Revista Archivstica de la Asociacin de Archiveros

de Andaluca

TRIA

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TRIA
Revista Archivstica de la Asociacin de Archiveros de Andaluca

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Fines de TRIA:
La revista TRIA, de periodicidad anual, trata de ser un rgano de expresin y de formacin
profesional permanente de los asociados, al servicio de todos los archiveros y estudiosos de
estos temas en general, en el mbito andaluz y espaol. Su campo son todos los problemas
tericos y prcticos que plantea la profesin, sin limitaciones apriorsticas de ningn tipo, exceptuando el inters y la calidad de los trabajos presentados para su publicacin. Las ideas y
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fotocopia u otros medios sin el permiso previo y por escrito de la Asociacin de
Archiveros de Andaluca.

ndice
1
Presentacin del Presidente de la Asociacin de Archiveros de Andaluca
Jorge Prez Caete.............................................................................................. 7
La ltima versin del Glosario de InterPARES (2014)
Antonia Heredia Herrera................................................................................... 11
El reto de los archivos de las entidades locales ante el
nuevo marco normativo: documentos y archivos, documento electrnico, transparencia, racionalizacin y sostenibilidad.
Ana Verd Peral................................................................................................... 37
LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Concepcin Barrero Rodrguez......................................................................... 55
Sin Archivos no hay transparencia ni acceso a los Documentos Pblicos. documentos, archivos e informacin
ante el anteproyecto de ley de transparencia pblica de
andaluca
Esther Cruces Blanco......................................................................................... 77
ACTAS DE LAS VI JORNADAS TCNICAS EN LA ADMINISTRACIN LOCAL
M Isabel Vila Gonzalez, Ricardo Manuel Fernndez de la Cruz ................ 107
Gestin documental y gobierno abierto. Nuevos roles
para nuevos retos
Julio Cerd Daz................................................................................................... 113
Un paseo por iARXIU: un servicio de preservacin y archivo
electrnico
Raimon Nualart Mercad................................................................................... 125

Normas tcnicas de Interoperabilidad e instrumentos

para el documento electrnico
Miguel A. Amutio Gmez.................................................................................... 151
Los Archivos en la Web. Evidencia o no de un desfase en la
gestin
Mnica Martnez Mouton.................................................................................. 185
EL ARCHIVO DE CASTILLA-LA MANCHA
Francisco Jos Gallo Len.................................................................................. 191
Simbiosis corporativa entre el archivo de televisin y sus
usuarios
Eugenio Lpez de Quintana Senz..................................................................... 197
El Archivo General de Indias: De las ordenanzas de 1790 a
Internet
Manuel Ravina Martn........................................................................................ 203
LOS CONSULTORES DOCUMENTALES EN LA E-ADMINISTRACIN
Nuria Amrigo...................................................................................................... 213
Los archivos, un indicador clave de la calidad de la gestin
Mayte Lpez Carrillo.......................................................................................... 219
ArchiDOC: Diseo conceptual para la gestin archivstica integrada y unificada
Margarita Vzquez de Parga............................................................................... 225
DE LA TRANSPARENCIA AL GOBIERNO ABIERTO.
Victoria Isabel Garcs Ibaez............................................................................. 233
El Derecho de acceso a la informacin, la base de las polticas de transparencia:
Victoria Andrica Caffarena.............................................................................. 239

LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA

INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS
EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN
DEL DERECHO DE ACCESO
A LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN
Concepcin Barrero Rodrguez

TRIA N 19. 2015

La Ley de Transparencia, acceso a la informacin y buen Gobierno...

I.S.S.N. 1134-1602 - Pags. 57-76

LA LEY DE TRANSPARENCIA, ACCESO A LA INFORMACIN Y BUEN GOBIERNO Y SUS EFECTOS EN EL MBITO DE APLICACIN DEL DERECHO DE ACCESO A
LOS DOCUMENTOS Y A LA INFORMACIN

Concepcin Barrero Rodrguez

Catedrtica de Derecho Administrativo. Universidad de Sevilla

I. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
La Ley 19/2013, de 9 de diciembre, Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno (LTBG), pendiente, en el momento en el que se redactan estas
lneas, de su entrada en vigor1, incorpora, entre otras medidas relevantes, una nueva
regulacin del derecho de acceso a la informacin pblica, llamada a sustituir a la
establecida en el artculo 37 de la Ley 30/1992, de 30 de noviembre, de Rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas y del procedimiento administrativo comn
(LRJ-PAC). Un precepto con el que, a pesar de sus lagunas y deficiencias suficientemente destacadas por la doctrina2, nuestro ordenamiento dio un paso adelante
importante en la regulacin de este derecho. Como expresa el Prembulo de la Ley
recin estrenada, la norma no parte de la nada ni colma un vaco absoluto, sino que
ahonda en lo ya conseguido, supliendo sus carencias, subsanando sus deficiencias y
creando un marco jurdico acorde con los tiempos y los intereses ciudadanos.
Este trabajo tiene como objeto la exposicin de los aspectos ms relevantes de
la nueva norma en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a la informacin3.
1. La Disposicin Final 9 de la Ley dispone que disposiciones relativas tanto a la publicidad activa
como a la pasiva entrarn en vigor al ao de su publicacin,
2. Como demuestran, entre otros, los estudios de J.F. MESTRE DELGADO Derecho de acceso a
los archivos y registros administrativos (S. MUCHOZ MACHADO (Dir), Diccionario de Derecho Administrativo, Tomo I, Ed. Iustel, Madrid, 2005, pgs. 858-861) o E. GUICHOT Publicidad y privacidad
de la informacin administrativa, Ed. Thomson-Civitas, Navarra, 2009, pgs. 200-05, y Transparencia
y acceso a la informacin pblica en Espaa: Anlisis y propuestas legislativas (Fundacin Alternativas,
Madrid, 2011, pgs. 15 y 28).
3. Un desarrollo de la materia puede encontrarse en los Captulos III y VI, de los que soy autora, de la
obra coordinada por E. GUICHOT, Transparencia, Acceso a la informacin pblica y Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, Tecnos, Madrid, 2014, pgs. 63-96 y 199-246, respectivamente.

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Diferenciar para ello entre los elementos subjetivos del derecho: quien puede solicitar la informacin y quien viene obligada a facilitarla, y su contenido. Debe
advertirse que estamos ante un tema complejo e importante en el que no es posible
profundizar en las pginas necesariamente breves de este estudio. Me limitar pues
a dejar constancia de sus caractersticas ms destacadas. Prescindir, no obstante,
de cualquier reflexin sobre los lmites del derecho de acceso a la informacin con
fundamento en la tutela de los intereses recogidos en el artculo 14 de la propia
Ley, y muy especialmente en la proteccin de datos personales en los trminos
previstos en el precepto siguiente. Se trata de un tema fundamental que ya ha sido
analizado por E. GUICHOT a cuyo estudio me remito4.
II. ASPECTOS SUBJETIVOS DEL DERECHO
1. Los titulares del derecho de acceso a la informacin
El artculo 12 de la LTBG es claro en su reconocimiento de este derecho a todas
las personas, lo que supone una novedad importante en su comparacin con los
artculos 105 b) de la Constitucin y 37.1 de la LRJ-PAC en los que los titulares del
derecho son los ciudadanos5. En consecuencia, tanto las personas fsicas, como las
jurdicas, tanto las pblicas como las privadas, tanto las nacionales como las extranjeras pueden ejercer el derecho, sin necesidad adems de acreditar ningn inters al
respecto, toda vez que el artculo 17.3 de la propia LTBG no exige la motivacin de
la solicitud de acceso, lo que no quiere decir, sin embargo, que quien la formula no
pueda exponer, si lo estima conveniente, las razones en las que se basa.
2. Los sujetos vinculados por el derecho de acceso a la informacin
La determinacin de los sujetos sometidos a la LTBG ha sido una de las cuestiones que ms se ha discutido durante el proceso de la elaboracin de la norma en un
contexto poltico y social, del que los propios medios de comunicacin irn dando
cuenta, favorable a la extensin subjetiva de los mandatos de una disposicin que ser
percibida como un instrumento importante en la lucha contra la corrupcin y la desafeccin ciudadana hacia las instituciones pblicas. De hecho, el mbito inicialmente
delimitado en el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno ser objeto de modificaciones importantes en el Congreso de los Diputados, en donde se incorporarn a
4. Captulo IV de la obra coordinada por l mismo Transparencia, Acceso a la informacin pblica y
Buen gobierno. Estudio de la Ley 19/2013, de 9 diciembre, op. cit., pgs. 97-142.
5. Es cierto no obstante que la jurisprudencia, en trminos que carecen aqu de inters, haba matizado esta regla admitiendo el ejercicio de este derecho por parte de extranjeros y de personas jurdicas.
Vase sobre el particular S. FERNNDEZ RAMOS, El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley de
Transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, Monografas de la Revista aragonesa de
Administracin Pblica, pgs. 241-3.

