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DICIEMBRE 2009
www.cide.edu
Agradecimientos
Agradezco a Cristian Riego, director del Centro de Justicia de
las Amricas, su invaluable ayuda y consejos para poder
colocar mi mirada en las causas, que no siempre son claras,
de los problemas de la procuracin de justicia mexicana.
Resumen
La procuracin de justicia en Mxico es como un coche desbalijado de los
aos setenta intentando transitar en una autopista moderna del siglo XXI.
Es decir, es una institucin que ha quedado atrapada en los vicios e inercias
burocrticas producto de su historia. El sistema de persecucin criminal
mexicano se dise para funcionar en un contexto poltico autoritario y en
un pas con baja incidencia delictiva. Al desaparecer estas dos condiciones
que lo hacan funcionar, lo que ha quedado es una procuracin de justicia
obsoleta, ineficiente e impotente para alcanzar resultados medianamente
satisfactorios para la ciudadana.
Este artculo busca analizar la gestin interna, los mtodos de trabajo y
la operacin cotidiana de las agencias del ministerio pblico en Mxico. Slo
desde este ngulo, segn la autora, se pueden detectar los problemas
centrales que la reforma a la procuradura debera atender. Nada de lo que
sucede al interior de una agencia del MP tiene mucho sentido. Por qu las
cosas son como son? La respuesta a esta interrogante hay que buscarla en
el pasado: para comprender el sistema de persecucin criminal actual, hay
que saber para qu sirvi y cmo oper durante el rgimen poltico
autoritario. Lo que hoy observamos en una agencia del MP son las
remembranzas y los vestigios de ese viejo sistema sin las condiciones o
presupuestos que lo hacan operar. El nico camino posible para comenzar a
resolver la enorme debilidad de la procuracin de justicia en Mxico es
rompiendo de raz los asideros del viejo modelo de persecucin criminal
autoritario.
Abstract
The criminal justice system in Mexico is like a disrupted car of the seventies
trying to travel through a modern highway of the twenty first century. It is
an institution frozen in its vice and bureaucratic inertia that are the product
of its history. The Mexican criminal justice system was designed to operate
under a political authoritarian regime in a country of low crime rate. Once
these two conditions were gone, what was left is a system that is today
outdated, inefficient and powerless to reach any successful results for its
citizens.
This paper analyzes internal management, working methods and the
daily operation of the Ministerio Pblico in Mexico. Only from this
perspective, according to the author, one can detect the central problems
that its reform should address. Nothing that happens inside the Ministerio
Pblico makes sense. Why things are as they are? To understand todays
criminal justice system one must go back to its origin under the
authoritarian regime. What we can see today are the remembrances and
vestiges of the old system but without any of the conditions that made it
work.
Introduccin
Una de las caractersticas que distingue a cualquier institucin es su enorme
resistencia al cambio. Las burocracias van desarrollando, con el paso del
tiempo, rutinas de trabajo e ideologas institucionales que son muy difciles
de modificar. En este sentido, no es sorprendente que lo primero que salte a
la vista cuando se estudian la operacin cotidiana y los mtodos de trabajo en
agencias del Ministerio Pblico sea, precisamente, esta incapacidad
institucional para generar nuevas respuestas acordes con los cambios en el
contexto poltico y criminal del pas. Mientras que, en las ltimas tres
dcadas, el crimen ha crecido y se ha complejizado en forma exponencial y el
sistema poltico se ha ido democratizando, la procuracin de justicia no ha
logrado modificar sus viejas rutinas de operacin cotidiana que se gestaron
durante los aos del autoritarismo. Dicho de forma muy simple: tenemos una
procuracin de justicia atrapada en sus inercias burocrticas. El resultado es
predecible: una institucin que no puede funcionar ni responder
adecuadamente a las demandas de seguridad y de justicia de la ciudadana y
que, por tanto, pone en riesgo la gobernabilidad democrtica del pas.
