FUNAG - Relacoes - Internacionais - Olhares - Cruzados PDF

coleo
Relaes
Internacionais
Relaes Internacionais
Olhares cruzados
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado
Secretrio-Geral
Embaixador Luiz Alberto Figueiredo Machado

Embaixador Eduardo dos Santos
FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO
Presidente
Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Instituto de Pesquisa de
Diretor
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor
Embaixador Maurcio E. Cortes Costa
Conselho Editorial da
Fundao Alexandre de Gusmo
Presidente
Membros

Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro
Embaixador Tovar da Silva Nunes
Embaixador Jos Humberto de Brito Cruz
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Antnio Carlos Moraes Lessa
A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica

vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade
civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica
brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os
temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Organizadores:
Corival Alves do Carmo

rica C. A. Winand
Israel Roberto Barnab
Lucas Miranda Pinheiro
Olhares cruzados
Braslia 2013
Direitos de publicao reservados

Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 BrasliaDF
Telefones: (61) 2030-6033/6034
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E-mail: funag@funag.gov.br
Equipe Tcnica:
Eliane Miranda Paiva
Fernanda Antunes Siqueira
Gabriela Del Rio de Rezende
Guilherme Lucas Rodrigues Monteiro
Jess Nbrega Cardoso
Vanusa dos Santos Silva
Projeto Grfico e Capa
Daniela Barbosa
Programao Visual e Diagramao:
Grfica e Editora Ideal
Impresso no Brasil 2014

R382
Relaes internacionais : olhares cruzados / Organizadores: Corival Alves do

Carmo [et al]. Braslia : FUNAG, 2013.
623 p. - (Coleo relaes internacionais)
ISBN: 978-85-7631-492-9
Trabalhos apresentados no II Seminrio Internacional de Pesquisa e Extenso
e Relaes Internacionais.
1. Relaes internacionais. 2. Poltica internacional - teoria. 3. Economia
internacional. 4. Relaes internacionais - Amrica Latina. 5. Segurana interna
cional - Amrica do Sul. 3. Poltica externa - Brasil. 4. Poltica externa - teoria. I.
Carmo, Corival Alves do. II. Srie.
CDD 327
Bibliotecria responsvel: Ledir dos Santos Pereira, CRB-1/776.

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n 10.994, de 14/12/2004.
Apresentao
A presente publicao resulta do II Seminrio Internacional

de Pesquisa e Extenso em Relaes Internacionais da Universi
dade Federal de Sergipe (UFS), que contou com o apoio e a cola
borao da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG). Reuniu tanto
nomes consagrados como talentos que despontam na Academia.
Ao divulgar o trabalho da UFS, a Fundao espera estimular
novas vocaes e outras iniciativas acadmicas de qualidade,
que contribuam para desenvolver o pensamento autnomo e a
capacidade crtica no mbito da disciplina.
O estudo e a formao em Relaes Internacionais no Brasil
consolidaram-se nas ltimas quatro dcadas. O Itamaraty e a
FUNAG tm encorajado instituies de ensino superior nesse
processo1. Como parte de sua misso institucional, a Fundao
1 FONSECA JUNIOR, Gelson. Diplomacia e Academia: um estudo sobre as relaes entre o Itamaraty e
a comunidade acadmica. Braslia: Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), 2012.
organiza e promove atividades pedaggicas, conferncias, pesquisas

e debates sobre diplomacia e poltica externa em todo o pas. Com
satisfao, v o entusiasmo com que doutores, mestres e alunos
abraaram a iniciativa inspiradora dos Olhares Cruzados.
O Seminrio em tela teve o mrito de despertar, na academia
sergipana, a conscincia de que no basta compreender o desafio da
globalizao e os dilemas da interdependncia entre os Estados.
Alm do conhecimento da realidade externa, que afeta cada
vez mais o cotidiano dos povos, necessrio influir na evoluo
dos fatores que determinam essa realidade para promover e
proteger direitos e interesses2. A pesquisa e o debate das relaes
internacionais so instrumentais no alcance desse objetivo, que
incumbe tanto ao Estado quanto sociedade civil, em particular
Universidade.
A reflexo desenvolvida na Academia e aquela feita pela
diplomacia podem diferir em seus propsitos e no seu tempo de
ao. O pensamento nas universidades voltado essencialmente
para a anlise e a percepo dos fatos resultantes do comporta
mento humano e de suas instituies. Para o acadmico, a poltica
externa e as relaes internacionais so fenmenos a serem
compreendidos e interpretados em suas possveis causas, moti
vaes e consequncias. Embora isso se d tambm no caso do
diplomata, a diferena em relao pesquisa acadmica reside,
sobretudo, em sua motivao. A investigao diplomtica tem seu
foco no interesse nacional e na formulao de polticas voltadas
para determinados objetivos a partir da leitura da realidade
nacional e internacional por parte do Estado. Responde a questes
mais imediatas e advm da necessidade de definir linhas de ao de
curto e mdio prazos, bem como traar estratgias coerentes numa
2 LIMA, Srgio Eduardo Moreira. Diplomacia e Academia: o IPRI como instrumento de poltica
externa. Poltica Externa, vol. 22, n 3, pp. 75-81, 2014.
perspectiva mais longa. No obstante suas diferenas, a pesquisa

acadmica e a diplomtica podem complementar-se no processo
decisrio bem informado, que assegure consistncia poltica
externa na defesa de valores fundamentais e dos princpios que
orientam o Estado.
Nas ltimas dcadas, verificou-se expanso significativa do
nmero de cursos de graduao em Relaes Internacionais. No
Brasil, coube Universidade de Braslia inaugurar o primeiro curso
da referida disciplina em 1974, merc da contribuio de grupo
proeminente de diplomatas, entre os quais Rubens Ricupero e
Celso Amorim. Alis, esse fato foi lembrado pelo Professor Eiiti
Sato, Diretor do Instituto de Relaes Internacionais, durante
cerimnia de comemorao daquele aniversrio em abril no
auditrio do IREL.
Com a institucionalizao da FUNAG e a criao, em Braslia,
em 1987, do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais
(IPRI), e do Centro de Histria e Documentao Diplomtica
(CHDD), no Rio de Janeiro, em 2002, a ela vinculados, o Itamaraty
deu um passo para aproximar Diplomacia e Academia, organizando
conferncias, seminrios e desenvolvendo intenso trabalho de
publicao de debates e de teses sobre assuntos especficos de in
teresse para a poltica externa brasileira, por vezes em cooperao
com outras instituies.
Dada a evocao a grandes mestres da disciplina e suas
teorias na primeira parte deste livro, permito-me recordar, como
exemplo de cooperao com o meio acadmico, o lanamento
pela FUNAG, em 2001, da coleo Clssicos IPRI. Consistiu ela
na publicao em lngua portuguesa de doze obras formadoras
das relaes internacionais e do direito internacional pblico, de
importncia para a reflexo sobre seus rumos. Ali figuram ttulos
como Vinte Anos de Crise 1919-1939, de E. H. Carr; A Sociedade
Anrquica, de Hedley Bull;Paz e Guerra entre as Naes, de Raymond
Aron; e A Poltica entre as Naes, de Hans Morgenthau. A maior parte

desses clssicos era, ento, indita em lngua portuguesa e contou
com apresentaes de expoentes na rea de relaes internacionais,
muitos deles diplomatas. A iniciativa de sua traduo e publicao
no constituiu simples ato de rotina editorial. Atualmente, a coleo
objeto de referncia por sua contribuio formao acadmica
e ao desenvolvimento conceitual das relaes internacionais.
Atravs do stio eletrnico da FUNAG possvel o acesso online
e gratuito a essa coleo.
Esse esforo editorial permitiu a difuso mais ampla dessas
obras, que, junto com teorias desenvolvidas no campo das cincias
sociais e polticas, serviram de base para a releitura dos clssicos
realizada na primeira mesa-redonda do Seminrio da Universidade
de Sergipe. Trata-se de exerccio indispensvel para desenvolver
a compreenso e a capacidade analtica das questes externas.
A iniciativa da UFS constitui um passo nesse sentido. A FUNAG
solidria nesse esforo em prol da formao de pensamento
nacional prprio acerca das grandes questes com que o Brasil se
depara na cena externa.
A Fundao tem expandido o escopo e a abrangncia geogr
fica de sua aproximao com o meio acadmico. Apoiou a criao
do Ncleo de Estudos Internacionais (NEI), da Universidade de
Fortaleza (UNIFOR), e do Ncleo de Relaes Internacionais (NURI),
da UFS. Alm da doao de obras de referncia, o apoio da FUNAG
se estende a projetos conjuntos, como o recente Seminrio sobre a
Preparao da VI Cpula do BRICS, realizado na capital cearense,
e o Seminrio que deu origem ao presente livro.
No mbito da Conferncia Nacional sobre Relaes Exteriores
(CORE), tradicional3 evento acadmico da FUNAG, de periodicidade
3 A Conferncia sobre Relaes Exteriores (CORE) deu continuidade ao ciclo de debates da Conferncia
Nacional sobre Poltica Externa e Poltica Internacional (CNPEPI), organizada pela FUNAG a partir de
2006.
anual, procura-se expandir o alcance territorial das iniciativas

governamentais quanto ao ensino, reflexo e produo sobre
Relaes Internacionais, buscando estimular a criao de novos
polos universitrios de excelncia. Dessa forma, a primeira edio
da CORE foi realizada em Fortaleza, em parceria com a UNIFOR,
enquanto a segunda edio ocorreu em Vila Velha, em parceria
com a Universidade de Vila Velha (UVV).
De fevereiro a abril de 2014, a FUNAG colaborou com o
Itamaraty na organizao dos Dilogos sobre Poltica Externa,
de iniciativa do Ministro das Relaes Exteriores, Luiz Alberto
Figueiredo Machado, com o objetivo de promover o debate sobre
o tema e aprofundar a interlocuo do Itamaraty com a sociedade.
A contribuio de Universidades e Centros de Estudos de vrias
partes do pas foi de importncia nesse processo.
Num territrio to vasto, com caractersticas geogrficas e
humanas distintas, inclusive 11 unidades da federao que mantm
fronteiras com dez pases, a reflexo sobre o tema da cooperao
e das relaes internacionais, tanto por parte do governo quanto
por parte do meio acadmico, ser cada vez mais relevante ao
desenvolvimento do Brasil, defesa de seus interesses e de suas
ideias, bem como projeo e ao fortalecimento de seus valores no
plano externo.
Presidente da Fundao Alexandre de Gusmo
Sumrio
Prefcio 15
Parte I Clssicos da poltica internacional e sua atualidade

Edward Carr: o embate Idealismo/Realismo nos dias atuais 31
Raymond Aron: dos limites do conhecimento histrico

teoria das relaes internacionais
53
Eduardo Mei
Rousseau e os escritos sobre a Paz Perptua, do Abade de

Saint-Pierre: crticas e aproximaes
77
Evaldo Becker
Parte II Novas configuraes do poder no sistema
internacional e seus reflexos sobre a poltica internacional

contempornea
A nova projeo martima chinesa e os jogos de poder na

sia-Pacfico 99
Jorge Tavares da Silva
A Amrica do Sul, a China e as contradies da poltica

econmica externa do Brasil
129
Is the Euro a failure?
163
Antony Peter Mueller
Parte III Relaes internacionais latino-americanas: novos

eixos e cenrios
O regionalismo latino-americano depois do regionalismo

aberto: novos eixos, novas estratgias, modelos diversos 193
Jos Briceo-Ruiz
Venezuela: su trnsito elptico en el destino histrico

sudamericano y el rol moderador del Brasil en el presente 239
Alejandro Mendible Z.
Parte IV Defesa e segurana na Amrica do Sul: percepes

e agendas
A Torre de Babel sul-americana: a importncia da convergncia

conceitual para a cooperao em Defesa
281
Hctor Luis Saint-Pierre, Diego Lopes da Silva
No limbo da dissonncia: Argentina e Brasil no campo

da Defesa
315
Raphael Camargo Lima, Samuel Alves Soares
La poltica de defensa en Argentina: lecciones nacionales y

regionales 351
Rut Diamint
Ensino Militar no contexto da mercantilizao da educao 377

Suzeley Kalil Mathias, Guilherme Paul Berdu
Evoluo do oramento de Defesa no Brasil
415
Carlos Wellington Leite de Almeida
Parte V Poltica Externa Brasileira: passado e presente

O Brasil e suas Relaes Hemisfricas: Rio Branco e os
dias atuais
455
Clodoaldo Bueno
Poltica Externa Brasileira e elites econmicas na

Era Democrtica (1985-2010)
479
Marcelo Fernandes de Oliveira
O Brasil e os Estados Unidos no sculo XXI: uma nova

percepo mtua?
523
Cristina Soreanu Pecequilo
Condicionantes histrico-jurdicas da participao brasileira

junto a regimes internacionais de Direitos Humanos e seus
reflexos sobre a Comisso da Verdade
559
rica C. A. Winand, Flvia de vila, Juliana de Paula Bigato
Parte VI Instrumentos analticos para estudo da

Poltica Externa
Anlise de cenrios em Poltica Externa: consideraes
tericas e conceituais
Marcos Alan Shaikhzadeh V. Ferreira
603
Prefcio
O conjunto de textos aqui reunido produto do II Seminrio

Internacional de Pesquisa e Extenso em Relaes Internacionais
(Siri) organizado pelo Ncleo de Relaes Internacionais da
Universidade Federal de Sergipe (UFS). O evento ocorreu entre os
dias 15 e 19 de abril de 2013 e contou com o apoio da Fundao
de Apoio Pesquisa e Inovao Tecnolgica do Estado de Sergipe
(Fapitec), do CNPq e da Fundao Alexandre de Gusmo (Funag),
aos quais deixamos registrados nossos profundos agradecimentos.
Funag tambm agradecemos por viabilizar a converso das
exposies, feitas durante o evento, no livro que aqui se apresenta.
O II Siri foi uma oportunidade de trazer para a UFS importantes
pesquisadores da rea de relaes internacionais e fortalecer os
vnculos do Ncleo de Relaes Internacionais (Nuri) com as redes
de pesquisa da rea existentes em mbito nacional e internacional.
O curso de graduao em relaes internacionais foi criado, na
UFS, em 2009, e desde ento, o Ncleo de Relaes Internacionais
tem envidado esforos para que tanto a formao dos discentes
quanto as pesquisas docentes acompanhem o padro oferecido nos
principais centros de relaes internacionais do pas. Para tanto,
no se faz suficiente que docentes e discentes participem dos
15
Corival Alves do Carmo, rica C. A. Winand,

Israel Roberto Barnab e Lucas Miranda Pinheiro
encontros das associaes nacionais e internacionais da rea, sendo

tambm salutar trazer pesquisadores brasileiros e estrangeiros
UFS, em clara disposio de constituio de intercmbios de longa
durao. Desse modo, as contribuies do primeiro e do segundo
Siri no podem ser minimizadas.
Os textos aqui reunidos refletem sobre diferentes temas e
agendas das relaes internacionais, bem como sobre variadas
perspectivas tericas utilizadas para sua anlise. A reflexo
epistmica e metodolgica das Relaes Internacionais, embora
consensual na aceitao da inevitvel multidisciplinaridade
da rea, nem sempre logrou xito em anlises que buscaram
articular instrumentos conceituais e tericos complexa, densa
e multitemtica realidade internacional, sobretudo porque o
referencial que se criou como padro para seu estudo esteve
por muito tempo, como ainda se encontra, majoritariamente,
embasado na realidade anglo-sax. No apenas a realidade anglo-sax, mas os interesses dos Estados enquadrados naquele contexto,
suas vises de mundo e suas culturas acadmicas, imprimiram
marca profunda no trajeto de atribuio de cientificidade ao estudo
das relaes internacionais. Tambm o cenrio internacional
se modificou depois do surgimento do primeiro grande debate
das relaes internacionais, que opunha liberais a realistas, e se
encontra longe do cenrio bipolar que consagrou as teses realistas
de Morgenthau e Aron. Desta feita, aos clssicos que discutem a
poltica internacional, seja pela tica da histria, da filosofia, da
sociologia ou do nicho mais especfico das relaes internacionais,
deve-se sempre preservar um espao para uma constante releitura
e reviso luz das variaes conjunturais. Este foi o papel da mesa-redonda que originou a primeira parte deste livro: Clssicos da
poltica internacional e sua atualidade.
Iniciando o debate, Israel Roberto Barnab analisou, a partir
da obra Vinte Anos de Crise de E. H. Carr, de que forma os discursos
16
Prefcio
idealista/utpico e realista se apresentam como arcabouos

explicativos do cenrio internacional atual. nfase foi atribuda
base positivista comum s duas correntes em choque na obra, e nas
limitaes de cada uma para anlise das relaes internacionais
contemporneas. Com base em exemplos extrados do discurso
diplomtico brasileiro, Barnab mostra que o utopismo, ou
idealismo, revestido atualmente de roupagens neoliberais, ainda
encontra eco em grupos que tentam justificar um padro de aes
ideais, ou baseadas em um dever ser. Assim, encontraramos
em Carr um primeiro aspecto de atualidade sinttica, residente
na prudncia em no se exagerar nem na vertente utpica, nem
naquela deveras realista, estadocntrica, que no consegue se
desvencilhar dos elementos de poder e conflito ao analisar as
relaes internacionais.
Eduardo Mei sugere uma relativizao dos escritos de
Raymond Aron, considerando o fato de que a bipolaridade poltico-ideolgica e a termonuclear no constituem mais um impasse
poltica internacional. A novidade atmica tampouco o znite
das tenses ou a base das decises, uma vez que as tecnologias
atmicas se difundiram to amplamente, que alargaram, ao invs
de conterem as possibilidades da violncia militar. De acordo com
Mei, a ideia de essencialidade estatal das relaes internacionais
se desconstri, ao passo que se preserva, relativamente, a unidade
do campo diplomtico, defendida por Aron. Todavia, aspectos
conjunturais defasados no retiram o mrito dos diversos
ensinamentos que Aron nos deixa, desde que faamos dele uma
leitura desligada de preconceitos dogmticos e ideolgicos, e que
nos atenhamos mais ao caminho cientfico trilhado pelo intelectual
para busca de objetividade.
Abordando o dilogo entre Rousseau e o Abade de Saint-Pierre,
Evaldo Becker mostra que o projeto para tornar a paz perptua
de Saint-Pierre, fundamentado em princpios cristos, tinha como
17

premissa a substituio do sistema de equilbrio de poder, ou de

guerra, pelo de sociedade perptua, regida pela arbitragem e
instituda pela submisso de soberanos e cristos. Embora ctico
em relao a alguns princpios do Abade, como o de que os homens
tm decises mais racionais do que apaixonadas, Rousseau aceita o
desafio de compilar os escritos de Saint-Pierre, mas obstina-se em
desenvolver, em obra parte, seu prprio julgamento do que coube
a ele homenagear, separando assim o seu trabalho: a compilao em
homenagem ao Abade se reduziria ao Extrato, enquanto que sua
crtica pessoal e seus acrscimos apareciam em O Julgamento.
O texto de Becker se detm, portanto, na resistncia de Rousseau
a pensar a sociedade internacional e a paz a partir do princpio da
racionalidade humana, o que conduz ao malogro da tentativa de
separar obras e escopos, e resulta na parcialidade com que realizou
seu trabalho de compilao da obra do Abade, e consequentemente,
na incompletude das leituras crticas de outros filsofos da paz,
que sucederam aos dois pensadores. Apesar de advertir que podem
ser tendenciosas algumas das principais obras que refletem as vias
da paz internacional, sobretudo as baseadas em Rousseau, Becker
pondera a importncia das mesmas na construo de conceitos
que balizam o estudo filosfico das relaes internacionais.
A segunda parte deste livro, denominada Novas configuraes
do poder no sistema internacional e seus reflexos sobre a poltica
internacional contempornea, contm trabalhos que trataro,
sobremaneira, da redefinio do papel das potncias do sistema
internacional.
Por um lado, a partir do captulo escrito por Jorge Tavares da
Silva, A nova projeo martima chinesa e os jogos de poder na
sia-Pacfico, constata-se que da dcada de 1990 para c a balana
de poder global, configurada pela trade EUA, Europa Ocidental
e Japo passa a ser abalada pelo ressurgimento da China como
potncia global. Tavares da Silva ressalva, porm, que embora um
18
Prefcio
rearranjo de foras deva ser pensado, no contexto da sia-Pacfico

que a influncia da China se faz mais presente. Por outro lado,
nesse espao que se localizam seus principais confrontadores.
O artigo de Corival Alves do Carmo procura analisar as
limitaes da poltica econmica externa brasileira para a Amrica
do Sul frente ao desafio chins. Ao longo desta primeira dcada do
sculo XXI, o Brasil, em articulao com os governos da nova
esquerda sul-americana, fez um esforo significativo para
transformar a Amrica do Sul num ator da poltica internacional.
Desse esforo resultou uma agenda de poltica regional
especificamente sul-americana Unasul, Banco do Sul, Conselho de
Defesa Sul-americano, etc. Entretanto, em polticas de integrao
das cadeias produtivas, essa aliana poltica no se concretizou
em nenhum projeto econmico. A liberalizao comercial com
os vizinhos no tornou o Brasil capaz de absorver um volume
maior de exportaes desses pases. O resultado que, em meio
ao crescimento do discurso integracionista, os pases da regio,
inclusive o Brasil, tomaram uma srie de decises para aprofundar
os vnculos econmicos com pases fora da regio. A China colocar-se-ia, neste cenrio, como um entrave cada vez mais importante
integrao sul-americana, pelas escolhas polticas e econmicas
dos pases da regio em relao a ela.
Pensando a Unio Europeia como uma unidade de poder global
que tem no euro um de seus principais pilares de sustentao,
j que o mesmo constituiu um incentivo ao aprofundamento da
integrao, Antony Peter Muller mostra como a equivocada gesto
da moeda nica pode ter fundamentado a crise europeia atual.
O autor opina, contudo, que a crise pode ainda surtir efeitos
positivos, se servir de alerta da necessidade de criao de novas
instituies gestoras da estabilidade financeira regional.
19

A terceira parte, intitulada Relaes Internacionais latino-americanas: novos eixos e cenrios, rene trabalhos que
conduzem reflexo quanto reconfigurao de poder na Amrica
Latina e relativa dinmica de construo de eixos de parcerias
estratgicas nas ltimas dcadas.
O captulo O regionalismo latino-americano depois do
regionalismo aberto: novos eixos, novas estratgias, modelos
diversos, de Jos Briceo-Ruiz, mostra como variaes nos
modelos integrativos adotados na Amrica Latina foram
acompanhadas de mudanas polticas em pases da regio, o que
resultou, ao fim, na coexistncia de trs eixos integrativos: um de
regionalismo aberto, outro revisionista e outro antissistmico.
A coexistncia levaria fragmentao da integrao, no que toca
ao seu aspecto econmico. Argumentando que o aspecto poltico
da integrao no fora igualmente afetado, o autor destaca os
empreendimentos polticos bem-sucedidos da Amrica do Sul,
particularmente a Unasul, no deixando, entretanto, de apontar
que aqueles tambm geram derivaes em diferentes modelos: o
realismo aquiescente, o autonomista e o regionalismo contra-hegemnico.
O artigo do professor Alejandro Mendible, professor
da Universidade Central da Venezuela, faz uma abordagem
histrica sobre as relaes da Venezuela com a Amrica do Sul, e
particularmente de suas relaes com o Brasil. Mendible procura
traar as principais caractersticas dos distintos momentos
histricos da Venezuela desde a independncia apontando como,
a despeito do discurso integracionista de Bolvar no alvorecer das
repblicas sul-americanas, a Venezuela manteve-se relativamente
afastada dos vizinhos sul-americanos. O boom petroleiro favoreceu
esta opo ao fortalecer as relaes com os Estados Unidos.
A volta da Venezuela para a Amrica do Sul ocorre apenas, de
forma consistente e estruturada, a partir do governo do presidente
20
Prefcio
Hugo Chvez, que prioriza a integrao com a regio dentro do seu

projeto poltico. As relaes com o Brasil so intensificadas pelo
papel de moderador e mediador assumido pelo Brasil tanto junto
aos grupos polticos internos como nas relaes entre a Venezuela
e os Estados Unidos.
A quarta parte, denominada Defesa e Segurana na Amrica
do Sul: percepes e agendas, agrupa trabalhos que contribuem
para o entendimento da defesa sul-americana, a partir de recortes
nacionais e comparativos, que encaminham a reflexo sobre
convergncias e divergncias. Estas, por seu turno, favorecem ou
entravaram, respectivamente, a cooperao regional na matria.
O captulo inicial de Hctor Saint-Pierre e Diego Lopes
da Silva, A torre de Babel sul-americana: a importncia da
convergncia conceitual para a cooperao em defesa, discute a
diferente apreenso e concepo de termos como segurana,
defesa, dissuaso e transparncia militar por parte de pases
sul-americanos que, por sua vez, sinalizam para diferentes matrizes
e definies polticas, bem como distintas percepes individuais
que culminam para dificuldade do dilogo regional. De acordo com
os autores, tais divergncias esto relacionadas a bases histricas,
geopolticas, culturais e institucionais particulares. Entretanto, a
univocidade conceitual, quando relativa a mecanismos polticos
adotados entre vrias partes, deve existir para garantir a solidez do
entendimento. Assim, Saint-Pierre e Silva acreditam que a recente
proposta do CEED/CDS de discutir escopos semnticos que
padronizem o entrosamento regional foi uma iniciativa acertada
e promissora, uma vez que pode levar ao compartilhamento
no apenas de conceitos, mas particularmente de mtodos de
consolidao da confiana e da transparncia, principalmente no
que toca a gastos militares. Entretanto, o CEED/CDS abraa para
si um grande desafio, o de refletir sobre expectativas regionais,
o que exige uma formulao endgena, sensvel captao das
21

experincias dos atores envolvidos, aqueles que, como ressaltam

os autores, so os nicos a compreender com clareza a realidade
de seu entorno.
Adotando a Cultura Estratgica como categoria analtica, o
texto de Samuel Alves Soares e Raphael Camargo Lima, No limbo
da dissonncia. Argentina e Brasil no campo da defesa, explora
como o conjunto de representaes sociais que dominam as elites
polticas e intelectuais referente poltica externa e poltica
de segurana do Brasil e da Argentina, configura um padro de
relacionamento bilateral. De acordo com os autores, dois tipos
de cultura estratgica podem ser observados: um de reciprocidade,
quando a relao pautada por rivalidade, concorrncia ou
amizade, j que se trata de uma cultura que emerge, em suas
palavras na perspectiva direta da relao que estabelecem entre
si; e outra denominada cultura estratgica conjunta, que aparece
quando as representaes deixam de se orientar diretamente pela
viso recproca, ou seja, o outro deixa de ser o referente central.
Neste caso, como mostram os autores, de modo instigante,
enquanto internamente se ultrapassa a identidade marcada pela
reduo da reciprocidade como referncia, externamente percebe-se uma convergncia que embasa aes coordenadas cooperativas
ou integrativas. Por um lado, a desconfiana que caracteriza a
cultura estratgica recproca que permeia as relaes do Brasil com
a Argentina; por outro, ela mesma incentiva a criao de medidas
para super-la. Se no mbito estritamente diplomtico as relaes
entre os dois pases oscilam, no campo da defesa, as relaes so
mais constantes. Assim, concluem os autores que h um limbo
dissonante, nas relaes entre Brasil e Argentina, conformado
pela combinao entre uma cultura estratgica recproca que
ultrapassada, quando a superao da reciprocidade faz emergir
uma cultura estratgica conjunta.
22
Prefcio
Embora centrado no objetivo de aprofundar nossa compreenso

sobre as bases do controle poltico sobre as estruturas de defesa
na Argentina, expondo seus pontos fortes e suas fragilidades,
o trabalho de Rut Diamint La poltica de defensa argentina.
Leciones nacionales y regionales mostra que o processo argentino
de consolidao da democracia rende importantes ensinamentos
regio, seja por seus xitos, seja por seus retrocessos. Segundo
a autora, a Argentina se sobressai por revisar profundamente
sua histria e por realizar modificaes salutares ao avano do
controle civil: submeteu os responsveis pelos crimes da ditadura
justia, definiu mais precisamente os aparatos legais que probem
a interveno militar na segurana interna, submeteu a Defesa ao
Poder Executivo, garantindo a participao tanto do Congresso
Nacional, quanto da academia, etc. Entretanto, a vontade poltica
no ficou imune s constantes tentativas militares de retomada
de autonomia, o que resultou em um projeto inacabado. Contudo,
a experincia da Argentina em transformar a defesa em poltica
pblica pode inspirar exemplos na regio, no que toca ao apoio no
desenho de polticas que, individualmente, ajam como garantes de
um modelo regional democrtico e solidamente institucionalizado,
j que, conforme reala Diamint, difcil pensar no funcionamento
do Conselho de Defesa Sul-Americano sem que cada uma das
naes tenha condies pblicas de desenhar sua prpria poltica e
de gerar estabilidade e governabilidade.
Complementando os exemplos de como aspectos nacionais
refletem regionalmente, Suzeley Kalil Mathias e Guilherme
Paul Berdu empreenderam de modo competente uma discusso
sobre como a educao das Foras Armadas se conforma em
importante varivel da paz regional. De modo geral, a sociedade
evolui ideologicamente e estruturalmente, a partir do acmulo
de conhecimentos e valores, e no ocorre diferente com as
instituies do Estado. Assim, a consolidao democrtica
23

passa tambm pela renovao do ensino militar, o qual, no caso

brasileiro, mantm boa parte de sua estrutura inalterada h mais
de duas dcadas, com exceo de alguns ajustes elencados pelos
autores ao longo do trabalho. Os autores apresentam uma leitura
da educao castrense a partir de trs esferas: a esfera interna,
com base na Lei 12.705/2012 e do Decreto 7.274/2010; a esfera
nacional, considerando a Estratgia Nacional de Defesa (END) e
a Lei de Diretrizes e Base da Educao Nacional (LDB); e a esfera
internacional, especialmente o tratamento dado ao tema pela
Organizao dos Estados Ibero-Americanos (OEI). Conclui-se,
a partir de diversos pontos de partida analtica, que no caso das
esferas interna e nacional no suficiente a ateno atribuda s
polticas educacionais visando, tanto do ponto de vista castrense,
como do ponto de vista civil e governamental, a introjeo
de valores democrticos. No caso da esfera internacional, foi
constatada a ausncia da temtica defesa/ensino militar nos
documentos elaborados pela OEI, dirigidos, por sua vez, a pases
que quase em sua totalidade passaram por regimes militares. Neste
caso, a carncia de uma poltica de educao cidad pode favorecer
a legitimidade social a modelos autoritrios de gesto de polticas
de Defesa.
Carlos Wellington Leite Almeida discute a evoluo do
oramento de defesa no Brasil, argumentando que h constante
priorizao aos recursos destinados ao setor, e que o problema no
reside, exatamente, no quantitativo, mas na falta do que o autor
denomina projeto de fora. Ainda, segundo Almeida, o Brasil
ainda no alcanou soluo para legitimidade, transparncia e
estrutura dos gastos da defesa. Superar uma indesejvel cultura
de sigilo e expor o oramento ao debate aberto ainda um desafio
para os planejadores do setor defesa no Brasil, afirma o autor.
24
Prefcio
A quinta parte, Poltica Externa Brasileira: passado e

presente, congrega anlises histricas, polticas, econmicas
e jurdicas sobre o tema apresentado.
O professor Clodoaldo Bueno nos ensina como a histria
importante, pois constitui baliza no apenas para a anlise da
poltica externa, mas, particularmente, para a tomada de decises
na matria. Argumenta tambm, com lucidez, como a frmula
elaborada por Rio Branco o qual, segundo ele, lia a realidade
internacional prescindindo das teorias segue atual, mormente no
que toca priorizao dos interesses nacionais, em detrimento de
aes baseadas em ideologias ou simpatias. Nesta linha, Bueno traa
um rico histrico do modelo integracionista brasileiro, at chegar
ao Mercosul, destacando erros e acertos histricos que serviriam
de inspirao aos dias que correm. Segundo o autor, a partir
do governo Lula, o Brasil teria intensificado o processo iniciado no
governo anterior, baseado em um integracionismo mais retrico
e menos pragmtico, que no soube manter trunfos nem cartas
na manga para negociar impasses. Baseado mais em concepes
polticas e em sua viso sobre si mesmo, bem como na percepo
valorativa de seu papel no mundo, o Brasil teria perdido lucros
econmicos concretos, no sabendo administrar suas contendas
comerciais com seus vizinhos e perdendo em qualidade na relao
com os Estados Unidos, com quem, segundo afirma o autor, o
Brasil manteve relaes superavitrias por muito tempo. Ainda
para Bueno, contexto nacional e regional semelhante pode ser
observado com base na histria da poltica externa brasileira,
de onde se podem tirar exemplos de sadas e solues mais
convenientes para a retomada de um modelo integracionista
mais profcuo. A atitude de Rio Branco de no alardear liderana
deveria ser seguida pelo pas, sustenta Bueno, ao contrrio de
proclamaes sem fundamentos em capacidades reais, que tambm
afastam parceiros. De acordo com Bueno, alis, o Brasil deveria
25

tambm repensar a concepo de parcerias estratgicas que hoje

guia suas relaes internacionais, assim como dedicar-se mais
observao dos resultados advindos delas.
O professor Marcelo Fernandes de Oliveira escreve sobre
a poltica externa brasileira no perodo democrtico, de 1985 a
2010. A anlise parte da crise do modelo desenvolvimentista,
perodo durante o qual o Brasil teria praticado uma poltica externa
de autonomia pela distncia visando proteger-se do mercado
internacional e de seus efeitos. Com a crise do modelo, Collor
assume, provocando um choque de liberalizao, que abrir espao
para a estruturao de uma nova estratgia de poltica externa
no governo FHC, a autonomia pela integrao. As limitaes do
governo FHC fizeram com que os resultados esperados atravs
desta nova lgica de poltica externa fossem insatisfatrios.
A chegada ao poder de Lula e do PT engendra uma nova estratgia,
a integrao pela assertividade. A poltica externa brasileira ser
marcada pelo ativismo e pela abertura de vrias frentes de ao.
No entender de Oliveira, os resultados alcanados pela poltica
externa do governo Lula no seriam bastante inquestionveis;
ressalta, particularmente, que no identifica a mesma assertividade
nas relaes com os vizinhos em casos como as barreiras comerciais
argentinas ou as negociaes sobre Itaipu com o Paraguai.
Cristina Pecequilo aborda as relaes entre o Brasil e os Estados
Unidos nestes primeiros anos do sculo XXI. As mudanas na
poltica externa introduzidas no governo Lula tiveram implicaes
sobre essas relaes. Na medida em que Lula mostrava-se no ser
um novo Chvez, as relaes com os EUA se aprofundaram, assim
como as relaes entre os presidentes dos dois pases. Um marco
neste processo o estabelecimento formal do dilogo estratgico
entre os dois pases em 2005. A percepo de relevncia do Brasil
para a poltica externa norte-americana decorre da prpria
capacidade do Brasil de se afirmar de forma mais contundente nas
26
Prefcio
questes internacionais. Do ponto de vista do Brasil, a promoo

das relaes Sul-Sul no significou ignorar as relaes Norte-Sul,
as relaes com os Estados Unidos continuaram prioritrias. Neste
sentido, houve um salto qualitativo nas relaes bilaterais em
relao aos perodos anteriores.
O texto de rica Winand, Flvia de vila e Juliana Bigato
analisa as inconsistncias presentes na chamada Comisso da
Verdade como reflexo do padro que define a poltica externa
brasileira para os direitos humanos, que configurado, por seu
turno, pela participao ativa em fruns multilaterais, por um lado,
e pela defesa da no ingerncia em assuntos internos, por outro.
Isso faz com que, ainda que participe e adira a regimes no campo
dos direitos humanos, o Estado brasileiro prefira resguardar, em
alguns casos, seu direito de agir como ente autnomo em relao
aos mesmos. Segundo as autoras, alm da tradio diplomtica,
tambm, e principalmente, a tradio presente na construo de
normas jurdicas, e o consequente histrico da relao do pas
com o Direito Internacional e com suas obrigaes perante a ele,
emprestam essa caracterstica poltica externa brasileira para
os direitos humanos. Adotando anlise de cunho histrico e
histrico-jurdico que culmina em apreciao conjuntural do caso
da Comisso da Verdade, as autoras constatam que o processo
histrico contribuiu para que outros atores polticos, como por
exemplo, os militares, se aproveitem das lacunas interpretativas
do Direito, para impor seus pontos de vistas sobre decises que,
por fim, desvirtuam o pas do cumprimento das normas elaboradas
no seio dos regimes internacionais. Alm disso, a multplice
participao de atores e grupos de interesses em questes de
direitos humanos, apesar de positiva, do ponto de vista do pleno
funcionamento do Estado democrtico, torna-se nociva quando
age no contexto da falta de um projeto nacional que articule atores,
27

interesses e objetivos estatais. A incongruncia pode gerar brecha

a ser preenchida por interesses particulares.
Fechando o livro, o captulo de Marcos Alan S. V. Ferreira,
Anlise de Cenrios em Poltica Externa: consideraes tericas
e conceituais, busca uma sntese dos principais expoentes da
metodologia de anlise da poltica externa, apontando os alcances
e as limitaes de seus ensinamentos. O autor averigua que a
anlise de cenrios deve muito ao cientista poltico James Rosenau,
embora algumas de suas suscitaes, como a de se estabelecer
generalizaes comparativas, no tenham surtido efeito positivo,
enquanto que outras abordagens, como a da comparao focalizada
de Keohane e Nye, deixaram importantes legados, principalmente
no que toca consignao de tipologias temticas.
Enfim, o livro aqui apresentado sublinha o xito alcanado
no debate de diversos temas e variadas vises das relaes
internacionais contemporneas. Destarte, gostaramos de reiterar
os nossos agradecimentos s instituies apoiadoras do seminrio
e da publicao deste livro: Fapitec, CNPq e Funag. Tambm
devemos agradecer Reitoria da UFS, no apenas pelo apoio aos
eventos realizados pelo Nuri, mas por todo o apoio institucional
no desenvolvimento da rea de relaes internacionais em Sergipe.
Cabe ainda agradecer a todos os alunos, professores, servidores e
bolsistas do Nuri, que colaboram para a realizao do II Siri.
Boa leitura!
rica C. A. Winand
Lucas Miranda Pinheiro
28
Parte I
Clssicos da poltica
internacional e sua atualidade
Edward Carr: o embate

