos temas como la falta de afiliacin a fondos de pensiones de un nmero significativo de docentes (Sentencia SU-559 de 1997), la situacin de hacinamiento en los centros penitenciarios (Sentencia T-153 de 1998) y el
incumplimiento en el pago de salarios a los servidores pblicos
en un municipio (Sentencia T-144 de 1999), entre otros casos.
14 La Corte consider violados los derechos a una vida digna, a la
integridad personal, a la igualdad, de peticin, al trabajo, a la salud,
a la seguridad social, a la educacin, al mnimo vital y a la proteccin
especial debida a las personas de la tercera edad, a la mujer cabeza de
familia y a los nios.
ceros que no habiendo sido parte del proceso, comparten circunstancias comunes con los peticionarios de la accin (vase,
entre otras, Sentencia SU-1023 de 2001). Finalmente, declarar
un estado de cosas inconstitucional (ECI), por el cual ordena la
adopcin de polticas o programas que benefician a personas
que no interpusieron la accin de tutela (Botero 2006: 161).
De las cuatro opciones, la Corte escogi la ltima. Se adopt
dicha determinacin explic la Corte en la poca debido a la
situacin de desconocimiento masivo, generalizado y sistemtico de los derechos constitucionales de la poblacin desplazada por la violencia, y a las falencias estructurales de la respuesta estatal que comprometen varias entidades pblicas (Corte
Constitucional, Comunicado de Prensa, febrero 6 de 2004).
La declaratoria de un ECI tena un doble significado.15 Por
un lado, con ella la Corte estableca que los desplazados se
encontraban en una situacin precaria como consecuencia de
un problema estructural, derivado de una prolongada omisin por parte del conjunto de instituciones que integraban
el Sistema Nacional de Atencin Integral. Segn el diagnstico incluido en la sentencia, en 2004, el 92% de la poblacin
desplazada presenta necesidades bsicas insatisfechas (NBI),
y el 80% se encuentra en situacin de indigencia. Igualmente, el 63,5% de la poblacin desplazada tiene una vivienda
inadecuada, y el 49% no cuenta con servicios idneos ().
En cuanto a la situacin alimentaria, la Corte concluy que la
15 Para un anlisis sistemtico del contenido y los efectos de la figura del ECI, vase Rodrguez Garavito (2009c).
83
de elementos que hacan que la situacin de los desplazados
brecha en caloras de los hogares desplazados y los no des-
y, durante los aos siguientes, el fallo ha estado acompaado
plazados es del 57% (). Asimismo, que el 23% de los nios
por un proceso de seguimiento peridico, pblico y participa-
y nias menores de seis aos desplazados estaban por debajo
tivo, que analizamos en detalle en los siguientes captulos.
84
Uno de los mecanismos que la Corte eligi para hacerle se-
Por otro lado, el ECI indicaba que en materia de despla-
guimiento al fallo fue la celebracin de audiencias pblicas (ver
zamiento forzado eran escasos los instrumentos legislativos,
captulo 6). Cerca de un ao despus de proferido el fallo, la
administrativos y presupuestales para evitar la vulneracin de
Corte solicit informes de las diversas entidades administrati-
los derechos. Por ello, la Corte determin que se requera una
vas, asociaciones de desplazados, organismos internacionales
solucin general que cubriera a todas las personas que estu-
como Acnur, y dems personas afectadas o interesadas por la
vieran inmersas en la misma problemtica, no solamente a los
sentencia. Con base en ello, convoc a la primera audiencia
desplazados que instauraron la accin.
pblica (29 de junio de 2005) sobre el avance de este proceso,
Como vimos en el captulo anterior, la Corte no se limit
con el fin de acopiar los ltimos elementos de juicio relevan-
a declarar de manera general la existencia de una violacin
tes para resolver si hubo o no cumplimiento de las rdenes de
masiva de derechos. Con base en las lecciones de la ineficacia
la Sentencia T-025 de 2004 relativas a la superacin del estado
de anteriores fallos sobre ECI, el tribunal conserv jurisdic-
de cosas inconstitucional, para luego adoptar las medidas a
cin sobre el tema y asumi la tarea de hacer un seguimiento
que hubiere lugar. A la audiencia fueron citados ministros,
detallado y continuo de la actuacin del Estado despus de la
el director del Departamento Nacional de Planeacin, la Pro-
T-025. Para ello, emiti numerosas rdenes especficas y en-
curadura y la Defensora en su calidad de evaluadores del
caminadas a que el Estado i) creara un plan de accin para
cumplimiento de la sentencia, as como entidades no guberna-
superar el ECI, ii) procurara asegurar el presupuesto necesa-
mentales, Acnur, representantes de la poblacin desplazada y
rio para implementarlo y iii) garantizara los derechos bsicos
entidades que hubieran enviado informes a la Corte. Tras esta
de la poblacin desplazada (vase captulo 1). Veamos cmo la
primera experiencia, la Corte continu utilizando este meca-
propia Corte le dio seguimiento a estas rdenes.
nismo, hasta tal punto que, a comienzos de 2010, haba convocado un total de 14 audiencias.
La sentencia en movimiento: las audiencias

pblicas y los autos de seguimiento
de autos de seguimiento. Entre enero de 2004 y enero de 2010,
A diferencia de los fallos anteriores sobre ECI, en el caso de la
la Corte dict 84 autos con el fin de darles continuidad a las
T-025 la Corte Constitucional no concluy su labor con la pro-
rdenes impartidas en la sentencia, solicitar informes y accio-
mulgacin de la sentencia.16 El tribunal conserv la competen-
nes concretas, hacer seguimientos puntuales, e inclusive esta-
cia en el caso17 por considerar que el ECI an no se ha superado
blecer indicadores de evaluacin del grado de realizacin de
El segundo mecanismo de monitoreo ha sido la expedicin
los derechos de los desplazados. Una sntesis de los autos ms

16 En la Sentencia T-153/98, por ejemplo, la Corte declar el ECI en
los centros penitenciarios del pas. Aunque la situacin actual en las
crceles muestra que las causas de las violaciones a los derechos fundamentales de los reclusos no se han superado, la Corte no ha hecho
un seguimiento a su propia sentencia.
17 De conformidad con el artculo 27 del Decreto 2591 de 1991, la
Corte Constitucional mantendr la competencia hasta que est com-
importantes es presentada en el recuadro 2.
pletamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.
85
del estndar alimenticio mnimo (vase captulo 8).
segunda fase del proceso de seguimiento en 2007. Entre co-
fases. La primera comprende desde finales de 2004 hasta 2006
mienzos de ese ao y mediados de 2008, la Corte se concen-
y se caracteriz por ser un juicio a la poltica pblica. Por ello,
tr en desarrollar mecanismos de evaluacin que permitieran
la mayora de los autos importantes de este perodo siguieron
medir de manera permanente el avance, estancamiento o re-
el mismo esquema: evaluaron el grado de cumplimiento de las
troceso del programa o la atencin a cargo de cada entidad
autoridades respecto a las rdenes dadas por la sentencia, pre-
del SNAIP, por un lado, y el goce efectivo de los derechos de
cisaron la responsabilidad de cada institucin frente al tema y
la poblacin desplazada, por el otro. La batera de indicadores
decretaron rdenes para ayudar a mejorar la poltica.
fue diseada y aplicada por el Gobierno nacional y comenta-
La mayora de rdenes en esta fase inicial estaba redactada
da por la Procuradura General, la Defensora del Pueblo, la
en trminos generales. Ordenaban el diseo, la implementa-
Comisin de Seguimiento y Acnur durante este perodo. La
cin y la aplicacin de una estrategia para superar cuellos de
Corte a travs de los autos 109 y 233 de 2007 y 116 de 2008
botella puntuales de la poltica pblica, pero no entraban a
determinaba cules adoptaba, rechazaba u ordenaba mejorar.
determinar el contenido especfico de cada poltica o el nme-
El resultado de ese esfuerzo participativo y pblico coordina-
ro mnimo de programas necesarios. Una de las rdenes del
do por la Corte fue una lista de 20 temas que pueden ser eva-
Auto 178 de 2005, que evalu el cumplimiento de varias de las
luados a partir de unos indicadores de resultado de tres tipos:
rdenes de la T-025, ilustra ese lenguaje general:
goce efectivo de derechos, complementarios y sectoriales (va-
Segundo.- ORDENAR al Director de la Red de Solidaridad Social que

en un plazo de tres (3) meses, contados a partir de la comunicacin
del presente Auto, disee, implemente y aplique prontamente todos
los procedimientos y correctivos que sean necesarios para superar los
problemas sealados en el prrafo 1.4. [sobre] el ordinal segundo de la
parte resolutiva de la Sentencia T-025 de 2004.
se Rodrguez Garavito 2009c).

La tercera fase del proceso, que comenz hacia mediados
de 2008 con el Auto 092, ha estado marcada por dos caractersticas que implican un giro hacia una vigilancia ms cercana
de la actuacin del Gobierno, ante la evidencia de las fallas
persistentes de la poltica pblica y la continuacin de la emer-
Los autos de esta primera fase se caracterizaron tambin
gencia humanitaria de la poblacin desplazada. De un lado,
por haber documentado y sistematizado las fallas del proceso
los autos de este perodo han incrementado la exigencia de re-
de formulacin e implementacin de la poltica pblica que
sultados concretos e insistido en la urgencia de alcanzarlos. En
haban contribuido al ECI. Como se explica en los siguientes
este sentido, la decisin emblemtica es el Auto 008 de 2009,
captulos del libro, entre las fallas recurrentes, la Corte des-
que hizo una evaluacin general de los factores que dieron
tac las falencias en la coordinacin general del sistema de
lugar a la declaratoria del ECI, constat su persistencia (espe-
atencin a la poblacin desplazada, el inadecuado sistema de
cialmente en temas como la poltica de tierras y de reparacin)
registro y caracterizacin de esta poblacin, el insuficiente es-
y reforz las rdenes al Gobierno para mitigarlo.
fuerzo presupuestal de la poltica de atencin a los desplaza-
De otro lado, la Corte hizo ms especficos sus diagnsticos
dos y la ausencia general de indicadores basados en el criterio
y sus rdenes mediante una serie de autos importantes sobre la
del goce efectivo de los derechos en todos los componentes
situacin de los grupos desplazados ms vulnerables: las mu-
de dicha poltica.
jeres, los menores de edad, los pueblos indgenas, las comuni-
La persistencia de estas fallas, principalmente la relaciona-
dades negras y las personas con discapacidad. En todos estos
da con la ausencia de indicadores, dio lugar a un giro hacia la
autos, las rdenes de la Corte fueron mucho ms detalladas que
87
86
El proceso de seguimiento por medio de autos ha tenido tres
recuadro 2.
Principales autos de seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004
Auto 185 de 2004: Evalu el grado de cumplimiento de las autoridades que hacen
parte del SNAIPD respecto de la orden relativa a garantizar el goce de ciertos derechos
de la poblacin desplazada que siempre deben ser satisfechos por el Estado. Asimismo,
estableci cuatro niveles para evaluar el grado de satisfaccin de estos derechos (incumplimiento, cumplimiento bajo, medio y alto).
Auto 176 de 2005: Analiz el cumplimiento de las rdenes relativas al esfuerzo presupuestal necesario para implementar las polticas de atencin a la poblacin desplazada.
Solicit disear un cronograma para concretar el ritmo y los mecanismos de consecucin de los recursos. Tambin les record a las entidades territoriales que el esfuerzo
presupuestal para atender a la poblacin desplazada no es obligacin exclusiva del
Gobierno central.
Auto 177 de 2005: Hizo seguimiento a la orden tercera de la sentencia que exige
al Ministerio del Interior promover la coordinacin entre las entidades territoriales
respecto a la atencin de la poblacin desplazada. Concluy que hay fallas en la labor del
Ministerio por falta de aplicacin de los principios de descentralizacin, coordinacin,
concurrencia y subsidiariedad. Asimismo, declar que no se haba superado el ECI.
Auto 178 de 2005: Por primera vez, la Corte le hizo un seguimiento integral a cada
uno de los aspectos identificados en la T-025 como causales del ECI. Concluy que no
se haba superado el ECI y, por ello, dict rdenes dirigidas a garantizar el goce efectivo
de derechos mnimos, la superacin de falencias estructurales y el establecimiento de
acciones puntuales en algunos aspectos fundamentales para el tribunal.
Auto 218 de 2006: Verific las medidas adoptadas para cumplir con las rdenes impartidas en los tres autos del ao 2005. Determin que el avance en la superacin del ECI era
nulo, enumer diez fallas que obstaculizan el avance de la poltica, estableci lineamentos
bsicos de cumplimiento e imparti rdenes a funcionarios especficos.
Auto 333 de 2006: Remiti informacin para considerar la apertura de incidentes de
desacato contra funcionarios del SNAIPD.
Auto 109 de 2007: Adopt una batera de indicadores de goce efectivo de los
derechos a vivienda, salud, educacin, alimentacin, generacin de ingresos, identidad y
estabilizacin socioeconmica. Rechaz los indicadores para los derechos a la vida, integridad fsica, libertad, seguridad, reparacin, participacin y reunificacin familiar. Orden
al Gobierno presentar nuevos indicadores para estos derechos, mejorar el indicador
para generacin de ingresos y crear indicadores para medir el enfoque diferencial, la
asistencia inmediata y la ayuda humanitaria.
Auto 233 de 2007: Evalu los nuevos indicadores presentados por el Gobierno. Adopt los relacionados con los derechos a la vida, la integridad fsica y la libertad. Rechaz
los propuestos para los derechos a la reunificacin familiar, la seguridad personal, la
participacin y la reparacin.
Auto 116 de 2008: Introdujo ajustes a la batera de indicadores adoptados en los
autos 109 y 233 de 2007. Adicionalmente, adopt nuevos indicadores propuestos por el
Gobierno y la Comisin de Seguimiento para medir las etapas de prevencin y retorno,
y los derechos a la subsistencia mnima, la reunificacin familiar, la seguridad personal, la
participacin, la restitucin, la rehabilitacin y la no repeticin, as como indicadores para
reflejar el enfoque diferencial en relacin con la niez, la pertenencia tnica y cultural, y

el gnero. Propuso indicadores propios para los derechos a la verdad y la justicia.
Auto 052 de 2008: Emiti rdenes puntuales para las entidades territoriales expulsoras y receptoras de poblacin en condicin de desplazamiento.
Auto 068 de 2008: Invit a la academia y a expertos a hacer diagnsticos y recomendaciones sobre aspectos de la T-025 de 2004 que, a criterio de la Corte, estn ms
rezagados y, por ende, obstaculizan la superacin del ECI.
Auto 092 de 2008: En este primer auto con enfoque diferencial, la Corte abord el
tema de las mujeres desplazadas. Identific doce riesgos que nicamente afectan a estas
mujeres, as como seis momentos de la poltica pblica que acrecientan dichos riesgos.
Orden a Accin Social disear e implementar trece programas para la proteccin de
sus derechos fundamentales y tomar medidas especficas frente a las 600 mujeres cuya
situacin fue acreditada ante la Corte. Pidi a la Fiscala General investigar los casos de
violencia sexual documentados en el auto.
Auto 251 de 2008: Abord el tema de la niez. Orden el diseo e implementacin
del Programa para la Proteccin Diferencial de los Nios, Nias y Adolescentes frente
al Desplazamiento Forzado y de 15 proyectos piloto para atender a los nios, las nias
y adolescentes vctimas del desplazamiento forzado. Tambin oblig a tomar medidas
especficas en relacin con cada uno de los 18 mil nios, nias y adolescentes identificados en el auto.
Auto 004 de 2009: Se refiri al tema de los pueblos indgenas afectados por el desplazamiento y el conflicto armado. Orden la adopcin de un Programa de garanta de los
derechos de los pueblos indgenas afectados por el desplazamiento y la formulacin e
implementacin de planes de salvaguarda tnica para 34 pueblos identificados en el auto.
Auto 005 de 2009: Se refiri al tema de la poblacin afrodescendiente vctima del
desplazamiento. Orden crear e implementar un plan de caracterizacin de los territorios colectivos y ancestrales habitados mayoritariamente por dicha poblacin y un plan
integral de prevencin, proteccin y atencin especficamente enfocado a los afrocolombianos.
Auto 006 de 2009: Abord el tema de las personas desplazadas con discapacidad. Determin la adopcin de los mecanismos necesarios para suplir las falencias de informacin sobre dicha poblacin y el diseo e implementacin de un programa con enfoque
diferencial, as como de cinco proyectos piloto en el mbito de prevencin y atencin.
Auto 007 de 2009: Se refiri al tema de coordinacin de las entidades territoriales.
Orden al Ministro del Interior y de Justicia ejercer directamente la coordinacin entre
el Gobierno nacional y las entidades territoriales.
Auto 008 de 2009: Hizo una evaluacin general de la evolucin del ECI y constat su
continuacin. Dict una serie de lineamientos y de rdenes encaminadas a superarlo.
Auto 009 de 2009: A propsito del homicidio del familiar de una lder desplazada,
la Corte abord el tema de la proteccin especial que deben recibir estas personas y
orden medidas especficas para proteger a los miembros de dicha organizacin.
Auto 011 de 2009: Se refiri a las falencias que an presentan los sistemas de registro y
caracterizacin de la poblacin desplazada y profiri rdenes para superar esas barreras.
las de autos de perodos anteriores. Por ejemplo, el Auto 092 de

2008, que abord el tema de la proteccin de los derechos fundamentales de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado, orden la creacin de 13 programas especficos para suplir
los vacos de la poltica pblica frente a las mujeres, las jvenes
y las nias desplazadas. En el mismo sentido, en el auto sobre
los pueblos indgenas (el 004 de 2009), la Corte determin que
se adoptaran 34 planes de salvaguardia tnica, uno para cada
90
uno de los pueblos en riesgo de desaparicin. Asimismo, el

Auto 006 de 2009 orden el diseo y la implementacin de
cinco proyectos piloto en el mbito de prevencin y atencin
de las personas desplazadas con discapacidad.
En sntesis, entre la primera y la tercera fase, la Corte pas
de juzgar la poltica pblica y dar lineamientos para fortalecer
la poltica pblica existente, a construir indicadores que permitan medir el progreso de los esfuerzos para superar el ECI
y, finalmente, a reformular y contribuir al diseo de una nueva
poltica, que incluye programas para grupos especficos.
El recorrido panormico de 15 aos de tratamiento estatal del desplazamiento forzado permite concluir que si bien
el tema haba sido incorporado en la agenda pblica, primero
por el Ejecutivo (Conpes 1995) y posteriormente por el Congreso (Ley 387 de 1997), la intervencin de la Corte Constitucional implic un salto cualitativo en la visibilidad y la atencin del problema. En los siguientes captulos analizamos a
profundidad el conjunto de efectos que produjo esta sentencia
y su proceso de seguimiento.
El efecto creador:
la Corte y la construccin
del desplazamiento
como problema
de derechos humanos
Los estudios sobre el activismo judicial tienden a asumir que los jueces intervienen para responder a problemas sociales o polticos existentes. Este presupuesto, implcito o explcito, se encuentra tanto en los anlisis jurdicos enfocados
en cuestiones de tcnica constitucional, como en los estudios
econmicos o sociojurdicos positivistas centrados en el impacto directo de los fallos sobre dichos problemas.
Como se vio en el captulo 1, uno de los puntos ciegos de
estos trabajos es el papel de las cortes en la creacin del problema social en el que intervienen. Esto significa que, antes que
intervenir en un terreno donde los actores, las instituciones y
los discursos relevantes estn fijados de antemano, los fallos
judiciales contribuyen a definirlos.
En trminos de sociologa poltica (McAdam, Tarrow y Tilly 2001), uno de los efectos fundamentales de las intervenciones judiciales es fijar el marco (frame) del debate y de las polticas pblicas sobre el tema. Como lo ha mostrado la sociologa
del derecho y de los movimientos sociales, el encuadramiento
(framing) es un proceso poltico fundamental, por cuanto moldea la forma como los actores sociales perciben el asunto de
que se trate (Snow et l. 1986; McCann 1994).
Especficamente, al enmarcar el problema social en trminos
jurdicos, las cortes generan un primer efecto central: la definicin del mismo como un asunto de derechos, y la fijacin del
procedimiento judicial como un mecanismo adecuado para enfrentarlo. A este impacto nos referimos cuando decimos que los
jueces crean el problema: lo crean no slo porque le dan una
93
El efecto creador: la Corte y la construccin del desplazamiento como problema de derechos humanos
Captulo 3
Por ejemplo, en 1999, despus de su misin al pas, el Re-
como problema) sino porque lo hacen en trminos de derecho y
presentante de las Naciones Unidas Francis Deng concluy
de derechos (es decir, lo crean como problema jurdico).
que an no se dispona de datos estadsticos precisos y con-
Pero el efecto creador opera no slo en el nivel simblico,
venidos sobre el nmero de personas internamente despla-
el de las percepciones sobre el problema. Tambin implica
zadas en Colombia (Comisin de Derechos Humanos 2000:
la creacin de prcticas sociales, esto es, interacciones entre
num. 13). En este mismo sentido, la magistrada auxiliar que
actores sociales que tienen inters en el tema del fallo y que
particip en la redaccin de la T-025, dibuja en los siguientes
intervienen en el proceso de seguimiento de la decisin. Con
trminos el contexto del ao anterior a la expedicin del fallo:
base en el concepto de campo social de Bourdieu (2000), soste-
Le pedimos informacin a todos [los actores conocedores del
nemos que esa esfera de interaccin constituye un verdadero
tema] en el 2003, y todos coincidieron en el diagnstico: eso es
campo sociojurdico con mltiples actores, intereses, estrate-
un desastre, nadie sabe quin lo atiende [al desplazado], nadie
gias y discursos que giran alrededor de la autoridad judicial
le dice cuntos desplazados hay, esto no puede seguir as.1
que profiere la sentencia.

En este captulo argumentamos que la sentencia T-025 ha
tenido precisamente este tipo de efecto creador, tanto simblico como instrumental. Desarrollamos el argumento en tres
partes. Primero, mostramos que el caso contribuy a hacer
visible el tema. Segundo, sostenemos que, adems, lo enmarc como un problema de derechos humanos. De hecho, con
el fallo y el proceso de seguimiento, la Corte import todo el
aparato conceptual e institucional de los derechos humanos y
juridiz el problema. Tercero, mostramos que, adems, el
fallo ha tenido un efecto creador en otro sentido: ha constituido un verdadero campo sociojurdico del desplazamiento,
cuyos diversos actores, compleja estructura y modo de funcionamiento documentamos en la seccin final del captulo.
La visibilizacin del problema

Cuando en enero de 2004, la Corte Constitucional profiri la
sentencia T-025, el desplazamiento forzado estaba relativa-
En trminos generales, por tanto, antes del fallo exista

una brecha entre la alusin a la problemtica del desplazamiento en un conjunto de documentos oficiales, de un lado,
y la comprensin de los funcionarios pblicos, los medios de
comunicacin, las ONG y dems actores sociales relevantes
en relacin con la dimensin, la urgencia y el tratamiento del
fenmeno, del otro.
Todos los entrevistados coincidieron en afirmar que el fallo ha contribuido a disminuir esta brecha. La funcionaria del
Ministerio de la Proteccin Social a cargo del tema del desplazamiento explic cmo la sentencia es fundamental porque [] le mostr al pas la situacin de una poblacin que
en realidad est en situacin de ms vulnerabilidad.2 Por
su parte, funcionarios del Ministerio de Hacienda afirmaron,
igualmente, que la T-025 puso sobre la mesa la discusin del
tema.3 Igualmente, la funcionaria del Ministerio del Interior
y de Justicia encargada de la coordinacin de polticas con los
departamentos y los municipios, resalt que [despus de la
mente ausente de la discusin pblica. A pesar de la gravedad

de la situacin y del andamiaje que el Gobierno vena construyendo desde 1995 para atender a la poblacin afectada, el
desplazamiento no estaba en el centro de la agenda del Estado
ni de la sociedad civil, ni existan esfuerzos sistemticos de
recoleccin de informacin bsica sobre el problema.
1
Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar, Corte
Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
2
Entrevista con Susana Helfer, Ministerio de la Proteccin Social,
21 de enero de 2009.
3
Entrevista con Rutty Paola Ortiz Jara, subdirectora de Administracin General del Estado de la Direccin General de Presupuesto,
Ministerio de Hacienda, 23 de enero de 2009.
95
94
visibilidad y una urgencia que antes no tena (es decir, lo crean
El registro del desplazamiento
agendas internas de los Ministerios. Y un alto funcionario
en los medios de comunicacin
de la Defensora del Pueblo sostuvo que la Corte ha logrado
Como lo han mostrado otros estudios del efecto meditico de
con la sentencia advertir que hay un problema serio que otros
litigios estructurales (Haltom y McCann 2004), el anlisis del
sectores pretenden invisibilizar.
cubrimiento de los medios ofrece un indicador til de la visibi-
96
En el mismo sentido, dos funcionarias de distintas institu-
lidad y el encuadre dominante de un tema pblico. Para medir
ciones, involucradas en el tema del desplazamiento desde la
estas variables en el caso de la sentencia T-025, analizamos el
promulgacin de la Ley 387 de 1997, resaltaron el aporte de la
periodo comprendido entre los aos 2000 y 2009, y miramos el
sentencia en la creacin del problema. Desde el Departamento
comportamiento de las notas de prensa.9 Dado que el anlisis
Nacional de Planeacin una de ellas afirm que la sentencia
de impacto del fallo implica, por definicin, una comparacin
T-025, los autos de seguimiento, y en general todo este proceso
entre lo que pasaba antes y lo que sucedi despus de la deci-
con la Corte Constitucional, ha logrado dimensionar la magni-
sin de la Corte, el periodo de observacin (1 de enero de 2004
tud del problema. Asimismo, la funcionaria entrevistada del
a 31 de diciembre de 2009) fue escogido de tal forma que la
Ministerio del Interior sostuvo que la T-025 le subi el perfil
fecha de la sentencia (21 de enero de 2004) se encuentre cerca
al tema. El tema estaba olvidado, rezagado [] lo puso como
de su punto medio.
un tema importante en las agendas del Gobierno, las ONG,
Las fuentes utilizadas fueron los archivos virtuales de pren-
la comunidad internacional. El efecto de visibilizacin acu-
sa de El Tiempo y Semana, el peridico y la revista de mayor
mulado es evidente en el editorial de 2009 de uno de los prin-
circulacin a nivel nacional, respectivamente. Se escogieron
cipales diarios del pas, segn el cual [c]umplidos 5 aos de
estos dos medios no solo por su nivel de difusin, sino por ser
la expedicin de la Sentencia de la Corte Constitucional T-025
los dos nicos medios impresos que cuentan con un archivo
[] llama la atencin [] que la tragedia del desplazamiento
virtual completo, lo que garantiza un cubrimiento sistemtico
ha pasado ya a formar parte de la agenda gubernamental.
del periodo bajo anlisis.10
Esta cita apunta a un indicador ms general de visibilidad
El primer objetivo del anlisis fue medir la aparicin del
del tema: su aparicin en los medios de comunicacin, que
tema en los medios seleccionados. Para ello, se examin 1) el
analizamos en la siguiente seccin.
nmero de notas de prensa sobre desplazamiento forzado en

los nueve aos analizados, y 2) la ubicacin de dichas notas.
4
Entrevista con ngela Nicholls, encargada de la coordinacin
de las entidades territoriales, Ministerio del Interior y de Justicia, 14
de enero de 2009.
5
Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordinador de la Oficina de Atencin al Desplazamiento, 22 de enero de
2009.
6
Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacional de Planeacin, 9 de enero de 2009.
7
Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
Proteccin Especial a la Poblacin Desplazada, Ministerio del Interior
y de Justicia, 13 de enero de 2009.
8
El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de
2009.
En las dos fuentes consultadas se registraron 1235 notas de

prensa entre los aos 2000 y 2009, con un promedio anual de
123 notas de prensa.
9
Las notas de prensa comprenden toda la informacin que aparece en un medio de comunicacin escrito sobre un tema, es decir,
incluye noticias, editoriales y columnas de opinin.
10 Las categoras de bsqueda empleadas fueron las palabras
desplazados, desplazamiento, desplazamiento forzado, vctimas, poblacin desplazada, Corte Constitucional y sentencia
/ fallo T-025.
97
T-025 de 2004 hubo] un alto posicionamiento del tema en las
Nmero
de notas de prensa
200
Grfica 1
muestran que la paradoja, antes que desvirtuar la tesis del efec-
Evolucin de las notas de prensa

sobre desplazamiento forzado.
El Tiempo y Semana (Periodo 2000-2009)
to simblico del fallo, permite cualificarlo. En primer lugar, la

tendencia a la baja no existe en el otro medio analizado (Semana), cuyo cubrimiento aument en el ao 2004 y se ha manteni202
180
medios al final del periodo analizado, cuando alcanz niveles
160
120
sin precedentes (180 notas en 2008 y un rcord de 202 en 2009).
121
102
100
misma) ha sido esencial para incidir en las polticas pblicas,
85
60
58
40
0
forma como el proceso de seguimiento (y no la sentencia por s
87
80
20
Esto nos permite formular la siguiente hiptesis: de la misma
108
19
19
2000
2001
24
2002
El Tiempo
14
2003
45
21
23
2004
2005
la evidencia de la grfica indica que, a medida que la Corte
52
17
2006
ha insistido con autos ms especficos y audiencias pblicas,

18
20
20
el tema ha ganado mayor visibilidad en los medios. El efecto
2007
2008
2009
de visibilizacin del fallo, entonces, parece ser acumulativo y
Revista Semana
estar mediado por los mecanismos de seguimiento.
Para los efectos que aqu interesan, ms que los datos ab-
Grfica 2
solutos, son tiles las cifras sobre la evolucin de las notas por
Ubicacin de las notas de prensa

sobre desplazamiento forzado.
ao, que aparecen en la grfica 1.

A primera vista, algunos de los datos de la grfica son paradjicos. En El Tiempo, por ejemplo, el cubrimiento disminuy
en la poca inmediatamente posterior a la sentencia. De he-
Nmero
de notas de prensa
250
cho, la cada ms profunda en el nivel de cubrimiento entre

dos aos consecutivos en ese diario se produjo entre el 2003
y el 2004: mientras en el ao 2003 hubo 108 notas de prensa,
en el ao de la sentencia se registraron 58. La tendencia decreciente continu en el ao 2005 y, aunque fue revertida en
233
200
196
150
114
109
100
2006, slo a partir de 2008 tuvo un aumento del cubrimiento

en comparacin con el periodo previo al fallo. No hay evidencia, por tanto, de que la sentencia T-025, por s misma, haya
llevado a un mayor cubrimiento en el diario de mayor circulacin nacional.
Un anlisis formal de correlacin que controlara distintas
variables y evaluara esta afirmacin, escapa a los propsitos
de esta seccin. Sin embargo, los mismos datos de la grfica
77
50
37
43
54
36
21
Nacin
Informacin
general
19
9 13 15 9
Otros
Columna
de opinin
Antes de la Sentencia T-025, Revista Semana

Despus de la Sentencia T-025, Revista Semana
Antes de la Sentencia T-025, El Tiempo
Despus de la Sentencia T-025, El Tiempo
12
Editorial
10 14
Informe
especial
99
140
do relativamente estable desde entonces. En segundo lugar, es

especialmente notorio el aumento del cubrimiento en los dos
180
vivienda digna, respectivamente. Asimismo, las rdenes de la
2 muestra que, tanto antes como despus de la sentencia T-025,
Corte a las entidades gubernamentales, tanto en el fallo como
los dos medios ubicaron el tema del desplazamiento forzado
en los autos posteriores, fueron formuladas en trminos jur-
principalmente en la seccin de Nacin y, en el caso de El
dicos y con el objetivo expreso de garantizar el goce efectivo
Tiempo, tambin en la de Informacin general. Sin embargo,
de derechos.12
es muy notorio el aumento del porcentaje de notas publica-
Esta redefinicin del marco del tema fue resaltada por va-
das en la seccin ms visible del diario El Tiempo (Nacin)
rios de los actores entrevistados para este estudio. Por ejem-
despus de la sentencia que pas de 64% a 85%, lo que
plo, el director de la Consultora para los Derechos Humanos
muestra el giro gradual del tema de un asunto general a un
y el Desplazamiento (Codhes), afirm que:
tema de inters nacional.
del tema en la discusin pblica. Miremos ahora el segundo
la sentencia ha sido muy til para afirmar una perspectiva de derechos. Yo creo que ese ha sido el punto fundamental, con todo lo que
esto implica: derechos de justicia transicional [], de asistencia humanitaria, de prevencin si se quiere, de acceso a derechos sociales,
derechos que estn relacionados con el desplazamiento en tanto condicin de vctima.13
tipo de impacto postulado por la idea del concepto creador: el
Asimismo, el funcionario entrevistado de la Defensora del
En sntesis, tanto el trabajo de campo como el anlisis de

prensa sugieren que el fallo y, sobre todo, el proceso de seguimiento han estado asociados a una mayor visibilidad
cambio del marco o encuadre utilizado para hablar del tema.
El cambio de marco: el desplazamiento

como un tema de derechos humanos
Pueblo sostuvo que la Corte ha logrado que el tema del desplazamiento como crisis de derechos humanos en el pas sea
un tema central en la poltica pblica.14
De la misma forma, funcionarios del Comit Internacio-
Los desplazados: de efectos secundarios
nal de la Cruz Roja (CICR) destacaron cmo antes de la T-025
de la guerra a vctimas sujetos de derechos
los mismos fenmenos ligados al desplazamiento que eran
Con el fallo y el proceso de seguimiento, tanto el lenguaje de
descritos en trminos sociales y econmicos, ahora eran com-
los derechos como derechos, y los procedimientos judiciales,
prendidos en trminos de derechos humanos. Antes slo se
pasaron a moldear el lenguaje y las formas de discusin y tra-
hablaba de retorno, ahora existen los trminos reubicacin y
tamiento del fenmeno. As, por ejemplo, problemas sociales
restablecimiento socioeconmico, en palabras de la funciona-
urgentes como la desnutricin, la baja escolaridad, la dificul-
ria entrevistada.15 Este giro fue registrado en las declaraciones
tad de acceso a los servicios mdicos y la precariedad de los
de funcionarias pblicas con larga experiencia en regiones vio-
lugares de vivienda de la poblacin desplazada, entre otros,
lentas del pas, para quienes la T-025 fue un logro [] para
11
fueron redefinidos por la Corte en trminos de violaciones de

los derechos a la alimentacin, a la educacin, a la salud y a la
12
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 9.
13 Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de

diciembre de 2008.
11 La sentencia T-025 no fue la primera que intent encuadrar la
crisis del desplazamiento en trminos jurdicos. En particular, la sentencia SU-1150 de 2000 ya haba definido el desplazamiento forzado
como una violacin masiva y continua de derechos fundamentales.
Sin embargo, slo con la T-025 la Corte hizo un esfuerzo sistemtico y
sostenido de redefinicin del problema.
14 Entrevista con Hernando Toro, Defensora del Pueblo, coordinador de la Oficina de Atencin al Desplazamiento, 22 de enero de
2009.
15 Entrevista con funcionaria del Comit Internacional de la Cruz
Roja (CICR) que prefiri no ser identificada, 18 de diciembre de
2008.
101
100
En cuanto a la localizacin de las notas de prensa, la grfica
de desplazados.
16
102
En trminos ms precisos, el giro simblico impulsado

por la Corte ha ido de la percepcin del desplazamiento y los
Es especialmente llamativa la importacin del lenguaje ju-
desplazados como efecto secundario del conflicto armado a
rdico al trabajo de la tecnocracia econmica del Estado, repre-
la percepcin del desplazamiento como fuente de violaciones
sentada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP).
de derechos humanos, y de los desplazados como vctimas de
La entrevista con una funcionaria de esta entidad, encargada
stas. Ilustra este punto el testimonio de una lder desplazada
de la problemtica del desplazamiento desde la expedicin de
a quien se le pregunt si, a partir del trabajo de la Corte, haba
la Ley 387 de 1997, ilustra este cambio:
cambiado la concepcin que tenan los actores sociales y esta-
Una entidad como Planeacin Nacional est acostumbrada a disear

una poltica pblica para atencin a poblacin vulnerable de manera
distinta [no en trminos de derechos] [] [Sin embargo], en el discurso, por ejemplo, la directora por lo menos menciona el tema del goce
efectivo, algo que no se mencionaba. [El director de Accin Social] es
una persona que tambin lo puede decir en su discurso; digamos que
es una cosa que ya no es tan ajena.
tales de la persona en condicin de desplazamiento:

S, ha cambiado bastante. Porque antes me decan compaeras que
iban a pedir trabajo y ah mismo les cerraban las puertas, porque eran
desplazadas. Ahorita no. Ahorita s ha cambiado, es diferente la concepcin de la palabra desplazado. Ahora es vctima del conflicto, porque desplazado puede ser cualquier persona que va de un lugar a
otro. Pero si se le da el nombre de vctimas del conflicto todo cambia
porque antes el desplazado era menos que un indigente.19
Lo otro obviamente era lo difcil de entender que como as que medir

con perspectiva de goce efectivo. Un poco lo que fuimos entendiendo
era que al final a la Corte lo que le interesa saber no es el cupo [escolar
o de vivienda asignado] sino si la persona est gozando realmente de
una asistencia regular al colegio o si est gozando de una vivienda
digna. Y, [] ya por lo menos hicimos la primera medicin.17
975 de 2005 que, como vimos en el captulo 2, tipific el des-
En el mismo sentido, resulta reveladora la afirmacin de
ladar a la poblacin desplazada de la categora de poblacin
la funcionaria encargada de la atencin a la poblacin desplazada en Accin Social, quien sintetiz con elocuencia el paso
hacia el marco de los derechos humanos:
La poblacin desplazada hace cuatro aos eran las personas que se
paraban en los semforos. Hoy son personas que tienen derechos,
son personas a quienes el Estado tiene que restablecerles todos sus
derechos perdidos y esa mentalidad s ha cambiado y ha cambiado
mucho. La visibilizacin del mismo problema del desplazamiento en
Colombia ha cambiado.18
Este efecto de la sentencia se reflej jurdicamente en la Ley

plazamiento como delito. Una funcionaria del Acnur explic
cmo la concurrencia de la intervencin de la Corte y la expedicin de la mencionada ley, contribuyeron al proceso de trasvulnerable a la categora de vctimas de violaciones graves del
ordenamiento jurdico y los derechos humanos:
[La sentencia] facilit, por ejemplo, otros procesos. [Los desplazados]
hasta hace muy poco no se reconocan como vctimas. Entonces si usted les preguntaba a los lderes de la Mesa Nacional unos de ellos muy
curtidos en procesos de organizacin social su reconocimiento como
vctimas, solamente lo entienden hasta hace unos dos aos, despus
de la Ley 975 [de 2005] etc., pero tambin porque reconocen que la
sentencia T-025 ya deca algo de eso.20
El efecto, sin embargo, ha sido gradual y parcial. Por ejemplo, otro de los funcionarios de Acnur resalt cmo la inter-
16 Entrevista con Maida Selene, coordinadora de Atencin a la Poblacin Desplazada en el departamento de Crdoba, 16 de enero de
2009.
vencin de la Corte:
17 Entrevista con Mara Anglica Alvarado, Departamento Nacional de Planeacin, 9 de enero de 2009.
19 Entrevista con Ana Cecilia Prada, lder desplazada, representante legal de Fundagro, 16 de enero de 2009.
18 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de Atencin a la Poblacin Desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
20 Entrevista con Andrea Buchelli, oficial de Acnur, 17 de enero de

2008.
103
el reconocimiento de los derechos de las personas con carcter
Ayud a ver las cosas de manera diferente porque Colombia hasta

hace cuatro aos no tena vctimas. Ahora tiene vctimas. Pero los colombianos no estamos acostumbrados a ver a las vctimas ni a tratar a
las vctimas como debe tratarse una vctima. Ni las entidades tampoco. Eso es un cambio de cultura organizacional que se ha empezado a
dar pero en la gran mayora de las instituciones pblicas no los ven
como vctimas.21
derechos continan siendo ajenos a la mayor parte de las vc-
El impacto ha sido menor en el sector privado y la ciuda-
ma de imagen importante para el Gobierno colombiano, hasta
104
del Ministerio del Interior y de Justicia en el tema de responsabilidad social uno les habla de desplazamiento y vctimas y contestan qu? La empresa privada dice eso no es
con nosotros.22 Igualmente, las entrevistas con lderes de la
poblacin desplazada muestran que subsisten experiencias
diarias de discriminacin basadas en percepciones negativas
de las vctimas. Por ejemplo, una lder habitante de Quibd,
Choc, que fue desplazada de Urab (una zona del noroccidente colombiano en el centro del conflicto armado y la economa bananera), cont que aqu el rechazo es totalmente de
la sociedad. Al banano que viene de Urab lo bautizaron desplazado para ofenderlo a uno. Uno ha sido violado de toda
clase de derechos que uno tiene, por venirse salvaguardando
su vida, porque llegamos hasta aqu por tratar de salvaguardar la vida.23
Adems, en el captulo 8 al examinar el impacto de la
sentencia en la poblacin desplazada veremos que el efecto simblico ha sido selectivo: mientras que los lderes de
las organizaciones de desplazados conocen bien la sentencia
y definen su situacin y el problema del desplazamiento en
trminos de derechos humanos, la sentencia y el lenguaje de
21 Entrevista con Andres Celis, oficial de Acnur, 17 de enero de
2008.
22 Entrevista con Liliana Guzmn, coordinadora del Programa de
23 Entrevista con Alba, mujer desplazada, lder de Adacho. Entrevista realizada por Csar Rodrguez y Tatiana Alfonso, jueves 24 de
julio, 2008, Quibd, Choc.
Aunque parcial y lento, el efecto simblico de la sentencia

y del eco que ha recibido en las organizaciones nacionales e
internacionales ha sido muy considerable. De hecho, el aumento de la visibilidad del asunto se convirti en un probleel punto que la administracin de lvaro Uribe despleg una
estrategia nacional e internacional para contrarrestar dicha
percepcin. La muestra ms conocida es la tesis tristemente
clebre que fue defendida por Jos Obdulio Gaviria el asesor ideolgico ms influyente del Gobierno Uribe, segn la
cual en Colombia no hay desplazamiento sino migracin.
As lo sostuvo en una gira en Washington en 2008, que buscaba contrarrestar la creciente preocupacin estadounidense
por la situacin de derechos humanos en Colombia: nosotros
no tenemos desplazados, tenemos migracin en buena parte
por el paramilitarismo y la guerrilla [] esa gente se fue para
ciudades y all estn como migrantes, ms la gente que se fue
del pas, clase alta y media.24
Ms all de la profunda imprecisin fctica y el desatino jurdico y moral de esta posicin gubernamental, lo que interesa
resaltar de ella aqu es que revela el grado de transformacin
de la percepcin sobre el desplazamiento, que llev incluso
a un esfuerzo del Gobierno por contenerla. El efecto neto de
esta controversia fue la visibilidad an mayor del problema y
su aparicin frecuente en los medios de comunicacin, como
lo muestra una cita del editorial de El Espectador de 2009 que
hace alusin indirecta a las declaraciones gubernamentales:
La imagen del desplazado que se ha venido cimentando en la sociedad es, quizs, la que merece mayor atencin. Las familias en condicin de desplazamiento son consideradas, usualmente, vctimas de
una catstrofe natural, que deben ser socorridas por el Estado con
medidas asistencialistas. Hay incluso quienes se atreven a calificarlos,
24 Revista Cambio, El pas segn Jos Obdulio, 13 de agosto de

2008.
105
dana en general. A la sociedad explic una funcionaria
timas del desplazamiento.
en inusitado ataque de cinismo, de migrantes, mercenarios de la

tutela, miserables o vividores.25
de los desplazados tambin tuvo lugar en los medios. Veamos

la evidencia de este giro con base en los datos arrojados por el
anlisis de prensa mencionado.
El encuadre del desplazamiento
106
en los medios de comunicacin

En el anlisis de medios, el concepto de encuadre es una herramienta cualitativa que permite identificar cmo editores,
columnistas y periodistas disean y categorizan la informacin para sus receptores (Haltom y McCann 2004). A partir de
la revisin de prensa realizada para el periodo 2000-2009, se
Encuadres del tema del desplazamiento forzado.

Porcentaje
de notas de prensa
18
16
14
12
10
107
8
6
4
2
0
Antes de la sentencia T-025
identificaron las cinco categoras de encuadre ms recurren-
Efecto del conflicto
tes, esto es, el desplazamiento forzado como: 1) secuela del
Incapacidad estatal
conflicto armado, 2) resultado de la incapacidad estatal, 3) in-
(In)cumplimientodel derecho
cumplimiento del ordenamiento jurdico (leyes y sentencias),
Crisis humanitaria
Violacin de derechos humanos
4) crisis humanitaria, o 5) violacin de derechos humanos.