Este artculo busca analizar cmo opera cotidianamente una agencia del
Ministerio Pblico en Mxico y, a partir de ah, destacar los problemas
centrales que la reforma a la procuracin de justicia debera atender. El
diagnstico surge del trabajo de campo que llevamos a cabo, en distintas
agencias del MP en el Estado de Mxico y en el DF, la Divisin de Estudios
Jurdicos del CIDE y el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA), con el
generoso patrocinio de RENACE AC.1 A partir del mismo, en este artculo
intento responder a lo que creo que es una pregunta central producto de este
trabajo: por qu las cosas son como son. Es decir, cul es la racionalidad de lo
que, a primera vista, parece completamente irracional. Desde que uno entra
a una agencia del MP se da cuenta de que los incentivos, las rutinas
burocrticas, los mtodos de trabajo no slo son incorrectos sino ilgicos. Por
qu es as y a quin se beneficia del equilibrio actual son preguntas clave que
hay que responder para comenzar a entender cmo empezar a reformar esta
Este trabajo forma parte de un proyecto ms amplio que llevamos a cabo la Divisin de Estudios Jurdicos del
CIDE y el Centro de Justicia de las Amricas (CEJA), con el generoso patrocinio de RENACE AC. A travs del
mismo, se llev a cabo un estudio de campo en varias agencias del MP tanto en el DF como en el Estado de Mxico.
Lo que se buscaba era recolectar informacin cualitativa, a partir de entrevistas y observacin directa, en torno a
seis aspectos bsicos de la gestin del MP: 1) recepcin de la denuncia, 2) criterios de seleccin o priorizacin de
casos, 3) mtodos de trabajo, 4) percepcin del rol del Ministerio Pblico, 5) polticas internas para decidir cundo
se consigna un asunto y por qu y 6) servicio civil de carrera. El reporte final de ese trabajo est en proceso de
publicacin. Por parte del CEJA, participaron Cristin Riego y Mauricio Duce, quienes estuvieron a cargo del diseo
de la investigacin, as como de la retroalimentacin de la informacin que se fue generando. El trabajo de campo
estuvo a cargo de Marien Rivera, Ernesto Gayosso, Amadeo Daz, estudiantes de la licenciatura de derecho del
CIDE, as como de Rolando Ochoa, estudiante de doctorado de la Universidad de Oxford. A m me toc el honor
de coordinar este trabajo.
1
CIDE
Sin embargo, segn los datos del Informe de Gobierno del 2007, en la
ltima dcada, en promedio, 85% de los delitos denunciados en todo el pas
est catalogado como local.2
El diseo institucional del aparato de seguridad pblica, procuracin de
justicia y tribunales a nivel formal es similar en todas las entidades
federativas. Por un lado, las labores de vigilancia y auxilio inmediato en calles
y barrios corresponden a las denominadas policas preventivas adscritas en las
Secretaras de Seguridad Pblica. Este tipo de polica, hasta la reforma
constitucional del 2008, tena funciones preventivas exclusivamente y no de
investigacin policiaca. Dicha reforma otorga a la polica preventiva
facultades de investigacin pero siempre tendr que actuar bajo la
conduccin y mando del Ministerio Pblico. Las leyes secundarias son las que
debern regular esta nueva facultad.
Por otro lado, una vez que se comente un delito, la labor de investigacin
y la acusacin ante un juez de un presunto responsable queda a cargo de la
Procuradura de Justicia, estatal o federal segn el delito.