Idealismo/Realismo
nos dias atuais
Doutorado em Cincias Sociais pela Universidade Estadual de

Campinas Unicamp, com tese na rea de Relaes Internacionais.
Graduao em Cincias Sociais e Mestrado em Sociologia pela
Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho Unesp.
Tem experincia nas reas de Relaes Internacionais, Cincia
Poltica e Sociologia, atuando principalmente nas seguintes linhas:
Processos de Integrao Regional na Amrica do Sul / Teoria das
Relaes Internacionais / Sociologia das Relaes Internacionais.
membro do Regional Integration Research Group do Institute
of Latin American Studies Stockholm University, Sucia. Lder
do Grupo de Pesquisa no CNPq Poltica Internacional e Processos
31
de Integrao. Atualmente Professor Adjunto II do Ncleo de

Relaes Internacionais e Coordenador de Assuntos Internacionais
da Pr-Reitoria de Ps-Graduao e Pesquisa na Universidade
Federal de Sergipe.
32
presente trabalho busca analisar, a partir da obra Vinte

Anos de Crise de E. H. Carr, de que forma os discursos
idealista/utpico e realista se apresentam como arcabouos
explicativos do cenrio internacional hodierno. A proposta do
trabalho verificar a atualidade da abordagem pioneira de Carr,
discutindo a base positivista comum s duas correntes e seus
limites na anlise das relaes internacionais contemporneas.
Edward Hallett Carr: o autor e sua obra

Edward Carr (1892-1982) foi um historiador ingls que
ganhou notoriedade ao publicar 14 volumes sobre os primeiros
doze anos da Unio Sovitica. Alm deste grande trabalho, outros
no menos importantes se seguiram e se destacam hoje na Histria
e nos estudos das Cincias Sociais.
Entretanto, foi com a obra Vinte Anos de Crise 1919-1939
(primeira edio publicada em 1939, segunda em 1946 e terceira
em 2001) que o autor passou a ser considerado um clssico nos
estudos das relaes internacionais. O foco principal de Carr nesta
obra parte de seu desconforto com a predominncia da abordagem
idealista nos anos que se seguiram Grande Guerra. Assim, o autor
busca contrapor o idealismo s premissas do pensamento realista,
apresentando, em alguns trechos, duras crticas ao que chama de
utopia.
Para Carr, a predominncia utpica da poca se devia s
reminiscncias nostlgicas que muitos mantinham com relao
33
ordem liberal criada pela Pax Britannica no sculo XIX e que

vigorava, de maneira geral, at o incio do XX. Boa parte dos
acadmicos e polticos percebiam a Primeira Guerra Mundial
como um momento passageiro, uma crise momentnea do sistema
internacional que, uma vez superada, causaria o reestabelecimento
da antiga ordem. Tal postura demonstra uma f cega no mercado
liberal, no funcionamento da mo invisvel e na democracia
pressupostos basilares para a construo da paz perptua.
Como mostra Carr, esta percepo equivocada cobria de
nvoa a realidade e dificultava uma abordagem objetiva, restrita
s possibilidades concretas apresentadas pelo cenrio naquele
momento de transio para uma nova ordem mundial. Ao apegar-se esperana de retorno ao passado, no era possvel entender
a gravidade do momento e as mudanas profundas que se
anunciavam. importante lembrar que Carr fez parte da delegao
inglesa nas discusses sobre o Tratado de Versalhes e se ops s
sanes impostas Alemanha mostrando sua descrena com
relao s propostas de W. Wilson e seus famosos 14 pontos.
De modo geral, quando das apresentaes das principais
correntes tericas das relaes internacionais, Carr colocado
entre os autores Realistas, ao lado de Hans Morgenthau, Robert
Gilpin, Henry Kissinger, dentre outros. Isso se deve, em grande
medida, pelas duras crticas que o autor faz ao idealismo. Por outro
lado, como veremos no tpico seguinte, Carr tambm aponta para
os limites do pensamento realista o que leva alguns estudiosos
a buscarem, atravs deste autor, um caminho do meio para a
disciplina de relaes internacionais, um sincronismo terico
entre as duas abordagens, aparando o excesso de cada uma delas e
mantendo suas contribuies especficas.
Carr afirmava que o relacionamento entre realismo e
utopismo era dinmico e dialtico. Embora tecesse crticas severas
34
Edward Carr: o embate Idealismo/Realismo nos dias atuais
ao pensamento utpico nas dcadas de 1930 e 1940, tambm

reconhecia que realismo sem utopismo cairia numa realpolitik
cnica (...). [De acordo com Carr] (...) o realismo e o utopismo so
doutrinas frgeis, mas podem perfeitamente atuar como uma
espcie de corretivo mtuo. (...) Parece que tudo que se pode
fazer compar-las, usando as foras de uma para atacar a outra,
e vice-versa, sempre que uma delas ascender sobre a oponente
(GRIFFITHS, 2004, pp. 20 e 21).
Do nosso ponto de vista e como veremos adiante tal
sincronismo bastante improvvel e sua busca, uma tarefa estril.
De fato, o relativismo que por vezes visvel em sua obra gerou
uma srie de crticas, e sua abordagem sobre utopia e realismo no
convenceu a totalidade dos estudiosos da rea.
Entretanto, importante destacar que Edward Carr foi um
dos pioneiros na elaborao da teoria em relaes internacionais,
visto que no havia, no perodo entreguerras, nenhum estudo
organizado das questes internacionais. Como mostramos em
outro trabalho,
interessante notar que os acontecimentos do sculo
XX (guerras, avanos cientfico-tecnolgicos, disputas
ideolgicas, etc.) modificaram sobremaneira os contextos
nacional e internacional (...). As relaes internacionais,
por sua vez, comeavam a organizar suas teorias,
delimitar as correntes de pensamento e seus respectivos
conjuntos conceituais, justamente em meio ao turbilho
de transformaes que ocorriam. Isto certamente coloca-se ainda hoje como um desafio para a consolidao terica
da rea, tendo em vista a dificuldade de construir teorias
em um mundo sob constantes e profundas transformaes.
(BARNAB, 2010, pp. 4 e 5)
35
De fato, foram as consequncias da Grande Guerra que

geraram e desnudaram a complexidade das relaes internacio
nais, anunciando o surgimento de uma nova cincia, carente de
metodologia e teoria prprias. neste contexto e no vcuo terico-metodolgico de uma cincia nascente que se insere Vinte Anos de
Crise uma obra que pode ser considerada um divisor de guas nos
estudos das relaes internacionais.
Vinte Anos de Crise: utopia e realismo nas

anlises das relaes internacionais
O pensamento imaturo predominantemente utpico e

busca um objetivo. O pensamento que rejeita o objetivo
como um todo o pensamento da velhice. O pensamento
maduro combina objetivo com observao e anlise. Utopia
e realidade so, portanto, as duas faces da cincia poltica.
(CARR, 2001, pp. 14 e 15)
A citao acima fulcral no pensamento de Carr porque

demonstra sua preocupao central: a tentativa de discutir utopia
e realismo, mostrando seus limites e a necessidade e aqui,
conforme j abordamos, no h consenso de uma combinao
tima das duas correntes para uma anlise mais abrangente das
Como dito anteriormente, a utopia marca os debates
acadmicos e polticos no ps-Primeira Guerra que so, em grande
medida, influenciados pelos discursos de W. Wilson. De certa forma,
o ento presidente dos Estados Unidos participou dos primeiros
movimentos para a construo terica das relaes internacionais.
Seus 14 pontos tinham, como meta, o estabelecimento da
paz entre as naes, num vis liberal, e abriram caminho para
a edificao da Teoria Idealista nas Relaes Internacionais,
36
inspirando pesquisas, movimentos e organizaes que postulavam a

possibilidade de um mundo melhor e pacfico no futuro. Conforme
demonstra Miyamoto,
O idealismo pode ser interpretado como um conjunto
de princpios universais que defende a necessidade de
estruturar o mundo buscando o entendimento, atravs
de condutas pacifistas, onde a confiana e a boa vontade
sejam os motores que movimentam a Histria. (2000, p. 15)
De acordo com Carr, a utopia/o idealismo parte do princpio

de que a tica universal, racionalmente representada pelo
Iluminismo, faria com que os seres humanos tivessem contato com
as leis universalmente vlidas e, adequando-se a elas, construiriam
o caminho para a felicidade. Nas palavras do autor,
O otimismo do sculo dezenove baseou-se na tripla convico
de que a busca do bem era questo de raciocnio correto,
de que a difuso do conhecimento logo tornaria possvel a
qualquer um pensar corretamente sobre este importante
assunto, e de que qualquer um que pensasse corretamente
iria necessariamente agir corretamente. (2001, p. 36)
Do Abb de Saint-Pierre, passando por Rousseau e Kant, alm

de Locke e Adam Smith, e chegando a W. Wilson e na constituio
da Liga das Naes, a proposta idealista defendia (e ainda defende) a
primazia da tica e parte da crena na consolidao gradual de uma
harmonia de interesses entre indivduos e Estados que resultaria
numa comunidade internacional pautada no cumprimento da
lei e da ordem, na democracia liberal e na paz perptua. Dentre
os trabalhos mais recentes, claramente influenciados pelos
pressupostos idealistas, destacamos, como exemplo, o artigo
O Haiti e o Brasil no Mundo (2010), do Embaixador Gonalo de
Barros e Mello Mouro. O autor aborda a questo do Haiti a partir
37
de duas questes centrais: a) o que que ns devemos dever ao

Haiti? b) o que fomos fazer l?
Segundo a posio do Embaixador, o Brasil, atravs da
experincia no Haiti, mostra ao mundo um novo tipo de atuao
internacional, totalmente desinteressada e embasada no altrusmo,
na generosidade e na verdadeira cooperao. A busca pelo fortalecimento institucional e pelo autodesenvolvimento econmico do
Haiti preocupaes da liderana brasileira na Minustah o
exemplo desta nova proposta brasileira de cooperao internacional
para o desenvolvimento. O chamado paradigma do amor faria
do Brasil o motor da solidariedade e da busca pela verdadeira
igualdade entre as diferentes naes. Evidentemente, esta postura
acerca da poltica externa muito criticada, principalmente por
preconizar um cenrio internacional futuro (o dever ser) sem
analisar as condies concretas do presente que poderiam ou no
fazer deste projeto uma realidade possvel.
, de fato, na aposta do dever ser e na ideia de harmonia
de interesses que se apresentam, segundo Carr, os principais
equvocos do pensamento utpico acerca das relaes internacional
no perodo entreguerras. Como afirma o autor,
(...) fazer da harmonizao de interesses o objetivo da ao
poltica no o mesmo que postular que a natural harmonia
de interesses existe. (...) A falncia da viso utpica reside
no em seu fracasso em viver segundo seus princpios, mas
no desmascaramento de sua inabilidade em criar qualquer
padro absoluto e desinteressado para a conduo dos
problemas internacionais. O utpico, em face do colapso
dos padres cujo carter interesseiro ele no compreendeu,
se refugia na condenao de uma realidade que se recusa a
adaptar-se queles padres. (2001, pp. 69, 70 e 115)
38
Nota-se que, embora tenha sido muito criticada, principalmente por no conseguir explicar as relaes de poder e conflito
entre os Estados, a utopia se mantm como corrente explicativa e
ressurge na atualidade, conforme veremos adiante, vestida com os
pressupostos neoliberais.
Registrada a importncia de W. Wilson para as primeiras
discusses tericas nas relaes internacionais, se oberva que, de
fato, foi apenas a partir da crtica realista que as teorias comearam
a tomar corpo. No por acaso, o trabalho de Carr, Morgenthau,
Aron e Kissinger (dentre outros), representou no somente uma
reao ao idealismo romntico do perodo entreguerras, mas
consolidou o realismo como o paradigma clssico das relaes
internacionais.
Como demonstra a crtica de Carr,
No ser difcil demonstrar que o utpico, quando
prega a doutrina de harmonia de interesses, inocente e
inconscientemente estar adotando a mxima de Walewski,
e vestindo seu prprio interesse com o manto do interesse
universal, a fim de imp-lo ao resto do mundo. (...) e as
teorias do bem pblico que, luz da anlise, provam ser um
disfarce elegante para algum interesse particular, so to
comuns nas questes nacionais quanto nas internacionais.
(2001, p. 100)
Ao contrrio do Idealismo, o Realismo v no conflito perptuo

entre as naes, a grandeza da histria humana. Formulada a
partir de conceitos como, anarquia, conflito, poder, interesse
nacional, e apresentando uma proposta estadocntrica para os
estudos das relaes internacionais, a teoria realista obteve grande
repercusso acadmica e poltica, principalmente no interior das
grandes potncias e ocupou (e ainda ocupa) grande espao nas
investigaes dos fenmenos internacionais.
39
Conforme demonstra Hans Morgenthau considerado um dos

fundadores do realismo nas relaes internacionais a atuao
dos Estados no cenrio externo pautada, essencialmente, pela
manuteno, expanso ou demonstrao do poder. A categoria
poder assume, assim, papel fundamental para o entendimento
das relaes internacionais. Conforme afirma Morgenthau,
a essncia da poltica internacional idntica sua parte
domstica. Ambas (...) so uma luta pelo poder, modificada apenas
pelas diferentes condies nas quais a luta tem lugar (...) (1985,
p. 39).
Embora a obra Vinte Anos de Crise represente uma dura crtica
ao pensamento idealista que caracteriza o perodo entreguerras,
Carr tambm assinala os limites do pensamento realista em sua
busca por demonstrar, nas relaes internacionais, as fragilidades
das duas abordagens.
Carr afirma que a grande contribuio do realismo foi
desmascarar a utopia e denunciar seu disfarce, suas premissas
que representam, na verdade, os interesses dos privilegiados.
Entretanto, o autor tambm aponta sua crtica para o pensamento
realista ao afirmar que (...) o puro realismo no pode oferecer
nada alm de uma luta nua pelo poder, que torna qualquer tipo de
sociedade internacional impossvel (2001, p. 122).
Assim, tanto a defesa de uma moral universal que desconsidere
a natureza prpria da poltica, quanto primazia da poltica e do
poder, em detrimento de qualquer altrusmo ou mesmo iluso,
esto distantes da essncia dos fatos polticos, mesclados, segundo
Carr, por caractersticas das duas correntes de pensamento.
Ainda nas palavras do autor,
A poltica composta de dois elementos utopia e realidade
pertencentes a dois planos diferentes que jamais se
encontram (...). O ideal, uma vez incorporado numa
40
instituio, deixa de ser um ideal e torna-se a expresso

de um interesse egosta, que deve ser destrudo em nome de
um novo ideal. Esta constante interao de foras irreconciliveis a substncia da poltica. Toda situao poltica
contm elementos mutuamente incompatveis de utopia e
realidade, de moral e poder. (2001, p. 123)
Ao tentar se posicionar entre as duas vises, Carr procura

demonstrar os excessos de cada uma delas, mas tambm como
ambas fazem parte da natureza mpar das relaes internacionais.
Como adverte o autor,
No podemos aceitar nem a doutrina darwinista, que
identifica o bem do todo com o bem do mais apto, e
contempla sem repugnncia a eliminao do inapto,
nem a doutrina de uma harmonia natural de interesses,
que perdeu o fundamento na realidade que possua, e que
se tornou inevitavelmente um manto para os interesses
ocultos dos privilegiados. (2001, p. 289)
Conforme mostra Mnica Salomn (2001), na disciplina de

relaes internacionais no houve um debate, sequer um dilogo
entre o pensamento utpico-idealista e o realista. Na verdade, o
realismo se projeta e se fortalece, em grande medida, pela crtica
cida que faz utopia.
Entretanto, a base positivista une as duas vises e ambas se
projetam como arcabouos explicativos das relaes internacionais
contemporneas, resultando, a nosso ver, em anlises superficiais
que justificam cada uma a seu modo o status quo. So essas
abordagens que procuraremos apresentar e analisar brevemente
no tpico seguinte.
41
Caminhando sobre as guas: a superficialidade

das anlises idealista e realista sobre as
relaes internacionais nos dias atuais
Conforme afirma Griffiths, o que Carr fez ao analisar o cenrio

internacional no perodo entreguerras, (...) foi demonstrar como
dois julgamentos to divergentes do progresso histrico haviam se
manifestado no pensamento e na prtica internacionais (2009,
p. 19). Nosso objetivo e desafio neste tpico demonstrar, sem
maiores aprofundamentos, como as duas correntes (idealista e
realista) se protejam hoje na explicao das relaes internacionais
e quais as consequncias dessas abordagens.
De antemo, importante atentar para o carter acrtico
dessas duas teorias no que concerne s desigualdades, assimetrias
e contradies que caracterizam as relaes internacionais.
Mais do que isso, embasadas pela corrente positivista, cada
uma sua maneira justifica a realidade dentro dos moldes
capitalistas ocidentais ao vestirem-se de pretensa neutralidade
e universalismo.
A busca da cincia por princpios universais, s vezes tentando
postular verdades absolutas, pode representar no que tange s
Cincias Humanas uma semelhana perigosa a dogmas religiosos.
Perigosa porque tal caminho vai de encontro prpria razo de ser
da cincia a anlise sobre mutao constante do mundo instigada
pela dvida que faz avanar o pensamento cientfico.
Evidentemente as construes tericas do Idealismo e do
Realismo esto vinculadas fatalmente ao pensamento e aos
valores da poca em que foram desenvolvidas, aos interesses
dos pases onde se originaram e percepo prpria dos autores
com relao ao mundo que os cercava. Neste sentido, so teorias
subjetivas e explicam fenmenos apenas no ngulo que, segundo
seus pressupostos, so relevantes, descartando o que no merece
42
ser investigado. O desafio , portanto, verificar o alcance dessas

teorias para alm do universo espao-temporal e ideolgico em que
foram criadas, checar quais as contribuies que podem oferecer
na investigao de fenmenos contemporneos, e avaliar ainda
seus limites, suas deficincias. Conforme afirma Merle, ao colocar
em questo a teoria de relaes internacionais,
A diversidade das abordagens estudadas j demonstra que
os mesmos fenmenos devem forosamente ser considerados
sob uma luz diferente, em funo do ngulo sob o qual esto
observados. Mais do que isto, a perspectiva escolhida far
com que certos fatos surjam em plena luz, ao passo que
outros permanecero na sombra. (1981, p. 105)
Atualmente, possvel verificar, nas discusses e anlises

sobre o cenrio internacional, proposies idealistas e realistas.
Aquelas buscando restaurar as premissas da democracia neoliberal
que marcou o final do sculo XX e o incio do XXI; estas pautadas,
fundamentalmente, na securitizao do mundo a partir das
chamadas novas ameaas.
Pensando na primeira proposio, tal como no perodo
entreguerras analisado por Carr, h, nos discursos acadmicos
e polticos atuais, uma abordagem utpica/idealista presa
aos preceitos neoliberais anunciados pelo chamado Consenso
de Washington da dcada de 1980. Esta corrente parte do
pressuposto de que a crise mundial iniciada em 2008 algo
passageiro, um contratempo ao progresso natural do capitalismo,
tal qual fora pensada a Grande Guerra com relao ao liberalismo
do sculo XIX.
A principal caracterstica desta abordagem o descolamento
evidente nas anlises entre o Estado e a Sociedade, ou seja, entre
a esperana de que o Estado deve e ir tomar algumas medidas
hoje notadamente expressas em polticas de austeridade e as
43
condies estruturais da sociedade capitalista que apontam para

uma crise muito mais grave e profunda.
O discurso contraditrio. De um lado, as correntes liberais,
embora tenham vertentes diferentes, historicamente contestaram
a presena do Estado na economia como sendo esta uma aberrao,
um desvio. A existncia desta instituio no se adequaria ao
avano das sociedades; um ator que estaria, portanto, fadado
ao desaparecimento. Por outro lado, o Estado tem sido chamado
justamente para corrigir os defeitos do sistema e propiciar a
contnua reproduo ampliada do capital. Esta presena do
Estado visvel, por exemplo, na criao de crditos diversos para
incrementar o consumo, no socorro a empresas privadas e bancos
vitimados pela inadimplncia que tem como causa, justamente,
a falsa ideia de poder de consumo que o crdito possibilita, o
consequente endividamento dos Estados e, por fim, as polticas de
austeridade com forte reao social.
De fato, esta presena do Estado no mercado faz parte da
histria do capitalismo e das crises cclicas do sistema. Conforme
afirma Gilpin,
Para o Estado, limites territoriais so uma base necessria
para a autonomia nacional e para a unidade poltica. Para
o mercado, a eliminao da poltica e de outros obstculos
para a operao do mecanismo de preo imperativo.
A tenso entre esses dois fundamentalmente diferentes
caminhos para ordenar as relaes humanas tem contornado
profundamente o curso da histria moderna e constitui
o problema crucial no estudo da economia poltica. (...)
Estado e mercado interagem para influenciar a distribuio
do poder e da riqueza nas relaes internacionais. (1987,
p. 11)
44
Como dito anteriormente, esta postura que chamamos aqui de

utpica/idealista defende a ideia de que decises polticas podero
solucionar a crise nos prximos anos e colocar o capitalismo
novamente nos trilhos de sua expanso natural. Uma postura que
mescla a crena no (neo) liberalismo com a ajuda poltica pontual
do Estado. Do nosso ponto de vista, esta uma anlise superficial
visto que desconsidera as questes estruturais que tem gerado a
crise, cuja superao fatalmente levar a questionamentos muito
mais profundos.
Esta postura superficial tambm notada nas manifestaes
de repdio das populaes que sofrem com as medidas de
austeridade. Mergulhadas em uma situao sem precedentes, no
possvel notar nenhum movimento que proponha mudanas
estruturais ou que pense em modelos alternativos ao capitalismo.
Ao contrrio, o que se busca e se espera o retorno a um padro de
vida anterior, garantido em grande medida pelo Estado. Ou seja,
esperam do Estado atitudes que faam com que as coisas voltem a
ser com eram antes.
De modo geral, defende-se a ideia de que alguns ajustes
polticos-financeiros bastariam para que o Admirvel Mundo Novo
criado no ps-Guerra Fria seja estabelecido. Tal como preconizava
W. Wilson, uma crena no postulado liberal com certa atuao do
Estado e de Organizaes Internacionais para que a paz democrtica
seja eternizada e junto com ela a justia social.
Percebe-se, nesta corrente, um discurso reformista que envolve
Estado, Mercado e Organizaes Internacionais na reconstruo de
uma ordem perdida, aparentemente pacfica e justa. Esta postura
tambm percebida nas anlises acadmicas e nos discursos
polticos do Brasil ao defenderem reformas no cenrio mundial e
ao discutirem temas como a segurana alimentar, a composio
e o formato da ONU, a multilateralidade como soluo. O que
45
notamos aqui a falta de uma anlise sistmica e a desconsiderao

da natureza contraditria do capitalismo, agora globalizado e sem
escapes externos. Conforme afirma Merle,
(...) o sistema internacional, pelo fato de seu carter global
e fechado, no pode mais exportar suas contradies.
obrigado a assumi-las ele prprio o que submete cada
uma das suas unidades constitutivas a uma presso muito
mais forte do que no passado. (1981, p. 333)
Resumindo esta abordagem que, no nosso entendimento,

se assemelha esperana melanclica dos utpicos do perodo
entreguerras analisado por Carr, percebemos uma abordagem
superficial e uma esperana desgraadamente ingnua de que tudo
vai voltar a ser como antes e de que o antes era bom.
De outro lado, visualizamos, nos estudos sobre o cenrio
internacional contemporneo, a manuteno das premissas
realistas que buscam apresentar a estrutura imutvel das relaes
internacionais, pautadas, essencialmente, pela segurana. Tal
anlise remonta Maquiavel (2000) ao mostrar que o interesse
primeiro do Estado a sua prpria segurana e preservao e
se ancora tambm numa viso hobbesiana do estado de natureza
no que concerne ao aspecto conflitivo da arena internacional.
Heinrich von Treitschke (apud Bedin) afirma que a grandeza da
histria reside no conflito perptuo entre naes e simplesmente
insensato o desejo de superao desta rivalidade (2000, p. 61).
A grande influncia da teoria realista no meio acadmico
na segunda metade do sculo XX gerou certo consenso em torno
da figura do Estado e no conflito permanente entre as unidades
polticas. Evidentemente, o cenrio da Guerra Fria, a primazia da
segurana na poltica internacional e a influncia do pensamento
e do poder norte-americanos contriburam para o coroamento do
realismo e de suas premissas.
46
Morgenthau, tido com um dos principais tericos do realismo

clssico nas relaes internacionais, discorda de alguns autores
que acreditavam ser a luta pelo poder e o conflito internacional um
momento passageiro, um acidente histrico intimamente ligado a
fenmenos especficos que, uma vez superados, abririam caminho
para a construo de uma sociedade internacional pacfica.
O prprio Morgenthau cita alguns: Bentham que atribui os
conflitos internacionais colonizao, Cobden e Proudhon e o
otimismo com relao ao livre-comrcio e democracia, e Marx
apostando na superao do capitalismo como condio primeira
para a paz permanente entre os povos.
Contrariando as expectativas desses autores, Morgenthau
afirma que os fenmenos polticos internacionais sempre estiveram e sempre estaro intrinsecamente ligados manuteno,
ao aumento ou demonstrao do poder. Portanto, para a
teoria realista, o cenrio internacional se mantm anrquico e
conflituoso. Anrquico por no existir nenhuma entidade que do
alto estabelea as regras e as leis deste cenrio, visto que os Estados
Nacionais so todos e cada um deles soberanos, independentes
e juridicamente iguais. Sem um juiz no h leis e sem leis h
anarquia. Esta anarquia e a busca por interesses nacionais geram
uma luta eterna de todos contra todos onde o Estado o lobo do
Estado.
Esta anlise assume uma nova roupagem aps a Guerra Fria.
Tendo desaparecido o inimigo que durante dcadas dava suporte
viso realista o Comunismo , urgia apresentar ao mundo as
novas ameaas que justificariam a manuteno da ordem erigida
pelas grandes potncias (especialmente pelos Estados Unidos) e
a ingerncia destas potncias por todo o globo. No nvel mundial, a
nova ameaa ganhou forma na luta contra o Eixo do Mal e contra
o Terrorismo, na Amrica Latina a influncia estadunidense
seria garantida pelo combate ao Narcotrfico. A securitizao das
47
questes internacionais tem marcado grande parte das anlises

contemporneas e garantido a predominncia da abordagem
realista na disciplina de relaes internacionais. Carr, ao discutir o
uso da fora como instrumento afirma que
(...) o poder econmico impotente se a mo armada no
estiver pronta para sustent-lo. O poder indivisvel
e as armas militares e econmicas so, meramente,
diferentes instrumentos do poder. (...). Na busca do
poder, instrumentos militares e econmicos sero ambos
utilizados. (2001, pp. 155 e 157)
O que podemos perceber que, como na poca em que Carr

analisa as vises sobre o cenrio externo, marcados pela dicotomia
entre utpicos saudosos da ordem liberal do sculo XIX e realistas
fixados no conflito, na guerra; hoje tambm podemos observar que
as relaes internacionais tm sido analisadas sob esses prismas
tericos sem os necessrios questionamentos.
Claramente, idealismo e utopia so posicionamentos tericos
antagnicos. Entretanto, possuem a mesma essncia em suas
formulaes o Positivismo. Esta essncia faz com que as anlises
se apresentem com certa superficialidade, conservando e mantendo
o status quo internacional. A base positivista explicitada nas duas
abordagens: i) do lado idealista, o apego a um modelo ideal perfeito
e o consequente distanciamento das condies reais, dos conflitos
prprios da existncia humana; ii) do ponto de vista realista, a
separao metodolgica sujeito investigador/objeto investigado
ambas anlises buscando apresentar a universalidade dogmtica
(na paz perptua liberal-democrata ou no conflito perene da
humanidade) e a neutralidade cientfica.
Neste sentido, a crtica ao positivismo que entendemos
necessria ao estudo das relaes internacionais atinge as
duas vises. Dentre as principais crticas, podemos destacar:
48
i) a impossibilidade da neutralidade cientfica visto que esta, na

verdade, acaba por corroborar a ordem existente e, assim, atender
aos interesses dos grupos que defendem sua manuteno; ii) a
necessidade de incluir nos debates alguns elementos centrais para
o entendimento do complexo cenrio que se desenha na atualidade
(dentre eles a questo econmico-social); iii) a importncia em se
considerar o movimento e a mutabilidade da histria, descartando
abordagens de um dever ser que no possui nenhum lastro com a
realidade e outras que, a partir de uma anlise vinculada natureza
das coisas fixam presente e futuro em lgicas que jamais poderiam
ser alteradas.
Os limites apresentados pelas anlises idealista e realista
abrem espao para o desenvolvimento da Teoria Crtica,
fundamentalmente embasada nas ideias marxianas. Conforme
afirmam Vigevani (et al), ao discutirem a postura positivista das
escolas realista e liberal nas abordagens das relaes internacionais
contemporneas,
O resultado da crtica e consequente negao desta postura
positivista leva a uma interpretao mais refinada do
sistema internacional, de suas crises e contribui para a
explicao da emergncia e decadncia das hegemonias. (...)
Na perspectiva aberta pelas grandes questes do sculo XXI,
em marxismo renovado, afastado de suas verses vulgares,
que busca analisar criativamente os novos problemas
colocados pelas relaes internacionais, contribui para
debates que cobrem um amplo espectro de temas. (2011,
pp. 130, 122, 123)
49
Consideraes Finais
No h consenso em torno da figura de Edward Carr no meio
acadmico. Por alguns considerado um realista conservador
tendo em vista as duras crticas que faz viso utpica que,
segundo ele, reinava no perodo entreguerras e que foi responsvel,
de certa maneira, pela constituio da idealista Liga das Naes.
Por outros, Carr visto como um esquerdista, um simpatizante
da ento Unio Sovitica. Dentre os marxistas, o autor poupado
de crticas, principalmente por sua preocupao em lastrear suas
anlises na Histria.
O presente artigo buscou, dentro de seus limites, destacar a
importncia da obra Vinte Anos de Crise nas anlises das relaes
internacionais, tendo em vista que as abordagens utpica e
realista se mantm como explicadoras da contemporaneidade
internacional e, de maneira especial, salientar os limites destas
leituras, da superficialidade de suas anlises em um mundo que se
demonstra cada vez mais tenso e contraditrio. De modo apenas
provocativo, alertamos para a necessidade de uma postura crtica
com relao ao estudo das relaes internacionais e apontamos
para as brechas que precisam ser preenchidas por estudos de base
marxiana da teoria crtica.
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52
Raymond Aron: dos limites do

conhecimento histrico teoria
das relaes internacionais1
Eduardo Mei
Doutor em Histria pela UNESP (Universidade Estadual