La grfica 3 muestra una evolucin interesante en la impor-
Despus de la sentencia T-025
efecto secundario de la guerra. Ese fue el encuadre dominante,
espordica desde hace un mes, se intensificaron el jueves a las 6:00 de

la maana. Desde ese momento, las 500 personas que residan en el
casero escaparon en volquetas que haban sido contratadas a algunos
pobladores del sector desde el lunes pasado, cuando comenzaron los
rumores sobre el posible recrudecimiento de los combates. Ese mismo
da, miembros de la guerrilla dieron la orden para que los civiles y
dueos de negocios comerciales abandonaran la zona.26
de hecho, en el 19% de las notas de prensa de ese periodo. Una
Tras el fallo, el marco dominante pas a ser el del desplaza-
tancia de estas formas de encuadre. Antes del fallo, los medios

analizados tendan a hablar del desplazamiento fundamentalmente como una secuela del conflicto armado. En ese sentido,
los desplazados tendan a ser retratados como una especie de
muestra de las muchas noticias que se valieron de este marco

en ese periodo es la siguiente cita de El Tiempo, publicada en
el ao 2000:
Combates entre el frente 22 de las FARC y paramilitares en la regin
del Bajo Magdalena de Cundinamarca, produjeron el desplazamiento
de aproximadamente 120 personas del municipio de Caparrap []
Los enfrentamientos, que se haban venido presentando de manera
25 El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de

2009.
miento como violacin del ordenamiento jurdico en general,

y de la sentencia T-025 en particular. Mientras que en el periodo anterior este enfoque apareca en el 7% de las notas (que
hacan alusin al principal instrumento jurdico de la poca, la
Ley 387 de 1997), en el periodo posterior le dio forma al 16%
del cubrimiento de los medios y se convirti en el encuadre
ms frecuente. El anlisis de prensa sustenta, por tanto, nues-
26
El Tiempo, Desplazados civiles de Caparrap, abril 22 de 2000.
Esta cita sugiere que la redefinicin del desplazamiento y
Grfica 3
La juridizacin del tema en los medios fue de la mano de
en virtud del fallo. As lo muestra, por ejemplo, la siguiente
la disminucin del enfoque del desplazamiento como efecto
cita de un artculo publicado por la revista Semana en 2005,
secundario del conflicto armado. La grfica muestra, de he-
que sealaba que:
cho, un descenso notable de este encuadre, del 19 al 11% de las
El gobierno se acord de los desplazados. Prometi 5,1 billones de

pesos para ayudarlos. Es apenas un primer paso de un largo trayecto.
[] Un da antes de que venciera el plazo para responder el ultimtum de la Corte Constitucional y evitar que varios ministros terminaran tras las rejas, el gobierno destin el presupuesto ms grande de la
historia para atender a la poblacin desarraigada por la violencia. Este
aumento sin precedentes de la inversin en la poblacin desplazada
es el resultado directo de una sentencia del 22 de enero de 2004, mediante la cual la Corte Constitucional orden al gobierno tomarse en
serio el drama de estas vctimas del conflicto armado.27
De igual manera, en el ao 2007, El Tiempo afirm que:

La Corte Constitucional sigue apretando al Gobierno Nacional en el
tema de los desplazados. [] En concreto hacen referencia a la sentencia T-025 de enero del 2004, con la cual empez a exigirle resultados
al Gobierno en cuanto atencin a los desplazados. Le recordaron que
desde entonces se han producido varios autos de cumplimiento y Accin Social todava no ha entregado los indicadores de resultados que
requiere el alto tribunal. [] que bsicamente quiere verificar el goce
efectivo de los derechos de los desplazados.28
notas de prensa. La tendencia general, por tanto, consisti en

un giro que, en una audiencia ante la Corte, expres Rodrigo
Uprimny, director de Dejusticia y miembro de la Comisin de
Seguimiento:
Una de las grandes contribuciones de la sentencia T-025 y sus autos
ulteriores, es haber mostrado que los desplazados no son vctimas de
una catstrofe natural, que no son solo personas vulnerables que merecen una especial atencin del Estado por su vulnerabilidad, sino que
son, adems, vctimas de un crimen atroz que es el desplazamiento y
que, como tal, tienen derecho a la reparacin y ese derecho es distinto
a los derechos sociales que se satisfacen mediante polticas sociales
prestacionales y de asistencia humanitaria.29
Finalmente, vale la pena resaltar que, aunque el segundo

encuadre ms frecuente el desplazamiento como resultado
de la incapacidad del Estado mantuvo su lugar despus de
la sentencia, los trminos en los que la prensa lo utiliz variaron en 2004. Mientras que antes del fallo los medios tendan a
hablar del tema en trminos de fallas intrnsecas del aparato
Como se aprecia en estas citas, el cubrimiento de prensa
estatal (por ejemplo, la burocracia o la falta de presupuesto),
despus de 2004 ha tendido a retratar el tema en trminos de
despus de la decisin judicial han tendido a tratarlo en trmi-
la rendicin de cuentas del Gobierno a la Corte Constitucional,
nos del diagnstico que la Corte ha hecho de dichas fallas.
entidad que, segn veremos ms adelante, ha pasado a ser el
Un breve contraste ilustra el punto. En abril del ao 2000, El
centro del campo sociojurdico del desplazamiento. Igualmen-
Tiempo seal que el problema de los desplazados en Colom-
te, la alusin en la ltima cita al goce efectivo de los derechos
bia es una de las crisis humanitarias ms graves del mundo,
de los desplazados que es el lenguaje de la Corte en la T-025
segn la ONU. Sin embargo, el Estado carece de la legislacin
y los autos posteriores muestra la mayor presencia del enfo-
y de herramientas, y especific que:
que de derechos humanos en el cubrimiento del tema. De hecho, segn se ve en la grfica, aunque este enfoque sigue siendo
secundario, dobl su presencia en la prensa despus de 2004.
27
Semana, Por fin, buenas noticias, 12 de mayo de 2005.
28 El Tiempo, Corte pide datos concretos sobre desplazados, 2 de

febrero de 2007.
Parece no haber suficiente voluntad o determinacin por parte del

Gobierno para poner en prctica sus leyes. [] Estos son los principales obstculos para hacer efectiva la poltica de desplazados: 1) Re-
29 Rodrigo Uprimny, director de Dejusticia y miembro de la Comisin de Seguimiento, intervencin pblica en la Audiencia de rendicin de cuentas, Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
109
108
tra hiptesis de la juridizacin del tema del desplazamiento
En el campo del desplazamiento, como en todo campo social,
En cambio, en diciembre de 2004, Semana hablaba del tema
tura y los actores de este campo, que resultan esenciales para
en trminos del diagnstico de la Corte:

A la Corte le preocupa que no se est cumpliendo con los mnimos
derechos de los desplazados, [] el Estado no ha sido capaz de coordinar a todas las entidades que tienen responsabilidad en la atencin
a desplazados, que son la mayora de los ministerios, la Defensora, la
Procuradura, la Fiscala, entre otros. Los funcionarios, en particular
de los gobiernos locales, desconocen la ley e ignoran por ejemplo que
con la poblacin desplazada hay una discriminacin positiva, lo que
obliga a que su atencin sea prioritaria.31
En sntesis, tanto el anlisis de prensa como las entrevistas

realizadas muestran que la intervencin de la Corte Constitucional ha estado asociada a una variacin en la percepcin
pblica del desplazamiento, y de los trminos que se utilizan
para hablar de l. Sumado a la mayor visibilidad del tema, este
giro constituye el componente simblico del efecto creador.
Pero, como sealamos en la introduccin a este captulo,
los fallos judiciales en casos estructurales crean no slo marcos
de percepcin, sino prcticas sociales. En la prxima seccin
cerramos el captulo documentando la forma como, a travs
de la T-025 y los varios aos del proceso de seguimiento, se ha
constituido un verdadero campo sociojurdico del desplazamiento, con actores, posiciones y procedimientos que han venido a decidir, en buena parte, la suerte de las polticas sobre
el tema en Colombia.
interactan actores muy diversos que defienden posiciones

contrastantes sobre el tratamiento del problema y tienen niveles de poder (econmico, social, cultural y simblico) muy
diversos (Bourdieu 2000). En esta seccin esbozamos la estrucentender la evolucin del caso. Los contornos del campo comenzaron a delinearse con la expedicin de la sentencia T-025,
y se fueron consolidando a medida que la Corte promovi
espacios de interaccin entre los actores, como las audiencias
pblicas y las reuniones preparatorias para la rendicin de informes peridicos ante el tribunal (vase el captulo 6).
Como vimos, a medida que el tema del desplazamiento se
fue juridizando y sometindose a los procedimiento y el lenguaje constitucionales, la Corte vino a ocupar el lugar central
del campo. De ah la ubicacin de la Corte en la grfica 4, que
mapea los actores relevantes y las relaciones entre ellos. Adems de la Corte, la grfica muestra que el caso ha involucrado
a un entramado complejo de actores, divididos en dos ejes: 1)
actores estatales y de la sociedad civil, y 2) actores nacionales e
internacionales. Veamos brevemente quines son, detenindonos en los vnculos entre ellos y en la relacin que han tenido
con la Corte.
La ubicacin de los actores en la grfica denota su grado
de participacin en el campo (esto es, su lugar central o perifrico en l, mientras que la frecuencia de la interaccin entre
ellos est representada por el grosor de las lneas que los unen.
Yendo de izquierda a derecha en la grfica, comenzamos por
describir los actores estatales (tanto nacionales como internacionales), para luego concentrarnos en aquellos de la sociedad
civil.
30
El Tiempo, Paitos de agua tibia, 3 de abril de 2000.
31
Semana, Se agota el plazo, 3 de diciembre de 2004.
111
110
La creacin del campo del desplazamiento

forzado: los actores del caso
y la estructura del campo
glamentacin de Ley 387. [] 2) Falta presupuesto, el Gobierno, []

no tuvo sino hasta noviembre del ao pasado recursos para atencin
humanitaria y por eso instituciones no gubernamentales como la Cruz
Roja Internacional y Pastoral Social tuvieron que asumir gran parte de
la responsabilidad de darles a los desplazados la atencin de emergencia. 3. Falta informacin [] 4) Indiferencia poltica. La falta de
sensibilizacin de la sociedad frente a la problemtica del desplazamiento, se hace ms grave cuando la clase poltica se niega a asumir el
reto de enfrentarla. [] 5) Falta legislacin de emergencia.30
El campo del desplazamiento forzado
Los actores estatales nacionales

Las funciones de atencin a la poblacin desplazada en sus
diferentes niveles estn atribuidas, por un lado, a las entidades del nivel nacional que componen el Sistema Nacional
de Atencin a la Poblacin Desplazada (SNAIPD)32 y, por el
otro, a las entidades del nivel subnacional (las gobernaciones,
los distritos y las alcaldas, a los que la Corte y los dems actores del campo se refieren con frecuencia con el trmino de entidades territoriales). En este aparte describimos algunos de
los principales actores que conforman el SNAIPD, y luego nos
concentraremos en las entidades territoriales y otros actores
estatales que estn por fuera del sistema pero tienen labores
relacionadas con el desplazamiento forzado.
Las entidades del SNAIPD estn ubicadas en el grfico 4
de acuerdo con su grado de participacin y proactividad en
el cumplimiento de las rdenes de la T-025 y los autos de seguimiento, segn la evaluacin hecha por la misma Corte en
el balance que hizo a cinco aos del proceso, en el Auto 08 de
2009. Como veremos en el Captulo 8, el balance muestra que
las polticas que presentan mayor avance son las correspondientes a los Ministerios de Educacin Nacional, Proteccin
Social y de Hacienda, que han sido partes activas en el proceso
de seguimiento y han aportado regulamente informacin a la
32 El SNAIPD est conformado por 24 entidades: la Presidencia

de la Repblica; la Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional (Accin Social, que lo preside y coordina),
el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio de Hacienda y
Crdito Pblico; el Ministerio de Defensa Nacional; el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural; el Ministerio de la Proteccin Social;
el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; el Ministerio de Educacin Nacional; el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial; el Departamento Nacional de Planeacin; la Defensora
del Pueblo; el Alto Comisionado para la Paz; la Vicepresidencia de
la Repblica; el Ministerio de Relaciones Exteriores; el Ministerio
de Comunicaciones; el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar
(ICBF); el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA); la Comisin Nacional de Televisin; el Banco Agrario; el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder); el Banco de Comercio Exterior de Colombia
S.A. (Bancoldex); la Alta Consejera para la Equidad de la Mujer; y el
Programa Presidencial de Promocin Respeto y Garanta de los Derechos Humanos y Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario.
113
Grfica 4
Corte. Las polticas que presentan mayor rezago son las que
rgano consultivo y asesor encargado de formular la poltica y
estn a cargo de los ministerios de Agricultura, Defensa, In-
garantizar la asignacin presupuestal para los programas que
terior y Justicia, y Vivienda, que han sido actores renuentes y
las entidades del SNAIPD tienen a su cargo, as como de coor-
se han mantenido relativamente pasivos a lo largo del proceso
dinar con los comits departamentales, municipales y distrita-
de seguimiento. De ah la ubicacin de uno y otro grupo en la
les la contribucin de las entidades territoriales a las polticas
grfica, donde el primero aparece en el centro y el segundo en
y los programas sobre desplazamiento.
114
A dicho Consejo concurren los principales ministerios y
En cuanto a otros actores del SNAIPD, desde el ao 2000, la
departamentos administrativos con responsabilidades direc-
coordinacin del sistema pas a ser tarea de la Alta Consejera
tas en la materia. Por orden expresa de la Corte en la sentencia
para la Accin Social y la Cooperacin Internacional (Accin
T-025, al CNAIPD asisten como invitadas organizaciones de
Social, antes llamada la Red de Solidaridad Social). Accin
la poblacin desplazada, representantes de las mesas de orga-
Social tiene asignado un amplio conjunto de tareas que van
nizaciones de dicha poblacin y organismos internacionales
desde orientar y ejecutar, en cooperacin con las entidades
como el Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los
del SNAIPD, planes y programas dirigidos a la atencin de
Refugiados (Acnur) y la Organizacin Internacional para las
la poblacin desplazada y prevencin de aquella en riesgo de
Migraciones (OIM).
desplazamiento, hasta registrar a las vctimas del desarraigo
Otro actor estatal integrante del SNAIPD que ha jugado un
en el Registro nico de Poblacin Desplazada y brindar aten-
papel activo en este campo es el Departamento Nacional de
cin humanitaria de emergencia. Esto la convierte, por tanto,
Planeacin (DNP). El DNP ha cumplido tres roles. Primero, es
en el principal actor estatal del campo, y en interlocutor de la
la principal fuente de cifras y documentos tcnicos del Gobier-
mayora de actores pblicos y privados.
no. Segundo, junto con el Ministerio de Hacienda y Crdito
Especficamente con la Corte, existe una relacin de rendi-
Pblico, est encargado de calcular el presupuesto necesario
cin de cuentas cclica: Accin Social rinde cuentas sobre su
para atender a la poblacin desplazada en respuesta a la orden
actuacin, la Corte evala y expide nuevas rdenes, Accin
dada por la Corte para este efecto. Tercero, como se ver en
Social responde con nuevas acciones e informes, y la Corte
detalle en el captulo 7, ha llevado la voz del Gobierno en el
vuelve a evaluar y a expedir rdenes.
proceso de construccin de indicadores sobre desplazamien-
Dentro del SNAIPD hay una segunda entidad que juega
to, tarea que ha incluido la interlocucin con entidades pbli-
un papel importante en el campo: el Consejo Nacional para
cas como Accin Social, y actores de la sociedad civil como la
la Atencin Integral de la Poblacin Desplazada (CNAIPD) .
Comisin de Seguimiento.
33
Conformado por trece de las entidades del SNAIPD, es el

34
33 El Decreto 2467 de 2005 orden la fusin de la Agencia Colombiana de Cooperacin Internacional (ACCI) y la Red de Solidaridad
Social, y la denomin Agencia Presidencial para la Accin Social y la
Cooperacin Internacional, ms conocida como Accin Social.
34
El CNAIPD est integrado por las siguientes entidades: la
Presidencia de la Repblica; la Agencia Presidencial para la Accin
Social y la Cooperacin Internacional Accin Social, quien lo presidir y coordinar; el Ministerio del Interior y de Justicia; el Ministerio
de Hacienda y Crdito Pblico; el Ministerio de Defensa Nacional;

el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural; el Ministerio de la
Proteccin Social; el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo; El
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; El Departamento Nacional de Planeacin; la Defensora del Pueblo; el Alto
Comisionado para la Paz; el Director del Programa Presidencial de
Promocin, Respeto y Garanta de los Derechos Humanos y Aplicacin del Derecho Internacional Humanitario.
115
la periferia del campo del desplazamiento.
Ubicamos a las entidades territoriales en la periferia del
Interior y de Justicia (MIJ). Hasta 2008, el MIJ era la entidad
mapa del campo por dos razones. De un lado, por su poca in-
encargada de asegurar la coordinacin entre el Gobierno cen-
teraccin con la Corte, que fue evidente, por ejemplo, en el bajo
tral y los entes territoriales. Como se seala en el captulo 5,
nmero de entidades que respondieron a las preguntas sobre
el MIJ ha estado lejos de cumplir este rol, lo que explica su
informacin bsica que les formul la Corporacin a travs del
ubicacin perifrica en la grfica. De hecho, en el Auto 177 de
Auto 052 de 2009.35 De otro lado porque, como se ver en el cap-
2005, la Corte concluy que el cumplimiento de este Minis-
tulo 5, la mayora de las entidades territoriales le han dedicado
terio es el ms bajo y los resultados alcanzados son los ms
muy pocos esfuerzos presupuestales y administrativos al tema
insuficientes.
y a la coordinacin con las entidades nacionales. De ah que la
De ah que la Ley 1190 de 2008 le haya quitado parte de
Corte Constitucional hubiera tenido que exigir a gobernadores
estas funciones al MIJ y las haya asignado a Accin Social y
y alcaldes que rindieran cuentas en una serie de audiencias p-
al DNP. Las tres entidades pasaron, entonces, a compartir la
blicas programadas entre finales de 2009 y comienzos de 2010.
responsabilidad de impulsar el principal mecanismo de coor-
Tambin en la periferia del campo se encuentra la Fiscala
dinacin de polticas y programas sobre desplazamiento: los
General de la Nacin. Su labor con relacin al desplazamiento
Planes Integrales nicos (PIU). Los PIU articulan a los diferen-
forzado es investigar este delito. Sin embargo, son muy escasos
tes rganos del SNAIPD, contienen los programas y las accio-
los procesos judiciales existentes al respecto (Restrepo 2009).
nes que desarrollarn cada una de las entidades del SNAIPD
Por ello, en el Auto 008 de 2009, entre las rdenes expedidas
en el mbito local, y establecen los recursos disponibles para
para superar el estado de cosas inconstitucional que persista,
prevenir y atender el desplazamiento forzado en cada entidad
la Corte exigi a la Fiscala desplegar una estrategia integral
territorial. Corresponde al MIJ, Accin Social y el DNP asegu-
para investigar y castigar el delito de desplazamiento forzado.
rar que los comits departamentales, distritales y municipales
Un conjunto de actores que, a pesar de no pertenecer al
de atencin a la poblacin desplazada formulen e implemen-
SNAIPD, estn en el centro del campo, son los organismos de
ten un PIU en sus respectivas entidades territoriales.
control: la Procuradura General de la Nacin, la Contralora
Esta alusin al nivel subnacional lleva al otro conjunto de
General de la Nacin y la Defensora del Pueblo.36 Por dispo-
actores estatales del campo, que se encuentran por fuera del
sicin constitucional, los rganos de control venan jugando
SNAIPD: los municipios, distritos y departamentos (entidades
un papel activo en la promocin de los derechos de los des-
territoriales). Adems de atender a la poblacin desplazada

en sus respectivos territorios, las obligaciones de estos actores
incluyen convocar y mantener activos los comits territoriales
de atencin a la poblacin desplazada, y articular sus planes
con el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial.
Asimismo, tienen la obligacin de asignar recursos financieros para la atencin de la poblacin desplazada, y de ser los
puentes entre las entidades territoriales inferiores (municipios
o departamentos) y las entidades superiores (departamento o
nacin).
35 Por medio del Auto 052 de 2008 la Corte solicit a los gobernadores y alcaldes de todos los municipios del pas informacin sobre
la situacin de los desplazados en cada entidad territorial, las necesidades de las entidades para atender a la poblacin desplazada, y
los resultados de las acciones emprendidas para garantizar el goce
efectivo de los derechos de la poblacin desplazada. Las respuestas al
Auto 052 fueron sistematizadas por el Centro de Investigaciones Sociojurdicas de la Universidad de los Andes (Cijus). Vase Cijus (2009),
y Corte Constitucional, Auto 007 de 2009, que hace referencia a dicho
informe.
36 La Defensora del Pueblo es un caso especial porque, a pesar de
ser un organismo de control, hace parte del SNAIPD.
117
116
El ltimo actor relevante del SNAIPD es el Ministerio del
Segundo, desde un inicio, Acnur se vincul al proceso de
do las rdenes de la Corte, establecieron mecanismos tcnicos
seguimiento de la sentencia T-025. Como parte de este proceso
para hacer seguimiento al desempeo de las autoridades en la
ha realizado evaluaciones peridicas a las polticas pblicas,
atencin a la poblacin desplazada, y han entregado mltiples
enviado informes y participado en las audiencias pblicas
informes conjuntos e individuales sobre el nivel de cumpli-
ante la Corte (Acnur 2007). Asimismo, contribuy al proceso
miento del fallo. Igualmente, contribuyeron, como se ver en
de construccin de indicadores, lo que implic discusiones
el captulo 7, a la construccin de indicadores de derechos de
con miembros del SNAIPD, los rganos de control y la Comi-
esta poblacin.
sin de Seguimiento.
El ltimo actor estatal que ha participado en el campo es
Tercero, el Acnur ha contribuido al fortalecimiento de las ins-
el Congreso de la Repblica. El parlamento ha estado sumido
tituciones del Estado encargadas de la atencin a la poblacin
en profundas crisis de corrupcin y legitimidad durante todo
desplazada por medio de la conformacin de la Unidad Tcnica
el periodo analizado que incluyen el juzgamiento y la con-
Conjunta (UTeC), un organismo de cooperacin tcnica com-
dena de muchos de sus miembros por vnculos con el parami-
puesto por tcnicos representantes de Accin Social y el Acnur.
litarismo, uno de los sectores armados que mayor nmero de
Dentro de sus tareas se encuentran asesorar a las entidades que
desplazados ha generado. De ah que, como lo sostuvimos
implementan las polticas de atencin a la poblacin desplaza-
en el captulo 1 y lo retrata el ttulo de este libro, haya sido
da, evaluar sus resultados, e identificar sus problemas.
desplazado del lugar central del campo por la Corte. A pesar

de su ubicacin perifrica, el Congreso ha expedido dos leyes
Actores nacionales de la sociedad civil
importantes sobre el tema. Por un lado, la Ley 387 de 1997, que
Como lo explicamos en el captulo 1 y lo detallamos en el cap-
sent las bases jurdicas para la prevencin, atencin, protec-
tulo 6, una innovacin fundamental del caso T-025 es haber in-
cin, consolidacin y estabilizacin econmica y social de los
volucrado a organizaciones de la sociedad civil al proceso de
desplazados internos por la violencia. Por el otro, la Ley 1190
seguimiento. Ello explica la densidad de este flanco del campo
de 2008, que modific las funciones y los mecanismos de coor-
del desplazamiento, y la participacin de dos tipos de ONG.
dinacin de las entidades territoriales.
De un lado, organizaciones que ya tenan una trayectoria importante en derechos humanos en general (como la Comisin
Actores estatales internacionales
Colombiana de Juristas) y el tema del desplazamiento en par-
Un efecto importante del caso T-025 es haber abierto un es-
ticular (como Codhes), para quienes el fallo abri un espacio
pacio jurdico e institucional para la participacin activa de
de incidencia e interlocucin con el Estado y los dems actores
entidades intergubernamentales, especialmente la del princi-
del campo.
pal organismo internacional sobre desplazamiento forzado: el
De otro lado, es especialmente revelador que hubieran
Alto Comisionado de las Naciones Unidades para los Refu-
surgido nuevas organizaciones de la sociedad civil para inter-
giados (Acnur). Este actor central del campo ha participado
venir en el proceso de seguimiento. El actor ms importante
por tres vas. Primero, desde su llegada a Colombia en 1997,
de este tipo ha sido la Comisin de Seguimiento a la Poltica
ha ofrecido asistencia directa a la poblacin desplazada, as
Pblica sobre Desplazamiento Forzado (Comisin de Segui-
como asesora y acompaamiento en las zonas de expulsin
miento). Fundada en agosto de 2005 por Codhes, la Corpo-
y recepcin.
racin Viva la Ciudadana y la Decanatura de la Facultad de
119
118
plazados, que fue fortalecido tras la sentencia T-025. Siguien-
Incluye, igualmente, organizaciones especficas para distintos
ampliado para incluir otras organizaciones como la Pastoral
tipos de poblacin desplazada, desde afrodescendientes e in-
Social de la Iglesia Catlica colombiana, el Centro de Estudios
dgenas hasta mujeres y personas con discapacidad.
de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), y organizaciones
La Asociacin Colombiana de Afrocolombianos Desplaza-
de base como la Organizacin Nacional Indgena de Colombia
dos (Afrodes) ilustra estos rasgos del campo. Afrodes fue fun-
(ONIC), entre otras.
dada en 1999 por un grupo de afrocolombianos desplazados
Como su nombre lo indica, la Comisin hace un seguimien-
en Bogot, con el objetivo de proteger y defender los derechos
to sistemtico y permanente a la evolucin de las polticas
de las comunidades negras desplazadas por la violencia. Para
para el desplazamiento y la implementacin de las rdenes
ello, ofrece apoyo, asesora y capacitacin a las vctimas del
de la T-025. Para ello, la Comisin elabora informes analti-
desplazamiento, y patrocina programas y proyectos para me-
cos sobre dichas polticas con la participacin de expertos y
jorar la calidad de vida de las ms de 1.300 familias que hacen
con base en el dilogo con agencias de las Naciones Unidas,
parte de la Asociacin, y participa en foros internacionales
los organismos de control, las organizaciones de la poblacin
como la Asamblea General de la OEA y la Comisin Interame-
desplazada y las organizaciones de base. Asimismo, formula
ricana de Derechos Humanos.
propuestas alternativas de poltica, construye indicadores de
En el campo nacional del desplazamiento forzado dibuja-
resultado para medir el goce efectivo de los derechos de la
do en la grfica 4, Afrodes ha participado activamente en el
poblacin desplazada, y participa en espacios de deliberacin
proceso de seguimiento a la T-025. Por ejemplo, en asociacin
como las audiencias pblicas ante la Corte o las sesiones del
con la ONG internacional Global Rights y otras organizacio-
CNAIPD. Igualmente, por orden de la Corte, la Comisin ha
nes como el Proceso de Comunidades Negras, aport infor-
liderado el Proceso Nacional de Verificacin de los Derechos
mes que fueron recogidos ampliamente en las decisiones de la
de la Poblacin Desplazada, dentro del cual ha realizado dos
Corte sobre desplazados afrocolombianos, especialmente en
Encuestas Nacionales de Verificacin con el objetivo de aplicar

los indicadores adoptados por la Corte y determinar el estado
actual de esta poblacin. Como veremos en el captulo 8, los
datos arrojados por estas encuentas constituyen la informacin ms detallada y fidedigna que existe sobre el tema. Finalmente, la Comisin realiza un proceso de divulgacin pblica
y formacin de lderes de comunidades desarraigadas.
Adems de las ONG de derechos humanos, han participado
en el proceso organizaciones de la poblacin desplazada. En
buena parte como resultado del desarraigo y la dispersin que
define el desplazamiento, el campo organizativo de la poblacin
desplazada es altamente fragmentado e incluye una amplia variedad de asociaciones locales, departamentales y nacionales.37
37
Entrevista con Eusebio Mosquera, miembro fundador de la
el Auto 05 de 2009 (Afrodes y Global Rights 2007; Rodrguez

Garavito, Alfonso y Cavelier 2009).

La fragmentacin de las organizaciones de poblacin
desplazada ha sido parcialmente mitigada por el efecto de la

misma sentencia T-025, que orden la creacin de instancias
de interlocucin entre el Gobierno y dicha poblacin. Como
resultado, el Gobierno expidi el Decreto 250 de 2004, en el
que establecieron la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Poblacin Desplazada, as como mesas departamentales y municipales, que buscan ofrecer espacios de discusin y articulacin entre las organizaciones. En la prctica,
sin embargo, la Mesa Nacional (y, con frecuencia, las depar-
Asociacin Colombiana de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes),

Ginebra, agosto de 2009.
121
120
Derecho de la Universidad de los Andes, la Comisin se ha
tamentales y municipales) no han cumplido esta funcin por
dos, que a travs de su observatorio sobre el desplazamiento
falta de recursos (que los mismos gobiernos deben aportar) y
interno con base en Ginebra el Centro de Monitoreo sobre
por discrepancias entre las mismas organizaciones.
el Desplazamiento Interno (IDMC, por sus siglas en ingls)
38
Como veremos en los captulos 6 y 8, no todas las organizaciones de la sociedad civil tienen el mismo nivel de influencia
contribuye a la produccin de informes globales sobre el desplazamiento.
en el campo. Los tecnicismos del proceso tienden naturalmenLa juridizacin del campo
dicas (por ejemplo, organizaciones y centros de investigacin
y el protagonismo de sus actores
con expertos en temas legales), mientras que dificultan la par-
El campo del desplazamiento, como todos los campos sociales,
ticipacin de organizaciones de base. Por otro lado, como se
ha cambiado a lo largo del tiempo. En particular, como lo ex-
ve en la grfica, la mayora de la poblacin desplazada, que no
plicamos al inicio de este captulo, a medida que el tema pas
hace parte de ninguna organizacin, ha permanecido relativa-
a ser definido mediante procedimientos judiciales, su lenguaje
mente ajena al proceso y tiene un lugar marginal en el campo.
y la lgica de funcionamiento fueron juridizados.
Este rasgo, sin embargo, es comn a muchos otros campos ju-
Qu impacto tuvo este giro sobre la visibilidad y la in-
rdicos, y ha sido atenuado en alguna medida por la colabora-
fluencia de los actores del campo? El anlisis de prensa mues-
cin entre ONG de derechos humanos (por ejemplo, Codhes)
tra que la juridizacin del campo ocurri de la mano con una
y organizaciones de base (como Afrodes).
transformacin de la visibilidad de los distintos actores, que
Actores internacionales de la sociedad civil

Finalmente, en el campo participan dos tipos de organizaciones de la sociedad civil internacional. Por un lado, algunos actores como el Comit de la Cruz Roja Internacional (CICR) y
Plan, una ONG global se concentran en atender la crisis humanitaria del desplazamiento. Estos actores tienen una relacin con sectores de la poblacin desplazada y algunos, como
Plan, participan en la Comisin de Seguimiento.
Por otro lado, algunas ONG internacionales monitorean
el comportamiento del desplazamiento en distintos pases,
producen estadsticas y realizan investigaciones y seminarios
sobre el tema. Algunas de estas son la Oficina en Washington
para Asuntos Latinoamericanos (WOLA por sus siglas en ingls) probablemente la organizacin ms activa en trabajo
de solidaridad internacional en relacin con el desplazamiento
forzado colombiano, y el Consejo Noruego para Refugia-
convirti a la Corte Constitucional en el actor central. El protagonismo creciente de la Corte es evidente en el anlisis de las
notas de prensa publicadas en El Tiempo y Semana entre 2000 y
2009. Como lo refleja la grfica 5, mientras que antes del fallo
el actor ms visible era la entidad gubernamental encargada
del asunto (la Red de Solidaridad Social, que luego se convertira en Accin Social), despus de la sentencia la prensa tom
como referente principal a la Corte. En efecto, el porcentaje
de notas sobre desplazamiento en las que aparece la Corte se
multiplic por diez despus de la sentencia (pasando de 1,6%
a casi 16%), lo que ubic al tribunal como el actor ms visible
en los medios de comunicacin.
El anlisis del contenido de las notas de prensa corrobora
la tendencia sugerida por el balance cuantitativo. En efecto, a
medida que la Corte dictaba autos de seguimiento, pasaba a figurar como el nodo coordinador del campo. A finales de 2004,
por ejemplo, El Tiempo hablaba del tribunal en los siguientes
trminos: la Corte Constitucional conmin [] al gobierno
38
Ibd.
del presidente lvaro Uribe a que le enve en un plazo de cin-
123
122
te a reforzar la voz de las organizaciones con fortalezas jur-
co das hbiles, que vence el prximo jueves, el programa de
Grfica 5
accin y el cronograma preciso que le orden elaborar desde
Visibilidad de los actores del campo del desplazamiento

en la prensa, antes y despus de la sentencia.
enero pasado para la atencin de la poblacin desplazada.39

Un ao despus, informaba sobre los avances de la poltica
pblica en trminos de las rdenes de la Corte, as:
124
la sentencia de la Corte, de enero del 2004, fija rdenes precisas al

Gobierno para atender a cerca de tres millones de desplazados: al 31
de marzo de 2004, el Consejo para la Atencin Integral a la Poblacin
Desplazada deba precisar la situacin de los desplazados inscritos
en el Sistema nico de Registro, fijar la necesidad presupuestal y la
manera de conseguir tales recursos. El primero de diciembre del 2005,
el Gobierno debe presentar un cronograma en el que se seale a qu
ritmo y cmo se destinarn los recursos estimados por Planeacin Nacional. Adems, el Ministerio del Interior debe trabajar en un plan de
coordinacin de esfuerzos nacionales y territoriales dirigidos a mayores compromisos, presupuestales y administrativos. El Gobierno Nacional defini los parmetros para cumplir las exigencias de la Corte
Constitucional sobre el tema de los desplazados.40
Por otro lado, aunque el poder ejecutivo (a travs de la Red

de Solidaridad y, luego, de Accin Social) perdi el lugar central del judicializado campo, su presencia en los medios tambin aument despus del fallo (pasando del 7 al 11% de las
notas). El anlisis de contenidos de las notas de prensa sugiere
que este incremento result, por lo menos parcialmente, de la
misma sentencia y de los autos posteriores, en la medida en
que estos ordenaron una serie de acciones gubernamentales
que fueron reportadas por los medios. En este sentido, la informacin contenida en una nota de 2008 de la revista Semana
es representativa del cubrimiento sobre Accin Social despus
del fallo. La noticia sealaba que:
no ha sido fcil para el Estado, a travs de Accin Social, atender a la
enorme cantidad poblacin desplazada. Sin embargo, desde un fallo
histrico de la Corte Constitucional, la sentencia T-025 de 2004, que
Porcentaje de
notas de prensa
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Red
Corte
Solidaridad/ Constitucional
Accin Social
CIRC
Codhes
Pastoral
Social
Incoder
ACNUR
Comisin
de
Seguimiento
Antes de la sentencia T-025

Despus de la sentencia T-025
exigi una efectiva atencin de esta poblacin afectada por el conflicto

armado, el gobierno ha venido respondiendo. Con limitaciones, atendi a 96.535 hogares en 2007 y en lo que va de 2008, a casi 120 mil.41
Finalmente, en relacin con los dems actores del campo,

es importante resaltar dos cambios inducidos por la sentencia.
De un lado, los actores encargados de prestar asistencia humanitaria (el CICR y Pastoral Social) perdieron protagonismo.
Este giro est acorde con el cambio del enfoque dominante
sobre el desplazamiento que, como vimos, pas de ser el de
emergencia humanitaria por efecto del conflicto armado, al de
violacin masiva del derecho y los derechos. De otro lado, aument de manera notable la visibilidad de los actores clave del
proceso de seguimiento de la sentencia y los autos: Codhes, en
39 El Tiempo, Corte da ultimtum al gobierno Uribe, 10 de septiembre de 2004.

40 El Tiempo, 5 billones para desplazados, 29 de noviembre de
2005.
el mbito de la sociedad civil nacional, y Acnur, en el de las

41 Semana, Aviones ofrecen ayudar a desplazados, 9 de noviembre de 2008.
DNP
organizaciones internacionales. La prensa comenz a hablar

de Codhes, por ejemplo, como la entidad que supervisa el
fallo de la Corte Constitucional que, en 2004, oblig al Estado a reconocer esta crisis humanitaria y devolver los derechos
fundamentales a las vctimas del conflicto.42 Acnur, por su
parte, adquiri un rol importante como fuente de cifras y recomendaciones confiables para la Corte y los medios, entre otros
temas, sobre el nmero de desplazados.
126
En sntesis, el sondeo de este captulo muestra que el fallo

y el proceso de seguimiento han creado un verdadero campo
sociojurdico con actores, procedimientos, formas de intervencin y posiciones mltiples que han resultado decisivos para
la suerte de las polticas pblicas sobre la crisis del desplazamiento en Colombia. Vimos tambin que el caso ha ayudado
a transformar la percepcin del problema. Y que este efecto
creador ha tenido impacto no slo en los actores directamente
involucrados en el caso, sino tambin en la ciudadana y la
opinin pblica en general. Se comprueba, entonces, que la
Corte no slo ha intervenido en el problema, sino que ha ayudado a definirlo.
42 El Tiempo, En 41% creci cifra de desplazados en Colombia,

una cifra rcord en 23 aos, 30 de septiembre de 2008.
El efecto de desbloqueo
institucional
En enero de 2004, cuando la Corte profiri la sentencia
129
T-025, el Estado colombiano tena, sobre el papel, instrumentos
El efecto de desbloqueo institucional
Captulo 4
para atender la emergencia humanitaria del desplazamiento.

Como vimos, la Ley 387 de 1997 introdujo medidas para la
prevencin, atencin, proteccin, consolidacin y estabilizacin econmica de la poblacin desplazada. Los Principios
Rectores de las Naciones Unidas sobre los Desplazamientos
Internos, ms conocidos como los Principios Deng, haban
sido reconocidos por la Corte Constitucional como parte del
Bloque de Constitucionalidad del derecho colombiano.1 Y el
Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (SNAIPD), haba sido creado por la mencionada Ley 387
para atender a la poblacin desplazada.
Sin embargo, como document un informe de organizaciones de la sociedad civil de la poca, estas normas no haban
alcanzado una aplicacin real y efectiva (Comisin Colombiana de Juristas y Servicio Jesuita a Refugiados Colombia 2005:
10). La prctica, de hecho, mostraba un panorama de profunda
pasividad estatal. El problema del desplazamiento, entonces,
encajaba claramente en el tipo de situaciones que, como vimos
en el captulo 1, justifica las intervenciones judiciales en casos
estructurales: situaciones en las que existe un bloqueo de las
instituciones estatales que resulta en una violacin masiva de
derechos humanos.
1
Vanse, entre otras, las sentencias de la Corte Constitucional SU1150 de 2000, M. P. Eduardo Cifuentes Muoz, y T-1635 de 2000, M. P.
Jos Gregorio Hernndez Galindo.
En vista de estas circunstancias, buena parte de las rdenes
rales consiste en ejercer presin para desbloquear el aparato
del fallo consistieron en exigencias muy puntuales para que
estatal. En los trminos de la teora de los derechos de des-
las diversas instituciones estatales asumieran responsabilida-
estabilizacin que utilizamos en el captulo 1 (Unger 1996),
des concretas en el tema. En el caso del Departamento Nacio-
estas sentencias se convierten en mecanismos de desestabi-
nal de Planeacin, por ejemplo, la Corte orden que:
lizacin de una burocracia detenida por falta de capacidad,

voluntad o presupuesto. Se trata, entonces, de efectos directos
e instrumentales, en la medida en que consisten en reacciones
130
inmediatas por parte de las entidades estatales a las que estn

dirigidas las rdenes judiciales.
En este captulo ilustramos este tipo de efecto con la evidencia del estudio de caso de la T-025. Para ello, comenzamos por
describir la situacin de estancamiento anterior a la sentencia
y, contra este teln de fondo, pasamos a documentar brevemente algunas acciones y programas especficos que surgieron tras el fallo, y que muestran la existencia de este efecto.
La situacin previa al fallo

y las rdenes de la Corte
Las entrevistas con diferentes actores, y el diagnstico hecho
por la Corte en la sentencia muestran que el bloqueo institucional en relacin con el desplazamiento obedeca a dos factores principales: la dispersin de la responsabilidad sobre el
tema y la inactividad de las entidades estatales. Los efectos
inmediatos del fallo, por tanto, consistieron en contrarrestar
estos factores.
En cuanto a lo primero, la responsabilidad por el tema
del desplazamiento se dilua en el laberinto burocrtico de
la entidad que, sobre el papel, deba coordinarla (el CNAI-
[] Dada la importancia que tiene la consecucin de recursos suficientes para la atencin de la poltica como instrumento para superar el estado de cosas inconstitucional, es fundamental que al logro
de este objetivo concurran el ministro de Hacienda y Crdito Pblico
y el director de Planeacin Nacional para que contribuyan a que las
metas presupuestales que requiere la poltica de atencin a la poblacin desplazada se alcancen. Por ello, se comunicar especialmente
esta sentencia a los altos funcionarios mencionados para que dentro
de la rbita de sus competencias adopten decisiones conducentes a la
superacin del estado de cosas inconstitucional.2
El fallo hizo referencias y dict rdenes similares para el

conjunto de instituciones que integran el SNAIPD. En consecuencia, como lo explic una funcionaria del Ministerio del
Interior en nuestra entrevista, la sentencia fue la primera vez
que las autoridades de Gobierno reconocieron que podan tener responsabilidad en el tema. Antes pensaban que el tema
del desplazamiento era slo de Accin Social.3 La misma opinin fue compartida por el funcionario de la Defensora del
Pueblo entrevistado, que resalt como uno de los efectos de
la sentencia que se dej de pensar que el tema del desplazamiento era un asunto que maneja Accin Social desde Bogot,
y permiti que se identificara [] que corresponde a todas las
entidades del Estado, y no slo a Accin Social; pero que adems tambin corresponde a los entes territoriales.4
PD). En lugar de facilitar la coordinacin entre las entidades

que lo integraban, el CNAIPD generaba un crculo vicioso:
aunque no funcionaba, serva como pretexto a sus miembros
para excusar su propia responsabilidad en el tema y sealar
a las dems entidades (especialmente Accin Social) como la
responsable de los pobrsimos resultados de la poltica sobre
desplazamiento.
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 10.1.1.
3
4
2009.
131
El efecto de desbloqueo institucional
En estos contextos, un efecto bsico de los fallos estructu-
En segundo lugar, el bloqueo institucional previo a la sen-
la atencin de la poblacin desplazada, la reactivacin del r-
tencia provena del muy bajo nivel de actividad de las enti-
gano coordinador de las polticas sobre el tema (el CNAIPD),
dades que claramente tenan responsabilidad en el tema del
la recoleccin de informacin bsica y la creacin de algunos
desplazamiento. En este sentido, la opinin del director de
programas urgentes.
Codhes es representativa de lo dicho por la mayora de en-
El efecto de desbloqueo:
las reacciones y los programas iniciales
trevistados, incluyendo los funcionarios pblicos: antes de la

sentencia T-025 [] el Gobierno tena una concepcin marginal de su responsabilidad frente a los desplazados. Encontrtas. [Sin embargo], a veces procedan ms del voluntariado de
funcionarios comprometidos con el tema.5
En este contexto, un efecto inmediato de la intervencin
de la Corte consisti en mover a la administracin pblica,
como lo expres en trminos dicientes el funcionario de la Defensora del Pueblo entrevistado:
En este pas de tantas leyes, ha resultado muy interesante esa sentencia para que las leyes no se queden en letra muerta; para que a travs
de la providencia, los jueces le den impulso al contenido de la ley.
Por otro lado, ha sido un mecanismo muy importante para mover el
aparato gubernamental. Uno advierte hoy que muchos funcionarios
responden a la poblacin desplazada ms porque tienen que cumplir
con la sentencia, que [porque estn] comprometidos con la realizacin de los derechos de los desplazados. Es lamentable, pero desde
ese punto de vista uno advierte una enorme ventaja en las sentencias:
si los funcionarios tienen que moverse por temor a la sancin judicial,
y no convencidos por la realizacin de derechos, que se muevan por
lo menos por eso.6
Qu significa, en concreto, que los funcionarios se muevan por las rdenes de la Corte? En la siguiente seccin documentamos sucintamente cuatro tipos de acciones inmediatas
emprendidas por las entidades a las que la Corte dirigi las rdenes de la sentencia: el aumento del presupuesto dedicado a
para atender a la poblacin desplazada

La sentencia T-025 seal como uno de los principales problemas de la poltica de atencin a la poblacin desplazada
la insuficiencia de recursos presupuestales para la implementacin de la poltica.7 Por ello, dispuso que el Departamento
Nacional de Planeacin, el Ministerio de Hacienda y Accin
Social, 1) calcularan el presupuesto necesario para cumplir
con dicha poltica, 2) indicaran el mecanismo para conseguir
estos recursos, y 3) definieran el porcentaje de participacin en
la apropiacin de recursos que corresponde a la Nacin, a las
entidades territoriales y a la cooperacin internacional.
Como se ve, a diferencia de otras intervenciones en casos
estructurales de la misma corporacin y de otros tribunales
(vase el captulo 1), en este fallo la intervencin inicial de la
Corte no consisti en rdenes detalladas de resultado. En este
sentido, la Corte no exigi un gasto preciso por parte del Gobierno, ni una apropiacin presupuestal por un monto determinado. Por el contrario, la orden consisti en pedir a la administracin pblica que fuera ella la que, en el mbito de su
competencia, hiciera el clculo de las sumas requeridas para
atender la emergencia del desplazamiento. Se trat, por tanto,
de un caso clsico de reenvo del problema el Ejecutivo, en el
que el poder judicial busca desbloquear el proceso de polticas
pblicas sin arrogarse el poder de definir los detalles de stas.
5
Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre.
6
2009.
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.
133
132
El clculo de los recursos necesarios
bamos en distintas instituciones del Estado algunas respues-
En materia presupuestal, la referencia especfica a la sen-
a esta orden fue dilatar su cumplimiento. Como vimos en el
tencia y a los autos de la Corte en los documentos expedidos
captulo 1, la respuesta del Gobierno fue pedir un plazo de dos
por las distintas entidades del SNAIPD revel con claridad
aos para hacer el clculo presupuestal. La Corte no accedi a
que, al menos en un principio, las respuestas de las autorida-
la peticin y mantuvo un plazo estricto, que el Gobierno se vio
des fueron producto de la presin de la Corte. Por ejemplo, la
conminado a cumplir y dio lugar al primer clculo riguroso
Directiva Presidencial 06 del 7 de octubre de 2005 expresa:
del esfuerzo presupuestal necesario.