La fase de investigacin consiste en determinar y recolectar la evidencia
que permita saber qu pas y quin es un presunto responsable. Su
conduccin est a cargo del Ministerio Pblico (MP), quien es un abogado. El
MP cuenta con dos brazos institucionales para realizar la investigacin de los
delitos: la polica judicial y los servicios periciales. La polica judicial acta
como los ojos del MP en la calle. Es decir, es quien se presenta a la escena
del crimen, habla con los testigos, ejecuta las rdenes de aprehensin,
etctera. En principio, la polica judicial debe actuar bajo las rdenes del MP
y ejecutar las directrices de investigacin que ste determina. Por su parte,
los servicios periciales llevan a cabo la labor cientfica del proceso de
investigacin, analizando con distintas tcnicas la evidencia que se vaya
generando (i.e balstica, criminalstica, medicina forense, anlisis
dactiloscpico). Los peritos tambin deben actuar a partir de las rdenes y
directrices del MP.
Si como resultado de la investigacin el MP cuenta con evidencia suficiente
para demostrar ante un juez la responsabilidad penal de un presunto
responsable, entonces el MP consigna la averiguacin previa y ejercita la
accin penal ante el Poder Judicial. Si no logra armar el rompecabezas
delictivo ni detectar a un presunto responsable, la nica opcin posible es
enviar la averiguacin previa al archivo provisional o definitivo. En el diseo
procesal mexicano no hay salidas alternas.
En el momento en que el MP ejerce la accin penal y consigna la
averiguacin previa ante el juez se da inicio a la fase del juicio propiamente.
Durante esta fase, la labor del MP deja de ser la de investigador para
convertirse en la parte acusadora en el proceso. El objeto ltimo del juicio es
2
Sobre los objetivos de la reforma constitucional, vase CARBONELL, M y OCHOA, E., Qu son y para qu sirven
los juicios orales?, Editorial Porra, Mxico, 2009.
4 Sobre este tema vase, Desafos del Ministerio Pblico Fiscal en Amrica Latina, Centro de Justicia de las Amricas,
Santiago, Chile, 2005.
5 El marco normativo del sistema acusatorio tiene que estar pensado como un mecanismo para resolver los
mltiples problemas que generan las prcticas actuales. No sera conveniente, por tanto, discutir el mismo en
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18 Durante los aos de la gestin del procurador capitalino Bernardo Btiz (2000-2006), a las unidades de
investigacin sin detenido se les estableci un nmero mnimo de consignaciones al mes. Ello se denomin la cuota
de consignacin. Este sistema gener enormes arbitrariedades, pues en realidad estas unidades no estn diseadas
para investigar y detectar a un presunto responsable. En este sentido, es positivo, aunque parezca un contrasentido,
que hoy se mida su desempeo por la rapidez con la que se integran las diligencias y no por el nmero de
consignaciones. Mientras no exista una reforma institucional profunda que modifique el mtodo de trabajo y la
gestin interna, puede ser muy peligroso presionar a las unidades de investigacin para que consignen ms asuntos.
Sobre este tema ahondaremos en el apartado de productividad y gestin institucional.
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dar por probado el cuerpo del delito y la responsabilidad penal del acusado.
Ello genera el peor de los mundos: con informacin fraccionada y mal
recabada se obtienen sentencias condenatorias. El ciclo vicioso es difcil de
romper, pues si con un mal trabajo el MP obtiene resultados favorables en
juicio, por qu intentar hacer las cosas de otra manera?
Recordemos que este mtodo de trabajo fue diseado en el contexto de
una Procuradura de un rgimen poltico autoritario, en donde los casos se
resolvan por la polica judicial a travs de extraer testimonios y confesiones
por medio de la coaccin y la tortura. En ese contexto, la labor del ministerio
pblico no era la de conducir la investigacin, sino la de esconder la
arbitrariedad, es decir, simular que nada de lo que ocurra en los stanos de
las agencias del MP haba sucedido. Para ello, el ministerio pblico se
dedicaba a ordenar un conjunto de diligencias, la mayor parte de ellas
irrelevantes, que simularan un proceso de investigacin criminal que haba
estado a su cargo como lo estableca la Constitucin y que, para ello,
haba ordenado un conjunto de diligencias apropiadas. En ese contexto
poltico, tampoco el juez tena autoridad para fiscalizar la actuacin del MP y
la polica judicial, ni mucho menos para exigir que el MP le propusiera una
tesis del caso que tuviera sentido y que estuviese sustentada en evidencia
slida. Limitar su papel al de palomear la lista de diligencias le daba completo
sentido. Por ello, es posible sostener que el catlogo fijo de diligencias con la
que hoy funcionan las agencias del Ministerio Pblico es una reminiscencia de
ese viejo sistema de persecucin criminal.
