PORTANTIERO-La concertacin que no fue: de la Ley

Mucci al Plan Austral

Los procesos de transicin desde situaciones autoritarias a situaciones
democrticas suelen venir acompaados de propuestas de concertacin
poltica y social. El tema del acuerdo, el pacto, pasa a ser decisivo.
Tema de la gobernabilidad democrticacapacidad decisional de aparatos
administrativos que, dada la debilidad institucional, se juegan en su xito el
xito del sistema.
Hirschman: habla del ideal de gobernabilidad que se manifiesta en la necesaria
complementacin entre funciones empresariales y funciones de reforma,
articulacin que no habran sido capaces de realizar los gobiernos civiles que
precedieron las intervenciones militares en las ltimas dcadas.
Segn Portantiero, slo cuando ambas tareas, an en medio de obvias y
necesarias tensiones, pueden ser desempeadas en el marco de la ley, un
sistema poltico democrtico posee las bases para su funcionamiento. La
estabilidad slo es posible si la negociacin entre grupos con distintos
intereses es capaz de encontrar continente en un sistema de reglas.
Construir un sistema democrtico va ms all del fortalecimiento de un
gobierno democrtico. Consolidar la democracia quiere decir construir ese
sistema, una tarea que ya no depende solamente de la eficacia gubernamental
sino de la forma que asuma la relacin entre el gobierno y la oposicin, entre el
sistema de partidos y sus instituciones naturales como el Parlamento y los
grupos organizados de intersoperacin de reforzamiento de las lealtades
cvicas al sistema dentro de ese proceso de delicado equilibrio institucional que
se lo llama transicin a la democracia.
Condiciones a construir en la interaccin entre gobierno y sociedad civil
durante la transicin:

Que haya un decrecimiento de las expectativas de la poblacin acerca

de la posibilidad de ver resueltos problemas sociales de larga data en un
plazo breve
Que no se produzca un crecimiento salvaje de la lucha reivindicativa por
bienes materiales

Rasgos esenciales de la situacin argentina:

1-Fuerza que ha adquirido desde 1983 el esquema bipartidista (peronistas vs.
radicales). Nunca la paridad ha sido tan grandeno aparece la posibilidad de
antao de un rgimen de partido hegemnico o predominante. Sistema se
coloca en una situacin de gran competencia, lo que obstaculiza la constitucin
de lealtades generales. Esta pugna, que es normal en democracias

estabilizadas, en una situacin de debilidad institucional como la que

caracteriza los perodos pos-autoritarios puede provocar el ingreso a zonas de
alto riesgo, aprovechables por los militares.
La excesiva identificacin del gobierno con el sistema (en el sentido de que los
fracasos gubernamentales pueden colapsar el sistema) prueba la debilidad
poltica general de la situacin de transicin pero, a la vez, parece ser
inevitable. La democracia se juega en la relacin entre gobierno y oposicin,
sea sta poltica, econmico-social o ambas a la vez.
Dilema: una excesiva confrontacin coloca la luz roja del peligro institucional
pero, a la vez, no hay aprendizaje democrtico si se desalienta la conflictividad
poltica.
La organizacin poltica contempornea no se compadece ya con las formas de
representacin de intereses exclusivamente centradas en la relacin entre los
ciudadanos y el Parlamento, intermediada por los partidos: el pluralismo
poltico moderno se construye en la relacin entre organizaciones. As,
la interrelacin entre el mundo de los intereses y el mundo de las decisiones
pasa hoy ms por la nocin de sistema poltico que por la nocin liberal de
Estado, considerando ste como una instancia exterior e independiente de la
sociedad. La vida poltica surge de los compromisos polticos, de los acuerdos,
de las negociaciones.
En definitiva, el pacto est en el centro de la vida poltica y social
moderna. Sin embargo, es necesario distinguir dos dimensiones de la
concertacin: la poltica o fundacional y la econmico-social. En general, se
mezclan empricamente.
El PACTO POLTICO supone acuerdos sobre las reglas bsicas del sistema, un
espacio de identificacin colectiva en el que la mayora de la poblacin hace
reposar la legitimidad del orden poltico. El compromiso que se adquiere abarca
slo los fundamentos institucionales del sistema y deja abierta la posibilidad de
confrontacin entre diferentes alternativas de gobierno.
La CONCERTACIN ECONMICO-SOCIAL tiene un objetivo ms limitado. Se
centra fundamentalmente en la concertacin de una poltica de ingresos entre
organizaciones empresariales, sindicatos y gobierno, a fin de reducir la
conflictividad y evitar que las pujas sectoriales lleven a la economa a un
desborde inflacionario y al sistema poltico a una situacin de ingobernabilidad.
Estas metas suponen una autolimitacin de las demandas por parte de los
grupos involucrados, incluyendo al gobierno, que opera en el doble rol de parte
y garante de los intercambios.