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la norma la Casa real as como entidades privadas receptoras de fondos pblicos6.

Ahora bien, la integracin de estos ltimos sujetos en el mbito de aplicacin de la
Ley no es plena. Su sujecin se circunscribe, como determina el artculo 3, a las disposiciones del Captulo II de este Ttulo; esto es, al rgimen de la publicidad activa
y no, a contrario sensu, al del derecho de acceso a la informacin, objeto del Captulo
III del mismo Ttulo. El estudio va a centrarse, por consiguiente, en los sujetos del
artculo 2.1 que son los afectados por la nueva regulacin del derecho de acceso a la
informacin. Son los siguientes:
1) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla y las Entidades que integran
la Administracin local.
Esto es, la LTBG vincula a todas las Administraciones territoriales: Estado, Comunidades Autnomas, Municipios y Provincias, as como al resto de las entidades
locales determinadas en el artculo 3.2 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del
rgimen local7.
2) Las Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social as como
las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales colaboradoras de
la Seguridad Social.
No est, desde luego, de ms la mencin especfica de la letra b) del artculo 2.1
a las Entidades gestoras de la Seguridad Social aunque tampoco era necesaria, toda
vez que en su condicin de Entidades de Derecho Pblico encajan plenamente en
otros apartados del precepto. Igual sucede con los servicios comunes de la Seguridad
social. No ocurre lo mismo, sin embargo, con las mutuas de accidentes de trabajo y
enfermedades profesionales que en su condicin de asociaciones de empresarios sin
nimo de lucro que tienen por objeto colaborar en la gestin de la Seguridad Social,
sin perjuicio de la realizacin de otras prestaciones, servicios y actividades que les

6. Las determinadas concretamente en el artculo 3.1: a) Los partidos polticos, organizaciones sindicales y organizaciones empresariales. b) Las entidades privadas que perciban durante el perodo de un
ao ayudas o subvenciones pblicas en una cuanta superior a 100.000 euros o cuando al menos el 40
% del total de sus ingresos anuales tengan carcter de ayuda o subvencin pblica, siempre que alcancen
como mnimo la cantidad de 5.000 euros.
7. Esto es, Comarcas, reas metropolitanas y Mancomunidades de Municipios. Cabe notar que con
la reforma del precepto por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalizacin y sostenibilidad
del Rgimen local, han desparecido del listado las Entidades de mbito territorial inferior al Municipio,
toda vez que pasan a ser, como las define el nuevo artculo 24.bis), una forma de organizacin desconcentrada del mismo para la administracin de ncleos de poblacin separado. No obstante, la Ley
permite el mantenimiento, dndose ciertos requisitos, de las existentes.

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sean legalmente atribuidas8, deben ser consideradas sujetos de naturaleza privada

an cuando realizan una actividad pblica9. La inclusin de las mutuas en artculo
2.1.b) de la LTBG resulta por tanto, atendida su naturaleza, plenamente acorde con
el propio criterio delimitador del mbito de aplicacin de la Ley, que no es otro que
el del sometimiento a sus mandatos de todas las entidades que presten un servicio
pblico o ejerzan una funcin pblica, an cuando, como es el caso, tengan carcter
privado. Ahora bien, a diferencia de lo que sucede con las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad social, la mencin expresa a las mutuas era necesaria,
dado que su condicin de sujetos privados no hubiera permitido entenderlas incluidas en las clusulas generales de las letras c) y d) del propio artculo 2.1 a las que me
refiero seguidamente.
3) Los organismos autnomos, las Agencias Estatales, las entidades pblicas empresariales y las entidades de Derecho Pblico que, con independencia funcional o
con una especial autonoma reconocida por Ley, tengan atribuidas funciones de regulacin o supervisin de carcter externo sobre un determinado sector o actividad.
Comprende as la letra c) del artculo 2.1 la amplia diversidad de organismos pblicos estatales que resultan de las Leyes 6/1997, de Organizacin y funcionamiento de
la Administracin General del Estado (LOFAGE) y 28/2006, de Agencias estatales
para la mejora de los servicios pblicos, as como de la normativa propia de los denominados organismos reguladores independientes. A estas entidades deben sumarse
las previstas en la letra d) que incorpora al mbito de aplicacin de la norma a todas
las Entidades de Derecho Pblico con personalidad jurdica propia, vinculadas a
cualquiera de las Administraciones Pblicas o dependientes de ellas, incluidas las
Universidades Pblicas.
En definitiva, todas las entidades pblicas estn sujetas a la LTBG. En realidad, y
si bien se piensa, con la letra d) hubiera sido suficiente. La c) no incorpora a la norma a ninguna entidad que no hubiera quedado incluida en ella en su condicin de
entidad de Derecho pblico de las previstas en el apartado siguiente.
4) Las Corporaciones de Derecho Pblico en lo relativo a sus actividades sujetas
al Derecho Administrativo.
El sometimiento de estas entidades a la Ley, reconocido en la letra e) del artculo
2.1, no es pleno. Se limita a aquella parte de su actividad que constituya el ejercicio
de funciones pblicas, quedando, por consiguiente, al margen de ella la de naturaleza privada regida por normas de tal carcter. La Disposicin Adicional 3 de la Ley
8. Artculo 69 del RDLeg. 1/1994, Texto refundido del Rgimen general de la Seguridad social.
9. Esta es la naturaleza que les atribuye el propio Tribunal Supremo en Sentencia, por ejemplo, de 17
de julio de 2012 (RJ 7910), expresivas de otras muchas en el mismo sentido.