Sin embargo, al desaparecer el contexto poltico que haca eficaz la
persecucin criminal autoritaria, el catlogo fijo de investigacin se ha
convertido en un obstculo infranqueable para la construccin de un sistema
de persecucin criminal que sea capaz de dar respuestas medianamente
satisfactorias a los ciudadanos.
Los costos son altsimos en todos sentidos. Por un lado, el mtodo de
integracin de averiguaciones previas hace que la labor de un sinnmero de
funcionarios
ministerios
pblicos
y
oficiales
secretarios
sea
fundamentalmente de carcter administrativo y no sustantivo. Adems, dicho
mtodo lleva aparejado un dispendio de recursos enorme, pues la mayor parte
de los recursos humanos y materiales de la institucin se destinan a llevar a
cabo un sinnmero diligencias, peritajes y dems, completamente intiles e
irrelevantes para el xito del asunto. Adems, este mtodo de trabajo inhibe
la posibilidad de resolver delitos complejos que requieren de estrategias de
investigacin robustas. Finalmente, la metodologa de la averiguacin previa,
al estar diseada para que el MP no tenga que proponer una tesis del caso y
demostrarla, genera enormes dudas para las vctimas y los ciudadanos sobre la
confiablidad misma del sistema. Por ms sentencias condenatorias y aumento
en la poblacin en reclusin, nadie puede tener una mediana certeza de que
quien est en la crcel es por haber cometido el delito que se le imputa.
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TABLA
1
2002
(%)
2005
(%)
2009
(%)
91
92
92
80
72
72
72
70
68
2
2002
(%)
2005
(%)
2009
(%)
70
70
50
34
28
29
17
TABLA
TIPO DE
AUTORIDAD
LO AMENAZ O LO HUMILL
LO GOLPE O LASTIM
2002
(%)
16
2005
(%)
17
2009
(%)
25
2002
(%)
24
2005
(%)
21
2009
(%)
27
32
29
38
41
35
38
Ministerio Pblico
12
Juez
2.5
Polica preventivo
Polica judicial
Un ejemplo de, hasta qu punto, los jueces continan validando una persecucin criminal autoritaria, se puede
apreciar en el desarrollo de la jurisprudencia constitucional de la Suprema Corte y los Tribunales Colegiados, de
1997 a la 2007, en materia del derecho constitucional del inculpado a contar con un defensor desde la detencin
hasta que finalice el juicio. Al respecto, vase, MAGALONI A., e IBARRA, A., La configuracin jurisprudencial de
los derechos fundamentales. El caso del derecho constitucional a una defensa adecuada, Cuestiones Constitucionales,
No. 19, 2008, pp. 107 y ss.
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CIDE
19
CIDE
21
Sobre este tema, vase, AZAOLA, E. y RUIZ, M., Investigadores de papel. Poder y derechos humanos entre la Polica
Judicial de la ciudad de Mxico, Fontamara, Mxico, 2009.
22
22
CIDE
23
delictiva en materia local est relacionado con robos. De estos robos, 24% fue
a mano armada. Es posible que los robos a mano armada hayan sido ms
frecuentes en el DF y el Estado de Mxico que en otras entidades del pas, ya
que la referida encuesta destaca que en el porcentaje de delitos totales que
se cometen a mano armada, el Estado de Mxico ocupa el primer lugar con
44% y el DF el segundo lugar con 37%.