La cifra exacta fueron 4,7 billones de pesos de 2005, y fue
134
estimada por el Departamento Nacional de Planeacin (DNP)

en un documento de poltica pblica de alto nivel (documentos
conocidos como Conpes), que tuvo en cuenta aspectos como
la normatividad existente en materia de atencin a la poblacin desplazada y los requisitos establecidos en la sentencia
T-025 de 2004 de la Corte Constitucional, entre otros (Conpes
3400 de 2005, p. 12). Esta cifra, segn el Gobierno, era el monto
adicional a lo ya invertido requerido para garantizar el mnimo
de proteccin de los derechos de la poblacin desplazada que
se encontraba inscrita ante Accin Social en diciembre de 2004.
La reaccin gubernamental implicaba la reanimacin de uno
de los temas clave que, como vimos en el captulo 2, la Corte
haba diagnosticado como uno de los componentes que se haban estancado en el ciclo de polticas pblicas: la financiacin
de las polticas sobre desplazamiento forzado. Prueba de ello
es una decisin de la misma Corte en el ao 2005 (el Auto 176),
que analiz el cumplimiento de las rdenes sobre el esfuerzo
presupuestal en los veinte meses siguientes a la expedicin de
la sentencia. En esa decisin, el tribunal constat que fueron
realizados los estimativos ordenados con el fin de establecer
la magnitud de los recursos necesarios para implementar la
La sentencia T-025 de 2004 y los Autos 176, 177 y 178 de 2005, proferidos por la Corte Constitucional, sealan las rdenes impartidas
[] para superar el Estado de cosas inconstitucional en materia de
desplazamiento interno forzado. La Corte, resolvi comunicar al Presidente de la Repblica el contenido de los mencionados autos para
informacin, con el fin de que se adoptaran las decisiones que estimara pertinente.
En consecuencia, se les ordena a las entidades que conforman el Consejo Nacional y el Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada en el nivel nacional y los servidores pblicos en el
mismo orden que laboran en dichas entidades y estn encargados de
atender a los desplazados, que:
(C) Focalicen los recursos para la atencin a la poblacin desplazada
en sus respectivas competencias e informar de ello al ente Coordinador del Sistema Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, de manera que se concreten medidas efectivas de proteccin de
los derechos de los desplazados.
En el mismo sentido, en la Ley de Presupuesto General de

la Nacin para la vigencia fiscal 2006, se incorpor un artculo
que dispona:
Los recursos presupuestados al proyecto Capacitacin Jvenes en Accin del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) se destinarn inicialmente para la atencin de la poblacin desplazada por la violencia, en
cumplimiento de la sentencia T-025 de 2004 proferida por la Honorable
Corte Constitucional. Una vez se cubra la demanda de la poblacin desplazada, los recursos se podrn destinar a poblacin no desplazada.
poltica de atencin a la poblacin desplazada encaminada a
Igualmente, el documento de poltica pblica Conpes 3400
proteger sus derechos constitucionales. En trminos financie-
de 2005, titulado Metas y priorizacin de recursos presu-
ros, la cifra de 4,7 billones de pesos calculada por el Gobierno
puestales para atender a la poblacin desplazada por la vio-
es un aumento considerable si se tiene en cuenta que durante
lencia en Colombia, someti a consideracin del CNAIPD el
el periodo 1995-2004, el Estado invirti cerca de 1,3 billones de
esfuerzo financiero y las metas de las entidades del SNAIPD
pesos de 2005 para el desarrollo de la poltica de atencin inte-
para atender las necesidades de la poblacin desplazada entre
gral a la poblacin desplazada (Conpes 3400 de 2005, p. 6).
los aos 1995 y 2005. El documento fue expedido explcita-
135
La reaccin inicial de las entidades gubernamentales frente
que para los aos 2005 y 2006, las entidades del SNAIPD des-
Un segundo indicador de la reaccin del aparato estatal como
tinaron recursos de inversin por un total de 1,3 billones de
consecuencia de la presin jurdica de la Corte son las actua-
pesos monto que, como se vio, equivale al total de los recur-
ciones del Consejo Nacional de Atencin Integral a la Pobla-
sos invertidos por el Estado en el perodo 1995-2004. Adems,
cin Desplazada (CNAIPD) al poco tiempo de emitido el fallo.
present el presupuesto necesario para atender a la poblacin
La T-025 expidi mltiples rdenes dirigidas al CNAIPD por
desplazada durante el periodo 2007-2010 y lo calcul en 3970
ser el rgano a la cabeza del SNAIPD encargado de formular
millones de pesos.8
la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada y ga-
Por ltimo, en relacin con el presupuesto, la sentencia
La reactivacin del CNAIPD
rantizar la asignacin presupuestal.
T-025 y sus autos de seguimiento ordenaron al Ministerio del
Despus de permanecer dos aos inactivo, en 2004 el
Interior y de Justicia promover el involucramiento presupues-
CNAIPD volvi a sesionar expresamente con el propsito de
tal y administrativo de las entidades territoriales (departamen-
atender las rdenes de la sentencia T-025. La influencia de la
tos y municipios). Como reaccin a dicha orden, el Ministerio
sentencia y los autos en las actuaciones del CNAIPD es evi-
emiti las circulares 003 y 004 de febrero y septiembre de 2004,
dente. Las referencias a una y otros fueron frecuentes en sie-
respectivamente, dirigidas a los entes territoriales. A pesar de
te acuerdos celebrados por el CNAIPD entre los aos 2005 y
que el impacto de estas circulares fue limitado, estas respues-
2007. Por ejemplo, el Acuerdo 001 de 2005, por el cual se defi-
tas indican que la intervencin de la Corte impuls a algunas
nen los criterios de respuesta a las peticiones presentadas por
entidades nacionales y locales a reaccionar. Una muestra clara
la poblacin desplazada, fue redactado como respuesta deta-
de esto son las acciones tomadas en Bogot, como lo compro-
llada a la sentencia y a uno de los autos de la Corte, como lo
baron los medios de comunicacin:
muestra su seccin de considerandos:
Bogot se convirti [] en la primera ciudad del pas en adoptar el

plan, que busca garantizar por lo menos 9 derechos fundamentales a
los 100 mil desplazados que estn registrados oficialmente en la capital. El Plan, en el cual se invertirn el ao entrante 32 mil millones de
pesos, responde a la sentencia T-025 de la Corte Constitucional del 22
de enero pasado, que ordena a la Nacin y al Distrito la ejecucin de
acciones para restituir los derechos vulnerados a las familias desplazadas en el pas. Los recursos, que saldrn del presupuesto distrital
del 2005, se destinarn a tres reas especficas: prevencin y proteccin, atencin humanitaria y estabilidad socioeconmica.10
8
Vase documento Conpes 3400 de 2005, Anexo 1. Esta suma inclua tanto el presupuesto de la Nacin como el de las entidades territoriales.
9
En su informe a la Corte para la audiencia de seguimiento celebrada el 29 de junio de 2005, la Procuradura General de la Nacin
consider que slo cerca de una tercera parte de los departamentos
(12 de 32) haban enviado informacin clara y completa sobre sus
programas de atencin a la poblacin desplazada.
10
El Tiempo, 32 mil millones para atender a la poblacin despla-
Considerando:
[]
Que en el apartado 10.2 de la sentencia T-025, la honorable Corte manifest: Tal como se recogi en los antecedentes de esta sentencia,
las acciones de tutela se interpusieron ante la falta de respuesta de las
instituciones a las solicitudes para el otorgamiento de las ayudas previstas en los programas de vivienda y de restablecimiento socioeconmico, as como para el acceso a los servicios de salud, educacin, o
para la prestacin de ayuda humanitaria de emergencia, o para que
se les inscribiera como desplazado en el Sistema nico de Registro. A
travs de la accin de tutela los actores esperan una respuesta de fondo y oportuna a sus solicitudes que se traduzcan en la materializacin
de dichas ayudas;
Que en el ordinal 10 de la parte resolutiva de la sentencia en mencin,
este alto tribunal orden que las peticiones que formule la poblacin
desplazada debern contestarse de fondo, de manera clara y precisa,
sealando los criterios de respuesta para las mismas;
zada, 21 de noviembre de 2004.
137
136
mente para cumplir con los autos de seguimiento, y reconoci
Que en el considerando 9 del Auto 178 del 29 de agosto de 2005, emitido dentro de la misma sentencia, se consign: [] aun cuando cada
entidad responsable de alguno de los componentes de atencin a la
poblacin desplazada enfrenta problemas especficos, las distintas entidades y organizaciones evaluadoras identificaron varios problemas
comunes, que han retrasado la superacin del estado de cosas inconstitucional, a saber: [] viii) las fallas en las respuestas oportunas a las
peticiones y propuestas presentadas por la poblacin desplazada.
Nacin la responsabilidad de vigilar el cumplimiento del fallo. Como resultado, en los primeros dos aos de seguimiento, estas entidades produjeron cuatro informes conjuntos de
seguimiento y algunos informes independientes. En palabras
del entonces representante del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) para Colombia,
Con la T-025 se empez a escribir una historia distinta. Los
rganos de control que siempre haban estado presentes en la
La produccin de informacin bsica
proteccin de los derechos de los desplazados [] empezaron
a establecer mecanismos complementarios y tcnicos para ha-
Otro efecto inmediato de la intervencin de la Corte fue la
cer seguimiento al desempeo de las autoridades en la aten-
puesta en movimiento de la administracin pblica en rela-
cin a la poblacin desplazada (Acnur 2007: 18).
cin con la produccin de informacin bsica sobre el despla-
Como veremos ms adelante (captulo 6), esta reaccin in-
zamiento. En el proceso de monitoreo al cumplimiento de la
mediata se traducira en la produccin de informacin ms de-
sentencia, la Corte exigi a las entidades estatales la elabora-
tallada y peridica sobre la evolucin de la proteccin de los
cin de informes peridicos. La mayora de stas no contaba
derechos de la poblacin desplazada. Para los efectos de este ca-
con sistemas de informacin o estadsticas confiables y siste-
ptulo, sin embargo, basta recalcar que el fallo ayud a reanimar
matizadas que les permitieran responder. Como lo reconoci
un aparato estatal durmiente, que no contaba en ese momento
la funcionaria del Ministerio del Interior y de Justicia entre-
con datos esenciales para disear e implementar polticas infor-
vistada para este libro, por la necesidad de hacer informes a
madas sobre la emergencia humanitaria del desplazamiento.
la Corte, las entidades establecieron sistemas de informacin.

Nos vimos en la necesidad de crear estadsticas.11 En el mis-
mo sentido, funcionarios del Comit Internacional de la Cruz
Un ltimo indicador que ilustra cmo los autos de la Corte sir-
Roja reconocieron que durante el tiempo en que ha operado
vieron para poner en movimiento el aparato estatal, es la crea-
la T-025 se ha ido construyendo informacin sobre cmo se
cin de algunos programas o grupos de trabajo para respon-
debe dar respuesta a las dificultades y tropiezos. Es impor-
der a la sentencia, especficamente dentro del Ministerio del
tante ahora ver cmo se va mejorando esta situacin, cmo se
Interior y de Justicia. Tanto el fallo como el auto 177 de 2005
aplica y se concreta esa informacin12.
ordenaron a dicho Ministerio tomar las acciones necesarias
La creacin de los primeros programas
Los organismos de control tambin se vieron en la obliga-
para que los gobernadores y alcaldes adoptaran las decisiones
cin de producir informes. Concretamente, la senetencia T-025
requeridas y el presupuesto para asegurar la debida atencin
asign al defensor del pueblo y al procurador general de la
a la poblacin desplazada. Como respuesta a esa orden, en

septiembre de 2006 el Ministerio cre el Grupo de Coordina-

12 Entrevista con funcionaria del CICR que prefiri que su nombre
no fuera revelado, 18 de diciembre de 2008.
cin y Seguimiento a Departamentos y Municipios en materia

de Atencin a la Poblacin Desplazada. En palabras de una de
las funcionarias del grupo, como ya hay una orden en el Auto
177 [de 2005], el Ministerio cre este grupo. Entonces nosotros
139
138
vamos a los territorios y les hacemos el apoyo tcnico en lo
poder de determinar el presupuesto y las polticas sobre el
administrativo y en lo presupuestal.
desplazamiento, construy una palanca para impulsar la ac-
Lo mismo sucedi con el Auto 200 de 2007, que abord el

tema de la proteccin del derecho a la vida y a la seguridad
personal de lderes de la poblacin desplazada y de personas
desplazadas que se encontraban en situacin de riesgo. La
Corte concluy que el programa de proteccin existente para
atender nicamente a los lderes de las poblaciones vulnera-
140
bles (entre ellos los de la poblacin desplazada), presentaba
tuacin del Gobierno nacional. En palabras de la citada funcionaria del Departamento Nacional de Planeacin:
El hecho de presionarnos tambin nos oblig a trabajar en esta lnea,
a trabajar de una manera rpida. De no haber sido por la sentencia,
yo creo que no tendramos para nada los avances que tenemos ahora.
No quiero decir que no se estuviera atendiendo la poblacin pero creo
que no tendramos para nada lo que tenemos ahora.15
una serie de falencias. En especial, no otorgaba a los casos de
El tipo de efecto de desbloqueo documentado en este ca-
poblacin desplazada la prioridad que constitucionalmente
ptulo, por supuesto, genera slo una reaccin preliminar del
ameritaban, y no prevea la extensin de las medidas de pro-
aparato estatal. Como en otras sentencias estructurales, el efec-
teccin a los miembros del grupo familiar de los afectados.
14
to es duradero slo en la medida en que promueva procesos
Para subsanar dicha situacin, la Corte orden al director del
de polticas pblicas de largo plazo a travs de decisiones de
Programa de Proteccin del Ministerio del Interior y de Justi-
seguimiento que involucren actores estatales y no estatales. En
cia disear un programa especfico para superar las fallas del
los siguientes captulos evaluamos, con base en la evidencia
existente. A fin de responder a la Corte, el Ministerio cre en
del trabajo de campo, si la sentencia T-025 provoc este tipo de
2008 el Programa de Proteccin Especial a la Poblacin Des-
proceso, comenzando por el impacto del fallo y los autos pos-
plazada, con el objetivo de dar proteccin no slo a los lderes,
teriores sobre un aspecto fundamental del proceso de polticas
sino a cualquier persona desplazada registrada en el RUPD
pblicas: la coordinacin entre entidades estatales.
que se encuentre en situacin de riesgo.
Conclusiones
En este captulo hemos mostrado la forma como la intervencin de la Corte Constitucional sirvi como un punto de presin para desestancar la atencin a la poblacin desplazada.
En particular, hemos esbozado la reaccin presupuestal y de
impulso a polticas pblicas preliminares sobre el tema.
Bajo la presin de la Corte, las instituciones relevantes hicieron un primer esfuerzo para cumplir sus funciones o intensificaron las que venan desarrollando. En lnea con el anlisis
del captulo 1, la Corte Constitucional, antes que arrogarse el
13 Entrevista con Clara Yvet Rodrguez, Programa de Coordinacin con las Entidades Territoriales, noviembre de 2008.
14
Corte Constitucional, Auto 200 de 2007, numerales 1 y 2.
141
13
El efecto coordinador:
el intento de la Corte
por racionalizar
la administracin pblica
Como hemos visto, las fallas estructurales en la atencin a la poblacin desplazada diagnosticadas por la Corte
provenan no slo de la inactividad de las entidades estatales.
Incluso cuando, como lo mostramos en el captulo anterior,
esas entidades fueron gradualmente reactivadas, persista un
problema central: cmo coordinar sus acciones en relacin con
el tema del desplazamiento.
En efecto, segn vimos en el captulo 1, el sistema de atencin
a la poblacin desplazada careca de mecanismos de coordinacin adecuados en tres niveles: 1) entre las entidades nacionales
encargadas del asunto; 2) entre stas y las autoridades subnacionales (gobernaciones y alcaldas), y 3) entre las autoridades
subnacionales. En cuanto a lo primero, la descoordinacin en
el nivel nacional consista en la proliferacin de entidades que
han tenido funciones superpuestas y responsabilidades difusas
en relacin con los resultados concretos de las polticas. Como
se aprecia en el mapa de actores dibujado en el captulo 3, se
trata de una verdadera sopa de letras, con mltiples agencias
estatales (DNP, Accin Social, ICBF, ministerios, ICFES, etc.), y
nodos de articulacin (CNAIPD, SNAIPD, etc.) que han tenido problemas persistentes para actuar conjuntamente.
La falta de coordinacin ha sido evidente tambin en las
relaciones entre estas entidades del gobierno nacional y las de
los gobiernos departamentales y locales. Dado que la atencin
a la poblacin desplazada depende en buena medida de los
servicios prestados por municipios y departamentos receptores, y que la prevencin del desplazamiento est sujeta en par-
143
El efecto coordinador: el intento de la Corte por racionalizar la administracin pblica
Captulo 5
te a las actuaciones de las autoridades de las zonas expulsoras,
Grfica 1.
esta descoordinacin ha sido responsable de la persistencia de
Esquema de entidades, rganos e instrumentos

de coordinacin
del fallo T-025 (Riveros 2009).

Finalmente, la desarticulacin tambin ha caracterizado las
acciones y los programas dentro de las entidades territoriales.
Por ejemplo, como veremos, slo despus del fallo T-025 se
conformaron los comits de coordinacin sobre el tema en las
144
entidades territoriales, a pesar de que su creacin haba sido

prevista desde 1997, con la Ley 387 de ese ao.
En este captulo nos ocupamos de los alcances y las limitaciones del intento de la Corte por resolver las fallas de coordinacin en estos tres niveles. Para evaluar el efecto coordinador, examinamos el esfuerzo del tribunal por promover una
organizacin racional del sistema de polticas y atencin sobre
el desplazamiento, que evitara la duplicacin y desarticulacin de labores que lo ha caracterizado.
Para ello, dividimos el captulo en cuatro secciones. A fin
de hacer inteligible el anlisis, comenzamos por explicar brevemente en qu consiste el sistema de coordinacin que ha resultado del proceso de seguimiento del fallo. Esta aclaracin
preliminar permite entender, en la segunda seccin, cul era
exactamente la situacin previa a la sentencia. Contra este teln de fondo, en la tercera seccin nos detenemos en el impacto
que ha tenido la Corte en la racionalizacin de la administracin pblica, especficamente en la creacin de mecanismos de
coordinacin interinstitucional. El impacto, sin embargo, ha
sido gradual y limitado. Por ello, en la ltima seccin estudiamos las fallas de coordinacin que persisten a pesar del fallo.
El esquema de coordinacin
Segn se aprecia en la grfica 1, la labor de coordinacin del
sistema de atencin a la poblacin desplazada les corresponde
a dos entidades del Gobierno nacional (Accin Social y Ministerio del Interior y de Justicia) que, a su vez, se articulan con
los municipios, distritos y departamentos.
SNAIPD
ENTIDADES
TERRITORIALES
Presidencia de la Repblica
Accin Social
Min. Interior y de Justicia
Min. Hacienda
Min. Defensa
Min. Agricultura
y Desarrollo Rural
Min. de la Proteccin Social
Min. Comercio, Industria
y Turismo
Min. Educacin
Min. Ambiente,Vivienda
y Desarrollo Territorial
DNP
Defensora del Pueblo
Alto Comisionado para la Paz
Vicepresidencia de la Repblica
Min. de Relaciones Exteriores
Min. Comunicaciones
ICBF
SENA
CNTV
Banco Agrario
Incoder
Bancoldex
Alta Consejera para la Equidad
de la Mujer
Programa Presidencial
de Promocin, Respeto
y Garanta de los DDHH
y Aplicacin del DIH
Departamentos
Distritos
Municipios
Comits territoriales
PIU
Nota: Las entidades no estn organizadas

en ninguna jerarqua especfica.
CNAIPD
Plan Nacional de Atencin
Integral a la Poblacin Desplazada
(Decreto 250 de 2005)
Entidades coordinadoras
rganos de coordinacin

Instrumentos de coordinacin
145
las fallas estructurales de polticas en el tema, antes y despus
coordinador territorial. Por esa razn, a lo largo de este captu-
de coordinador general del SNAIPD. Para ello cuenta con
lo haremos referencia al MIJ como principal ente encargado de
una oficina principal en Bogot y con unidades territoriales
la coordinacin entre el SNAIPD y las entidades territoriales.
en los departamentos. Si bien Accin Social presta labores di-
Una de las principales labores de coordinacin es establecer
rectas de atencin a la poblacin desplazada, bajo su rol de
los mecanismos para que los comits departamentales, distri-
coordinador del SNAIPD sus funciones incluyen, en primer
tales y municipales formulen e implementen los Planes Inte-
lugar, concertar medidas entre los diferentes niveles de ges-
grales nicos (PIU) en las respectivas entidades locales.
146
tin e instancias involucradas. Segundo, asegurar el desa-
El tercer tipo de entidad que hace parte del esquema de
rrollo y la ejecucin articulada de la poltica de atencin a la
coordinacin son los entes territoriales, es decir, los munici-
poblacin desplazada, que comprende gestionar ante todas
pios, distritos y departamentos. En este sentido, las funciones
las instituciones del SNAIPD el diseo y la ejecucin de di-
de tales entidades incluyen convocar y mantener activos los
chas polticas, y promover la creacin de comits territoriales.
comits territoriales6 y articular sus planes de atencin al des-
Asimismo, tiene la responsabilidad de producir y gestionar
plazamiento con el plan de desarrollo de cada entidad. Asi-
la informacin y de brindar acompaamiento tcnico para
mismo, son responsables de asignar recursos financieros para
que el ente territorial pueda desarrollar sus funciones, entre
la atencin de la poblacin desplazada, y de ser los puentes
otras.
entre las entidades territoriales inferiores (municipio o depar-
El Ministerio del Interior y de Justicia (MIJ) juega el papel

de articulador entre el Gobierno central y las entidades terri-
tamento) y las entidades territoriales superiores (departamento o nivel nacional).
toriales. Como se explic en el Captulo 3, ante la continua-
Existen, adems, rganos especficos de coordinacin in-
cin del estado de cosas inconstitucional, por medio de la Ley
terinstitucional: el Consejo Nacional de Atencin Integral a la
1190 de 2008 el Congreso de la Repblica introdujo cambios
Poblacin Desplazada (CNAIPD) y los comits territoriales de
significativos en la coordinacin de las entidades territoriales.
atencin integral a la poblacin desplazada.
En consecuencia, dicha coordinacin ya no se encuentra ex-
El CNAIPD, como explicamos, es el escenario de toma de
clusivamente en cabeza del MIJ, sino que es compartida con el
decisiones y coordinacin del SNAIPD. Est conformado por
Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y Accin Social.
representantes de trece de las entidades que hacen parte de este
Sin embargo, por medio del Auto 007 de 2009 la Corte mantu-
ltimo.7 Las funciones de coordinacin del CNAIPD se pueden
vo en cabeza del Ministro del Interior y de Justicia el papel de
sintetizar en los siguientes cinco puntos contenidos en la Ley

387 de 1997, la sentencia T-025 y el Decreto 250 de 2005: 1) la
definicin de una poltica pblica de atencin a la poblacin
1
Con la expedicin del Decreto 2569 de 2000, la coordinacin del
SNAIPD, anteriormente en manos del Ministerio del Interior, pas
a ser responsabilidad de la Red de Solidaridad Social, hoy Accin
Social.
desplazada que garantice el goce efectivo de derechos; 2) la ob-
Decreto 2569 de 2000.
Ley 387 de 1997, artculo 12, y Decreto 2569 de 2000, artculo 1d.
das en la sentencia T-025; 4) la capacitacin de los funcionarios
Ley 387 de 1997, artculo 7, y Decreto 2569 de 2000, artculo 2.
5
Vase, entre otros, Decreto 2569 de 2000, artculos 1j, 26 y 30.
Tambin hay funciones establecidas en el Decreto 250 de 2005 (art. 2).
tencin de recursos para la implementacin de dicha poltica;

3) la superacin de las fallas estructurales del SNAIPD detecta-
Ley 387 de 1997, artculo 7, pargrafo 3.
Sobre la integracin del CNAIPD y el SNAIPD, vase el captulo 3.
147
Como se vio en el captulo 3, Accin Social tiene el papel
Para completar el panorama del esquema de coordinacin,
5) la comunicacin y articulacin con los comits territoriales
resta mencionar los dos instrumentos especficos que han sido
en relacin con la atencin a la poblacin desplazada (Acnur
diseados como cartas de navegacin para las anteriores
2007: 369).
agencias y rganos: el Plan Nacional de Atencin Integral a
Para facilitar y agilizar el trabajo del CNAIPD fueron con-
la Poblacin Desplazada (en adelante Plan Nacional de Aten-
formadas tres Mesas Nacionales, una por cada fase de inter-
cin), adoptado mediante el Decreto 250 de 2005, y el Plan In-
vencin (Proteccin y prevencin, Atencin humanitaria de
tegral nico (PIU), que el mismo decreto cre para que sirvie-
emergencia y Estabilizacin socioeconmica), y se estableci
ra de instrumento de coordinacin de los comits territoriales
una Mesa de Fortalecimiento del proceso organizativo de la
y sus mesas. Como veremos, estos dos instrumentos fueron
poblacin desplazada. Desde sus respectivas lneas de inter-
resultado de rdenes de la Corte y constituyen hoy, segn el
vencin, las mesas hacen anlisis y elaboran propuestas de
anlisis del Acnur (2007: 367), las herramientas bsicas de co-
ajuste a la poltica pblica ante el Consejo Nacional, quien es
ordinacin, en la medida en que fijan las acciones que, tanto
el encargado de adoptar los correctivos finales.
en el nivel nacional como en el departamental y municipal,
Los comits municipales, distritales y departamentales de
deben desarrollarse para alcanzar los objetivos del Sistema.10
atencin integral a la poblacin desplazada denominados
Cmo surgi este sistema de coordinacin? Veamos cul
en conjunto comits territoriales fueron creados para brin-
era el panorama antes de la sentencia T-025, y cmo sta y los
dar apoyo al SNAIPD en el mbito local, y tienen la funcin de
autos posteriores incidieron en la conformacin del sistema.
planificar, disear, gestionar y ejecutar programas y proyectos

y Decreto 250 de 2005). Estos son las instancias articuladoras
El diagnstico
y la intervencin de la Corte
de coordinacin y gestin interinstitucional del SNAIPD para
Las fallas de coordinacin fueron constatadas en la misma
implementar las polticas pblicas y la asignacin de recur-
sentencia T-025. Los mltiples vacos encontrados por la Corte
sos en el territorio de su competencia. Bajo este entendido, a
pueden ser clasificados en cuatro categoras. Primero, el tribu-
los comits territoriales les corresponde establecer mecanis-
nal hall deficiencias en la asignacin de funciones y respon-
mos de alerta, formular y actualizar los planes de prevencin,
sabilidades de las distintas instituciones que hacen parte del
identificar zonas de riesgo, elaborar y hacerle seguimiento al
SNAIPD. Segundo, constat la duplicacin de funciones entre
Plan Integral nico y, cuando ocurre el desplazamiento, de-
la Nacin y los entes territoriales. La sentencia present estas
ben brindar la primera respuesta de emergencia. Los Comits
dos falencias en los siguientes trminos:
de atencin a la poblacin desplazada (Ley 387 de 1997, art. 6,
se organizan y operan a travs de mesas de trabajo regionales

o comisiones temticas, compuestas por representantes institucionales y comunitarios, que tienen como objetivo trabajar alrededor de los temas que responden a las estrategias de
atencin del SNAIPD.9
La asignacin de funciones y responsabilidades a las distintas entidades es difusa. Esto se evidencia en que aunque a las entidades que
componen el SNAIPD y las entidades territoriales se les designan funciones de acuerdo a sus competencias, la normatividad no es precisa
acerca de qu debe cumplir cada una de ellas y en muchas ocasiones,
las responsabilidades se encuentran duplicadas.11
Decreto 250 de 2005, numeral 6.
10
Vase, en el mismo sentido, Decreto 250 de 2005 (art. 2.6.3.).
Vase, en el mismo sentido, Decreto 250 de 2005 (art. 2.6.3.).
11
El auto 178 de 2005 (numeral 3.6. vi.) reitera que la falta de
149
148
del SNAIPD para atender el problema del desplazamiento, y
La tercera causa de descoordinacin detectada por la Corte
dan. Para qu? Para dar una respuesta integral a la poblacin.
fue la falta de herramientas de coordinacin. Segn la senten-
Entonces se empez a atender al interior de la Red de Solidari-
cia, la Red de Solidaridad [hoy Accin Social], que se supone
dad a la poblacin desplazada con diferentes programas, pro-
tiene funciones de coordinacin, no tiene instrumentos ade-
gramas que otras entidades tenan la competencia de hacer.16
cuados para ejercer una coordinacin de manera efectiva res-
El mismo Gobierno nacional, dos aos despus del fallo,
150
confirm el diagnstico en una respuesta a la Corte, al sostener
Finalmente, el fallo destac la falta de conformacin de los co-
que aunque la Ley 387 de 1997 y su Decreto reglamentario 2569
mits municipales, a pesar de lo ordenado por la Ley 387 de 1997.13
de 2000, daban lneas claras para la composicin y el funcio-
La misma falencia haba sido detectada en sentencias anterio-
namiento del SNAIPD, hay que aceptar que en la prctica ste
res, como la T-1346 de 2001, en la que el tribunal constitucional
no estaba actuando de acuerdo con la dimensin del desplaza-
orden la constitucin del comit municipal en un plazo de
miento forzado en Colombia (CNAIPD 2006: Aparte IV.a).
diez das.
14
Con base en este diagnstico, la Corte expidi una serie de
Nuestras entrevistas ofrecieron abundante evidencia sobre
rdenes especficas, primero en la sentencia y luego en los au-
las fallas diagnosticadas por la Corte. Por ejemplo, la falta de
tos de seguimiento. As, por ejemplo, orden al CNAIPD adop-
articulacin entre las distintas entidades fue sealada por el
tar un programa de accin, con un cronograma preciso, enca-
funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarro-
minado a corregir las falencias en la capacidad institucional.17
llo Territorial en los siguientes trminos:
Igualmente, ante la ausencia de los comits municipales, el fa-
Antes [de los autos de seguimiento], por la tradicin administrativa

que se tena en el Estado, por la independencia de cada una de las
carteras [], se manejaba el tema del desplazamiento muy desarticuladamente. Entonces difcilmente se encontraba que para responder a
una poblacin objetivo con una dificultad se metieran todos los productos de la oferta institucional en una bolsa. Cada uno lo ofertaba
por su lado, se atenda separadamente.15
Igualmente, la funcionaria de Accin Social encargada del

tema se refiri a la falta de precisin en las funciones de las entidades y la sobreposicin de responsabilidades. Para ella, la
Red de Solidaridad haba asumido roles que no le corresponclaridad en la definicin de las competencias institucionales es una
de las fallas institucionales que persisten ao y medio despus de
proferida la sentencia.
12 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado
6.3.1.1.iii.
13
Ibd., Apartado 6.3.1.2.i.
14 Vase tambin, Corte Constitucional, sentencia T-098 de 2002, en

la que analiz la falta de coordinacin de las entidades del SNAIPD.
Vivienda y Desarrollo, enero de 2009.
llo indic que:

es preciso que tales entidades [territoriales] adopten decisiones que
garanticen un mayor compromiso, como lo ordena [] la Ley 387 de
1997 al sealar que las autoridades territoriales convocarn los Comits de Atencin a la Poblacin Desplazada. Dicha convocatoria es
obligatoria en los municipios en donde se presenten situaciones de
desplazamiento forzado.18
Asimismo, la Corte reiter las responsabilidades jurdicas

de las distintas entidades. Por ejemplo, en relacin con la ausencia de los comits territoriales, enfatiz que el Ministerio
del Interior tena la obligacin de promover que los gobernadores y alcaldes crearan los comits municipales, distritales y
departamentales, en virtud de la Ley 387 de 1997 (art. 7).19
16 Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de Atencin a la poblacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
17 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Parte resolutiva,
Orden cuarta.
18
Ibd., Orden tercera.
19
Idem.
151
pecto de las dems entidades integrantes del SNAIPD.
12
de las funcionarias del Departamento Nacional de Planea-
el tema fue el 177 de 2005, en el que la Corte afirm que el
cin: la sentencia lo que dijo fue: vamos a ordenar la casa.20
Ministerio le vena dando una lectura exegtica a la palabra
De forma similar, una funcionaria del Ministerio de Educa-
promover, dejando de lado sus obligaciones de coordinar y
cin, que tambin ha estado vinculada a las polticas sobre
evaluar las polticas y los programas adelantados por los en-
desplazamiento desde la expedicin de la Ley 387 de 1997,
tes territoriales. Por ello, le orden disear, implementar y
explic las palabras de la Corte de la siguiente manera:
aplicar prontamente una estrategia de promocin y de coor-
aqu hay que hacer una parada. Vamos a organizar la casa.
dinacin de esfuerzos nacionales y territoriales que conduzca
[] Y la sentencia le permiti al Gobierno empezar a decir,
efectivamente a que las entidades territoriales asuman un ma-
qu le toca a todos, qu le toca a unos y qu es lo que va-
yor compromiso tanto presupuestal como administrativo para
mos a empezar a responder de maneras ms puntuales.21
la atencin de la poblacin desplazada.
Asimismo, la funcionaria del Ministerio de la Proteccin Social
Asimismo, el Auto 178 de 2005, que hizo un seguimiento
encargada del tema del desplazamiento seal que la Corte
integral a cada uno de los aspectos identificados en la T-025
ha obligado a que todas las entidades comiencen a coordinar
como causales del estado de cosas inconstitucional (ECI), eva-
su trabajo en el tema.22
lu el nivel de cumplimiento de la mencionada orden dirigida
Por tanto, las opiniones de los funcionarios entrevistados
al CNAIPD, en el sentido de establecer un programa de accin
sugieren la existencia de un efecto coordinador general, me-
encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucio-
diante el cual la T-025 facilit la articulacin entre las distintas
nal. El anlisis llev a la Corte a sealar la falta de instrumen-
entidades. Pero especficamente, en qu consisti ese efecto?
tos de coordinacin adecuados para la Red de Solidaridad
Para responder esta pregunta analizamos la evidencia sobre el
como una de las falencias que no haban sido superadas y,
efecto en los tres niveles de coordinacin resaltados al comien-
nuevamente, a ordenar al CNAIPD, en un plazo de tres me-
zo de este captulo, es decir, en el nivel nacional (entre las enti-
ses, poner en marcha un programa de accin coordinado para
dades que conforman el SNAIPD), en el de las entidades terri-
superar dichas fallas.
toriales, y entre el nivel central y las autoridades territoriales.
Han sido eficaces estas rdenes? En otras palabras, cules

han sido el alcance y las limitaciones del efecto coordinador
La coordinacin en el nivel nacional: el SNAIPD
buscado por la Corte? En las siguientes dos secciones exami-
La sentencia y los autos posteriores23 sirvieron para fijar las
namos la evidencia sobre este efecto. Comenzamos por mos-
responsabilidades del SNAIPD y, de esta forma, impulsaron
trar que la Corte ha tenido un impacto racionalizador sobre la
la racionalizacin del Sistema. En este sentido, el funcionario
administracin pblica, y pasamos luego a analizar las formas

persistentes de desarticulacin institucional que ilustran los
lmites de ese impacto.
El alcance del efecto coordinador

Ante la pregunta sobre el principal impacto de la sentencia
T-025, varios de los entrevistados sealaron el efecto coordinador. En este sentido, es representativa la respuesta de una
21 Entrevista con Yaneth Guevara, Ministerio de Educacin, febrero de 2009.
22 Entrevista con Susana Helfer, Ministerio de la Proteccin Social,
21 de enero de 2009.
23 Adems de los dos autos ya mencionados 177 y 178 de 2005,
los otros autos que abordaron el tema de la descoordinacin institucional fueron los autos 218 y 266 de 2006 y 052 de 2008.
153
152
Uno de los primeros autos de seguimiento que ahond en
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
cada una de las entidades, y revisar la oferta institucional y
a cargo del grupo de desplazamiento seal cmo la T-025:
proponer modificaciones.
154
Otra de las acciones adoptadas por el CNAIPD con el objetivo de lograr una mayor comunicacin entre las instituciones
del SNAIPD fue la conformacin de mesas temticas y de comits tcnicos. El Acnur seal la utilidad de algunas de estas mesas y comits para la discusin comn de problemas, la
adopcin de polticas, el intercambio de informacin entre las
Los principales indicadores de los avances en materia de
diferentes entidades y la coordinacin del Sistema. Segn el
coordinacin en el SNAIPD son: 1) los cambios en el CNAIPD,
informe sistemtico del Acnur, los resultados, en particular
el rgano creado para discutir y disear respuestas comunes
en la mesa de estabilizacin socioeconmica y del comit de
a los problemas relacionados con el desplazamiento, y 2) la
vivienda, son apreciables en trminos de la adopcin de medi-
formulacin del Plan Nacional para la Atencin Integral a la
das en la flexibilizacin de la oferta institucional (2007: 368).
Poblacin Desplazada.
La segunda muestra del impacto de la Corte sobre la co-
A partir de marzo de 2004, pocos meses despus de expe-
ordinacin del SNAIPD fue la adopcin del Plan Nacional
dida la sentencia, el CNAIPD retom su dinmica regular des-
de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada, a travs del
pus de dos aos de inactividad. Desde ese momento, asumi
Decreto 250 de 2005, que actualiz el plan anterior (Decreto
el liderazgo en el diseo de las polticas pblicas, y se convir-
173 de 1998). La T-025 identific como una de las falencias
ti en la instancia de seguimiento del avance y los obstculos
del sistema la ausencia de instrumentos adecuados en manos
en el cumplimiento de lo ordenado por la Corte (Acnur 2007:
de Accin Social para ejercer una coordinacin efectiva res-
349). Bajo ese marco, a partir de diciembre de 2005, estableci
pecto de las dems instituciones integrantes del SNAIPD.25
la expedicin de acuerdos como mecanismo de comunicacin
Con la expedicin de dicho Plan un ao despus del fallo,
y adopcin de sus decisiones.
se super formalmente esta falencia institucional. El Decreto
Como se vio en el captulo anterior, las referencias expresas
250 estableci desde principios rectores y objetivos generales,
a la sentencia y a los autos de cumplimiento en los acuerdos
hasta lneas estratgicas de atencin y fases de intervencin,
del CNAIPD revelan la influencia directa de la Corte. En ma-
pasando por un recuento de las instancias de coordinacin del
teria de coordinacin sucedi lo mismo. El acuerdo 7 de 2006
sistema. El Plan es, en sntesis, la herramienta bsica de co-
tom en consideracin lo dicho por la Corte en la T-025 y el
ordinacin (Acnur 2007: 350) y, por ende, es una de las ms
Auto 218 de 2006, y cre el grupo interinstitucional de segui-
importantes medidas de poltica adoptadas por las autorida-
miento permanente del Sistema. El objetivo de este grupo era
des en la va de la superacin del ECI (Acnur 2007: 369).
facilitar la comunicacin entre las instituciones del SNAIPD,

evaluar la poltica pblica en materia de atencin al desplaza-
La coordinacin en las entidades territoriales
miento, realizar seguimiento a los programas adelantados por
En el mbito local, el indicador ms claro de avance en la coordinacin como resultado de la intervencin de la Corte fue

Vivienda y Desarrollo Territorial, enero de 2009.
25
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.1.1.
155
Ha servido para aprovechar de mejor manera el Sistema Nacional de

Atencin Integral a la Poblacin Desplazada. [] Se ha logrado con el
tiempo un poco de mayor coordinacin a un nivel mucho ms cercano
para articular todo el tema de la oferta institucional. Se ha superado
poco a poco el tema del recelo institucional, por la existencia de la
necesidad de dar soluciones integrales y coordinadas.24
la puesta en marcha de los comits municipales, distritales y

departamentales ordenados por la Corporacin. Como lo se-
del SNAIPD. El PIU est constituido por tres componentes: la
al una funcionaria del Departamento Nacional de Planeacin, en materia de desplazamiento, se debe reconocer que
gica; y el seguimiento, el monitoreo y la evaluacin.
una de las bondades de las sentencias es que al pedir informes

y al pedir que se pongan en marcha los Comits que crea la
Ley, pide y obliga que las acciones sean coordinadas. Adems,
que lentamente. Segn los registros de la Unidad Tcnica Con-
estandariza las acciones, lo cual es positivo.
diseado un PIU, aunque slo cinco PIU haban sido aproba-
los roles que deberan cumplir las entidades de los dis-
El Decreto 250 de 2005 no avanz en la definicin de

156
tintos niveles, tal y como exiga la T-025. Sin embargo, resalt la importancia de tener en cuenta las particularidades regionales y locales en el desarrollo de las polticas,27
y reglament el funcionamiento de los comits territoriales.
Por un lado, estableci que los comits se deban organizar y
operar a travs de las mesas de trabajo regionales o las comisiones temticas, compuestas por representantes institucionales y comunitarios, con el objetivo de trabajar en torno a los
temas relevantes para el sistema de atencin del SNAIPD.
28
Por el otro, determin que los Comits seran los responsables

de formular los Planes Integrales nicos (PIU). Por ello, el nmero de mesas de trabajo o comisiones tcnicas reunidas en
un ao, as como el nmero de PIU aprobados o en proceso de
formulacin son indicadores del grado de funcionamiento de
los comits territoriales.
El PIU es una herramienta de planeacin estratgica que
debe construirse de manera colectiva y participativa en el marco de los comits territoriales. En este sentido, es un instrumento de coordinacin de las acciones de prevencin y atencin al desplazamiento de las diferentes instituciones de los
niveles nacional, departamental y municipal que hacen parte
El nmero de comits y de PIU ha venido en aumento, aunjunta (UTeC) a septiembre de 2006, de los 32 departamentos, la
gran mayora (29) tenan comits territoriales activos y haban
dos. Asimismo, el nmero de mesas temticas constituidas
pas de ninguna en 2004 a 108 en 2006 (UTeC 2006, citado en
Acnur 2007: 372).
A nivel distrital y municipal, a septiembre de 2006, 253 municipios y distritos (es decir, cerca de la quinta parte de las
localidades del pas) haban trabajado en la formulacin del
PIU, y 39 de ellos ya lo tenan aprobado. De igual manera, en
el nmero de mesas temticas constituidas a nivel municipal
y distrital se pas de cero en 2004 a 404 en septiembre de 2006
(UTeC 2006, citado en Acnur 2007: 372).
Algunos gobiernos territoriales hicieron avances importantes. El Ministerio del Interior explic que 29 de los 32 departamentos haban incluido el tema de atencin a la poblacin
desplazada en sus Planes de Desarrollo Departamental. Asimismo, seal que siete departamentos haban adoptado un
presupuesto especial para el tema, haban creado y puesto en
funcionamiento los comits, y formulado y articulado los PIU
a los Planes de Desarrollo Departamental. En la misma lnea,
los gobiernos de las ciudades de Bogot, Cartagena y Medelln
incorporaron en sus planes de desarrollo la atencin a la poblacin desplazada. El caso de esta ltima ciudad fue resaltado
por los medios, que sealaron como hecho cierto y meritorio
[] que por primera vez el fenmeno del desplazamiento fue
incluido en un plan de desarrollo de Medelln.29
27
Decreto 250 de 2005, artculo 1.1.
28
Decreto 250 de 2005, artculo 6.
29 El Tiempo, Por fin incluyen a desplazados, 29 de mayo de