Paulista Jlio de Mesquita Filho) (2009), ps-graduado em
Filosofia (UNICAMP, 1987-2003) e graduado em Cincias Sociais
pela UNICAMP (Universidade Estadual de Campinas) (1986).
Atualmente professor de Sociologia do curso de Relaes
Internacionais (RI) da Faculdade de Cincias Humanas e Sociais
(FCHS) da UNESP (Universidade Estadual Paulista). Atua
principalmente nos seguintes temas: Sociologia e Histria da
1
Neste texto, retomo parte de minha tese de doutorado: Teoria da histria e relaes internacionais:
dos limites da objetividade histrica histria universal em Raymond Aron. Franca: Unesp, 2009.
Disponvel em: <http://www.franca.unesp.br/poshistoria/emei.pdf>.
53
Eduardo Mei
Guerra e das Relaes Internacionais; Raymond Aron; relaes civil-militares; Teorias das Cincias Histrico-Sociais, neokantismo e
historicismo; Teoria da Estratgia. membro do Grupo de estudos
de Defesa e Segurana (GEDES) da UNESP e filiado Associao
Brasileira de Estudos de Defesa (ABED).
54
30 anos em Paris, no dia 17 de outubro de 1983

falecia o filsofo, socilogo e publicista francs Raymond
Aron. Intelectual renomado e protagonista dos principais
debates polticos do ps-guerra, definiu-se a si mesmo como um
espectador engajado (ARON, 1981). Aron iniciou sua carreira
como filsofo, defendendo em 1938 uma tese de doutorado que,
ao final da vida, ele mesmo ajuizou obscura e controversa (ARON,
1986, pp. 130-1). Refugiado em Londres durante a Segunda Guerra
Mundial, sob a presso das circunstncias, iniciou sua carreira
de analista da conjuntura na revista gaullista La France Libre.
Os artigos, publicados entre 1940 e 1944, foram compilados em trs
livros em 1944 e 1945 e, posteriormente, reunidos nas Chroniques
de Guerre, em 1990. Com o fim da guerra e o incio da chamada
Guerra Fria, Aron afastou-se provisoriamente da academia e
iniciou uma longa carreira de editorialista na imprensa francesa
que durou at 1981. Semanalmente, ele redigia um comentrio
sobre a poltica internacional, ensejando uma longa reflexo que se
consubstanciaria nas suas obras sobre as relaes internacionais.
Alm disso, Aron dedicou-se a vrios outros temas: poltica,
ideologias, sociedades industriais, economia. Provavelmente por
isso, como disse um estudioso, a amplitude da obra de Raymond
Aron sempre desesperou os comentadores (HOFFMANN, 1983).
Destarte, nestas breves pginas, meus objetivos so
necessariamente limitados: 1) traar-lhe uma sucinta biografia
intelectual; 2) apresentar os elementos essenciais da sua teoria
das relaes internacionais; 3) expor os elementos filosficos que
55
Eduardo Mei
fundamentam essa teoria. A biografia intelectual faz-se necessria

para situar tanto a dedicao de Aron ao estudo das relaes
internacionais quanto a sua reflexo filosfica. Pode parecer
estranho, primeira vista, que a teoria das relaes internacionais
anteceda suas bases filosficas como um edifcio construdo sem
alicerces. Com esta escolha, espero no desalentar, j nos primeiros
passos, os leitores com a rida reflexo filosfica que orienta a
produo intelectual de Aron, iniciando o excurso pelos caminhos
mais brandos e deixando o terreno escorregadio e acidentado para
o esforo final.
I.
Raymond Aron nasceu em Paris, em 1905; foi o terceiro filho
de uma abastada famlia judia assimilada e, desde tenra idade,
testemunhou os debates apaixonados sobre o caso Dreyfus. Seus
ancestrais eram industriais do ramo txtil da Alscia e seu pai,
professor de direito na Escola Superior de Ensino Comercial e na
de Ensino Tcnico. Tendo feito seus estudos iniciais com brilho,
em 1924 Aron ingressou em Filosofia na Escola Normal Superior,
panteo da intelectualidade parisiense na qual fez amizade com
Jean-Paul Sartre entre outros. Aron foi um ardoroso pacifista
(ARON, 1982, p. 28) at a ascenso do nazismo, no incio da
dcada de 1930, e socialista at 1947. De fato, em 1925 ou 1926,
Aron aderiu quinta seo parisiense da Sction Franaise de
lInternationale Ouvrire (SFIO), para contribuir pela melhoria
das classes desfavorecidas (ARON, 1983, p. 53; SIRINELLI,
1984). Em um artigo publicado em 1926, intitulado Ce que pense
la jeunesse universitaire dEurope. France, Aron taxativo: suas
simpatias iam para o Partido Socialista. J.-B. Sirinelli resume
o posicionamento de Aron: contra a guerra, mal absoluto
insistimos o principal meio de luta a entente internacional
da classe operria (apud SIRINELLI, 1995, p. 61). Cinco anos
56

depois, em resenha ao livro Au-del du marxisme, de Henri de Man,

Aron pondera que o socialismo deve voltar a ser uma realidade
espiritual, considerar como seu dever supremo salvar os valores e
a prpria humanidade do desastre e realizando uma internacional
verdadeira, [] impedir uma nova guerra (apud SIRINELLI, 1995,
p. 98). Cinco dcadas depois, Aron observaria
[] meu sistema de valores espontneo, aquele que
ingenuamente me levara ao Partido Socialista, permaneceu
o mesmo. Simplesmente, o mundo mudara e minhas
opinies se adaptaram realidade. Procurei servir aos
mesmos valores em circunstncias diferentes e por aes
diferentes. Sinto que fui fiel a mim mesmo, a minhas ideias,
a meus valores e a minha filosofia. Ter opinies polticas
no significa ter definitivamente uma ideologia, mas tomar
decises justas em circunstncias que se alteram. No
estou querendo dizer que no me enganei mais ou menos
frequentemente. Mas no tra meus valores e minhas
aspiraes de juventude. (ARON, 1982, p. 208)
Essas observaes servem-nos para desfocar a imagem que a

maioria tem de Aron como conservador e ctico.
Aron concluiu sua licenciatura em Filosofia com a monografia
La notion de intemporalit dans la philosophie de Kant: Moi
inteligible et libert, orientada por Lon Brunschivicg e, depois de
prestar o servio militar, dirigiu-se, em 1931, Alemanha para dar
continuidade aos seus estudos. O impacto da ascenso do nazismo
sobre ele ser brutal. S ento, diante do antissemitismo crescente
do regime nacional-socialista, ele reconhecer sua condio de
judeu. , portanto, num contexto de grave crise econmica e
poltica que Aron entrar em contato com a obra de Max Weber e o
neokantismo historicista alemo. A Alemanha ainda fervilhava
com o conflito dos mtodos [Methodenstreit] (FREUND, 1965,
57
Eduardo Mei
p. 6) das chamadas Geisteswissenschaften que se iniciara no fim

do sculo XIX. O contato com esse debate levou-o a afastar-se da
postura filosfica de Lon Brunschivicg (LEBRUN, 2001, p. 74), seu
orientador de tese que, embora tambm professasse o neokantismo,
concebia-o como uma filosofia estritamente intelectualista, que
descurava da reflexo poltica. Weber, ao contrrio, desvenda-lhe
as especificidades e os riscos da poltica. J em 1935, Aron registra
sua admirao pelo mestre alemo:
A originalidade e a grandeza de Weber concerne primeiramente ao fato de que ele foi e quis ser, simultaneamente,
homem poltico e cientista [] O historiador pesquisa no
passado as evolues nicas nas quais os homens engajaram
seu destino. A poltica a teoria e a arte das escolhas sem
retorno. [] Nem a cincia nem a realidade impe nenhuma
lei; a cincia incapaz de profecia ou de viso total deixa ao
homem uma total liberdade; cada um decide por si. (ARON,
1961b, pp. 81-2)
Sob a influncia de Weber e do neokantismo historicista

alemo, Aron redigir sua tese de doutorado, uma verso daquilo
que Dilthey denominara Crtica da Razo histrica. Na tese,
intitulada Introduction la philosophie de lhistoire: Essai sur les
limites de lobjectivit historique, Aron desferiu uma severa crtica
ao positivismo durkheimiano, ento dominante na academia
francesa, propugnando os limites da objetividade histrica.
Todavia, sua verso da filosofia da histria ensejava uma reflexo
sobre a histria universal, como procurarei mostrar na parte III
deste texto.
Entrementes, desde 1936, Aron achava que os aliados
perderam todas as chances de deter Hitler e que a guerra era
inevitvel (ARON, 1982, pp. 38 e ss.). Pouco tempo depois da
defesa de sua tese de doutorado em 1938, s vsperas da Anschluss,
58

Aron convocado para defender a Frana da ameaa alem. Aps

o rpido malogro francs, Aron resolve que, devido sua condio
de judeu, seria mais seguro refugiar-se na Inglaterra. Em Londres,
engaja-se no La France Libre, publicando anlises e artigos do
esforo de guerra francs. O fracasso do liberalismo econmico,
a crise das democracias ocidentais, e a guerra deflagrada por um
regime totalitrio fundado no princpio da superioridade racial
impunham severas reformas. De fato, segundo Aron,
[] seria preciso aproximar o capitalismo tal como ele
evoluiu, do comunismo tal como ele ser considerando
os homens que historicamente tem a chance e o fardo de
realiz-lo. Mas o segundo termo nos escapa. Entre as
previses fragmentrias e a totalidade futura. Subsiste
uma margem imensa, a da ignorncia, e talvez da liberdade.
(ARON, 1986b, p. 412)
Durante a guerra, Aron mantm a crtica do capitalismo

de mercado, defesa da democracia e condenao dos regimes
totalitrios. o que se l no artigo Burocratie et fanatisme,
publicado em 1941:
Exige-se, e amanh exigir-se- da administrao estatal que
assegure um emprego total da mo de obra disponvel,
que impea o escndalo da queima de sacas de caf ou
de trigo ao lado de milhes de seres insuficientemente
nutridos. Na fase de reconstruo, ou seja, por um perodo
extremamente longo, o Estado ter de dirigir parcialmente,
e alm desse perodo, ter ao menos de controlar a vida
econmica. A democracia poltica dever se adaptar a essa
situao, to diferente daquela na qual ela nasceu, ela ter
ao mesmo tempo de manter a burocracia eficaz e lhe fixar
limites, ter de salvar o essencial disto que no se renuncia
a denominar direitos do homem. (ARON, 1990, pp. 464-5).
59
Eduardo Mei
O reformismo e a defesa de um regime socialmente mais justo

pairavam sobre um impasse que perdurar at 1947. O avano do
Estado de Bem-estar social na Europa ocidental e a socializao
forada do Leste europeu definiriam as escolhas e decises de Aron
no ps-guerra.
Ao trmino da guerra, Aron recusa uma cadeira de Sociologia
em Bordus para dedicar-se ao publicismo, primeiramente no jornal
Combat, em seguida no Le Figaro. Nesse perodo, ele dedica-se a
compreender as guerras do sculo XX, notadamente em Le Grand
Schisme (1948) e Les Guerres en chaine (1951) e rene copiosos
artigos publicados em jornais e revistas em livros de combate
ideolgico contra o que ele julgava iluses dos simpatizantes do
bolchevismo: Polmiques (1955) e Lopium des intellectuels (1955).
Somente em 1955 ele retornar universidade, assumindo
por meio de concurso uma cadeira de Sociologia na Sorbonne.
De volta academia, sua produo intelectual ser intensa.
Os cursos ministrados sobre as sociedades industriais e As etapas
do pensamento sociolgico (1967) so publicados na dcada de 60.
Datam tambm dos anos 60 e 70 seus consagrados estudos
sobre as relaes internacionais: Paix et guerre entre les nation
(1962); Rpublique impriale. Les Etats-Unis dans le monde 1945-1972 (1973); Penser la Guerre, Clausewitz, 2 tomos (1976). Nos
anos 80, Aron publica Le Spectateur engag (1981) e Mmoires. 50
ans de rflexion politique (1983). Alm dessas obras, a bibliografia de
Aron conta com inmeras obras pstumas e livros com compilaes
de artigos, contabilizando 600 artigos acadmicos e cerca de 4.000
artigos de jornal (COLQUHOUN, 1986, p. 2). Notavelmente, uma
reflexo sobre as relaes internacionais perpassa todas elas.
II.
A guerra e suas consequncias atraram a ateno de Raymond
Aron para as relaes internacionais. A filosofia da existncia
60

histrica aroniana culmina numa reflexo sobre a humanidade

em devir a limitada objetividade histrica revelando-se
paulatinamente na aventura humana sobre a Terra. No ps-guerra,
a anlise da poltica internacional ensejar o estudo da alternncia
de paz e guerra entre as naes. Destarte, no Tableau de la diplomatie
mondiale en 1958, Aron pondera que ainda que esteja h muito
tempo em uso, a expresso diplomacia mundial, aplica-se com
exatido ao real apenas depois de 1945 (ARON, 1958, p. 85). No
sculo XIX, havia uma economia mundial, mas no uma diplomacia
mundial. A guerra de 1914-18, no foi mundial, embora seus
efeitos reverberassem no mundo inteiro por meio dos imprios
coloniais europeus. A guerra de 1939-45, inicialmente dividida em
duas frentes distintas e relativamente autnomas, tornou-se uma
deflagrao mundial apenas no final de 1941, com a entrada dos
EUA no conflito, marcando a unificao efetiva das hostilidades
e, do mesmo modo, do campo diplomtico (ARON, 1958, p. 86).
S ento possvel falar numa diplomacia total (ARON, 1958,
pp. 85-94) e em uma histria universal, pois a unificao do
campo diplomtico acompanhada da difuso de certas formas
de organizao tcnica ou econmica isto , da mundializao
das sociedades industriais (ARON, 1961, pp. 336-7). O homem
assiste atnito aurora da histria universal (ARON, 1961,
pp. 305-45). A compreenso da aventura humana envolveria,
portanto, uma reflexo sobre as relaes internacionais. Em
suma, a aurora da histria mundial enseja uma reflexo sobre as
Paz e guerra entre as naes (1962) tornou-se uma obra de
referncia no estudo das relaes internacionais, embora tenha
sido considerada desde seu lanamento obra densa e difcil,
principalmente entre aqueles que detm a hegemonia na rea:
os estadunidenses. A obra divide-se em quatro partes: teoria;
sociologia; histria e praxeologia. A Teoria estabelece as
61
Eduardo Mei
bases conceituais do tema, inspirando-se em Clausewitz e Weber,

Aron formula as bases ideal-tpicas de sua reflexo. A Sociologia
e a Histria inspiram-se em Weber. A Sociologia considera
os elementos suscetveis de se reproduzir ou regularidades.
O esforo a consiste em recusar qualquer perspectiva monocausal
(economicista ou geopoltica, por exemplo) e visa ponderar
probabilisticamente os possveis efeitos de regularidades como
o espao, o nmero, a populao, os recursos, etc. A Histria,
por sua vez, considera a originalidade ou o especfico de cada
conjuntura. Essa conjuno leva a um clculo de probabilidades que,
entretanto, deixe uma margem de liberdade aos atores polticos.
Como ponderara na Introduction la philosophie de lhistoire,
O homem de ao utiliza simultaneamente a sociologia e a
histria, j que pensa sua deciso ao mesmo tempo numa
situao nica e global e em funo de elementos suscetveis
de se reproduzir, portanto isolveis. As regras elementares
tornam previsveis as consequncias do evento que a ao
do indivduo vai introduzir na trama do determinismo. Mas
a singularidade da situao deixa lugar para a iniciativa
e para a inovao, ao mesmo tempo em que ela precisa
as regularidades parciais. O homem de ao exige tanto
essas regularidades quanto esses acasos. Sem estes, ele seria
reduzido ao papel de executor do destino. Sem aquelas, ele
seria livre mas cego e, por conseguinte, impotente. (ARON,
1986b, p. 292)
Examinadas as perspectivas a partir dessa anlise scio-histrica, Aron examina na Praxeologia as opes que restam
ao, mormente dos chefes de Estado, diplomatas e militares.
O propsito de Aron em Paz e guerra elaborar a teoria de
um subsistema social (ARON, 1972, pp. 349-72). O seu foco so
as relaes interestatais e, portanto, poderamos dizer que Paz
62

e guerra uma teoria dessas relaes, uma teoria do subsistema

relaes interestatais. De fato, ele pondera, j em 1967 (ARON,
1972, p. 361), que poderiam objetar que sua obra se aplica apenas
s relaes interestatais e, quando muito, nos momentos de crise,
e que ele confundira o subsistema interestatal com o subsistema
internacional. Porm, Aron procura dissipar essa confuso, pois
ele considera as relaes interestatais o essencial das relaes
internacionais:
No que concerne aos milnios de histria das sociedades
complexas, a definio terica que escolhi parece-me mais
prxima da realidade, mais conforme a experincia,
mais instrutiva e mais fecunda. Toda definio que no
reconhecesse o carter especfico das relaes internacionais
devido legitimidade do recurso fora por parte dos
atores, negligenciaria simultaneamente um dado constante
das civilizaes constncia cujos efeitos tm sido imensos
no curso da histria e a importncia humana da atividade
militar. (ARON, 1972, p. 361).
At os seus ltimos escritos, Aron se ocupar em justificar

essa escolha terica.
Para definir a especificidade das relaes internacionais, Aron
parte da definio weberiana de Estado. O Estado a instituio
que reivindica com xito o monoplio da violncia legtima
dentro de determinadas fronteiras. Aron no nega as dificuldades
dessa definio. A delimitao real , s vezes, mais difcil que a
conceitual. Essa dificuldade se apresenta nas sociedades arcaicas,
naquelas de tipo feudal, nos diferentes agrupamentos que se
reservam o recurso violncia, tais como tribo, aldeia, cl, etc.
(ARON, 1972, p. 352). No obstante, a relao entre os vrios
Estados ou centros autnomos de deciso implica o risco de
guerra, isto , as relaes interestatais desenrolam-se sombra
63
Eduardo Mei
da guerra ou comportam, por essncia, a alternativa da guerra

e da paz (ARON, 2004, p. 18). Embora a conduta diplomtico-estratgica no tenha um fim evidente, Aron considera que
a alternativa da paz e da guerra permite elaborar os conceitos
fundamentais das Relaes Internacionais (ARON, 2004, p. 29).
Com efeito, do risco de guerra deriva a distino entre os mbitos
interno e externo do Estado: Enquanto cada Estado tende a
reservar para si mesmo o monoplio da violncia, os Estados,
atravs da histria, reconhecendo-se mutuamente, reconhecem
do mesmo modo a legitimidade das guerras s quais se entregam
(ARON, 2004, p. 18).
E derivam tambm os conceitos pertinentes a cada mbito,
pois, em suas palavras,
A distino entre as duas condutas, diplomtico-estratgica
duma parte, poltica de alhures, parece-me essencial,
mesmo se mltiplas so suas similitudes. A potncia na
cena internacional difere do poder na cena interna, porque
ela no tem a mesma envergadura, no utiliza os mesmos
meios, no se exerce no mesmo terreno. (ARON, 2004,
p. 62)
Partindo da definio clausewitziana de guerra, segundo a

qual a guerra a continuao da poltica com a entremistura de
meios violentos, Aron considera o Estado um centro de deciso,
responsvel pela unidade da poltica externa que conjuga a
diplomacia estratgia.
Ora, o monoplio da violncia legtima, do uso da fora
combinada lei, tem como contrapartida a maior ou menor
probabilidade de que dominao poltica corresponda a obedincia
dos dominados. Os diferentes tipos impuros de dominao
legtima e os vrios graus de obedincia correspondem s diversas
propores em que a fora e a lei se combinam historicamente e
64

nas distintas sociedades. Da resultam os diversos tipos de Estado

e de regimes polticos (WEBER, 1997, pp. 695 e ss.). Como a
responsabilidade da poltica externa cabe a quem exerce o poder
de Estado, os regimes internos dos atores coletivos constituem
uma das variveis do sistema internacional (ARON, 1972,
p. 358). Em outras palavras, como os mbitos interno e externo
da poltica so interdependentes, a unidade da poltica externa se
insere num quadro deveras complexo. A trama de relaes entre
as vrias unidades polticas a afinidade ou oposio, aliana ou
hostilidade entre elas, e os vrios nveis da capacidade de cada
uma de atingir seus objetivos define se o sistema internacional
homogneo ou heterogneo, bipolar ou multipolar. Embora
varie histrica e geograficamente, o risco de guerra no pode ser
simplesmente descartado. Os Estados que o fazem delegam a
outros a responsabilidade da defesa do territrio e abrem mo de
um recurso da poltica externa.
A conjuntura analisada por Aron em Paz e guerra tinha
as seguintes caractersticas: unidade do campo diplomtico-estratgico; enfraquecimento da Europa, que se tornara refm
dos superestados termonucleares (EUA e URSS); difuso do tipo
europeu de Estado (o Estado moderno, definido weberianamente);
difuso da sociedade industrial; heterogeneidade dos Estados (nos
variados graus de regimes constitucional-eleitorais e monoplico-partidrios); bipolaridade poltico-ideolgica associada novidade
tecnolgica representada pelo armamento termonuclear. As ameaas
que pairavam sobre a Europa ocidental, segundo Aron, eram o
holocausto nuclear e os blindados soviticos. No obstante,
o armamento nuclear era um inibidor da escalada da tenso entre
EUA e URSS, uma vez que as consequncias da utilizao do artefato
nuclear eram imprevisveis e os estrategistas consideravam que a
guerra nuclear implicaria na destruio mtua dos contendentes
tratava-se da mtua destruio assegurada.
65
Eduardo Mei
Passados mais de 50 anos, a conjuntura se apresenta muito

distinta. Primeiramente, a bipolaridade poltico-ideolgica evanesceu
a partir dos anos 90. A bipolaridade termonuclear foi substituda
pela difuso da tecnologia nuclear. As novidades tecnolgicas
no mais representam um impasse estratgico. Antes ampliam
desmesuradamente, em vez de inibirem, as possibilidades da
violncia militar (bombardeios cirrgicos, guerra ciberntica,
drones, elevada letalidade dos armamentos leves, etc.). Por
outro lado, com muitas restries podemos falar em unidade
do campo diplomtico. Durante a Guerra Fria, a bipolaridade
ideolgica reverberava em todo mundo, e internamente em cada
pas. Hoje os temas efetivamente globais aquecimento global,
efeito estufa, crise econmica, desregulao financeira, crime
organizado internacional no alteram substantivamente as
agendas nacionais. Enfim, as relaes internacionais no so mais
exclusivamente interestatais; h novos atores em cena e o Estado
perdeu parte do seu protagonismo com o avano do neoliberalismo.
Diante de mudanas to profundas, o que a obra de Raymond
Aron nos tem a ensinar? Sem dvida, uma leitura atenta das suas
diversas obras muito nos ensina, desde que deixemos de lado os
preconceitos dogmticos e a esclerose ideolgica. A conceituao
ideal-tpica das relaes internacionais, a inspirao em Weber e
Clausewitz, a recusa dos dogmatismos monocausais, o exerccio
de interpretao da conjuntura, so altamente relevantes e atuais
para a compreenso do mundo conturbado em que vivemos.
A ponderao de que os Estados vivem sombra da guerra no
vale nem univocamente nem universalmente. Cada sub-regio
do globo tem caractersticas prprias que devem ser analisadas
sem dogmatismo. Todavia, mesmo tendo tudo isso em conta,
a compreenso das relaes internacionais no faz jus a Aron se
no examinarmos os fundamentos filosficos de sua reflexo.
Proponho-me a analisar seus elementos a seguir.
66

III.
Segundo Raymond Aron, sua tese de doutorado assenta
as bases da sua viso de mundo, a sua filosofia da existncia
histrica. Em suas Memrias, ele narra a inspirao dessa filosofia:
Como, francs, judeu, situado em um momento do devir,
posso conhecer o conjunto do qual sou um tomo, entre
centenas de milhes? Como posso apreender a realidade
de outro modo que de um ponto de vista, um entre
outros inumerveis? Donde segue uma problemtica
quase kantiana: at que ponto sou capaz de conhecer
objetivamente a Histria as naes, os partidos, as
ideias cujos conflitos preenchem a crnica dos sculos e
meu tempo? Uma crtica da razo histrica ou poltica
deveria responder a essa interrogao. Essa problemtica
comportava uma outra dimenso: o sujeito, em busca da
verdade objetiva, imerso na matria que ele quer explorar
e que o penetra, de cuja realidade, enquanto historiador ou
economista, ele extrai o objeto cientfico. Adivinhei pouco a
pouco minhas duas tarefas: compreender ou conhecer minha
poca to honestamente quanto possvel, sem jamais perder
conscincia dos limites do meu saber; destacar-me do atual
sem, entretanto, me contentar com o papel de espectador.
(ARON, 1983, p. 53)
A compreenso da humanidade em devir, isto , do mundo

em que vivemos por sinal muito conturbado nestes dias , deve
ser coerente com a teoria da histria formulada na Introduction.
O propsito de formular uma Crtica da Razo histrica leva-o a
colocar os limites das cincias histrico-sociais entre margens
estreitas: pretende traar, de um lado, os limites da objetividade
histrica, de outro, os limites do relativismo histrico. Assim,
Aron ensaia formular uma epistemologia simultaneamente
67
Eduardo Mei
antipositivista e antirrelativista (ARON, 1983, pp. 122 e 152;

MESURE, 1986, pp. 471-8).
Segundo Aron, os positivistas pretendiam atingir a
neutralidade cientfica fazendo do conhecimento histrico uma
mera coleo de fatos submetidos pesquisa causal. Contra o
positivismo, Aron faz duas crticas principais: 1) Iluso objetivista:
ao negar a ao do sujeito no processo cognitivo, omite o problema
da objetividade histrica. Pretendendo simplesmente reproduzir
o dado, numa atividade meramente passiva, o positivista no
percebe que sua atividade recria o objeto desde o incio, quando
formula as questes a serem resolvidas pela pesquisa e seleciona
o material a ser investigado; 2) Monismo interpretativo: a
iluso objetivista impede o historiador positivista de formular
a possibilidade de uma multiplicidade de interpretaes,
estreitamente ligada pluralidade de perspectivas. Essa segunda
omisso o impede de colocar-se o problema da objetividade
histrica: como a pluralidade de interpretaes no implica a
relatividade e arruna a objetividade do conhecimento? Percebe-se ento que o antipositivismo, se praticado irrefletidamente,
poderia precipitar a teoria do conhecimento histrico de uma
tese objetivista em uma anttese subjetivista e relativista, e
finalmente ctica (MESURE, 1986, p. 473).
Enfrentado, portanto, o positivismo, coloca-se para Aron a
necessidade de superar o relativismo. Na concluso da Philosophie
critique de lhistoire, ao encerrar suas anlises das Crticas da Razo
histrica de Dilthey, Rickert, Simmel e Weber, Aron lamenta seu
total fracasso:
[] todos nossos autores acabam assim na relatividade da
cincia histrica, e nesse sentido a tentativa da Crtica
da Razo histrica termina num fracasso. No se chega a
demonstrar, pela reflexo transcendental, a verdade supra-histrica da cincia do passado. (ARON, 1987, p. 306)
68

O juzo que Aron faz de Weber em particular merece nossa

ateno, haja vista que sem dvida este foi o autor que mais o
influenciou: () sua doutrina leva, pelas vises de conjunto, a um
relativismo absoluto, que exprime um ceticismo radical a respeito
de toda filosofia (ARON, 1987, p. 289).
Os limites dessa soluo levaram Aron a tentar formular
outras sadas mais satisfatrias. Em 1946, num artigo intitulado
La philosophie de lhistoire (ARON, 1961), Aron afirma:
O relativismo histrico superado a partir do momento em que
o historiador deixa de pretender um distanciamento impossvel,
reconhece seu ponto de vista e, por conseguinte, coloca-se em
posio de reconhecer as perspectivas alheias (ARON, 1961, p.
21). Todavia, como nota Sylvie Mesure, a superao do relativismo
desenvolveu-se na obra de Aron, ao menos de maneira implcita,
no sentido da formulao de valores universalizveis:
Na medida em que, contra o positivismo, se reconheceu
que o trabalho interpretativo supe escolhas, decises
inseparveis dos valores do historiador, a prpria
possibilidade de reconhecer a uma interpretao uma
validade maior do que a uma outra parece suspensa no
reconhecimento de alguns valores como suscetveis de
orientar de maneira menos parcial a reconstituio:
uma interpretao ser tanto mais objetiva quanto ela
parecer orientada para valores que possam em direito ser
partilhados pelo conjunto da humanidade. Tal nos parece
ser a formulao ltima qual a obra de R. Aron conduziu
o problema da objetividade histrica. (MESURE, 1986,
p. 476)
Assim, se a superao do positivismo exige que o

pesquisador, ao reconstruir a histria, supere a iluso objetivista
e o monismo interpretativo, a superao do relativismo exige
69
Eduardo Mei
que essa reconstruo seja pautada no, por assim dizer, por
uma curiosidade aleatria, mas que formule questes passveis
de serem consideradas universalmente vlidas. A superao do
relativismo histrico remete, pois, a uma histria universal.
A concluso da histria inacabada que o homem seria a conciliao
da humanidade e da natureza, da essncia e da existncia (ARON,
1986b, p. 429).
Entretanto, sustentar filosoficamente a possibilidade dessa
superao exigiria um grande esforo intelectual de Aron, a
ponto de ele mesmo julgar posteriormente que o resultado no
era plenamente satisfatrio e que era preciso corrigir o excessivo
relativismo atribudo Introduction (ARON, 1986, p. 167).
A superao do relativismo, proposta por Aron na Introduction,
desdobrava-se em duas variantes: ou supera-se o relativismo por
meio da deciso, corroborada pela reflexo mas condicionada
historicamente, j que limitada pelo conhecimento sempre
parcial que temos da realidade; ou por meio da prpria reflexo da
humanidade em devir como mbito no qual a superao apresenta-se progressivamente (ARON, 1986b, pp. 401-37). A primeira
soluo nos leva pergunta: a Histria que Aron apresenta das
relaes internacionais ainda vlida? Suas escolhas e decises
ainda se justificam? As profundas mudanas que se processaram no
mundo aps a sua morte requerem uma retificao na sociologia das
relaes internacionais que ele formulara ou ela ainda permanece
aplicvel nova situao? A segunda soluo, por sua vez, nos
remete novamente ideia de uma histria universal. O estudo
da alternncia de paz e guerra articula-se com as ideias kantianas
de paz e de sociedade civil perfeita (o reino do direito), enquanto
fins da razo. Cabe, ento, indagar se essa articulao confere
reflexo aroniana a objetividade histrica possvel nos estreitos
limites do conhecimento humano. O estudo da alternncia de
guerra e paz logra superar o relativismo ou manifesta apenas mais
70

uma perspectiva (ocidental, francesa e judia) na pluralidade de

interpretaes possveis?
O colapso da Unio Sovitica, e sua reconverso ao modelo
ocidental de sociedade industrial, pe fim tambm bipolaridade.
Embora a Rssia seja ainda uma potncia nuclear, sua zona de
influncia declinou consideravelmente e classificar o mundo como
multipolar parece hoje mais apropriado. Com o fim da URSS, os
EUA tm, ao mesmo tempo, mais margem de manobra diplomtico-estratgica e menos motivao para agir, tendo em vista que
no h mais a hostilidade poltico-ideolgica e os dois gigantes
do socialismo so hoje economias de mercado. Nesse sentido, a
chamada burguesia gerencial faz as vezes dos diplomatas e adidos
militares. Teria o sistema interestatal perdido sua primazia nas
relaes internacionais? Seria o caso de fundamentar a sociologia
das relaes internacionais em outras bases? O sistema interestatal,
a unidade diplomtico-estratgica da poltica externa e o risco de
guerra teriam perdido a importncia? Talvez no seja possvel nem
adequado dar uma resposta categrica a essas questes.
Primeiramente, preciso considerar que com o fim da
bipolaridade o risco de guerra diminuiu em algumas regies,
mas aumentou em outras. Nas regies em que o risco de guerra
aumentou, a definio diplomtico-estratgica da poltica externa
est na ordem do dia. Porm, em muitos casos, o Estado j no
protagoniza a guerra, e os beligerantes buscam no o seu fim, mas
sua continuidade para viver da guerra. A guerra passa a ser um
meio de vida e no apenas da poltica o que nos obriga a reconsiderar
a teoria clausewitziana da guerra (MEI, 2013; MNKLER, 2005).
Nas regies em que o risco de guerra diminuiu ou pode at ser
considerado nulo, parece haver espao para virtualmente todo
tipo de transao internacional. Todavia, no podemos descartar
a hiptese de que o esgotamento de recursos naturais essenciais,
a fome e disporas provocadas por distrbios climticos ou
71
Eduardo Mei
perseguies religiosas turvem esse cenrio relativamente pacfico.

Com efeito, com o aprofundamento da crise econmica iniciada em
2008, os conflitos se intensificaram em muitas regies do mundo.
Alm disso, embora os tratados internacionais estejam ganhando
fora, a definio do Estado como nico detentor do monoplio de
violncia legtima dentro de determinadas fronteiras permanece
vlida. Porm, se as relaes interestatais no perderam sua
importncia no mundo atual, tudo indica que ao menos perderam
sua centralidade: no mais possvel definir o campo diplomtico
mundial a partir da hostilidade declarada ou velada entre os dois
superestados. Talvez seja demasiado at considerar a existncia
de um campo diplomtico mundial, pois embora haja problemas
essencialmente mundiais, tais como o aquecimento global e o efeito
estufa, seus efeitos, lamentavelmente, ainda so muito dbeis na
agenda internacional. Em suma, ao que parece, embora a teoria
aroniana das relaes interestatais ainda seja vlida, sua aplicao
atualmente mais limitada. A sociedade mundial tornou-se to
complexa que talvez seja necessrio usar de mais cautela ao falar
em teoria das relaes internacionais.
Por outro lado, toda obra de Aron definiu-se no ps-guerra
por escolhas e decises que no mais se justificam. Com efeito,
Aron engajou-se, em 1947, pelo bloco ocidental e, abandonando o
socialismo, tornou-se mais e mais liberal com o passar dos anos.
Ao posicionar-se pelo bloco ocidental, Aron optava pela democracia
e pelo pluralismo em detrimento dos regimes totalitrios e
monocrticos impostos pela Unio Sovitica, sempre frisando,
entretanto, que se posicionava por um entre dois modelos
imperfeitos de sociedade industrial. Entretanto, esse engajamento
de Aron ocorre no perodo que Hobsbawm denominou era de ouro
do sculo XX, poca em que a industrializao crescente em boa
parte do mundo ocidental, os pases semiperifricos modernizam-se, a Europa se recupera da Segunda Guerra Mundial com o auxlio
dos Estados Unidos e os direitos polticos, sociais e econmicos
72

avanam. Hoje, ao contrrio, assistimos a uma crise econmica

brutal que abala os fundamentos ideolgicos do neoliberalismo, ao
esgotamento de um modelo de explorao intensiva da natureza
paralelamente a um contraste abominvel entre pases devastados
pela fome e misria e uma elite que consome muito mais do que
sustentvel do ponto de vista ambiental. derrisrio afirmar
que o capitalismo ocidental o sistema econmico menos pior de
sociedade industrial ou que as democracias ocidentais (na verdade,
plutocracias eleitorais) so os regimes polticos menos piores.
A atual conjuntura exige uma severa crtica dos sistemas
econmicos e regimes polticos atuais, e no o combate quixotesco
aos velhos moinhos e aos fantasmas do passado.
A obra de Aron inspira e exige muito mais que sua cmoda
classificao entre os tericos realistas das relaes internacionais
sugere. A exigncia de superao do relativismo nos obriga a
criticar as patriotadas e ir muito alm do prosasmo das leituras
ingnuas e dogmticas da realidade. Porm, se a formulao
terica dessa exigncia parece plausvel, como na prtica logramos
tal superao? Deixo ao leitor que procure uma resposta para essa
indagao.
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Econmica. 1997.
76
Rousseau e os escritos sobre a Paz

Perptua, do Abade de Saint-Pierre:
crticas e aproximaes
Evaldo Becker
Professor Adjunto II do Departamento de Filosofia da

Universidade Federal de Sergipe UFS. Professor do quadro
permanente do Mestrado em Filosofia da UFS. professor
colaborador junto aos mestrados do Programa de Desenvolvimento
e Meio Ambiente PRODEMA-UFS e Histria da Filosofia,
da Universidade Federal da Paraba UFPB. Ps-Doutor em
Filosofia pela USP Universidade de So Paulo (2008-2009) com
bolsa concedida pela FAPESP (Projeto: Rousseau: a construo
do Estado-Nao e as organizaes supranacionais). Doutor em
Filosofia pela Universidade de So Paulo USP (2008) com a tese
intitulada Poltica e Linguagem em Rousseau, projeto financiado
77
Evaldo Becker
com bolsas da CAPES e CNPq. Realizou Estgio de Doutorado

junto Equipe Jean-Jacques Rousseau da Universidade de Paris
IV Paris Sorbonne, com bolsa concedida pelo CNPq. Mestre
em Filosofia pela Universidade Federal da Paraba UFPB (2003)
com bolsa concedida pela CAPES. Possui Graduao em Filosofia
pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio
Grande do Sul UNIJUI (2000). Foi Coordenador Cientfico da
Associao dos Pesquisadores Brasileiros na Frana APEB-Fr.
membro da Associao de Estudos da Defesa ABED. membro
da Associao Brasileira de Estudos do Sculo XVIII ABES
18. Atualmente coordena os projetos: Rousseau e as Relaes
Internacionais na Modernidade (Financiado pelo Edital Universal
do CNPq e pelo Edital de Primeiros Projetos da FAPITEC/SE) e:
tica socioambiental nas comunidades tradicionais do Baixo
So Francisco no Estado de Sergipe (Financiado pelo Edital de
Cincias Humanas do CNPq) Tem experincia na rea de Filosofia,
com nfase em tica, tica Ambiental, Filosofia Poltica, Filosofia
da Relaes Internacionais, Filosofia da Guerra e Filosofia do
Sculo XVIII.
78
possvel aos homens viver em paz.