Con respecto a la cifra negra, es decir, el porcentaje de delitos no
denunciados, segn la citada encuesta del ICESI, en 2008 fue de 88% en el
caso del DF y 84% en el Estado de Mxico. Muy cercanos ambos al promedio
nacional que es 85%. La principal razn para no denunciar fue que es una
prdida de tiempo.
Por lo que toca al nmero de denuncias que se presentan en ambas
procuraduras, la siguiente grfica muestra cmo se ha comportado la tasa de
denuncias por cada 100 mil habitantes en la ltima dcada tanto en el DF
como en el Estado de Mxico.
GRFICA
CIDE
los datos disponibles. A forma de hiptesis es posible que las diferencias entre
el Estado de Mxico y el DF tengan que ver con la democratizacin del DF y no
con la incidencia delictiva en ambas entidades.23 Sin embargo, no existen
datos para demostrarlo.24
Ms all de cules son las causas que explican que en el DF haya
disminuido la tasa de denuncias y en el Estado de Mxico se haya mantenido
baja pero estable, lo cierto es que hoy en da la cifra negra es muy alta en
ambas entidades. Ello nos lleva al meollo de la cuestin: mientras que el
sistema de persecucin penal contine funcionando bajo el paradigma
autoritario, los ciudadanos se van a mantener alejado de l. Las autoridades
ministeriales, a los ojos de los ciudadanos, son parte del problema de la
inseguridad y no son fuente de proteccin ni ayuda. Cabe destacar que no hay
sistema en el mundo que pueda perseguir eficazmente la delincuencia cuyas
autoridades no cuenten con un grado aceptable de confianza y respeto por
parte de la ciudadana. Cualquier reforma a la Procuradura debe atender de
frente este problema.
23 No existen encuestas de victimizacin que nos permitan conocer la incidencia delictiva del Estado de Mxico y
del DF de 1997 al 2000, que es el periodo en donde la tasa de denuncia se diferencia significativamente. Sin
embargo, dada la integracin de ambas entidades en trminos econmicos y demogrficos, es posible suponer que
la incidencia delictiva se ha comportado en forma bastante similar y que, por tanto, las diferencias en la tasa de
denuncias no se explican por las diferencias en la actividad delictiva.
24 Precisamente en 1997, ao en el que se marca una enorme brecha en la tasa de denuncia de ambas entidades, la
capital del pas, por primera vez en ms de 70 aos, pas a ser gobernada por un partido distinto al PRI. En el
Estado de Mxico, en cambio, hasta la fecha, el PRI nunca ha sido derrotado en las urnas. No existen datos
disponibles previos a 1997 sobre el comportamiento de la tasa de denuncia en el DF y el Estado de Mxico, por ello
no es posible determinar si ese comportamiento tiene que ver con las expectativas sociales que el cambio
democrtico trajo consigo en el DF ni si la tendencia a la baja de la tasa de denuncias en el DF tiene que ver con la
desilusin o el fracaso de tales expectativas.
25
TABLA
ESTADO DE MXICO
Total de averiguaciones
172,681
255,865
previas iniciadas en 2008
Porcentaje y nmero total
de averiguaciones previas
en donde el juez inicia
4.5%
11.7%
proceso penal (auto de
(11,692)
(20,219)
formal prisin y auto de
sujecin a proceso)
Porcentaje y nmero total
de averiguaciones previas
que terminan con
10%
3.1%
sentencia condenatoria
(17,400)
(8,006)
respecto del total de
averiguaciones previas
iniciadas
Fuente: Estadsticas de la Procuradura del Distrito Federal y del Estado de Mxico y cuadernos
judiciales del INEGI 2008.