Acuerdo poltico y concertacin social obedecen a lgicas institucionales

diferentes pero ambas se articulan, en tanto estn contenidas por un pacto
democrtico. A todo esto se lo llama neocorporativismo.
En las democracias modernas los mecanismos neocorporativos no desplazan a
las instituciones representativas propias del liberalismo poltico, sino que las
complementan.
Diferencia fundamental entre corporativismo social y corporativismo estatal: en
el primero el Estado no interviene en la seleccin de los lderes de las
organizaciones que monopolizan la representacin de intereses ni en la
elaboracin de sus opciones polticas, mientras que en el segundo s lo
hacees el Estado all quien otorga el reconocimiento de la representacin y
tiene mandato para excluir a las organizaciones que desea.
El sistema as creado tiene la forma de una relacin en la que el
gobierno, como representante ideal de los intereses nacionales,
interviene como mediador entre las partes y como garante de los
acuerdos bilaterales.
Intercambio polticosituacin en la que diferentes actores negocian bienes
de distinto tipo, a mitad de camino entre la poltica y la economa. Este es uno
de los elementos constitutivos del neocorporativismo, entendido como una
expresin de negociacin triangular. Los bienes que se intercambian en esta
operacin pueden ser tanto salarios, ocupacin, inversiones, tasas, crditos, o
incluso lealtad poltica, consenso democrtico o postergacin del disenso
activo. Este intercambio funciona de algn modo como un medio de
integracin social e involucra en la negociacin los que se llaman bienes de
autoridad o bienes polticos.
El intercambio poltico se trata con un sistema de accin que tiene que ver no
slo con los objetos de la transaccin sino con las reglas mismas de la
transaccin. Combinacin entre la lgica de mercado y la lgica de autoridad.
Prerrequisitos capaces de garantizar la viabilidad de un proceso de
concertacin:
-Capacidad que el gobierno tenga para asegurar el cumplimiento de los
compromisos que asuma, como garante y como parte. Esto depende sobre
todo de su grado de legitimidad, medido entre otros indicadores por su grado
de convocatoria.
-Otro prerrequisito es el que abarca tanto al Estado como a las organizaciones
de inters que entran en el intercambio: la capacidad para actuar como sujetos
unificados.

Todas estas reflexiones toman como referencia las democracias occidentales,

sobre todo las europeas. Qu pasa en la experiencia de Amrica Latina?