2004.
157
26
caracterizacin territorial y poblacional; la planeacin estrat-
La evidencia directa y ms completa que existe sobre la actuacin de las entidades territoriales son las respuestas que las
gobernaciones y alcaldas dieron al cuestionario que la Corte
les envi a finales de 2008 (mediante el Auto 052 de ese ao).30
proponga una territorializacin de la inversin nacional en el proyecto

de presupuesto, pide a los entes territoriales que establezcan recursos
y que en los planes de desarrollo se tenga en cuenta los PIU, as como
posibilidades de atencin a la poblacin desplazada.
Como veremos, las respuestas a las doce preguntas de la Corte

La coordinacin entre el Gobierno nacional
territoriales han sido bastante limitados. Sin embargo, en las
y los entes territoriales
respuestas de algunas autoridades locales se evidencia el im-
Como se explic, el Ministerio del Interior y de Justicia es la
pacto positivo de los PIU y los comits sobre desplazamiento.
entidad del SNAIPD encargada de la coordinacin entre las
La Gobernacin del departamento de Putumayo, por ejemplo,
entidades territoriales y el nivel central. En cumplimiento de
afirm haber adoptado el PIU y reconoci su importancia como
esa funcin, hizo algunos esfuerzos preliminares tras la expe-
mecanismo de coordinacin y organizacin administrativa:
dicin de la sentencia, especialmente mediante la convocatoria
S [tenemos PIU]. Para la implementacin del PIU desde el 2005 en

adelante se dispone de un equipo de profesionales cuya misin es coordinar y articular acciones orientadas a la atencin integral de la poblacin desplazada. El PIU se ha convertido en la carta de navegacin
para atender la problemtica del desplazamiento en la regin. [] Sin
duda alguna el impacto en la comunidad en situacin de desplazamiento es positivo, ya que ha permitido coordinar y articular acciones del orden local, regional, nacional y de organismos cooperantes
orientadas a atender a la poblacin en situacin de desplazamiento
(Cijus 2009).
Los avances en materia de coordinacin tambin han sido

resaltados por algunos actores de la sociedad civil. Por ejemplo, en la audiencia de rendicin de cuentas ante la Corte el
10 de julio de 2009, un representante de la Comisin de Seguimiento compar la situacin en ese entonces con la descoordinacin evidenciada en balances anteriores, y concluy:
En la audiencia del 1 de marzo de 2007, el Ministerio del Interior haba
planteado que la descentralizacin era un obstculo. En cambio, hoy
vemos que existe mayor disponibilidad de coordinacin, por lo que
consideramos que el Decreto 1997 de 2009 es un primer paso importante. El decreto prev que el Departamento Nacional del Planeacin
a sesiones de discusin. En mayo de 2006, por ejemplo, El Tiempo resaltaba que: el Ministerio del Interior y Justicia realizar
a partir de este mes y hasta agosto ocho encuentros regionales
en los que estarn, adems de Accin Social, el Ministerio de
Hacienda, el Acnur, los secretarios departamentales de gobierno y ciudades capitales. En la misma nota, el diario aclaraba
que se trataba de una reaccin del Gobierno ante las rdenes
de la Corte: la idea del Ministerio del Interior y de Justicia,
segn dice el documento enviado a la Corte, es mirar cules
son las acciones especficas para dar respuesta adecuada a los
problemas que tienen los desplazados en cada regin.31
La respuesta inicial del Ministerio, sin embargo, no fue
mucho ms all de la realizacin de reuniones sin efectos concretos. De ah que, dos aos despus de la T-025, el Ministerio
segua sin cumplir su papel articulador. As lo muestra el Auto
218 de 2006 expedido por la Corte, que resalt esta falla como
una de las diez ms graves del sistema de polticas sobre desplazamiento.
En respuesta a la insistencia de la Corte, el Ministerio cre,
en septiembre de 2006, el Grupo de Coordinacin y Seguimiento a Departamentos y Municipios en materia de Atencin
30 Las respuestas de las entidades territoriales al Auto 052 de 2008

fueron sistematizadas en un informe del Centro de Investigaciones
Sociojurdicas (Cijus) de la Universidad de los Andes (Cijus 2009), que
tomamos como fuente de las citas y el anlisis de dichas respuestas.
31 El Tiempo, Corte, a calificar tarea final sobre desplazados, 13

de mayo de 2006.
159
158
muestran que los avances de la mayor parte de las entidades
ciones principales. Primero, promover el cumplimiento de las

obligaciones de los alcaldes y gobernadores frente al tema del
desplazamiento, y asesorarlos en esa tarea. Segundo, coordinar acciones con las autoridades territoriales a fin de fortalecer
los esfuerzos administrativos y presupuestales para la atencin integral de la poblacin desplazada por la violencia.
La accin del Ministerio ha tenido efectos que, aunque in-
160
suficientes, marcan avances importantes en la solucin de algunas de las fallas de coordinacin detectadas por la Corte,
como lo ha reportado el mismo Ministerio y lo han reconocido
otros actores del campo. En el informe de seguimiento enviado a la Corte a finales del ao 2008, el Ministerio present lo
que calific como avances en materia de coordinacin y compromiso de las entidades territoriales. Segn dicho informe, el
trabajo del Ministerio con las entidades territoriales ha llevado
al aumento del presupuesto que stas dedican a la atencin
de la poblacin desplazada. Segn las cifras de la entidad, el
97% de departamentos y de las ciudades capitales y el 64% de
los municipios con mayor desplazamiento aumentaron dicho
presupuesto. Igualmente, el Ministerio sostuvo que ha brindado asesora tcnica para el fortalecimiento institucional a
municipios y departamentos, y ha acompaado con recursos
tcnicos la formulacin de los PIU.
El avance fue resaltado por el Acnur, que seal que:
el Ministerio [del Interior y de Justicia] ha venido ejecutando acciones
con el objetivo de dar respuesta a las rdenes establecidas por la Corte
Constitucional. Este ejercicio ha permitido establecer un contacto con
las entidades territoriales, en funcin de la atencin al desplazamiento, con el que no se contaba en el pasado (Acnur 2007: 383).
Dicho avance tambin es mencionado en algunas de las
[] capacitaciones y orientaciones tcnicas para la ejecucin del programa,

monitoreo a las actividades ejecutadas de acuerdo con las exigencias legales,
divulgacin de informacin legal y procedimental a travs de publicaciones
documentales e Internet y asistencia tcnica a travs de solucin de inquietudes, consultas y orientaciones para el mejor cumplimiento de la funcin
(Cijus 2009).
En tiempos ms recientes, el avance fue resaltado tanto por

el Gobierno como por la sociedad civil durante la audiencia de
rendicin de cuentas del 10 de julio de 2009. Ante la pregunta
formulada en la audiencia por el magistrado Luis Ernesto Vargas sobre qu haba hecho Accin Social para mejorar la coordinacin con las autoridades territoriales y para fortalecer el trabajo interinstitucional, el director de esta entidad respondi:
Antes todo era de Accin Social. La Corte y los organismos de control
han ayudado a exigir que todas las entidades acten. Ya no es solo
Accin Social. Por ejemplo, el Ministerio del Interior es quien ahora
coordina a departamentos y municipios. No podemos volver a la situacin de eso le corresponde a Accin Social.32
Por parte de la sociedad civil, el director de Codhes, en

nombre de la Comisin de Seguimiento, afirm tambin que
se han dado avances que la Comisin de Seguimiento es la
primera en reconocer. Se han incrementado los recursos presupuestales para atender el desplazamiento, existen avances
institucionales de coordinacin y adopcin de un enfoque de
derechos.33
En sntesis, con base en la evidencia expuesta en esta seccin, qu impacto ha tenido el proceso de seguimiento sobre
las cuatro fallas de coordinacin detectadas por la Corte en la
sentencia T-025? Nuestro anlisis muestra que el efecto coordinador ha tenido incidencia sobre dos de las cuatro fallas resaltadas por la Corte y expuestas anteriormente. De un lado, ha
respuestas de las autoridades territoriales al cuestionario de

la Corte (Auto 052 de 2008). A manera de ejemplo, el municipio de Filandia en el departamento de Quindo indic que las
principales acciones realizadas por el Ministerio del Interior
como agente coordinador haban sido:
32 Luis Alfonso Hoyos, director de Accin Social, Audiencia de

rendicin de cuentas, Corte Constitucional, Bogot, 10 de julio de
2009.
33 Marco Romero, director de Codhes, Audiencia de rendicin de
cuentas, Corte Constitucional, Bogot, 10 de julio de 2009.
161
a la Poblacin Desplazada. Este grupo interno tiene dos fun-
especficamente a travs de la creacin del Plan Nacional de

Atencin Integral a la Poblacin Desplazada y la formulacin
de los PIU. De otro lado, ha logrado un aumento considerable
en el nmero de comits territoriales, los organismos especializados que, a pesar de haber sido ordenados por la Ley 387 de
1997, seguan sin ser conformados en 2004, cuando fue expedida la sentencia T-025.
162
La descoordinacin de la administracin pblica, sin embargo, ha sido uno de los vacos ms duraderos y resistentes
de la atencin a la poblacin desplazada. En la siguiente seccin mostramos cmo, de hecho, el efecto coordinador ha hecho escasa mella en las otras dos fallas detectadas por la Corte:
la indefinicin de las funciones y las responsabilidades de las
entidades, y la duplicacin de tareas.
no se observa el efecto real de la coordinacin institucional frente a las

necesidades de la poblacin objetivo en cada uno de los componentes
de la poltica. [] De igual manera, los informes de auditora de las
vigencias 2006 y 2007, evidenciaron desarticulacin y falta de coordinacin entre los diferentes programas de Accin Social, lo que no
permite sumar esfuerzos para brindar una mejor atencin y adecuada
cobertura de la poblacin beneficiaria.34
En 2009, la Corte constataba la descoordinacin en distintos programas, como los que buscan estabilizar social y econmicamente a las vctimas del desplazamiento. Segn la Corte,
los programas de vivienda, generacin de ingresos y de capacitacin laboral funcionan sin articulacin entre ellos y no
hacen parte de una poltica integral y complementaria bajo el
propsito comn de que los desplazados superen su situacin
de pobreza.35
La continua desarticulacin proviene de dos fallas centrales:
Las limitaciones del efecto coordinador

Las fallas persistentes de coordinacin pueden ser vistas con
mayor claridad y contrastadas con los avances reseados
si se analizan en los mismos tres niveles que hemos resaltado a
lo largo del captulo, esto es: 1) los problemas de coordinacin
del nivel nacional, especficamente el SNAIPD; 2) los vacos en
las entidades territoriales, y 3) las dificultades de coordinacin
entre el nivel central y las entidades territoriales. Veamos cada
uno de ellos.
la falta de comunicacin entre entidades y el desbordamiento

de Accin Social como organismo coordinador. En cuanto a
lo primero, Acnur ha resaltado que las decisiones adoptadas
por el CNAIPD no son conocidas por los funcionarios de las
unidades territoriales de Accin Social, pese a que ambos son
los coordinadores del SNAIPD (Acnur 2007: 370). La falta de
comunicacin interinstitucional efectiva fue resaltada de nuevo por la Corte en 2009, cuando seal que Accin Social continuaba teniendo problemas para verificar, compartir y hacer
pblica la informacin de los servicios que se prestan en cada
La descoordinacin en el nivel nacional:

el SNAIPD
A pesar de los avances mencionados, la falta de coordinacin
entre las instituciones del Gobierno nacional continuaba siendo un obstculo para la atencin a la poblacin desplazada.
En 2008, por ejemplo, la Contralora General de la Nacin
uno de los componentes de la poltica.36

En cuanto a lo segundo, Accin Social sigue siendo un
nodo coordinador claramente deficiente. De hecho, por una
combinacin de falta de capacidad y eficiencia institucional,
y falta de voluntad poltica de algunos de sus funcionarios,
Accin Social se ha mostrado desbordada por el fenmeno del
informaba a la Corte que la mayor articulacin formal no se

traduca, en la prctica, en una mayor coordinacin entre las
entidades ni en mejoras para la poblacin desplazada. Segn
la Contralora:
34
Corte Constitucional, Auto 008 de 2009, numeral 50.
35
Ibd., numeral 51.
36
Idem.
163
contribuido a llenar el vaco de mecanismos de coordinacin,
un PIU construido y comits creados y en funcionamiento, te-
entidad es responsable de la ejecucin de labores operativas
nan muy baja capacidad presupuestal e institucional, un bajo
de atencin a la poblacin desplazada que ocupan entre el 44
nivel de participacin de autoridades territoriales y baja ar-
y el 58% de los recursos destinado a la atencin del desplaza-
ticulacin municipal.38 Igualmente, el Ministerio destac el
miento forzado en el nivel nacional (Acnur 2007: 375). Al mis-
caso de Choc y Boyac, donde contaban con PIU pero no ha-
mo tiempo, Accin Social est encargada de la administracin
ban hecho los ajustes presupuestales y persista una baja arti-
de otras instituciones y programas, como el Fondo de Repara-
culacin municipal (Ministerio del Interior y de Justicia 2008).
cin y Reconciliacin y la Red de Lucha para la Superacin de
Casos similares se hicieron evidentes en las respuestas de
la Pobreza Extrema (Juntos).

Como fue evidente en la rendicin de cuentas del director de Accin Social ante la Corte en 2009, la entidad se ha
mostrado incapaz de cumplir este conjunto de funciones, y ha
quedado envuelta en su propias limitaciones institucionales y
las limitaciones de la voluntad poltica del Gobierno nacional
(Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2009). El resultado es
que, por lo menos hasta 2010 y a pesar de las mltiples rdenes de la Corte en este sentido, la entidad segua sin funcionar
como el nodo coordinador requerido por una poltica pblica
compleja como la relativa al desplazamiento forzado.
La descoordinacin en las entidades territoriales
Las evaluaciones hechas por distintos actores revelan tres fallas persistentes en este nivel. Primero, la accin de los comits
municipales se ha centrado en la atencin de emergencias y
no en la planeacin, prevencin y coordinacin de la poltica
(Acnur 2007: 371). Segundo, al igual que en el nivel central, las
entidades territoriales presentan problemas profundos de comunicacin interinstitucional, especialmente entre los comits
departamentales y los municipales (Acnur 2007: 367).37
Una tercera falla de coordinacin proviene de la escasa implementacin de los PIU que han sido formulados En el caso
de los departamentos de Nario y Putumayo, por ejemplo, el
Ministerio del Interior inform en 2008 que a pesar de tener
37
La excepcin ms notable es el departamento de Antioquia.
las entidades territoriales al cuestionario que les envi la Corte

(Auto 052 de 2009). Por ejemplo, la Gobernacin del departamento de Casanare sostuvo que:
En el ao 2006 se realiz un ejercicio de planificacin y se formul
el PIU. No obstante, por falta de coordinacin interinstitucional este
plan no fue implementado por el Comit Departamental vigente en la
poca. Lo anterior no implica que las instituciones no hayan realizado
acciones a favor de la poblacin desplazada, de hecho cada una de
estas instituciones tienen resultados reflejados individualmente (Ministerio del Interior y de Justicia 2008).
Estas y otras dificultades persistentes llevaron a la Corte a exigir a las entidades territoriales que rindieran cuentas
pblicas y explicaciones por su pobre desempeo y su falta
de avance en la coordinacin de sus instituciones. Para ello,
convoc una serie de audiencias pblicas sobre este tema, que
fueron celebradas entre finales de 2009 y comienzos de 2010.
En ellas rindieron cuentas las autoridades de departamentos
y municipios que son especialmente afectados por el desplazamiento, ya sea como receptores o expulsores de poblacin
desplazada. Las respuestas fragmentarias y dispares de las
autoridades territoriales en las audiencias confirmaron la impresin de precariedad y descoordinacin institucionales que
surgi del anlisis de la informacin enviada a la Corte en respuesta al cuestionario de 2008.
Las audiencias revelaron un panorama similar en relacin
con el tercer nivel de desarticulacin entre el gobierno na38
Vase Ministerio del Interior y de Justicia (2008).
165
164
desplazamiento. Adems de la coordinacin del SNAIPD, esta
nuacin.
La descoordinacin entre el nivel central
y las entidades territoriales
Las fallas en este nivel han sido tan resistentes y graves que
han llevado no slo a la convocatoria de las mencionadas audiencias, sino a la expedicin de varias decisiones de segui-
166
miento con rdenes cada vez ms perentorias y detalladas. En

2007, por ejemplo, la Corte dedic un auto (el 007 de 2009)
especficamente al tema de la coordinacin de la poltica pblica, con fundamentos que revelan claramente la persistencia
del problema; la Corte seala:
Que a pesar del tiempo transcurrido desde la expedicin de la sentencia T-025 de 2004 y de los mltiples requerimientos y rdenes al
Ministerio del Interior y de Justicia para que cumpla sus funciones de
coordinador de la poltica pblica de atencin a la poblacin desplazada, no se ha logrado garantizar el goce efectivo de los derechos de esta
poblacin y an subsisten deficiencias en materia de coordinacin con
las entidades territoriales.39
En igual sentido, la siguiente decisin de la Corte en el

proceso (Auto 008 de 2009), declar que el estado de cosas
inconstitucional no haba sido superado, entre otras razones,
porque se seguan presentando problemas en materia de coordinacin entre las diferentes entidades pblicas (nacionales
y territoriales) y la definicin de responsabilidades claras y especficas acerca de la atencin a la poblacin desplazada.40
El limitado rol coordinador del Ministerio fue reportado
tambin por varias entidades territoriales en sus respuestas a
la Corte en 2008. Por ejemplo, la Alcalda del municipio de
Briceo en el departamento de Antioquia afirm que:
Es muy precaria por no decir que ninguna, la ayuda que se ha otorgado al ente territorial en este sentido [en la prevencin del despla-
39
40
zamiento], mxime cuando nuestra poblacin ha sido vctima de

desplazamientos forzados, ha tenido presencia de grupos armados al
margen de la ley de manera constante y ltimamente sufre el desplazamiento forzado impuesto por grupos ilegales como represin a la
erradicacin manual de cultivos ilcitos. Por parte del Ministerio del
Interior y Justicia, no se ha prestado ningn tipo de ayuda o apoyo en
este sentido (Cijus 2009).
En general, en las relaciones entre el gobierno central y los

gobiernos territoriales, es evidente la continuacin de una de
las fallas estructurales de coordinacin: la falta de claridad sobre las responsabilidades de la Nacin, los departamentos y los
municipios en relacin con la atencin a la poblacin desplazada. En el Auto 008 de 2009, la Corte constat de nuevo que
la ejecucin de la mayora de los componentes de la atencin
a la poblacin desplazada carece de responsables claros.41
Por ejemplo, como lo constat un estudio econmico sobre
las polticas sobre desplazamiento, la incertidumbre sobre
responsabilidades y funciones ha llevado a la superposicin
de programas nacionales, departamentales y municipales en
relacin con la atencin humanitaria de emergencia a los desplazados (Ibez 2008: 5).
El resultado de estas fallas es un escenario de polticas pblicas en el que, como lo mostraron las entrevistas y la observacin de las audiencias pblicas ante la Corte, el gobierno
nacional y las autoridades territoriales tienden a justificar su
pobre desempeo con el argumento de que la otra parte no
cumple sus obligaciones. Este crculo vicioso de acusaciones
sin asuncin de responsabilidad ha sido un poderoso obstculo para la atencin de la poblacin desplazada y el cumplimiento de las rdenes de la Corte.
Muestra de ello es el rol cada vez ms activo que ha asumido la Corte en relacin con este tema. Siguiendo la lnea de las
intervenciones ms detalladas que, como vimos en el captulo
2, han caracterizado la actuacin del tribunal desde 2009, en el
41
Ibd., numeral 52.
167
cional y los gobiernos territoriales, que analizamos a conti-
Auto 007 de ese ao la Corte cre un sistema de certificacin

mediante el cual el CNAIPD evaluara el desempeo de las
entidades territoriales a partir de 2010. El propsito del certificado es
168
hacer visibles los niveles de cumplimiento y cooperacin de las distintas entidades territoriales que se consideran prioritarias [] y certificar a aquellas entidades territoriales cuyas acciones contribuyan al
avance en el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada
y a la superacin de las falencias en la capacidad institucional y el
esfuerzo presupuestal.42
Como corolario de este sistema, el CNAIPD puede descertificar a aquellas gobernaciones y alcaldas que se retrasan
injustificadamente en el cumplimiento de sus responsabilidades.43
En conclusin, el anlisis del efecto coordinador presentado en este captulo arroja un balance dispar, que muestra
tanto el potencial como las limitaciones de los intentos de las
cortes de ejercer presin para racionalizar aparatos gubernamentales que presentan claras fallas de articulacin. De un
lado, las agencias gubernamentales y los actores de la sociedad civil reconocen avances notorios en la formulacin de
planes integrados y conformacin de entidades y mecanismos de coordinacin, tanto en el nivel nacional como en los
niveles territoriales. De otro lado, sin embargo, la actuacin
del Estado colombiano frente a la emergencia humanitaria
del desplazamiento sigue presentando fallas elementales de
comunicacin, articulacin y coordinacin de tareas y competencias. De ah la transformacin gradual de la intervencin
de la Corte Constitucional, que ha pasado de formular directrices generales a pedir cuentas pblicas a las autoridades y
especificar mecanismos de coordinacin interinstitucional.

42
43
Idem.
la Corte y el dilogo pblico
Como vimos en el captulo 1, una de las objeciones

clsicas a la intervencin de las cortes en asuntos de polticas
pblicas seala que los jueces, que no son elegidos mediante el voto ciudadano, tienden a reemplazar las instituciones
democrticas de toma de decisiones, como el Congreso y los
gobiernos elegidos popularmente. En respuesta a esa crtica,
en el mismo captulo vimos que varias cortes contemporneas han promovido espacios participativos de seguimiento
a sus decisiones. Algunos ejemplos de esta tendencia son los
comits sociojurdicos de implementacin de las rdenes de la
Corte Suprema de India, y las audiencias pblicas de seguimiento celebradas por algunas cortes argentinas en casos estructurales. Con base en un trabajo ms amplio sobre el tema
(Rodrguez Garavito, en prensa), tambin sealamos que los
fallos estructurales pueden ser promotores antes que inhibidores del debate democrtico y la rendicin de cuentas
pblicas por parte de las autoridades. A este potencial impacto del activismo judicial nos referimos cuando hablamos del
efecto deliberativo de los fallos estructurales.
Qu alcances y limitaciones ha tenido el efecto deliberativo en el caso especfico del desplazamiento forzado en Colombia? En este captulo abordamos esta pregunta, con base
en la evidencia sobre el grado de participacin de los distintos
actores estatales y no estatales que, como vimos en el captulo
3, componen el campo sociojurdico del desplazamiento.
Dividimos el captulo en dos secciones. En la primera, estudiamos el alcance del efecto deliberativo. Con base en la ti-
171
El efecto deliberativo: la Corte y el dilogo pblico sobre el desplazamiento
Captulo 6
Un tercer tipo de auto considera incidentes de desacato contra
directo y su impacto indirecto. El primero ha tenido lugar di-
funcionarios y contratistas de las entidades del Estado.4
rectamente ante la Corte a travs de las audiencias pblicas y
Sin embargo, un buen nmero de autos ha estado dedicado
los autos, y el segundo de forma mediata ante otras instancias
a la labor sustantiva de evaluar el cumplimiento de las rde-
estatales y no estatales. Al examinar estos efectos, resaltamos
nes de la Corte.5 Al hacer esta evaluacin, la Corte ha promo-
las oportunidades de participacin que el caso de la sentencia
vido la participacin de distintos actores de dos formas. De un
T-025 ha abierto a diversos actores de la sociedad civil que han
lado, ha solicitado informacin y conceptos tcnicos de enti-
pasado a ser centrales en la discusin sobre las polticas acerca
dades estatales, ONG y centros de investigacin que han ser-
del desplazamiento. En la segunda seccin nos ocupamos de
vido como insumo bsico para el balance de la Corte. De otro
las limitaciones del efecto deliberativo, relacionadas principal-
lado, con base en este balance, el tribunal ha expedido nuevas
mente con los obstculos para la participacin de la poblacin
rdenes a dichos actores que, como veremos, han impulsado
desplazada dentro de un proceso guiado por una lgica y un
su participacin continua en el proceso de seguimiento.
lenguaje jurdicos especializados.
El principal mecanismo de participacin y deliberacin

puesto en marcha por la Corte son las audiencias pblicas.6
los impactos directos e indirectos
El efecto deliberativo directo:
la interlocucin con la Corte
Los autos y las audiencias de seguimiento han abierto espacios directos de dilogo con la Corte. En cuanto a los autos,
como vimos, durante los seis aos posteriores a la sentencia
(enero de 2004 a enero de 2010), la Corte Constitucional pro-
En ellas intervienen, adems de los magistrados de la Corte,

delegados del Gobierno, representantes de ONG y de organismos internacionales, y lderes de organizaciones de poblacin
desplazada. Funcionan como un mecanismo de rendicin de
cuentas por parte del Gobierno, y de discusin de los resultados y los obstculos de las polticas sobre desplazamiento,
a la luz de lo ordenado por la Corte en la T-025 y los autos de
seguimiento.
firi 84 decisiones de este tipo. Los autos tienen objetivos diversos. Algunos son de trmite y solicitan datos de algunos actores especficos o comunican informacin relevante. Otros
1
simplemente fijan la programacin de una audiencia pblica.3
1
Vase, entre otros, el Auto 068 de 2008, mediante el cual la Corte
invitaba a las entidades acadmicas y organizaciones especializadas
a realizar propuestas sobre las reas ms crticas y complejas de la
atencin a la poblacin desplazada. Vase Rodrguez Garavito (2009b)
para una muestra de los estudios producidos como respuesta a este
auto.
2
Vase, por ejemplo, el Auto 036 de 2009, mediante el cual la Corte difunde el Informe del Fiscal General de la Nacin sobre los casos
de violencia sexual denunciados en el Auto 092 de 2008.
3
Vanse, entre otros, los autos 027 y 101 de 2007, 002, 011 y 053 de
2008.
4
Vanse, entre otros, los autos 333, 334 y 335 de 2006 y 058 de
2007.
5
Vanse, entre otros, los cinco autos con enfoque diferencial en
los que la Corte analiz los riesgos particulares y desproporcionados
que experimentan algunos grupos vulnerables dentro de la poblacin
desplazada como son las mujeres (Auto 092 de 2008), los nios y las
nias (Auto 251 de 2008), los pueblos indgenas (Auto 004 de 2009),
la poblacin afrodescendiente (Auto 005 de 2009), y las personas desplazadas con discapacidad (Auto 008 de 2009).
6
El nombre de las sesiones pblicas de seguimiento ha variado.
En algunos casos, la Corte se refera a ellas con el trmino de audiencias pblicas, mientras que en otros hablaba de audiencias pblicas
de informacin, audiencias de rendicin de cuentas y sesiones
de informacin tcnica. La principal diferencia entre las audiencias
y las sesiones de informacin tcnica es que a estas ltimas generalmente no asistan representantes de la poblacin desplazada. As sucedi, por ejemplo, con las sesiones celebradas en 2008 para discutir
el tema de los indicadores de goce efectivo de derechos con los que se
deba medir el avance de las polticas sobre desplazamiento.
173
172
pologa presentada en el captulo 1, distinguimos su impacto
Al cierre del periodo de observacin de nuestro estudio (enero

de 2010), se haban celebrado catorce audiencias pblicas en la
174
escenario cambi. Ya son escenarios ms abiertos de discusin, donde

la Corte se aparta un poco de su rol de juez para entrar a un rol de garante de derechos y a opinar dentro de unos escenarios de discusin.8
sede de la Corte en el Palacio de Justicia en Bogot. Adicional-
Como lo mostramos en el captulo 1, mediante esta delibe-
mente, en junio de 2008 se llev a cabo una audiencia privada
racin pblica, la Corte colombiana, como otras cortes consti-
en la Corte, que fue solicitada por el Comit Internacional de
tucionales activistas, ha buscado enfrentar la objecin sobre la
la Cruz Roja (CICR), a la que asistieron, adems del CICR y
legitimidad de su intervencin en asuntos de polticas pbli-
algunos magistrados de la Corte, la Comisin de Seguimiento
cas. Segn lo expres el director de Codhes, la T-025 es una
y Accin Social.
sentencia que ha ganado una legitimidad grande a nivel nacio-
Ese mismo ao, las organizaciones de la sociedad civil con-
nal e internacional, [] por sus resultados y por todo lo que
vocaron a una audiencia en la ciudad de Santa Marta, a la que
se ha avanzado en procesos de participacin y de debate.9 La
fueron invitados algunos magistrados de la Corte. Como lo
percepcin ha sido similar en las entidades pblicas relevan-
expres un auxiliar de la Corte en nuestra entrevista, se trat
tes, como lo muestra la opinin de la subdirectora de Atencin
de la primera vez que la Corte sali de Bogot para escuchar
a la Poblacin Desplazada de Accin Social:
a la poblacin desplazada, debido a que los desplazados de

otras zonas del pas les es muy difcil venir a Bogot a participar en una audiencia.7
Las audiencias moldearon el proceso de diseo y evaluacin de las polticas pblicas en materia de desplazamiento
forzado. Por un lado, como lo sugiere la cita precedente, abrieron el proceso de seguimiento a un conjunto ms amplio de
actores nacionales e internacionales. Por otro lado, aumentaron la publicidad y la transparencia del proceso. Uno y otro
rasgo fueron resaltados por varios de nuestros entrevistados.
Como lo apunt la subdirectora de Atencin a la Poblacin
Desplazada de Accin Social:
Con las audiencias, cambi el escenario de discusin porque antes no
exista. Antes cul era la relacin? La tpica relacin que se mantiene
con una corte. Las cortes [se pronuncian] a travs de fallos y de autos
y se les contesta por escrito sin que exista lo que los abogados llamamos la inmediacin de la prueba. Sino que simplemente yo le contesto
por escrito lo que usted me est preguntando. Despus, por la misma
dinmica que gener la Corte Constitucional a travs de audiencias, el
7
Entrevista con Juan Felipe Aguilar, auxiliar Corte Constitucional, Despacho del magistrado Manuel Jos Cepeda. Comunicacin
por escrito, 24 de abril de 2009.
Lo que se ha generado es un escenario de dilogo, de construccin

democrtica de una poltica para unas vctimas. Ninguna otra poltica
pblica ha tenido un escenario donde en una mesa se puede sentar
una persona desplazada, una persona de la sociedad civil, una persona del Gobierno y un representante de la rama judicial a discutir si
efectivamente los ingresos presupuestales que se estn dando para la
poblacin son suficientes.10
Como veremos en el siguiente captulo, uno de los temas

de deliberacin ms productivos y prolongados ha sido el
de los indicadores de evaluacin de la poltica pblica sobre
desplazamiento (Rodrguez Garavito 2009c). Ms all de los
detalles del contenido de estos indicadores, para los efectos de
este captulo interesa resaltar que fueron producto del dilogo
entre propuestas del Gobierno y la Comisin de Seguimiento,
con la activa intermediacin de la Corte. Se trat de un proceso iterativo y gradual, en el que la Corte promova nuevas
propuestas, acoga algunas y volva a solicitar alternativas de
8
Entrevista con Viviana Ferro, subdirectora de atencin a la poblacin desplazada de Accin Social, 8 de enero de 2009.
9
Entrevista con Marco Romero, director de Codhes, 19 y 23 de
diciembre de 2008.
175
La primera audiencia pblica tuvo lugar en junio de 2005.
Desplazada, el Movimiento Nacional Vctimas y Codhes, y
da del proceso de seguimiento en la Corte:
organismos internacionales como el Alto Comisionado de las
Los indicadores fueron un proceso de tres aos, porque lo dijimos

desde la sentencia T-025. [Las entidades del Estado] nos mandaban
que s tenan [indicadores], que no tenan. Nos mandaban indicadores de cuntas flautas haban entregado [al programa de educacin
musical del Ministerio de Cultura], cuntos chalecos antibalas para
proteger la vida, pero nadie saba en concreto si estaban avanzando o
no, si estaban haciendo el esfuerzo donde tocaba hacerlo, ni tampoco
si faltaba mucho. Entonces el tema de indicadores hizo que de alguna
forma se modificara la relacin con la Corte.11
Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) y la Organizacin
Segn veremos en el captulo 7, a travs de este mecanismo
miento en el captulo precedente son los comits territoriales
dialgico, que incluy mltiples autos y audiencias, los actores centrales del campo del desplazamiento fueron construyendo, de forma acumulativa, mecanismos de medicin del
cumplimiento de la sentencia T-025.
El efecto deliberativo indirecto
Adems de la interlocucin directa con la Corte, el proceso de
seguimiento ha estimulado mecanismos deliberativos en otros
espacios estatales y no estatales. En relacin con los primeros,
retomamos aqu brevemente dos que fueron analizados con
detalle en el captulo anterior: el Consejo Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada (CNAIPD) y los consejos territoriales.
Como vimos, en respuesta a lo ordenado por el fallo T-025,
el CNAIPD volvi a reunirse despus de dos aos de inactividad. Desde la poca del fallo hasta mediados de 2009, se llevaron a cabo 21 reuniones del CNAIPD. En ellas participaron
48 personas, entre las cuales estaban los representantes de la
mayora de las instituciones integrantes del CNAIPD, as como
distintos invitados que incluyen actores estatales como el
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y la Consejera Presidencial para la Equidad de Gnero, actores sociales como la Mesa Nacional de Fortalecimiento a la Poblacin
11 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar, Corte
Internacional para las Migraciones (OIM). Como se explic,

fueron creadas cuatro mesas de discusin en el CNAIPD, sobre
1) proteccin y prevencin, 2) atencin humanitaria de emergencia, 3) estabilizacin socioeconmica, y 4) fortalecimiento
del proceso organizativo de la poblacin desplazada. En todas
se previ la participacin de representantes de esta poblacin.
El otro espacio de discusin que examinamos con detenide atencin integral a la poblacin desplazada, que buscan
llevar la interlocucin al nivel local. De ah que, segn vimos,
existen comits en los departamentos, los municipios y los distritos, que pretenden facilitar la gestin del SNAIPD en esos
niveles territoriales. Los comits operan a travs de mesas o
comisiones temticas, a las que la ley les encarga la tarea de
promover la participacin ciudadana y la coordinacin interinstitucional a travs de mecanismos como la formulacin del
Plan Integral nico.
La sentencia y el proceso de seguimiento tambin han tenido un efecto deliberativo indirecto sobre la sociedad civil.
Al crear oportunidades de participacin, la Corte estimul la
formacin o el fortalecimiento de organizaciones sociales interesadas en el problema del desplazamiento que, a su vez,
conformaron espacios de deliberacin sobre el tema. Como lo
sostuvo en nuestra entrevista Andrs Celis, oficial del Acnur:
Haba una serie de organizaciones en el pas trabajando sobre el tema,
lo que hace que las invitaciones de la Corte hayan teniendo una fuerza
muy grande y se hayan ido uniendo a esos diferentes tipos de preocupaciones y de reflexiones que permitieron aglutinar visiones de frente a la invitacin de la Corte. Desde diferentes campos empezaron a
decirse yo tambin quiero participar y se organizan para participar
desde diferentes sectores.12
12 Entrevista con Andrs Celis, oficial de Acnur, 17 de enero de

2008.
177
176
indicadores. Como lo explic la magistrada auxiliar encarga-
bierno y producen informacin propia sobre temas diversos,
de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento For-
desde el problema de las tierras arrebatadas a los desplazados
zado (Comisin de Seguimiento), conformada en noviembre
hasta la situacin de sectores de la poblacin desplazada en
de 2005. En el captulo 3 explicamos con detalle el origen y la
condicin de particular vulnerabilidad, como las mujeres vc-
membreca de esta coalicin de organizaciones de la sociedad
timas de violencia sexual. Adems, a solicitud de la Corte, la
civil. Para los propsitos de este captulo, resaltamos dos ras-
Comisin ha llevado a cabo, en colaboracin con la Universi-
gos centrales de la Comisin. De un lado, su existencia se debe
dad Nacional, dos Encuestas Nacionales de Verificacin para
al proceso de seguimiento impulsado por la Corte, por cuanto
medir el grado de realizacin de los derechos de la poblacin
fue constituida justamente para impulsar el cumplimiento de
en situacin de desplazamiento (vase el captulo 8). Con base
las rdenes proferidas por sta, y contribuir con propuestas
en estos estudios, la Comisin se convirti en uno de los acto-
para superar el estado de cosas inconstitucional. Como lo ex-
res ms dinmicos en los espacios de deliberacin que hemos
plic monseor Hctor Henao, director de la Pastoral Social y
sealado, desde las audiencias frente a la Corte hasta las sesio-
miembro fundador:
nes del CNAIPD, pasando por discusiones ante los medios de
[La Comisin] nace de una articulacin de personas que ya venamos

trabajando en torno al tema del desplazamiento y lo que hace el grupo
es que en determinado momento se encuentra y confluye ante la necesidad de crear unas herramientas y unos mecanismos que apoyaran
en todo lo que la Corte requera, como encuestas sobre el desplazamiento con datos muy concretos de cmo estaba la problemtica en
ciudades intermedias, en el campo, en las ciudades grandes, en los
campos ms afectados.13
De otro lado, la Comisin de Seguimiento es un espacio de

deliberacin sobre el tema. En efecto, en ella convergen ONG
(por ejemplo, Viva la Ciudadana y Codhes), sectores de la
Iglesia catlica (por ejemplo, Pastoral Social), centros de investigacin (por ejemplo, Dejusticia), organizaciones acadmicas
(por ejemplo, la Facultad de Derecho de la Universidad de los
Andes), as como expertos y activistas que se renen peridicamente en un proceso continuo de discusin del que han
resultado aportes centrales no slo para el proceso de seguimiento ante la Corte, sino para el debate pblico en general.
En efecto, la Comisin ha producido ms de una docena de
informes y un conjunto de documentos entregados a la Corte
Constitucional que discuten aquellos presentados por el Go13
Entrevista con monseor Hctor Fabio Henao, director de la
Pastoral Social, 18 de diciembre de 2008.
comunicacin.
En suma, en esta seccin hemos visto cmo la Corte desencaden un proceso de seguimiento novedoso que gradualmente fue abriendo espacios directos de interlocucin con ella
y provocando discusiones sobre el desplazamiento en diversas esferas pblicas, desde el CNAIPD y los comits territoriales hasta las organizaciones de la sociedad civil y la academia.
Mediante estos mecanismos adopt el tipo de activismo judicial experimental que resaltamos en el captulo 1, en el que las
cortes, antes que determinar los detalles de las polticas pblicas, involucran mltiples voces en la exploracin colectiva de
soluciones a problemas complejos como el desplazamiento.
Sin embargo, como habrn notado los lectores y las lectoras
atentos, entre los actores mencionados en esta seccin no se
encuentran los directamente afectados por el caso T-025: las
personas desplazadas y sus organizaciones sociales. Ello se
debe a que nuestro trabajo de campo muestra que la principal
limitacin que ha tenido el efecto deliberativo ha sido precisamente la inclusin de esta poblacin en la discusin y la decisin de las polticas que la ataen. En el siguiente apartado
nos ocupamos de este tema.
179
178
El ejemplo ms claro de este tipo de impacto es la Comisin
Los diagnsticos sobre la falta de participacin efectiva de las
180
zada a la gran mayora de audiencias, y ha solicitado activamente informacin de parte de ellas, que luego ha recogido en
varios autos fundamentales.
vctimas y los llamados a garantizarla han sido una constante
Por ejemplo, en la primera audiencia de seguimiento parti-
desde la expedicin de las primeras polticas y normas sobre
ciparon tres organizaciones de poblacin desplazada: la Mesa
el desplazamiento, a mediados de los aos noventa. Por ejem-
Nacional de Poblacin Desplazada, la Mesa Departamental de
plo, la Ley 387 de 1997 cre mecanismos de participacin para
Nario y la Mesa de Trabajo de Bogot sobre Desplazamiento
esta poblacin en el CNAIPD y los comits territoriales. En
Interno. En un documento enviado a la Corte antes de dicha
la prctica, sin embargo, estas normas tuvieron escasa aplica-
audiencia, la Mesa de Trabajo de Bogot resalt la importancia
cin. Esto sucedi a pesar de que, por la misma poca, la obli-
de este espacio en los siguientes trminos:
gacin de involucrar a la poblacin desplazada fue reforzada

por los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos
de la ONU que, como vimos, fueron incorporados rpidamente por la Corte Constitucional en su jurisprudencia.
Ante este vaco, varias de las rdenes de la Corte, tanto en
la decisin T-025 como en autos de seguimiento, versaron sobre este tema. En la sentencia, por ejemplo, exigi que en la
adopcin de las decisiones relativas a la superacin del estado
de cosas inconstitucional, deber ofrecerse a las organizaciones que representan a la poblacin desplazada la oportunidad
de participar de manera efectiva, y aclar que ello implica,
como mnimo, conocer con anticipacin la decisin proyectada, recibir la oportunidad para hacerle observaciones y que
las observaciones que presenten a los proyectos de decisiones
sean debidamente valoradas, de tal forma que haya una respuesta respecto de cada observacin.14
El efecto de estas rdenes fue visible en los dos tipos de
espacios analizados en la seccin anterior, es decir, tanto en la
interlocucin directa con la Corte como en otras instancias de
discusin de polticas sobre el desplazamiento, como el CNAIPD y los comits territoriales. En relacin con los primeros, la
Corte ha convocado a organizaciones de la poblacin despla14 Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004. En el mismo sentido, vase el Auto 177 de 2005 (numeral 18.8 y ordinal 2.8) y el Auto
178 de 2005 (numerales 4.12.11., 4.13.14, 4.15.14 y 6.4).
Agradecemos de antemano a la honorable Corte hacernos extensiva la

invitacin para participar en esta tan importante audiencia. Entendemos esto como un verdadero acto democrtico. Reconocemos igualmente, la importancia de esta audiencia y la participacin de varios
actores de la sociedad civil entre los que nos encontramos nosotros
como vctimas directas del conflicto sociopoltico que padece nuestro
pas, y que para el caso concreto, sufrimos en carne propia los rigores
del desplazamiento forzado (Mesa de Trabajo de Bogot 2005: 7).
La participacin de las organizaciones de desplazados tambin fue visible en las audiencias de 2008 en las que se discuti
la forma como el desplazamiento afecta de manera particular
a los grupos ms vulnerables de esa poblacin, como son las
mujeres, los nios y las nias, las personas con discapacidad,
la poblacin afrocolombiana y los pueblos indgenas. Como lo
muestra una lectura de los autos resultantes de esas audiencias, las opiniones expresadas por los representantes de organizaciones de vctimas y los datos que las organizaciones presentaron a la Corte fueron fuentes centrales de la informacin
y de las propuestas que el tribunal tuvo en cuenta para expedir
nuevas rdenes en relacin con esos grupos poblacionales.
La eficacia de este mecanismo de participacin fue reconocida por lderes de la poblacin desplazada. Adems del
efecto simblico del involucramiento de las vctimas en las deliberaciones ante la Corte, y del efecto prctico de la incorporacin de sus aportes en los autos, este rasgo del seguimiento
del caso ha estimulado la formacin o consolidacin de or-
181
Las limitaciones del efecto deliberativo:

la participacin de la poblacin desplazada
ganizaciones de desplazados. En este sentido, la opinin de
Los representantes de organizaciones de la poblacin despla-
Eusebio Mosquera, cofundador de Afrodes, es representativa
zada asistieron de manera regular a las sesiones.16
sectores de poblacin desplazada:
182
Para Afrodes, [el caso] ha sido importante e interesante en el sentido

de que a partir de la sentencia han surgido los autos de seguimientos,
y en esos autos de seguimiento la Corte le ha exigido al gobierno que
se cree una poltica de atencin diferencial para los grupos tnicos, especficamente para los negros e indgenas; para nosotros eso es importantsimo. Nosotros hemos venido hablando de la atencin diferencial
pero el gobierno ha hecho caso omiso a eso, ahora que la Corte ya lo
plantea en su auto entonces ya el gobierno le ha prestado como ms
atencin al tema de atencin diferencial.15
En trminos ms generales, el impacto participativo de

estos espacios fue sintetizado por el Acnur en su evaluacin
sistemtica de la poltica pblica sobre el desplazamiento. De
acuerdo con esta entidad de las Naciones Unidas:
La intervencin de la Corte ha generado respuestas positivas en relacin con este propsito [la participacin de la poblacin desplazada].
Las organizaciones de poblacin desplazada han alcanzado espacios
de interlocucin con las autoridades que no se vislumbraban en 2003.
Altos funcionarios del Estado han compartido con la poblacin desplazada discusiones sobre poltica pblica y sobre el alcance de las
ejecutorias del Estado (Acnur 2007: 28).
Por otro lado, en relacin con los espacios de participacin

y deliberacin indirectamente promovidos por las decisiones
de la Corte (ante el CNAIPD y los comits territoriales), el impacto ha existido pero ha tenido una magnitud menor. Desde
mayo de 2004, el CNAIPD abri sus sesiones a la poblacin
En cuanto a los comits territoriales, para mediados de