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prev que para el cumplimiento de las obligaciones previstas en el Ttulo I estas

Corporaciones pueden celebrar convenios de colaboracin con la Administracin
Pblica correspondiente o, en su caso, con el organismo que ejerza la representacin
en su mbito concreto de actividad.
5) Las sociedades mercantiles en cuyo capital social la participacin, directa o
indirecta, de las entidades previstas en este artculo sea superior al 50 por 100.
Cabe reparar, ante todo, en que el criterio determinante de la sumisin de estas
sociedades a la LTBG en la letra g) del artculo 2.1 radica en el control pblico resultante nicamente de la titularidad del capital social, cuando ese control, como reconocen muchas disposiciones vigentes, puede derivar de otros factores10. De hecho,
durante el proceso de elaboracin de la norma se alzaron voces favorables a la modificacin de este precepto a fin de que incorporase el concepto de poder adjudicador
del artculo 3.1.h) del RDLeg. 3/2011, del Texto Refundido de Contratos del Sector
Pblico (TRLCSP)11. De esta forma, el precepto hubiera alcanzado a todas las sociedades mercantiles controladas por alguna de las entidades pblicas determinadas en
el propio artculo 2.1.
Debe tambin llamarse la atencin sobre como el artculo 2.1.g) se refiere, sin
ms, a las sociedades mercantiles de capital pblico mayoritario, incluyendo as en
su mbito a las entidades de estas caractersticas que prestan servicios pblicos, que
desarrollan cometidos pblicos, pero tambin a las que ejercen una actividad puramente industrial o mercantil, como, por ejemplo, Paradores de Espaa. La inclusin
de estas ltimas sociedades en el mbito de aplicacin de esta Ley es muy discutible
dado que difcilmente podr hallarse en ellas esa vinculacin de su objeto con un
servicio o competencia pblica. En definitiva, el artculo 2.1.g) slo debera alcanzar
a las sociedades que prestan servicios pblicos, que desarrollan cometidos pblicos.
Su interpretacin literal conduce, sin embargo, a un resultado diferente.
5) Las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de
fundaciones.
El artculo 2.1.h) de la LTBG es claro en la inclusin en la norma de las fundaciones del sector pblico previstas en la legislacin en materia de fundaciones.
10. Como puede comprobarse en el artculo 2.1 de la Ley 4/2007, de Transparencia de las relaciones
financieras entre las Administraciones Pblicas y las empresas pblicas, o en los artculos 1.1.b) de la
Ley 4/2006, de Transparencia y Buenas prcticas en la Administracin Pblica gallega y 2 de la Ley foral
11/2012, de la Transparencia y del Gobierno abierto.
11. En este sentido se pronunci, por ejemplo, el Observatorio de la Contratacin Pblica en su Participacin en la consulta pblica sobre el Anteproyecto de Ley de Transparencia, acceso a la informacin
y buen gobierno.

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Ahora bien, lo que ya no est tan claro es cuales son exactamente las fundaciones que
integran esta categora jurdica. Es evidente que el precepto se refiere, aqu no deben
suscitarse dudas, a las fundaciones definidas en el artculo 44 de la Ley 50/2002, de
Fundaciones y preceptos autonmicos de contenido equivalente12. Esto es, las que
se constituyan con una aportacin mayoritaria, directa o indirecta, de la Administracin General del Estado, sus organismos pblicos o dems entidades del sector
pblico estatal o las que su patrimonio fundacional, con un carcter de permanencia, est formado en mas del 50 por 100 por bienes o derechos aportados o cedidos
por las referidas entidades. Unas fundaciones que se caracterizan, por tanto, por
dos notas: la naturaleza pblica del fundador y el carcter igualmente pblico de las
aportaciones o del patrimonio fundacional13. Las entidades as definidas, sujetas a
un rgimen jurdico singular integrado por normas tanto de Derecho Pblico como
Privado, pertenecen adems al sector pblico en aplicacin de los artculos 3.3 de la
Ley 47/2003, General presupuestaria14 y 2.3.1.f ) del TRCSP.
Ms discutible es, sin embargo, que puedan integrarse en el mbito de aplicacin
del artculo 2.1.h) de la LTBG un conjunto de fundaciones de iniciativa pblica que,
sin embargo, no encajan en ese concepto de fundacin del sector pblico que, a
partir de la Ley 50/2002, se ha impuesto en nuestro Derecho. Un somero anlisis
de la realidad permite constatar la existencia de fundaciones pblicas que, como es
el caso de las sanitarias o las del Patrimonio nacional, estn sujetas a un rgimen
jurdico singular; de fundaciones, de otra parte, de iniciativa pblica, muy antiguas
y casi siempre vinculadas a la gestin de instalaciones culturales, que estn sujetas a
las normas generales de la Ley de Fundaciones las denominadas fundaciones privadas de la Administracin; y de fundaciones finalmente puramente privadas creadas
por la Administracin al amparo ya de las Leyes de Fundaciones de 1994 y 2002, y,
ms frecuentemente, de las disposiciones autonmicas en la materia, sobre todo, en
aquellas Comunidades Autnomas en las que sus normas reguladoras, no obstante
reconocer a la Administracin Pblica capacidad para fundar, no establecen un rgimen jurdico especial para esta clase de fundaciones15.

12. Entre otros, artculo 55 de la Ley 10/2005, de Fundaciones de Andaluca.

13. Otras dos condiciones importantes completan estas notas definitorias: La necesaria designacin
por las entidades del sector pblico estatal de la mayora de los miembros del patronato (artculo 45) y
su adscripcin a la satisfaccin de actividades relacionadas con el mbito competencial de las entidades
del sector pblico estatal fundadoras (artculo 46.1).
14. Tambin numerosas normas autonmicas las incluyen en su sector pblico, como es el caso del
artculo 52.2 de la Ley 9/2007, de Administracin de la Junta de Andaluca.
15. Sobre la tipologa de Fundaciones descrita vase J.C. ALL TURRILAS Fundaciones y Derecho
Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 2010, pgs. 422-6.

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Las dudas que aqu pueden suscitarse derivan de la propia discusin existente sobre el carcter pblico de algunas fundaciones. Una cuestin sobre la que las normas
no se pronuncian y que enfrenta a la doctrina especializada16. Slo pues el anlisis de
las caractersticas concretas y rgimen jurdico propio de cada una de ellas permitir
determinar su eventual pertenencia al sector pblico. Existen, de hecho, algunos
supuestos concretos en los que la cuestin parece resuelta en trminos favorables
a esa integracin, como es el caso de las fundaciones pblicas sanitarias17, o en los
que por el contrario, como ocurre con las fundaciones del Patrimonio nacional, la
balanza parece inclinarse del lado de su exclusin18. Confiemos en que la aplicacin
de la LTBG pueda depararnos la clarificacin necesaria en una materia en la que,
insistimos, el problema no est tanto en la regla acogida por esta disposicin, cuanto
en la confusin existente en la delimitacin de las fundaciones que se integran en el
sector pblico, lo que, en buena medida, ha de resolver el Derecho de Fundaciones.
6) Las asociaciones entre Administraciones y entidades pblicas.
El artculo 2.1.i) de la LTBG incorpora tambin a su mbito de aplicacin a las
asociaciones constituidas por las Administraciones, organismos y entidades previstos
en este artculo, incluidos los rganos de cooperacin a los que se refiere el artculo
5 de la Ley 30/1992; esto es, las Comisiones bilaterales y Conferencias sectoriales
entre Estado y Comunidades Autnomas en la medida en que, por su peculiar naturaleza y por carecer de una estructura administrativa propia, le resulten aplicables
las disposiciones de este Ttulo. En estos casos, el cumplimiento de las obligaciones
derivadas de la presente Ley sern llevadas a cabo por la Administracin que ostente
la Secretara del rgano de cooperacin.
7) La aplicacin de la LTBG a otros Poderes del Estado.
La LTBG es igualmente aplicable, artculo 2.1.f ), a la Casa de su Majestad el
Rey, el Congreso de los Diputados, el Senado, el Tribunal Constitucional y el Consejo General del Poder Judicial, as como el Banco de Espaa, el Consejo de Estado,
el Defensor del Pueblo, el Tribunal de Cuentas, el Consejo Econmico y Social y las
instituciones autonmicas anlogas, en relacin con sus actividades sujetas al Derecho Administrativo.
16. Baste tener simplemente en cuenta que M.T. CARBALLEIRA postula la integracin de las llamadas funciones privadas de la Administracin en el sector pblico (Fundaciones y Administracin Pblica, Atelier, Barcelona, 2009, pgs. 113-4 y 119-21), solucin a la que, sin embargo, se oponen J.L.
PIAR MAAS y A. REAL PREZ (El Derecho de fundaciones y voluntad del fundador, Ed. Marcial
Pons, Madrid, 2000, Captulo X).
17. En tal sentido, Disposicin Adicional 2 de la Ley 12/2006, de Fundaciones de inters gallego.
18.M. MESA VILA, Fundaciones del sector pblico andaluz, Instituto andaluz de Administracin
Pblica, Sevilla, 2009, 2009, pg. 34.