(Saint-Pierre, 2003, p. 17)
epgrafe acima citada apresentada no primeiro dos sete

Discursos que integram o Projeto para tornar perptua a
paz na Europa, de autoria do Abade de Saint-Pierre (1658-1743). Esta obra, publicada pela primeira vez em 1713, insere-se conforme notaram vrios comentadores, na corrente daqueles
que propem uma lgica racional, de fundamento jurdico, para
a soluo dos conflitos internacionais existentes entre as naes.
O projeto do Abade de Saint-Pierre pode ser considerado como o
primeiro Projeto sistematizado de Unio Europeia, que foi redigido
e proposto no primeiro quarto do sculo XVIII, mas que ser
debatido ao longo de todo o sculo, seja nele mesmo ou atravs
de seu resumo, elaborado pelo filsofo genebrino, Jean-Jacques
Rousseau.
A proposta de uma Unio Europeia, que enfatizada nestes
termos pelo autor ao longo do Projeto, insere-se, conforme
ele mesmo adverte, na continuidade de uma longa tradio de
estudos que pretendiam estabelecer uma paz permanente entre os
povos da Europa; e mais precisamente, do projeto que Henrique
IV e seu funcionrio Sully haviam esboado no sculo XVII. Tal
empreendimento, para alm de ser um esforo de unificao
poltica, est ancorado em uma clara perspectiva religiosa, dado
que a pretensa Unio Europeia seria antes de tudo uma unio
da cristandade. o que fica claro desde o Prefcio, onde o autor
79
Evaldo Becker
afirma: Meu objetivo propor maneiras de tornar perptua a Paz

entre todos os Estados Cristos (SAINT-PIERRE, 2003, p. 3).
Saint-Pierre critica o sistema de equilbrio de poder, que
chamado por ele de sistema da guerra, pois segundo ele,
tal sistema s produziu guerras desde o momento em que fora
institudo. Este sistema de Equilbrio frgil e dispendioso e
torna os Estados europeus semelhantes s pequenas sociedades
selvagens das Amricas ou aos tristes povos africanos. Vejamos
as prprias palavras do abade pacifista:
Nesse estado, encontram-se os chefes de famlias selvagens,
que vivem sem leis; essa a situao dos pequenos reis
africanos, os infelizes caciques, ou os pequenos soberanos
da Amrica. Essa tambm a situao atual de nossos
Soberanos da Europa: como no possuem ainda qualquer
Sociedade Permanente entre si, no existe lei alguma que
sirva para decidir sem Guerra suas divergncias. (SAINT-PIERRE, 2003, p. 19).
Como se pode verificar, a ausncia de uma sociedade

permanente que torna to desgraada as relaes externas
dos pases da Europa. Tal situao de anomia nas relaes
internacionais, s capaz de perpetuar as guerras sobre as quais a
experincia histrica nos informa a todo instante. Tal situao no
transitria ou contingencial, mas estrutural, e segundo o abade,
desde que existem Soberanos no mundo, a Guerra no deixou
de existir (SAINT-PIERRE, 2003, p. 21). Contudo, se tal histria
amplamente conhecida, e inquestionvel, ela no , em seu
entender, de forma alguma, insupervel. Este sistema da guerra
deveria ser substitudo pelo sistema da paz ou sistema de
arbitragem que poderia ser alcanado atravs de uma Sociedade
permanente assinada pelos soberanos ou prncipes cristos.
Optando-se pela via da arbitragem dos conflitos, resolver-se-ia
80
Rousseau e os escritos sobre a Paz Perptua,

do Abade de Saint-Pierre: crticas e aproximaes
absolutamente e para sempre todas as controvrsias, dirimindo

para sempre as pretenses (SAINT-PIERRE, 2003, p. 22). Pela
via da guerra, ao contrrio, no possvel jamais eliminar as
pretenses recprocas desses homens que vivem sem leis, isto , os
Soberanos, seno mediante o aniquilamento da fortuna e da Casa
de um dos pretendentes (SAINT-PIERRE, 2003, p. 22).
Mesmo almejando to nobres objetivos e se dispondo a
apresentar formas de resolver definitivamente os problemas
decorrentes da peste da guerra, o fato, conforme salientam os
comentadores do Projeto, que este se tornou conhecido, em grande
medida, via o extrato e o julgamento realizados por Rousseau, na
segunda metade do XVIII. Vejamos mais detidamente, alguns
detalhes referentes s circunstncias da composio dos escritos
acima citados e s principais ideias que estes nos apresentam, para
em seguida examinarmos mais detidamente o teor das crticas de
Rousseau ao abade, sobretudo, no que concerne a possvel perda de
soberania e liberdade por parte dos povos cujos Estados viessem
a se tornar signatrios do referido projeto. Os principais textos
a serem analisados so o Extrato e o Julgamento de Rousseau e o
Projeto para tornar perptua a paz na Europa, de Saint-Pierre.
As circunstncias do recebimento e do tratamento dado aos
textos do Abade de Saint-Pierre so relativamente bem conhecidas.
Rousseau mesmo nos informa sobre elas em suas Confisses e
atravs de suas correspondncias com amigos e editores. Alguns
comentadores tambm retraam os passos de Rousseau no
acesso aos textos e ao prprio Abade que ele teve a oportunidade
de conhecer quando o clrigo se aproximava do fim de sua vida.
Vejamos esta passagem de Ramel e Joubert acerca do que viemos
falando:
81
Evaldo Becker
No fim do ano de 1747, ele (Rousseau) acompanha Mme.

Dupin Chenonceaux, trabalhando em diferentes projetos
e principalmente sobre as notas reunidas pelo abade de
Saint-Pierre. Mas no foi seno em outubro de 1754 que
Mme. Dupin prope Rousseau realizar um verdadeiro
resumo do projeto do abade sobre a paz perptua. Esta
solicitao sugerida pelo abade de Mably consistia em fazer
uma verso resumida das obras do autor morto a fim de lhes
tornar mais cmodas leitura. Rousseau torna-se ento
beneficirio dos arquivos do abade. (RAMEL et JOUBERT,
2000, p. 37. Nossa traduo)
Tendo ficado como depositrio dos papis do Abade com

vistas sistematizao e publicao dos mesmos, Rousseau recebe
na primavera de 1756, os 17 volumes das obras polticas e morais
e ainda seis caixas com manuscritos que so listados com preciso
pelo depositrio. Ele narra no captulo IX das Confisses, o estado
de esprito em que se encontrava ao receber os documentos e a
desiluso em face do que descobrira:
Eu supunha que existissem tesouros nos manuscritos que
me dera o conde de Saint-Pierre. Examinando-os, vi que no
eram mais que a coleo das obras impressas do seu tio,
anotadas e corrigidas por seu punho, com outras pequenas
peas inditas. (...) O velho abade tinha mais esprito do que
eu supusera; mas o exame profundo das suas obras sobre
poltica s me mostrou uma viso superficial, projetos teis
mas impraticveis, graas ideia, de que o escritor nunca se
pde libertar, de que os homens se conduzem mais por suas
luzes que por suas paixes. A alta opinio que ele tinha dos
conhecimentos modernos lhe fizera adotar esse princpio da
razo aperfeioada, base de todos os estabelecimentos que
ele propunha, e fonte de todos os seus sofismas polticos.
(ROUSSEAU, Confisses, 2008, l. IX, p. 385)
82

Percebendo j de incio, as divergncias entre seu prprio

pensamento e o do autor do Projeto de paz perptua, Rousseau
colocado frente a um dilema tico. Tendo em vista que recebera
os papis no intuito de homenagear a memria do velho Abade,
somado ao fato de que no s aceitara a incumbncia, mas que a
teria mesmo solicitado, no poderia criticar excessivamente estes
escritos. Tal fato leva-o a tomar a deciso de separar as ideias
do abade no Extrato e as suas prprias posies no Julgamento.
Mas mesmo esta diviso ser negligenciada visto que no Extrato
Rousseau acaba por misturar algumas de suas prprias concepes
s de Saint-Pierre, conforme ele mesmo afirma nas Confisses
(ROUSSEAU, OC, I, p. 408). Entretanto, mesmo sem concordar
com as concluses do velho Abade, ele no deixa de elogiar e
enaltecer o objetivo do mesmo. Vejamos:
Como nunca preocupou o esprito humano projeto mais
grandioso, mais belo e mais til do que o de uma paz
perptua e universal entre todos os povos da Europa,
nunca um autor mereceu do pblico maior ateno do que
aquele que prope meios para por em execuo tal projeto.
(ROUSSEAU, Extrait, OC, III, p. 563)
com estas gentis palavras que Rousseau inicia o Extrato do

Projeto de paz perptua. Entretanto, aps afirmar que no poderia
recusar essas linhas ao sentimento que o dominava, trata-se agora
de pensar friamente. E tanto no Extrato quanto no Julgamento
e mesmo nas Confisses, Rousseau expe as dificuldades relativas
ao projeto em questo e os equvocos nos quais o abade incorria.
O que resta evidente, conforme Ramel, o carter utpico da obra
do Abade. Mas vejamos primeiramente os temas importantes que
justificam o empreendimento.
83
Evaldo Becker
No se precisa ter mediado longamente sobre os meios

de aperfeioar um governo qualquer para perceber
dificuldades e embaraos que se originam menos de uma
constituio do que de suas relaes externas, de maneira
que a maioria dos cuidados que se deveriam consagrar
sua polcia, -se obrigado a dedicar sua segurana, e
mais cuidar de p-lo em condies de resistir aos outros
do que torn-lo perfeito em si mesmo. (...) posto que,
encontrando-se cada um de ns em estado civil com
nossos concidados e, com o resto do mundo, em estado
de natureza, s prevenimos as guerras particulares para
inflamar as guerras gerais, mil vezes mais terrveis; e
unindo-se a alguns homens, realmente nos tornamos
inimigos do gnero humano? (ROUSSEAU, Extrait, OC,
III, p. 564)
A descrio daquilo que Rousseau designa tanto no Emlio

quanto nos Princpios do direito da guerra como sendo o estado
misto em que internamente seguimos as leis estabelecidas, mas
que externamente no possui qualquer regra de conduta que dirija
a fora das potncias em conflito reaparece aqui. Este estado seria
o pior de todos, visto que: ou fizemos muito em nos associarmos
a alguns homens formando as sociedades particulares, ou fizemos
muito pouco em no avanarmos rumo ao estabelecimento de leis
que rejam as relaes entre os Estados. O problema estaria, nos
parece, em saber qual o alcance que podem ter as ligas federativas.
Poderiam elas ser estendidas a todas as naes do globo tal como
sugerir Kant, no final do sculo?
No captulo II da primeira verso do Contrato social, ao tratar
daquilo que se chamou, Sociedade geral do Gnero humano
ou Cosmpolis, Rousseau expor seu ceticismo em relao
possibilidade de uma sociedade mundial, dado que os povos
possuem costumes distintos e que dificilmente poderiam formar
em nvel mundial, um equivalente da vontade geral que a
84

responsvel por indicar legitimamente a direo na qual devem ser

conduzidos os assuntos internos dos Estados bem constitudos.
Como paliativo ausncia de uma sociedade geral, Rousseau sugere
que atravs de novas associaes, procuremos corrigir a ausncia
da associao geral. E que busquemos na arte aperfeioada a
reparao para os males que a arte comeada causou natureza.
Esta arte aperfeioada seria justamente a possibilidade de por
meio de ligas e tratados internacionais, suprir de certo modo a
ausncia manifesta da dita sociedade geral do gnero humano.
Tais questes sero examinadas por Rousseau nos escritos sobre o
Abade de Saint-Pierre, que acabaram servindo para que o prprio
Rousseau desenvolvesse as ideias relativas ao Direito Pblico
Internacional, na poca designado de Direito das Gentes.
Sobre os meios possveis de serem utilizados com vistas
a evitar ou remediar a difcil situao na qual se encontram os
Estados, Rousseau, na esteira das ideias de Saint-Pierre, sugere no
Extrato, que sejam institudas associaes federativas, que:
(...) unindo os povos por laos semelhantes aos que unem os
indivduos, submeta igualmente, uns e outros, autoridade
das leis. Alis, esse governo parece prefervel a qualquer
outro, porque compreende ao mesmo tempo as vantagens
dos grandes e dos pequenos Estados, porque fora dele
temido por seu poderio, porque nele as leis esto em vigor,
e porque o nico a conter igualmente os sditos, os chefes e
os estrangeiros. (ROUSSEAU, Extrait, OC, III, p. 564)
Rousseau, nos parece, concorda com Saint-Pierre acerca

da ideia segundo a qual, se faz necessrio o estabelecimento de
leis que possam reger as relaes externas dos Estados. Leis que
possuam sanes e a possibilidade efetiva de estabelecimento de
um ordenamento jurdico. No Projeto para tornar perptua a paz
na Europa, o autor afirma ser a falta de arbitragem permanente
suficientemente interessada na execuo de suas decises e
85
Evaldo Becker
suficientemente forte para fazer com que sejam executadas a

nica e verdadeira causa de todas as guerras (SAINT-PIERRE,
2003, p. 77).
Tal temtica, qual seja, a da ausncia de sanes que
transforma a quimera do direito das gentes em verdadeira
legislao, tambm ser anunciada pelo filsofo genebrino nos
Princpios do direito da guerra. Qual seria ento o ponto de atrito
que leva Rousseau a considerar utpico e fantasioso o projeto do
Abade? O que Rousseau mesmo adianta que Saint-Pierre sofria
daquilo que poderamos designar como sendo a loucura da razo.
O problema do velho pacifista, tal como apresentado ao final do
Extrato foi o de ter sido sbio no meio de loucos.
Apesar de considerar o Projeto de Saint-Pierre sapientssimo,
Rousseau ressalta que o problema seria o dos meios apresentados
pelo autor para implement-lo, pois ele pensava ingenuamente que
bastava reunir um congresso, nele propor seus artigos, subscrev-lo e tudo estaria concludo. Convenhamos em que esse homem
de bem, em todos os projetos, discernia nitidamente o efeito das
coisas uma vez estabelecidas, mas raciocinava como criana quanto
aos meios de estabelec-las. Rousseau, expressa sua descrena na
concepo antropolgica de Saint-Pierre. Este no teria sabido ler
corretamente os coraes e mentes dos homens. Vejamos o que
escreve o autor nas Confisses:
Esse homem raro, honra do seu sculo e da sua espcie, e o
nico talvez, desde que existe o gnero humano, que no teve
outra paixo que no a razo, s fez entretanto caminhar
de erro em erro em todos os sistemas, porque quisera
tornar os homens semelhantes a ele, em vez de tom-los
tais como so, e continuaro a ser. S trabalhou para seres
imaginrios, pensando trabalhar para os contemporneos.
(ROUSSEAU, Confisses, 2008, l. IX, p. 385)
86

Contudo, apesar de Rousseau afirmar que o Abade raciocinava

em excesso ou mesmo que considerava necessrio para o sucesso
de seu Projeto, fazer os homens se conduzirem pela razo, o que
fica explcito na leitura do projeto mesmo de Saint-Pierre a
preocupao do abade em tomar os homens tal como so e no
como deveriam ser. Vejamos:
Terei partido de outro pressuposto, a no ser o de que
os Prncipes pensam em seus interesses, e o de que so
suficientemente esclarecidos, ainda que s vezes se
enganem? No ser isso construir com base na Natureza
tal como ela , sobre os homens tais como so, e no como
deveriam ser? (SAINT-PIERRE, 2003, p. 265)
E ainda na sequncia deste sexto discurso, Saint-Pierre,

antecipando este tipo de acusao, e mostrando-se ciente de que
so poucos os homens que pautam sua conduta pelas mximas
da religio ou pelas ideias da Filosofia, afirma que por isso no
se apoiou neste tipo de motivaes que so privilgio de poucos.
Nesse sentido, prossegue o clrigo:
(...) Confrontei paixo vulgar com paixo vulgar; desejo
de crescer de uma forma com desejo de crescer de outras
formas; desejo de conquistar e de invadir, fazendo valer
suas pretenses, com o temor de ser invadido por um vizinho
que por seu turno querer fazer valer as suas; desejo de
adquirir novas possesses com o temor de perder seu antigo
patrimnio; desejo de elevar sua Casa com o receio de que
ela seja expulsa do trono; desejo de aumentar a distino de
sua Casa entre as demais Casas soberanas com o temor da
decadncia da sua; desejo de obter maiores rendas mediante
conquistas, com o desejo de rendas ainda maiores por meio
da reduo de uma prodigiosa despesa e do grande aumento
do comrcio (...). (SAINT-PIERRE, 2003, pp. 268-269)
87
Evaldo Becker
Como podemos verificar nos textos, o velho abade, pretende

no ter atribudo mais razo do que os homens pudessem dispor.
Pretende ainda ter exposto discursos que visam s paixes humanas
tais como o medo da perda de poder e territrio, o desejo de um
aumento substancial nos lucros em funo da no interrupo do
comrcio pelas guerras, a substituio das guerras pela arbitragem
dos conflitos realizada por um sistema judicirio com efetiva
capacidade de aplicao das sanes, etc. Penso que teramos de
procurar outros motivos que no apenas os indicados acima, para
entendermos a real motivao da recusa de Rousseau em aceitar a
racionalidade bem compreendida dos reis e prncipes.
Acreditamos que um dos principais motivos que levam
ao descrdito ou mesmo ao temor de Rousseau em aceitar ou
mesmo dar asas ao projeto de Saint-Pierre, seja o de como
manter a autonomia interna necessria e evitar que a tentativa de
estabelecimento de leis internacionais acabasse por se transformar
em uma grande violncia. Conforme Rousseau alerta ao final do
Julgamento:
Nunca se veem ligas federativas estabelecerem-se que no
por meio de revolues e, com base nesse princpio, qual de
ns ousaria afirmar desejvel ou temvel essa liga europeia?
Talvez ela causasse, de pronto, mal maior do que aquele que
no preveniria por muitos sculos. (ROUSSEAU, OC, III,
p. 600)
O fato evidente na leitura do Projeto do abade o extremo

poder que os prncipes e governantes adquiririam sobre seus
povos, afinal o objetivo do projeto no era apenas acabar com as
guerras externas, mas principalmente com as guerras civis que
em seu entender so ainda mais perniciosas para os Estados
do que as Guerras com pases estrangeiros. No estabelecimento
88

da sociedade permanente, ficaramos para sempre livres desses

terrveis inconvenientes (SAINT-PIERRE, 2003, p. 140).
O problema parece ser justamente, que para implantar a dita
Unio Europeia, na opinio de Rousseau, talvez se causassem
maiores males do que aqueles que ela se prope a sanar. O poder
insupervel que seria concedido aos monarcas possibilitaria
que estes se tornassem tiranos e desarmaria completamente os
povos, que ficariam merc de seus chefes. Este temor da parte
do genebrino possua fundamentos legtimos, ele leu muito bem
e meditou sobre passagens como estas de Saint-Pierre, nas quais
ele confirma a necessidade de se optar pelo mal menor, que em
sua opinio seria justamente privar o povo da possibilidade de
qualquer insurreio, mesmo que este tivesse que se sujeitar aos
desmandos de tiranos. Vejamos as passagens aludidas acima, nas
quais o abade discorre sobre os perigos das tiranias estabelecidas a
partir do sistema da paz em confronto com aquelas vigentes no
sistema da guerra:
verdade que a tirania uma enfermidade qual as
monarquias esto sujeitas, e tambm verdade que os
Soberanos temem as sedies. Mas no Sistema da Guerra,
esse temor praticamente no constitui freio contra os
abusos de seu prprio poder. Pode-se, assim, dizer que
no se deve temer menos as grandes tiranias no Sistema
da Guerra do que no Sistema da Paz. Isso porque se no
primeiro a segurana do Soberano repousa no nmero de
soldados, no segundo sua segurana infalvel repousa na
proteo da Unio. Assim, para que o Soberano permanea
nos limites da razo, o freio do receio de sedio no maior
no Sistema da Guerra do que no Sistema da Paz. (SAINT-PIERRE, 2003, pp. 326-327)
89
Evaldo Becker
Quando os sditos no tm como evitar a tirania, ou

deter seu curso, a no ser por meio da sedio, da revolta
e da Guerra civil, estes sero preservativos, remdios
piores do que o prprio mal. Portanto, retirar dos sditos
a possibilidade de usar de tal remdio significa retirar-lhes
muito pouco; e um grande dom ser retirar-lhes a tentao
de utiliz-lo. Portanto, quanto a isso, o Sistema da Paz
bastante mais vantajoso para os povos do que o Sistema
da Guerra. (SAINT-PIERRE, 2003, p. 327)
Passagens como estas evidenciam as falhas de um sistema da

paz que cede muito aos poderosos e pede muito aos povos. Que
parte da necessidade de uma moral de aceitao e de passividade,
bem ao estilo dos clrigos, mas que contraria as posturas de um
verdadeiro republicano. De qualquer forma, acreditamos que a
comparao efetiva entre os escritos de Saint-Pierre e aqueles
realizados por Rousseau podem nos ajudar a pensar os intrincados
problemas relativos s tentativas de implementao de meios
jurdicos legtimos para a soluo das inevitveis contendas que
emergem cotidianamente entre os Estados. Se, conforme afirmava
Saint-Pierre na passagem que citamos como epgrafe, possvel
aos homens viver em paz, talvez seja possvel extrair das leituras de
Rousseau a ideia segundo a qual possvel aos homens reduzirem
os altos nveis de belicosidade que reinam entre as potncias. Para
tanto, contudo, faz-se necessrio que os prprios governantes
estejam submetidos s leis e que o ttulo de Soberano designe o
conjunto do povo e no apenas os governantes.
Antes de finalizar, gostaria de tratar muito brevemente acerca
da fortuna crtica dos escritos aqui analisados, haja vista que
o Projeto para tornar perptua a paz na Europa, de Saint-Pierre
assim como o Extrato deste, escrito por Rousseau acabaram
servindo como objeto de reflexo e crtica para vrios e bons
escritores, que se debruaram sobre o problema das guerras e as
tentativas de soluo do mesmo. Tanto que as ideias dos dois autores
90

por mais diversas que fossem acabaram sendo consideradas em

conjunto e prejudicando a compreenso precisa do que pertencia
especificamente a cada um. Conforme salienta Ricardo Seitenfus,
no Prefcio da traduo brasileira do Projeto para tornar perptua a
paz na Europa: Abb de Saint-Pierre:
A anlise de Rousseau pode ser considerada, de fato, como
um obiturio, pois desde ento o Projeto no se beneficiou
de publicao integral. Somente no final do sculo XX,
renasce o interesse pela obra do Abade, tentando-se
estabelecer sua contribuio para a histria do pensamento
poltico e identificando-se a influncia exercida, muitas
vezes inconscientemente, na construo das instituies
internacionais. (SEITENFUS, 2003, pp. XXIII-XXV)
A opo feita por Rousseau, de separar seu prprio pensamento no Julgamento crtico que fizera do Projeto do abade, e
de autorizar a publicao de tal texto somente aps sua prpria
morte acabou fazendo com que muitos dos leitores do Extrato ou
resumo pensassem que de fato Rousseau esposara completamente
as ideias do Abade, o que obviamente, para ns que dispomos de
ambos os textos no verdade.
Um dos primeiros a confundir os posicionamentos e toma-los
como homogneos foi Voltaire. Este, em uma carta endereada ao
mdico Tronchin, escreve: Eles (Saint-Pierre e Rousseau) disseram
A paz, a paz, mas no havia paz alguma, e este Digenes Rousseau
prope a paz perptua (VOLTAIRE; Apud, RAMEL, 2000, p. 35).
Tal frase, que compara Rousseau ao cnico Digenes, est presente
na carta de Voltaire a Jean-Robert Tronchin de 19 de maro de
1761; e como podemos ver, evidencia a percepo de Voltaire,
segundo a qual Saint-Pierre e Rousseau eram proponentes do
mesmo projeto de paz perptua.
91
Evaldo Becker
Estas ironias, vindas da pena de Voltaire, no foram ignoradas

por Rousseau. Nas Confisses, obra autobiogrfica comeada em
1764 e finalizada somente em 1770, o cidado de Genebra escreve
acerca do Julgamento crtico dos textos de Saint-Pierre:
Tal opinio se acha ainda em manuscrito entre os meus
papis. Se algum dia vier luz, ali vero como as zombarias
e o tom cheio de suficincia com que Voltaire se referiu
obra me fizeram rir, a mim que via perfeitamente o alcance
daquele pobre homem em assuntos polticos nos quais se
metia a falar. (ROUSSEAU, 2008, l. X, p. 494)
O fato que no apenas Voltaire, mas tambm Condorcet e

o filsofo prussiano Immanuel Kant acabaram por tomar como
homogneas as posies de Rousseau e Saint-Pierre. Este ltimo,
ao escrever em 1784 a sua ideia de uma histria universal de um
ponto de vista cosmopolita trata do lastimvel estado de guerra
existente entre as naes e tenta pensar acerca das possibilidades
de se estabelecerem ligas federativas ou Confederaes de naes
que pudessem reduzir a sanha belicosa dos Estados, propiciando
mais segurana e direito mesmo aos menores Estados do globo.
Na stima das nove proposies apresentadas neste opsculo Kant
escreve:
To fantstica quanto possa parecer, e embora, enquanto
tal, se preste ao riso no Abb de Saint-Pierre ou em
Rousseau (talvez porque eles acreditassem na realizao
demasiado prxima dela), a sada inevitvel da misria em
que os homens se colocam mutuamente e que deve obrigar
os Estados mesma deciso (ainda que s a admitam
com dificuldade) que coagiu to a contragosto o homem
selvagem, a saber: abdicar de sua liberdade brutal e buscar
tranquilidade e segurana numa constituio conforme as
leis. (KANT, 2003, pp. 13-14)
92

A constituio de uma confederao de naes, desta vez com

alcance global, deveria servir como ideia reguladora para nossas
tentativas de solucionar a belicosidade vivenciada entre os Estados.
Como podemos perceber, Kant admite como sendo inevitvel a
constituio de instituies legais que regulem as aes perpetradas
pelos Estados. E sabemos que este opsculo, bem como quele
publicado em 1795, intitulado paz perptua, sofreram a influncia
dos escritos de Saint-Pierre e Rousseau (apesar de incorrer na
mesma confuso de Voltaire acerca da homogeneidade das posies
dos autores em tela) e foram fundamentais dois sculos mais para
a constituio da Liga das naes e posteriormente da Organizao
das Naes Unidas.
Finalmente, o ltimo autor que gostaramos de mencionar,
e que, assim como aqueles anteriormente examinados, tambm
refletiu sobre o tema da guerra e das tentativas de sua superao foi
Condorcet. No captulo final do seu Esboos de um quadro histrico
dos progressos do esprito humano, ao criticar as guerras de conquista
e ao examinar a possibilidade de se estabelecerem confederaes
perptuas entre os Estados que visassem mais a manuteno
da segurana do que a ampliao da potncia, Condorcet, com o
otimismo que lhe caracterstico escreve:
Instituies, mais bem combinadas do que esses projetos
de paz perptua que ocuparam o cio e consolaram a
alma de alguns filsofos, aceleraro os progressos dessa
fraternidade das naes, e as guerras entre os povos, assim
como os assassinatos, estaro entre essas atrocidades
extraordinrias que humilham e revoltam a natureza, que
imprimem um longo oprbrio ao pas, ao sculo cujos anais
foram maculados. (CONDORCET, 1993, p. 196)
Tambm Condorcet, apesar de tratar de temas semelhantes,

no poupa de ironias os autores que ocuparam seu cio com
93
Evaldo Becker
projetos de paz perptua. Contudo, apesar das ironias, apesar

das confuses sobre o que pertence a um ou a outro dos autores,
o que resta irrefutvel, que Saint-Pierre e Rousseau refletiram e
escreveram acerca do cenrio de violncias e guerras que pairou
durante suas vidas e que seus escritos serviram como objeto de
reflexo e crtica para muitas das cabeas que, assim como eles, se
esforaram para reduzir a violncia e propiciar maior paz e civilidade
nas relaes interestatais. Independente das crticas que podem
ser feitas e da incompletude do pensamento destes autores, o que
nos parece irrefutvel seu importante papel no pensamento e na
construo dos conceitos que orientaram e continuam a orientar
nossa reflexo sobre as relaes internacionais, a guerra e a paz.
Nesse sentido e para finalizar, considero que sempre orientaremos
melhor e evitaremos erros desnecessrios se tivermos em mente
as grandes ideias que foram forjadas por estes clssicos do
pensamento filosfico das relaes internacionais.
Referncias
BASCHOFEN et SPECTOR. Introduction. In: Principes du droit de
la guerre; crits sur la paix perptuelle. Sous la direction de Blaise
BASCHOFEN et Cline SPECTOR. Edition nouvelle et prsentation
de ltablissement des textes par Bruno BERNARDI et Gabriella
SILVESTRINI. Textes comments par B. Bascofen, B. Bernardi,
F. Gunard et C. Spector avec la collaboration de G. Lepan et. G.
Waterlot. Paris: Librairie Philosophique J. VRIN, 2008.
CONDORCET, Marie-Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, Marquis
de. Esboo de um quadro histrico dos progressos do esprito humano.
Traduo de Carlos Alberto Ribeiro de Moura. Campinas, SP:
Editora da Unicamp, 1993.
94

FONSECA JR., Gelson. As mltiplas dimenses do pensamento

de Rousseau. (Prefcio). In: Rousseau e as Relaes Internacionais.
So Paulo: Imprensa Oficial do Estado, 2003.
KANT, Immanuel. paz perptua. Traduo e prefcio de Marco
Zingano. Porto Alegre: L&PM, 2008.
KANT, Immanuel. Ideia de uma histria universal de um ponto de
vista cosmopolita. Traduo de Rodrigo Naves e Ricardo Terra.
So Paulo: Martins Fontes, 2003.
RAMEL, Frdric et PAUL JOUBERT, Jean. Rousseau et les Relations
Internationales. Paris: LHarmattan, 2000.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Confisses. Traduo dos livros I a X de
Raquel de Queiroz, dos livros XI e XII, de Jos Benedicto Pinto.
Bauru, SP: Edipro, 2008.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do Contrato Social. In: Obras J. J.
Rousseau, vol. II. Traduo de Lourdes Santos Machado. Rio de
Janeiro-Porto Alegre-So Paulo: Editora Globo, 1962.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Extrait du projet de paix perptuelle.
Oeuvres compltes, Paris, Bibliothque de la Pliade, 1964.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Jugement sur le Projet de Paix Perptuelle.
Oeuvres compltes, t. III, Paris, Bibliothque de la Pliade, 1964.
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Oeuvres compltes, t. I, II, III, IV e V.
Paris: Bibliothque de la Pliade, 1959-1995.
95
Evaldo Becker
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Princpios do Direito da Guerra.

Traduo de Evaldo Becker. Trans/Form/Ao, Marlia, v. 34, n. 1,
p. 153-171, 2011. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/
trans/v34n1/a09v34n1.pdf>.
SAINT-PIERRE, Abb. Projeto para tornar perptua a paz na Europa.
Traduo de Srgio Duarte. Prefcio de Ricardo Seitenfus. Braslia:
Editora Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa de Relaes
Internacionais; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So
Paulo, 2003.
SEITENFUS, Ricardo. Prefcio. In: Projeto para tornar perptua
a paz na Europa: Abb de Saint-Pierre. Traduo de Srgio Duarte.
Braslia: Editora da Universidade de Braslia, Instituto de Pesquisa
de Relaes Internacionais; So Paulo: Imprensa Oficial do Estado
de So Paulo, 2003.
STELLING-MICHAUD, S. Ecrits sur labb de Saint-Pierre. In:
Rousseau: OC, III, p. CXX-CLVI.
TROUSSON, Raymond et EIGELDINGER, Frdric S. (Orgs.).
Dictionnaire de Jean-Jacques Rousseau. Paris: Honor Champion,
2006.
96
Parte II
Novas configuraes do poder

no sistema internacional e
seus reflexos sobre a poltica
internacional contempornea
A nova projeo martima

chinesa e os jogos de poder
na
sia-Pacfico
Doutorado em Relaes Internacionais pela Universidade de

Coimbra (Portugal) e licenciado em Comrcio Internacional pelo
Instituto Superior de Cincias de Informao e Administrao
(ISCIA). Presidente do Observatrio de Comrcio e Relaes
Internacionais e coordenador do Departamento de Gesto
e Relaes Internacionais do ISCIA. Investigador no Centro
de Estudos da Populao, Economia e Sociedade (CEPESE).
Professor Convidado de Cincia Poltica e Relaes Internacionais
na Universidade do Minho (Portugal). Membro Fundador do
Observatrio da China e membro da European Association for
Chinese Studies (EACS). Coautor do livro Em Bicos de Ps e de Olhos
99
em Bico Vivncias e Convivncias entre Chineses e Portugueses

(Mare Liberum, 2012). Autor de mltiplos artigos, em captulos de
livros e revistas cientficas, sobre a realidade poltica, econmica e
social chinesa.
100
Keep a cool head and maintain a low profile.