2006, la poblacin desplazada estaba participando en 21 de
los 26 comits departamentales activos, y en 106 de los 357
ubicados en los municipios con mayor expulsin y recepcin
de desplazados.17 Asimismo, se haban conformado por iniciativa de la poblacin y con el apoyo de la Mesa Nacional y
de la Unidad Tcnica Conjunta ocho mesas territoriales de
fortalecimiento a organizaciones de Poblacin Desplazada en
Bogot D.C., y en los departamentos de Sucre, Risaralda, Santander, Antioquia, Valledupar, Bolvar y Cauca.18
No obstante estos avances, nuestro estudio documental y de
campo muestra profundas limitaciones en el involucramiento
de la poblacin desplazada en el proceso de seguimiento. De
hecho, el efecto deliberativo ha tenido un impacto mayor en
otros sectores de la sociedad civil (como las organizaciones de
derechos humanos y de investigacin sobre el tema) que entre
las vctimas del desplazamiento. En ese sentido, un informe de
2008 de la Comisin de Seguimiento refleja el panorama criticado por los representantes de organizaciones de desplazados en
nuestras entrevistas. De acuerdo con la Comisin:
Slo un tercio de las organizaciones de poblacin desplazada (OPD)
tienen algn canal de comunicacin con la Mesa Nacional y menos de
la mitad tienen representacin con formas organizativas departamentales. Se calcula que slo un 32% de las personas desplazadas pertenece a alguna OPD. Las organizaciones sociales indgenas (ONIC, etc.)
y de afrodescendientes (Proceso de Comunidades Negras) no tienen
desplazada y adopt medidas (como el acuerdo 02 de 2005)

para promover la participacin de la poblacin desplazada.
Igualmente, en junio de 2005, conform la Mesa de Fortalecimiento del Proceso Organizativo de la Poblacin Desplazada.
15 Entrevista con Eusebio Mosquera, confundador de la Asociacin de Afrocolombianos Desplazados (Afrodes), Ginebra, agosto de
2009.
16 La poblacin desplazada estuvo representada por integrantes

de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a Organizaciones de Poblacin Desplazada, que a su vez eran miembros de asociaciones de desplazados tales como Fundacin Mujer y Trabajo, Asdecol o Advicora.
Adicionalmente, a algunas sesiones asistieron representantes de la
Mesa Indgena en Desplazamiento, la Red Nacional de Mujeres Desplazadas de Colombia y la Asociacin de Desplazados Unidos (Vase
CNAIPD, Actas 1-21).
17
CNAIPD, Acta 10, 18 de julio de 2006.
18
Idem.
183
de lo expresado en las entrevistas por representantes de otros
El problema de la inclusin de la poblacin desplazada en el

proceso de seguimiento tiene causas diversas y complejas, algunas de las cuales superan el campo de influencia de la Corte
y el proceso mismo. Existen por lo menos cuatro factores. En
184
con suficiente antelacin de los temas a tratar, no se entregan los documentos a discutir, y no hay posibilidades de incidir sobre las decisiones ya tomadas. Por el contrario, estos espacios han servido para
legitimar la poltica gubernamental, utilizando el argumento de que
la poblacin desplazada fue consultada. En muchas ocasiones, las organizaciones de poblacin desplazada fueron invitadas para recibir
informacin sobre decisiones ya tomadas (Comisin Colombiana de
Juristas y Servicio Jesuita a Refugiados Colombia 2005: 12).19
primer lugar, como vimos en el captulo 3, la juridizacin del
La situacin no haba cambiado en 2008, cuando la Comi-
tema del desplazamiento ha implicado la utilizacin de len-
sin de Seguimiento concluy que esos espacios tendan a in-
guajes y mecanismos especializados que resultan accesibles a
cluir a las organizaciones de poblacin desplazada slo como
la burocracia estatal y a las organizaciones de la sociedad civil
fuente pasiva de informacin, a travs de caracterizaciones,
con experiencia jurdica, pero son de difcil acceso para orga-
eventos masivos y otras formas pasivas de evidenciar necesi-
nizaciones de base. Adems de la barrera del conocimiento
dades y opiniones (Comisin de Seguimiento 2008b: 52).20
especializado, las organizaciones de desplazados tienen limi-
Estas fallas no obedecen a particularidades del caso T-025.
taciones logsticas profundas para seguir el rastro de la gran
Como lo han mostrado estudios sobre democracia delibera-
cantidad de informacin generada por la Corte, el Gobierno y
tiva (Fung y Wright 2003), son endmicas en instituciones y
las organizaciones acadmicas y de derechos humanos. Se tra-
procesos de polticas que buscan abrir espacios participativos.
ta en parte, entonces, de un efecto secundario, no intencional,
Sin embargo, dada la importancia del tema en la sentencia y
de la juridizacin y el dinamismo del proceso de seguimiento.
los autos, constituye una limitacin importante del proceso de
Aunque la construccin de un lenguaje comn de derechos
seguimiento.
humanos e indicadores cuantitativos ha facilitado la interlocu-
En tercer lugar, un rasgo especial del caso es su poblacin
cin entre los actores gubernamentales y no gubernamentales
objetivo, cuya situacin y caractersticas suscitan dificultades
especializados (vase el captulo 7), ha tenido como costo la
particulares para la participacin. Por definicin, se trata de
construccin de una barrera de acceso a las organizaciones de
una de las poblaciones ms fragmentadas y golpeadas por los
vctimas.
efectos de violaciones masivas y graves de los derechos hu-
En segundo lugar, la utilidad y el empoderamiento de los
manos ms elementales, que implican la ruptura violenta y
espacios de participacin creados por el proceso han sido li-
abrupta de las formas de organizacin y los lazos de cohesin
mitadas. En este sentido, varios entrevistados pertenecientes
(Ibez 2009, Restrepo 2009). Con el desarraigo fsico, resultan
a organizaciones de la sociedad civil apuntaron a una conclu-
erosionadas tambin las organizaciones sociales que con mu-
sin similar a la presentada por la Comisin Colombiana de
cha dificultad pueden ser reemplazadas o recompuestas por
Juristas y el Servicio Jesuita a Refugiados en un informe del
las comunidades en los sitios de recepcin. En estos, adems,
2005 al Representante del Secretario General de las Naciones

Unidas:
Para algunas organizaciones de poblacin desplazada, estos espacios
no propician un verdadero dilogo con el Gobierno y una participacin efectiva de la poblacin desplazada, en cuanto no se les avisa
19 Esta afirmacin fue ratificada por Juan Manuel Bustillo, investigador de la Comisin Colombiana de Juristas en entrevista realizada
para esta investigacin el 22 de diciembre de 2008.
20 En el mismo sentido, vase el balance de la poltica pblica hecho por Acnur (2007: 369).
185
un escenario en el cual puedan ejercer, de manera directa, su derecho

a la participacin en las decisiones de polticas pblicas sobre desplazamiento (Comisin de Seguimiento 2008b: 49).
judicial han estimulado y extendido la deliberacin demo-
deres de organizaciones de base, crea una poderosa barrera
crtica a mltiples esferas pblicas. A travs de mecanismos
para el funcionamiento bsico de los espacios de dilogo que
novedosos como las audiencias y los autos de cumplimiento,
hemos estudiado en este captulo.
la Corte ha abierto el proceso de polticas pblicas a actores
Por ejemplo, estas dificultades prcticas sumadas a la
del Estado y la sociedad civil que han impulsado la discusin
falta de asignacin de fondos suficientes por parte del Gobier-
pblica sobre alternativas de solucin al complejo problema
no han impedido el funcionamiento adecuado de la Mesa
del desplazamiento.
Nacional de Fortalecimiento a la Poblacin Desplazada que,
En este sentido, nuestro estudio ofrece evidencia a favor
como vimos, es el principal espacio de participacin de dicha
de intervenciones judiciales en casos estructurales de viola-
poblacin en las deliberaciones del CNAIPD. Como lo dijo
cin de derechos humanos que tienen origen, por lo menos en
uno de los miembros de la Secretara Tcnica de esta mesa que
parte, en fallas sistemticas del proceso de polticas pblicas.
participa en ella como representante de Afrodes,
Sin embargo, como lo argumentamos en el captulo 1, el caso
somos seis secretarios tcnicos pero es complejo porque en todo este

proceso adems de los espacios de mesa uno tiene otras responsabilidades, entonces nos citamos y cuando llegan dos no llegan los dems
y entonces el da que no llegan, llegan otros dos, entonces es imposible
que sesione en pleno la secretara tcnica para poder debatir y hacerle
seguimiento como debe ser a la poltica pblica.
T-025 sugiere que estas intervenciones tienen mayor legitimidad y eficacia cuando facilitan en lugar de reemplazar la
deliberacin democrtica.
Esta modalidad de intervencin implica un proceso de seguimiento gradual y relativamente prolongado, en el que el
rgano judicial asume un rol de promotor de la deliberacin
Finalmente, el diseo institucional de participacin, cen-
y de la rendicin de cuentas pblicas. Ello requiere decisiones
trado en esta Mesa, ha sido criticado tanto por lderes de la
judiciales que, en lugar de dictar los detalles de las polticas
poblacin desplazada como por organizaciones de la sociedad
pblicas, establezcan el marco constitucional de dichas polti-
civil. Por ello la Corte, al revisar los efectos de los cinco prime-
cas y exijan a las autoridades competentes construirlas y ren-
ros aos del proceso de seguimiento (Auto 008 de 2009), ha
dir cuentas sobre ellas. Este ha sido el proceso impulsado por
favorecido la centralizacin de la participacin en una organi-
la Corte, a travs de un experimento novedoso de seguimiento
zacin de poblacin desplazada y debilitado la participacin
judicial de varios aos que ha pasado a ser el eje de la discu-
de estas organizaciones en el mbito territorial.21 Por tal ra-
sin y las polticas sobre el desplazamiento en Colombia.
zn, en esa decisin orden al director de Accin Social, con
Este captulo tambin revel, sin embargo, los costos y los
la participacin de la Mesa Nacional de Desplazamiento, de
lmites del efecto deliberativo del activismo judicial. En cuanto
la Comisin de Seguimiento y de las organizaciones de pobla-
a los costos, vimos que el sostenimiento de procesos de segui-
cin desplazada del mbito regional, disear un mecanismo
miento participativos requiere intervenciones peridicas, pre-
de participacin ms amplio.
paracin de audiencias pblicas, comparacin de informacin
En conclusin, la sentencia T-025 y el proceso de segui-
proveniente de diversos actores y, en general, una labor de
miento han creado espacios directos e indirectos de participa-
interlocucin que demanda tiempo y esfuerzo considerables
cin que contra las predicciones de los crticos del activismo
de rganos judiciales que, como la Corte colombiana, tienen

altas cargas de trabajo y mltiples responsabilidades institu-
21
cionales.
187
186
la extrema precariedad de los desplazados, incluyendo los l-
En cuanto a los lmites, nuestro anlisis muestra que el efecto secundario de la juridizacin del desplazamiento ha sido
que la deliberacin pblica y el proceso de seguimiento sean
ms accesibles a los actores expertos en el lenguaje del derecho
y los derechos que a quienes resultan directamente afectados
por los resultados del proceso, es decir, la poblacin desplazada. Aunque se trata de un efecto comn de la juridizacin de
los conflictos sociales (McCann 1994), especialmente cuando
188
involucran sectores altamente vulnerables como los desplazados, este hallazgo resulta llamativo si se tiene en cuenta que
la sentencia T-025 y los autos de seguimiento han insistido
frecuentemente en la necesidad de incluir en el debate de polticas pblicas a la poblacin desplazada. A pesar de que, en
efecto, el caso ha ampliado los espacios de participacin para
esta poblacin, el trabajo de campo muestra que ellos han tendido a ser subutilizados. Ante esta situacin, la voz de la sociedad civil que ms influencia ha tenido en el proceso ha sido la
de las organizaciones acadmicas y de derechos humanos que
tienen conocimiento especializado del lenguaje tcnico, jurdico y econmico que ha pasado a dominar el caso.
El efecto de poltica pblica:

la Corte y el diseo, la
implementacin y la evaluacin
de los programas sobre
desplazamiento forzado
El hbrido jurdico-econmico del caso

y el efecto de polticas pblicas
Como lo explicamos en el captulo 1, la mayor parte de los
estudios sobre las cortes y el cambio social se han centrado
en los efectos instrumentales y directos de los fallos, es decir, aqullos que implican un cambio tangible en las polticas
pblicas y en la conducta de las autoridades pblicas a las
que las cortes dirigen sus rdenes (Rosenberg 1991). Aunque,
como all lo sealamos, este nfasis pierde de vista otros efectos centrales del activismo judicial que hemos buscado documentar en los captulos anteriores, acierta en insistir en la
evaluacin del impacto concreto que las cortes tienen sobre la
solucin de los problemas en los que intervienen. En ltimas,
en trminos de la tipologa esbozada en el captulo 1, un fallo
que tenga efectos simblicos e indirectos, pero no tenga incidencia directa en las polticas pblicas y en la situacin de la
poblacin afectada, difcilmente podra ser catalogado como
una intervencin judicial exitosa en la promocin de los derechos constitucionales.
Los dos ltimos captulos empricos del libro estn dedicados a analizar estos efectos directos. Mientras que en el presente indagamos el impacto del caso T-025 sobre las polticas
pblicas sobre el desplazamiento, en el captulo 8 estudiamos
su incidencia en la situacin de la poblacin desplazada.
En cuanto al primero de estos impactos, que llamamos el
efecto de polticas pblicas, uno de los aspectos ms significativos del fallo y los autos es que su aparato conceptual y su
191
El efecto de poltica pblica: la Corte y el diseo, la implementacin y la evaluacin de los programas
Captulo 7
derecho constitucional y el derecho de los derechos humanos,

y 2) las herramientas de la economa y las polticas pblicas.
De las primeras proviene la lgica legal y prescriptiva que lleva a la Corte a concluir la existencia de una violacin masiva
de derechos y declarar el estado de cosas inconstitucional. De
las segundas vienen la lgica organizacional y los instrumentos de anlisis y medicin de polticas con los que la Corte
192
diagnostica las fallas estructurales de la administracin pblica e impulsa el diseo, la ejecucin y la evaluacin de nuevas
polticas, que incluye un largo y sofisticado proceso de construccin de indicadores de avance o retroceso en la garanta de
los derechos de los desplazados.
El caso no ha consistido, entonces, en la imposicin de la
lgica jurdica sobre la econmico-administrativa, sino en una
combinacin de ambas. En ese sentido, revela el surgimiento
de un hbrido entre dos proyectos profesionales e ideolgicos
uno encabezado por economistas y el otro por constitucionalistas que se haban enfrentado en otros temas a lo largo
de la dcada de los noventa (Rodrguez Garavito 2009). En
tanto que los primeros defendan un rol pasivo de la Corte y
supeditaban la realizacin de los derechos constitucionales a
imperativos econmicos, los segundos defendan el activismo
judicial y subordinaban las consideraciones presupuestales al
cumplimiento de los derechos constitucionales. Al tomar elementos de uno y otro, la sentencia T-025 y otros fallos de la
misma poca plasmaron una sntesis que marc un giro en
este debate y en la jurisprudencia de la Corte (Rodrguez Garavito, en prensa).
Este hbrido estuvo presente desde la sentencia T-025. Uno
desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas en

condicin de desplazamiento.1
Por ello, el fallo dedic una seccin a examinar la respuesta

estatal al fenmeno del desplazamiento,2 otra a analizar los
resultados de la implementacin de esa poltica,3 una tercera
al seguimiento y la evaluacin de la gestin realizada en la
ejecucin de la poltica,4 y otra a estudiar la insuficiencia de
recursos y sus implicaciones sobre los resultados.5
Como se explic en el captulo 1, la Corte encontr numerosas fallas en todo el ciclo de las polticas pblicas (vase captulo
1, cuadro 2). Con respecto a la fase del diseo destac la ausencia de un plan de accin actualizado sobre el funcionamiento
del SNAIPD que permitiera tener una mirada integral de la poltica, y anhel la falta de metas especficas o indicadores que
permitieran detectar si los fines de las polticas se haban cumplido. Asimismo, resalt la inexistencia de algunos elementos
centrales de toda poltica pblica como los plazos para el cumplimiento de los objetivos y la asignacin de recursos necesarios. En la fase de implementacin tambin detect falencias
importantes. Por ejemplo, observ que varias de las entidades
que componen el SNAIPD no haban creado programas especiales para la poblacin desplazada, a pesar de que stos fueron definidos como necesarios en la Ley y los documentos de
poltica. En la ltima fase, la de seguimiento y evaluacin de
la poltica, los principales problemas giraron en torno a la falta
de un sistema de informacin que permitiera tener un registro
actualizado del nmero total de personas desplazadas, por un
lado, y por el otro, a la ausencia de sistemas de evaluacin de
la poltica que permitieran detectar los errores y obstculos de
de los principales objetivos de la Corte consisti expresamente

en
analizar las polticas pblicas de atencin a la poblacin desplazada
[para determinar] si el Estado, a travs de acciones u omisiones en el
diseo, la implementacin, el seguimiento o la evaluacin de stas,
ha contribuido de una manera constitucionalmente significativa al
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6
Ibd., Apartado 6.1.
Ibd., Apartado 6.2.
Ibd., Apartado 6.3.
Ibd., Apartado 6.3.2.
193
lenguaje son un hbrido entre: 1) las herramientas jurdicas del
dentro del gasto pblico debera tener la poblacin desplaza-
tuna de la poltica.
da (Auto 176 de 2005); la importancia de conocer las caracte-
Al declarar que estas fallas constituan un estado de cosas
rsticas regionales y locales antes de formular polticas (Auto
inconstitucional, el fallo de la Corte dict un conjunto de prin-
177 de 2005 y Auto 218 de 2006); la necesidad de una coordi-
cipios y directrices que deberan seguir las nuevas polticas
nacin general entre las distintas entidades (Auto 177 de 2005
que fueran dictadas para enfrentar la situacin. Por ejemplo,
y Auto 218 de 2006), y la utilidad de establecer mecanismos
la Corte estableci el principio de coherencia en la poltica,
de evaluacin y seguimiento, incluyendo indicadores de goce
que segn el fallo, apunta a que exista concordancia entre,
efectivo de derechos (Autos 109 y 233 de 2007 y Auto 116 de
de un lado, lo que promete el Estado y, de otro lado, los re-
2008), entre otros.
cursos econmicos y la capacidad institucional para cumplir
Esta combinacin tuvo un efecto de polticas pblicas di-
lo prometido, mxime si las promesas se han transformado en
recto y tangible. En efecto, segn el balance sistemtico de
normas jurdicas. Asimismo, en lnea con la doctrina sobre
Acnur (2007: 117), el perodo de 2004 a 2007 fue el de mayor
derechos econmicos, sociales y culturales, el tribunal aplic
desarrollo de la poltica pblica de atencin a la poblacin des-
el criterio de progresividad en la realizacin de los derechos,
plazada. Esta evaluacin coincide con la percepcin de varios
por un lado, y el de especificidad en las polticas, que se de-
actores del campo del desplazamiento entrevistados para este
riva del mandato constitucional de garantizar los derechos de
estudio. Ilustrativo en ese sentido fue lo dicho por el director
los sujetos especialmente vulnerables, por el otro.
de Codhes:
Durante el proceso de seguimiento a las rdenes de la sentencia, el hilo conductor continu siendo la lgica combinada
de los derechos humanos y las polticas pblicas. En los autos posteriores la Corte dict lineamientos adicionales para la
construccin de las polticas, y habl de aspectos centrales de
la misma como el presupuesto y la importancia de la especificidad en el mismo10 (Auto 176 de 2005); la prioridad que
Buena parte de las polticas que hoy existen es gracias a esa sentencia
[T-025]. La Ley 387 fue la base [] para reconocer el desplazamiento por parte de Estado, pero evidentemente el salto cualitativo ms
importante que se ha dado en la poltica pblica es la sentencia []
Casi no hay un programa importante hoy que no sea producto de la
sentencia T-025, por el hecho [de] que antes de la sentencia T-025 solo
haba una atencin parcial de ayuda humanitaria.11
Otros actores se refirieron a formas especficas a travs de las

cuales la Corte modific la manera como se diseaban polticas
Ibd., Apartado 8.3.1.
Ibd., Apartado 8.1.
8
Para la Corte, el criterio de especificidad debe estar presente en
tres niveles distintos de igual importancia constitucional: i) en relacin con los sujetos de especial proteccin constitucional que forman
parte de la poblacin desplazada ancianos, nios, mujeres cabeza
de familia, minoras tnicas y raciales; ii) en relacin con las diferencias regionales que presenta el fenmeno del desplazamiento, y
iii) en relacin con la condicin de vctimas del conflicto armado que
tienen las personas desplazadas (Auto 218 de 2006, numeral 5.2.).
9
10 Por especificidad en el presupuesto la Corte se refiere a que los

hacedores de poltica deben identificar de manera precisa los recursos que sern destinados a la atencin especfica de la poblacin desplazada, para evitar que se diluyan en programas generales para toda
pblicas. Por un lado, el citado oficial de Acnur, explic que:

Cuando se mete la Corte, dice no seor, ac tenemos que tener unas
metas de corto, mediano y largo plazo usted tiene que definirlas, tiene
que definir sus polticas, tiene que saber para dnde va. Entonces eso
cambia necesariamente la visin que pueda tener un diseador y un
implementador de poltica y el Gobierno como no estaba preparado
para eso.12
la poblacin vulnerable del pas (Auto 176 de 2005, numeral 8.2.).

diciembre de 2008.
12
Entrevista con Andrs Celis, oficial de Acnur, 17 de enero de 2008.
195
194
diseo e implementacin, y as realizar una correccin opor-
Por otro lado, como vimos en el Captulo 3, la Corte rede-
de acuerdo con la divisin clsica de las fases de las polticas
fini la forma como se enmarcaba el problema del desplaza-
pblicas el diseo, la implementacin y la evaluacin para
miento y esto, a su vez, modific la manera como se formula-
examinar el impacto de la sentencia y los autos de seguimien-
ban las polticas en la medida en que introdujo un marco de
to en cada una de ellas.
derechos como referente para la elaboracin de las mismas.
La Corte y el diseo de la poltica pblica
magistrada auxiliar a cargo del caso, segn la cual ste sirvi
Segn la teora de las polticas pblicas (Kraft y Furlong
para cambiar la forma como se piensa la poltica pblica []
2007)16, la primera fase del ciclo es la identificacin del pro-
cmo una poltica pblica tiene que estar sometida al derecho
blema y la fijacin del mismo en la agenda pblica. Como se
constitucional [] y tiene como funcin principal garantizar
analiz en el Captulo 3, si bien en materia de desplazamiento
el goce efectivo de los derechos de las personas.13
forzado haba varios documentos que identificaban el proble-
En la misma lnea, durante la audiencia pblica de julio de
ma y reconocan la magnitud del mismo, la Corte contribuy a
2009, el director de Codhes reconoci que en las discusiones
fijarlo en la agenda pblica y a redefinirlo como un problema
que se sostuvieron con los expertos del gobierno sobre el tema
jurdico. La segunda fase del ciclo de polticas pblicas es la
de prevencin y proteccin se reconoci que el referente de
del diseo o formulacin de una poltica pblica para hacerle
derechos humanos y DIH es fundamental para definir la pol-
frente al problema. Esta es la fase que nos ocupa en la presente
tica, lo que consideramos un avance por parte del gobierno.
seccin.
14
La misma percepcin ha sido visible en la prensa, como lo
Frente al diseo de la poltica pblica, y como se vio en el
muestra una nota publicada en El Tiempo en 2008, segn la
captulo 2 cuando se analizaron las tres fases que ha tenido
cual es notorio el avance que se ha visto en los ltimos aos
el proceso de seguimiento a la T-025 por medio de autos,17 el
en la respuesta del Estado frente al desplazamiento, coordinada por la Agencia Presidencial para la Accin Social. El rol
de la Corte Constitucional ha sido fundamental para que esa
respuesta tenga un enfoque de derechos.
15
En suma, el estudio de caso muestra con claridad la existencia de un efecto de polticas pblicas. Cmo se dio este
efecto? Cul fue el proceso mediante el cual tuvo lugar? En
el resto de este captulo respondemos esta pregunta de forma
detallada. Para esto, organizamos la exposicin en tres partes,
13 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar de la

Corte Constitucional de Colombia, 18 de diciembre de 2008.
14 Marco Romero, director de Codhes y miembro de la Comisin
de Seguimiento, intervencin pblica en la Audiencia de rendicin de
cuentas, Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
15 El Tiempo, Ms all de las cifras, personas, 2 de octubre de
2008.
16 Segn el modelo clsico de polticas pblicas propuesto por Jones (1970) y utilizado todava por gran parte de la literatura (Kraft y
Furlong 2007), el ciclo de las polticas tiene cinco fases: la identificacin de un problema y la fijacin en la agenda; la formulacin de la
poltica; la legitimacin de la misma; la implementacin y, por ltimo,
la evaluacin y el cambio de la poltica. Sin embargo, es comn agrupar algunas fases y referirse, como lo hace la Corte en la sentencia
T-025, a las tres principales que son la de diseo o formulacin, la de
implementacin y la de evaluacin (vase Corte Constitucional, T-025
de 2004, Apartado 6.3.1.).
17 Segn se vio en ese captulo, el proceso de seguimiento por medio de autos ha tenido tres fases. En la primera (2004-2006), la Corte
se concentr en hacer un juicio de la poltica pblica y formul lineamientos generables para fortalecerla. En la segunda fase (entre 2007
y mediados de 2008), la Corte se centr en impulsar la creacin de
indicadores de resultado que permitieran medir de manera permanente el avance, estancamiento o retroceso de las polticas. La tercera
etapa fue inaugurada por el Auto 092 a mediados de 2008 y consolidada con los autos de comienzos de 2009. En esa fase, en vista de la
lenta respuesta del Gobierno a los autos anteriores, la Corte pas a
establecer lineamientos y programas ms detallados, especialmente
en relacin con los grupos de desplazados ms vulnerables.
197
196
Sobre este aspecto, resultan reveladoras las declaraciones de la
tribunal constitucional ha jugado dos papeles principales. En
gral a la Poblacin Desplazada, en el que la Corte jug un rol
las dos primeras etapas (2004-2006 y 2007-2008), la Corte jug
orientador, y los autos de enfoque diferencial de 2008 y 2009,
un papel ms de orientadora de la poltica pblica. Para ello,
en los que el tribunal asumi un rol de diseador de polticas
expidi rdenes amplias y dict lineamientos para fortalecer o
pblicas.
reformular la poltica pblica existente.
El Plan Nacional de Atencin Integral
Tanto en el fallo como en el conjunto de autos de ese pe-
a la Poblacin Desplazada por la Violencia
rodo, la mayora de rdenes estaba redactada en trminos
198
traban a determinar el contenido especfico de cada poltica o

el nmero mnimo de programas necesarios, como s vendra
a ocurrir en la tercera fase del proceso de seguimiento.
Por otro lado, como vimos, la Corte plante principios y
lineamientos generales para guiar a los hacedores de poltica.
stos estaban relacionados con aspectos tales como el presupuesto, la participacin de la poblacin desplazada, la coherencia entre las normas y la poltica, la especificidad de las
mismas, y la progresividad de las actuaciones del Estado para
garantizar el goce de los derechos. Uno de los resultados ms
claros de rol de la Corte como orientadora de la poltica fue
la adopcin del Plan Nacional de Atencin Integral a la Poblacin Desplazada por la Violencia (Decreto 250 de 2005) y
del Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010, los cuales sern
analizados en el siguiente aparte.
A medida que avanzaba el proceso de seguimiento sin que
el Gobierno diera respuesta satisfactoria a algunos de los asuntos de poltica ms urgentes (como la atencin a los sectores de
la poblacin ms golpeados por el desplazamiento), la Corte
pas a asumir un rol ms activo y se convirti en formuladora
de algunas polticas. Los autos de esa tercera fase estaban enfocados a grupos especficos de la poblacin desplazada como
las mujeres, los nios, las personas con discapacidad, los afrocolombianos y los indgenas; contenan rdenes ms concretas, y especificaban el nmero y el contenido de los programas
que deba adoptar el Gobierno.
y el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010

En febrero de 2005, el Gobierno adopt el Decreto 250 por
el cual expidi el Plan Nacional de Atencin a la Poblacin
199
Desplazada por la Violencia (en adelante Plan Nacional de
generales. Ordenaban al Gobierno tomar accin, pero no en-
Atencin). El objetivo principal de este Plan era establecer

la poltica general del Gobierno y las lneas de accin para la
prevencin y la atencin al desplazamiento forzado interno
en Colombia, que permita la restitucin de los derechos y las
obligaciones de las colombianas y los colombianos afectados
por el mismo.18 En este sentido, el Plan Nacional de Atencin
es el principal documento de poltica pblica en materia de
desplazamiento, despus de la Ley 387 de 1997.
El nuevo plan reemplaz a otro que haba sido creado en
1998 (Decreto 173 de 1998). La esencia del nuevo Plan era recordar las obligaciones legales de las entidades del SNAIPD
ya previstas en dicha ley, y enmarcar la respuesta del Estado
dentro del nuevo marco de derechos planteado por la sentencia
T-025. Al comparar ambos planes se encuentra que si bien los
objetivos y temas generales son los mismos, hay dos diferencias
fundamentales. Por un lado, en el Decreto 250 tanto los temas
como las responsabilidades de las distintas entidades estn ms
detallados y, por el otro, al Decreto 250 contiene una perspectiva
y un enfoque de derechos.
El nuevo Plan Nacional de Atencin fue una consecuencia del papel orientador que jug la Corte en el campo de las
polticas pblicas. Como lo anot el abogado de la Comisin
Nacional de Juristas encargado del seguimiento al tema del
Veamos, entonces, los ejemplos paradigmticos de estos

dos roles: la formulacin del Plan Nacional de Atencin Inte-
18
Decreto 250 de 2005, numeral 2.1.
gral que clarific competencias, responsabilidades, estrategias
nas cosas [] por ejemplo que [] se formulara el Plan Na-
y lneas de accin.21
La segunda seal de la influencia de la Corte en la adopcin del nuevo plan es el procedimiento que dio lugar a dicho
documento. El proceso deliberativo y consultivo que precedi
la adopcin del Plan Nacional fue propiciado por algunas de
las rdenes y directrices que suministr la Corte.
En la T-025, la Corte le orden expresamente al CNAIPD
ofrecer a las organizaciones que representan a la poblacin
desplazada oportunidades para participar de manera efectiva en la adopcin de las decisiones que se tomen con el fin
de superar el estado de cosas inconstitucional e informarles
mensualmente de los avances alcanzados.22 Asimismo, el fallo defini las condiciones que deberan ser cumplidas para
que la participacin fuera efectiva. Como vimos en el captulo
anterior, entre ellas estaban la necesidad de informar previamente a la poblacin desplazada e incluir las observaciones de
sta entre las consideraciones para tomar decisiones de poltica pblica.
La discusin del nuevo Plan Nacional de Atencin empez
poco despus de proferida la sentencia T-025. En marzo de
2004, el CNAIPD aprob un primer Plan, pero acord ajustar
la propuesta en algunos aspectos23. Para ello, durante aproximadamente seis meses, se discuti el Plan en los comits departamentales y en reuniones con funcionarios de entidades
pblicas, ONG, sociedad civil y la comunidad internacional.
Tambin se realizaron consultas con las organizaciones de la
poblacin desplazada y con todas las instituciones que integran el SNAIPD; en las mesas nacionales y regionales se anali-
cional de Atencin a la Poblacin Desplazada en el 2005, que

tiene problemas, pero por lo menos ya hay un plan, que estaba
en necesidad de renovacin.19
Hay al menos tres seales que revelan que el nuevo plan
fue una consecuencia de la intervencin de la Corte en la fase
del diseo de las polticas. En primer lugar, en los informes de
200
seguimiento a la Corte el Ejecutivo present el Plan Nacional

de Atencin como un cumplimiento expreso a las rdenes de
la T-025. En segundo lugar, la manera como fue adoptado y
discutido sigui los lineamientos de participacin contenidos
en la sentencia. Finalmente, los principios orientadores del
Decreto recogen lo ordenado por la Corte en el fallo. Veamos
cada una de estas seales.
Ante las fallas detectadas en la fase de diseo de la poltica,
la T-025 orden al Consejo Nacional para la Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada por la Violencia (CNAIPD),
que dentro de los tres meses siguientes a la comunicacin de la presente sentencia, adopte un programa de accin, con un cronograma
preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad institucional, por lo menos, en lo que respecta a las que fueron expuestas en los
informes aportados al presente proceso.20
Como se puede ver, la orden fue redactada de manera general, sin detallar un contenido especfico.
El Decreto 250 de 2005 es la respuesta a dicha orden. De
hecho, el Auto 178 de 2005, que hizo una evaluacin del cumplimiento de esa y otras rdenes, anot: en la audiencia de
informacin, la Red de Solidaridad Social [hoy Accin Social]
resalt como principales avances en esta materia, la expedicin del Decreto 250 de 2005 - Plan Nacional de Atencin Inte-
19 Entrevista con Juan Manuel Bustillo, Comisin Colombiana de

Juristas, 22 de diciembre de 2008.
ordinal cuarto.
21
Corte Constitucional, Auto 178 de 2005, numeral 3.4.

ordinal segundo.
23 Segn el Acta 04 del CNAIPD (12 de enero de 2005), el Plan
deba ajustarse en los siguientes aspectos: 1) ajuste del valor unitario
de atencin a la poblacin desplazada; 2) establecer los indicadores
de seguimiento para participacin y control social; 3) cumplimiento
de los compromisos institucionales, y 4) ajustes de tipo conceptual o
estructural del tema.
201
desplazamiento, con [la sentencia T-025] la Corte, logr algu-
zaron especficamente los temas de salud, educacin, vivienda

y generacin de ingresos.24
El 11 de enero de 2005, el proyecto del Plan Nacional de
Atencin fue presentado ante el comit jurdico del SNAIPD,
donde fue aprobado y elevado para aprobacin definitiva del
CNAIPD al da siguiente. El Plan fue adoptado por medio del
Acta 04 del 12 de enero de 2005.25 Dicha acta revel las dos
202
rencial que exige que:

para la formulacin y desarrollo de las actividades que operan el presente Plan, se tendrn en consideracin las caractersticas de la poblacin sujeto o grupos involucrados en la atencin, en trminos de gnero, edad y etnia, as como sus patrones socioculturales. Lo anterior
permitir reconocer y promover ofertas institucionales acordes a los
intereses de desarrollo de los grupos e individuos afectados.
lado, que la sesin cont con la participacin de varias organi-
Las rdenes y los lineamientos de la Corte, y el contenido
zaciones de poblacin desplazada y, por el otro, expresamen-
del Plan Nacional de Atencin, se vieron reflejados tanto en
203
te reconoci la influencia de la Corte en la adopcin del Plan
la forma de adopcin como en el fondo de un documento de
Nacional en los siguientes trminos: En cumplimiento de la
poltica adicional, de alcance nacional: el Plan Nacional de De-
sentencia T-025, proferida por la Honorable Corte Constitucio-
sarrollo 2006-2010. Al igual que en el caso del Plan Nacional
nal se reunieron en el saln de Conferencias de la Presidencia
de Atencin, durante el proceso de formulacin el Gobierno
de la Repblica.
Nacional present a las organizaciones de poblacin despla-
caractersticas del proceso que venimos analizando. Por un
base en el criterio de especificidad, se adopt el enfoque dife-
En tercer lugar, el contenido del Plan tambin reflej las pautas

que dio la Corte para el diseo de las polticas pblicas. Segn la
directora tcnica y poltica de Programas del rea de Atencin
a la Poblacin Desplazada por la Violencia de Accin Social:
El nuevo Plan [] pretende recoger elementos fundamentales; por un
lado, los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos de los
que habla tanto Naciones Unidas y las recomendaciones de la Corte
Constitucional, en la sentencia T-025 en donde se seala que es necesario explicitar que el enfoque de la atencin de la poblacin desplazada tiene una discriminacin positiva con relacin a otros grupos de
poblacin vulnerable en el pas.26
En consecuencia, dentro de los principios orientadores del

Plan Nacional de Atencin se incluy el enfoque de derechos segn el cual el Plan se sustenta en el aseguramiento
del ejercicio y goce de los derechos humanos. Adems, con
24 CNAIPD, Acta 04 del 12 de enero de 2005, intervencin de Jos
Ubernel Arboleda Gonzlez, coordinador de la Unidad Tcnica Conjunta (UTec).
25
Idem.
26 CNAIPD, Acta 04 del 12 de enero de 2005, intervencin de Patricia Luna, directora tcnica y poltica de Programas del rea de Atencin a la Poblacin Desplazada por la Violencia de la entonces Red de
Solidaridad Social.
zada las bases del Plan Nacional de Desarrollo. En trminos

del Acnur,
si bien se carece de informacin acerca de qu tanto de sus aportes fue
considerado en la definicin del Plan presentado al Congreso de la Repblica, la sola existencia de este espacio constituye un avance frente a
la formulacin de los dos planes anteriores en los que este sector de la
poblacin no fue explcitamente considerado (2007: 170).
El contenido del Plan Nacional de Desarrollo tambin reflej la penetracin de las rdenes y los lineamientos dados por
la T-025. Si bien el Plan anterior (2002-2006) haba abordado el
tema del desplazamiento, el Plan Nacional de Desarrollo 20062006 lo hizo usando como marco el propuesto por la Corte, al
establecer que el Estado garantizar la atencin integral de
esta poblacin bajo un enfoque de goce de derechos.27
En suma, el nuevo encuadre del problema en trminos del
goce efectivo de derechos, visible en ambos planes, constituye
un giro notorio en la manera de concebir las polticas pblicas
en materia de desplazamiento. Como lo explicamos en el captulo 3, mediante este encuadre la Corte redefini el tema y,
27
Ley 1151 de 2007, numeral 2.2.
indicadores para medir los resultados alcanzados con relacin
tos de poltica pblica posteriores al fallo.
a los grupos ms vulnerables.30
No obstante estos impactos, a medida que transcurran los
Hacia 2008, la informacin recogida por la Corte mediante
aos y los planes y documentos quedaban parcialmente en el
autos y audiencias mostr con claridad que el Gobierno no ha-
papel, la Corte pas a adoptar un rol ms interventor en el
ba cumplido estas rdenes. De ah que, a partir de mediados
proceso de polticas pblicas. El giro se dio en la tercera fase
de 2008, el tribunal decidi formular directamente lineamien-
del proceso de seguimiento, con los autos de enfoque diferen-
tos detallados de polticas pblicas, por medio de cinco autos
cial, que estudiamos a continuacin.
denominados de enfoque diferencial, donde abord los casos
Las polticas para grupos especficos
204
En la sentencia T-025, la Corte detect la ausencia de una perspectiva diferencial en las polticas que tomara en cuenta las
caractersticas especficas de los desplazamientos forzados de
los que son vctimas algunos grupos dentro de la poblacin
desplazada, como las mujeres, los nios o las comunidades
afrocolombianas, entre otros. En trminos del fallo,
[n]o han sido reglamentadas las polticas que faciliten el acceso a la
oferta institucional a los grupos desplazados en situacin de mayor
debilidad, tales como las mujeres cabeza de familia, los nios, o los
grupos tnicos. No existen programas especiales que respondan a las
especificidades de los problemas que aquejan a dichos grupos.28
En los autos de seguimiento de la primera fase, el tribunal

insisti en la importancia de formular polticas para estos grupos. As, por ejemplo, autos como el 218 de 2006 recalcaron
la necesidad de adoptar un enfoque diferencial, especfico,
que reconozca que el desplazamiento surte efectos distintos
dependiendo de la edad y del gnero.29 De hecho, esa misma
decisin identific las diez reas ms crticas de la poltica de
atencin e incluy tanto la falta de especificidad en la poltica
de atencin a la poblacin desplazada, como la desproteccin de los grupos indgenas y afrocolombianos, especialmente afectados por el desplazamiento interno. En el mismo sentido, los autos de la segunda fase ordenaron al Ejecutivo crear
28
29
Corte Constitucional, Auto 218 de 2006, numeral 5.3.1.
de las mujeres, los menores de edad, los grupos indgenas, las

comunidades afrocolombianas y las personas con discapacidad vctimas del desplazamiento.31 Asimismo, convoc a audiencias para discutir cada caso especfico de forma pblica y
con la participacin de estos grupos. De esta manera, asumi
un nuevo rol, que fue patente para los funcionarios gubernamentales que debieron responder las nuevas rdenes: la Corte da una orden, y si el Gobierno no dice cmo contestar a ella,
la Corte dice cmo contestar. Un ejemplo de eso es el auto de
mujeres [Auto 092 de 2008]. [As], la Corte define una poltica,
impone una poltica pblica32.
En efecto, en cada uno de los cinco autos de enfoque diferencial, adems de dar rdenes generales o lineamientos para
los hacedores de polticas pblicas, la Corte entr a disear
polticas especficas. Para ello, con respecto a cada grupo vulnerable orden un nmero de programas y determin el contenido mnimo de cada uno.
En el primero de estos autos, el 092 de abril de 2008, la Corte abord el tema de la proteccin de los derechos fundamentales de las mujeres vctimas del desplazamiento forzado, que
constituyen ms de la mitad de la poblacin desplazada.33 Ante
30
Vase, Corte Constitucional, Autos 109 de 2007 y 218 de 2006.
31 Aunque para ciertos grupos especficos la Corte ha proferido

ms de un auto, nos referimos a los cinco principales.
33 Segn los resultados de la II Encuesta Nacional de Verificacin
adelantada por la Comisin de Seguimiento, el 52,4% de la poblacin
205
segn vimos en esta seccin, orient los principales documen-
cin de las organizaciones que promueven los derechos de las
tes, el tribunal orden a Accin Social la creacin de trece pro-
mujeres desplazadas por la violencia dentro del proceso de
gramas especficos para suplir los vacos de la poltica pblica
diseo, adopcin e implementacin de cada programa. Como
frente a las mujeres, las jvenes y las nias desplazadas. Ade-
lo report la prensa al registrar este giro de la Corte:
34
ms, para cada programa determin el mbito de cobertura,

los derechos que se deban garantizar mediante el programa,
y lo que denomin los elementos mnimos de racionalidad
del programa en tanto componente de una poltica pblica.35
206
Asimismo, estableci que la coordinacin de cada uno estara centralizada en cabeza del director de Accin Social, fij
un plazo de dos semanas para poner los trece programas en
marcha, y enfatiz la importancia de garantizar la participadesplazada son mujeres, lo cual es superior al porcentaje nacional
que es de 51,2% (Comisin de Seguimiento 2008d: 36).
34 Los trece programas son: 1) el Programa de prevencin del impacto de gnero desproporcionado del desplazamiento, mediante
la prevencin de los riesgos extraordinarios de gnero en el marco
del conflicto armado; 2) el Programa de prevencin de la violencia
sexual contra la mujer desplazada y de atencin integral a sus vctimas; 3) el Programa de prevencin de la violencia intrafamiliar y
comunitaria contra la mujer desplazada y de atencin integral a sus
vctimas; 4) el Programa de promocin de la salud de las mujeres
desplazadas; 5) el Programa de apoyo a las mujeres desplazadas que
son jefes de hogar, de facilitacin del acceso a oportunidades laborales y productivas y de prevencin de la explotacin domstica y
laboral de la mujer desplazada; 6) el Programa de apoyo educativo
para las mujeres desplazadas mayores de 15 aos; 7) el Programa
de facilitacin del acceso a la propiedad de la tierra por las mujeres desplazadas; 8) el Programa de proteccin de los derechos de las
mujeres indgenas desplazadas; 9) el Programa de proteccin de los
derechos de las mujeres afrodescendientes desplazadas; 10) el Programa de promocin de la participacin de la mujer desplazada y de
prevencin de la violencia contra las mujeres lderes o que adquieren
visibilidad pblica por sus labores de promocin social, cvica o de
los derechos humanos; 11) el Programa de garanta de los derechos
de las mujeres desplazadas como vctimas del conflicto armado a la
justicia, la verdad, la reparacin y la no repeticin; 12) el Programa
de acompaamiento psicosocial para mujeres desplazadas; 13) el
Programa de eliminacin de las barreras de acceso al sistema de proteccin por las mujeres desplazadas.
35 Segn el Auto 092 de 2008, estos elementos mnimos de racionalidad son en total quince, y reflejan tanto los elementos mnimos
de la poltica pblica de atencin al desplazamiento forzado exigidos
en el Auto 178 de 2005, como elementos derivados de los mandatos
constitucionales e internacionales que se researon en el mismo auto.
Entre los quince se encuentran la especificidad individual del Programa, el cronograma acelerado de implementacin, y el presupuesto
suficiente y oportunamente disponible.
Los magistrados le dieron seis meses a [la Fiscala] para que rinda
cuentas sobre los avances en la investigacin de una aterradora relacin de crmenes de gnero: [] violaciones y abusos sexuales individuales y colectivos, torturas sexuales, mutilaciones sexuales y
posteriores homicidios de las vctimas, as como actos de ferocidad
y barbarie de contenido sexual. [] Casos como esos, que tienen en
comn la violencia sexual contra mujeres y haber provocado desplazamientos masivos, aparecen reseados en un documento de 1.682
pginas en el que la Corte Constitucional pone el dedo en la llaga de
lo que llama un crimen invisibilizado: los abusos cometidos por los
actores armados contra las colombianas.36
Posteriormente, en octubre de 2008, la Corte profiri el