La estructura de poder que acompa a los procesos de industrializacin ha

mostrado el cuadro de una relacin entre un Estado fuerte y organizaciones
sociales dbiles. El resultado ha sido que el intercambio asumi la forma de un
corporativismo fuertemente estatista en el cual es el Estado quien otorga el
reconocimiento de la representacin y es tambin quien lo organiza.
Diferencia central entre los casos europeos y los sudamericanos: lo que est en
juego en la concertacin social es, en un caso, la gestin de cierto equilibrio
logrado y, en otro, es la gestin del proceso de desarrollo (concertacin del
equilibrio o presente vs. Concertacin del desarrollo o del futuro).
La concertacin en Amrica transita hoy por un doble andarivel: por un lado, el
que conduce a la posibilidad de consolidacin de regmenes democrticos, tras
las dictaduras militares; por el otro, el que atraviesa los enormes riesgos de
una situacin de crisis econmica que, a sus datos coyunturales, agrega el ser
resultado de un rgimen social de acumulacin que ha caducado en sus
potencialidad y que necesita ser reconvertido. La concertacin debe
apuntar a ese doble objetivo tanto poltico como econmico-social:
consolidar un sistema de reglas democrticas y contribuir a poner en
marcha una nueva economa que reemplace el ciclo anterior de
acumulacin. Ese es tpicamente el caso de Argentina.
El inicio oficial de la concertacin entre el gobierno y los sectores
empresario y obrero se formaliz en agosto de 1984, esto es, a diez
meses de haber asumido Alfonsn. Sus orgenes, sin embargo, tienen ms
que ver con dos fracasos de la poltica gubernamental que con una estrategia
razonada: uno a principio de ese ao, cuando fue rechazado por el Senado un
proyecto de ley de normalizacin sindicalderrota obligo a Antonio Mucci a
renunciar, el cual era uno de los principales impulsores de la poltica de
confrontacin con la vieja dirigencia sindical peronista. El reemplazo de Mucci
por Casella, ms proclive al dilogo abri las perspectivas para una poltica de
concertacin. El segundo de los fracasos fue cuando el gobierno convoc a los
principales dirigentes de la mayora de los partidos polticos a firmar un Acto de
Coincidenciaslas consecuencias del documento fueron nulas.
La poltica de concertacin, tampoco tuvo xito. Pasaron los meses sin
que pudiese negociarse nada por la decidida hostilidad de los sindicatos a la
poltica gubernamental, la hiperinflacin daba testimonio de la salvaje pugna
distributiva desatada en la sociedad y colocaba en una situacin crtica al
todava endeble sistema democrtico. La CGT abandona la concertacin y
anuncia para el 3 de septiembre una huelga general, la primera que la CGT va

a convocar contra el gobierno democrtico. Clara postura de enfrentamiento de

los sindicatos con el gobiernobuscar ampliar su arco de alianzas. No slo
con los empresarios sino con otros sectores como la Iglesia Catlica, que
siempre mantuvo una actitud de desconfianza hacia la administracin radical.
Al borde del abismo, el gobierno decide un brusco cambio de planes al
instrumentar un drstico reordenamiento econmico desde arriba: el llamado
PLAN AUSTRAL. A partir de ese momento la concertacin deba aceptar como
punto de partida un rgido cuadro de reglas de juego fijadas por el gobierno. La
pugna entre el gobierno y el movimiento gremial giraron en torno a este punto:
el primero, atrincherado detrs del Plan Austral; el sindicalismo, sin concebir
ninguna poltica que no supusiese la anulacin del mismo.
LA BATALLA POLTICA SOBRE LA LEY SINDICAL: En diciembre del 83, el poder
ejecutivo remite al Congreso un proyecto de ley de reordenamiento sindical. La
propuesta oficial buscaba incidir sobre la democratizacin del movimiento
obrero. Importancia del proyecto: se pona en cuestin algunas de las bases
sobre las que se sostena desde hace dcadas la oligarquizacin del poder
sindical. Desde este entonces hasta marzo del 84 se dar una fuerte
confrontacin, la primera que afrontar el gobierno y que terminar en una
derrota. El sindicalismo peronista, que se hallaba dividido en dos centrales, se
reunific para enfrentar el proyecto radical. Fuerte presencia de Sal
Ubaldinise transforma en el dirigente obrero de mayor predicamento. La
nueva direccin cegetista pide la inmediata reimplantacin de la Ley Sindical
aprobada en el ltimo gobierno peronista. La ley, por la diferencia de un voto,
no es aprobada.
Ao 85: deterioro de la situacin y el nivel de las tensiones sociales y polticas
se agravarn hasta encontrar su punto culmine.
18 de febrero: Alfonsn acepta la renuncia del titular de economa Bernardo
Grinspun y designa a Sourrouille, un extrapartidaria de reconocida solvencia
tcnica pero sin antecedentes polticos. El riesgo derivaba del hecho de que
Sourrouille no tena el respaldo ni la confianza de sindicatos, de organizaciones
empresarias ni del partido oficialista.
Manifestacin en apoyo de la democracia en Plaza de Mayo (27 de abril) + Paro
general y acto en Plaza de Mayo (23 de mayo). El ubaldismo en sus orgenes
ms que expresar a sindicatos expresa a fracciones de sindicatos y su punto de
convergencia es ms poltico que otra cosa: proyectar la figura de su lder. Su
interlocutor-adversario no es la patronal sino Alfonsn y en su lucha busca
aliados que exceden a las fronteras de los trabajadores: otras corporaciones y
la Iglesia.
Los cambios operados en la ltima dcada en la estructura social, sobre todo
en el perfil del empleo industrial, influyeron decisivamente sobre las