Never take the lead but aim to do something big.
Deng Xiaoping1
Introduo
m 1985, Kenichi Ohmae afirmava que desde a II Guerra

Mundial a economia global era dominada por uma trade
comercial, concretamente a Europa Ocidental, a Amrica
do Norte e o Japo. Os fluxos entre estes trs polos representavam
uma evidente superioridade tecnolgica, financeira e comercial que
se destacou no comrcio internacional at ao incio da dcada de
1990. Contudo, o despertar das novas economias emergentes, em
especial aquelas que surgiram no contexto asitico, especialmente
a China, marcaram uma alterao do ciclo econmico hegemnico
anterior. Uma parte significativa dos fluxos de mercadorias e
matrias-primas globais sofreu um desvio de comrcio importante
para o mercado chins, conferindo um novo formato lgica de
poderes. O final da Guerra Fria e o fenmeno da globalizao
favoreceram ainda mais este fenmeno, tendo decididamente
a capacidade de deslocalizar o centro do crescimento econmico
mundial do ocidente para oriente. Neste contexto, a representao
em tringulo dos fluxos dominantes do comrcio internacional
Declarao de Deng Xiaoping, Junho de 1989, citada em David Lampton (2008), The Three Faces of
Chinese Power: Might, Money, and Minds, Londres: University of California Press, p. 16.
101
deixou de fazer sentido, devendo hoje ser representada por um

losango, com um novo vrtice apontado para a China (figura 1).
Figura 1: Configurao dos Fluxos Dominantes do
Comrcio Global
(criao do autor)
A Repblica Popular da China (RPC) hoje um ator com

crescente protagonismo na diplomacia global, cujo compromisso do
Partido Comunista Chins (PCC) com a sustentabilidade econmica
do pas e as expectativas da sociedade civil chinesa, torna o processo
de crescimento econmico irreversvel. Uma possvel reduo
acentuada no Produto Interno Bruto (PIB) ou um descontrole
da especulao financeira so questes que poderiam colocar em
causa o equilbrio social e a prpria sobrevivncia do partido.
A nova liderana do Partido Comunista Chins (PCC) tem em mos,
por um lado, a tentativa de reduo das disparidades nas condies
socioeconmicas; por outro, assegurar o acesso aos recursos
naturais e o controle das linhas de comunicao martima (LCM).
Encontramos um forte paralelismo entre os objetivos polticos
traados no interior das fronteiras chinesas e o comportamento
do pas no espao exterior, com claras repercusses na segurana
perifrica. Os lderes chineses caracterizam as primeiras duas
dcadas deste sculo como sendo uma janela de oportunidade.
Tanto as condies internas como externas sero importantes na
102
A nova projeo martima chinesa e os jogos de poder na sia-Pacfico
expanso do poder compreensivo nacional (zonghe guoli). Trata-se de um termo que compreende todos os elementos do poder de
estado, incluindo a capacidade econmica, militar e a diplomacia
(DEPARTAMENTO DE DEFESA DOS ESTADOS UNIDOS, 2012,
p. 15). Apesar de a China ser tradicionalmente considerada uma
potncia predominantemente continental, devido aos seus
compromissos de crescimento, obrigou-se a traar uma estratgia
de segurana energtica atravs da ligao ao mar. Os princpios
tericos de potncia martima que encontramos nos trabalhos
de Alfred Mahan aparecem implicitamente nos novos propsitos
geopolticos chinenes. Em sentido contrrio, potncias navais
como aqueles que encheram de glria os povos da Europa, no
passado, esto agora em franca decadncia. Um exemplo claro
o desinvestimento que tem sido efetuado na Royal Navy inglesa, o
que a torna manifestamente menor perante a Marinha Francesa,
o que acontece pela primeira vez desde a Batalha de Trafalgar em
1805 (YOSHIHARA; HOLMES, 2010, p. 1).
O objetivo da RPC em aumentar e diversificar as fontes e
as rotas de abastecimento e transporte de recursos naturais e de
mercadorias tem uma clara repercusso na configurao geopoltica
regional. Uma questo importante saber se a projeo de poder
no espao internacional tem ou no implicaes no equilbrio de
foras e colocado em causa a segurana internacional. As opinies
dividem-se: uns desvalorizam a capacidade militar daquele pas
e acreditam na verso oficial assente no projeto econmico de
ascenso pacfica (heping jueqi), ou na sua verso mais recente
de desenvolvimento cientfico (kexue fazhan guan); outros temem
o ressurgimento da proeminncia geopoltica que marcou a poltica
externa chinesa durante a dinastia Ming. Muitos autores referem
que o que estamos a sentir no sistema internacional mais no que
a recuperao de certa predominncia sinocntrica pax sinica
que marcou a economia asitica at 1800.
103
Este artigo visa analisar quais so os grandes desafios para a

segurana internacional provocados pela nova projeo martima
da China e as suas implicaes no puzzle geopoltico regional.
Comeamos por examinar os desafios internos e externos que
enfrentam a nova elite poltica do pas e qual a percepo dos
lderes chineses em relao posio da China no mundo de hoje;
depois, procuramos interpretar a forma como a China est a usar
o mar na prossecuo dos seus desideratos econmicos e polticos,
para finalmente apontarmos para os efeitos da confrontao de
poderes regionais provocados pela afirmao de Pequim.
A nova gerao de lderes e a percepo

da posio da China no mundo
O ano de 2013 ficou marcado na agenda poltica chinesa
pela chegada de uma nova gerao de lderes a quinta liderada
por Xi Jinping e Li Keqiang (2012-2022), em substituio de
Hu Jintao e Wen Jiabao (2002-2012). Esta alterao poltica no
topo da hierarquia do PCC a mais desafiante para os destinos
do pas desde o programa de abertura de 1978. Cerca de 70% dos
membros do Politburo, do Conselho de Estado e da Comisso
Militar foram alterados (LI, 2011, 21). Resta agora avaliar de que
forma esta alterao est a transformar os ditames polticos da
China e a sua viso do mundo. Sabemos que a governao anterior,
liderada por Hu Jintao ficou marcada por um estilo mais brando,
baseada na procura de consenso, mas pouco efetiva na tomada de
decises. A liderana de Xi, assente no slogan do sonho chins,
pelo contrrio, parece querer quebrar o ciclo e recuperar um tipo
de governao centrada na figura do lder, mais interventiva,
personalizada, adquirindo para si mais poder e autoridade. Uma
das consequncias imediata desta nova liderana foi o assumir
publicamente da posio da China como uma potncia global, e no
104
somente regional ou parcial como classifica David Shambaugh

(GODEMENT, 2013, pp. 1-8; SHAMBAUGH, 2013). No entanto,
para que Pequim ganhe uma dimenso global precisa primeiro
de consolidar o seu poder no espao geogrfico mais prximo.
Aguarda-se que o renascimento chins, que nos faz relembrar
o prognstico de Napoleo de que quando a China acordasse, o
resto do mundo estremeceria, continue a reforar o seu potencial
militar, particularmente naval. A verdade que a diplomacia
chinesa, atualmente estendida a todos os quadrantes do globo e
envolvendo dinmicas com todos os atores e organizaes, tem
vindo a defender um sistema internacional baseado na lgica
multilateralista. Aqui entra em contradio o modelo unipolar
americano, liberal, unipolar e interventivo, com o modelo de
desenvolvimento chins, multipolar e no interventivo nos
assuntos internos dos estados. A estratgia de Pequim passa,
por um lado, por projetar o pas no mundo moderno atravs de
uma intensa atividade diplomtica de aproximao a naes
com recursos naturais, por outro, um esforo sustentado em
explorar e exercer poder cultural (XIAOGANG e LENING, 2009,
p. 143). No mesmo sentido, a China tem projetado o seu soft
power no exterior, fenmeno que Joseph S. Nye caracterizou pela
primeira vez em 1990 (NYE, 2008, pp. 38-44; NYE, 2004, p. 5),
acompanhando os elementos tangveis tradicionais, classificador
por hard power. A verdade que a geopoltica ainda resiste a uma
verso tradicionalista, assente em modelos clssicos de projeo
de poder com bases terrestres, martimas ou areas. O caso chins
bem exemplo disto, em que se verifica a partilha de uma dose
substancial e tradicional de hard power, assente no crescente reforo
do equipamento militar, com uma nova estratgia de soft power,
numa projeo global de charme ofensivo (KURLANTZICK,
2007, pp. 37-60). Comparativamente ao poder econmico e militar,
a propagao cultural tem efetivamente um custo inferior, embora
105
nem todos os aspectos daquela natureza produzam poder (BELL,

2008, pp. 19-20). A comida, a pintura, a medicina, as artes marciais
so alguns dos elementos da matriz cultural chinesa que tm sido
muito difundidos noutras culturas. A China na sua estratgia de
envolvimento internacional participa ainda em misses de Paz
das Naes Unidas, envolve-se em muitos dilogos regionais e
globais multilaterais em organismos internacionais e projeta a
sua cultura e lngua atravs da abertura de Institutos Confcio2,
numa estratgia em escala e intensidade que designamos por
sinoglobalismo (SILVA, 2011, pp. 311-321). Uma das estratgias
da China neste domnio foi a abertura massiva de Institutos
Confcio um pouco por todo o mundo. Comearam por ser criados
em 2004, e ao fim de trs anos j estavam abertos mais 140 em
36 pases.
O Imprio do Meio tem apostado numa atitude de low profile
na cena internacional, discreta, salientando com persistncia
as suas ambies pacficas, enquanto imperceptivelmente vai
ampliando o seu quadro de cooperao multilateral. A ideia foi
manter o pas numa atitude discreta na cena internacional, no que
Deng Xiaoping referia como dont stick your head out, no se
envolvendo em temas polticos mais delicados (LEONARD, 2008,
p. 9). Pequim tem tentado serenar a opinio pblica internacional
como a difuso de slogans propagandsticos tais como a
ascenso pacfica, termo criado por Zheng Bijian, modificado
para desenvolvimento cientfico ou mais recente ainda, por
desenvolvimento harmonioso3. Neste ltimo caso trata-se, na
2 Os institutos Confcio funcionam como entidades no lucrativas em parceria contratual entre
instituies de acolhimento de todo o mundo e o Hanban, uma agncia sediada na RPC que
supervisiona todo o processos e as atividades daqueles organismos. Glenn Anthony May, Confucius
on Campus: Chinas Soft Power and US Universities.
3 A expresso sociedade harmoniosa apareceu pela primeira vez em Outubro de 2006 no editorial do
jornal intelectual, Nanfang zhoumou. A ideia fora invocar o Livro dos Analectos de Confcio, em que as
pessoas exemplares procuram a harmonia (LEONARD, 2008, p. 88).
106
verdade, de um revivalismo confucionista, difundindo valores como

a honestidade e a harmonia, incluindo a construo de relaes
estveis entre as pessoas e o Governo (BELL, 2008, pp. 8-9). Mais
do que nunca este pas precisa dar continuidade ao seu projeto
de modernizao sem entrar em conflito com os seus parceiros
locais. Fenmenos como a crise financeira em 2008, cujo epicentro
ocorreu na Europa Ocidental, a mais severa desde o crash de 1929,
(GARNAUT, 2009, p. 1), tem servido para evidenciar o seu papel
de estabilizador do sistema internacional. semelhana da crise
asitica que assolou aquele continente em 1997-8, em que a China
demonstrou uma enorme capacidade de resistncia e foi mesmo o
principal ator no apaziguamento dos mercados. A China pretende
afastar-se do destino de outras potncias do passado tal como o
Japo e a Alemanha. Ao contrrio do modelo de desenvolvimento
defendido no Ocidente, baseado entre outros fatores, nas
privatizaes, descentralizao, democratizao e transparncia o
novo modelo assenta no socialismo de mercado e no princpio de no
interferncia poltica (BELL, 2008, pp. 8-9), O primeiro, defendido
pelo Banco Mundial e pelo FMI, ficou conhecido por Consenso de
Washington, ao passo que o segundo, por Consenso de Pequim.
Este ltimo est a obter muito boa receptividade em pases
com regimes ditatoriais4, conseguindo afastar investimentos
ocidentais e oferecendo China uma capacidade de entrada nos
mercados muito favorvel. A verdade que este modelo no deixa
de provocar alguma inquietao5 na opinio pblica internacional,
havendo mesmo autores que apontam a China como um bluff
pacfico (WOLTON, 2008, pp. 113-132). Em parte, trata-se de um
revivalismo do perigo amarelo que se alojou na cultura popular
ocidental nos finais do XIX e incio do sculo XX, motivado pela
4
5
Cf. Stefan Halper (2010) The Beijing Consensus How Chinas Authoritarian Model Will Dominate the
Twenty-First Century. Nova Iorque: Basic Books.
Cf. Jean-Luc Domenach (2008). La Chine MInquite. Paris: Perrin.
107
emergente imigrao chinesa. Ao que parece o Kaiser Guilherme II

(1895) ter feito a primeira meno a este tipo de perigo amarelo
(em alemo gelbe gefahr) curiosamente num momento histrico
em que eram justamente as potncias ocidentais a ocupar a China.
Temia-se, tal como hoje, que a emigrao daquele pas pudesse
arruinar os salrios e os padres de vida ocidentais.
A via martima na projeo do poder da China

Torna-se imperioso notar que a China na sua histria
milenar quase sempre se afirmou como uma potncia continental,
preocupada, sobretudo, com as dinmicas da sua fronteira euro-asitica. A sua propenso martima foi comparativamente sempre
limitada, e mesmo quando se mais afirmou neste domnio, teve
uma expresso pouco mais que regional. Embora se conhea
unicamente a operao contra a pirataria somali no Golfo de den,
em 2009, uma interveno naval singular fora do ambiente regional,
h uma clara propenso da China em delinear um maior poder e
controle sobre o espao martimo. Desde o processo de reformas
e abertura ao exterior liderado por Deng Xiaoping, em 1978, que
este pas ficou submetido a novos patamares de exigncia e alterou
a lgica de poderes no espao internacional. A partir de 2001,
Pequim iniciou um processo de modernizao militar enquadrado
na lgica de internal balancing, isto , numa estratgia de melhoria
das capacidades de defesa, demonstrao da determinao em
proteger a soberania territorial e a consequente dissuaso regional
em face das interferncias territoriais (lingthu ganrao) dos
Estados Unidos (CARRIO, 2012, p. 39). Desde 2010 a Marinha do
Exrcito Popular de Libertao segue o programa de modernizao
tecnolgica conhecido por Alta Tecnologia Martima. Neste
sentido, mantm instalados sistemas de radar e de escuta,
misses de patrulhamento e de segurana, os quais permitem
108
monitorizar o trfego naval, como, por exemplo, no Estreito de

Ormuz, Malaca ou no Mar Arbico. Foi em 2006, que o anterior
presidente Hu Jintao, chamou ao seu pas, pela primeira vez,
uma potncia martima, num discurso onde tambm salientou
a importncia de o Exrcito Popular de Libertao (EPL) construir
uma poderosa marinha popular que pudesse defender as
misses histricas do pas no novo sculo e nos novos patamares.
Salientou a necessidade de assegurar as Linhas de Comunicao
Martima (LCM) que estabelecem a ligao a pases exportadores
de energia no Oceano ndico. Tambm a nova liderana chinesa,
nomeadamente o Primeiro-Ministro Li Keqiang, veio reforar a ideia
de poder martimo associado China (INTERNATIONAL CRISIS
GROUP, 2013, p. 15; TAIPEI TIMES, 2006, p. 1; YOSHIHARA;
HOLMES, 2010, p. 1). Encontramos um claro paralelismo entre
a viso estratgica da China moderna e os princpios geopolticos
desenhados por Alfred Thayer Mahan. Este almirante foi um dos
maiores tericos de geopoltica sobre as potencialidades do poder
naval, tendo inclusivamente influenciado a viso estratgica da
Marinha dos Estados Unidos no sculo XIX. Considerado como
o Clausewitz do mar, por pensar sistematicamente a estratgia
naval da mesma forma que o militar prussiano pensou a terrestre,
Mahan salientou o elemento martimo como sendo diferenciador
na estratgia de uma nao (DEFARGES, 2012, pp. 43-45). Na obra
The Influence of Sea Power Upon History, 1660-1783 (1890, p. 25),
Mahan evidenciou o mar como uma grande estrada, abundante
e comum, na qual os homens poderiam livremente atravessar.
Estas linhas no eram mais do que rotas de comrcio, e as razes
que as determinavam deveriam ser procuradas na histria do
mundo. Para Mahan o primeiro imperativo de qualquer poder
naval seria o controle de pontos de apoio, de posies (portos,
bases) a partir das quais as frotas poderiam circular nos oceanos
(DEFARGES, 2012, p. 43). Por outras palavras, as LCM tornaram-se
109
fundamentais, na medida em que por intermdio delas que se

processam os fluxos comerciais de matrias-primas e de recursos
naturais. Em relao China e s potencialidades da sua zona
costeira, seria Mackinder no The Geographical Pivot of History a
fazer uma referncia mais concreta. Segundo ele, a China poderia
constituir um perigo amarelo liberdade do mundo, apenas
porque eles podem acrescentar uma frente ocenica aos recursos
do grande continente, uma vantagem que a Rssia no detinha
(KAPLAN, 2012, pp. 228-229). Confirmou-se parcialmente a viso
do autor, embora a viso estratgica dos recursos naturais no se
esteja a verificar de dentro para fora mas o contrrio.
Na China dos dias de hoje o abastecimento de recursos
energticos tornou-se um fator fundamental transformado em
poder estratgico, estando em causa a sustentabilidade econmica,
social e poltica do pas. Este argumento justifica o esforo que
Pequim est a empreender no domnio naval e no controle do
espao costeiro, o que segundo a doutrina de Mahan a coloca no
patamar de potncia martima. Apesar das importantes jazidas
de petrleo do pas, desde 1993 deixou de ser autossuficiente em
petrleo e passou a importar este recurso natural. Para este fato
contribuiu o crescimento exponencial verificado desde o incio da
dcada de 1980, que obrigou ao aumento vertiginoso do consumo
interno de energia. A sustentabilidade dos fluxos comerciais de
importao e exportao da China est dependente da estabilidade
do circuito martimo de petroleiros, porta-contentores, navios de
gs, entre outros. A economia aparece no centro das preocupaes
de Pequim e a sustentabilidade do crescimento. A China est em
ebulio ao nvel do consumo de energia, sendo o petrleo um
bem de necessidade estratgica. Desde o final de 2003 a venda
de automveis est com um crescimento de 70%, o consumo de
ao atinge 25% do total mundial; o minrio de ferro, de todo
o mundo e 40% de toda a produo mundial de cimento. A partir
110
do ano 2000 o Imprio do Meio tem sido responsvel por 40% do

aumento da procura mundial de petrleo, e no cmputo das
importaes em 2003, 60% foram de recursos naturais (SILVA,
2009, pp. 229-234). Segundo as projees da Energy International
Agency, a procura de petrleo dever atingir 12,8 milhes de
barris/dia em 2025 e as suas importaes lquidas situar-se-iam a
cerca de 9,4 milhes de barris/dia, o que confirma a centralidade da
questo energtica na poltica externa chinesa. Ao mesmo tempo,
exerce uma grande influncia no preo das matrias-primas nos
mercados internacionais desencadeando uma guerra de preos, a
que alguns classificam por superciclo. Para este panorama ajudou
o advento de uma nova classe consumidora, com crescente poder
de compra, e uma forte mquina industrial sedenta de matrias-primas. Ao mesmo tempo, um aumento significativo do lado da
procura, conduziu ao desenvolvimento de projetos megalmanos
que envolvem pontes, tneis, autoestradas com seis faixas de
rodagem, barragens gigantescas, um programa espacial, entre
outros. Toda a sociedade chinesa est em grande modificao,
num processo gradual que tem passado pela descoletivizao da
agricultura, pela industrializao e urbanizao rpidas, pelos
movimentos migratrios para as zonas costeiras. No mesmo
sentido, os governos regionais esforam-se por mostrar a Pequim
o produto das suas aes polticas, gastando fervorosamente
recursos financeiros, ameaando sobreaquecer irremediavelmente
a economia e a destruir o equilbrio ambiental. A China
presentemente o segundo maior consumidor de petrleo, logo a
seguir aos EUA. Embora tenha seguido uma conduta apaziguadora
no espao internacional, tem vindo sutilmente a aumentar o
seu quadro de cooperao de forma a servir a sua poltica de
segurana energtica, consolidando o poder e a modernizao
tcnico-militar. neste sentido que Pequim precisa manter uma
forte rede de ligaes de diplomacia econmica; alm disso,
111
obriga-se a manter ou assegurar os fluxos de abastecimento.

O que inicialmente poder ser apenas uma estratgia inofensiva,
assente em imperativos de segurana econmica, em mdio prazo
poder-se- revelar como um jogo que implique intervenes pela
defesa dos ativos energticos. Sendo assim, a estratgia poltica de
Pequim poder ser associada ao adgio popular que diz que no
se importa que se ande devagar, desde que se ande para frente,
assente no calculismo e na persecuo de uma esfera geopoltica
sossegada, na sustentabilidade econmica e equilbrio interno.
Michael Swaine e Ashley Tellis (2000, pp. 97-98), apontam este
modelo como sendo de segurana compreensiva, referindo que:
This strategy has undergone further changes, resulting in
a modification and extension of the existing weak-strong
state security approach of the modern era toward a highly
calculative security strategy. The term calculative,
in this context, does not refer to the mere presence of
instrumental rationality, understood as the ability to
relate means to ends in a systematic and logical fashion and
which is presumably common to all entities in international
politics, whether weak or strong.
A RPC desde 2010 o principal construtor naval do mundo,

apoiada pelas suas duas grandes empresas estatais, a China
State Shipbuilding Corporation (CSSC) e a China Shipbuilding
Industry Corporation. Todos os atores da regio e correspondentes
relatrios de defesa indicam como muito relevante a crescente e
manifesta modernizao naval chinesa. Destaca-se a construo
do porta-avies Liaoning apetrechado com modernos sistemas de
radar, contendo caas J-15 e msseis navais antiareos FL-3000N
(JANES DEFENCE WEELKY, 2012, p. 34). A China dispe ainda
de um ambicioso programa de aquisio e modernizao naval,
que inclui modernos submarinos nucleares, msseis balsticos com
112
diversas funcionalidades operacionais, minas, avies tripulados

e no tripulados, contratorpedeiros, navios de patrulha, navios
de assalto anfbio, navios de assistncia hospitalar e navios de
suporte C4ISR6. Este sistema de informao sincronizada visa
incluso de meios de Comando, Controle, Comunicaes,
Computador, Inteligncia, Vigilncia (Survaillance) e Reconhecimento
(Reconneissance) de forma integrada. O Exrcito Popular de
Libertao (EPL) pretende usar o sistema C4ISR para as deficincias
de integrao de sistemas e coordenao das operaes militares
(DEPARTAMENTO DE DEFESA DOS ESTADOS UNIDOS, 2012,
p. 43). So ainda de destacar toda a formao e qualidade dos
quadros, treino, exerccios e experincia, melhorias na manuteno
e logstica, reforo da doutrina naval, melhoria dos sistemas de
informao e de guerra eletrnica (OROURKE, 2013, p. 3). A RPC
mantm uma crescente vigilncia nas 200 milhas martimas da
sua zona econmica exclusiva, incluindo um apertado controle
ao mapa das nove linhas (nanhai jiuduan xian) que envolvem as
ilhas do Mar do Sul da China. Inclui-se, numa perspectiva mais
alargada, a proteo das suas LCM entre a sua zona martima
exclusiva e o Golfo Prsico, corredor por onde a China recebe grande
parte dos seus recursos energticos. Ao mesmo tempo, a China
pretende desenvolver condies para uma eventual necessidade de
evacuao de nacionais residentes em pases do Sudeste Asitico.
Pequim preocupa-se com alguns cenrios regionais que podem
despoletar conflitos mais srios tais como a questo de Taiwan,
mas tambm o colapso da Coreia do Norte, um conflito armado
entre as duas coreias, e atos de pirataria ou terrorismo. Qualquer
um deles pode afetar o acesso da frota mercante ao pas atravs
do estreito de Malaca ou outros estreitos indonsios (KAPLAN,
6 Na terminologia Anglo-saxnica, as siglas C4ISR significam Command, Control, Communications,

Comnputers, Intelligence, Surveillance e Reconnaissance.
113
2012, p. 713). no quadro de relaes externas que a China

tem encetado aproximaes aos pases do continente africano,
Amrica Latina e ao mdio oriente. O projeto sino-paquistans
de desenvolvimento do porto de guas profundas em Gwadar, no
Paquisto, parece um sinal inequvoco das intenes de Pequim em
assegurar os fornecimentos energticos. O porto fica a apenas 400
quilmetros do Estreito de Ormuz, por onde passa o maior fluxo
de abastecimentos petrolferos do mundo (40%), isto , cerca de
13 milhes de barris por dia. Mas as aspiraes chinesas no se
restringem ao hinterland porturio, procura o controle e vigilncia
de uma rea muito mais alargada. Um relatrio do Pentgono de
2005, denominado Energy Futures in Asia, elaborado por Booz Allen
Hamilton, a pedido do secretrio da defesa Donald H. Rumsfeld,
a que o jornal Washington Times teve acesso, refere que a China
est a adotar uma estratgia do tipo colar de prolas. Trata-se de
um plano assente na criao e desenvolvimento de bases regionais
[com capacidade militar], que possam projetar o poder do pas
alm-mar, e proteger os abastecimentos de energia. De acordo com
o relatrio:
China is building strategic relationships along the sea
lanes from the Middle East to the South China Sea in Ways
that suggest defensive and offensive positioning to protect
Chinas energy interests, but also to serve broad security
objectives. (GERTZ, 2005)
Aquela estratgia implica ainda o controle de outras prolas

na regio: em Bangladesh, (Chittagong), onde a China tem um
porto de atracagem para contineres; no Mar do Sul da China,
a RPC est a edificar algumas infraestruturas militares de apoio
naval e de areo; em Mianmar [antiga Birmnia], um estado
satlite junto ao inseguro Estreito de Malaca, e onde tem em
desenvolvimento um projeto de ligao por oleoduto entre Sittwe e
114
a provncia chinesa de Kunming. Importa salientar que pelo estreito

de Malaca, depois de contornar o territrio indiano, passam 80%
dos inputs energticos da RPC, em que est includo a totalidade
do petrleo proveniente do continente africano e outros recursos,
sendo por este motivo um ponto de elevada vulnerabilidade. Esta
regio, junto ao porto de Cingapura, ainda recentemente apareceu
mencionada como uma das mais perigosas do mundo, tendo
sucedido vrios casos de pirataria e ameaas de ataques terroristas.
Para anular este problema, a China est a construir bases navais,
a prestar assistncia militar e a dotar os servios de informaes
com tecnologias de informao. No Camboja, tem aumentado a
cooperao militar e est a participar na construo do caminho
de ferro que liga o sul da China ao mar. Na Tailndia, considera
construir um canal que atravesse o istmo de Kra que poderia
libertar o trfego de navios pelo estreito de Malaca. Fica claro
que o estreitamento das relaes diplomticas chinesas no Mdio
Oriente, no mbito da diplomacia do petrleo, reforando-se a
presena de Pequim em todo o circuito martimo, desde o Golfo
Prsico at costa chinesa. Esta estratgia facilita a manuteno
da sua segurana interna atravs do recurso de fontes de energia e,
segundo o Pentgono, debilitar a presena dos EUA naquele cenrio.
O Imprio do Meio vai fortalecendo o seu potencial militar na
regio atravs da obteno ou construo de novos navios, msseis
cruzeiro, submarinos, com capacidades militares diferenadas,
criando, segundo o Pentgono, a climate of uncertainty about the
safety of all ships on the high seas (GERTZ, 2005).
A China e as confrontaes de poder

no espao da sia-Pacfico
O espao geogrfico correspondente regio da sia Pacfico
tem um longo histrico de confrontaes de poder, reclamaes
115
de soberania, ameaas e conflitos armados. H um conjunto de

querelas permanentes, envolvendo atores locais como o Vietn ou
as Filipinas e outros globais, como os Estados Unidos. ainda o lar
de crescentes ameaas transnacionais, entre naes desenvolvidas e
estados emergentes, regimes autoritrios e democrticos. Tem sido
palco de relaes paradoxais, divididas entre crescentes dinmicas
de cooperao econmica e dilogos polticos; por outro, de fortes
confrontaes de poder e estado generalizado de insegurana.
A verdade que este um dos elementos caracterizadores da
regio da sia-Pacfico, um sinal que contrasta com outros espaos
de cooperao/integrao econmica, tal como na Unio Europeia.
A ascenso chinesa tem obrigado a um reajustamento de foras
no espao internacional, e conduziu particularmente a sua rea
de influncia mais prxima a uma nova vaga de competio e
ajustamentos. A economia chinesa passou a ter um efeito muito
forte nos seus vizinhos, muito particularmente o Japo e a ndia.
Ainda assim, ambos os pases retiram tambm muitas vantagens
da pujana econmica da China. A China promete continuar o seu
percurso de crescimento, liberalizao econmica e consolidao
poltica. Este fato tem sido um fator adicional na agitao das
guas, que se faz sentir no s pelo dinamismo comercial como
tambm pelo ascendo militar. Neste sentido, o gigante asitico
tem despertado sentimentos antagnicos, divididos entre a
oportunidade e a ameaa. A criao de uma rea de comrcio
livre entre a ASEAN e a China (2002) o resultado disto mesmo.
Se por um lado vem intensificar ainda mais as trocas comerciais
regionais, tendo-se tornado a maior zona de comrcio livre do
mundo; por outro, faz temer ainda mais o domnio econmico
chins na regio, sobretudo para os pases menores da regio
como, por exemplo, o Vietn. Podemos ainda acrescentar outras
dinmicas regionais como a Cooperao Econmica da Grande Sub-regio do Mekong ou a Cooperao Econmica Pangolfo de Beidu
116
(CHEN, 2012, pp. 52-53). A China tem procurado desenvolver

um novo mapa diplomtico e geopoltico sem a participao de
Washington. A China no aceita um mundo apenas centrado num
G2 (China-EUA), antes um modelo multipolar de partilha de poder
envolvendo uma diplomacia transversal e multilateral. Assumindo-se como uma voz importante dentro do G20, uma herana da
Conferncia de Bandung, tem em incentivado ainda a aproximao
aos pases de lngua portuguesa, especialmente o Brasil e Angola,
aproveitando o Frum de Macau e a institucionalizao dos BRIC,
fruns informais internacionais que servem os interesses polticos
chineses (GASPAR, 2013, p. 124).
Sendo a sia-Pacfico a regio do mundo com o crescimento
mais rpido, com mais de 60% do PIB mundial, e possuindo metade
do comrcio mundial, muito impulsionado pela China, no admira
que a administrao Obama tenha considerado esta como piv no
quadro da sua diplomacia. neste quadro que Washington tem
vindo a reforar o seu contingente militar na regio, cooperando
com os seus aliados, nomeadamente a Austrlia, o Japo, a
Coreia do sul e a ndia. De referir que os EUA colocaram 60% da
sua frota, incluindo seis porta-avies, na regio da sia-Pacfico.
A estratgia norte-americana visa reduzir a capacidade de influncia
da China na esfera regional, contrariando o colar de prolas que
liga a costa chinesa ao Oceano ndico (ROS, 2012). Num artigo da
revista Foreign Policy, a Secretria de Estado Hillary Clinton no
teve dvidas em classificar o presente sculo como sendo O Sculo
do Pacfico para a poltica externa americana e que o futuro da
geopoltica seria decidido na sia (CLINTON, 2011a; CLINTON,
2011b, pp. 56-63). A marinha americana est na linha de frente
nos esforos da Administrao Obama seguindo o afrouxamento
nas intervenes no Iraque e no Afeganisto (LOCKLEAR, 2013).
No parece disparatado dizer que esta estratgia tem como uma
das principais razes o crescimento do poder de Pequim na
117
regio. notria uma crena crescente da comunidade cientfica

americana que dentro de duas dcadas os EUA tero de partilhar a
sua supremacia global com a China. Falamos, muito especialmente,
da escola realista das relaes internacionais, e de nomes como
John J. Mearsheimer, que acreditam num despoletar um conflito
armado entre a China e os EUA. Segundo o Global Trends 2030:
Alternative Worlds (2012), indiscutvel o papel dominante dos
chineses no plano econmico e poltico internacional, confirmando
as anteriores previses feitas pela Goldman Sachs (2003, pp. 1-24).
neste quadro que Washington criou a plataforma de cooperao
denominada Transpacific Partnership (TPP), entre vrios atores
da regio da sia-Pacfico, mas que no conta com a participao
da RPC. Parece claro que este organismo tem a funo de anular
a capacidade dominante da China, sobretudo depois de ter-se
tornado o principal parceiro comercial da ASEAN, em substituio
dos EUA. Em parte visa tambm contrariar a recesso econmica
interna desde 2008, aproveitando o impulso comercial daquela
regio. Em termos estratgicos, no regresso de Washington arena
asitica, os americanos tm estreitado os laos de cooperao com
os pases aliados de forma a formar um contrapoder ascenso
chinesa. Neste quadro incluem-se as ligaes com a Austrlia,
Coreia do Sul, Japo, Malsia, Vietn, ndia, Monglia e Taiwan.
Reconhece-se que o interesse nacional americano (cuja
segurana baseada no poder militar), em sintonia com os aliados
regionais, est agora centrado na sia-Pacfico (LOCKLEAR,
2013). No plano meramente estratgico, partindo da ideia da
superioridade militar americana, Washington tem vindo sobretudo
a desenvolver mtodos de anulao de tcnicas assimtricas de
Antiacesso e de Negao de rea (A2/AD), incluindo ciberataques,
usadas por pases com capacidade militar inferior (GOMPERT;
KELLY, 2013). Enquanto isso, Pequim rejeita o estabelecimento
de um sistema internacional imagem de Washington. A oposio
118
s intervenes norte-americanas no Kosovo ou no Iraque um

sinal inequvoco disto mesmo. Uma possvel confrontao sino-americana motivada, por exemplo, pela questo de Taiwan, levaria
os chineses a usarem tcnicas de anulao da superioridade naval
americana. Uma parte deste investimento militar chins tem sido
direcionado para o controle militar da ilha de Taiwan. De acordo
com o Relatrio do Congresso dos EUA (2011, p. 2), em Dezembro
de 2010 estavam direcionados ilha de Taiwan cerca de 1000 a
1200 msseis de curto alcance. A modernizao militar chinesa, as
movimentaes navais, as simulaes de operaes e vigilncia e at
espionagem no estreito de Taiwan contribuem para a permanncia
de um clima de insegurana na regio. Para esta balana de
poder, cada vez mais assimtrica, do ponto de vista militar,
tem contribudo tambm a reduo das despesas por parte da
administrao de Ma Ying-jeou em Taiwan (ARTHUR, 2011, pp. 48-49). Para adensar o clima de incerteza, so igualmente frequentes
as simulaes militares de ataques a Taiwan por parte das foras
armadas chinesas, que comearam a desenvolver novas funes,
misses, as quais permitiram jogar um papel mais substancial e
construtivo nos assuntos militares internacionais. Em grande
medida, tal como adverte Revista de Defesa Quadrienal (RDQ), de
2010, a falta de transparncia, a natureza do desenvolvimento
militar chins e do processo de deciso, so fatores que legitimam a
desconfiana em relao ao futuro e s intenes da China na sia
e noutros espaos geogrficos (DEPARTAMENTO DE DEFESA
DOS ESTADOS UNIDOS, 2010, p. 60).
A verdade que a modernizao militar da RPC, as
movimentaes navais, as simulaes de operaes e vigilncia
e at a espionagem contribuem para a permanncia de um clima
de insegurana na regio. A China possui o segundo maior
oramento da rea da defesa no mundo, tendo sofrido um
aumento de 12.7% em 2011, num total de 91.5 mil milhes de
119
dlares (ARTHUR, 2011, pp. 48-49). A RPC est envolvida numa

srie de disputas de soberania regional que pode despoletar um
conflito blico e envolver vrios atores da regio. Os mares da
China setentrional e meridional tm um conjunto de pequenas
ilhas e ilhus que tm sido muito disputados por vrios atores,
nomeadamente as ilhas Diaoyu/Senkaku, Spratley e as Paracel.
A ttulo de exemplo, a soberania da pequena ilha de Scarborough
reclamada, simultaneamente, pela China, Filipinas e Taiwan.
No de admirar que algumas destas ilhas sejam ricas em recursos
naturais, o que faz com que Pequim considere a regio uma rea
geogrfica fundamental para o pas. Em agosto de 2012, um
incidente nas ilhas Diaoyu/Senkaku, reclamadas pela China, o
Japo e Taiwan, colocou em presso as relaes entre a Pequim
e Tquio. O caso envolveu movimentaes navais e as habituais
manifestaes populares (TAIPEI TIMES, 2012, p. 1). No alheio
aqui considerar tambm doses elevadas de nacionalismos entre
os vrios atores regionais, em que o nacionalismo chins tem um
papel muito significativo. A verdade que a posio chinesa no
tem encontrado legitimidade perante a Conveno das Naes
Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM), a qual nesta matria
tem defendido razes de proximidade territorial. Este fato no
impede que a China siga uma estratgia de reivindicao territorial
expansiva, que inclui apertado patrulhamento destas ilhas,
ilhotas e arquiplagos que frequentemente conduzem a querelas
efetivas. Torna-se interessante verificar, tal como refere Steve
Tsang do China Policy Institute, que apesar da China defender
abertamente o princpio da ascenso pacfica, tem permitido que
pessoas do establishment reclamem ofensivamente a soberania de
determinados espaos geogrficos (JANES DEFENCE WEEKLY,
2012, p. 37). A verdade que a ascenso chinesa e as querelas
regionais tm sido um fator de crescente modernizao e reforo
militar dos atores locais. Por exemplo, a crise Diaoyu/Senkaku
120
levou o Japo a reforar a sua presena naval junto ilha e motivou