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Debe repararse en que la inclusin de estas instancias en el mbito de aplicacin

de la norma solo alcanza a sus actividades sujetas a Derecho Administrativo. Una
actividad, tal es la regulada por esta rama del ordenamiento jurdico, auxiliar o de
apoyo al servicio de la funcin constitucional o estatutaria propia de cada uno de
estos rganos. Su concrecin exige naturalmente el anlisis pormenorizado del ordenamiento de cada uno de ellos. Ese examen permite concluir que son las materias
de personal19, gestin patrimonial y contratacin20 las que concentran, en definicin
ofrecida por el Tribunal Supremo, la mayora de esos actos de carcter instrumental y naturaleza administrativa21, atribuidos adems en su control a la jurisdiccin
contencioso-administrativa por el artculo 1.3.a) y b) de la Ley reguladora de esta
jurisdiccin. En cualquier caso, debe advertirse que toda afirmacin general sobre
el particular ha de tomarse con cautela, dado que en el artculo 2.1.f ) de la LTBG
aparecen sujetos de naturaleza muy diferente y con regulaciones muy dispares, de tal
forma que si de muchos de ellos, por ejemplo del Congreso de los Diputados o del
Tribunal Constitucional, puede efectivamente mantenerse el carcter auxiliar de la
actuacin sujeta al Derecho Administrativo; en otros casos, como ocurre con el Consejo de Estado, esta rama del Derecho es la que fundamentalmente sirve al ejercicio
de la funcin consultiva que le es propia.
Ha de advertirse tambin en que no siempre la actividad desarrollada por estas
instituciones en esos mbitos de la contratacin, la gestin patrimonial o el personal
a su servicio, se realiza conforme a normas de Derecho Administrativo, toda vez que
sus disposiciones reguladoras les permiten, en la generalidad de los casos, contratar
personal laboral22 y no cabe excluir que cuenten, bajo ciertas condiciones, con la facultad de celebrar contratos privados. Ello explica que tanto doctrinalmente23 como

19. Como puede comprobarse en el Acuerdo de 27 de marzo de 2006 adoptado por las Mesas del
Congreso de los Diputados y el Senado en reunin conjunta por el que aprueban el Estatuto de Personal de las Cortes Generales, en los artculos 93 de la Ley 7/1988, de Funcionamiento del Tribunal de
Cuentas y 96 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional, o en la regulacin que ofrece del personal
del Consejo General del Poder Judicial la Ley 6/1985 (en particular, en el Captulo III del Ttulo V).
20. As el artculo 3.2 del TRCSP incluye en su mbito de aplicacin a la mayora de las instancias
establecidas en el artculo 2.1.f ) de la LTBG.
21. Sentencia, entre otras, de 27 de noviembre de 2009 (RJ 2010/1262).
22.Vanse, por ejemplo, los artculos 102 de la LO 2/1979, del Tribunal Constitucional y 43.1 del
Acuerdo de 5 de julio de 1990, del pleno del Tribunal Constitucional por el que se aprueba el Reglamento de Organizacin y personal del Tribunal, o el 4 del Estatuto del Personal de las Cortes Generales.
23. E. GUICHOT El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el margen de actuacin de las Comunidades Autnomas, Revista Andaluza de Administracin Pblica, nm.
84, 2012, pg. 104-5.

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con ocasin de la tramitacin parlamentaria de la Ley24, se alzaran voces favorables

a la modificacin del artculo 2.1.f ) del Proyecto de Ley al objeto de que incluyera
expresamente a todos los actos realizados en dichos mbitos materiales, con independencia de la norma que los rija. Dicha propuesta no prosper y el precepto fue
aprobado en los trminos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, con lo que forzosamente debe entenderse, aunque en modo alguno est justificado, que la LTBG
se aplica a los sujetos determinados en el artculo 2.1.f ) en relacin tan slo con su
actividad sometida al Derecho Administrativo, no as respecto de aquella otra que se
desarrolle conforme a disposiciones de otra naturaleza.
Debe finalmente indicarse que con la regla adoptada por este precepto pueden
suscitarse dudas sobre la inclusin en l de unos actos que, quizs, deberan de haber
contado con una mencin expresa: los de gestin y control del gasto. No obstante, y
en la medida en que insertos en esa actividad materialmente administrativa desarrollada bajo el principio de legalidad presupuestaria por los distintos Poderes del Estado, no se aprecia, en principio, ningn inconveniente para considerarlos incluidos
dentro de esas actividades sujetas a Derecho Administrativo. La propia LTBG los
recoge expresamente en su regulacin de la publicidad activa (artculo 8.1).
Tras las consideraciones generales efectuadas, conviene detener brevemente la
atencin en algunos de los sujetos que aparecen en el listado del artculo 2.1.f ).
a) La Casa real.
La inclusin de la Casa de su Majestad del Rey en el mbito subjetivo de aplicacin de la LTBG se produce durante la tramitacin parlamentaria de la norma con
el apoyo de todos los Grupos parlamentarios que, si bien es verdad que con alcances
muy diferentes, formularon enmiendas al Proyecto de Ley en este sentido. Finalmente, se impondra la opcin favorable a la aplicacin de la norma a aquella parte de la
actividad de la Casa real sujeta a normas de Derecho Administrativo; actividad que,
por consiguiente, procede concretar.
La Casa del Rey se cre por Decreto 2942/1975 y en la actualidad est regulada
en el RD 434/1988, objeto de numerosas modificaciones posteriores25. Su artculo
1.1 la define como el Organismo que, bajo la dependencia de SM, tiene como misin servirle de apoyo en cuantas actividades se deriven del ejercicio de sus funciones
como Jefe del Estado. Ahora bien, esta disposicin no establece el rgimen jurdico
de sus actos ni prev remisin alguna en tal sentido. A lo ms que se llega es a estable24. Como puede comprobarse en la enmienda nmero 445 del Grupo Parlamentario Socialista del
Congreso al artculo 2.1.f ) del Proyecto de Ley (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de
los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
25. Las efectuadas por los RRDD 657/1990, 1033/2001, 1183/2006, y 999/2010.