Auto 251 por medio del cual abord el tema de los nios y las
nias en situacin de desplazamiento menores de 18 aos, que
son ms del cincuenta por ciento de dicha poblacin.37 Ante la
ausencia de un enfoque de atencin diferencial para este grupo, la Corte orden el diseo e implementacin de un nuevo
programa en el mbito del SNAIPD titulado Programa para
la proteccin diferencial de los nios, nias y adolescentes
frente al desplazamiento forzado. El programa debera tener
dos componentes centrales: uno de prevencin del impacto
desproporcionado del desplazamiento forzado sobre los menores de edad, y otro de atencin a este grupo. En segundo
lugar, orden el diseo y la ejecucin de quince proyectos piloto en distintas ciudades del pas, orientados a responder a
los riesgos especficos y a los problemas ms apremiantes a
los que son expuestos los menores de edad en el marco del
conflicto armado.38
36 El Tiempo, Las 600 mujeres que conmovieron a la Corte, 25 de
mayo de 2008.
37
Corte Constitucional, Auto 251 de 2008, numeral II.A.
38 De los quince proyectos, uno es de prevencin del reclutamiento forzado de jvenes, otro es de prevencin del impacto de minas
207
la ausencia de un enfoque de gnero en las polticas existen-
to, que constituye cerca del 17% de la poblacin desplazada41.
vo rol, la Corte no se limit a sugerir el tipo de programas
Adems de ofrecer la documentacin estatal ms completa
o proyectos que las entidades del SNAIPD deban disear,
del desproporcionado y dramtico efecto del desplazamiento
sino que precis los requisitos mnimos que deberan cumplir
sobre los afrocolombianos, as como del incumplimiento del
tanto el Programa como los proyectos piloto y, adems, fij
Gobierno de sus obligaciones respecto de este sector de la po-
plazos perentorios para iniciar su ejecucin (seis meses para el
blacin desplazada (Rodrguez Garavito, Alfonso y Cavelier
programa y dos meses para los proyectos piloto). Asimismo,
2009: 12), el auto orden un conjunto de acciones, ms diverso
enfatiz en la necesidad de contar con la participacin de las
que en los otros autos, para superar la falta de especificidad de
organizaciones de desplazados y expertas en temas de niez.
la poltica frente a esta poblacin.
39
208
En los siguientes tres autos la Corte continu la misma l-
En relacin con Accin Social como entidad coordinadora
gica: realiz una evaluacin de las obligaciones nacionales e
del SNAIPD, dict tres rdenes. Primero, disear e implemen-
internacionales frente al grupo vulnerable, evalu la respuesta
tar un plan de proteccin y atencin para las comunidades
estatal, detect las principales fallas y determin los progra-
ms afectadas por el desplazamiento, la resistencia y el con-
mas que se deban adoptar y su contenido mnimo. En el Auto
finamiento, que fueron identificadas por la Corte en la misma
004 de enero de 2009 sobre los pueblos indgenas vctimas del
decisin;42 segundo, disear una estrategia para ofrecer opor-
desplazamiento,40 la Corte orden la adopcin de un Pro-
tunamente atencin humanitaria de emergencia a la poblacin
grama de garanta de los derechos de los pueblos indgenas
afrocolombiana desplazada, y tercero, formular un plan inte-
afectados por el desplazamiento, y la formulacin e imple-
gral de prevencin, proteccin y atencin a poblacin afroco-
mentacin de planes de salvaguardia tnica al menos para los
lombiana, con la participacin de dichas comunidades. De la
34 pueblos identificados en el auto (Rodrguez Garavito et l.
misma manera, orden al Ministerio del Interior y de Justicia
2010).
disear un plan de caracterizacin de los territorios colectivos
En el Auto 005 de enero de 2009, el Tribunal abord el tema
y ancestrales habitados principalmente por poblacin afroco-
de la poblacin afrodescendientes vctima del desplazamien-
lombiana e implementarlo antes de julio de 2010, por un lado,

y al mismo Ministerio, en conjunto con otras entidades, poner
antipersonal y municiones sin explotar, y el tercero es de prevencin

de la victimizacin de los menores por las estrategias de control social de los grupos armados al margen de la Ley. Los otros doce son
proyectos de atencin a la niez y la adolescencia en situacin de
desplazamiento, los cuales deben ser implementados en doce ciudades colombianas con mayor presencia de desplazamiento: Cartagena,
Arauca, Sincelejo, Quibd, Tumaco, Buenaventura, Bucaramanga,
Bogot, Medelln, Policarpa, Florencia y San Jos del Guaviare.
39 Para ver los requisitos mnimos que deben cumplir los dos componentes centrales del Programa, vase Corte Constitucional, Auto
251 de 2008, numeral 1.1. y 1.2.
40 Segn la II ENV, el 6,5% de la poblacin desplazada inscrita en
el RUPD (6,9% para los no inscritos) se declara perteneciente a pueblos indgenas (Comisin de Seguimiento 2008d: 40). Segn explica
la Corte en esa misma decisin, son al menos treinta las etnias que
actualmente estn en estado de alto riesgo de exterminio cultural o
fsico por causa del conflicto armado y el desplazamiento forzado.
en marcha la ruta tnica propuesta por Accin Social dentro

del proyecto de proteccin de tierras y patrimonio (Rodrguez
Garavito, Berro y Orduz 2010).
El ltimo de la serie de autos especficos, el 006 de enero de
2009, abord el tema de las personas desplazadas con discapacidad. Con el nimo de desarrollar una poltica pblica de
atencin con un enfoque diferencial respecto de ese grupo es41 Segn la II Encuesta Nacional de Verificacin, el 16,6% de la poblacin inscrita en el RUPD y el 17,8% de los no inscritos se reconoce
como afrocolombianos (Comisin de Seguimiento 2008d: 40).
42 Para ver los contenidos mnimos del plan integral de prevencin, proteccin y atencin, vase Auto 005 de 2009, numeral 182.
209
Al igual que en el auto anterior, y siguiendo con su nue-
ceso de seguimiento la Corte se concentr en tratar de reducir
den a las distintas autoridades del SNAIPD, bajo la coordina-
dicha brecha para que el conjunto de polticas pblicas se tra-
cin de Accin Social, mejorar los sistemas de informacin para
dujera en beneficios para la poblacin desplazada.
suplir los vacos de informacin que existen en relacin con la
Como se analiz en el Captulo 4, la Corte impuls la im-
poblacin desplazada con discapacidad . Segundo, orden a
plementacin de la poltica al ejercer presin sobre las entida-
un conjunto de entidades que, bajo la coordinacin de Accin
des estatales para que tomaran acciones concretas y supera-
Social, adoptaran un Programa para la proteccin diferencial
ran, as, el estancamiento que haba caracterizado las polticas
de las personas con discapacidad y sus familias frente al des-
sobre el tema. Las reacciones estatales documentadas en dicho
plazamiento forzado que, al igual que en el caso del programa
captulo, tales como la fijacin de los recursos necesarios para
para la niez, tuviera dos componentes, uno de prevencin y
atender a la poblacin desplazada, la reactivacin del CNAI-
otro de atencin integral, y comenzara a ser implementado a
PD y la produccin de informacin, hacen parte de la prime-
los seis meses. Por ltimo, la decisin orden el diseo de cinco
ra ola de un proceso de implementacin de polticas pblicas
proyectos piloto en el mbito de prevencin y atencin de las
que se intensific a medida que la Corte reforz sus labores de
personas desplazadas con discapacidad, para ser implementa-
monitoreo.
43
210
dos en la ciudad de Bogot y cuatro departamentos.
Ms all de este inicial efecto desbloqueador de las
En suma, las rdenes generales y las directrices contenidas
polticas, el caso T-025 ha incidido en la implementacin de
en los autos de las primeras fases del proceso de seguimien-
numerosas polticas nacionales y subnacionales. Un anlisis
to, aunados a los programas especficos ordenados durante la
detallado de todas stas supera los objetivos de este captulo.
fase ms reciente, tuvieron un impacto directo y tangible tanto
Nos limitamos, entonces, a hacer un balance panormico de:
en la manera de formular las polticas sobre desplazamiento
1) la evidencia del impacto del caso T-025 sobre el presupuesto
como el contenido de las polticas mismas. Existe evidencia
pblico dedicado a la implementacin de las polticas sobre el
abundante, por tanto, del efecto de polticas pblicas en rela-
tema, y 2) el nivel de ejecucin de estas polticas por parte del
cin con el primer momento del ciclo de dichas polticas.
Gobierno nacional.
Veamos ahora el alcance del efecto en relacin con la seEl impacto presupuestal:
gunda fase: la implementacin de las polticas.
la evolucin de los recursos para las polticas
La Corte y la implementacin
de la poltica pblica
Uno de los indicadores ms ntidos del impacto de polticas
Una de las fallas principales detectadas en la T-025 fue la exis-
pblicas son los cambios en el presupuesto estatal destinado a
tencia de una brecha profunda entre la creacin de normas y
la atencin de la poblacin desplazada. El giro se puede apre-
documentos de poltica, por un lado, y la implementacin de
ciar en la grfica 1, que refleja la trayectoria de este presupues-
las mismas, por el otro. Ante este diagnstico, durante el pro-
to entre 1995 y 2008.
sobre desplazamiento
Como lo diagnostic la Corte en la sentencia T-025, la insuficiencia del presupuesto era una de las causas principales
43 Para ver una lista de los temas que como mnimo debern contemplar estos sistemas de informacin, vase Auto 006 de 2009, Parte
resolutiva, ordinal tercero.
de las fallas en la implementacin de las polticas. Si bien reconoci que el Gobierno central haba aumentado considera-
211
pecfico, la Corte profiri tres rdenes principales. Primero, or-
Contra este teln de fondo, la Corte dio la orden al CNAI-
Grfica 1
Recursos destinados por el Gobierno

para la atencin a la PD
Perodo 1995-2008
Millones
de pesos
PD de calcular el presupuesto que sera necesario para implementar una poltica pblica sobre el tema. En el Captulo 4
explicamos cmo, en respuesta a esta orden, el Gobierno hizo,
1.021.936
1.000.000
900.000
Se tradujo este clculo en cambios presupuestales tangi-
820.677
800.000
bles? La grfica 1 muestra que el fallo s tuvo este efecto directo. En respuesta a la T-025, el Gobierno nacional realiz un
600.000
esfuerzo presupuestal rpido y considerable. Como lo mues-
542.185
500.000
tra la grfica, durante los nueve aos de programas sobre des-
400,000
plazamiento del perodo anterior a la sentencia (1995-2003),
316.940
300,000
el presupuesto anual promedio que fue de 76.371 millones por
200.000
146.772 150.764
92.836
100.000
1.106
1995
24.897
1996
18.936
1997
1998
ao. En el perodo posterior al fallo (2004-2008), el promedio
120.700
70.892 60.352
1999
2000
anual se multiplic casi diez veces, al pasar a 731.343 millones.

2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Conpes 3400 de 2005 y Accin Social (fecha de corte: diciembre de 2008). Disponible en http://www.accionsocial.gov.co/documentos/
Boletin_Hechos/BOLETIN_DESPLAZADOS_Enero_2009.pdf
Adems del notorio aumento en los recursos, en la grfica

se observa que despus del fallo, el Gobierno no realiz recortes presupuestales como sucedi en el ao 2003. Sobre este
punto, la directora del Departamento Nacional del Planeacin
blemente los recursos financieros destinados a la atencin a la

poblacin desplazada entre los aos 1999 y 2002 (vase grfica
1), anot que el nivel absoluto de los montos asignados contina siendo insuficiente, y muy inferior a los niveles necesarios
para a) satisfacer la demanda de las personas desplazadas, b)
proteger los derechos fundamentales de las vctimas de este
fenmeno, y c) desarrollar e implementar efectivamente las
polticas previstas en la ley.44
Adicionalmente, la Corte constat que en 2003 el presupuesto incluso disminuy (vase grfica 1). Esto iba en contrava tanto de la Ley 387 de 1997 como de la jurisprudencia de
la Corte, que haban establecido la prioridad del gasto para dicha poblacin, incluso por encima del gasto pblico social.45
resalt, en la audiencia pblica del 11 de diciembre de 2008

ante la Corte Constitucional,
como un avance importante en la materia la decisin del gobierno
de mantener el carcter prioritario del presupuesto para la poblacin
desplazada, lo que se traduce en que, a lo menos, no se harn recortes
presupuestales a los recursos destinados a la atencin a la poblacin
desplazada y se mantendr el nivel de ejecucin presupuestal.46
Cinco aos despus del fallo, la misma Corte reconoci el

cambio considerable en la asignacin presupuestal. En el Auto
008 de 2009, sostuvo que claramente el incremento presupuestal como consecuencia de la sentencia T-025 de 2004 ha sido
elevado y acelerado, lo cual constituye un avance indispensable para la superacin del estado de cosas inconstitucional.47
En la audiencia de rendicin de cuentas celebrada el 10 de ju-
44
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, Apartado 6.3.2.
46
45
Corte Constitucional, sentencia SU-1150 de 2000.
47
Ibd., numeral 35.
213
700.000
1.000
por primera vez, un clculo riguroso del esfuerzo presupuestal requerido.
955.029
tro del proceso, y sentar las bases para evaluaciones futuras de
civil tambin reconocieron los avances en materia presupues-
implementacin de las polticas estatales. Para ello, en el Auto
tal (Rodrguez Garavito y Rodrguez Franco 2009).
068 de 2009, la Corte haba convocado a centros acadmicos a
En la misma decisin, sin embargo, la Corte resalt la per-
proponer ideas y soluciones a temas particularmente comple-
sistencia de deficiencias presupuestales que fueron diagnosti-
jos del proceso de seguimiento, incluyendo los criterios que
cadas por la Contralora General de la Nacin. A pesar de los
deban ser tenidos en cuenta para declarar la continuidad o
mandatos de la Corte (por ejemplo, en el Auto 176 de 2005),
superacin del estado de cosas inconstitucional (ECI) (vase
ni el Gobierno nacional ni las autoridades regionales y locales
Rodrguez Garavito 2009b).
tenan un clculo y un registro diferenciado del presupuesto
La Corte concluy que cinco aos despus de proferida la
para el tema. Y continuaban fallas de ejecucin que iban desde
sentencia T-025 de 2004 [] se han presentado avances impor-
la subestimacin de los costos de los programas de atencin a
tantes hacia la superacin del estado de cosas inconstitucional,
la poblacin desplazada, hasta la deficiencia de los sistemas de
pero [] este an no ha sido superado.49 A esta conclusin ha-
seguimiento y control de los recursos ejecutados y la precaria
ban llegado tambin los funcionarios y miembros de la socie-
capacidad institucional para manejar los recursos asignados.
dad civil que haban participado en la audiencia pblica que la
48
Corte haba citado en diciembre de 2008 para discutir el punto.

La implementacin de polticas
En este sentido, a diferencia del impacto en el diseo de
por parte del Gobierno Nacional
programas para la poblacin desplazada y el aumento del pre-
En vista de la cantidad y diversidad de las polticas pblicas
supuesto para financiarlos, el efecto de polticas pblicas que
surgidas del caso T-025, un anlisis sistemtico de su imple-
ha tenido el caso en el mbito de la implementacin ha sido
mentacin supera los objetivos de este captulo. En el captu-
limitado y dispar. De hecho, el balance de la Corte muestra
lo 8 acometemos ese examen detallado con base en las cifras
que mientras que el caso ha tenido un impacto visible en la eje-
sobre los resultados de las polticas pblicas sobre el despla-
cucin de algunas polticas (como las de salud y educacin),
zamiento. Por ahora, basta un balance panormico del nivel
en otros frentes de la poltica pblica (como los de tierras y
de implementacin de las polticas desde el mismo enfoque
vivienda), el Gobierno ha permanecido relativamente imper-
de derechos que la Corte y los dems actores del campo han
meable a la presin de la jurisprudencia y al proceso de segui-
adoptado.
miento de la Corte.
Para estos efectos, la fuente principal es la evaluacin que
En trminos ms precisos, en el Auto 008 de 2009 la Corte
la propia Corte hizo de la ejecucin de las polticas sobre des-
clasific la situacin de las polticas pblicas en tres catego-
plazamiento en su balance de los cinco primeros aos del
ras. En primer lugar, aquellas que presentaban un balance tan
proceso, contenida en el Auto 008 de 2009. Proferido pocos
pobre que deban ser enteramente replanteadas. En esta cate-
das antes del relevo de varios magistrados que haban sido
gora se encontraban las polticas para capacitar a la poblacin
protagonistas del proceso de seguimiento (incluyendo el ma-
desplazada a fin de generar ingresos propios, las encaminadas
gistrado ponente de la T-025, Manuel Jos Cepeda), este auto
a asegurar la recuperacin de las tierras usurpadas o el otor-
buscaba hacer un corte de cuentas al trmino del primer lus48
Ibd., numeral 36.
49
Ibd., Seccin II, numeral 14.
215
214
lio de 2009, tanto la Corte como los miembros de la sociedad
perodo, la Corte se concentr en desarrollar mecanismos de
vivienda digna a esta poblacin.
evaluacin que permitieran medir de manera permanente el
En segundo lugar, el balance de la Corte mostr fallas pro-
avance, estancamiento o retroceso del programa o la atencin a
fundas y persistentes en otros componentes de las polticas
cargo de cada entidad del SNAIPD, por un lado, y el goce efec-
que, aunque no ameritaban su replanteamiento total, reque-
tivo de los derechos de la poblacin desplazada, por el otro.
ran ajustes considerables. En esta categora se encontraban las
Los indicadores son la muestra ms clara del efecto de po-
polticas que buscan prevenir nuevos episodios de desplaza-
lticas pblicas, por cuatro razones. En primer lugar, marcaron
miento forzado, y aqullas destinadas a garantizar los dere-
un giro en la lgica de medicin de las polticas, que pasaron
chos a la verdad, la justicia y la reparacin de las vctimas del
a ser evaluadas en trminos de la satisfaccin de derechos hu-
desplazamiento.
manos. Como lo sostuvo el director de Codhes:
Finalmente, las polticas sobre los dems derechos de la poblacin desplazada mostraban un mayor avance, aunque menor del esperado por la Corte y del requerido por la urgencia
y gravedad de dicha poblacin. Entre estas polticas la Corte
resalt las relacionadas con la ayuda humanitaria de emergencia a las personas recin desplazadas, y las relativas al retorno
de los desplazados a su lugar de origen o su reubicacin definitiva en el lugar de recepcin.
La Corte y la evaluacin de la poltica pblica:

los indicadores de goce efectivo de derechos
En la T-025, la Corte seal que uno de los obstculos que impedan una implementacin de la poltica era que no existan
mecanismos de seguimiento de la gestin de las distintas entidades que hacen parte del SNAIPD, y que no era posible
el Estado colombiano es un Estado de derecho pero nunca evaluaba

las polticas desde el punto de vista de los derechos. Entonces es la
primera vez que hay una evaluacin de una poltica pblica desde
un referente de derechos, con un instrumental de verificacin, con un
instrumental de indicadores, con todo un proceso de seguimiento participativo51.
En segundo lugar, la medicin privilegi la evaluacin de

resultados concretos, antes que de medios o procesos. As lo
resalt el magistrado ponente del fallo T-025:
Me atrevo a decir que la Corte presion fuertemente. Exigi que tales
indicadores midieran el goce efectivo de los derechos de la poblacin
desplazada. El gobierno deba mostrar cuntas personas desplazadas
estaban siendo protegidas en la prctica en el momento cero, y cmo
dicha proteccin de los derechos mejor y se aument durante el tiempo debido al cumplimiento de las rdenes dictadas por la Corte en la
T-025 (Cepeda 2008: 5).
evaluar la puntualidad de las entidades responsables en la
En tercer trmino, segn veremos, el proceso que llev a
ejecucin de los programas.50 En particular, no existan me-
este resultado fue pblico, deliberativo y experimental. La
canismos de medicin de la gestin pblica que permitieran
descripcin del proceso que hizo un funcionaria de Accin So-
hacer un seguimiento peridico y riguroso de los resultados
cial lo ilustra ntidamente:
de las polticas.
Para llenar este vaco, la Corte impuls, entre el 2007 y mediados de 2008, un proceso de construccin de indicadores que
involucr actores del Gobierno y la sociedad civil. Durante ese
50
Con indicadores qu pas? Nosotros presentamos una propuesta, los

dems refutaron la propuesta; los dems eran Acnur, la Comisin de
Seguimiento y los entes de control. Entonces lo que ellos refutaban la
Corte nos lo mandaba, entonces nosotros les contestbamos. Y as duramos todo el ao cartendonos a travs de la Corte Constitucional. Al

diciembre de 2008.
217
216
gamiento de nuevas tierras, y las destinadas a garantizar una
218
Finalmente, los indicadores son la muestra paradigmtica

del hbrido jurdico-econmico del efecto de polticas pblicas,
pues constituyen el punto intermedio entre la lgica econmica y la jurdica, entre economistas y abogados. En tanto que
indicadores, caben con naturalidad en la caja de herramientas
cuantitativas de los economistas. En tanto que indicadores de
derechos, constituyen un hbrido que sintetiza y acercaba estas
dos aproximaciones.
Los indicadores diseados en este proceso son de resultado
porque, como su nombre lo indica, buscan evaluar el logro
final de la poltica, no el proceso. Cada uno de los indicadores
de resultado fue construido como un instrumento de medicin
que permite sealar el grado de cumplimiento de los distintos
Los indicadores complementarios son instrumentos de medicin que permiten valorar el estado de avance general, retroceso o estancamiento del proceso de estabilizacin con respecto
al universo de atencin correspondiente a cada indicador de
Goce Efectivo de Derechos (Presidencia de la Repblica et
l. 2007: 16). Finalmente, los indicadores sectoriales son instrumentos de medicin que revelan informacin sobre los resultados obtenidos por cada entidad en referencia a las acciones
contempladas como parte de su oferta sectorial (p. 16).
Para mostrar el papel central de los indicadores en el caso,
en el resto de esta seccin nos detenemos en las tres decisiones
ms relevantes para este tema: los autos 109 de 2007, 233 de
2007 y 116 de 2008. En ellos, la Corte adopt los ms de cien
indicadores de resultado que existen actualmente para medir
los avances en polticas pblicas con respecto a un grupo de
veinte derechos. Al analizar la expedicin y el seguimiento de
estas decisiones, nos interesa destacar el proceso participativo y deliberativo mediante el cual fueron construidos los indicadores, y la forma como estos terminaron sirviendo como
puente conceptual y terminolgico entre los muy diversos actores estatales y sociales involucrados en el caso.
derechos y del impacto de la poltica pblica de atencin como
El proceso de adopcin
medio para lograr tal fin (Rodrguez Garavito 2009c).
de los primeros indicadores
En sus informes, el Gobierno propuso una divisin de estos

indicadores en tres categoras: de goce efectivo de derechos,
complementarios y asociados. Los indicadores de goce efectivo
de derechos son:
instrumentos de medicin diseados con el propsito de valorar, en el
hogar, el impacto de la poltica pblica de atencin a la PD en cuanto
a la generacin de condiciones para superar esta condicin. Su unidad de medida es binaria cuyos valores posibles sern S cuando
la persona o familia reporta el cumplimiento del criterio fijado para
cada derecho y No cuando reporte cosa diferente (Presidencia de la
Repblica et l. 2007: 15).
El dilogo entre la Corte y el Gobierno

Desde los primeros autos de seguimiento, la Corte orden al
Gobierno adoptar indicadores de resultado que tengan en
cuenta el goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada y que permitan determinar la dimensin de la demanda
especfica atendida, as como el avance, retroceso o estancamiento de cada programa y componente de atencin.53
La Corte insisti en esta exigencia en los autos posteriores.
En el Auto 218 de 2006, por ejemplo, incluy dentro de las diez
53
Corte Constitucional, Auto 177 de 2005.
219
ao siguiente la Corte volvi y cit a otra audiencia. Y lo que la Corte

en esa audiencia s ya dijo fue, discutamos. Y gener un escenario de
discusin [] Despus de ese escenario de discusin la Corte solicit
que se colocara a consideracin que si el Gobierno y la sociedad civil
y los rganos de control consideraban que deban reunirse a construir
unos indicadores que lo hicieran y que les entregaran ese producto de
trabajo a ellos. Y eso fue lo que hicimos. Despus de eso duramos ms
o menos un mes. Armamos equipos de trabajo y grupos de revisin y
comenzamos a discutir los diferentes indicadores [] Era un proceso
de consensos y disensos. Con base en lo que tuvimos consenso, presentamos el documento conjunto.52
La entrada de nuevos actores:
lticas nacionales para la poblacin desplazada, la ausencia
los indicadores como hbrido jurdico-econmico
general de indicadores de resultado significativos basados en
Para promover la participacin de este grupo ms amplio de ac-
el criterio del goce efectivo de los derechos de la poblacin des-
tores, en 2006 la Corte profiri el Auto 337. Por medio de esa de-
plazada en todos los componentes de la poltica, a pesar del
cisin, adopt una metodologa de trabajo y de intercambio de
avance de algunas entidades al respecto.
documentos tcnicos sobre el diseo y el uso de indicadores.
Por efecto de esta presin, en septiembre de 2006 el direc-
El resultado de este intercambio fueron ms de 500 indica-
tor de Accin Social present ante la Corte Constitucional un
dores propuestos a la Corte en diciembre de 2006 por el defen-
informe comn del Gobierno Nacional, con una primera ba-
sor del pueblo, el procurador general, Acnur, la Comisin de
tera de indicadores sectoriales de cada una de las entidades
Seguimiento y el Gobierno Nacional representado por Accin
del SNAIPD.
Social. Esta ltima, por ejemplo, present una lista de 107 in-
Como reaccin a esa propuesta, en el Auto 266 de 2006 la
dicadores.
Corte solicit al gobierno aclarar algunos aspectos relaciona-
En vista de que varios de los documentos presentados por
dos con los indicadores de resultado, tales como, la fijacin
Accin Social a la Corte hacan referencia al trabajo de diseo
de plazos claros para el cumplimiento de las actuaciones
de indicadores de resultado adelantado por el Departamento
anunciadas por las entidades del SNAIPD en el informe co-
Nacional de Planeacin (DNP), en enero de 2007 la Corte le so-
mn de cumplimiento. En respuesta, el Gobierno envi un
licit a la directora de esta institucin suministrar la batera de
informe complementario que detallaba el cronograma bajo el
indicadores diseados hasta el momento por dicha institucin.
cual cumplira con las acciones prometidas y anunciaba que
Al poco tiempo, el DNP present nueve indicadores adiciona-
los indicadores de resultado solicitados estaran diseados a
les de goce efectivo de derechos. Hasta ese momento, enton-
finales de marzo de 2007.
ces, el Gobierno haba presentado un total de 116 indicadores.
54
Este informe suscit respuestas de entidades pblicas y ciudadanas, que pasaron a ser parte del proceso de construccin
de indicadores. Especficamente, el procurador general de la
Nacin, el contralor general de la Nacin y la Comisin de Seguimiento a la Poltica Pblica sobre Desplazamiento, se unieron al debate. En efecto, estas instituciones resaltaron que los
indicadores presentados por el Gobierno an eran insuficientes para medir el progreso, el retroceso o el estancamiento del
goce efectivo de los derechos de la poblacin desplazada.55
De ah en adelante, pasaran a ser partes importantes del campo del desplazamiento forzado.
54
55
Ibd., numeral 9.
Con la entrada del DNP, la entidad pblica que ha sido el

cono de la tecnocracia econmica se integr a un proceso regido por el lenguaje y la lgica jurdicos, es decir, por el enfoque de derechos de la Corte. Segn vimos, los indicadores
ofrecan el punto de contacto entre la lgica econmica y la
jurdica, como lo dijo una funcionaria del DNP:
Una entidad como Planeacin Nacional est acostumbrada a disear
una poltica pblica para atencin a poblacin vulnerable de manera
distinta [] Lo difcil de entender era qu es medir con perspectiva
de goce efectivo. [] Lo que fuimos entendiendo era que al final a la
Corte lo que le interesa saber no es el cupo [escolar] sino si la persona
est gozando realmente de una asistencia regular al colegio o si est
gozando de una vivienda digna.56
221
220
fallas estructurales que obstaculizaban el desarrollo de las po-
Ante el dinamismo del proceso y la abundancia de indi-
Durante el mes de abril, diversos actores como la Defen-
cadores, otros actores se unieron a la discusin. En enero de
sora del Pueblo y la Comisin de Seguimiento enviaron sus
2007, por ejemplo, el Gobierno hizo algunas observaciones
observaciones a los indicadores del Gobierno y presentaron
sobre la pertinencia, utilidad y claridad, y de los indicadores
nuevos documentos. Por ejemplo, la ONG Plan Internacional,
propuestos por los rganos de control, la Comisin de Segui-
present a la Corte un conjunto de indicadores para medir el
miento y el Acnur. Asimismo, otros comentarios fueron he-
goce efectivo de los derechos de los nios y las nias afectadas
chos por la Comisin Colombiana de Juristas y la Comisin de
por el desplazamiento forzado.
222
Cinco meses de permanentes intercambios y discusiones
La proliferacin de indicadores llev a la Corte a citar una
entre los distintos actores dieron como resultado el Auto 109
audiencia pblica para aclarar las divergencias conceptuales
de mayo de 2007, por medio del cual la Corte adopt el pri-
y tcnicas entre los distintos indicadores presentados y consi-
mer conjunto de indicadores de goce efectivo de derechos de
derar la adopcin de un conjunto definitivo de indicadores de
la poblacin desplazada. En l, la Corte adopt indicadores de
resultado. En la audiencia, celebrada el 1 de marzo de 2007, el
goce efectivo para los derechos a la vivienda, la salud, la edu-
director de Accin Social, el ministro del Interior y de Justicia y
cacin, la alimentacin, la generacin de ingresos, la identidad
la directora del Departamento Nacional de Planeacin, presen-
y la estabilizacin socioeconmica. Rechaz los indicadores
taron una batera comn, compuesta por 12 indicadores de goce
propuestos para los derechos a la vida, la integridad perso-
efectivo de derechos, 11 complementarios y 23 indicadores aso-
nal, la libertad, la seguridad, la reparacin, la participacin y
ciados, diseados por el Gobierno para medir el goce efectivos
la reunificacin familiar y, en consecuencia, pidi al gobierno
de los derechos a la vivienda, educacin, alimentacin, genera-
presentar nuevos indicadores para estos derechos. Asimismo,
cin de ingresos, identidad, vida, integridad personal, libertad
orden al gobierno mejorar aquellos para el derecho a la gene-
personal y seguridad, participacin e integracin local.
racin de ingresos y disear nuevos indicadores para medir la
Durante la audiencia, los magistrados y otros participantes
asistencia inmediata, la ayuda humanitaria y el enfoque dife-
cuestionaron numerosos aspectos de los indicadores. Igualmen-
rencial, que tomen en cuenta las condiciones especiales de los
te, despus del evento, los representantes de la Procuradura,
grupos ms vulnerables dentro de la poblacin desplazada.
la Defensora del Pueblo, la Contralora, la Comisin de Seguimiento y el Acnur, as como los representantes de la poblacin
La correccin de los primeros indicadores
desplazada, reaccionaron por escrito al conjunto de indicadores
y la construccin de unos nuevos
y sugirieron aquellos que deban ser adoptados o modificados.
El Auto 109 de 2007 orden expresamente a Accin Social y
Como parte de este proceso iterativo, el 15 de marzo el
al Departamento Nacional de Planeacin presentar un infor-
Gobierno respondi a las preguntas realizadas durante la au-
me conjunto en junio de 2007. En consecuencia, el proceso que
diencia y entreg una batera modificada con 19 indicadores
result de dicho auto fue comparativamente ms corto que el
de resultado. La aparicin de nuevos indicadores provoc otra
que dio lugar al mismo. Siguiendo lo ordenado por la Corte, el
ola de reacciones de diversos actores. Sin embargo, a comien-
22 de junio, las dos entidades entregaron una batera ajustada
zos de abril, el Gobierno envi a la Corte un nuevo informe
de indicadores para llenar los vacos detectados por la Corte.
donde reiteraba el conjunto de indicadores suministrado an-
Para evaluarlos, la Corte acudi a los tres criterios menciona-
teriormente.
dos previamente, as como a las observaciones y a las conclu-
223
Seguimiento a los indicadores presentados por el Gobierno.
de Seguimiento.
Entidades del Gobierno y los otros actores reaccionaron a
cada indicador. No cabe aqu hacer un anlisis detallado de
las discusiones y los comentarios tcnicos que surgieron en
torno a cada uno. Nos limitamos, entonces, a ilustrar el proceso con la documentacin de la construccin de indicadores
en relacin con un tema especfico: el derecho de las vctimas
224
a la reparacin.57
Para medir el goce efectivo de este derecho por parte de
la poblacin desplazada, el Gobierno propuso nueve indicadores. Por un lado, dos indicadores de resultado formulados
en los siguientes trminos: Las personas del hogar acceden
a mecanismos de justicia por el delito de desplazamiento, y
La familia cumple gradualmente con los 9 criterios de estabilizacin. Por el otro, dos indicadores complementarios y
cinco indicadores asociados.
Como respuesta al Gobierno, la Procuradura General, en
los indicadores propuestos por el Gobierno en materia de reparacin

se refieren casi de modo exclusivo al tema de acceso a la justicia. Por
tal motivo son insuficientes para medir el avance en el cumplimiento
del Gobierno en relacin con el tema de verdad y reparacin integral.
Ni siquiera dan cuenta los indicadores propuestos, de una visin integral del derecho a la justicia.
Consciente de los vacos detectados en el Auto 109 de

2007, y con base en los ltimos indicadores propuestos por el
Gobierno y las observaciones hechas por los otros actores, la
Corte profiri una segunda decisin, que evalu el nuevo con-
225
junto de indicadores. En ella rechaz los propuestos para los
siones presentadas por los rganos de control y la Comisin
derechos a la reunificacin familiar, a la seguridad personal,

a la participacin y a la reparacin porque no satisfacan los
criterios de suficiencia, relevancia y adecuacin. Sin embargo,
adopt los indicadores sobre los derechos a la vida, la integridad y la libertad.
La adopcin del conjunto definitivo de indicadores
La implementacin y evaluacin
su Informe nmero XI seal que:

los indicadores diseados por el Gobierno para medir el goce efectivo
del derecho a la reparacin, si bien sufrieron algunas modificaciones
positivas, no en todos los casos son pertinentes, suficientes ni adecuados, porque no contemplan todos los elementos del proceso de reparacin y porque, en muchos casos, los indicadores propuestos no son
claros ni aplicables.
La Contralora, por su lado, anot en su respuesta a la Corte que sera fundamental que adems de medir el acceso de
las vctimas de desplazamiento forzado a los mecanismos judiciales de proteccin, se establezca un indicador que permita
evaluar la efectividad del sistema judicial para resolver estos
procesos y, de manera complementaria, se logre determinar el
nivel de impunidad asociado a este delito.
Asimismo, la Comisin de Seguimiento, en su informe del
19 de julio de 2008, expres que:
de los primeros indicadores

El perodo posterior al Auto 233 de 2007 se caracteriz por los
primeros intentos del Gobierno y la Comisin de Seguimiento
de poner a prueba el conjunto de indicadores y por una secuencia de audiencias pblicas. Con el objetivo de discutir los
informes presentados por el Gobierno y por la Comisin de
Seguimiento sobre la primera implementacin de los indicadores de resultado, la Corte convoc a una audiencia pblica
el 5 de febrero de 2008. La audiencia tuvo tres objetivo: primero, contrastar los resultados obtenidos durante la primera fase
de implementacin de los indicadores; segundo, analizar los
ajustes hechos a los indicadores durante la implementacin
de los mismos, y tercero, evaluar la forma como se superaron
los vacos detectados en el Auto 233 con respecto a un grupo
de indicadores.
Durante la audiencia, el Gobierno present los resultados
57
Esta seccin se basa en el auto 233 de 2007, numeral 32.2.5.
de su primera evaluacin del estado de los derechos de la po-
La Comisin de Seguimiento tambin organiz dos sesio-
base. Asimismo, siguiendo las rdenes contenidas en el Auto
nes tcnicas con el Gobierno. Como resultado, redujo a 35 el
233, el Gobierno present ante la Corte un nuevo conjunto de
nmero de indicadores sobre el derecho a la reparacin. Du-
indicadores. Al igual que en la audiencia anterior, a finales de
rante este perodo, y como resultado del nfasis hecho por la
febrero, los actores que asistieron enviaron sus reportes tcni-
Corte a la necesidad de adoptar indicadores especficos para
cos comentando la lnea de base y los indicadores.
medir el grado de goce efectivo de los derechos de las mujeres
La Corte convoc a una segunda audiencia el 28 de febrero
y los nios, dos ONG Plan Internacional y Sisma presen-
de 2008, con el objetivo de decidir qu indicadores adoptar.
taron indicadores de resultado para los derechos de los nios
Nuevamente, los distintos actores presentaron informes tc-
y las mujeres desplazadas, respectivamente.
nicos. Por ejemplo, el procurador general entreg un documento titulado El derecho de la poblacin desplazada a la
La batera final de indicadores
reparacin, que sintetizaba las opiniones del rgano de con-
y sus consecuencias
trol frente al tema. En el mismo sentido, Acnur present un
Esta serie de sesiones tcnicas dio como resultado el Auto 116
documento con recomendaciones sobre los indicadores para
de 2008, que introdujo ajustes importantes y complementos a
medir el grado de coordinacin entre las entidades nacionales
los indicadores adoptados en el Auto 109 de 2007. Al hacerlo,
y locales. Igualmente, la Comisin de Seguimiento present
la Corte adopt la batera final de indicadores de resultado
una batera de 372 nuevos indicadores para superar las debili-
y los criterios para evaluar la superacin del estado de cosas
dades detectadas por la Corte en el Auto 233.
inconstitucional. En el Auto 116, resalt dos vacos en el con-
Durante la ltima audiencia, el Gobierno y la Comisin de
junto de indicadores presentados por el Gobierno. Primero,
Seguimiento acordaron la necesidad de llevar a cabo sesiones
frente a los derechos relacionados con la justicia transicional,
tcnicas conjuntas para examinar los nuevos indicadores y para
a saber: la verdad, la justicia, la reparacin y la garanta de
evaluar conjuntamente los existentes con base en la reciente
no repeticin, y segundo, la incapacidad de incorporar un en-
experiencia de ambos actores en la aplicacin de los mismos.
foque diferencial en las polticas de atencin a la poblacin

desplazada. Tambin corrobor que a pesar de las sesiones
El trabajo conjunto del Gobierno
tcnicas, los desacuerdos perduraban frente a: i) los indicado-
y la Comisin de Seguimiento
res de goce efectivo del derecho a la generacin de ingresos;
Las sesiones tcnicas tuvieron lugar en el Departamento Na-
ii) los indicadores asociados a la vida, la integridad, la libertad
cional de Planeacin el 29 de febrero y el 7 de marzo de 2008.
y la seguridad, y iii) los indicadores complementarios para el
Como resultado de esas sesiones, el 12 de marzo el Gobierno
derecho a una subsistencia mnima, que incluye los derechos
present un documento que contena las conclusiones a las
a una ayuda inmediata y a una atencin humanitaria de emer-
que haban llegado y los distintos comentarios sobre los tres
gencia.
indicadores que suscitaron mayor debate: los indicadores de
Frente al indicador de generacin de ingresos, el desacuer-
resultado para el derecho a la generacin de ingresos, a la ali-
do consista en que el Gobierno nacional haba sostenido, des-
mentacin y a la reparacin. Asimismo, present nuevos indi-
de el Auto 233 de 2007, que la lnea de indigencia deba ser
cadores y unos modificados para cumplir con lo ordenado en
tomada como el parmetro para evaluarlo. La Comisin de
los autos 109 y 233 de 2007.
Seguimiento, por su parte, haba sealado que el parmetro
227
226
blacin desplazada, la cual dio lugar a una primera lnea de
Igualmente, en lo referente a la ausencia de enfoque dife-
der como meta un nivel de ingresos por debajo de la lnea de
rencial la Corte reiter la orden de excluir cualquier discrimi-
pobreza no garantizaba el goce efectivo de los derechos ni la
nacin presente en los programas de atencin a la poblacin
subsistencia digna y autnoma. Por tanto, decidi solucionar
desplazada. Adems, sostuvo que la clusula de no discrimi-
esta diferencia estableciendo que el indicador propuesto por
nacin est implcita en cada uno de los indicadores, expre-
el Gobierno era adoptado bajo el supuesto de que slo meda
sada como la obligacin de respetar el principio de igualdad
una etapa en el avance hacia la meta de lograr que los despla-
y la prohibicin de tratos discriminatorios, sin perjuicio de la
zados estn por encima de la lnea de pobreza, como lo haba
implementacin de acciones afirmativas.
sugerido la Comisin de Seguimiento.
El producto de este esfuerzo sistemtico de construccin
La divergencia respecto de la ayuda humanitaria giraba
de los indicadores es sintetizado en cuadro 1. Como all se
en torno al condicionamiento de asistencia a un plazo rgido.
aprecia, el proceso de seguimiento participativo y pblico co-
Desde la sentencia T-025, la Corte haba reconocido la nece-
ordinado por la Corte dio lugar a una lista de 20 puntos (17 de-
sidad de seguir suministrando ayuda humanitaria hasta el
rechos y tres criterios de enfoque diferencial por gnero, edad
momento en el cual se resolviera la situacin de emergencia,
e identidad tnica) que, como vimos, pueden ser evaluados a
independientemente de que sta superara el plazo de tres me-
partir de indicadores de resultado de tres tipos: goce efectivo
ses fijado por la legislacin vigente. Por tanto, reiter que la
de derechos, complementarios y sectoriales.
temporalidad de la asistencia debe ser flexible, sometida a que
Esta tabla, entonces, constituye el punto de llegada de un
la reparacin sea real y que los medios utilizados sean efica-
proceso de ao y medio que hemos reconstruido en detalle
ces y continuos, de acuerdo con las particularidades de cada
en esta seccin, no slo por ser novedoso en el contexto co-
caso.
lombiano y mundial, sino tambin por encarnar los rasgos del
Para superar los vacos mencionados, la Corte decidi
activismo judicial experimental que resaltamos en el captulo
adoptar los indicadores presentados por el Gobierno para las
1. En efecto, en lugar de definir desde un comienzo los detalles
etapas de prevencin y de retorno que se refieren a algunos
de las polticas y los indicadores que se deban implementar,
aspectos del derecho a la justicia y de no repeticin; adoptar
la Corte abri un proceso a travs del cual, de forma experi-
la propuesta de indicadores realizada por la Comisin de Se-
mental y gradual, fueron presentados, evaluados y revisados
guimiento respecto de los derechos a la restitucin, rehabilita-
los instrumentos de medicin del avance en la garanta de los
cin, y a la no repeticin, y suplir con indicadores propios el
derechos de la poblacin afectada por el caso. Estos instru-
vaco respecto de los derechos a la verdad y a la justicia.
mentos, adems, surgieron de un intercambio reiterado entre
El recorrido de la construccin de indicadores revela un
actores estatales y de la sociedad civil, que presentaron pro-
aprendizaje por parte de la Corte. Cuando comenz el proce-
puestas y contrapropuestas que la Corte iba arbitrando a me-
so. Cuando comenz el proceso de su construccin, la Corte
dida que avanzaba el proceso.
les asign esa tarea enteramente a los actores tcnicos del go-
El resultado ha sido un mecanismo sofisticado de segui-
bierno y la sociedad civil. Sin embargo, unos aos ms tarde,
miento a las polticas pblicas que ha servido como un refe-
estaba discutiendo en igualdad de condiciones con estos acto-
rente comn a todos los actores del caso. Del lado de la so-
res y produciendo sus propias propuestas para medir el goce
ciedad civil, por ejemplo, el director de Codhes sostuvo que
efectivo de derechos.
los indicadores le han dado una herramienta de medicin a
229
228
deba ser la lnea de pobreza. La Corte consideraba que enten-
5. Salud
4.Vivienda
3. Libertad
2. Integridad
personal
1.Vida
Derecho
Acceso al esquema de
vacunacin Todos
los nios del hogar
cuentan con esquema de
vacunacin completo.
Personas desplazadas que han sido vctimas de

acciones contra su integridad (casos denunciados)/
Personas incluidas en el RUPD.
Personas desplazadas asesinadas debido a su

participacin en procesos judiciales por delitos que
dieron origen al desplazamiento.
Dirigentes de poblacin desplazada PD

beneficiada con medidas de proteccin/Dirigentes
de PD.
Personas inscritas en el RUPD que presentan riesgo

extraordinario o extremo, beneficiadas con medidas
de proteccin/personas inscritas en el RUPD que
presentan riesgo extraordinario o extremo.
Indicadores sectoriales
Hogares con subsidios desembolsados/Hogares a

los que fueron otorgados subsidios.
Hogares con subsidios de vivienda otorgados/

Hogares postulantes.
Acceso a servicios: HD que cuentan con acceso a todos

los servicios domiciliarios bsicos (energa, acueducto,
alcantarillado y recoleccin de basuras)/Total de HD.
Ubicacin: HD que habitan viviendas ubicadas en zonas que

no son de alto riesgo/Total de HD.
Los nios entre 5 y 6 aos tienen dos refuerzos de

polio y DPT y uno de SRP (sarampin, rubola y
paperas)/Nios incluidos en el RUPD.
Los nios entre 1 y 2 aos tienen una dosis de

vacuna SRP (sarampin, rubola y paperas)/Nios
incluidos en el RUPD.
Nios entre 12 y 23 meses de edad tienen tres

dosis de vacuna pentavalente (DPT, HB y Hib)/
Nios incluidos en el RUPD.
Personas que reciben atencin en salud mental

segn diagnstico y tipo de afiliacin al SGSSS/
Personas incluidas en el RUPD que solicitan apoyo
psicosocial (ND).
Personas de PD que acceden a programas de salud

sexual y reproductiva (12 aos o ms).
Mujeres en situacin de desplazamiento en perodo

de gestacin que asisten a control prenatal.
Espacio suficiente: HD que habitan viviendas sin hacinamiento/ Hogares con mejoramiento de condiciones de
Total de HD.
habitabilidad/Hogares con deficiencias o carencias
habitacionales identificadas.
Materiales apropiados: HD que cuentan con materiales
apropiados en su vivienda (techos, pisos y/o paredes
Mujeres cabeza de familia beneficiarias de subsidio
exteriores)/Total de HD.
de vivienda urbana o rural.
Seguridad jurdica de la tenencia: hogares desplazados que

habitan viviendas propias y cuentan con escritura registrada o
viviendas en arriendo y cuentan con contrato escrito/Total de
hogares desplazados (HD).
Personas desplazadas vctimas de acciones que atentan contra Secuestros extorsivos denunciados por personas
su libertad personal/Personas en el RUPD.
en situacin de desplazamiento.
Nmero de personas desplazadas vctimas de tortura cuyo

caso se ha puesto en conocimiento de las autoridades/
Nmero total de personas registradas en el RUPD.
Nmero de personas desplazadas afectadas por minas

antipersonal cuyo caso se ha puesto en conocimiento de
las autoridades/Nmero total de personas registradas en el
RUPD.
Nmero de personas desplazadas vctimas de desaparicin

forzada que han puesto su caso en conocimiento de las
autoridades/Nmero total de personas registradas en el
RUPD.
Personas desplazadas vctimas de homicidio por

causas directamente relacionadas con su situacin de
desplazamiento/Personas incluidas en el Registro nico de
Poblacin Desplazada (RUPD).
Indicadores complementarios
Acceso al SGSSS - Todas Personas afiliadas al SGSSS/Personas incluidas en el RUPD

las personas cuentan
[Personas que reciben apoyo psicosocial (Gobierno) + Otros
con afiliacin al SGSSS.
operadores de servicios]/Personas incluidas en el RUPD que
solicitan apoyo psicosocial.
Acceso a asistencia
Psicosocial - Todas las
[Nios con esquema de vacunacin completo (0-7 aos)
personas que solicitaron Gobierno + Otros operadores de servicios]/Nios incluidos
apoyo psicosocial lo
en el RUPD (0-7 aos).
recibieron.
Hogar habita legalmente

el predio en condiciones
dignas (incluye espacio
suficiente, servicios
domiciliarios completos,
materiales apropiados,
ubicacin, seguridad
jurdica de la tenencia).
Ningn miembro del

hogar ha sido privado
de la libertad de forma
arbitraria.
Los miembros del

hogar no han sido
vctimas de acciones
contra su integridad
personal despus del
desplazamiento (no
incluye muerte).
Los miembros del

hogar en situacin
de desplazamiento
preservan la vida.
Indicador de goce
efectivo
Cuadro 1.
Indicadores de resultado adoptados por la Corte Constitucional
8. Generacin
de ingresos
7. Alimentacin
6. Educacin
Derecho
Hogares beneficiados con atencin inmediata/