um entendimento poltico nacional em reforar e modernizar o seu
potencial naval (INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2013, p. 42).
Todos os pases da regio aumentaram os seus gastos militares em
2012: a China e a ndia (17%), pases do Sudeste Asitico (13%),
Coreia do Sul (11%) e o Vietn e as Filipinas adquiriram novos
submarinos Rssia, fizeram uma aproximao estratgica aos
EUA e organizaram patrulhas conjuntas com a Indonsia (ROS,
2012). As relaes sino-japonesas marcam fortemente as dinmicas
da sia-Pacfico. Embora estejam marcadas por crescentes relaes
de interdependncia econmica, h um legado histrico pesado da
passagem do Japo na China. O Japo olha para a ascenso chinesa
com muita desconfiana, temendo a tentativa destes em procurar
uma posio hegemnica regional e global; os chineses devido
aos fantasmas da histria, temem o rearmamento nipnico, um
rival amparado pelos EUA. na Rssia que, de certa maneira, a
China encontra um contrabalano relao entre americanos e
nipnicos. O estabelecimento de uma parceria estratgica com
a Rssia (1997) e a posterior criao da Associao de Cooperao
de Xangai (ACX), que para alguns pretende revelar-se como uma
alternativa asitica Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(OTAN), so bons exemplos. A China e a Rssia tm entre si um tipo
de relao que podemos traduzir por Eixo de Convenincia (LO,
2008, pp. 3-5). Moscou tem, por um lado, colaborado com Pequim
no projeto de ascenso chinesa, no apoio a matrias importantes
como a questo de Taiwan, ou na venda de armamento e recursos
China. Por outro, mantm forte desconfiana nas relaes de
Pequim com os pases da sia Central e tem alguns receios da
presso demogrfica chinesa exercida nas zonas fronteirias.
As duas potncias aparecem alinhadas em muitas matrias de
poltica externa e so uma importante dupla de contrapoder aos
EUA. Na realidade, alguns autores chineses defendem uma maior
121
aproximao Rssia de forma a criar no tabuleiro internacional

um sistema mais equilibrado. De fato, a interveno militar norte-americana no Afeganisto, em 2001, e a posterior instalao
das foras norte-americanas nas bases da sia Central, adensou
a preocupao de Pequim em no perder o controle das reservas
energticas daquela regio. Neste sentido, para alm da cooperao
sino-russa, a diplomacia chinesa tem estabelecido contatos numa
vasta rede de pases considerados problemticos para os interesses
americanos, tais como Cuba, Venezuela, Ir ou a Coreia do
Norte. A ideia criar uma rede de apoio forte entre pases no
alinhados com o modelo hegemnico americano e que sirva de
contrapoder nos embates globais. Um destes contatos o que se
tem estabelecido entre a China e o Paquisto, uma das poucas
alianas de Pequim, que inclui apoios ao nvel do nuclear, um fator
desafiante ao relacionamento dos Estados Unidos com a ndia.
Destaca-se o projeto de desenvolvimento do porto de Gwadar, um
shipping point do mais elevado valor geopoltico, associado criao
de um espao regional de comrcio livre. Este projeto enfraquece
o porto de Chabahar (Ir), construdo com a assistncia tcnica
e financeira indiana, bem como reduz a excessiva dependncia
do porto paquistans de Karachi, muito prximo da fronteira
indiana. O Oceano ndico vive momentos de grande competio.
A par da centralidade do Isl com as polticas energticas globais
e a emergncia chinesa e indiana (KAPLAN, 2012, p. 17). A ala
mais conservadora dos EUA tem demonstrado a sua preocupao
com as movimentaes chinesas no Oceano ndico, a que no so
alheios os relatrios do Pentgono, os quais descrevem o porto
de Gwadar como uma prola que ajuda Pequim a projetar o seu
poder alm-mar. Pequim procura monitorizar as movimentaes
martimas na regio do Golfo, nomeadamente norte-americanas e
indianas. Atravs de uma presena mais significativa da sua fora
naval, os chineses esto a testar novos e ambiciosos equipamentos,
122
entre barcos de interveno rpida e submarinos. Ainda assim,

importa ressalvar que a estratgia de Pequim parece mais marcada
por fatores econmicos, pela projeo cultural, diplomtica e pelo
recrudescimento do seu poder naval do que por mpetos militares.
Concluses
A ascenso econmica e poltica da China na arena
internacional marca as relaes internacionais no incio deste
novo sculo. A nova liderana de Xi Jinping est a trazer um tipo
de governao mais ativa, tendo j assumido publicamente que a
China uma potncia global. Trata-se de um fator de transformao
sobre a distribuio da balana de poder regional. Se no incio
da dcada de 1990 o poder econmico do globo estava centrado
nos fluxos de uma trade EUA, Europa Ocidental e o Japo
o ressurgimento da China tem obrigado a um reajustamento de
foras. Embora o papel deste pas no mundo moderno seja global,
no espao da sia-Pacfico onde se faz sentir a sua maior influncia
e onde se encontram as principais confrontaes de poder. Por
detrs deste projeto de afirmao est a preocupao em manter
a sustentabilidade econmica do pas, reduzindo as disparidades
sociais e a sobrevivncia do sistema poltico. Em grande medida,
encontramos implcitos os ensinamentos de geopolticos de Alfred
Mahan, apontando a salvaguarda das rotas de comrcio martimo
chinesas como a expresso do seu prprio poder naval. A proteo
das denominadas linhas de comunicao martimas (LCM),
intrnsecas prossecuo dos seus objetivos mercantis, torna-se
uma obrigao, em virtude do comrcio externo e dos recursos
naturais necessrios serem conduzidos majoritariamente pelo mar.
O fator econmico ganhou importncia estratgica e os recursos
energticos e as matrias-primas uma dimenso geopoltica que
obriga este pas a projetar-se para alm da sua rea de influncia
123
tradicional. Os imperativos da globalizao, assentes numa elevada

competitividade, obrigam que as naes da contemporaneidade
se afirmem numa dimenso mais alargada, intensa, que obriga a
uma luta incessante contra a escassez. Embora grande parte da
regio da sia-Pacfico esteja envolvida em intensas dinmicas de
cooperao econmica, muitos pases temem a ascenso martima
chinesa. A China, a Rssia, a ndia, os Estados Unidos e o Japo
tm um longo histrico de confrontao e conflito na regio
asitica. A verdade que a modernizao naval chinesa despertou
novas apreenses entre velhos rivais e progressivamente todos
tm vindo a reforar sua capacidade militar e a cooperao entre
si. A formao de lgicas de poder antagnicas no espao asitico
no tem de ser necessariamente negativo e que implique ruptura e
o despoletar de conflitos blicos. Ao fim e ao cabo, foi sempre desta
forma que os atores desta regio desenvolveram relaes entre
si. possvel que ressurgimento chins esteja apenas a obrigar
a um reajustamento de foras, reforando a lgica das alianas
e parcerias estratgicas, e o que estamos a assistir no seja mais
que uma breve oscilao na tentativa de equilbrio entre as peas
dispostas no tabuleiro do poder.
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128
A Amrica do Sul, a China e

as contradies da poltica
econmica externa do
Brasil
Professor do Ncleo de Relaes Internacionais da

Universidade Federal de Sergipe, mestre em economia pela
Unicamp e bacharel em relaes internacionais e em cincia poltica
pela UnB. Foi pesquisador da Misso do IPEA em Caracas, fruto do
acordo de cooperao tcnica entre o IPEA e a PDVSA (Petroleos
de Venezuela S/A). Possui publicaes sobre a Venezuela durante
o perodo Chvez, BRICS, poltica externa brasileira e relaes
internacionais da Amrica do Sul, entre outros. As pesquisas
atuais se concentram na rea de economia poltica internacional,
potncias emergentes e Amrica do Sul.
129
Introduo
partir da associao entre a concorrncia intercapitalista

e a concorrncia interestatal, os processos de desenvolvimento econmico e ascenso de novas potncias so
marcados por dinmicas de redefinio do papel de cada Estado
na diviso internacional do trabalho. Incapazes de garantir, a priori,
uma posio central ou mesmo de evitar um declnio relativo, os
Estados lutam para evitar a periferizao.
Nesta dinmica, o deslocamento do capital pelo espao
o elemento fundamental, o espao hierarquizado em funo
das atividades econmicas desenvolvidas pelo capital nas
diferentes regies do globo. Uma hierarquia que se revela tanto
internacionalmente como nacionalmente, o capital distribudo
de forma desigual pelo espao, e neste processo, produz as regies.
Do ponto de vista socioeconmico, uma regio no produto de
fatores naturais, no resultado da geografia fsica, natural, mas
dos processos sociais e econmicos que so estruturados sobre o
espao natural. As decises de investimento dos capitalistas so
centrais neste processo, ao decidir no que investir, onde investir,
como investir, etc., os capitalistas esto tambm definindo a
posio de uma regio dentro da economia mundial.
A centralidade do movimento internacional de capitais no
processo de desenvolvimento faz com que esta dinmica no seja
indiferente aos Estados. Sejam centrais ou perifricos, os Estados
procuram influir sobre os fluxos de capitais buscando garantir
131
uma melhor insero no sistema internacional. Dentro deste

marco, se estabelece uma controvrsia terica importante para
as relaes internacionais, a qual interesses atendem as empresas
transnacionais? Dentro do prprio pensamento realista, a resposta
controversa. Kenneth Waltz entende que as empresas esto
vinculadas ao seu Estado nacional de origem, particularmente se
este for os Estados Unidos. Robert Gilpin, por sua vez, postulava
nos anos 1970 que o declnio econmico relativo dos Estados
Unidos era produto da expanso das empresas multinacionais
norte-americanas por haverem permitido aos pases perifricos
galgarem novos graus de desenvolvimento competindo assim com
os Estados Unidos.
Do ponto de vista liberal, os investimentos estrangeiros diretos
promoveriam a integrao da economia mundial e difundiriam
os frutos do desenvolvimento econmico, tornando, portanto,
secundrio os possveis efeitos sobre a distribuio do poder.
Um sistema internacional no qual os Estados esto integrados
pelos laos econmicos no trabalharia com a lgica tradicional
do poder, o uso da fora decairia, e as controvrsias seriam
solucionadas atravs dos regimes internacionais, das negociaes
internacionais. Assim, considerando que as relaes econmicas,
ainda que assimtricas, seriam mutuamente benficas, e as
empresas multinacionais poderiam ser consideradas como atores
independentes dos Estados.
A partir do pensamento marxista, partindo-se da posio
leninista o Estado o comit executivo da burguesia, as empresas
no refletiriam o interesse do Estado nacional de origem, mas ao
contrrio, o interesse do Estado refletiria o interesse das empresas.
Desse modo linear, a tese dificilmente defensvel no capitalismo
posterior Segunda Guerra Mundial, momento a partir do qual, com
a generalizao dos processos eleitorais e participao de diferentes
setores sociais nas decises do Estado, especialmente nos pases
132
A Amrica do Sul, a China e as contradies da poltica econmica externa do Brasil
capitalistas desenvolvidos, as polticas estatais ganham contornos

mais complexos e necessitam atender interesses diversos ainda que
sem questionar a forma capitalista do Estado. Por outro lado, tendo
o capital como sujeito que engendra as dinmicas sociais, polticas
e econmicas no modo de produo capitalista, a discusso sobre
qual interesse estatal defendido pelas empresas perde sentido de
todo modo, pois, como, acertadamente, postularam os tericos da
dependncia, uma vez instalado num pas, o capital estrangeiro
modifica as relaes sociais, polticas e econmicas e a prpria
estruturao do Estado de tal modo que a relao de dependncia
reconstruda e reproduzida a partir de dentro do prprio Estado
perifrico sem a necessidade de interveno externa, de presso
por parte de um Estado capitalista desenvolvido.
De fato, no possvel afirmar relaes unidirecionais de
determinao entre o Estado e o Capital, ou particularmente,
entre o Estado e as empresas transnacionais. possvel haver
convergncia e choque de interesses entre as empresas e o Estado,
tanto o de origem, como o receptor. O capital, na forma produtiva
(fluxo de investimentos diretos e de comrcio) ou na forma
financeira (fluxo de investimentos em carteira, capitais de curto
prazo), o suporte de atores relevantes das relaes internacionais
do ponto de vista econmico. Empresas transnacionais, bancos,
fundos de investimentos, etc. so loci de poder, e neste sentido,
pertinente a posio de Susan Strange (1994) afirmando a
ausncia de diferena substantiva entre o poder poltico e o poder
econmico.
Os atores econmicos das relaes internacionais possuem
poder, e deste modo, concorrem, competem com os Estados,
ainda que estes tenham acesso aos recursos militares e sejam
portadores da soberania, e aqueles no. A competio inevitvel,
pois os interesses so diferentes ainda que Estados e empresas,
Estados e financistas, etc. estabeleam acordos, alianas. E ainda
133
que todos busquem poder, a forma de mensurao e avaliao do

poder ser distinta. Para as firmas, o padro de referncia o lucro.
O Estado considerar tambm os ganhos financeiros, entretanto,
deve avaliar as repercusses polticas internas e internacionais das
aes, a manuteno da legitimidade e legalidade do governo do
turno, etc. So vrios os vetores a produzir possveis dissonncias
entre os interesses capitalistas e o Estado.
Entretanto, tambm fato, constatvel historicamente,
que a ascenso de um Estado como potncia no sistema
internacional foi acompanhada pela projeo internacional
do capital nacional deste Estado, particularmente, assumindo
o controle de pontos estratgicos das redes internacionais de
comrcio e produo, evoluindo numa segunda etapa para o
controle das redes financeiras internacionais. Na medida em que
a lgica capitalista de poder se sobreps crescentemente lgica
territorialista, o projeto de poder de um Estado, alm de envolver
o desenvolvimento econmico interno para viabilizar os recursos
econmicos, financeiros e tecnolgicos necessrios ampliao do
poder militar, envolveu o apoio internacionalizao do capital
nacional, estabelecendo assim um vnculo indissocivel entre
a luta interestatal e a concorrncia intercapitalista. E mesmo na
guerra se encontrava elementos destes dois processos. A partir
de distintas matrizes terico-conceituais, Arrighi, Wallerstein,
Fiori, Kennedy e Zakaria demonstraram satisfatoriamente este
ponto. A ascenso da Holanda, da Gr-Bretanha e dos Estados
Unidos como potncia envolveu diferentes estratgias referentes
luta interestatal e concorrncia intercapitalista resultando em
diferentes ordenamentos do sistema internacional e do mercado
mundial.
Entretanto, no so apenas as potncias no centro do sistema
ou as que disputam galgar a posio central a enfrentar este desafio,
a luta contra a periferizao impe ainda mais a necessidade de
134
uma slida estruturao da relao entre o capital e o Estado. Uma

vez constitudo o capitalismo na sua forma mais avanada na Gr-Bretanha do sculo XIX, todos os Estados, ao buscar superar o
atraso relativo e reposicionar na diviso internacional do trabalho,
engendraram formas de cooperao entre o Estado e o capital
nacional, aprofundando a interveno do Estado na economia,
como forma de acelerar o desenvolvimento econmico e favorecer
o capital nacional na concorrncia intercapitalista pelo mercado
mundial.
Particularmente aps a Segunda Guerra Mundial, esta dinmica
envolve uma importante expanso regional. Para a Alemanha,
de forma mais impactante, mas tambm para toda a Europa
Ocidental, os vnculos econmicos regionais foram fundamentais
para estabilizar a posio na diviso internacional do trabalho
ou mesmo reverter a periferizao. Na sia, o desenvolvimento
japons, fortemente associado s relaes comerciais estabelecidas
com os Estados Unidos, engendrou um processo de crescimento
regional facilitando o processo de catching-up de Coreia do Sul,
Taiwan, Cingapura, entre outros, com maior ou menor nvel de
sucesso. Evidentemente, o desenvolvimento no Sudeste Asitico
foi facilitado pela poltica norte-americana para a regio frente
geopoltica da Guerra Fria, muitas das aes governamentais dos
Estados da regio, aprovadas pelos Estados Unidos por l, eram
condenadas ao serem adotadas na Amrica Latina, por exemplo, a
reforma agrria.
Neste sentido, a Amrica Latina foi, comparativamente,
duplamente prejudicada, por um lado, no havia condies
geopolticas para permitir o grau de interveno do Estado
adotado no Leste Asitico. Por outro lado, a projeo econmica
internacional dos Estados Unidos no significou para a regio
um estmulo externo rumo ao desenvolvimento econmico, no
houve uma significativa transferncia de setores industriais para
135
a regio visando complementar a produo industrial norte-americana, e tambm no gerou uma demanda por produtos de
maior valor agregado para funcionar como um estmulo externo
industrializao da Amrica Latina. Alm disso, ao contrrio
dos pases do Leste Asitico, nos quais a industrializao esteve
centrada no apoio ao capital nacional havendo restries ao capital
estrangeiro, especialmente nos dois pases mais bem-sucedidos,
Japo e Coreia do Sul, na Amrica Latina, a industrializao
envolveu um alto grau de protecionismo para forar as empresas
estrangeiras a internalizarem a produo, os setores mais lucrativos
ficaram nas mos do capital estrangeiro, tendo o capital nacional
um papel complementar.
Ou seja, os projetos de industrializao na Amrica Latina no
tiveram como ponto de partida um projeto de projeo interna
cional de poder por parte do Estado atravs do fortalecimento
do capital nacional visando controlar maiores fatias do mercado
mundial. O Estado e o capital nacional aceitam o papel perifrico
do ltimo no mercado mundial. As burguesias latino-americanas
no possuem um projeto de poder poltico e econmico
internacional, portanto, falta ao Estado uma base social adequada
sobre a qual postular uma redefinio da sua posio na hierarquia
do sistema internacional e na diviso internacional do trabalho.
Desse modo, ainda que a posio perifrica seja crescentemente
responsabilizada pelos problemas polticos e econmicos do pas
por polticos, empresrios, trabalhadores, estudantes e outros
setores sociais, no se consegue colocar ao Estado um projeto
de poder e desenvolvimento para superar a posio perifrica.
Nesse sentido, interessante que so as prprias empresas multi
nacionais a se interessarem mais diretamente pela integrao
regional nos anos 1960 para viabilizar mercados mais amplos, as
burguesias nacionais ou no olham para os mercados vizinhos ou
136
os consideram como ameaa ou ainda preferem politicamente uma

integrao maior com os Estados Unidos.
Particularmente interessante o caso do Brasil. Apesar dos
temores, frequentemente manifestado pelos vizinhos, com relao
ao imperialismo brasileiro, o desenvolvimento econmico brasileiro
envolveu baixo grau de integrao comercial ou produtiva com os
vizinhos latino-americanos de um modo geral, ou particularmente,
os sul-americanos, mesmo Argentina, Uruguai ou Paraguai. No
perodo do desenvolvimentismo, so mais notrios os esforos para
buscar mercados no Leste Europeu, apesar da questo ideolgica,
e na frica do que na Amrica Latina. A iniciativa da Associao
Latino-Americana de Livre-Comrcio (Alalc) e seus percalos
apenas confirmam a ausncia de um projeto para utilizar de fato
a regio como base para a projeo do poder poltico e econmico
do Brasil, no houve um projeto de desenvolvimento capitalista
nacional. A partir de sucessivas fugas para frente (FIORI, 1995),
o Estado brasileiro no foi capaz nem de avanar no processo de
construo nacional via difuso dos frutos do progresso tcnico
e do desenvolvimento econmico e nem a burguesia brasileira
organizou os seus negcios de modo a competir no mercado
mundial. Estas caractersticas do desenvolvimento capitalista no
Brasil explicam muito porque a Amrica Latina se constituiu como
realidade poltica e cultural enquanto a Amrica do Sul no passava
de uma referncia geogrfica. A Amrica Latina foi constituda e
mantida a partir das relaes intergovernamentais mesmo sem a
dinmica econmica, enquanto a Amrica do Sul carecia dos dois
movimentos. No de surpreender, portanto, que a primeira
reunio dos chefes de Estado sul-americanos tenha ocorrido j
entrando no sculo XXI.
A partir do recorte anteriormente apresentado, o artigo
pretende analisar a Amrica do Sul, a construo poltica da Amrica
do Sul como espao poltico e geoeconmico no sculo XXI, e as
137
dificuldades do Brasil em sustentar esse processo. O ativismo e

as opes da poltica externa brasileira no governo Lula fizeram
o Brasil aparecer como o lder da Amrica do Sul, entretanto, a
despeito dos discursos polticos, o Brasil tem se mostrado incapaz
de liderar o processo de integrao sul-americano e de enfrentar
os desafios colocados pela crescente presena chinesa na regio.
Para analisar estas questes, alm desta introduo, o artigo
estar dividido em quatro partes. Primeiro se analisa o nascimento
da Amrica do Sul como uma regio e ator poltico no sistema
internacional, em seguida analisa-se o reflexo das mudanas no
sistema internacional sobre a regio, e finalmente, o Brasil dentro
da poltica sul-americana.
A Construo Geopoltica da Amrica do Sul

A Amrica do Sul no existe de fato antes do sculo XXI.
Apesar da afirmao parecer completamente sem sentido, reflete a
realidade poltica e econmica da regio. A Amrica do Sul sempre
esteve presente como realidade geogrfica, mas o leitmotiv regional
de referncia para os pases da regio sempre foi a Amrica Latina.
Alain Rouqui (1991), em O Extremo-Ocidente: introduo Amrica
Latina, se pergunta O que a Amrica Latina?, Por que Latina?,
e faz duas consideraes relevantes para a questo em foco:
(...) Amrica Latina no nem plenamente cultural nem
apenas geogrfico. Utilizaremos portanto esse termo
cmodo, mas com conhecimento de causa, isto , sem ignorar
seus limites e ambiguidades. A Amrica Latina existe,
mas apenas por oposio e de fora. O que significa que os
latino-americanos, enquanto categoria, no representam
nenhuma realidade tangvel alm das vagas extrapolaes
ou de generalizaes inconsistentes. O que significa igualmente que o termo possui uma dimenso oculta que lhe
completa a acepo. (ROUQUI, 1991, p. 24)
138
Se a existncia de uma Amrica Latina problemtica, se

a diversidade das sociedades e das economias se impe,
se a delimitao das diferentes naes um dado bsico
de seu funcionamento, no deixa de ser verdade que uma
relativa unidade de destino, mais sofrida que escolhida,
aproxima as repblicas irms. Ela legvel nas grandes
fases da histria, perceptvel na identidade dos problemas
e das situaes que enfrentam atualmente essas naes.
(ROUQUI, 1991, p. 26)
Tanto a identidade ao nvel cultural como em relao unidade

de destino, a despeito dos elementos concretos embutidos, foram
construdas pelos governos da regio no sentido de forjar uma
unidade poltica para permitir colocar demandas, especialmente
referentes ao desenvolvimento, nos fruns internacionais. Neste
sentido, o papel da Comisso Econmica para a Amrica Latina
(CEPAL) foi lapidar. Alm de se constituir num rgo de estudos
dos problemas da regio, a prpria anlise desenvolvida trabalhou
no sentido de criar uma identidade em relao aos problemas
enfrentados e s solues a serem adotadas. A ideia de uma
periferia exportadora de produtos primrios que necessita se
industrializar para superar as restries externas se tornou um
discurso aglutinador dos projetos polticos de desenvolvimento
abaixo do Rio Grande. Apesar das diferenas econmicas internas
significativas e dos diferentes graus de viabilidade dos projetos de
industrializao, o discurso foi verbalizado por diferentes governos,
de diferentes tonalidades ideolgicas, em diferentes momentos da
histria no decorrer do ciclo do desenvolvimentismo, dos anos
1940 aos anos 1970. A crise da dvida externa de 1982 encerra, de
um modo geral, as expectativas positivas em relao capacidade
da industrializao ser uma soluo para todos os pases e de ser
um instrumento eficaz para superar a posio perifrica.
139
Ainda que a crise da dvida tenha afetado toda a regio e

a resposta tenha sido a adoo das polticas de reforma estrutural, a
unidade imaginria de um projeto poltico-econmico da Amrica
Latina foi quebrada pela adeso do Mxico ao Tratado de Livre-Comrcio da Amrica do Norte (Nafta, na sigla em ingls).
A famosa frase do presidente do Mxico entre 1876-1911, Porfrio
Daz, To longe de Deus, to perto dos Estados Unidos, revela
uma aspecto inexorvel da realidade mexicana, em condies
normais, ainda que objetive manter distncia poltica e econmica
dos Estados Unidos, a realidade caminhar em outra direo.
Assim, entre os anos 1930 e 1980, os vnculos econmicos entre
os dois pases apenas se aprofundaram, os Estados Unidos j eram
o mais importante parceiro comercial do Mxico antes do Nafta,
eram o destino de mais de 50% das exportaes mexicanas. Neste
contexto, o acordo apenas sancionava e institucionalizava a relao
j estruturada, e obviamente criava condies para aprofundar
ainda mais esta relao de dependncia, e a posio de cada pas
na hierarquia do sistema internacional e na diviso internacional
do trabalho.
A sada mexicana no se mostrou atrativa mesmo para
o Brasil convertido ao programa de ajuste estrutural liberal.
O pas havia avanado mais no processo de industrializao
e entendia que um programa de liberalizao associado aos
Estados Unidos revertesse rapidamente os frutos conquistados
nos 50 anos do desenvolvimentismo industrializante. Sem um
projeto de internacionalizao e conquista do mercado mundial
e sem condies de concorrer diretamente com o grande capital
internacional em condies de livre-comrcio, a burguesia
nacional impe resistncia sada mais radical de integrao com
os Estados Unidos. A burocracia estatal forjada na conduo das
polticas desenvolvimentistas tambm esboava forte resistncia
a este projeto. Mas reconhecendo a importncia dos blocos
140
econmicos e dos processos de integrao regional no novo

contexto internacional, o Brasil deveria ter um projeto prprio,
assim a aproximao poltica e a integrao econmica processual
pensada para o Brasil e a Argentina acelerada, e estrutura-se o
projeto do Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Os descaminhos entre Brasil e Mxico em relao integrao
com os Estados Unidos rompe de fato a unidade poltica e retrica
da Amrica Latina. Os dois pases que mais avanaram no processo
de industrializao escolheram caminhos polticos diferentes. De
fato, pode-se dizer que o Mxico e a Amrica Central fizeram uma
opo, reconheceram no aprofundamento das relaes polticas e
econmicas com os Estados Unidos como a melhor resposta para
os problemas nacionais. Enquanto, na Amrica do Sul, a questo
permaneceu em disputa ao longo da dcada de 1990.
A vinculao da Argentina ao Mercosul impediu que o
pas optasse durante o governo Carlos Menem pela integrao
comercial com os Estados Unidos apesar da opo pelo realismo
perifrico. Visando ampliar esta estratgia de vincular os pases
sul-americanos a um projeto de integrao prprio como forma de
gerar uma identidade e uma agenda poltica comum, no governo
Itamar Franco, Celso Amorim props a criao da rea de Livre-Comrcio Sul-Americana (Alcsa). Entretanto, foi uma proposta
extempornea, no havia condies objetivas para viabilizar a
adeso dos pases da regio ao projeto. Os programas de reformas
neoliberais induziam os pases da regio a buscar mais os mercados
extrarregionais, predominava a concepo de regionalismo aberto
proposta pela Cepal, e o crescimento econmico do Brasil era
medocre, no sendo capaz de colocar o pas como um parceiro
econmico atrativo para os seus vizinhos.
Markusen (1981, p. 83), analisando a questo do ponto de vista
interno ao Estado, define o regionalismo como uma reivindicao
141
poltica de um grupo de pessoas identificado territorialmente

contra um ou muitos mecanismos do Estado. Neste sentido,
o conceito de regio ganha significado apenas quando se agrega
unidade territorial a dimenso da luta poltica. Pensamos que
refletindo a partir desta definio possvel compreender por
que a integrao sul-americana no entrou na agenda dos Estados
da regio nos anos 1990, mas sim no sculo XXI. Ao longo dos
anos 1990, os governos da regio procuraram adaptar-se ao status
quo, procuravam identificar como poderiam ser favorecidos por ele
ainda que marginalmente. No alvorecer do sculo XXI, a ascenso
da nova esquerda sul-americana, Hugo Chvez na Venezuela,
Lula no Brasil, Nstor Kirchner na Argentina, Michelle Bachelet
no Chile, Evo Morales na Bolvia, Tabar Vzquez no Uruguai,
Rafael Correa no Equador, representando diferentes foras
sociais, abriu espao para a construo de uma Amrica do Sul
como entidade poltica, base de reivindicaes sobre mudanas na
ordem poltica internacional e nos modelos de desenvolvimento da
regio. A partir da presena em um espao geogrfico comum, os
governos estruturam uma aliana poltica, ainda que conflituosa
e contraditria, para construir instituies regionais e proclamar
polticas para aumentar a autonomia dos Estados da regio e
enfrentar as condies de opresso poltica e econmica impostas
pelo sistema internacional. Neste processo, a Amrica do Sul
se torna efetivamente uma regio com significado poltico e
econmico.
A criao do Mercosul e a proposta da Alcsa so preldios
da construo de um significado poltico e econmico para a
Amrica do Sul. Entretanto, os anos 90 pareceram ser o canto do
cisne da integrao como alternativa ao bloco norte-americano, a
proposta da rea de Livre-Comrcio das Amricas (Alca) aparecia
como o destino manifesto para os pases da regio em maior ou
menor tempo. Os ares comeam a mudar durante o segundo
142
mandato presidencial de Fernando Henrique Cardoso, que comea

a enfatizar os aspectos assimtricos da globalizao. Em frase,
frequentemente reproduzida por Hugo Chvez nos perodos
subsequentes1, Cardoso lembra que a Alca deve ser vista como
uma opo para os pases da regio e no como destino inexorvel.
A prpria chegada ao poder de Hugo Chvez em 1999 j aponta
para o refluxo da agenda neoliberal na regio. Chvez no se coloca
frontalmente contra a Alca, sabia no haver condies polticas
objetivas para uma simples recusa, esta posio produziria apenas
a marginalizao da Venezuela nas negociaes.
A primeira reunio dos chefes de Estado da Amrica do
Sul realizada em Braslia em 2000 e a criao da Iniciativa para
a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana (Iirsa)
marcam uma inflexo importante rumo a uma convergncia de
interesses polticos e econmicos na Amrica do Sul. Ainda no
era um movimento de natureza poltica, pois ainda estava pautado
pela viso de mundo predominante ento, a prpria Iirsa uma
juno de esforos para ampliar a infraestrutura visando fortalecer
os acessos aos mercados internacionais do que propriamente um
projeto de integrao fsica dos mercados nacionais sul-americanos.
Alm disso, os principais impulsionadores dos projetos eram a
Corporao Andina de Fomento (CAF), o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), o Fonplata (Fondo Financiero para el
Desarrollo de la Cuenca del Plata) e o Banco Mundial.
A eleio de Lula e a poltica externa colocada em prtica por
Celso Amorim e Marco Aurlio Garcia colocam a Amrica do Sul no
1
El presidente de Brasil, Fernando Henrique Cardoso deca en Qubec, Canad, all donde hablamos
de la integracin y tragamos gas lacrimgeno tambin, hablaba de que el rea de Libre Comercio
para las Amricas (ALCA) es una opcin y que el destino nuestro es el Mercosur. Yo comparto esa
opinin, este es nuestro destino, el Sur, La Cruz del Sur y los mecanismos de alianza en el Sur. Los
dems son opciones, los dems son puertas, oportunidades, pero aqu estamos en el epicentro de
nuestro propio destino, de nuestras propias races, de nuestra propia historia, de nuestra propia
esperanza. (CHVEZ, 2005, p. 205).
143
centro dos interesses brasileiros. De um lado, a afinidade ideolgica

com os governos da nova esquerda favorece a aproximao
poltica com os pases vizinhos, e o Brasil passa a desempenhar
um papel de legitimador destes governos no plano internacional.
O papel desempenhado pelo Brasil no perodo 2003-2004 no caso
venezuelano lapidar neste sentido. De outro lado, o Brasil ir
favorecer a internacionalizao das empresas brasileiras na regio
e utilizar o BNDES para financiar obras em diferentes pases. J
no primeiro ano do governo Lula, o BNDES assume o novo papel
de apoiar a internacionalizao de empresas brasileiras na Amrica
do Sul (ESTADO DE S. PAULO, 2003). A recuperao econmica
brasileira tambm favorecer o desejo de aproximao por parte
dos vizinhos que enxergam no Brasil um potencial parceiro
comercial relevante.
Para o Brasil era evidente, dada a defeco do Mxico,
que a nova unidade poltica significativa era a Amrica do Sul
(GUIMARES, 2012). Os pases da Amrica Central e o Mxico no
seriam sensveis a um projeto de integrao excluindo os Estados
Unidos, pois implicaria num alto custo poltico e econmico para
estes pases. Entretanto, a Venezuela, o outro polo de poder na
regio, no apenas no tinha a mesma clareza, como entendia ser
importante apresentar uma contraproposta latino-americanista
para no ficar simplesmente a reboque da liderana brasileira.
Assim, prope a Alternativa Bolivariana para as Amricas (Alba),
hoje Aliana Bolivariana para Nossa Amrica Tratado de Comrcio
dos Povos (Alba-TCP). A Alba seria um projeto alternativo Alca,
mas Chvez tinha conscincia que era invivel que o Brasil, a
Argentina ou o Uruguai aderissem ao projeto. Neste sentido, o
fortalecimento da aliana com estes pases envolve o ingresso da
Venezuela no Mercosul. Seria uma forma tambm de modificar
os aspectos neoliberais do Mercosul, por exemplo, no entender
144
da diplomacia venezuelana, a adeso do pas ao bloco trouxe as

questes sociais para a agenda do Mercosul.
Por outro lado, o Mercosul no era atrativo para Chile,
Colmbia ou Peru, pases mais interessados em fortalecer os
vnculos comerciais com os Estados Unidos como estratgia de
promoo do crescimento. Portanto, o Mercosul no era vivel
como ponto de aglutinao dos interesses polticos da regio, das
reivindicaes de um reposicionamento no sistema internacional.
Entretanto, a ascenso da nova esquerda na Amrica do
Sul foi capaz de construir um discurso hegemnico em relao
transformao da Amrica do Sul num ator poltico relevante na
poltica internacional que mesmo os pases mais refratrios ao
discurso de esquerda e sul-americanista se viram forados a se
inserirem no movimento sob pena de isolamento. claramente
o caso da Colmbia sob o governo lvaro Uribe. A observao de
Amorim a Uribe, mesmo com o Acordo de Livre-Comrcio com
os Estados Unidos, a Colmbia continuar na Amrica do Sul
lapidar (AMORIM, 2011). Do ponto de vista poltico, a mobilizao
engendrada a partir dos diferentes governos de esquerda visando
fortalecer a regio e ganhar margens de autonomia no sistema
internacional tornou-se irresistvel mesmo para os governos
resistentes a este caminho. A Unio Sul-Americana de Naes
(Unasul) o resultado deste processo.
A Unasul no um projeto de integrao regional tradicional,
no visa liberalizao comercial e integrao econmica. Se
estes fossem os objetivos, a Unasul no existiria, pois as diferenas
ideolgicas entre os governos da regio logo se fariam notar.
A Unasul o frum de concertao poltica da regio, uma
instituio para tentar solucionar conflitos existentes dentro da
Amrica do Sul sem a interferncia direta de atores externos e para
construir consensos sobre alguns temas da agenda internacional.
145
Nas caractersticas da Unasul e dos projetos de integrao

em curso j se colocam as dificuldades enfrentadas pelo Brasil e
demais pases da Amrica do Sul de colocar a regio como base de
sustentao dos planos de desenvolvimento econmico, poltico
e social. Numa breve avaliao, a Unasul, como frum poltico,
contorna a questo central do desenvolvimento econmico para
evitar acender a confrontao ideolgica, que colocaria em xeque
o prprio papel da organizao como espao de concertao. Esta
dificuldade se evidencia na questo da Iirsa, cujo programa foi
incorporado Unasul, um dos aspectos importantes seria dar um
redirecionamento ideolgico, priorizar as obras que integram o
espao fsico sul-americano e abandonar a lgica de construo
de uma plataforma de exportaes para fora da regio, entretanto
no houve nem mudanas nem avanos significativos na Iirsa.
O projeto do Banco do Sul, que deveria ser uma alternativa de
financiamento para os pases da regio, est parado, entre outras
razes em funo do comportamento dbio do Brasil, pois o banco
esvaziaria o papel desempenhado hoje pelo BNDES.
A Alba permitiu que a Venezuela apoiasse economicamente os
seus parceiros ideolgicos, mas, de fato, no funcionou at agora
como um instrumento de integrao regional. Os governos do bloco
ainda no encontraram exatamente como promover um processo
de integrao de carter no liberal. Nem mesmo a criao do Sucre
(Sistema Unitrio de Compensao Regional de Pagamentos),
gestado para estimular o comrcio entre os pases-membros sem
a utilizao do dlar, foi capaz de impulsionar o comrcio entre
as partes a ponto de forjar uma integrao comercial e produtiva,
alm disso, o desequilbrio comercial entre a Venezuela e seus
parceiros muito grande.
Apesar da criao do Parlamento do Mercosul e do Focem
(Fundo de Convergncia Estrutural do Mercosul) visando reavivar
o bloco, os Estados-membros ainda no encontraram como inserir
146
o Mercosul nas novas estratgias de poltica de desenvolvimento

econmico e social adotadas a partir da ascenso dos governos
de esquerda. E o resultado um desgaste poltico do Mercosul
apesar da entrada da Venezuela e da pretenso de outros pases
da regio de ingressarem. No mesmo sentido, os resultados
econmicos diminuram. O bloco mais antigo da regio tambm
foi enfraquecido, a Comunidade Andina foi esvaziada pela sada
da Venezuela e pelos acordos de livre-comrcio de Peru e Colmbia
com os Estados Unidos. Neste sentido possvel afirmar que a
construo das reivindicaes polticas da Amrica do Sul no foi
acompanhada por decises econmicas que efetivem as diretrizes
polticas.
Os Polos de Poder na Amrica do Sul