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cer un deber de actuacin conforme a las tcnicas empleadas en la Administracin

del Estado26, con los mismos criterios que los empleados por la Administracin del
Estado27, con los mismos criterios que se siguen en esta Administracin28. Tampoco la Casa del Rey figura, en estos momentos, en normas generales que, como es el
caso del TRCAP, extienden su aplicacin a otros Poderes del Estado distintos de la
Administracin en la medida en que ejerzan funciones materialmente administrativas. En suma, la inclusin de la Casa Real en el mbito de aplicacin de la LTBG se
realiza de acuerdo con una regla de muy difcil concrecin en la prctica. Ello hace
dudar sobre su propia idoneidad y, en ltimo trmino, sobre el verdadero alcance,
que probablemente no est a la altura de la expectativa suscitada, del sometimiento
de la Casa del Rey a las exigencias de transparencia que impone la Ley. Debe, no
obstante, tenerse en cuenta que la disposicin adicional 6 de la propia LTBG ha
atribuido a la Secretara General de la Presidencia del Gobierno la competencia para
tramitar el procedimiento mediante el que se solicite el acceso a la informacin que
obre en poder de la Casa de Su Majestad el Rey, as como para conocer de cualquier
otra cuestin que pudiera surgir derivada de la aplicacin por este rgano de las
disposiciones de esta Ley. Tampoco debe perderse de vista, desde otra perspectiva,
que buena parte de la informacin que concierne a la Casa Real vendr obligada
por la norma en la medida en que sea informacin que tenga por titular a la propia
Administracin.
b) El Consejo de Estado y el Banco de Espaa.
Llama la atencin, desde otro punto de vista, la aparicin en la letra f ) del artculo
2.1 del Consejo de Estado y del Banco de Espaa, por cuanto que su inclusin en
este apartado del precepto no ha venido sino a reducir una vinculacin a la LTBG
que, de no ser por esta especfica mencin, hubiera sido plena al encajar estas instituciones en otros apartados del artculo 2.1.
En efecto, el Consejo de Estado, en cuanto que incardinado en la Administracin del Estado, hubiera quedado afectado por el principio general de sometimiento
de esta Administracin a la LTBG de la letra a) del artculo 2.1. Su inclusin, sin
embargo, en la letra f ) determina que este rgano constitucional slo quede sujeto a
sus mandatos en aquella parte de su actividad regida, lo que ser lo ms normal, por
el Derecho Administrativo. Cabe reparar adems en que en este apartado f ) deben
entenderse igualmente comprendidos los Consejos consultivos autonmicos en su
26. Artculo 3.3 en relacin con las funciones del interventor.
27. Artculo 4.3 en su definicin de las funciones propias del Secretario General.
28. Con los mismos criterios que se siguen en la Administracin del Estado ha de confeccionarse,
segn exige el artculo 11, una relacin de puestos de trabajo.

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evidente condicin de institucin autonmica anloga, instituciones que el artculo 2.1.f ) engloba tambin en su mbito. Estos consejos, si no fuera por su mencin
especfica en este apartado del precepto, hubieran quedado plenamente vinculados a
la LTBG en aplicacin igualmente de la letra a).
Sorprende tambin la insercin en el artculo 2.1.f ) del Banco de Espaa que en
su condicin, como lo define el artculo 1 de su Ley reguladora29, de entidad de Derecho pblico con personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada
en el cumplimiento de sus fines, forma parte de las entidades de Derecho Pblico a
las que se refiere la letras c) del propio artculo 2.1, de tal forma que, si no figurara en
la letra f ), hubiera quedado ntegramente sujeto a sus mandatos. Su mencin expresa
en esta letra implica, sin embargo, que la norma solo le ser aplicable cuando opere
bajo un rgimen de Derecho Administrativo, lo que, como establece la norma que
lo regula, slo ocurre cuando acta en el ejercicio de las potestades administrativas,
dado que con carcter general desarrolla sus funciones de acuerdo con el Derecho
privado30. Tampoco debe pasar desapercibido el hecho de que la presencia del Banco
de Espaa en la lista de sujetos del artculo 2.1.f ) supone, lo que resulta inexplicable,
la negacin de su condicin de Administracin Pblica en aplicacin del apartado
segundo del propio precepto que, a los efectos del Ttulo I de la norma, considera
Administraciones Pblicas los organismos y entidades incluidos en las letras a) a d)
del apartado anterior.
3. La obligacin de suministrar informacin a los sujetos incluidos en el mbito de
aplicacin de la Ley
El artculo 4 completa la regulacin legal del mbito de aplicacin de la LTBG
con la previsin de los sujetos obligados a suministrar informacin, previo requerimiento de la Administracin, organismo o entidad de las previstas en el artculo
2.1 a la que se encuentren vinculadas. Son las personas fsicas y jurdicas que presten servicios pblicos o ejerzan potestades administrativas. La obligacin, como
determina el artculo 4.1 in fine, se extiende a los adjudicatarios de contratos del
sector pblico en los trminos previstos en el respectivo contrato. Esta remisin a lo
dispuesto en cada contrato fue fundadamente cuestionada por el Consejo de Estado
en su Dictamen 707/2012, de 19 de julio, al Anteproyecto de Ley, en la medida en
que deja a la voluntad de las partes la regulacin concreta de esta obligacin, pudiendo llegar a quedar desplazada las previsiones contenidas en el anteproyecto. Su

29. Ley 13/1994, de Autonoma del Banco de Espaa, objeto de modificaciones posteriores.
30. Artculos 1 y 2.1.

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requerimiento, al que desde el mbito doctrinal se sum E. GUICHOT31, no fue,

sin embargo, atendido por el Gobierno como tampoco, ya en fase parlamentaria,
fueron aceptadas las enmiendas de los Grupos Parlamentarios que incidan en el
mismo sentido32.
La LTBG no concreta el contenido de la informacin que han de suministrar
estas personas, se limita a establecer que ser toda la necesaria para el cumplimiento por los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de la Ley de las obligaciones
previstas en este Ttulo, obligaciones que habrn de determinarse, por consiguiente,
caso por caso. Ha de repararse, desde otro punto de vista, en que el artculo 4 no
establece el modo en el que los sujetos obligados han de ofrecer la informacin. En
todo caso, se trata de una cuestin que bien puede ser objeto de un futuro desarrollo
reglamentario de la Ley. La LTBG tampoco prev las consecuencias del incumplimiento de este deber de suministrar informacin, con lo que, en ltimo trmino, su
correcta aplicacin depender del buen hacer de los propios sujetos obligados.
III. EL OBJETO DEL DERECHO DE ACCESO
1. La informacin pblica como objeto del derecho
El artculo 12 LTBG reconoce a todas las personas el derecho a acceder a la informacin pblica en los trminos previstos en el artculo 105 b) de la Constitucin
Espaola, desarrollados por esta Ley. El objeto del derecho es pues la informacin,
lo que constituye una importante novedad dado que, hasta esta Ley, eran siempre los
documentos. As el artculo 37.1 LRJPAC, antes de su reforma por la LTBG, reconoca el derecho de acceso a los registros y documentos que, formando parte de un
expediente, obren en los archivos administrativos, el 57.1 de la Ley 16/1985, de 25
de junio, del Patrimonio Histrico Espaol (LPHE) garantiza el acceso a los documentos constitutivos del Patrimonio Documental Espaol y el artculo 23.1 del RD
1708/2011 del Sistema espaol de Archivos (RDA) a los documentos conservados
en los archivos, regla que es igualmente una constante en el ordenamiento autonmico33. Tambin el Convenio del Consejo de Europa sobre el acceso a los documentos pblicos se refiere, como explicita su propio ttulo, al acceso a los documentos.
31. El Proyecto de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica y el margen de actuacin
de las Comunidades Autnomas, op. cit., pg. 105.
32. En este sentido pueden verse las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados, nmeros 124 del Grupo Parlamentario mixto, a instancias de Ezquerra Republicana de Catalunya-Si, 313
del Grupo Parlamentario de Unin Progreso y Democracia y 449 del Grupo Parlamentario Socialista
(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio
de 2013).
33.Valga como muestra de esas disposiciones el 61 de la Ley 7/2011, de Patrimonio documental y
Archivos de Andaluca.