Hogares con manifestacin de urgencia extrema
remitidos por el Ministerio Pblico.
Madres gestantes o lactantes beneficiarias de

raciones alimentarias.
Adultos mayores con complemento alimentario/

Personas incluidas en el RUPD (60 o ms aos).
Hogares reubicados o acompaados en retorno

con proyectos de seguridad alimentaria/Hogares
acompaados en retorno incluidos en el RUDP.
Hogares atendidos con ayuda humanitaria/Total de

hogares incluidos en el RUPD.
Personas beneficiadas con procesos de formacin

(urbana y rural).
Hogares acompaados en procesos de retorno
vinculados a proyectos de generacin de ingresos/
Hogares acompaados en procesos de retorno.
fuentes + Autogestin del hogar (empleo remunerado u

otros)/Hogares incluidos en el RUPD.
Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos
autnoma y que su ingreso supera como mnimo la lnea de
indigencia/Hogares incluidos en el RUPD (etapa).
Formalidad: PD ocupada de manera formal (afiliacin a

seguridad social e ingresos iguales o superiores al mnimo)/
Total de PD ocupada.
Remuneracin mnima: PD ocupada que percibe ingresos

laborales iguales o superiores al salario mnimo/Total de PD
ocupada.
Afiliacin a seguridad social y riesgos profesionales: PD

ocupada que cuenta con afiliacin a salud, pensiones y ARP
(para empleados)/Total de PD ocupada.
Adultos mayores beneficiarios del programa de

Hogares que poseen al menos una fuente de ingresos
proteccin social (PPSAM)/Personas incluidas en el
autnoma y que su ingreso supera como mnimo la lnea de
El hogar posee al menos pobreza/Hogares incluidos en el RUPD (resultado).
RUPD (60 o ms aos).
una fuente de ingresos
Indicadores complementarios adicionales:
autnoma y su ingreso
se ubica por encima
Jornada laboral: PD ocupada que est laborando dentro de las
de la lnea de pobreza
jornadas legales/Total de PD ocupada.
(resultado).
Relacin laboral: PD ocupada como empleada que cuenta
con contrato escrito de trabajo/Total de PD ocupada como
empleada.
(el ingreso considera los

subsidios que recibe por
parte del Estado y todas
las fuentes de ingreso
de la familia) supera
como mnimo la lnea de
indigencia (etapa).
Hogares con proyectos de generacin de ingresos

o vinculacin laboral.
Nios beneficiarios de programas de atencin al

menor.
Nios beneficiarios de restaurantes escolares.
Nmero de hogares en los que ninguna persona come menos Nios entre 6 meses y 5 aos beneficiarios de
de lo que desea por falta de alimentos o de dinero/Total de
raciones alimentarias.
HD.
Nios menores de 6 aos beneficiarios desayunos
infantiles.
Nmero de hogares en los que ninguna persona se queja de

hambre por falta de alimentos/Total de HD.
Nmero de hogares en los que ninguna persona deja de

consumir alguna comida por falta de alimentos o de dinero/
Total de HD.
Total de hogares que disponen de alimentos aptos para el

consumo y acceden a una cantidad suficiente de los mismos/
Hogares incluidos en el RUPD.
[Nios y jvenes en programas de alimentacin o cuidado

infantil (Gobierno) + Otras fuentes de asistencia +
Autogestin del hogar]/Nios y jvenes incluidos en el RUPD
(0-17 aos).
Nios beneficiados con acompaamiento de

permanencia en el sector educativo/Nios incluidos
en el RUPD (5-17 aos).
El hogar posee al menos Hogares en los que al menos uno de sus miembros se
beneficia de programas de generacin de ingresos o
una fuente de ingresos
proyectos productivos (Gobierno) + proyectos de otras
autnoma y su ingreso
Cuidado infantil Todos

los nios del hogar que
no estn al cuidado
de un adulto asisten a
programas de atencin
al menor.
Disponibilidad de
alimentos en forma
suficiente Hogar
dispone de alimentos
aptos para el consumo
y accede a una cantidad
suficiente de los mismos.
Nios desplazados atendidos en el sector educativo (5-17

Asistencia regular a
aos) Gobierno + Otros (privados)/Nios incluidos en el
niveles de educacin
formal Todos los nios RUPD.
y jvenes del hogar
asisten regularmente a
un nivel de educacin
formal (5-17 aos).
Indicador de goce
efectivo
11. Prevencin
del desplazamiento
Posesin de documentos Personas identificadas/Personas incluidas en el RUPD.

de identidad Todos
los miembros del
hogar cuentan con
sus documentos de
identificacin completos.
Indicador de goce
efectivo
Insercin de los hogares

desplazados al Sistema
de Proteccin Social
10. Estabilizacin
Porcentaje de familias
social y
que gradualmente
econmica
cumplen con los
nueve criterios de
estabilizacin.
9. Identidad
Derecho
Fallos emitidos por el juez por el delito de

desplazamiento/Investigaciones iniciadas por el
delito de desplazamiento.
Investigaciones iniciadas por el delito de

desplazamiento/Denuncias por el delito de
desplazamiento.
Anotaciones en los folios de matrcula inmobiliaria/

Derechos protegidos por los CTAIPD, oficinas de
registro de instrumentos pblicos y el Ministerio
del Interior y de Justicia (Direccin de Etnias).
Declaratorias con informes de predios expedidos

por los CTAIPD/Declaratorias de desplazamiento o
de inminencia expedidas por los CTAIPD.
Solicitudes de proteccin de derechos sobre

predios y territorios abandonados a causa del
desplazamiento, aprobadas en el sistema RUP/
Solicitudes de proteccin recibidas.
Municipios con planes de contingencia/Municipios

identificados en riesgo.
(entendidos como aquellos en los que la iniciativa

es de la Fuerza Pblica, acciones ofensivas) contra
grupos armados al margen de la ley en zonas con
recomendaciones emitidas por el CIAT.
Contactos armados de la Fuerza Pblica
Acciones de grupos armados ilegales en zonas

(emboscadas, toma de poblaciones, ataques a
bienes civiles, ataques a infraestructura energtica,
ataques contra edificaciones gubernamentales) con
Vctimas mensuales de MAP en zonas con

Eventos de desplazamiento mensuales en zonas con

Homicidios anuales en zonas con recomendaciones

emitidas por el CIAT.
Personas registradas como desplazadas anualmente.
Libretas militares entregadas a poblacin

desplazada.
Personas con registro civil.
Nios con tarjeta de identidad (8-17 aos)/

Personas mayores de 8 y menores de 17 aos en
RUPD.
Personas identificadas con cdula de ciudadana/

Personas mayores de 18 aos incluidas en el RUPD.
13. Subsistencia
12. Retorno
Derecho
Nmero de hogares que han declarado su situacin de

desplazamiento ante las instancias respectivas y han recibido
ayuda inmediata/Nmero de hogares que han declarado su
situacin de desplazamiento ante las instancias previstas.
Hogares en situacin de emergencia o vulnerabilidad extrema

atendidos en sus necesidades relacionadas con la subsistencia
mnima/Hogares a los que se les haya identificado necesidades
de subsistencia mnima.
Los hogares incluidos

en el RUPD reciben
ayuda humanitaria de
emergencia.
Los hogares que han

declarado su situacin
Nmero de hogares desplazados que han sido incluidos en
de desplazamiento ante el RUPD y han recibido ayuda humanitaria de emergencia/
las instancias respectivas Nmero de hogares que han sido incluidos en el RUPD.
reciben ayuda inmediata.
El hogar en situacin
de emergencia o
vulnerabilidad extrema
tiene cubiertas sus
necesidades relacionadas
con la subsistencia
mnima.
Indicador de goce
efectivo
Nmero de hogares que han recibido raciones

alimentarias en el marco de la AHE/Nmero de
hogares que han sido incluidos en el RUPD.
Nmero de hogares que ha recibido alojamiento en

el marco de la AHE/Nmero de hogares que han
sido incluidos en el RUPD.
Nmero de hogares desplazados en eventos

masivos que han accedido a agua potable en el
marco de la atencin inmediata/Nmero hogares
desplazados en eventos masivos.
Nmero de hogares desplazados en eventos

masivos que requirieron atencin en salud de
urgencia en el marco de la atencin humanitaria
inmediata/Nmero de hogares que requirieron
atencin en salud de urgencia en el marco de la
atencin humanitaria inmediata.
Nmero de hogares que han recibido raciones

alimentarias en el marco de la atencin humanitaria
inmediata/Nmero de hogares que han declarado
su situacin de desplazamiento ante las instancias
respectivas.
Nmero de hogares que ha recibido alojamiento en

el marco de la atencin inmediata o de urgencia/
Nmero de hogares que han declarado su situacin
de desplazamiento ante las instancias respectivas.
Hogares que continan en condicin de

vulnerabilidad y requieren alguno de los
componentes de atencin humanitaria/Hogares
visitados con identificacin de necesidad en
trminos de este componente.
Hogares atendidos con apoyo de vestuario en

el marco de la AHE/Hogares identificados con
necesidad en trminos de este componente.
Hogares que han recibido apoyo en kit no

alimentario en el marco de la AHE/Hogares en
situacin de emergencia.
Hogares que han recibido alojamiento en el marco

de la AHE/Hogares en situacin de emergencia.
Hogares que han recibido raciones alimentarias

en el marco de la AHE/Hogares en situacin de
emergencia.
Hogares vinculados a un esquema de seguridad

social en salud en el marco de la AHE/Hogares en
situacin de emergencia.
Hogares que han recibido atencin humanitaria

en la urgencia/Hogares que de acuerdo con su
situacin requieren atencin humanitaria en la
urgencia.
Hogares desplazados en eventos masivos que han

recibido atencin humanitaria/Hogares desplazados
masivamente.
Hogares acompaados en retorno que no registran

nuevos eventos de desplazamiento/Hogares
acompaados en retorno.
Hogares que retornaron, previa evaluacin de las

condiciones de seguridad por parte de la Fuerza
Pblica/Hogares acompaados en retorno.
Hogares acompaados en retorno que no registran

nuevos eventos de desplazamiento/Hogares
acompaados en retorno.
16.
Participacin
15. Seguridad
personal
14.
Reunificacin
familiar
13. Subsistencia
Derecho
Las OPD participan

efectivamente en
las decisiones de
poltica pblica sobre
desplazamiento forzado.
Ningn miembro del

hogar es vctima de
acciones que atentan
contra su seguridad
personal.
El hogar en situacin de
desplazamiento que ha
sufrido fragmentacin a
causa del desplazamiento
ha logrado la
reunificacin familiar
cuando la solicita.
Indicador de goce
efectivo
Las sugerencias y observaciones de las OPD frente a la

poltica pblica sobre desplazamiento forzado cuentan con
una respuesta adecuada.
Las OPD cuentan con garantas para participar de manera

efectiva en las decisiones de poltica pblica sobre
Las OPD cuentan con condiciones adecuadas para participar

de manera efectiva en las decisiones de poltica pblica sobre
Las OPD cuentan con escenarios adecuados para participar

de manera efectiva en las decisiones de poltica pblica sobre
Nmero de personas desplazadas vctimas de tortura cuyo

caso se ha puesto en conocimiento de las autoridades/
Nmero de personas desplazadas afectadas por minas

antipersonal cuyo caso se ha puesto en conocimiento de
las autoridades/Nmero total de personas registradas en el
RUPD.
Nmero de personas desplazadas vctimas de desaparicin

forzada cuyo caso ha sido registrado por las autoridades.
N de personas desplazadas vctimas de desaparicin forzada

que han puesto su caso en conocimiento de las autoridades/
Personas desplazadas vctimas de acciones que atentan

contra su seguridad personal (las acciones contemplan
asaltos a poblaciones, combates, minas antipersonal, atentados
terroristas)/Personas incluidas en el RUPD.
Nmero de hogares desplazados que han solicitado apoyo

estatal para la reunificacin y la han recibido/Nmero
de hogares desplazados que han solicitado apoyo para la
reunificacin familiar.
Ncleos familiares desintegrados que han logrado la

reunificacin familiar (incluye atencin del Gobierno + otras
fuentes de asistencia)/Ncleos familiares desintegrados que
solicitan asistencia.
Proyectos de decisin de polticas pblicas de

desplazamiento forzado que han tenido un trmite
adecuado/Proyectos de decisin de polticas
pblicas sobre desplazamiento forzado.
OPD que cuentan con apoyo material bsico por

parte del Gobierno/OPD que han solicitado apoyo
material bsico al Gobierno.
OPD que han recibido capacitacin apoyada por el

Gobierno/OPD que han solicitado capacitacin al
Gobierno.
Escenarios de poltica pblica para atencin

al desplazamiento forzado que funcionan
adecuadamente/Escenarios de poltica pblica para
atencin al desplazamiento forzado que deben
funcionar.
Personas desplazadas beneficiarias del programa

de proteccin que han sufrido atentados contra
su vida/Personas desplazadas beneficiarias del
programa de proteccin.
Nmero de campaas de difusin implementadas

para el conocimiento de las ayudas disponibles para
la reunificacin familiar de la poblacin desplazada
discriminado por entidad territorial y niveles de
impacto proyectados en trminos de nmero de
personas beneficiadas.
Nmero de funcionarios pblicos capacitados sobre

el contenido del derecho a la reunificacin familiar/
Total de funcionarios pblicos que atienden a
poblacin desplazada.
Nios y adolescentes que han sido reintegrados

al seno de sus familias/Total de nios y
adolescentes incluidos en el RUPD que por causa
del desplazamiento no se encuentran con algn
miembro de su familia y fueron identificados o
remitidos al ICBF (suma de los restituidos, los no
acompaados, hurfanos o alejados de sus familias).
Hogares que recibieron apoyo econmico para

vestuario en el marco de la AHE/Nmero de
hogares que han sido incluidos en el RUPD a
los que se les han identificado necesidades de
subsistencia mnima en vestuario.
Hogares que cuentan con afiliacin a un esquema

de seguridad social en salud en el marco de la AHE/
Nmero de hogares que han sido incluidos en el
RUPD.
Nmero de hogares que han recibido kit no

alimentario en el marco de la AHE/Nmero de
hogares que han sido incluidos en el RUPD.
17.Verdad,
justicia,
reparacin y
no repeticin
16.
Participacin
Derecho
Ninguna vctima de
interno es objeto de un
nuevo desplazamiento
forzado.
Todas las vctimas de

interno conocen la
verdad completa de lo
ocurrido a travs del
proceso judicial.
Todas las vctimas de

interno conocen la
verdad completa de lo
ocurrido a travs de un
programa gubernamental
de difusin de la verdad.
Los autores materiales

e intelectuales de
desplazamientos
forzados masivos
registrados han sido
condenados penalmente.
Todos los
desplazamientos masivos
registrados han sido
objeto de denuncia
penal.
Todos los desplazados

que hayan sido vctimas
de otros delitos han sido
reparados integralmente
por tales delitos.
Todas las vctimas

colectivas del delito
de desplazamiento
forzado interno han sido
reparadas integralmente.
Todas las vctimas

individuales del delito
de desplazamiento
reparadas integralmente.
Todas las vctimas

individuales del delito
de desplazamiento
reparadas integralmente
por va administrativa.
Indicador de goce
efectivo
Observaciones y sugerencias de las OPD sobre

la poltica pblica de desplazamiento forzado
que se responden formalmente/Observaciones y
sugerencias hechas por las OPD sobre la poltica
pblica de desplazamiento forzado.
Proyectos de decisin de polticas pblicas sobre

desplazamiento forzado que han sido dados a
conocer a las OPD/Proyectos de decisin de
polticas pblicas sobre desplazamiento forzado.
19. Enfoque
diferencial:
pertenencia
tnica y
cultural
18. Enfoque
diferencial:
nios, nias y
adolescentes
desplazados
Derecho
Los retornos de la
poblacin indgena o
afrocolombiana se han
llevado a cabo atendiendo a los principios de
voluntariedad, seguridad
y dignidad.
Las comunidades
indgenas o afrocolombianas participan en los
escenarios de toma de
decisiones de las polticas pblicas de atencin
a la poblacin desplazada
en las distintas instancias
territoriales, a travs
de delegados escogidos
por sus autoridades
tradicionales o por organizaciones de poblacin
desplazada indgena o
afrocolombianas.
Todos los nios, nias

y adolescentes que por
causa del desplazamiento
fueron separados de
sus hogares han sido
reintegrados a los
mismos.
Todos los nios,

nias y adolescentes
desplazados han recibido
atencin psicosocial
Todos los nios y

nias menores de 12
disponen de alimentos
aptos para el consumo y
acceden a una cantidad
suficiente de los mismos
en condiciones de
saneamiento adecuadas.
Todos los nios y nias

que nacieron despus
del desplazamiento estn
Indicador de goce
efectivo
Nmero de nios y nias menores de 5 aos
desplazados beneficiarios de programas de atencin
al menor/No. total de nios y nias menores de 5
aos desplazados.
Nmero de nios y nias nacidos despus del desplazamiento

en hogares registrados en el RUPD (que sean hijos o hijas
de padre o madre inscritos en el RUPD), que se encuentran
incluidos en dicho registro/Todos los nios y nias nacidos
despus del desplazamiento en hogares registrados en el
RUPD.
Nmero de comunidades indgenas o afrocolombianas que

han retornado a sus territorios con observancia de los
principios de voluntariedad, seguridad y dignidad/Nmero de
comunidades indgenas o afrocolombianas que han solicitado
apoyo estatal para su retorno.
Nmero de personas indgenas o afrocolombianas que han

retornado a sus territorios con observancia de los principios
de voluntariedad, seguridad y dignidad/Nmero de personas
indgenas o afrocolombianas que han solicitado apoyo estatal
para su retorno.
. de representantes de comunidades indgenas o

afrocolombianas escogidos por sus autoridades tradicionales
o por organizaciones de poblacin desplazada indgena
o afrocolombiana que participan en los CAPD (nacional,
departamental, municipal o distrital).
Nmero de NNAD que han sido reintegrados al seno de sus

familias/Total de NNAD que por causa del desplazamiento
no se encuentran con algn miembro de su familia y fueron
identificados o remitidos al ICFB (suma de los restituidos, los
no acompaados, hurfanos o alejados de sus familias).
Nmero de NNAD que han recibido o reciben atencin

psicosocial, sicolgica o de salud mental segn diagnstico
por causas relacionadas con el desplazamiento/Total NNAD.
energa, acueducto, alcantarillado y recoleccin de basuras;

2) disposicin adecuada de excretas y residuos slidos; 3)
acceso a agua potable; 4) no hacinamiento)/Total nios y nias
menores de 12 aos en desplazamiento.
Nmero de nios y nias en desplazamiento menores de 12

aos en hogares que habitan en condiciones de saneamiento
adecuadas y no hacinamiento (la vivienda debe cumplir con: 1)
acceso a todos los servicios domiciliarios bsicos:
Infeccin respiratoria aguda (IRA) o infeccin diarreica

aguda (EDA)/Total nios y nias menores de 5 aos en
desplazamiento.
Nmero de nios y nias en desplazamiento menores de

5 aos que presentan 81 Que sean hijos o hijas de padre o
madre inscritos en el RUPD.
Nmero de nias y nias en desplazamiento menores de 12

aos que presentan desnutricin (por tipo de desnutricin:
aguda, global y crnica)/Total nios y nias menores de 12
aos en desplazamiento.
Nmero de nios y nias nacidos despus del desplazamiento

en hogares registrados en el RUPD, que se encuentran
incluidos en dicho registro/Nmero de nios y nias nacidos
despus del desplazamiento en hogares registrados en el
RUPD, cuyos padres han solicitado su inclusin en dicho
registro.
Los nios entre 5 y 6 aos tienen dos refuerzos de

polio y DPT y uno de SRP (sarampin, rubola y
paperas)/Nios incluidos en el RUPD.
Los nios entre 1 y 2 aos tienen una dosis de

vacuna SRP (sarampin, rubola y paperas)/Nios
Personas que reciben atencin en salud mental

segn diagnstico y tipo de afiliacin al SGSSS/
Nmero de nios y nias nacidos despus del desplazamiento Personas incluidas en el RUPD que solicitan apoyo
psicosocial (ND).
en hogares registrados en el RUPD, cuyos padres han
solicitado su inclusin en dicho registro/Todos los nios
Nios entre 12 y 23 meses de edad tienen tres
y nias nacidos despus del desplazamiento en hogares
dosis de vacuna pentavalente (DPT, HB y Hib)/
registrados en el RUPD.
Nios incluidos en el RUPD.
20. Enfoque
diferencial:
gnero
Derecho
Nmero de mujeres desplazadas que han adquirido la

titularidad plena o compartida de los bienes cuya asignacin
han solicitado a cualquier ttulo (entindase para el caso
adjudicacin, restitucin o indemnizacin)/ Nmero total de
mujeres desplazadas que han solicitado asignacin de bienes a
cualquier ttulo.
Nmero Mujeres desplazadas vctimas de violencia sexual que

han recibido atencin mdica y psicosocial por las distintas
entidades oficiales/Nmero total de mujeres en situacin
de desplazamiento vctimas de violencia sexual que han sido
valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal.
Nmero Mujeres vctimas de violencia sexual que inician

procesos judiciales/ Nmero total de mujeres en situacin
de desplazamiento vctimas de violencia sexual que han sido
valoradas por el Instituto Nacional de Medicina Legal.
Nmero de mujeres desplazadas vctimas de violencia sexual/

total nacional de mujeres vctimas de violencia sexual cuyo
caso se ha registrado por las entidades competentes.
Nmero de mujeres desplazadas vctimas de violencia sexual

cuyo caso se ha registrado por las autoridades competentes/
total de mujeres inscritas en el RUPD.
Mujeres desplazadas en hogares que habitan legalmente la

vivienda en condiciones dignas/mujeres desplazadas.
Nmero de hogares desplazados con jefatura femenina cuyos

ingresos se ubiquen por encima de la lnea de pobreza/Total
de hogares desplazados con jefatura femenina.
Nmero de mujeres ocupadas en hogares desplazados cuyos

ingresos se ubiquen por encima del salario mnimo legal/Total
de mujeres desplazadas ocupadas.
Los indicadores, adems, han servido de base para la reco-
leccin de informacin sistemtica sobre la poblacin despla-
zada. Por solicitud de la Corte, la Comisin de Seguimiento
ha realizado dos encuestas de verificacin de la situacin de
la poblacin desplazada, la primera en 2007 y la segunda en
2008. En ambas, los indicadores de goce efectivo de derechos
son las categoras centrales para la recoleccin y organizacin
de datos. Los resultados de estas encuestas ofrecen el panorama
ms completo de la situacin de la poblacin desplazada, que
constituye el tema que abordamos en el siguiente captulo.

diciembre de 2008.
Todas las mujeres

desplazadas que han
solicitado asignacin de
bienes a cualquier ttulo
(entindase para el caso
adjudicacin, restitucin
o indemnizacin) han
adquirido la titularidad
plena o compartida de
dichos bienes.
Todas las mujeres

desplazadas se
encuentran protegidas
frente a vulneraciones
de su libertad, integridad
y seguridad personal.
El nivel de ingreso de
los hogares desplazados
con jefatura femenina
es adecuado (viene de
generacin de ingresos y
vivienda).
Indicador de goce
efectivo
la Corte; herramienta que permite determinar de manera ms
clara y objetiva [] los niveles de cumplimiento.58 Del lado

del Gobierno, entre tanto, la citada funcionaria del DNP con-
cluy que:
Pasamos de 117 indicadores locos, que no coordinaba ninguno con el
otro, sobre nmero de circulares, llamadas telefnicas y dems, a una
batera concreta de goce efectivo que si bien puede recibir miles de crticas ha sido un paso importante. Y ese s es en gran parte el producto
de toda la dinmica que se ha generado alrededor de sta sentencia.59
245
El efecto social:
el impacto del caso
Los datos sobre la situacin de la poblacin

desplazada y la medicin del efecto social
En abril de 2009, el editorial de uno de los principales peridicos colombianos lea:
Cumplidos cinco aos de la expedicin de la sentencia de la Corte
Constitucional T-025 que declar el estado de cosas inconstitucional
en respuesta a la pauprrima atencin recibida por los desplazados de
parte del Estado colombiano, el balance de la recuperacin y el goce
efectivo de los derechos fundamentales, aunque menos malo, sigue
siendo preocupante.1
El balance de una funcionaria del Ministerio del Interior y

de Justicia, a cargo del programa de proteccin especial a la
poblacin desplazada, es igualmente pesimista:
Al grueso de la poblacin no le ha servido [la sentencia]. Eso es lo ms
triste [] Que yo diga que despus de la sentencia personas hayan
logrado superar su condicin, son muy pocas. Ellos la repiten como
loros o tienen formatos ya hechos. A veces es para esgrimirla, para
atacar al funcionario. La leen parcialmente.2
Una queja similar surgi en una entrevista en un rincn

muy distinto del pas el barrio Villa Espaa de la ciudad de
Quibd, habitado por desplazados del Choc, el departamento ms pobre de Colombia, en la que un lder desplazado
concluy:
1
El Espectador, La situacin de los desplazados, 25 de abril de
2009.
2
247
El efecto social: el impacto del caso sobre la poblacin desplazada
Captulo 8
y las colectividades de desplazados conciben y enfrentan la
Estas citas revelan la ambigedad de lo que llamamos el
de los propios desplazados sobre la sentencia, el grado de co-
efecto social: el impacto que, en ltimas, ha tenido la sentencia sobre la poblacin que busca beneficiar (vase el captulo 1).
Por un lado, como veremos en las prximas pginas, la situacin material de los desplazados contina siendo alarmante
y constituyendo una tragedia humanitaria de proporciones
mundiales. Por otro lado, el lenguaje jurdico utilizado por el
lder desplazado del Choc en la ltima cita con las alusiones al goce efectivo de derechos y a la Ley 387 muestra
con claridad el impacto que ha tenido el caso T-025 en la forma
como los desplazados o, por lo menos, sus lderes se han
apropiado de la jurisprudencia de la Corte para reclamar sus
derechos.
Cmo entender este efecto? Cmo determinar si, al final,
la sentencia ha servido a la poblacin desplazada? A la luz de
la evidencia disponible, es cierto que el balance es tan negativo? En este captulo encaramos estas complejas preguntas,
que requieren dos precisiones analticas y metodolgicas.
En primer lugar, de acuerdo con el marco conceptual de
este libro, es preciso distinguir entre efectos instrumentales
y simblicos sobre la poblacin desplazada (vase el captulo
1; Rodrguez Garavito, en prensa). Mientras que los primeros
tienen que ver con el impacto del caso en la realidad material
de los desplazados, los segundos ataen a los cambios que
sta puede haber provocado en la forma como los individuos
3
Entrevista a un grupo de personas desplazadas habitantes del
barrio Villa Espaa, Quibd, Choc. Entrevista realizada por Csar
Rodrguez y Tatiana Alfonso, 25 de julio de 2008.
situacin que padecen. En este sentido, la forma idnea de

medir los efectos instrumentales es una comparacin de los
datos cuantitativos sobre situacin material de los desplazados antes y despus de la sentencia, en relacin con derechos
bsicos como la alimentacin o la educacin. Los efectos simblicos, en cambio, pueden ser evaluados principalmente a
travs de mtodos cualitativos que indaguen las percepciones
nocimiento que tienen de ella y la forma como ha incidido en
sus acciones individuales y colectivas.
En segundo lugar, desde un punto de vista metodolgico, es importante tener en cuenta una dificultad particular de
la medicin del efecto instrumental del fallo. Dado que esta
medicin implica, por definicin, contrastar las condiciones
materiales de la poblacin desplazada antes y despus de la
sentencia, requiere datos sobre estos dos momentos que sean
comparables entre s. Sin embargo, las cifras sistemticas han
sido recogidas slo despus del fallo de hecho, gracias al
proceso desencadenado por ste. En efecto, los datos ms
completos y confiables sobre el tema provienen de la Segunda Encuesta Nacional de Verificacin (II ENV), conducida por
la Comisin de Seguimiento a mediados de 2008.4 La II ENV
surgi de un proceso iniciado por los autos 109 y 233 de 2007,
y 116 de 2008, por medio de los cuales, como vimos en el captulo anterior, la Corte adopt una batera de 174 indicadores
para medir 20 puntos neurlgicos de la poltica pblica. Para
evaluar estos puntos, la Comisin de Seguimiento, en asocio
con el Centro de Investigaciones sobre Desarrollo (CID) de la
Universidad Nacional de Colombia, adelantaron la II ENV entre julio y agosto de 2008. La encuesta cubri tanto la poblacin
desplazada oficialmente reconocida por el Estado esto es, la
que se ha matriculado en el Registro nico de la Poblacin
4
La primera encuesta haba sido realizada entre noviembre y diciembre de 2007.
249
248
Yo creo que esa sentencia T-025 a favor de la poblacin desplazada ac

en nuestro departamento no se est cumpliendo. No se est cumpliendo. No se est dando el verdadero goce efectivo del derecho como
desplazados. Ac no est funcionando. Usted lo ve. Mire cmo est la
escuela. Todo lo que le mostramos. Eso es seal de que no se est cumpliendo esa sentencia a favor de la poblacin desplazada. Esa Ley 387
es como si fuera apenas en el papel. Parece que fuera para enmarcar.
Para que uno como desplazado supiera que tiene esos derechos pero
no est gozando de ese goce efectivo.3
Con estas advertencias en mente, en lo que sigue anali-
se encuentra registrada. En la II ENV, fueron entrevistados
zamos el efecto social, con nfasis en su componente instru-
8.442 hogares ubicados en la zona urbana de 61 municipios
mental. Dividimos el captulo en tres secciones. En la primera
del pas. De estas entrevistas, la mayora (6.311) fueron res-
seccin nos ocupamos de este componente, comenzando por
pondidas por personas que haban sido desplazadas a partir
un balance de la situacin de la poblacin desplazada antes
del ao 1998 y que estaban registradas en el RUPD desde 1999.
de 2004 y el diagnstico que de ella hizo la Corte Constitucio-
Las restantes fueron realizadas a hogares de la poblacin des-
nal en la sentencia T-025, que formul una lista de derechos
plazada no incluidos en el RUPD, pero en los que al menos un
prioritarios que el Estado deba garantizar. Contra este teln
miembro hubiera sido desplazado a partir del ao de 1998.
de fondo, en la segunda parte analizamos los datos de la II
250
No existen, sin embargo, datos comparables antes del fallo
ENV sobre el grado de goce efectivo de estos derechos por
T-025, dado que, como vimos, la falta de informacin sistem-
parte de la poblacin desplazada. Cerramos el captulo con un
tica sobre el tema era precisamente una de las fallas graves de-
examen de la evidencia del trabajo de campo sobre el impacto
tectadas en el diagnstico hecho por la Corte en esa decisin.
simblico de la sentencia sobre las personas desplazadas y sus
Esta asimetra en los datos impide extraer conclusiones con-
organizaciones.
tundentes del efecto instrumental directo del caso T-025 sobre
formacin sobre el estado de esta poblacin antes de 2004. De
La situacin antes del fallo

y el diagnstico de derechos
de la Corte
hecho, los datos disponibles en ese entonces fueron los que
Cuando la Corte profiri la sentencia T-025, la situacin de
la Corte utiliz para hacer su diagnstico sobre el tema y de-
la poblacin desplazada era dramtica. Segn un estudio
clarar el estado de cosas inconstitucional. Por ello, si bien no
del Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas
fueron calculadas con la misma metodologa que la utilizada
realizado en 2003 (PMA 2003),8 que evalu a 1.503 hogares
en la II ENV, sirven para dar una idea sobre la situacin al
desplazados en 41 municipios del pas, el 92% de la pobla-
momento del fallo.
cin desplazada presentaba necesidades bsicas insatisfechas
Esto no significa, sin embargo, que no exista ninguna in-
(NBI) y el 80% se encontraba en situacin de indigencia. Esto

5
El RUPD es una herramienta tcnica creada mediante el Decreto
2569 de 2000. Por medio del RUPD se hace la inscripcin de la declaracin de desplazamiento efectuada por el hogar o la persona desplazada. La persona o el hogar puede ser clasificado como: Incluido o
Registrado, No incluido, Excluido o Cesado.
6
La inclusin de esta ltima poblacin se debe a que el diagnstico de la Comisin mostr que el RUPD tiene un subregistro de una
magnitud apreciable (Comisin Seguimiento 2008d: 17). Por ello,
instituciones como la Procuradura General de la Nacin, la Defensora del Pueblo, el Acnur y la propia Comisin de Seguimiento, insistieron en la necesidad de incluir en la II ENV a la poblacin que no
se encontraba en el RUPD. La encuesta excluy, sin embargo, a aquellas personas y grupos familiares que habiendo sido registrados en el
RUPD, hubieran sido posteriormente excluidas o cesadas del registro
por parte de las autoridades (Comisin de Seguimiento 2008d: 11).
7
Vese Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 6.
significaba que la poblacin desplazada se encontraba en una

situacin claramente inferior a la del quintil urbano ms pobre, en el que el 30% de la poblacin tena NBI y el 39% estaba
en situacin de indigencia.
El estudio del PMA encontr, adems, que el 63,5% de la
poblacin desplazada viva en una vivienda no digna, y el
49% no tena acceso a servicios bsicos. Estas cifras eran muy
superiores a las del quintil ms pobre de la poblacin urbana
8
Este informe fue la fuente central del diagnstico de la Corte y
de l provienen los datos que presentamos en esta seccin.
251
Desplazada (RUPD)5 a partir de 1999, como aquella que no
estaba privado de servicios bsicos.
252
Para esta tarea de priorizacin, la Corte se bas en lo establecido por los Principios Rectores del Desplazamiento Forza-
Las condiciones de salud de la poblacin desplazada eran
do Interno de la ONU de 1998, segn los cuales, existen cier-
tambin alarmantes. En 2003, la tasa de mortalidad para la
tos derechos mnimos de la poblacin desplazada que deben ser
poblacin desplazada era seis veces superior al promedio na-
satisfechos en cualquier circunstancia por las autoridades a los
cional. Especficamente, el PMA encontr que para los meno-
desplazados, puesto que en ello se juega la subsistencia digna
res de 12 aos la tasa de mortalidad era de 3,32 por cada mil,
de las personas en esta situacin.9 En consecuencia, el tribu-
mientras que en el promedio nacional esa tasa era de 2,0. Igual-
nal conform una lista de nueve derechos que integran el mni-
mente, para las personas en situacin de desplazamiento entre
mo prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado.
12 y 25 aos, la tasa de mortalidad era de 24,28 por cada mil
Los derechos, junto con su fuente jurdica en la Constitucin
habitantes, en tanto el promedio nacional era de 2,0. Por lti-
Poltica (CP) y los Principios de la ONU, son los siguientes10:
mo, la poblacin desplazada mayor de 25 aos enfrentaba una
1. El derecho a la vida (art. 11 CP y el Principio 10).
tasa de 53,42 por cada mil, es decir, ms de cuarenta puntos por
2. Los derechos a la dignidad y a la integridad fsica, psicol-
encima del promedio nacional (6,8 por cada 1.000 habitantes).

La situacin de los menores en situacin de desplazamiento
tambin era especialmente crtica. El PMA encontr que el 23%
de los menores de seis aos vctimas del desplazamiento estaba por debajo del estndar mnimo de alimentacin. Y por esta
razn presentaban retrasos en el peso para la edad, dficit en
la atencin escolar, problemas en la visin, mayor probabilidad
de morbilidad infantil y de tener enfermedades respiratorias y
digestivas. Adems, constat que el 25% de los menores entre
6 y 9 aos de edad, y el 54% de los nios y las nias entre 10 y
15, no asistan a un establecimiento educativo.
Como vimos en el captulo 2, fue este panorama el que llev a la Corte a declarar el estado de cosas inconstitucional en
la sentencia T-025. Al hacerlo, la Corte intervino en la situacin
de dos formas. De un lado, la enmarc en trminos de violaciones de derechos humanos (vase el captulo 3). En adelante,
por ejemplo, la extrema precariedad sanitaria o educativa de
la poblacin desplazada fue tratada como violaciones graves
del derecho a la salud y del derecho a la educacin, respectivamente. De otro lado, consciente de que el problema era tan
complejo que era imposible enfrentarlo en tu totalidad desde
gica y moral (arts. 1 y 12 CP y el Principio 11).

3. El derecho a la familia y a la unidad familiar (arts. 42 y 44 CP
y el Principio 17), especialmente en los casos de familias conformadas por sujetos de especial proteccin constitucional.
4. El derecho a una subsistencia mnima como expresin del
derecho fundamental al mnimo vital (Principio 18).
5. El derecho a la salud (art. 49 CP) cuando la prestacin del
servicio correspondiente sea urgente e indispensable para
preservar la vida y la integridad de la persona (Principio
19) y respecto de los nios y las nias (arts. 44 y 50 CP)
6. El derecho a la proteccin frente a prcticas discriminatorias basadas en la condicin de desplazamiento (art. 13 CP
y Principio 22).
7. El derecho a la educacin bsica hasta los quince aos de
edad (art. 67.3 CP y Principio 23).
8. En relacin con la provisin de apoyo para el autosostenimiento (art. 16 CP) por va de la estabilizacin socioeconmica de las personas en condiciones de desplazamiento
(Ley 387 de 1997 y Principios 1, 3, 4, 11 y 18).
un inicio, la Corte estableci prioridades entre los derechos
9
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 9, cursivas en el texto original.
que deban ser garantizados a los desplazados.
10
Idem.
253
en el que el 7,1% viva en una vivienda inadecuada y el 6%
Adems de definir esta lista, en el fallo la Corte dio rdenes

a las distintas entidades competentes para garantizar al menos
el mnimo de proteccin que siempre debe ser satisfecho. As,
por ejemplo, orden al Consejo Nacional de Atencin Integral
a la Poblacin Desplazada, en un plazo mximo de seis meses,
concluir las acciones encaminadas a que todos los desplazados
gozaran efectivamente de los derechos que integran el mnimo
254
prestacional que siempre debe ser satisfecho por el Estado.