O surgimento do regionalismo sul-americano foi favorecido
pelas transformaes no sistema internacional no incio do sculo
XXI. O ataque de 11 de setembro de 2001 contra os Estados Unidos
justificou um grande redirecionamento das prioridades de poltica
externa norte-americana, e assim, a questo da guerra ao terror se
sobreps a qualquer outra temtica. Neste novo cenrio e diante
das dificuldades encontradas com a ascenso da nova esquerda
sul-americana, a proposta da Alca acabou sendo abandonada,
e os Estados optaram pela realizao de acordos bilaterais para
avanar no programa de liberalizao comercial com os governos
latino-americanos. O refluxo no interesse norte-americano pela
regio tem como ponto de partida o fracasso do golpe de abril
de 2002 para derrubar o presidente venezuelano Hugo Chvez.
O reconhecimento imediato pelos Estados Unidos do governo
golpista fragilizou as relaes do pas com a nova esquerda em
ascenso com forte componente antiamericano em seu discurso.
O prprio Chvez, que at ento no rejeitava in totum a Alca,
147
nem propunha confrontao com os Estados Unidos, passa a

radicalizar crescentemente o discurso. Este processo abriu espao
para a ampliao da presena poltica do Brasil na regio. No
caso venezuelano, o Brasil se tornou o principal mediador entre
o governo e a oposio para viabilizar a realizao do referendo
revogatrio de mandato em 2004. O Brasil se torna assim um
amortecedor do conflito entre os Estados Unidos e a Venezuela.
Para os governos mais radicais, a aliana com o Brasil favorece
a legitimidade internacional e desestimula aes externas mais
extremadas visando derrubar esses governos. Por outro lado,
para os Estados Unidos, o Brasil se torna o modelo de governo de
esquerda aprovado pelos EUA para a Amrica Latina em geral, e para
a Amrica do Sul, em particular. Contra todas as expectativas, as
relaes pessoais entre o presidente Bush dos EUA e Lula do Brasil
so consistentes ao longo do mandato dos dois, o que favorece a
relao entre os dois pases. Para o Brasil, este arranjo era positivo,
pois permitia que o pas ocupasse o vcuo de poder deixado pelos
Estados Unidos. O distanciamento dos Estados Unidos da regio
abre espao para a ampliao das iniciativas polticas regionais sul-americanas e o Brasil mesmo sem uma posio hegemnica, no
sentido gramsciano, procura colocar-se no centro deste processo.
Ainda que no seja o lder da regio de fato ou o propositor inicial
das diferentes iniciativas, a posio moderada do Brasil faz com
que seja o ponto de confluncia entre a viso mais radical esboada
pelos governos de Venezuela, Bolvia e Equador e as vises mais
liberais e pr-americanas de Chile, Peru e Colmbia.
Neste sentido, apesar de boa parte das iniciativas de integrao
na Amrica do Sul nos primeiros anos do sculo XXI terem partido
da Venezuela de Hugo Chvez, no se pode dizer que o pas se
constituiu efetivamente como um polo de poder na Amrica
do Sul. A fora alcanada pela Venezuela na Bacia do Caribe em
funo da disponibilidade de petrleo a baixo preo no encontra
148
correspondncia na Amrica do Sul. Mesmo os aliados mais

prximos, Bolvia e Equador no seguiram exatamente a agenda
econmica venezuelana. O Equador no reverteu a dolarizao e
a Bolvia, do ponto de vista oramentrio e de poltica monetria,
continuou sendo apontada como exemplo para o Fundo Monetrio
Internacional (FMI). Assim, apesar de ser inquestionvel que
Chvez foi o principal idelogo e indutor do atual ciclo de integrao
ps-liberal na Amrica do Sul, s se viabilizaram as propostas que
encontraram respaldos no Brasil.
A rigor, pode-se dizer, para a primeira metade dos anos 2000,
havia dois projetos viveis para a Amrica do Sul, a proposta liberal
de integrao bilateral com os Estados Unidos levada a cabo por
Chile, Colmbia e Peru, e a proposta de integrao sul-americana
tendo como eixo o Brasil. As expectativas em relao ao crescimento
brasileiro apontavam perspectivas positivas para a regio, o
desenvolvimento brasileiro reverberaria sobre os pases vizinhos
seja atravs do comrcio seja atravs da internacionalizao das
empresas brasileiras ou do financiamento do BNDES a obras
na regio. A ideologia do regionalismo sul-americano poderia
encontrar na construo de vnculos entre a economia brasileira e
a dos pases vizinhos o canal para se concretizar e fundamentar um
programa de desenvolvimento econmico e social que ampliasse a
autonomia poltica da regio.
Entre as expectativas, o discurso e a realidade h um abismo.
A ascenso chinesa adicionou um novo vetor de poder no cenrio
sul-americano. Se o Brasil, do ponto de vista poltico-ideolgico, foi
o principal beneficirio do declnio norte-americano na Amrica
do Sul, a China foi a principal beneficiria do ponto de vista
econmico. O intenso crescimento chins h dcadas se projetava
sobre a sia e crescentemente sobre a frica provocando a
reorganizao econmica dessas regies. Nos anos 2000, a ascenso
chinesa impactou diretamente sobre a Amrica do Sul. A crescente
149
demanda chinesa por matrias-primas se tornou um instrumento

fcil de ser utilizado pelos governos da regio para impulsionar o
crescimento econmico e atender as demandas sociais dos grupos
que sustentaram a sua chegada ao poder. Com isso, a Amrica do
Sul se torna mais uma rea geoeconmica da China, necessria
acumulao de capital e ao desenvolvimento chins. O Brasil no
estava preparado para esta concorrncia e mostrou-se incapaz de
enfrentar o desafio chins na Amrica do Sul, porque tambm
dependia dos impulsos vindos da China para sustentar o seu
crescimento, e consequentemente, tinha capacidade limitada
de se colocar como alternativa de mercado para os vizinhos sul-americanos. Esta fragilidade brasileira resulta em que no mesmo
perodo no qual cresceu o discurso da integrao sul-americana
foram tomadas vrias decises contrrias ao seu avano, tais como
os acordos de livre-comrcio com a China ademais dos realizados
com os Estados Unidos.
O Brasil e a Amrica do Sul

A importncia da Amrica do Sul para a projeo poltica e
econmica do Brasil no sistema internacional inquestionvel.
A terceira meta na rea de Relaes Exteriores do Plano Brasil 2022
elaborado pela Secretaria de Assuntos Estratgicos Estabelecer
um espao econmico integrado na Amrica do Sul e consolidar
a Unio de Naes Sul-Americanas (SAE, 2010). Marco Aurlio
Garcia (2013) aponta que o plano poderia ser um polo de poder
isoladamente no sistema internacional, mas opta por fazer isso
associado Amrica do Sul. E afastando os temores do passado em
relao ao imperialismo brasileiro, Garcia (2013) indica que o Brasil
procurando um novo padro para as relaes internacionais da
Amrica do Sul, o Brasil no quer impor um caminho para a regio,
mas construir um projeto coletivo. O que refora a ideia de que, ao
150
fim, o regionalismo sul-americano uma forma de posicionamento

poltico no sistema internacional visando reivindicar maiores graus
de autonomia ao mesmo tempo em que reflete uma concepo
idealista sobre o processo. Diante dos ganhos econmicos e
polticos oferecidos por potncias extrarregionais vinculao ao
sul, o americanismo decai.
Se a ascenso de novas potncias envolve a internacionalizao
do capital de origem do Estado em questo, a base para o
desenvolvimento brasileiro seria a Amrica do Sul. No sendo uma
potncia militar de dimenses mundiais e sem o peso econmico dos
Estados Unidos ou da China, seria fundamental para o Brasil criar
condies para assumir a liderana da regio e forjar um consenso
a respeito de um programa comum mnimo de desenvolvimento
atravs da integrao das cadeias produtivas. A lgica de uma
especializao produtiva decidida a partir dos governos e no
do mercado j foi proposta por Ral Prebisch no passado e seria
o meio mais efetivo para se alcanar a integrao das cadeias
produtivas, entretanto, muito difcil se alcanar um consenso
a este respeito, os interesses polticos dos diferentes governos e
grupos dentro de cada pas impedem uma sada tcnico-racional a
partir de negociaes multilaterais. Outra possibilidade seria o pas
lder fazer uma abertura de mercado unilateral para os vizinhos
da regio de acordo com as possibilidades identificadas de uma
cadeia produtiva integrada. Na Amrica do Sul no se materializou
nenhuma das duas opes, nem a negociao multilateral, nem a
abertura unilateral por parte do Brasil.
No falta ao Brasil a inteno de integrar as cadeias produtivas.
Na Poltica de Desenvolvimento Produtivo (2008-2010), trs dos
objetivos estratgicos esto relacionados insero internacional
do Brasil, exportaes, integrao com a frica e integrao
produtiva com a Amrica Latina e o Caribe. Em relao ao ltimo
ponto, o objetivo construir cadeias produtivas integradas com
151
foco em primeiro lugar no Mercosul e na Amrica do Sul. A consulta

aos documentos mostra que a despeito do ttulo ser Integrao
Produtiva da Amrica Latina e Caribe, os objetivos, metas e
desafios se voltam de fato para a Amrica do Sul. O programa tinha
por meta aumentar o nmero de empresas com investimentos nos
pases da regio, implantar projetos de integrao produtiva, e
como um dos desafios apoiar as exportaes de pases da regio
para o Brasil alm de melhorar as condies de infraestrutura.
Em termos comerciais, o projeto no era ambicioso, visava em
princpio manter o mesmo nvel de participao dos pases da
regio nas importaes brasileiras e o mesmo nvel de exportaes
brasileiras de mdia-alta e alta tecnologia para a Amrica Latina e o
Caribe (MDIC, 2008). Este aspecto j no ganha destaque no Plano
Brasil Maior do governo Dilma.
Evidentemente os resultados no foram atingidos. Enquanto
mercado para os vizinhos sul-americanos do Brasil, China e
Estados Unidos, e em alguns casos, mesmo a Venezuela, aparecem
como mercados mais atrativos. A estratgia sul-americana do
Brasil foi capaz de incrementar as exportaes brasileiras para a
regio, a presena de empresas brasileiras nos vizinhos e a atuao
do BNDES na Amrica do Sul. Entretanto, a capacidade do Brasil
de absorver a produo dos vizinhos baixa, o que reduz o atrativo
da aliana com o Brasil do ponto de vista econmico. O pas lder
deve ser capaz, se no de ter dficits comerciais, ao menos de ser
um importante comprador da produo dos pases em sua rbita.
No o caso do Brasil como regra. A grande exceo a Bolvia em
funo dos acordos relativos ao fornecimento de gs.
Esta dinmica faz com que a expanso econmica do Brasil
seja percebida como ameaadora pelos produtores dos pases
vizinhos. Um acordo de livre-comrcio com China e Estados
Unidos apresenta-se como menos arriscado, pois mesmo havendo
perdas, abre uma srie de oportunidades na medida em que
152
estes pases so grandes importadores. Como pode ser visto

pelos dados das tabelas 1 e 2 no anexo, o Brasil no foi capaz de
provocar um deslocamento das correntes de comrcio, colocando-se como centro do comrcio sul-americano. China, Estados
Unidos e mesmo a Venezuela incrementaram os seus fluxos de
exportao e importao dos pases sul-americanos dificultando
a concretizao dos planos brasileiros diante das reduzidas
margens de manobra do pas. Assim, a prpria incapacidade do
Brasil em colocar-se como centro da economia sul-americana
favorece o processo de periferizao da regio e reprimarizao
das exportaes tanto brasileiras como dos demais pases da
Amrica do Sul.
Dadas as caractersticas da economia brasileira, as
possibilidades para se construir cadeias produtivas integradas
com os pases da Amrica do Sul so bastante estreitas, e este
um dos principais desafios comerciais brasileiros frente aos
demais Brics (BAUMANN; CERATTI, 2012). Os principais setores
da economia so controlados por empresas multinacionais, que
possuem estratgicas prprias de integrao da cadeia produtiva
em mbito mundial. Mesmo quando respondem aos incentivos
governamentais adaptam a estratgia sua prpria lgica de
organizao da produo. Portanto, ainda que as deficincias
de infraestrutura e logstica sejam importantes, falta ao Estado
brasileiro na base, um grande capital nacional em setores
competitivos internacionalmente capazes de se apropriar das
vantagens da integrao regional sul-americana. Esta debilidade
relativa se faz notria quando uma empresa chilena como a LAN
compra uma empresa brasileira, TAM, ou ainda a rede chilena
Cencosud se expande no comrcio varejista brasileiro. Note-se que
h casos bem-sucedidos de internacionalizao apoiados pelos
BNDES como, por exemplo, o da JBS-Friboi, mas nem contribuem
para a integrao sul-americana, nem esto em setores intensivos
em capital. A internacionalizao da Eurofarma na Amrica Latina
153
uma exceo a confirmar a regra pelas peculiaridades da indstria

farmacutica brasileira. Quando comparamos com China e ndia,
pases cujas empresas crescem, se internacionalizam em setores
competitivos e intensivos em capital, a situao brasileira mostra
mais complicada. A base da liderana brasileira e de um projeto
sul-americano de desenvolvimento no ser construda a partir do
setor de construo civil brasileiro por mais que o BNDES apoie a
realizao de obras de infraestrutura na regio.
Concluso
correta a posio expressa por Samuel Pinheiro Guimares,
Darc Costa e Moniz Bandeira e incorporada na poltica externa
brasileira de centralidade da Amrica do Sul para o projeto de
projeo internacional do Brasil. Seja para um projeto tradicional
de potncia, seja para a construo de um novo padro de relaes
internacionais, a integrao econmica com a Amrica do Sul um
pr-requisito para o fortalecimento internacional do Brasil e para
evitar tanto o aprofundamento da periferizao no sistema como
para reverter o processo de desindustrializao e primarizao
das exportaes. Entretanto, a integrao no ocorrer de forma
natural pelos mecanismos de mercado. Pela dinmica imposta pelo
mercado mundial, os Estados esto sendo desalojados pela China
como principal parceiro econmico dos pases da regio.
Dado o nvel atual de desenvolvimento e as taxas de cresci
mento obtidas, o Brasil no tem os recursos necessrios para
competir com a China seja como demandante dos produtos da
regio seja via financiamentos, uma vez que a China opte por am
pliar sua presena financeira na regio. Atravs do BNDES, o Brasil
financiou importantes obras de infraestrutura na Venezuela, para
o Brasil foi um aporte significativo de recursos, mas no se compara
ao que a China injetou na Venezuela tendo como expectativa de
154
pagamento, a remessa de petrleo por at 30 anos. Neste quadro,

a capacidade do Brasil de competir com a China e, mesmo com os
Estados Unidos, est na possibilidade de apresentar um projeto
poltico e de desenvolvimento aos vizinhos sul-americanos, parti
cularmente, os pases governados pela nova esquerda. O projeto
deve se materializar num planejamento do processo de integrao
e de construo de cadeias produtivas integradas, que envolva
concesses unilaterais por parte do Brasil para demonstrar a
boa vontade e desfazer a imagem do Brasil como ameaa.
O papel do BNDES deve ser rediscutido e o Brasil deveria assumir
a liderana do Banco do Sul e torn-lo o principal instrumento de
financiamento do desenvolvimento e da integrao na Amrica
do Sul.
A construo poltica da Amrica do Sul nos primrdios do
sculo XXI um fato relevante tanto para os pases da regio como
para a poltica internacional. A regio tem potencial para colocar-se como um ator poltico relevante do sistema internacional. Mas
esta construo geopoltica da Amrica do Sul no est finalizada e
passvel de reverso tanto com mudanas polticas nos governos
da regio como da fragmentao econmica e poltica provocada
pela presena de atores extrarregionais como importantes parceiros
econmicos e polticos dos pases sul-americanos. A coeso poltica
sul-americana forjada nos ltimos anos para ganhar sustentao
de longo prazo depende integrao da infraestrutura, da integrao
das cadeias produtivas, e de um projeto poltico-econmico de
desenvolvimento compartilhado pelos Estados e atores polticos
relevantes dos diferentes pases. E cabe ao Brasil assumir os riscos,
os custos e da a liderana desse projeto abandonado s inibies
tradicionais tanto de se apresentar como lder da regio como de
comprometer-se institucional, poltica e economicamente com os
vizinhos limitando as suas opes polticas tanto no plano regional
como mundial.
155
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159
160
6.237
4.250
1.869
796
3.103
217
China
EUA
Venezuela
Fonte: CEPAL: BADECEL
Total
51
354
5510
166
2000
228
3.007
901
969
2000
692
8.786
18.351
4.481
2011
Chile
1.978
1.360
2011
58
18
2000
192
89
2011
Equador
1.297
1.739
117
1.474
6.527 21.422 1.801 9.742
29
283
2000
Colmbia
Paraguai
163
1.067
81
242
0,335 0,753
870
33
336
6.866
1.235
110
906
1.902 5.621
442
221
5.517 6.865 44.686
91
146
29
782
2011
Peru
2000 2011 2000 2011 2000
Guiana
9.181 18.214 80.765 13.114 56.173 4.926 22.322 522
291
891
333
3.034
2011
Bolvia
26.340 83.949 1.474
17.344
6.990
Brasil
Destino
2011
Argentina
2000
Origem
532
0,282
27
2000
Uruguai
15
180
91
530
246
197
363
11.675
1.507
2011
----
------
15.921 42.451
34
1.421 1.129
2000
Venezuela
2.538 2.299 6.740 30.947 89.774
284
10
2011 2000 2010
Suriname
Exportaes de Pases Sul-Americanos em anos selecionados (milhes de dlares)
Anexos
57
405
1.156 10.572
7.700
23
4.731
28
China
EUA
Venezuela
524
864
946
1.387
10.705
6.188
2011
355
509
2000
10.919
4.728
2010
Colmbia
236
184
944
609
3.273 14.015 3.678 20.913
949
1.329
2000
Chile
299
904
114
141
2000
Guiana
926
5.021
3.326
949
89
219
16
76
447
106
24
159
250
537
390
655
3.650
3.236
2011
Paraguai
2011 2000 2011 2000
Equador
621
1.732
288
377
2000
197
7.376
6.323
2.437
2011
Peru
145
11
437
106
52
2000 2011
Suriname
149
336
112
666
2000
398
1.100
1.438
2.082
2011
Uruguai
----
5.482
184
727
2000
------
9.983
4.347
3.060
2011
Venezuela
25.241 73.935 1.848 7.671 16.618 66.414 11.756 56.173 3.720 24.045 573 1.683 2.192 12.319 7.413 37.482 526 1.637 3.465 10.725 14.583 35.835
Fonte: CEPAL: BADECEL
Total
12
266
6.478 21.798
Brasil
2011
Bolvia
2000
Origem
2000
Argentina
2011
Destino
Importaes de Pases Sul-Americanos em anos selecionados (milhes de dlares)
161

Possui doutorado (1982) summa cum laude em cincias

econmicas da Universidade de Erlangen e Nuremberg, Alemanha.
Tem livre docncia e venia legendi desde 1989. Estudou na
Alemanha com um estgio nos Estados Unidos no Center for the
Study of Public Choice. Em 1989/90 foi Fulbright Scholar nos
Estados Unidos e atuou como professor associado na Universidade
Radford na Virginia. 1999 at 2002 foi CAPES/DAAD professor
visitante em economia e finanas internacionais na UFSC em
Florianpolis. Em 2004 e 2006 foi professor visitante com ensino
e pesquisa sobre a Escola Austraca da Economia na Universidade
Francisco Marroquin em Guatemala. Foi pesquisador e professor
163
na Universidade Caxias de Sul com atuao na ps-graduao em

administrao e no programa MBA. Desde 2008 professor efetivo
na Universidade Federal de Sergipe (UFS) em macroeconomia
com atuao adicional no Centro de Economia Aplicada, no
Ncleo em Relaes Internacionais e nos programas de ps-graduao em economia e sociologia. Desde 2000 adjunct scholar
do Ludwig von Mises Institute, Estados Unidos. Antony Mueller
mantm o site The Continental Economics Institute (<www.
continentaleconomics.com>) e os blogs educativos Economia Nova
(<www.economianova.blogspot.com>) e Sociologia Econmica
(<www.socec.blogspot com>). Numerosas publicaes em revistas
acadmicas e jornais internacionais. A principal rea de pesquisa
atual macroeconomia financeira.
164
Introduction
any political analysts and even some prominent

economists put the blame for the current economic
crisis in Europe on the euro. In their view, the crisis
showed that the European Monetary Union has no future. Right
from the beginning of the current crisis, these pundits proclaimed
that the demise of the euro was imminent. As if hit by a kind of
amnesia, these authors seem to forget that it was the American
real estate market from where the crisis spread and that not only
members of the European Monetary Union suffer from economic
malaise but also many other countries, which do not belong to the
euro. Those who proclaim a euro crisis seem to ignore that there
are countries in the euro zone that are doing relatively well and
that the severe crisis is limited to some countries in the Southern
periphery of the euro area, most prominently to Greece. Other
than by proclaiming massive contagion, there has never been a
solid reason how an economy the size of Greece, which represents
a small part of the total gross domestic product of the Eurozone,
could bring down the European Monetary Union.
The very same authors who announced the imminent demise
of the euro do not propose that highly diverse countries such as
the United States itself should get rid of their common currency
despite the fact that the current crisis has had quite different
economic impacts on the various regions of the United States.
According to the thesis that a common currency would require
165
homogenous conditions, Brazil, for example, would have to install

at least five or seven different currencies in its territory.
The use of a common currency is surely not without negative
consequences, yet these costs of a single currency stand against the
costs that have to be borne when within a highly integrated region
every country, even the smallest, should have its own currency.
Theoretically, there is no point in claiming homogeneity as a
precondition for a single currency. By this standard, any large city
should have a multitude of currencies. In fact, the difference that
we find in most cities in terms of income per capita in its various
districts are often larger than those that exist among countries.
Likewise, the old-fashioned thesis that a common currency would
require a homogeneous exposure to external shocks would prohibit
a common currency for most large cities and for most countries
of the world with exception of those countries whose economy is
concentrated only in one sector, such as oil, for example.
Taking the focus on cities it also becomes clear that one more
popular argument against common currencies does not hold.
Most large cities are not only economically highly heterogeneous;
they also do not possess full sovereignty, as they are subject in
various areas to the authority of the whole country, to the central
government and the government of their individual State. As it is
the case with countries, it also applies to cities that not only a few
of them will do better when monetary sovereignty is beyond their
control. There is no need to have political sovereignty in order to
have a common currency.
The decision to take part in monetary union is the result of
the evaluation of a trade-off between the pros and cons of being
in or out of the monetary union. We have to investigate whether
this evaluation was not careful enough and whether it followed or
not from an erroneous analysis. Along with that, we also have to
166
ask whether the project of a common European currency should

be abandoned or whether serious efforts should be made to
consolidate the common currency.
Origins of the current crisis

The euro crisis has an American origin and it has a monetary
origin. Monetary policy had entered center stage of economic
policy making in the late 1970s. Since then financial markets have
emerged as sectors of high economic growth fed by a rising stream
of new money (see figure 1).
Figure 1: United States Adjusted Monetary Base
This trend of monetary expansion has continued over the time

of the change of the millennium. After the outbreak of the current
financial crisis there was a veritable explosion of the monetary
base (see figure 1). With the internet boom over, the US Federal
Reserve System embarked upon a policy of extremely low interest
167
rate in order to stimulate the American economy and to prevent

the recession from deepening. While the central bank succeeded in
preventing a prolonged slump of the American economy, it created
a new bubble in the form of the American real estate boom.
In 2008, the American real estate bubble burst and the
consequences spread across the globe. Since then not only the US
economy is in a prolonged stagnation, but also large parts of
Europe. The global financial crisis brought about a reassessment
of creditworthiness when lenders began to differentiate more
carefully among the borrowers as to their payment capacity.
As to the countries that form the euro area, this reassessment of
the creditworthiness led to rising interest rate in several countries
exactly at a point in time when these countries needed to increase
their borrowing in the face of the recession. The main victims of
this change were the countries for which the new acronym PIIGS
was invented: Portugal, Ireland, Italy, Greece and Spain.
The so-called euro crisis began in earnest in 2010 when it
became apparent that Greece would not be able to meet its public
debt obligations (ECB 2013). The adoption of the euro by Greece
had brought immense advantages for this country in terms of
interest payments. Yet when the financial crisis came, the euro
has functioned as a constraint. Even as the euro is not a foreign
currency for Greece, because this country is part of the system of
European central banks, the fact that the countrys central bank
cannot autonomously decide on the money supply, makes Greek
debt in euros de facto a foreign currency debt. The membership to
a common currency blocks the usual escape that is in place for a
country whose debt is in its own national currency. When debt
is denominated in national currency, the national central bank
can devalue the national debt by inflating its currency. Yet when a
country that forms part of currency union is threatened by default,
government and cannot inflate its currency at will. Greece cannot
devalue its debt through inflation and currency depreciation
168
because it has a money, which is managed by a supranational body

in the form of the European Central Bank (ECB). In this case the
country must apply so-called austerity measures, which involves
cuts of public spending. It is easy to see that a financial crisis
tends to become an economic crisis and finally turn into a social
and political crisis. This happened most severely in Greece while
Portugal and Spain are still under the threat of a similar fate.
National versus international currency systems

In the face of the current euro crisis, the question arises
why a group of European countries decided to launch a common
currency and why up to now the group of the countries that form
the euro zone has grown to 17 members (see table 1). Additionally,
one must ask whether the promoters of the currency union
were fully aware of its consequences for the conduct of domestic
economic policy. The answer to these questions is quite clear:
The promoters of the euro knew from the start what a common
currency would imply for the conduct of domestic policies. It was
also obvious that there is a trade-off involved when a country opts
for a membership. The decision to join the euro area has been a
voluntary decision. The decision to say yes to a monetary union
requires a careful evaluation and it is without doubt that the
decision to join has been based on such evaluations. The decision
to opt for membership in the Eurozone reflects the experience of
monetary chaos. The disastrous consequences of the breakdown
of the Bretton Woods System for European economic integration
were a dark reminder of the interwar period when Europe suffered
from the absence of a common monetary arrangement. In this
respect, the euro is not a recent project. The aim to establish a
common currency has been on the agenda since the start of the
European economic integration process and definite plans were
already launched in the late 1960s (see table 1).
169
Table 1: Timeline of European Monetary Union 1970-2009

Year
Steps taken
1970
The Werner Report, named after Luxembourgs then Prime Minister and Finance Minister, sets
out a three-stage approach to EMU which is shelved because of difficult economic conditions
in the early 1970s.
1978
The European Monetary System is launched, consisting of an Exchange Rate Mechanism (ERM)
and the European currency unit (ECU)
1989
The Delors Report (named after the then Commission President Jacques Delors) maps out the road
to EMU in three stages
1990
Launch of the first stage of EMU: closer economic policy coordination and the liberalization of
capital movements
1992
Signature of the Maastricht Treaty setting out the timetable for Economic and Monetary Union
and the convergence criteria that Member States will be required to meet to participate in EMU
1994
Start of the second stage of EMU: creation of the European Monetary Institute (EMI). Member
States are required to work to fulfil the five convergence criteria on inflation, interest rates,
government deficit and debt, and exchange rate stability
1995
Madrid EU summit: The single currency is named the euro, and the scenario for the third stage of
EMU the introduction of the euro is set out, with a three year transition period between the
introduction of the new currency and the launch of euro cash
1997
The Stability and Growth Pact is agreed at the Amsterdam EU summit, to ensure that Member
States maintain budgetary discipline in EMU. The European Council also agrees on the revised
exchange rate mechanism (ERM II) which links the euro and currencies of non-participating
Member States
1998 May 1-3
The European Council agrees to launch the third stage of EMU on 1 January 1999 and that 11
of the 15 Member States meet the criteria to adopt the single currency. These are: Belgium,
Germany, Spain, France, Ireland, Italy, Luxembourg, the Netherlands, Austria, Portugal and Finland.
It establishes the European Central Bank, which replaces the EMI as of 1 June 1998
1998
June 1st
1998
Dec 31
1999
Jan 1st
2001
Jan 1st
2002
The European Central Bank starts operating with a mandate to decide and conduct monetary
policy for the euro area. The primary objective of the ECB is to maintain price stability
The exchange rates between the euro and the currencies of the Member States that will adopt the
euro are irrevocably fixed as from 1 January 1999
Following compliance with the Maastricht criteria, Greece becomes the 12th country to join the
euro area
Following compliance with the Maastricht criteria, Greece becomes the 12th country to join the
euro area
Euro banknotes and coins are introduced in the 12 euro-area Member States
Jan 1st
2007
Slovenia becomes the 13th member of the euro area in 2007
Jan 1st
2008
Cyprus and Malta bring the number of euro-area members to 15
Jan 1st
2009
Slovakia joins EMU
Jan 1st
2011
Estonia becomes 17th member of the Eurozone
Jan 1st
Source: European Commission, Directorate-General for Economic and Financial Affairs (with
additions by the author) <http://ec.europa.eu/economy_finance/emu10/timeline_en.pdf>.
170
The fact that nowadays many countries have their own

national currency does not make national currencies the natural
way of things. In fact, during most of history, the dominant
monetary regime was the existence of an international system.
Money in circulation existed mainly in gold coins or in silver
coins. Irrespective of their local origins, precious metal coins
moved freely across borders. Coins served as a means of payment
according to the value of their content of precious metals. The
introduction of national paper monies did not do away with
the internationality of the monetary system. As long as the
countries defined the exchange rate of the paper note in terms
of physical gold at which national central bank would exchange
at wish, they automatically became members of the international
gold standard - as it was the case for large parts of the 19th
century. This monetary system of the international gold standard
was international in its functioning and it was the intention when
joining to take away from governments the control of money.
This system broke down with the onset of World War I when the
belligerent countries abandoned the gold standard in order to gain
full sovereignty over their money supply to finance the war efforts.
It would not take long and the consequences of the nationalization
of money would show up in the form of hyperinflation, currency
wars and the Great Depression as forerunners to the follow-up of
World War I in the form of World War II.
For the founders of the international post World War II
monetary order the perils of national monies and nationalistic
economic policy were still vivid and it was the common aim to
establish a system that would prevent the return of monetary
nationalism. The most comprehensive plan of global monetary order
came from the British delegation led by the economist John
Maynard Keynes. He wanted to install a kind of global central
bank that would emit its own global currency, which he baptized
171
as Bancor signaling that it would be a bank money, which

would issue a money as good as gold: or the French name for
gold. Keynes did not succeed to have his plan realized. Instead,
the American delegation won out (BOUGHTON 2002). The new
system received the name Bretton Woods according to the place
of the conference. The Bretton Woods international monetary
system, although not international in its design, was international
in its consequence as it became the dominant monetary system in
that part of the world where the United States dominated as the
new hegemon.
The Bretton Woods System provided a huge benefit for
European integration. European integration in the 1950s and
1960s could not have advanced without a kind of common
currency. At this time, the US dollar played this role as it served as
an international money for trade and currency reserves.
As is quite clear that that deeper economic integration
cannot take place without stable currency arrangements, the
demise of the Bretton Woods System in the early 1970s became
a major challenge for the Europeans. As soon as it became clear
that the dollar standard would fall apart, the Europeans launched
the project of a common currency. The first plans go back to 1970
with the so-called Werner Plan. Various steps were taken on the
way to a common currency such as the snake along with several
other currency arrangements. Along the way, it became obvious
that deeper economic integration requires a reliable common
currency system. With the dollar out of question and the anchoring
of the system to the German mark problematic for various reasons
(politically, economically, and as to the relative size of the then
West German economy to the rest of the European bloc), a proper
European currency of its own emerged as the most preferable
solution.
172
Performance of the Euro

In order to understand what is going on with the so-called
euro-crisis, it is helpful to put the current crisis in terms of at
least the time span since the inception of the euro.
We begin this part of the analysis with a look at the Eurozone
as a whole and then highlight some of the problems of individual
countries such as Greece and Span that suffer currently from a
severe economic crisis.
The euro was launched as a single currency at first for banking
transactions in 1999 and two years later on January 2002 also as a
physical currency (see table 1).
The initial exchange rate of the euro was 1.16 to the US dollar
and due to the re-shifting of portfolios of international financial
investors, the euro declined in the first couple of month to hit a
low of 0.87 in February 2002 (Figure 2).
Figure 2: Euro/US-dollar exchange rate 1999 -2013
173
Thereafter, the euro began a steady rise until early 2008.