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Rompiendo con esta tradicin, la LTBG hace de la informacin pblica el objeto del
derecho de acceso, concepto que define en el artculo 13.
Se entiende por informacin pblica los contenidos o documentos, cualquiera
que sea su formato o soporte que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos
en el mbito de aplicacin de este Ttulo y que hayan sido elaborados o adquiridos
en el ejercicio de sus funciones. Se trata de una definicin que carece de precedentes
claros en normas anteriores y que apenas suscit debate ni en fase de elaboracin del
Proyecto de Ley, ni posteriormente con ocasin de la tramitacin parlamentaria. Su
origen parece situarse en las Proposiciones de Ley que anteceden al Proyecto finalmente aprobado34, aunque en sus definiciones est ausente, sin embargo, esa vinculacin de la informacin con los contenidos o documentos, nota bsica del concepto
ofrecido por el precepto vigente.
Dado que el precepto considera informacin pblica los contenidos o documentos resulta obligado el examen de ambas nociones.
La Ley no ofrece un concepto de documento, lo que sin duda hubiera resultado
oportuno como manifest la Asociacin de Archiveros Espaoles en la Funcin Pblica en sus Propuestas al Anteproyecto de Ley. Si lo haca, a los concretos efectos del
derecho de acceso, el artculo 37 LRJPAC en su redaccin originaria, refirindolo a
los que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos,
cualquiera que sea la forma de expresin, grfica, sonora o en imagen o el tipo de
soporte material en que figuren. Una definicin que coincida sustancialmente con
las establecidas en otros preceptos de la propia LRJ-PAC, en la LPHE y en algunas
normas reglamentarias cuya vigencia no se ha visto afectada, en principio, por el
nuevo rgimen legal. As el artculo 49.1 de la LPHE considera documento toda expresin en lenguaje natural o convencional y cualquier otra expresin grfica, sonora
o en imagen, recogidas en cualquier tipo de soporte material, incluso los soportes
informticos, en tanto que el artculo 45.5 de la LRJ-PAC alude a los documentos
emitidos, cualquiera que sea su soporte, por medios electrnicos, informticos o telemticos, nocin que, en trminos ms o menos coincidentes, figura en numerosas
disposiciones reglamentarias. Entre otras, en el RDA que diferencia en su artculo 2.2
entre documento de archivo y documento electrnico. El primero se define en la
letra b) como ejemplar en cualquier tipo de soporte, testimonio de las actividades y
34. Se trata de la Proposicin de Ley relativa a la Transparencia, acceso a la informacin pblica y
buen gobierno presentada por el Grupo Parlamentario Popular del Congreso en el verano de 2011
(BOCG. Congreso de los Diputados. IX Legislatura. Nm 326-1, 11 de julio de 2011), y de la Proposicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica del Grupo Parlamentario Socialista
de finales de ese mismo ao (BOCG. Congreso de los Diputados. X Legislatura. Nm 10-1, 27 de
diciembre de 2011).

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funciones de las personas fsicas y jurdicas, pblicas o privadas. La letra c), por su
parte, entiende por documento electrnico la informacin de cualquier naturaleza
en forma electrnica, archivada en un soporte electrnico, segn un formato determinado y susceptible de identificacin y tratamiento diferenciado. El concepto de
documento como cualquier soporte fsico, incluidos los de carcter informtico, que
contiene una informacin aparece tambin en todas las Leyes autonmicas de archivos35. Esta es, adems, la definicin que incorporan otras ramas del ordenamiento
jurdico36 y que comparten otros Derechos37.
En definitiva, el documento es el objeto de cualquiera naturaleza que exterioriza
un pensamiento humano a travs de la escritura o de cualquier otro signo. No existen razones para pensar que no sea ste el concepto que recoge el artculo 13 LTBG,
como lo corrobora adems la adicin al precepto por el Congreso de los Diputados
del inciso cualquiera que sea su formato o soporte que no figuraba en el Proyecto
de Ley38.
Las dificultades surgen realmente en la concrecin de esos contenidos que
acompaan a los documentos en la definicin de la informacin que ofrece el artculo 13 LTBG. Si atendemos a sus trminos literales: se entiende por informacin
los contenidos o documentos, pudiera pensarse, en principio, que con la mencin
legal a los contenidos se estn queriendo incluir en la informacin pblica otros
objetos distintos del documento que aportan un conocimiento, que dan noticia de
algo. Esta interpretacin literal del artculo 13 encuentra, sin embargo, dos escollos
importantes. De entrada, el significado mismo del trmino contenidos, que en una
de las acepciones que nos ofrece el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, es
lo que se contiene dentro de una cosa. Contener, por su parte, es, de acuerdo con el
propio Diccionario, llevar o encerrar dentro de s una cosa a otra. Los contenidos,
si aplicamos estas nociones al mbito de nuestro inters, vendran a coincidir, por
35. Entre otras, en el 2.a) de la Ley 7/2011, del Patrimonio documental y archivos de An-

daluca.

36. As el artculo 26 del Cdigo Penal considera documento todo soporte material que exprese o incorpore datos, hechos o narraciones con eficacia probatoria o cualquier otro tipo de relevancia jurdica.
37. Como puede comprobarse en la obra de S. FERNNDEZ RAMOS, El derecho de acceso a los
documentos administrativos, Marcial Pons, Madrid, 1997, pgs. 35 a 37, 81 a 93, y 176 a 180.
38. La prctica totalidad de las enmiendas planteadas en el Congreso de los Diputados al artculo 10
del Proyecto de Ley, despus convertido en 13, incidan, en efecto, en la necesidad de que la norma legal
dejase constancia de la indiferencia del tipo de soporte y formato de los documentos. As las enmiendas
nmeros 145 de Esquerra Republicana de Catalunya, 229 de IU,ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural,
332 de Unin Progreso y Democracia, y 403 del Grupo Parlamentario cataln (Convergncia i Uni)
(Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio
de 2013).

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tanto, con la propia informacin, y no con el soporte que la contiene. Contenidos

o documentos no aluden por consiguiente, en contra de lo pudiera dar a entender
la redaccin del precepto, a realidades homogneas.
Ahora bien, ocurre tambin, en segundo lugar, que si partimos del concepto de
documento propuesto como todo tipo de soporte que abstraccin hecha de su naturaleza, incorpora una informacin, habr que aceptar que no existe espacio fuera de
l para otros posibles objetos que contengan una informacin. Los contenidos, desde
esta perspectiva, nada aportaran a la definicin de la informacin en el artculo 13,
lo que, desde luego, no parece lgico. Su concrecin quizs pueda ofrecerse a partir
de una de las caractersticas bsicas y consustanciales al documento: su accesibilidad.
Esto es, el documento supone la incorporacin de la informacin a un soporte perdurable y, por definicin, accesible. Desde esta base, es posible que esos contenidos
a los que se refiere a la norma no sean ms que aquellos objetos que aportan una informacin a los que, a diferencia del documento, no es posible acceder sin su previo
tratamiento por los sujetos obligados a facilitarla.
En definitiva, quiz pueda entenderse que el artculo 13 reconoce un derecho de
acceso tanto a la informacin accesible en el momento en el que se formula la solicitud, la denominada por S. FERNNDEZ RAMOS informacin disponible39,
como a la informacin necesitada, a fin de hacer posible el ejercicio del derecho, de
un tratamiento de los datos. As viene adems a confirmarlo el artculo 18.1.c) de la
propia LTBG que recoge entre las causas de inadmisin de las solicitudes de acceso,
la relativa a informacin para cuya divulgacin sea necesaria una accin previa de
reelaboracin. Una causa que resultara innecesaria si el artculo 13 no reconociera
el derecho de acceso a esta clase de informacin.
2. Las causas de inadmisin de las solicitudes de acceso. La restriccin del concepto
de informacin pblica establecido por el artculo 13
La LTBG, consciente sin duda, de los inconvenientes que podran derivarse de un
derecho tan ampliamente reconocido, ha establecido algunas causas de inadmisin
de las solicitudes de acceso cuya interpretacin y aplicacin pueden suponer una restriccin importante del derecho reconocido en los artculos 12 y 13. Se trata concretamente de las causas previstas en las letras a), b) y c) del artculo 18.1: las referidas,
respectivamente, a la informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin
general, a la informacin de carcter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre
rganos o entidades administrativas y a la informacin para cuya divulgacin sea
39. El derecho de acceso a la informacin medioambiental, Aranzadi-Thomson, Navarra, 2009, pgs.
83-4.