Segn se explic en el captulo anterior, estas listas de derechos se convirtieron en el eje del seguimiento que ha hecho la
Corte en los autos posteriores. Especficamente, pasaron a ser
las categoras bajo las cuales se construyeron los indicadores
de resultados de la gestin pblica sobre el desplazamiento.
De ah que la misma Corte los haya llamado indicadores de
goce efectivo de derechos. Tras la sentencia, estos indicadores sirvieron como categoras de recoleccin de datos sistemticos sobre la situacin de la poblacin desplazada especficamente, la II ENV, que ofrecen una aproximacin al
efecto social del caso. En la siguiente seccin nos detenemos a
analizar los resultados de esta medicin con base en la lista de
derechos bsicos construida por la Corte.
La situacin de los derechos

de la poblacin desplazada
despus de la sentencia
y seis sectoriales. Veamos por lo menos brevemente la evidencia sobre los primeros tres indicadores, es decir, aquellos que
miden el goce efectivo del derecho.
El primer indicador mide el nivel de afiliacin al Sistema
General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), tanto en el rgimen contributivo como en el subsidiado. Una elevada proporcin de la poblacin desplazada se encuentra afiliada al
rgimen subsidiado (69,7% para la poblacin RUPD y 57,4%
para la que no est en el RUPD). Sin embargo, el porcentaje
de la poblacin desplazada que se encuentra por fuera del sistema cerca del 24,7% de la poblacin inscrita en el RUPD y
36% de la poblacin que no lo est es superior al porcentaje
nacional que es 17% segn el Censo de 2005. Esto significa que
todava hay un porcentaje sin afiliar que solo puede acceder
a la salud a travs de los hospitales pblicos que estn en capacidad de atenderlos (Comisin de Seguimiento 2008d: 65).
Una de las principales barreras para el acceso a los servicios
de salud es el hecho de que la poblacin desplazada se vio
obligada a abandonar su municipio de residencia y, en la medida en que pertenecan al rgimen subsidiado, perdieron el
acceso por la falta de portabilidad de la afiliacin (Comisin
de Seguimiento 2008d: 180).
En el caso de la poblacin desplazada afiliada al rgimen
contributivo, solo cerca del 5,8% de los inscritos en el RUPD
y 6,7% de los no RUPD estn afiliados a dicho rgimen. Un
porcentaje tan bajo de afiliacin a este rgimen revela, por un
lado, que la poblacin desplazada no cuenta con los ingresos
El derecho a la salud
necesarios y estables para permanecer en este rgimen y, por
En el proceso de seguimiento a la T-025, la Corte adopt tres
el otro, la alta informalidad laboral a la que est sometida esta
indicadores de goce efectivo de derechos que buscan dar cuen-
poblacin, o su exclusin de cualquier mercado laboral (Comi-
ta del acceso, la calidad, la aceptabilidad y la disponibilidad
sin de Seguimiento 2008d: 67). En vista de que el porcentaje
del servicio de salud. Estos tres indicadores son: 1) el acceso al
de afiliacin es ms bajo en ambos regmenes, se puede con-
Sistema General de Seguridad Social en Salud; 2) el acceso a
cluir que estar inscrito en el RUPD facilita el acceso al SGSSS.
asistencia psicosocial, y 3) el acceso al esquema de vacunacin.
El segundo indicador de goce efectivo de derechos es el ac-
Adicionalmente, adopt tres indicadores complementarios
ceso al apoyo psicolgico, que refleja la necesidad de este tipo
para medir el grado de avance en el cumplimiento del derecho
de atencin en las circunstancias traumticas del desarraigo.
255
9. Los derechos al retorno y al restablecimiento.
Hctor Fabio Henao, para quien la sentencia ha generado
desplazada inscrita en el RUPD y el 2,4% de la no RUPD solicit
ms impacto en todo el asunto de atencin en salud. Hay el
atencin psicolgica (Comisin de Seguimiento 2008d: 75).
Sisben que acoge prcticamente a casi la inmensa mayora o la
El tercero y ltimo de los indicadores es el acceso a los sis-
totalidad de los desplazados.11 Aunque por las razones meto-
temas de vacunacin. Este constituye un indicador sobre los
dolgicas sealadas en la introduccin de este captulo no es
esfuerzos estatales de promocin y prevencin de la salud. De
posible extraer una conclusin contundente sobre el impacto
los nios y lasnias desplazados menores de 5 aos de edad
del fallo sobre este derecho, las cifras disponibles sugeriran
(tanto registrados en el RUPD como excluidos del mismo),
que el efecto social del caso ha sido positivo en este tema.
solo el 86% tiene la primera dosis de una vacunacin triple

viral, lo que est por debajo del umbral til de vacunacin que
es del 95% (Comisin de Seguimiento 2008d: 76).
El derecho a la educacin
En lnea con el desarrollo del derecho a la educacin en los
Aunque no hacan parte de los indicadores adoptados por
instrumentos internacionales,12 por medio de los autos 109 de
la Corte, la II ENV midi el nivel de goce efectivo del derecho
2007 y 116 de 2008, la Corte Constitucional adopt un con-
a la salud por dos vas adicionales que resultan ilustrativas del
junto de indicadores para medir el nivel del goce efectivo del
estado de satisfaccin del derecho a la salud. La primera fue
derecho a la educacin, y el avance en el cumplimiento del
por medio de la percepcin personal de la poblacin desplaza-
mismo, as como una serie de indicadores complementarios y
da sobre su salud. Mientras en la Encuesta de Calidad de Vida
sectoriales asociados con el goce efectivo del derecho. A conti-
2003 cerca del 72% de la poblacin consider que su estado
nuacin se presentan los principales resultados de los cuatro
de salud era bueno o muy bueno, esta cifra es cercana a 62%
componentes esenciales para brindar una idea del grado de
para la poblacin desplazada en ambas categoras (RUPD y
cumplimiento del fallo T-025 en relacin con el derecho a la
no RUPD), lo que significa que alrededor de un 40% conside-
educacin de la poblacin desplazada.
ra que no tiene condiciones aceptables de salud (Comisin de

Seguimiento 2008d: 68).
Con respecto al acceso a la educacin13 de la poblacin desplazada, se registraron adelantos. Sin duda hay avances []
La segunda va para indagar sobre el goce efectivo del dere-
en la cobertura nominal, afirm la Comisin de Seguimien-
cho fue el estudio de las condiciones de salud de la poblacin.
to (2008d: 101). El indicador sobre el grado de realizacin del
Cerca del 24% de la poblacin inscrita en el RUPD y el 27% de
derecho a la educacin revel que el 86,2% de nios, nias y
la no inscrita estuvo enferma en algn momento durante los

30 das antes de la aplicacin de la II ENV. esto sugiere nuevamente que estar inscrito en el RUPD facilita el acceso a los
servicios de salud.
En sntesis, aunque los datos muestran que la poblacin
desplazada an tiene ndices de goce del derecho a la salud inferiores al promedio nacional, es claro que la situacin ha mejorado considerablemente en los ltimos aos. As lo han reconocido los informes de la Comisin de Seguimiento (2008d) y
las entrevistas con algunos de sus miembros, como monseor
11 Entrevista con monseor Hctor Fabio Henao, director de la

Pastoral Social, 18 de diciembre de 2008.
12 Segn la Observacin General No. 13 de 1999 del Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el derecho a la educacin
tiene cuatro componentes que, al igual que en el caso del derecho a
la salud, son atributos bsicos del derecho a la educacin y que son:
i) la disponibilidad, ii) la accesibilidad, iii) la aceptabilidad, y iv) la
adaptabilidad.
13 La accesibilidad de la educacin incluye tres componentes: la no
discriminacin, la accesibilidad material y la accesibilidad econmica. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 13 de 1999, prrafo 6; sentencia T-1037 de 2007.
257
256
En la II ENV se constat que solo cerca de un 5% de la poblacin
Con respecto a los dos ltimos componentes del derecho
estn inscritos en el RUPD, y el 79,4% de los no RUPD, asisten
la aceptabilidad15 y la disponibilidad16 los hogares desplaza-
a un establecimiento educativo formal (Comisin de Segui-
dos entrevistados durante la II ENV resaltaron entre los pro-
miento 2008d: 101). En ese sentido, se estara cumpliendo con
blemas recurrentes de los colegios17 la falta de bibliotecas, la-
la obligacin mnima del Estado en relacin con la educacin
boratorios y computadores, el hacinamiento en los salones, las
de los nios desplazados que, como defini la T-025, es la de
instalaciones inadecuadas y la inseguridad dentro y alrededor
garantizar su acceso a la educacin a travs de la provisin de
del colegio, as como la falta de profesores y su inasistencia
los cupos que sean necesarios en entidades pblicas o priva-
(Comisin de Seguimiento 2008d: 100).
das de la zona.
De lo visto hasta ahora se concluye, por un lado, que el
Otro de los indicadores que mide el acceso a la educacin
principal avance en materia de educacin ha sido en el nivel
es el de gratuidad. Este indicador presenta resultados menos
de cobertura y, por el otro, que la situacin en materia de edu-
alentadores que los de cobertura. El 65% de la poblacin des-
cacin es mejor para la poblacin desplazada inscrita en el
plazada en edad escolar inscrita en el RUPD (53,7% en el caso
RUPD que para la no inscrita. En general, por tanto, los datos
de los no inscritos) tiene acceso a la educacin en forma gra-
apuntan a la existencia de un efecto social positivo, aunque
tuita en tanto no tiene que pagar por concepto de matrculas y
moderado, del caso T-025 en relacin con este derecho.
pensiones. Sin embargo, la mayora (84% inscritos en el RUPD

y 86% en el no RUPD) tienen que cubrir los costos de los li-
El derecho a la alimentacin
bros, tiles, uniformes, o el transporte escolar (Comisin de
Siguiendo lo establecido por los estndares internacionales,18
Seguimiento 2008d: 101).
la Corte adopt dos indicadores de goce efectivo de derechos,
El segundo componente del derecho a la educacin la
cinco indicadores complementarios para evaluar el grado de
adaptabilidad le impone al Estado la obligacin de desarro-
realizacin progresiva, y nueve indicadores sectoriales (vase
llar mecanismos orientados a evitar la desercin escolar. Con
el captulo 7, tabla 2).
14
respecto a la permanencia, la II ENV encontr que 4,3% de las

personas desplazadas entre 5 y 17 aos inscritas en el RUPD
se retiraron de estudiar, y que esta cifra fue superior (5,1%)
para los jvenes no RUPD. En ambos grupos, las mujeres son
las ms afectadas por la desercin escolar (Comisin de Seguimiento 2008d: 99).
15 La aceptabilidad exige que la forma y el fondo de los programas de estudio y de los mtodos pedaggicos deben ser pertinentes,
adecuados culturalmente y de buena calidad. Comit de Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 13 de
1999, prrafo 6; sentencia T-1037 de 2007.
16 La disponibilidad implica que los Estados tienen la obligacin
de mantener una oferta de instituciones y programas de enseanza
en cantidad suficiente para garantizar cobertura a todas las personas
bajo su jurisdiccin. Comit de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, Observacin General No. 13 de 1999.
17
14 La obligacin de adaptabilidad significa que los Estados deben

tomar medidas para que la educacin tenga la flexibilidad necesaria
para adaptarse a los procesos de transformacin que viven los individuos y las colectividades, y responder a las necesidades de alumnos
en contextos culturales y sociales variados, con el fin de garantizar la
permanencia en el sistema educativo.
Los problemas se presentan en el orden de prevalencia.
18 El Comit DESC, en la Observacin General No. 12, afirm que

el contenido bsico de este derecho comprende, por un lado, la disponibilidad de alimentos en cantidad y calidad suficientes para satisfacer las necesidades alimentarias de los individuos, sin sustancias
nocivas, y aceptables para una cultura determinada; y por el otro,
el acceso a esos alimentos en formas que sean sostenibles y que no
dificulten el goce de otros derechos humanos.
259
258
adolescentes desplazados entre los 5 y 17 aos de edad que
siete componentes: la seguridad jurdica de la tenencia; la dis-
en materia alimentaria la situacin es crtica y, de hecho, ms
ponibilidad y proximidad de servicios materiales, facilidades
grave que la que haba sido detectada en la I ENV realizada
e infraestructuras; la soportabilidad y sostenibilidad de los
en el ao 2007 (Comisin de Seguimiento 2008d: 106-107). El
gastos; la habitabilidad; la asequibilidad; la ubicacin adecua-
porcentaje de personas desplazadas inscritas en el RUPD que
da, y la adecuacin cultural.
registr algn sntoma de insuficiencia alimentaria durante la
La II ENV encontr que la poblacin desplazada vive en
semana anterior a la realizacin de la encuesta fue 67,6%, es
unas condiciones habitacionales muy precarias. Solamente un
decir, ocho puntos porcentuales ms alto que el mismo por-
5,5% de los hogares desplazados incluidos en el RUPD, y 6,9%
centaje para el ao 2007 (59,1%). Para las personas no inscri-
de los no RUPD, habita una vivienda que cumple con los crite-
tas, la cifra en el 2008 fue 69,9%. Al interior de la poblacin
rios para caracterizarla como digna (Comisin de Seguimiento
desplazada (tanto para la registrada en el RUPD como la no
2008d, Cuadro 47: 128).
registrada), los que peor estn son los mayores de 60 aos y
Al analizar los indicadores para los componentes del de-
las mujeres. El deterioro del derecho a la alimentacin puede
recho a la vivienda en detalle, se encuentran algunos que re-
explicarse, por un lado, por el aumento de los precios de los
flejan situaciones particularmente crticas. Por ejemplo, solo
alimentos y, por el otro, por la precariedad de los ingresos de
el 13% de los hogares desplazados (tanto los incluidos en el
esta poblacin.
RUPD como los no RUPD), tienen una tenencia segura porque
19
Aunque no existen datos comparables antes de 2004, la com-
cuentan con una escritura registrada o un contrato de arren-
paracin entre 2007 y 2008 no ofrece evidencia preliminar so-
damiento por escrito. Igualmente, el 43 y el 37,8% de la pobla-
bre la existencia de un impacto positivo del caso en este tema.
cin inscrita en el RUPD y no RUPD, respectivamente, vive

en hacinamiento. Por ltimo, frente al acceso a los servicios
El derecho a la vivienda
domiciliarios solo la mitad de la poblacin desplazada tiene
Por definicin, el derecho a la vivienda es uno de los violados
acceso a todos los servicios (49% en los hogares RUPD y 57%
de forma ms grave por el desplazamiento forzado, en la me-
en los no RUPD).
dida en que las personas desarraigadas son obligadas a aban-
Sin embargo, hay indicadores que revelaron grados de
donar sus hogares de residencia y someterse a condiciones
goce efectivo menos dramticos para algunos componentes.
inadecuadas de alojamiento en los lugares de recepcin. De
Por ejemplo, la amplia mayora de hogares RUPD (73,8%) y no
hecho, de acuerdo con las opiniones expresadas por los des-
RUPD (77,2%) estn construidos con materiales apropiados y
plazados en las encuestas, la vivienda ocupa el primer lugar en
estn ubicados en zonas seguras, que no han sido declaradas
su lista de necesidades (Comisin de Seguimiento, 2008d: 60).
ni afectadas por situaciones de alto riesgo (77,5% para RUPD
20
Segn la Corte, el goce efectivo del derecho a la vivienda

de toda persona debe garantizar como mnimo los siguientes
y 74% para los no RUPD) (Comisin de Seguimiento 2008d,

Cuadro 47: 128).
Pero incluso estos ltimos indicadores denotan una situa-
19 El ndice de precios de alimentos al consumidor aument cerca de un 54% entre enero y julio de 2008, en comparacin con los
mismos meses de 2007, al pasar de 8,51% en 2007 a 12,77% en 2008
20
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 5.2.
cin grave. En este sentido, como concluy la Comisin de Seguimiento, esta situacin es de impensable gravedad y denota las condiciones de extrema vulnerabilidad que caracterizan
a la poblacin desplazada en el pas (2008d: 181)
261
260
La aplicacin de estos indicadores en la II ENV revel que
inmediata y el otro mide la recepcin de ayuda humanitaria
y a la atencin humanitaria
de emergencia. Los otros indicadores de goce efectivo, com-
Con base en el Principio 18 de la ONU, en la sentencia T-025 la
plementarios y sectoriales, hacen referencia a los componentes
Corte estableci que el derecho a la subsistencia mnima im-
del derecho a la subsistencia mnima directamente, y por ende
plica que el Estado debe proveer y asegurar el acceso a las
buscan medir el apoyo brindado para vestuario, alimentos
personas desplazadas a alimentos esenciales y agua potable,
esenciales, servicios mdicos esenciales, entre otros. Sin em-
alojamiento y vivienda bsicos, vestidos apropiados y servi-
bargo, la II ENV se concentr en los indicadores que miden el
cios mdicos y sanitarios esenciales.
derecho a la atencin humanitaria y, por ende, a continuacin
Adicionalmente, la Corte enfatiz que el derecho a la sub-
se presentan los principales resultados con respecto a estos
sistencia mnima estaba relacionado con el derecho a la asis-
dos indicadores, empezando con el grado de realizacin de la
tencia humanitaria,21 que tiene dos componentes: la Atencin
asistencia o ayuda inmediata.
Humanitaria de Emergencia (AHE), que se presta al produ-
Respecto a la ayuda inmediata, contrario al nfasis de la
cirse el desplazamiento, y a la asistencia o ayuda inmediata,
T-025 sobre la importancia de la misma, se observ un bajo
a la que tiene derecho toda persona desplazada con la simple
nivel de cobertura. El 69% de los grupos familiares incluidos
presentacin de la declaracin. La Corte tuvo en cuenta la re-
en el RUPD no ha recibido ningn componente de ayuda
lacin entre el derecho a la subsistencia mnima y el derecho a
inmediata, y el 30,6% recibi algn componente. El nivel de
la atencin humanitaria al elaborar los indicadores para medir
cobertura es directamente proporcional al tiempo de despla-
el goce efectivo de este ltimo. Por esto, de los tres indicadores
zamiento: mientras ms reciente el desplazamiento, menor es
de goce efectivo que adopt el tribunal para medir el derecho
el nmero de hogares que reciben ayuda (Comisin de Segui-
a la subsistencia, uno mide el grado de recepcin de la ayuda
miento 2008d: Cuadro 14, 51). Asimismo, desde 2004, a pesar
22
23
de la sentencia, los registros sobre este tipo de ayuda muestran

21
Vanse, Principios Deng No. 24 a 27.
22 Segn el Decreto 2569 (art. 20), la AHE est definida como una
ayuda temporal encaminada a acciones de socorro, asistencia y apoyo a la poblacin desplazada, con el objetivo de mitigar las necesidades bsica en alimentacin, salud, atencin psicolgica, transporte de
emergencia, salubridad pblica, alojamiento y elementos de hbitat
interno. Segn el mismo decreto (art. 17), la AHE se entrega una vez
realizada la inscripcin. En un principio, la Ley 387 y el decreto fijaron que el tiempo para recibir ayuda era de tres meses prorrogables
por otros tres. Sin embargo, la Corte declar inexequibles estas normas en la sentencia C-278 de 2007.
23 Para prestar esta ayuda en los casos de desplazamientos individuales, Accin Social suscribi acuerdos con las gobernaciones,
alcaldas e iglesias. Cuando se presentan desplazamientos masivos,
la asistencia se presta siguiendo lo establecido en los planes de contingencia diseados por los Comits Territoriales, en coordinacin
con el Comit Internacional de la Cruz Roja y los entes territoriales.
Las comunidades desplazadas deben recibir alojamiento, salud, educacin, alimentacin y asistencia psicosocial. Los componentes de la
ayuda inmediata son: elementos de aseo, camas o colchonetas, elementos de cocina, valoracin mdica, medicinas, atencin mdica de
urgencia, albergue temporal y valoracin psicosocial.
una tendencia decreciente en los componentes de alimentacin y albergue temporal, aunque son los elementos centrales
de dicha ayuda (Comisin de Seguimiento 2008d: 60).
En el caso de los grupos familiares no incluidos en el RUPD,
el nivel de solicitudes para la ayuda inmediata es menor que
en el caso de los RUPD. Esto se puede deber a que una parte de los grupos familiares no incluidos no han declarado su
situacin ante las autoridades, lo cual restringe las posibilidades de acceder a las ayudas.
Con respecto a la Atencin Humanitaria de Emergencia,
se observ que 83,2% de los hogares incluidos en el RUPD
ha recibido algn componente, mientras cerca del 17% no ha
recibido ninguno (Comisin de Seguimiento, 2008d: 55). El
principal apoyo ha sido en forma de mercados, auxilios de
arrendamiento y afiliacin a salud. En cambio, el apoyo ms
263
262
El derecho a la subsistencia mnima
declar ocupada, el 5% desocupada y el 48,7% inactiva (Comi-
suministro de documentos de identidad (Comisin de Segui-
sin de Seguimiento 2008d: 136). Estas cifras son inferiores a las
miento, 2008d: 56).
de la poblacin de las principales cabeceras del pas, que segn
En sntesis, solo el 0,4% de los grupos familiares desplaza-
la Encuesta de Hogares del DANE de julio de 2008, el 53,5% se
dos inscritos en el RUPD ha recibido todos los componentes

de la ayuda inmediata, y solo el 0,2% ha recibido la AHE, res-
declar ocupada, el 7,25% desocupada y el 39,2% inactiva.

Con respecto a la informalidad en el trabajo, para los dos
pectivamente. Estas cifras sugieren que, a pesar de la senten-
grupos de poblacin desplazada esta tasa es cercana al 97%.
cia y los autos de seguimiento, subsisten fallas profundas en la
Aunado a esto, tan slo un 11% de la poblacin desplazada
garanta de estos derechos bsicos.
ocupada percibe ingresos laborales iguales o superiores al salario mnimo legal (Comisin de Seguimiento 2008d: Cuadro
El derecho a generar y percibir
57, 146).
ingresos adecuados
Lo anterior se traduce en una marcada precariedad de los
De acuerdo con el diagnstico de la Corte en 2004, la impo-
ingresos laborales. De hecho, al aplicar indicadores de goce
sibilidad de generar ingresos impide que las personas despla-
efectivo de derechos que introducen como referencia las l-
zadas puedan satisfacer autnomamente sus necesidades b-
neas de pobreza e indigencia, se constat que la situacin es
sicas de alimentacin, vivienda, salud y educacin en el caso
preocupante. Segn el indicador que mide nicamente ingre-
de los menores. Esto alarga y agrava la situacin de vulnera-
sos laborales monetarios, result que el 98,6% de los hogares
bilidad de las personas desplazadas.24 Cuatro aos despus,
desplazados RUPD vive por debajo de la lnea de pobreza,
el diagnstico segua siendo vigente, como lo concluy la Co-
y el 82,6% por debajo de la lnea de indigencia. Este ltimo
misin de Seguimiento, para quien la situacin laboral y de
porcentaje significa que la mayora de la poblacin desplaza-
generacin de ingresos de la poblacin desplazada continuaba
da vive en la pobreza extrema y no tiene los ingresos labo-
siendo preocupantemente crtica (Comisin de Seguimiento
rales necesarios para garantizar una alimentacin adecuada
2008d: 161). Veamos.
para todos los miembros del hogar (Comisin de Seguimiento
Un primer grupo de indicadores que brinda una idea sobre
2008d: 150).
la situacin econmica de la poblacin desplazada son las ta-
Incluso si se tienen en cuenta todos los ingresos, adems
sas de ocupacin y de informalidad, que adems exhibieron
de los laborales, la situacin es grave. El porcentaje de hogares
comportamientos muy similares en la poblacin inscrita en el
desplazados inscritos en el RUPD cuyos ingresos totales son
RUPD y en la no inscrita. La poblacin desplazada present
superiores a la lnea de pobreza es slo del 3,1% (en compara-
niveles muy bajos de ocupacin. Tan solo el 46,4% de la pobla-
cin con el 1,4% si se tienen en cuenta solo los ingresos labo-
cin desplazada en edad de trabajar26 inscrita en el RUPD se
rales), y el porcentaje de los superiores a la lnea de indigencia
25
del 22% (en comparacin con el 17,4% para ingresos laborales)

24
Corte Constitucional, sentencia T-025 de 2004, apartado 6.3.2.
25 La formalidad definida como los ocupados que no estn afiliados a seguridad social, los asalariados que reciben ingresos laborales
por debajo del salario mnimo y los trabajadores no remunerados
26
Esto es, personas de 12 aos o ms.

El panorama anterior es particularmente grave cuando se
recuerda que casi la mitad de la poblacin desplazada, antes
de sufrir el desplazamiento, no era pobre. De hecho, antes de
ser expulsados, el 51% viva bajo la lnea de pobreza, mientras
265
264
deficiente ha sido en la proteccin, la asistencia jurdica y el
actualmente, como se acaba de ver, este porcentaje es cercano
RUPD, cuentan con ambos documentos. Esta falta de documen-
al 97%.
tos de identificacin completa significa que cerca de ocho de
Los relatos de los lderes desplazados dan testimonio de
cada diez hombres desplazados no cuentan con los requisitos
la situacin. En este sentido, es representativo lo dicho por
para poder acceder al mercado laboral formal o para ejercer el
Virgelina Char en nuestra entrevista acerca de las oportuni-
derecho al voto (Comisin de Seguimiento 2008d: 62).
dades laborales que existen para la poblacin desplazada desLos derechos a la verdad, la justicia, la reparacin
pus del fallo:
En este tema, por tanto, tampoco encontramos evidencia

que apunte a un efecto social tangible del caso en el primer
lustro del proceso de seguimiento.
El derecho a tener un documento de identidad
En relacin con este derecho civil fundamental, la Corte adopt un indicador de goce efectivo que busca medir si todos los
miembros del hogar cuentan con sus documentos de identificacin completos. Adicionalmente, adopt un indicador complementario y cinco indicadores asociados. La evidencia disponible sobre el tema muestra un panorama mixto.
De un lado, la II ENV encontr que casi la totalidad de la
poblacin entre 0 y 6 aos cuenta con registro civil (96,4% en el
caso de las personas desplazadas inscritas en el RUPD y 93,7%
para las no RUPD). Cifras parecidas presentaron las mujeres
mayores de edad con cdula de identidad (96,2% en el caso de
la poblacin RUPD y 95,5% en las no RUPD).
Sin embargo, el indicador relativo a los hombres mayores de
edad con cdula y libreta militar segua siendo preocupante. La
II ENV encontr que solo el 16% de los hombres desplazados
mayores de edad inscritos en el RUPD, y el 14,1% de los no
27 Entrevista con Virgelina Char, lder desplazada, directora de la
Organizacin Asomujer y Trabajo, 15 de enero de 2009.
y la situacin de las tierras despojadas

Un ltimo indicador del posible impacto social del caso es la
situacin de los desplazados en relacin con la justicia y compensacin por los delitos de los que han sido vctimas. En este
tema, las cifras ms completas tienen que ver con el despojo de tierras y otros bienes. Segn la II ENV, el 96,5% de los
grupos familiares de poblacin desplazada tenan algn bien,
mueble o inmueble, antes del desplazamiento (Comisin de
Seguimiento 2008d: 161). Y ante la pregunta de si abandonaron algn bien por causa del desplazamiento, el 94,6% de los
grupos familiares entrevistados respondi afirmativamente
En materia de tierras, el total de hectreas despojadas o
forzadas a abandonar desde el ao 1998 es del orden de 5,5
millones de hectreas, sin contabilizar los predios superiores a
100 hectreas ni las propiedades colectivas de las poblaciones
afrocolombianas e indgenas (Comisin de Seguimiento 2009:
12). La mayor proporcin de tierras abandonadas se encuentra
en la regin de la Costa Atlntica (38,2%), seguida por la zona
integrada por la Amazonia, la Orinoquia y el Choc (34,5%), y
finalmente por la regin Andina (27,3%).
La inaccin del Estado, incluso despus de varios aos de
la sentencia, se aprecia cuando las cifras del despojo se contrastan con las escasas tierras que han sido otorgadas a los
desplazados a manera de reparacin: alrededor de 60.000 hectreas, es decir, cerca del 0,01% de las extensiones usurpadas a
esta poblacin.28 De ah que, como lo reconoci el director de
28
Revista Semana, Los estn matando, 14 de marzo de 2009.
267
266
La sentencia ah no cambi nada, porque la empresa privada no nos

da empleo porque hay una discriminacin laboral, porque no saben
qu era lo que nosotros hacamos, porque si nos desplazaron fue por
algo, no porque hay un conflicto en el pas, y que no pueden meter ese
tipo de gente a sus empresas, y el empleo que le ofrecen a los desplazados es como lavacarros, o en una casa de familia.27
Corte, el problema de las tierras todava es dramtico. La

29
situacin, documentada por varios estudios sobre el derecho

a la tierra (Salinas 2009), es igualmente precaria en relacin
con los derechos a la verdad, justicia y reparacin, sobre los
cuales la escasez de informacin es un indicador vvido del estancamiento profundo de las polticas de justicia transicional
(Restrepo 2009).
268
La falta de avance e, incluso, el retroceso del goce efectivo de estos derechos es, de hecho, uno de los temas que han
dad de las polticas de vivienda, tierras y generacin de ingresos y la

continuidad del fenmeno del desplazamiento debido al gran nmero
de nuevos desplazados cada ao desde 2004 (un promedio de 240.000
por ao), no resulta posible declarar una superacin parcial del estado
de cosas inconstitucional, a pesar de resultados positivos en relacin
con algunos derechos.31
Si los efectos materiales del caso sobre la poblacin desplazada han sido limitados, qu ha sucedido con los efectos simblicos? En la siguiente seccin nos referimos a esta pregunta
para cerrar el captulo.
permanecido ms impermeables a la influencia del fallo y el
Los efectos simblicos

proceso de seguimiento. De ah que la propia Corte, en su balance de los cinco aos de la sentencia, haya concluido que:
En cuanto a los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparacin y no
repeticin, los esfuerzos [] son hasta ahora incipientes. Persiste una
altsima impunidad frente al delito de desplazamiento y los datos actuales solo dan cuenta de las denuncias presentadas, a pesar de que se
trata de un delito que deba ser investigado de oficio (artculo 159 de
la Ley 599 de 2000). Existen grandes obstculos procesales y de capacidad institucional para avanzar en la materia y no se ha desarrollado
hasta ahora ninguna estrategia para solucionarlos.30
En sntesis, cmo ha evolucionado la situacin de la poblacin desplazada despus de la sentencia y el proceso de

seguimiento? Los datos expuestos en esta seccin sugieren
que, aunque ha habido avances notorios en algunos derechos
(como el acceso a la salud y la educacin), la situacin generalizada es de profunda precariedad y de vulneracin continua de derechos elementales de las personas desarraigadas.
De hecho, la constatacin de esta situacin llev a la Corte a
mantener el estado de cosas inconstitucional en el Auto 008 de
2009, donde concluy:
Teniendo en cuenta que los informes presentados muestran la extrema gravedad de la situacin de pobreza de la poblacin desplazada,
la baja cobertura de varios de los programas de atencin, la inidonei-
269
En captulos anteriores hemos analizado los principales efectos simblicos del caso, incluyendo aquellos que ataen a los
lderes y a las organizaciones de la poblacin desplazada. Vimos en el captulo 3, por ejemplo, la forma como los lderes
pasaron a enmarcar sus reclamos en trminos del lenguaje y
los procedimientos del derecho de los derechos humanos. En
el captulo 4 examinamos los espacios polticos y discursivos
que el caso ha abierto para algunas organizaciones de esta
poblacin, aunque tambin vimos que dichos espacios han
sido ms estrechos que los existentes para las organizaciones
sociales que cuentan con experiencia y conocimiento jurdico
especializado.
En esta seccin, resta preguntarse por los efectos simblicos
sobre los desplazados annimos, aquellos que no hacen parte
de organizaciones ni tienen roles de liderazgo. Esta pregunta es
difcil de responder, por dos razones. De un lado, la poblacin
desplazada, por definicin, es altamente dispersa y diversa. Por
tanto, el tipo de trabajo de campo hecho para este estudio basado en entrevistas en agencias gubernamentales y organizaciones sociales ofrece slo evidencia indirecta sobre el tema.
De otro lado, las bases de datos existentes (como la II ENV) se
29 Luis Alfonso Hoyos, director de Accin Social, Audiencia Pblica en la Corte Constitucional, 10 de julio de 2009.
30
31
Accin Social en la audiencia pblica de julio de 2009 ante la
En segundo lugar, las entrevistas con diversos actores del
desplazados, y no indagan sobre asuntos tales como su cono-
campo del desplazamiento coinciden en mostrar que, mien-
cimiento de la sentencia y el grado en el que se han apropiado
tras que los lderes de la poblacin desplazada conocen bien
de su lenguaje y sus recursos para exigir sus derechos.
la sentencia, la existencia de sta es desconocida por la mayor
El dato disponible que ofrece evidencia sobre este tema es
parte de ella. La magistrada auxiliar encargada de la T-025 re-
la utilizacin de la accin constitucional de tutela por parte de
salt como [la sentencia] la invocan todo el tiempo [pero la
los desplazados. Segn cifras de Accin Social para 2009, los
invocan los] lderes que estn organizados.35 En ese mismo
ciudadanos desplazados interpusieron mensualmente cerca
sentido, el director de Codhes, ante la pregunta de si la sen-
de 5.000 demandas de este tipo. En este sentido, la presenta-
tencia era conocida por las personas en condicin de despla-
cin masiva de cerca de 60.000 acciones anuales sugerira un
zamiento, contest: S, muchas conocen la sentencia. Lo que
alto grado de conocimiento de los derechos y los mecanismos
pasa es que la poblacin en situacin de desplazamiento es un
judiciales por parte de los desplazados. Este conocimiento, a
grupo muy grande, complejo y diverso. Por ejemplo, [] la
la vez, podra representar un efecto simblico importante del
Direccin Nacional de los desplazados la conoce muy bien. El
caso T-025, como lo sugieren entrevistas como la dada por un
liderazgo regional, en general, tambin. [] Ya a nivel de las
funcionario del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
bases, no.36 En esto coincide la opinin de una lder despla-
segn el cual lo que se puede advertir es que esta sentencia
zada que es representante legal de la Organizacin Fundagro,
ha servido de insumo para instaurar muchas acciones de tute-
para quien la poblacin general no [conoce la sentencia], slo
la. Nosotros, hoy por hoy, como Fondo Nacional de Vivienda
los ms antiguos, los que hemos estado en talleres de capaci-
estamos atendiendo poco ms de 1.000 tutelas al ao.
tacin la conocemos, pero no la hacemos valer porque la gente
32
270
33
Esta conclusin, sin embargo, debe ser cualificada. En pri-
se desmoraliza [] y la gente se va, no vuelve.37
mer lugar, la explosin de acciones de tutela es un indicador
Finalmente, la multiplicacin de las tutelas puede deberse,
ambiguo de impacto. De un lado, puede encarnar un empo-
en parte, a la utilizacin de los mecanismos judiciales por abo-
deramiento jurdico genuino de la poblacin desplazada. De
gados e intermediarios que explotan la oportunidad econmi-
otro lado, sin embargo, puede ser un sntoma de la falta de
ca que significan las ayudas a los desplazados. De hecho, la
impacto de la sentencia y la continuacin (o, incluso, el em-
industria de intermediarios inescrupulosos que explotaban a
peoramiento) de las fallas que dieron lugar a la declaracin
los desplazados y a las entidades gubernamentales haba cre-
del estado de cosas inconstitucional. Como lo mencion una
cido hasta tal punto que se convirti en una fuente de cuantio-
lder entrevistada, tener que acudir a la tutela es disfuncional
sas prdidas para agencias como Accin Social. En 2009, por
para la garanta eficaz de los derechos de los desplazados; en
ejemplo, El Tiempo reportaba que una mafia de abogados
este sentido, la sentencia y los autos seran paos de agua fra
se dedicaba a tramitar ayudas para personas desplazadas a
porque para hacer cumplir un derecho hay que entutelar.

32
El Tiempo, Tres son suficientes, 4 de octubre de 2009.
34
35 Entrevista con Clara Helena Reales, magistrada auxiliar Corte


Vivienda y Desarrollo Territorial, enero de 2009.

diciembre de 2008.
271
concentran, por razones obvias, en la situacin material de los
272
cambio de quedarse con un alto porcentaje de ellas, o incluso ofrecan paquetes o combos jurdicos cuyo valor oscila
entre los 40.000 y los 300.000 pesos [y que] incluyen derechos
de peticin, tutelas, y desacatos.38 Aunque est lejos de ser
una situacin generalizada, nuestras entrevistas sugieren que
la explotacin de los mecanismos de exigencia de derechos
por parte de intermediarios no es infrecuente. Por ejemplo, de
acuerdo con una alta funcionaria del Ministerio del Interior,
la sentencia y el conocimiento de los autos se queda en algunos pocos: o no llega o los desinforman para que los sigan. Por
ejemplo, [quienes conocen el auto] se inventan un requisito
y viven de eso.39 Y la lder desplazada citada anteriormente
ofreci una impresin que coincide con sta: la mayora de la
gente que llega vctima, es vctima de los vivos, hay una parranda de vivos que viven de las vctimas recin llegadas.40
En suma, no existe evidencia contundente sobre la existencia o la ausencia de efectos simblicos del caso sobre la mayora de la poblacin desplazada, aquella que no hace parte
de una organizacin o no ocupa un rol de liderazgo. A falta
de datos comparables a lo largo del tiempo, y en vista de la
informacin ambigua sobre el significado del uso de la accin
de tutela, no hay seales claras sobre este tipo de impacto.
Qu se puede concluir de la ambigedad del efecto social
del fallo? En ltimas, cumplieron su objetivo la sentencia y
el proceso de seguimiento? Qu nos dice el caso sobre la justificacin y utilidad de las intervenciones judiciales en casos
estructurales? En las siguientes pginas redondeamos nuestro
anlisis volviendo brevemente a estas preguntas y a otras que
fueron planteadas al inicio del libro, y sintetizando las conclusiones del estudio.
38 El Tiempo, Mafia de abogados tramita ayudas para desplazados
y luego se quedan con el 20 y hasta 100% de ellas, 26 de abril de
2009
40 Entrevista con Virgelina Char, lder desplazada, directora de la
Organizacin Asomujer y Trabajo, 15 de enero de 2009.
Conclusiones
En este libro propusimos un giro de los estudios sobre las cortes y los derechos humanos hacia un aspecto que
ha recibido escasa atencin: la implementacin y el impacto
de los fallos. Para ello nos concentramos en sentencias que
encaran problemas sociales estructurales, a partir del estudio
del caso ms complejo, prolongado y ambicioso de la Corte
Constitucional colombiana: la sentencia T-025 de 2004. En esta
decisin, la Corte declar la existencia de una violacin masiva de los derechos de la poblacin desplazada, y abri un
proceso de seguimiento y construccin de polticas pblicas
que ha durado seis aos y contina en curso.
Con base en los hallazgos del estudio de caso, y de un marco terico que combina elementos de derecho constitucional
comparado y sociologa jurdica, intentamos sustentar tres argumentos en torno a varios temas centrales de la discusin
sobre las cortes, los derechos y el cambio social. Primero, en
relacin con la justificacin del activismo judicial, nuestro estudio parte de un anlisis realista del rol de los jueces en las
democracias realmente existentes. En ese contexto, el estudio mostr que las cortes pueden ser una instancia adecuada
para desbloquear los procesos de polticas pblicas de los que
depende la realizacin de los derechos constitucionales. Segundo, en cuanto al procedimiento de intervencin judicial en
estos casos, el anlisis revela que los procesos de seguimiento e implementacin de fallos que incluyen oportunidades de
participacin y de deliberacin pblica para los actores pertinentes tienen el potencial de profundizar la democracia y ge-
275
Conclusiones
Captulo 9
de seguimiento. Aunque se trata de un caso muy prolfico y
pblica. Finalmente, en relacin con el impacto del activismo
dinmico cuya duracin es extraordinariamente larga cuando
judicial, nuestro estudio abre el campo de visin analtico para
se compara con la de las intervenciones judiciales convencio-
incluir no slo los efectos instrumentales y directos de los fa-
nales (incluso las de los tribunales constitucionales ms acti-
llos, sino tambin los efectos indirectos y los simblicos.
vistas), hay que recordar que enfrenta un problema sociopol-
En el mbito especfico de la T-025, nuestro estudio conclu-
tico estructural y altamente complejo, cuyas races se hunden
y que, en los seis aos posteriores a la sentencia (2004-2010), el
en la historia de un conflicto armado de cuatro dcadas. Com-
caso haba tenido un alto impacto en el desbloqueo del aparato
parada con la cronologa del fenmeno del desplazamiento, la
estatal y en la ubicacin del tema en el centro de las polticas
del caso T-025 es muy corta. Incluso con los mecanismos juris-
pblicas y el debate ciudadano. Tuvo tambin un efecto nota-
prudenciales ms sofisticados y rigurosos, seis aos alcanzan
ble, aunque parcial, en la democratizacin del tema, en la medi-
apenas para despertar un proceso de polticas pblicas que, en
da en que cre espacios de participacin y control ciudadanos
el largo plazo y acompaado de transformaciones polticas y
que han permitido la entrada de voces de organizaciones de la
econmicas ms profundas, puede llevar a la superacin del
sociedad civil con fortalezas jurdicas, pero no han sido igual-
mente eficaces en la inclusin de las vctimas del desarraigo.
El futuro del caso suscita preguntas jurdicas y polticas
Los dems efectos han sido ms modestos. En relacin con
muy interesantes. Cunto tiempo puede una corte activista
el impacto del fallo sobre la coordinacin de las entidades es-
como la colombiana sostener un proceso de seguimiento que
tatales encontramos que ha incidido en la mejora de la co-
tiene claros costos institucionales y polticos? Cundo se pue-
hesin entre las agencias gubernamentales del nivel nacional,
de considerar que el caso ha cumplido su cometido y se puede
pero ha tenido escasa eficacia en su intento de fortalecer la co-
levantar el estado de cosas inconstitucional? Estas preguntas
herencia de las polticas del gobierno nacional y los gobiernos
quedan abiertas para una agenda de investigacin que otros
departamentales y municipales. Igualmente, subsisten fallas
estudiosos podran retomar, a la luz de la evolucin de ste y
elementales en la definicin de responsabilidades y la comu-
otros casos estructurales no slo en Colombia sino en muchos
nicacin interinstitucional.
otros pases. De nuestro lado, con base en otro trabajo (Rodr-
El balance es mixto tambin en relacin con el efecto de la
guez Garavito 2009c), formulamos la siguiente hiptesis: las
sentencia sobre las polticas pblicas. De un lado, el caso ha
intervenciones judiciales en casos estructurales son exitosas en
sido fundamental para el diseo de polticas y el aumento del
la medida en que se vuelvan innecesarias. En otras palabras, su
presupuesto dedicado a ellas. Por el otro, la implementacin de
suceso se debe medir por su capacidad de hacer que la admi-
estas polticas ha sido muy desigual y, en general, sigue siendo
nistracin pblica y el legislativo atiendan eficazmente el pro-
una asignatura pendiente. No sorprende, por tanto, que a pe-
blema, sin que el poder judicial ejerza constante presin sobre
sar de avances notorios en derechos esenciales como la salud y
ellos. En el caso que nos ocupa, este momento llegara cuando
la educacin, est todava por verse si el caso contribuir a me-
la Corte Constitucional constate tal grado de avance de las po-
jorar sustancialmente la situacin dramtica en que continan
lticas y la proteccin eficaz de los derechos de los desplazados,
viviendo ms de tres millones de desplazados en Colombia.
que pueda cesar su papel protagnico en el tema.
Esta ltima observacin implica una advertencia contra
Ms all de los detalles del estudio de caso, este libro busc
conclusiones definitivas sobre el impacto del fallo y el proceso
impulsar una lnea naciente de anlisis de implementacin e
277
Conclusiones
276
nerar soluciones eficaces a problemas estructurales de poltica
impacto sobre derechos en Amrica Latina y otras partes del

mundo. Una lnea que intenta recuperar la pregunta bsica
que motiva a los litigantes y analistas preocupados por hacer
realidad la promesa de los derechos constitucionales: en ltimas, para qu sirven los fallos judiciales?
278
Abramovich, Vctor. 2005. Lneas de trabajo en derechos

econmicos, sociales y culturales: herramientas y aliados. Sur
Revista Internacional de Derechos Humanos.
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Cortes y cambio social

Cmo la Corte Constitucional

Csar Rodrguez Garavito

Rodrguez Garavito Csar y Diana Rodrguez Franco

anlisis detallado de los efectos de las decisiones de la Corte

que son reconocidas como uno de los aportes ms sugestivos

pacto han tenido sobre las polticas pblicas, la opinin ciuda-

zada? Qu efectos polticos, jurdicos, econmicos y sociales

Constitucional colombiana sobre el desplazamiento forzado,

En las prximas pginas exponemos el marco analtico y

profunda a todas las personas que nos apoyaron en este inten-

dedica este libro a Ulpi, por llenar de dulzura cada espacio y

to. En primer lugar, a nuestros colegas y amigos de Dejusticia,

cada momento. Diana lo dedica a sus padres, Sergio y Olga B.,

que nos acompaaron a lo largo del proyecto con ideas y su-

por un apoyo permanente lleno de amor. Si este libro ayuda

gerencias. Agradecemos especialmente el apoyo incondicional

en lo ms mnimo a aliviar la tragedia del desplazamiento en

de su director, Rodrigo Uprimny, y los comentarios detallados

Colombia, sabemos que los tres pensarn que vali la pena el

al manuscrito que hicieron Diego Lpez, Diana Guzmn, Ja-

Las cortes y el cambio social estructural:

Un giro en el debate constitucional:

Captulo 2 El contexto: el desplazamiento forzado

La explosin del desplazamiento forzado

La sentencia en movimiento: las audiencias

Captulo 3 El efecto creador: la Corte

La creacin del campo del desplazamiento

Captulo 4 El efecto de desbloqueo institucional

Captulo 5 El efecto coordinador: el intento

Captulo 6 El efecto deliberativo: la Corte y el dilogo

Captulo 7 El efecto de poltica pblica: la Corte

Captulo 8 El efecto social: el impacto del caso

Los datos sobre la situacin de la poblacin

Las cortes y el cambio social

El 22 de enero de 2004, la Corte Constitucional colom-

biana dict el fallo ms ambicioso de sus casi dos dcadas de

constitucional expidi rdenes de procedimiento que involu-

la sentencia T-025 de 2004 (en adelante, T-025).

cran al Estado y a la sociedad civil en la elaboracin y apli-

En cuanto al objeto de estudio, la T-025 presenta cuatro ca-

cacin de programas para enfrentar la crisis humanitaria del

ractersticas que la hacen particularmente til para la discu-

desplazamiento. Al requerir el diseo de polticas y convocar

sin latinoamericana y global sobre la aplicacin judicial de

audiencias pblicas peridicas para discutirlas, la Corte es-

los derechos humanos. Primero, el alcance del fallo es particu-

tableci un procedimiento participativo y gradual de imple-

larmente amplio. Se trata de una verdadera macrosentencia

mentacin del fallo. Como se ver, la combinacin de este tipo

por 1) el tamao de la poblacin beneficiaria, 2) la gravedad de

de rdenes con mecanismos de seguimiento pblicos cre es-

rosos actores estatales y sociales que involucra, y 4) la ambi-

Csar Rodrguez Garavito, Diana Rodrguez Franco

las violaciones de derechos que pretende resolver, 3) los nume14

cin y duracin del proceso de implementacin de las rdenes

pacios de deliberacin que ofrecen alternativas novedosas y

didas que las autoridades pblicas deben tomar para atender

El caso ms conocido, y tambin ms criticado, fue la sentencia

C-700 de 1999, en la que la Corte declar inconstitucional el sistema

tacin de fallos constitucionales, y la aplicamos al estudio de

cuando hablamos de activismo judicial, nos referimos princi-

en la realizacin de los derechos. En las ltimas dcadas se

palmente a la intervencin de los jueces en este tipo de casos.2