caractersticas del sindicalismo, al disminuir la fuerza numrica de los grandes

gremios fabriles.
El enfrentamiento entre sindicatos y Estado parece alcanzar un punto
crucial entre abril y junio de 1985. Se vive ya en una sociedad
hiperinflacionaria. Ya no hay operaciones a largo o mediano plazo. El 14 de
junio el gobierno decide lanzar un plan econmico que se estaba elaborando
desde la ascensin de Sourrouille como Ministro de Economa. La concertacin
resultaba descartada por su fracaso en sus objetivos.
Alfonsn y Sourrouille dicen que el plan no es para salvar al gobierno, sino
para salvar un sistema poltico. Sus caractersticas son: congelamiento
de precios, mantenimiento del aumento salarial dispuesto para ese
mes (22,6%) y posterior congelamiento salarial, creacin del Austral
(nueva moneda que equivaldra a 1000 pesos argentinos y
representara 0,8 dlar).
La extrema derecha, la izquierda y el peronismo tradicional
rechazaban el plan. La CGT mantiene una postura pasiva. La poblacin haba
recibido las medidas con una gran esperanza: la hiperinflacin implicaba un
deterioro incontenible ya no slo econmico sino psquico. La virtual
inexistencia de moneda era como una inexistencia de poder. Un 80% de la
poblacin se manifestaba de acuerdo con el nuevo plan. El efecto
perseguido de eliminar bruscamente la inflacin iba a tener xito. El
gobierno haba lanzado el plan sin concertar con nadiecrea un organismo: la
Conferencia Econmica y Social, que tendra como misin estimular la
cooperacin de los sectores del trabajo y del empresariado y formular
sugerencias sobre la poltica socioeconmica. Carcter slo consultivo del
organismo; sin embargo, la CGT acepta participar de l.
Dentro del peronismo: divisiones internas entre ortodoxos y renovadores
que cortan tambin al sindicalismo. En las elecciones de renovacin
parlamentaria, en las cuales el radicalismo vuelve a vencer al peronismo,
queda en evidencia el debilitamiento que genera la puja interna del
movimiento. Triunfo de los renovadoresel proceso de divisin del peronismo
tendr consecuencias sobre la concertacin entre sindicatos y gobierno, porque
la bsqueda por parte de cada uno de sus grandes grupos por representar la
verdadera identidad del movimiento los hace competir en cuanto a la
oposicin que sean capaces de ejercer contra el partido oficial.
CONCLUSIN DE PORTANTIERO: Lo que mostr el perodo que va desde la Ley
Mucci hasta el Plan Austral es la seria dificultad que tiene la transicin
democrtica argentina para encarar las polticas de concertacin. No slo el
sindicalismo, sino las otras dos partes tampoco quisieron negociar: el gobierno,
porque no estaba interesado en darle ms poder al sindicalismo; los

empresarios, acostumbrados a una poltica de presiones sobre el Estado para

obtener ventajas sectoriales, oscilan en un juego de alianzas con ste y de
alianzas con los sindicatos.
La doble tarea que debe cumplirse en la transicin democrtica
argentina (reconstruir un rgimen democrtico de gobierno y poner
las bases de un nuevo rgimen social de acumulacin) se vera
favorecida por una poltica menos errtica de acuerdos econmicosociales.
Si de lo que se trata es de manejar simultneamente reformas estructurales en
el rgimen social de acumulacin con incremento de la participacin social
dentro de ese proceso transformador, es evidente que su mejor herramienta
sera una estrategia de concertacin. Pero cabe pensar que en la Argentina, la
misma no adquirir altos grados de formalizacin.