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necesaria una accin previa de reelaboracin. En ellas, en particular en la ltima,

se juega en muy buena medida la extensin misma del concepto de informacin
pblica resultante del artculo 13 y, en definitiva, la del propio derecho reconocido.
La posible inadmisin de las solicitudes de informacin para cuya divulgacin
sea necesaria una accin previa de reelaboracin ha de considerarse en s misma razonable aunque contara con la oposicin de algunos Grupos Parlamentarios tanto en
el Congreso como, ms tarde, en el Senado40. Un derecho, como es el del artculo 12,
tan ampliamente reconocido ha de contar con sus correspondientes contrapesos si
no se desea que una interpretacin excesivamente favorable a su ejercicio, cuando no
un uso abusivo, convierta a las Administraciones Pblicas y dems sujetos obligados
por la LTBG en una especie de consultoras al servicio de los ms variados y puede
ser que espurios intereses. Ahora bien, son tambin numerosas las dudas que esta
causa suscita. En particular, la concrecin de esa accin de reelaboracin a la que la
norma se refiere. En realidad, la dificultad no deriva tanto de la propia interpretacin
del concepto, claro en su referencia a la realizacin por los sujetos obligados de los
trabajos adecuados para que la informacin sea accesible, cuanto de la necesidad de
fijar la propia extensin y caractersticas de dicha actividad al objeto de que entre
en juego la causa de inadmisin. La pregunta en este sentido es simple a la vez que
fundamental: cualquier actuacin que el sujeto obligado a facilitar la informacin
tenga que realizar con tal fin sobre un soporte lo legitima para inadmitir la solicitud
de acceso en aplicacin del artculo 18.1.a)?
La LTBG no responde a esta pregunta. Y es que es probable que a nivel normativo
no quepa una mayor concrecin, toda vez que resulta muy difcil sistematizar bajo
criterios generales y uniformes la variedad de actuaciones que puede, segn el caso,
requerir esa accin de reelaboracin. Es, por ello, que debe confiarse en la prudente
y equilibrada aplicacin de la norma por las instancias competentes, asumiendo que
existe el riesgo, difcil de evitar por otra parte, de que esos diversos sujetos la apliquen
de manera distinta, dependiendo, entre otros factores, de sus propios medios y recursos para tratar la informacin. Cabe confiar tambin en que los rganos encargados
de la resolucin de las reclamaciones en materia de transparencia y, llegado el caso
40. Como demuestran las enmiendas presentadas en el Congreso de los Diputados nmeros

20 de Compromis-Equo, 84 y 190 del Grupo Parlamentario mixto a instancias, respectivamente, de Amaiur y del Bloque Nacionalista Galego, 155 de Esquerra Republicana de Catalunya y 239 de IU, ICV-EUiA, CHA y 338 del Grupo Parlamentario de Unin Progreso y
Democracia ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A,
Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
En el mismo sentido insistan en el Senado las enmiendas nmeros 34 de Izquierda Unida, 68 de Eusko
Arkaltasuna, y 104 del Grupo Parlamentario Entesa pel progres de Catalunya ((Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Senado, X Legislatura, nm. 248, 11 de octubre).

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los Tribunales, nos ofrezcan una doctrina clara sobre el alcance de este motivo de
inadmisin de las peticiones de acceso. Es evidente que una interpretacin extensiva
de esa accin de reelaboracin puede suponer en la prctica una limitacin muy importante del derecho de acceso. La interpretacin restrictiva del concepto conducira,
por el contrario, a un derecho ms pleno y, en ltima instancia, a dosis ms altas de
transparencia de los poderes pblicos en su actuacin.
Junto a sta, existen otras dos causas importantes de inadmisin de las solicitudes de acceso: las establecidas en las letras a) y b) del propio artculo 18.1, relativas,
respectivamente, a informacin que est en curso de elaboracin o de publicacin
general y a informacin que tenga carcter auxiliar o de apoyo como la contenida
en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o
entre rganos o entidades administrativas.
La primera de ellas alude a informacin que no es accesible en el momento en el
que se solicita pero que podr serlo en un momento posterior. Ms inters presenta
la segunda con la que se excluye del derecho de acceso a una parte importante de la
informacin en poder de la Administraciones Pblicas y dems sujetos afectados por
la LTBG, de ah que algunos Grupos parlamentarios propusieran en sus enmiendas
al Proyecto de Ley la desaparicin de esta causa de inadmisin41 o, al menos, una modificacin del entonces artculo 15.1.b) al objeto de excluir de su mbito, al menos, la
informacin contenida en los informes internos42, en la misma lnea, por cierto, que
ya haban propuesto, segn confiesa el Ministerio de la Presidencia en su informe de
3 de agosto de 2012, muchos de los participantes en el trmite de consulta pblica
del que fue objeto el Anteproyecto de Ley.
La previsin fue aprobada, sin embargo, en los mismos trminos en los que figuraba en el Proyecto de Ley, de tal forma que se podrn motivadamente inadmitir a
trmite las solicitudes que recaigan sobre informacin que tenga carcter auxiliar o
de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resmenes, comunicaciones e informes internos o entre rganos o entidades administrativas. Aunque es
claro que cualquier persona familiarizada con el funcionamiento de la Administracin
41. Es lo que proponan las enmiendas presentadas en el Congreso por el Grupo Parlamentario Mixto
nmeros 20, a propuesta de Comproms-Equo, 84 a instancias de Amaiur, 155 a solicitud de Esquerra
Republicana de Catalunya, y 190 a peticin del Bloque Nacionalista Galego. Tambin pedan la supresin ntegra de la letra b) del artculo 15.1 la enmienda nmero 238 del Grupo Parlamentario de IU,
ICV-EUiA, CHA: La Izquierda Plural. Por su parte, Unin, Progreso y Democracia propugnaba en su
enmienda 338 la desaparicin del artculo 15 del Proyecto de Ley en su totalidad (Boletn Oficial de las
Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).
42. Es lo que propona concretamente la enmienda nmero 471 del Grupo Parlamentario Socialista
del Congreso (Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3,
2 de julio de 2013).