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CIDE
TABLA
DELITO
Robo
Lesiones
Dao en las cosas
Homicidio
Armas Prohibidas
Violacin
Incumplir obligacin
familiar
Fraude
Allanamiento de morada
Asociacin delictuosa
Ataque a va y transporte
Otros
Total
DISTRITO FEDERAL
ESTADO DE MXICO
13995
2456
851
566
86
289
14
5517
1957
398
571
718
637
556
233
37
45
19
3191
21782
226
244
40
36
1931
12831
Fuente: INEGI.
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25 La agencia central de Toluca es una excepcin en cuanto a la calidad de la atencin al pblico y la remodelacin
del espacio de trabajo. Hasta donde se pudo constar, en el Estado de Mxico las agencias del MP se encuentran en
un nivel de abandono, desorden y deterioro difcil de describir. A diferencia del DF, en el Estado de Mxico no han
existido las mnimas polticas de organizacin y gestin que permitan siquiera saber cuntas averiguaciones previas
existen, ni mucho menos cul es el resultado de las mismas. Por poner un ejemplo, segn coment un
Subprocurador de Ecatepec, su poltica de abatimiento del rezago haba consistido en mandar al archivo definitivo
todas las averiguaciones previas iniciadas de 2006 para atrs y les haba tomado seis meses siquiera saber cules
eran dichas averiguaciones previas.
29
El Monto de lo Robado
% del total
50
40
30
2002
20
2005
10
0
1-500
30
501-4,500
4,501-39,000
pesos
CIDE
39,001+
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Conclusiones
El nico camino posible para comenzar a resolver la enorme debilidad del
Estado mexicano en la persecucin criminal es rompiendo de raz los asideros
del modelo de investigacin criminal autoritario. Ello significa construir una
Procuradura de Justicia que cumpla al menos con tres requisitos: 1) un nivel
de autonoma en sus decisiones que no permita ningn tipo de manipulacin ni
favoritismos polticos; 2) un sistema que no puede construir acusaciones
utilizando la coaccin e intimidacin y tenga, por tanto, que desarrollar
verdaderas capacidades investigativas y 3) un tipo de juicio realmente
competitivo en donde el MP deba presentar una tesis del caso y aportar
evidencia que la sustente, el acusado cuente con un abogado capaz de
presentar una tesis alternativa y el juez sea realmente un rbitro imparcial e
independiente.
El primer elemento autonoma de la Procuradura frente a la intromisin
de la poltica de sus decisiones requiere de un acuerdo poltico amplio que
no se ha dado. Sin embargo, aun si este acuerdo poltico existiera, para
alcanzar los otros dos requisitos, el diseo y la implementacin de la reforma
a la procuracin de justicia, se requiere partir y tener como hilo conductor a
las prcticas e ideologas institucionales que inhiben el desarrollo de un
sistema de procuracin e imparticin de justicia al servicio de los ciudadanos.
Este artculo intenta aportar elementos en esta direccin.
El trabajo de campo en agencias del MP del DF y Estado de Mxico, as
como los datos disponibles, detectan, al menos, cinco aspectos nodales que
hay que atender si se quiere reformar la institucin.
1.- El sistema de administracin de casos. Dicho sistema no permite la
priorizacin ni seleccin de casos y obliga al MP a tramitar todas las
averiguaciones previas que inician. Con ello se genera un enorme
dispendio de recursos humanos y materiales y se inhibe cualquier
posibilidad de destinar tales recursos a los casos que tienen ms
probabilidad de xito o que son ms relevantes para la seguridad
pblica de los ciudadanos.
2.- Un mtodo de trabajo que busca construir un expediente a partir de un
catlogo fijo de diligencias mnimas por tipo de delito. Dicho mtodo
de trabajo no est diseado para elaborar una estrategia de
investigacin ni para construir una tesis del caso apoyada en
evidencias. Ello provoca que no se profesionalice la investigacin
criminal y que, por tanto, prevalezcan las prcticas abusivas e
intimidatorias contra el detenido.
3.- Una cultura institucional que se basa en la mentira, la simulacin y la
corrupcin. El apego a la verdad no es un valor institucional, tampoco
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