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puede intuir cual es la informacin a la que se refiere el precepto, esos conceptos,

convertidos, sin embargo, en presupuesto de hecho de la norma, no dejan de suscitar
dudas importantes en la medida en que no aluden a un contenido jurdicamente
delimitado. En nuestro ordenamiento jurdico no existe una definicin de lo que sea
informacin auxiliar o de apoyo. Tampoco los borradores, opiniones, resmenes y
dems documentos previstos en la Ley aluden a realidades definidas y precisas. No
obstante, algo parece claro a la hora de acotar el mbito de aplicacin del precepto.
Y es que los documentos comprendidos en su mbito han de ser, en todo caso, documentos sin trascendencia o valor jurdico, documentos que, por consiguiente, no
dan cuenta de obligaciones normativamente establecidas ni forman parte del procedimiento administrativo. Es lo que certeramente estableca el artculo 2.3.c) de la
Proposicin de Ley de Transparencia y acceso a la informacin pblica presentada por
el Grupo Parlamentario Socialista a finales de 2011, al igual que hoy lo hace el artculo 28.e) de la Ley foral 11/2012, de Transparencia y el Gobierno abierto. Aunque la
precisin hubiera resultado, sin duda, oportuna, su ausencia no impide mantener que
la documentacin a la que se refiere el artculo 18.1.b) es la que no forma parte de
un expediente. Una regla de singular importancia para la concrecin del que a priori
parece el supuesto ms discutible de informacin auxiliar o de apoyo, el de los informes internos. Ha de tenerse en cuenta tambin, desde otro punto de vista, que, como
toda regla excepcional en Derecho, esta causa de inadmisin, al igual que las dems
recogidas en la Ley, ha de ser objeto de interpretacin restrictiva. En estos momentos,
no cabe sino confiar en la razonable aplicacin de la norma y en que las agencias de
transparencia nos ofrezcan unos criterios sobre su alcance lo ms claros y precisos posibles, lo que tambin cabe exigir, llegado el caso, a los Tribunales.
3. Otras notas definitorias de la informacin pblica objeto del derecho de acceso
El artculo 13 LTBT no recoge tres condiciones que supeditaban el derecho de
acceso en el artculo 37.1 LRJPAC en su redaccin originaria: La necesidad de que
los documentos formen parte de un expediente, obren en los archivos administrativos y correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.
La nueva disposicin no circunscribe, en efecto, el derecho de acceso a los documentos que formen parte de procedimientos ya concluidos. Ahora bien, la interpretacin conjunta del artculo 13 y de la disposicin adicional primera, apartado
1, que remite a la normativa reguladora del correspondiente procedimiento administrativo, el acceso por parte de quienes tengan la condicin de interesados en
un procedimiento en curso a los documentos que se integren en el mismo, permite
concluir que el rgimen de acceso a la informacin contenida en procedimientos
en curso, estar en funcin de la cualidad del sujeto que lo ejerza. En el caso de los
interesados, ser el establecido en la LRJ-PAC y dems disposiciones reguladoras de
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los procedimientos administrativos. Tratndose, por el contrario, de personas en las

que no concurra esta situacin, sern aplicables las normas generales de la LTBG43.
El originario artculo 37 de la LRJPAC exiga igualmente que los documentos
objeto del derecho de acceso formaran parte de un expediente y obren en los archivos
administrativos, requisitos que tampoco figuran en el artculo 13 de la LTBG. En
aplicacin de este precepto se puede acceder, por consiguiente, a los documentos en
poder de algunos de los sujetos incluidos en el mbito de aplicacin de este Ttulo
con independencia del lugar en el que se encuentren depositados. Ha de repararse
adems en que en la Ley finalmente aprobada desaparece la previsin de la disposicin
adicional primera, apartado 3, del Proyecto de Ley que circunscriba la aplicacin
directa de sus normas al acceso a la informacin obrante en archivos de oficina o
gestin. Para la custodiada en archivos de otra clase, la aplicacin de la norma se
prevea con carcter supletorio. Como analic en otro lugar44, esta disposicin adicional, construida sin duda desde la base proporcionada por la clasificacin de los
archivos estatales establecida en el RDA en archivos de oficina o gestin, intermedios
e histricos, planteaba dudas muy importantes y hubiera provocado consecuencias
jurdicas indeseadas que ha hecho bien el legislador en evitar por la simple va de su
eliminacin. Ahora bien, la desaparicin de esta previsin junto con la reforma del
artculo 37 de la LRJPAC parecen traer consigo el efecto importante de la inclusin
en el mbito de aplicacin de la LTBG del acceso a la informacin existente en archivos histricos, en los que, hasta ahora, regan las normas establecidas en la LPHE,
declaradas de aplicacin preferente por la letra g) del apartado sexto de este precepto,
opcin que no dej de suscitar dudas importantes y problemas en su aplicacin. No
obstante, si sta era efectivamente su opcin, la LTBG debera de haber procedido a la
derogacin expresa de la LPHE en este punto, as como a la inclusin de la proteccin
43. No obstante, y como ha planteado ya S. FERNNDEZ RAMOS, puede suceder, dada

adems la deficiente regulacin del derecho de acceso de los interesados al procedimiento,

que a quienes ostenten esta condicin le sea ms ventajoso ejercer el derecho de acceso
reconocido a cualquier persona en relacin con procedimientos abiertos, una opcin, a
juicio del autor, plenamente posible (El acceso a la informacin en el Proyecto de Ley de
transparencia, acceso a la informacin pblica y buen gobierno, op. cit., pgs. 237-8). Es
cierto que la modificacin del artculo 37 LRJPAC y el artculo 13 de la LTBG pueden avalar
la interpretacin propuesta, que, sin embargo, no parece ser la que resulta de la disposicin
adicional primera, apartado 1, que quizs no tenga otro sentido que el de excluir del rgimen
general de la LTBG, en beneficio del propio del procedimiento administrativo, el acceso de
los interesados a los procedimientos en curso.
44. La Disposicin Adicional 1.3 del Proyecto de Ley de Transparencia, acceso a la informacin
y Buen gobierno y sus negativos efectos en el mbito de aplicacin del derecho de acceso a la informacin, Revista espaola de Derecho Administrativo, nm. 158, 2013, pgs. 221-244.

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de los bienes histricos entre los lmites al acceso determinados en el artculo 14, como
de hecho aparece en algunas disposiciones autonmicas45 y fue propuesto por algn
Grupo Parlamentario durante la tramitacin de esta Ley46. Habr que estar atentos a
la entrada en vigor de la Ley y a su aplicacin, para valorar como se resuelve el engarce
entre la LTBG y la LPHE.

45.Vanse, entre otros, los artculos 37.2 de la Ley 4/1993, de Archivos y Patrimonio documental de
Madrid, 37.a) de la Ley 19/2002, de Archivos pblicos de Castilla-La Mancha, 56.2 de la Ley 3/2005,
de Archivos de Valencia, 22.4 de la Ley 2/2007, de Archivos y Patrimonio documental de Extremadura
y 23.1 de la Ley 3/2002, de Archivos de Cantabria. No faltan, incluso, Leyes, como las de las Islas Baleares y Andaluca, que permiten que el acceso pueda ser denegado cuando el estado de conservacin
de los mismos as lo requiera (artculos 48.2 y 62.4 de las Leyes 15/2006, de Patrimonio documental
y 7/2011, de Documentos, Archivos y Patrimonio documental, respectivamente) o que, como hace
artculo 61 de la Ley 3/2005, de Archivos de la Comunidad valenciana, otorga al centro directivo competente la potestad para suspender, mediante resolucin motivada, el acceso a los documentos por
cuestiones graves de conservacin y seguridad de los mismos, hasta tanto desaparezcan las causas que
motivaron la suspensin.
46. Concretamente por Coalicin Canaria, en la enmienda nmero 100 ((Boletn Oficial de las Cortes Generales. Congreso de los Diputados. Serie A, Nm. 19-3, 2 de julio de 2013).

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