A reversal set in for the euro dollar exchange rate with the
beginning of the international financial crisis. For some time
international investor sought refuge in the dollar as a safe haven
but the downward trend stopped in 2010 and the exchange rate
between the euro and US dollar has experienced little volatility as
the rate stabilizes of around 1.3 dollars to the euro. Despite the
warnings of doom and gloom for the euro zone with the call for
the imminent break-up of the Eurozone at the beginning of the
crisis and thereafter, not only the euro exchange rate has stabilized
since then, but the euro area has also held together. While since the
beginning of the crisis, no member country has left the zone,
the euro area could actually welcome new members after the
outbreak of the crises with Slovakia, which joined in 2009 and
Estonia, which became a member in 2011 (see table 1).
Looking at the overall performance of the Eurozone, its
attraction for many countries to join, particularly for East
European Countries, is obvious. The gross domestic product per
capita in terms of purchasing power parity has seen a steady and
impressive rise since the launch of the euro up to the mid of 2008,
when, at a level of 35 000 dollars (in terms of purchasing power),
gross domestic product (gdp) per capita has moved sideways. One
can see in the chart below (figure 3), that the latest data for per
capita show that the low point has been left behind and that
currently gdp per capita has already surpassed the pre-crisis level.
174
Figure 3: Eurozone Gross domestic product per capita at

purchasing power parity 2000-2012
In order to put the overall euro gdp performance in perspective,

it should be noted that a major difference between the pre-crisis
period and the current situation is still in place. While before
the crisis all member countries of the euro zone moved largely
along the same trend, there has been a sharp division among the
countries since the outbreak of the crisis. While countries such as
Germany, Austria the Netherlands have already fully recovered
from the crisis and are experiencing economic expansion, some
other countries, particularly those at the Southern periphery of
the euro zone, such as Greece, Spain, and Portugal are still mired
in the depth of the economic crisis.
While in Germany the unemployment rate has drastically
fallen since the outbreak of the crisis (see figure 4), it has exploded
in Greece, Spain and Portugal to extreme levels.
175
Figure 4: Unemployment rates for Germany, Greece, Portugal,

and Spain since 2000
Source: National Data, Trading economics
176
Different from Germany, Greece experienced a decline of its

unemployment rate in the years preceding the crisis (see figure 3).
Yet when the crisis came, it experienced an extreme rise that lifted
the unemployment rate over 25 per cent. A similar fate had Spain,
which saw its unemployment rate decline since the mid-90s but
then experienced a rise of its unemployment rate to the same
exorbitantly high levels of over 25 per cent as has happened in
Greece.
Differences in the performance of the labor market among
the countries that form the European currency union is also
clearly reflected in the interest rate that the various government
as borrowers have to pay. While before the crisis, there has been
a common trend, and countries like Greece and could profit
substantially by lower interest payments on its public debt, this
common trend has given way a much more differentiated picture.
Similar to Greece, there has been a strong convergence
of interest rates for the rest of the PIIGS up to the beginning of
the current crisis when a strong divergence set in. Although the
extreme degrees of divergence have gone by, significant deviations
still exist (table 2).
177
Table 2: Interest rates for selected member countries of the

Eurozone 2012/13
2012
June
2012
December
2013
May
Germany
1.30
1.30
1.29
France
2.57
2.01
1.87
Italy
5.90
4.54
3.96
Ireland
7.09
4.67
3.48
Spain
6.59
5.34
4.25
Portugal
10.56
7.25
5.46
Greece
27.82
13.33
9.07
Source: European Central Bank (ECB): <http://www.ecb.int/stats/money/long/html/index.

en.html>.
The differentiation among the interest rates that for the

various countries that form the euro area points to the main
difference between the period before and after the outbreak of
the current international financial crisis. The outbreak of the
crisis came not only as a shock to the policymakers, most of all it
was also a major shock for the operators on the financial markets
themselves. For decades, these financial players had become
accustomed to a monetary policy, which would bail them out if
things should go wrong. That was the lesson learnt in 1987 when
the stock market crash induced the American central bank to
provide ample liquidity to the market and this way prepared the
exuberant 1990s (LvMI 2008). A similar successful injection of
liquidity occurred when the Internet bubble burst in early 2000
when the American central bank successfully injected liquidity
into the market making way for a period of extremely low interest
rates. Over the past decades, there has been a highly expansionary
monetary policy in place, which drove down interest rates in a
cascade-like manner towards zero (Figure 5).
178
Figure 5: United States policy rate of interest

(Federal funds rate) 1979-2013
The period of extremely low interest together with the

conviction that central banks would bailout the system in case of
a derailment launched the search for higher yields at the expense
of the awareness of risk. Domestically, US money swamped into
real estate, while internationally the global liquidity avalanche
swamped into emerging markets. For the euro currency, the targets
for the inflow of money were those that should become the center
of the crisis: Ireland, Greece, Spain, Portugal and Italy. The early
attraction of these countries was that they still offered relatively
high interest rates and in the search of higher yields seemed just as
attractive as the US real estate market (MUELLER, 2011). Just
as much as the American real estate market seemed safe, as much
the countries at the Southern periphery of the euro area seemed a
safe bet because of their membership in the euro area.
As money from abroad flowed into countries such as Greece
and Spain, interest rates for governments bonds would fall and
179
give rise to increase public borrowing. Apparently justified by

lower interest rates and ample liquidity along with a domestic
boom that in Spain centered on private consumption for real
estate and in Greece on public consumption in form of the
expansion of public sector employment, government deficits
expanded. Yet both, lenders and borrowers, misinterpreted what
was happening as a confirmation of their preconceptions as to the
assessment of the creditworthiness of the countries involved. Not
only banks as lenders overestimated the safety and credit capacity
of the borrowers. The borrowers themselves also overestimated
the safety of their borrowing and their capacity to service their
debt.
When the crisis hit, the usual injection of liquidity did not
work as before. The American central bank did not hesitate to slash
interest rates. After the outbreak of the current financial crisis,
the American central bank rapidly lowered its policy rate (figure 5)
in tandem with the European Central Bank to a level called zero
bound when the reduction of rates has hit its limit (figure 6).
Figure 6: European Central Bank policy rate of interest
since 2007
180
The collapse of the American real estate market came as

a shock to the financial market. After this shock followed the
apparent inability of the central banks to revive the markets and
likewise the failure of fiscal policy to stimulate the economy with
tax credits and extra spending. In Europe, the fear of an imminent
break-up of the euro area sent shock waves through the financial
system and the specter of a global financial meltdown appeared, in
which the demise of the euro would take down the dollar with it.
Crisis management
As of now, the acute financial crisis has been limited to the
smaller partner countries of the Eurozone. In terms of their gross
domestic product, countries like Portugal and Greece represent
only a small part. Things would turn serious, however, when the
crisis should become acute in Spain or even Italy (see table 3).
Table 3: Gross domestic product of selected Eurozone
countries 2009 in US dollars
Share in percent of total
Eurozone
Germany
France
Italy
Spain
Greece
Portugal
GDP
12,460,362
3,330,032
2,649,390
2,112,780
1,460,250
329,924
227,676
Share
100.00
26.73
21.26
16.95
11.72
2.65
1.83
Source: World Bank Data. <http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.MKTP.CD>.
The main object of the European crisis management was to

contain default to Greece and contain the crisis of not spreading
to more seriously to Spain and Portugal. This way, the European
debt crisis has led to a series of initiatives under the so-called
troika (triumvirate) composed of the European Commission, the
European Central Bank and the International Monetary Fund.
181
Greece represents the country with the largest emergency

aid. After a first bailout package of 73 billion euros, Greece
received 163.7 billion from the newly instituted European
Stability Fund in cooperation with the International Monetary
Fund. As of December 2012, the European Central Bank jumped
in and bought sovereign bonds amounting to 30.8 billion
dollars. Along with Greece, Spain Portugal and Italy also received
emergency aid (see table 4).
Table 4: European emergency funding (in billions of euros,
book values as of December 31, 2012)
Euro zone and IMF
EFSF and IMF
ECB
ESM
EFSF, EFSM and IMF
Greece
73
163.7
30.8
--
--
Spain
--
--
43.7
100
--
Portugal
--
--
21.6
--
78
Italy
--
--
99
--
--
Source: ECB, IMF, ESM book value as of December 31, 2012.

IMF International Monetary Fund; ECB European Central Bank; EFSF European
Financial Stability Facility: <http://www.econ.nyu.edu/user/frydmanr/Dollar_Euro_Exchange_Rate.pdf>; EFSM European Financial Stability Mechanism, <http://ec.europa.eu/
economy_finance/eu_borrower/efsm/>.
The European Financial Stability Facility (EFSF) came into

existence on May 9, 2010 by all 27 member-states of the European
Union (EU). The EFSF has the objective to provide financial
assistance to Eurozone member-states whose financial situation
has become precarious and therefore need temporary financial
assistance. The EFSF has the right to raise funds in order to
recapitalize member states banks and buy sovereign debt from the
member states. In order to raise funds, the Facility will issue bonds,
which are backed by guarantees of the Eurozone member states.
The EFSF has lending capacity of 440 euros, which may increase
182
by 60 billion euro through the European Financial Stabilization

Mechanism (EFSM). Together with funds from the credit line of
the International Monetary Fund (IMF) of 250 billion euros, the
financial safety net amounts to 750 billion euros.
On November 20, 2011, finance ministers of the Eurozone
agreed to expand the financial power of the EFSF by creating
certificates that proved a Eurozone guarantee for up to 30 percent
of new sovereign bonds issues by Eurozone member states.
These institutions and instruments are to be fully replaced by
the European Stability Mechanism (ESM), which already put up
100 billion euros in emergency aid to Spain (see table 3 above). The
European Stability Mechanism was established on September 27,
2012 and began its operation on October 8, 2012. Its object is to
provide a permanent financial security mechanism for the member
states by providing instant access to its financial assistance
programs. The ESM has a lending capacity of 500 billion euros.
The ESM will replace earlier programs such as the EFSM and the
EFSF. Different from the earlier mechanisms such as the European
Financial Security Mechanism (EFSM) and the European EFSF, the
European Stability Mechanism (ESM) is based on a formal treaty
(ESM 2013). In order to obtain funds, the member state is obliged
to be a member of the European Fiscal Compact.
In order to obtain ESM aid, the country in need must accept
the evaluation of its finances by the so-called Troika, which is
composed of the European Commission, the European Central
Bank and the International Monetary Fund. The first Financial
Assistance Facility Agreement of the EMS was made in April 2013
at the amount of 100 billion euros for the Spanish banking sector
along with 9 billion euros for a sovereign bailout in combination
with a financial sector recapitalization program for Cyprus.
183
The fiscal compact is one more tentative to bring the fiscal

policies of the euro member states in line with the requirements
of financial stability. The Maastricht Treaty, which established
the rules of convergence for the countries that were to join the
common currency, postulated the rule for fiscal stability by
the criteria of a deficit of no more than three per cent and a ratio of
public debt to gross domestic product of no more than 60 per cent.
Yet already during the convergence process, the rules got watered
down and ironically enough it was first Germany and France that
violated the criteria after the launch of the euro.
Another attempt to prevent extreme divergence of fiscal
policies among member countries came with the so-called Stability
and Growth Pact (SPG), which set up rules for fiscal policy for all
members of the European Union along the lines that the Maastricht
Treaty had already established.
Now, so it seems, some of the basic errors of the earlier
attempts will be repeated with the Fiscal Compact. While the
Fiscal Compact is more detailed than the previous rules,
the problem remains that legally and in practice, it is very
difficult to put controls on the national budgets when there is
domestic resistance. Full compliance to conditions imposed from
international or European bodies usually only occur in the form
of conditionality under financial assistance programs the way by
which the International Monetary Fund administers its programs.
Besides these problems, the fiscal pact also suffers from the same
inflexibility that characterized the Stability and Growth Pact and
consequently led to its non-compliance when financial difficulties
began to emerge.
Beyond these governmental facilities, the European Central
Bank began to become active as a bailout facility.
184
When coping with the crisis, the major change in the European
financial landscape did not occur by way of new institutions
and new pacts, but by the European Central Banks program of
Outright Monetary Transactions (OMT). With this instrument,
the ECB proclaimed its readiness to purchase government bonds
on the secondary market. As the market turmoil approached its
peak in the summer of 2012 and panic sales of sovereign bonds of
the countries of the Southern periphery set in, the European Central
Bank announced to act as a lender of the last resort (ECB 2012).
Through this maneuver, the ECB managed to convince the financial
market operators that it would stabilize the market. Consequently,
the sell-off stopped and the yields of the bonds began to fall (table 2).
It is not without irony that the major contribution in ending the
acute phase of the euro crisis was a legally highly problematic
measure by the central institution of the euro, the European Central
Bank itself. With the Outright Monetary Transactions, the ECB
deliberately exceeded its statutes, which explicitly forbid the
ECB to act as a source of funding of sovereign debt. The ECB
succeeded to escape outright legal sanctions by linking its OMT
program to the conditionality attached to Financial Stability
Facility and the European Stability Mechanism (EFSF/ESM).
Financial matters can only partially come under full legal
control because as the old saying goes without money the king
loses his rights. Therefore, member counties must direct much
more efforts towards good governance. The treaties, protocols and
amendments serve only as guidelines. In the end, it is up to the
individual nation state to conduct sound economic policies. On
the way to accomplish this task, a common currency works as a
disciplinary mechanism.
185
Abandon or consolidate the euro?

In order to make an evaluation whether to abandon the euro
or not, the overall performance must be taken into account and
not merely a transient crisis event. As to the basic macroeconomic
indicators such as economic growth, inflation and the current
account, the European system has shown a good performance
in which all but one indicator employment has performed
badly. Over the more than ten years of its existence the euro
positioned itself as a strong currency backed by a high degree
of price level stability. The average inflation rate has remained
close to the aim of two percent per year and the current account
has been largely in balance with only marginal deviations. It is
mainly the unemployment rate, which gives reason for concern.
As the comparison of the data of the individual countries shows,
the unemployment rate reflects much more structural factors than
cyclical impacts. It is not the euro, which produces unemployment
in certain countries, but the structure of the national labor market.
In this respect, too, the next major challenge is for many member
countries to come up with reforms in a move to establish good
governance.
Institution building has been the trademark of the European
economic and monetary integration process. Before the launch
of the euro, there had been predecessors such as the snake and
the European exchange rate mechanism. Under the name ECU,
there was also an artificial European currency already in place long
before the euro came into existence. The current crisis makes no
exception as to how the authorities have reacted to the challenge.
Historically, the process of European integration has made
its major advances in periods of crises. This was the case at the
time of the breakdown of the Bretton Woods System when global
monetary instability disrupted the integration of the common
186
market. Further major steps occurred in the face of the breakdown

of the Soviet Union and with German unification. As it happened
with the fragile new democracies in Southern Europe when these
came on board to the European Union in the 1980s, political
stabilization took place also with respect to the Eastern European
country. In this view, the European Union is not only an economic
success story for the original six members that founded the
European Common Market in 1957, but over the course of
time European integration has also become a major factor in
making large parts of Europe more prosperous and democratic.
Conclusion
As many times before, in the euro crisis as well, the real course
of events proved the doomsayers wrong. Of course, creating and
maintaining a common currency, which binds together a large
group of highly diverse countries, has been no and never will be
a cakewalk. For the future, many more challenges lie ahead. What
matters in the end is the trade-off, the size of the margin by
which the benefits of the euro outweigh its costs. In this respect,
the calculus leaves little room for doubt. In terms of peace and
prosperity, European integration has brought immense benefits
for the continent.
As it became apparent at the time of the breakdown of the
Bretton Woods System, common currency arrangements and
finally a common money are necessary to keep the integration
process going. In this respect, the euro is not an aim but a means.
The logic runs from the euro as a means of deepening economic
integration to economic integration as a means of maintaining
peace and prosperity.
The so-called euro crisis represents one more of the series
of challenges that Europe has to cope with. The response so far
187
has been to set up new institutions such as the European Stability

Mechanism (ESM) and the Fiscal Compact. The implementation
of its Outright Monetary Transactions program by the European
Central Bank opened up the way for the ECB to act as a lenderof-the-last-resort. With the expansion of the European Union
going on and more countries joining the euro, the acceptance of a
common ideal of governance represents the next major task.
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Postwar International Monetary System. IMF Working Paper,
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190
Parte III
Relaes internacionais
latino-americanas: novos eixos
e cenrios
O regionalismo latino-americano
depois do regionalismo aberto:
novos eixos, novas estratgias,
modelos diversos1
Jos Briceo-Ruiz
Doutorado em Cincia Poltica pelo Instituto de Estudos

Polticos de Aix-en-Provence (ScienPo Aix), Frana, com tese na rea
da integrao regional. Graduao em Direito pela Universidade dos
Andes, Mrida, Venezuela, Mestrado em Relaes Internacionais
pela Universidade de Durham, Inglaterra, DEA em Cincia Poltica
Comparada pelo Instituto de Estudos Polticos de Aix-en-Provence.
Este trabalho resultado da pesquisa intitulada Los nuevos ejes en el regionalismo latinoamericano
y el debate sobre los modelos de integracin econmica y cooperacin poltica financiado pelo
Conselho para o Desenvolvimento Cientfico, Humanstico, Tecnolgico e das Artes (CDCHTA) da
Universidade dos Andes, Mrida, Venezuela (cdigo E-332-13-09-B). O autor agradece ao CDCHTA
o financiamento no contexto de seu programa de apoio aos projetos de pesquisa.
193
Jos Briceo-Ruiz
Tem experincia nas reas de Relaes Internacionais e Cincia

Poltica, atuando principalmente nas seguintes linhas: Integrao
Regional/Inter-regionalismo/Economia Poltica Internacional/
Poltica Externa. membro do Regional Integration Research
Group do Institute of Latin American Studies Stockholm
University, Sucia, do Grupo de Pesquisa no CNPq Poltica
Internacional e Processos de Integrao. Atualmente Professor
Associado da Faculdade de Cincias Econmicas e Sociais da
Universidade dos Andes, Mrida, Venezuela, e Coordenador do
Grupo de Pesquisa sobre Regionalismo, Integrao Econmica e
Desenvolvimento.
194
regionalismo latino-americano atravessa atualmente

um perodo de transformaes que esto associadas s
mudanas polticas que tm acontecido em vrios pases
da regio na primeira dcada do novo milnio. Durante a dcada
de 1990, existiu certa homogeneidade ideolgica no que diz respeito
lgica de integrao econmica e cooperao poltica e aos modelos
nos quais os processos regionais estavam fundamentados. Em geral
existia um consenso sobre um modelo de integrao regional que
visava uma insero competitiva das economias nos mercados
mundiais. Isso foi chamado pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe de regionalismo aberto, uma tentativa de
conciliar as polticas de integrao com as polticas que visassem
promover a competitividade internacional (cf. CEPAL, 1994)2.
Contudo, no discurso poltico o regionalismo aberto foi assimilado
ao neoliberalismo, sendo esta ltima abordagem o fundamento real
de vrios esquemas de integrao que se descreviam como abertos
(cf. BRICEO-RUIZ, 1999). Assim, houve um consenso a respeito
do modelo de integrao, e mesmo se existiam diversos blocos sub-regionais, todos compartilhavam uma abordagem similar no que
concerne ao modelo de regionalismo. Esta situao comeou a
mudar a partir da crise do Real no Brasil em 1998 e posteriormente
Estas ideias cepalistas procuravam adotar a estratgia de insero internacional com as polticas de
transformao produtiva com equidade. De fato, esse seria o fator diferenciador entre o original
regionalismo aberto na regio sia-Pacfico e o regionalismo aberto proposto pela Cepal. Contudo,
especialistas como Alfredo Guerra Borges (1998) ou Germnico Salgado (1994) foram muito crticos
a respeito das propostas de regionalismo aberto.
195
Jos Briceo-Ruiz
com o default argentino de 2001. As transformaes polticas

em vrios pases da regio, em particular, a viragem esquerda
dos governos de Venezuela, Argentina, Brasil, Uruguai, Bolvia e
Equador causou uma crtica ao modelo hegemnico na dcada de
1990, dando origem a um novo perodo na integrao econmica e
na cooperao poltica da regio.
Neste captulo analisa-se este novo cenrio do regionalismo
na Amrica Latina. Neste sentido, argumenta-se que existe
atualmente uma fragmentao da integrao econmica na Amrica
Latina em trs grandes eixos: um eixo de regionalismo aberto;
um eixo revisionista e um eixo antissistmico. Em cada um destes
eixos se tem adotado distintos modelos de integrao econmica.
Recorrendo s ideias de Max Weber, se prope a existncia de trs
modelos de integrao econmica: o regionalismo estratgico, o
regionalismo social e o regionalismo produtivo.
A despeito desta fragmentao do regionalismo no domnio
econmico, no plano da cooperao poltica tem-se estabelecido
novos projetos de dimenso sul-americana, como a Unio de Naes
Sul-americana (Unasul), ou latino-americana, como a Comunidade
dos Estados Latino-americanos e Caribenhos (Celac). Contudo,
pode-se tambm observar diversos eixos de cooperao poltica:
o modelo de realismo aquiescente, o modelo autonomista e
modelo de regionalismo contra-hegemnico. Neste captulo, se
analisa as interaes entre os eixos e os modelos de integrao
econmica e cooperao poltica na Amrica Latina.
Algumas breves precises conceituais

sobre o regionalismo
Neste captulo utilizamos o conceito de regionalismo,

categoria que descreve o conjunto das iniciativas de integrao
econmica e cooperao econmica e poltica que se desenvolvem
196
O regionalismo latino-americano depois do regionalismo aberto:

novos eixos, novas estratgias, modelos diversos
num mbito espacial regional determinado. A utilidade deste

conceito que nos permite obviar o complexo e ainda inconcluso
debate para estabelecer uma distino terica entre cooperao e
integrao. O regionalismo faz referncia s relaes associativas
que acontecem no sistema internacional, abarcando as propostas
para estabelecer zonas de livre-comrcio, unies aduaneiras,
mercados comuns ou unies econmicas, que constituem, por sua
vez, modalidades de integrao econmica. Igualmente, existem
formas de integrao poltica, que se apresentam quando se
formam instituies supranacionais, que procuram ter jurisdio
sobre o Estado-nao ou quando acontece a unificao de Estados
nacionais previamente existentes num novo Estado. A cooperao
econmica envolve a assistncia em matria de desenvolvimento
ou a cooperao funcional em domnios tais como a energia ou a
infraestrutura. A cooperao poltica visa instituir mecanismos
de dilogo e consulta regional sem chegar a estabelecer instncias
supranacionais, mas mecanismos de tomada de deciso de tipo
intergovernamental.
Em sntese, a ideia de regionalismo compreende as iniciativas
de tipo econmico e poltico nos mbitos de integrao e cooperao,
que se desenvolvem num mbito espacial determinado. De forma
matemtica, a ideia de regionalismo se expressa na forma Ri = {Ie,
Ip, Ce, Cp}, Ri expressa o regionalismo internacional, no mbito do
qual se podem desenvolver formas de integrao econmica (Ie),
como zonas de livre-comrcio ou unies aduaneiras. Eventualmente,
mas no necessariamente, Ie pode ser acompanhada de formas
de integrao poltica (Ip), como a criao de instituies supra
nacionais. Ie e Ip podem-se desenvolver paralelamente ao impulso
de iniciativas de cooperao econmica e poltica Ce, Cp. Neste
sentido, Ie, Ip, Ce e Cp so manifestaes de um processo complexo
que se denomina regionalismo internacional, como se tratasse de
197
Jos Briceo-Ruiz
um conjunto (Ri) cujos elementos fossem Ie, Ip, Ce, Cp. Assim, Ie,
Ip, Ce, Cp Ri.
Os novos eixos do regionalismo latino-americano
Na Amrica Latina durante a dcada de 1990 o regionalismo

experimentou um enorme impulso, no marco de um contexto
global favorvel para a criao de blocos regionais. Este renascer do
regionalismo gerou um debate sobre o que ficou conhecido como o
novo regionalismo, que em termos econmicos era equiparado a
uma etapa no processo da construo de uma ordem multilateral
de livre-comrcio (cf. ETHIER, 1999). No mbito poltico, o novo
regionalismo se definia como um elemento de uma ordem global
ps-westfaliana, na qual existiria uma governana internacional
atravs da criao de blocos regionais (cf. SODERBAUM, 2005;
HETTNE, 1994). A Amrica Latina participou ativamente dessa
onda de novo regionalismo, que se manifestou na reativao
de iniciativas de integrao econmica como o Mercado Comum
Centro-Americano, criado em 1960 e transformado no Sistema
de Integrao Centro-Americano (SICA) em 1991, ou o Pacto
Andino, estabelecido em 1969, que se converteu na Comunidade
Andina em 1996. Tambm surgiram novas iniciativas como o
Mercado Comum do Sul (Mercosul). Nesta onda regionalista se
impulsionaram iniciativas de cooperao poltica, como o Grupo
dos Trs (formado em 1989 por Colmbia, Mxico e Venezuela),
que depois se transformaria em processo de integrao econmica,
ou projetos de cooperao poltica, como a Associao de Estados
do Caribe (AEC), criada em 1994. Inclusive, renasceu a ideia de
integrao e cooperao hemisfrica, isto , acordos nos quais
tambm os Estados Unidos participariam.
Durante este perodo todas estas iniciativas se caracterizaram
por possuir certa homogeneidade a respeito de sua fundamentao
198

ideolgica, objetivos e instrumentos. geralmente aceito que

as iniciativas de integrao foram estabelecidas com base nas
propostas econmicas que visavam uma insero mais competitiva
da regio na economia mundial. O objetivo era promover o livre-comrcio por meio de uma estratgia de agressiva reduo tarifria.
No domnio poltico, a maior parte das iniciativas de cooperao
visava estabelecer mecanismos para afianar a democracia, a
estabilidade poltica e a paz, bem como tentar estabelecer um
padro de relacionamento com os Estados Unidos alicerado na
confiana e no fomento do interesse comum.
Pode-se ento asseverar que a integrao econmica regional
da dcada de 1990, em suas diversas dimenses sub-regionais,
poder-se-ia definir como aberta e fundamentada no livre mercado
no domnio econmico e na procura de uma relao especial
com os Estados Unidos, mesmo impulsionando em paralelo um
regionalismo hemisfrico.
No entanto, a crise econmica no Brasil em 1998 e na
Argentina em 2001, a ascenso ao poder de governos de esquerda
e centro-esquerda em vrios pases da regio, o colapso das
negociaes da rea de Livre-Comrcio das Amricas (Alca) na
Cpula das Amricas de Mar del Plata (novembro de 2006) e a crise
econmica global iniciada em 2008 configuraram um panorama
ideolgico, econmico e poltico que acabou com a homogeneidade
existente na dcada do 1990 em termos de integrao regional.
Em vez disso, se observa uma maior fragmentao da integrao
econmica em trs grandes eixos.
Ao primeiro destes eixos lhe chamamos o eixo de integrao
aberta, cuja fonte de inspirao o Tratado de Livre-Comrcio
de Amrica do Norte (TLCAN), assinado entre Canad, Estados
Unidos e Mxico em 1994. O TLCAN um processo regional que
tem se fundado com base num modelo de integrao econmica
199
Jos Briceo-Ruiz
diferente dos modelos tradicionais que se desenvolveram nas

prvias ondas de regionalismo econmico nas dcadas de 1960
e 1970, apresentando diferenas substanciais com a Unio
Europeia, o referente externo mais importante para os pases
latino-americanos.
O TLCAN uma expresso do regionalismo aberto, visto
que seu objetivo de promover um espao comercial preferencial
no se atinge a expensas do sistema multilateral de comrcio.
Contrariamente, a preferncia regional concebida como um passo
prvio para uma maior abertura ao comrcio mundial. No entanto,
o TLCAN mais uma manifestao da verso do sia-Pacfico do
regionalismo aberto do que da verso da Cepal, pois carece de
instrumentos para o fomento da transformao produtiva com
equidade. Em segundo lugar, o TLCAN se distingue pela promoo
de um modelo de integrao profunda que visa regulamentar
setores como a propriedade intelectual, as compras governamentais
e as normas ambientais e do trabalho relacionadas com o comrcio.
Estas matrias no eram regulamentadas nos antigos processos
de integrao. Em terceiro lugar, o TLCAN se apresenta como
uma modalidade de integrao Norte-Sul, ao reunir no seu seio
pases desenvolvidos e em desenvolvimento. Seu maior impulsor,
os Estados Unidos, tentaram ampliar este modelo mediante a Alca
e, devido estagnao deste processo, preferiu assinar tratados
bilaterais de livre-comrcio, como o Cafta+RD (siglas em ingls de
Central American Free Trade Agreement + Dominican Republic)
assinado com os pases de Amrica Central e Repblica Domini
cana ou os TLC assinados com Chile, Peru e Colmbia.
Os pases assinantes destes acordos comearam a partir de
2007 a adotar uma estratgia regional para responder s crticas
ao tipo TLCAN de integrao regional. Assim, se lanou em 2007
o Foro do Arco do Pacfico Latino-americano, um grupo regional
constitudo por Colmbia, Costa Rica, Chile, Equador, El Salvador,
200

Honduras, Nicargua e Mxico. Esta iniciativa compreendia, por

um lado, os pases que ainda apoiavam um tipo de integrao
aberta, exceto Nicargua e Equador. Por outro lado, com exceo
do Equador, no Foro se agrupavam todos os pases que tinham
assinado um TLC com Estados Unidos e Unio Europeia. O Foro
se transformou na Aliana do Pacfico em abril de 2011 quando
Colmbia, Chile, Peru e Mxico estabeleceram um novo bloco
regional que visa promover a integrao profunda e o livre-comrcio (DECLARACION PRESIDENCIAL DE LIMA, 28 abril,
2011).
A Aliana do Pacfico representa uma resposta poltica
dos governos latino-americanos que ainda apoiam a estratgia
integrao econmica hegemnica na dcada de 1990. A Aliana
tem sido tambm uma reao maior visibilidade obtida pelo eixo
da Alba e do governo de Hugo Chvez nos processos de integrao
na Amrica Latina. O novo bloco procura tambm ser um fator
de equilbrio frente ao Brasil no cenrio da Amrica do Sul.
Finalmente, argumenta-se que a Aliana se apresenta como um
mecanismo para a negociao em comum com os pases do Pacfico
(BRICEO-RUIZ, 2012).
O segundo eixo, descrito como revisionista, representado
pelo chamado novo Mercosul. Desde seus incios o Mercosul foi
um esquema regional que apresentava caractersticas prprias do
regionalismo aberto, particularmente, em sua nfase inicial na
abertura e desgravao tarifria, na qual no propugnava uma
agenda de integrao profunda. Alm disso, o Mercosul combinou
esse processo de abertura sem integrao profunda com a ausncia
de mecanismos para avanar na integrao social e produtiva.
O Tratado de Assuno visava estabelecer uma zona de livre-comrcio e uma tarifa externa comum. Contudo, as mudanas
acontecidas no Mercosul a partir de 2003 tm levado a uma
transformao deste bloco regional, como se analisa supra neste
201
Jos Briceo-Ruiz
captulo, mas que se caracteriza por uma preocupao cada vez

maior com polticas para fomentar a integrao produtiva e
fortalecer a dimenso social da integrao.
Finalmente, o eixo antissistmico representado pela Alba.
Esse processo representa um modelo de integrao anticapitalista
e anti-imperialista, ao menos segundo os documentos e discursos
dos lderes de seus pases-membros. A proposta da Alba foi
anunciada por Hugo Chvez em dezembro de 2001 durante a
III Cpula da Associao de Estados do Caribe (AEC), como uma
iniciativa que visava promover um modelo novo de integrao
baseado na solidariedade, na complementaridade e na cooperao.
Em seus primeiros anos a Alba no tinha propostas claras no
que diz respeito s polticas de integrao que visava aplicar.
A partir do ano 2002 foram tornados pblicos documentos oficiais
do governo venezuelano nos quais se contrastavam as propostas
de negociao da Alca com as propostas da Alba. Nesse quadro, a
Alba apresentou-se como uma alternativa bolivariana Alca. Hugo
Chvez, Fidel Castro e Evo Morales relanam a proposta em abril de
2004 num encontro realizado em Havana. A partir desse momento,
a Alba deixa de ser simplesmente uma alternativa a Alca, mudando
mesmo o significado da sigla Alba, que passou a significar a
Alternativa Bolivariana para a Amrica. Posteriormente significou
a Alternativa Bolivariana para Nossa Amrica e mais recentemente
Aliana Bolivariana dos Povos de Amrica (cf. BRICEO-RUIZ,
2011). Em sua etapa mais recente, a Alba comea a se consolidar
como iniciativa regional, apresentando-se como uma modalidade
de integrao no capitalista, diferente do modelo de integrao
aberta e como um elemento na luta mundial contra o imperialismo
(MARTNEZ, 2006, pp. 66-87).
Estes trs eixos formam os espaos mais dinmicos da
integrao econmica da Amrica Latina e contrastam com blocos
tradicionais, como a Comunidade Andina e o Sistema de Integrao
202

Centro-americana (Sica), que tem perdido relevncia relativa na

Amrica Latina, e se esforam por manter as trocas comerciais
e a cooperao poltica. Estes blocos experimentam uma severa
crise de identidade devido assinatura de acordos bilaterais de
livre-comrcio com Estados Unidos. No caso centro-americano,
os cinco pases do Sica assinaram em 2003 com Estados Unidos o
denominado Cafta+DR (siglas em ingls de Central American Free
Trade Agreement + Dominican Republic). Na Comunidade Andina
(CAN), Colmbia e Peru tambm assinaram TLC bilaterais com
Washington e esta foi uma das razes alegadas pelo governo de
Hugo Chvez na Venezuela para retirar-se deste bloco regional no
ano 2006. Esta crise de identidade se expressa pela atuao dos
membros destes dois blocos em outros espaos regionais. No caso
do Sica, a Costa Rica no participa de forma completa na integrao
comercial do mercado comum centro-americano e tem solicitado
sua admisso na Aliana do Pacfico, enquanto a Nicargua tem
uma relao econmica e poltica cada vez mais prxima com seus
parceiros da Alba. No caso da CAN, a diviso regional notria.
Colmbia e Peru (junto com o membro associado Chile) so
fundadores da Aliana do Pacfico em 2011, enquanto Bolvia e
Equador incrementam seus vnculos econmicos e fortalecem sua
aliana poltica com a Venezuela.
As lgicas diversas da integrao

econmica latino-americana
Observa-se ento uma contraditria dinmica no regionalismo latino-americano, na qual existem foras centrfugas e
centrpetas que promovem lgicas de unio e fragmentao.
O problema no simplesmente esta lgica unio-fragmentao ou
a existncia de eixos de integrao econmica, mas o fato que estes
processos se acompanham pela adoo de modelos muito diversos
203
Jos Briceo-Ruiz
e contraditrios de integrao econmica e, embora em menor

grau, no mbito da cooperao poltica. Estes modelos refletem
processos de mobilizao poltica e formulao de preferncias
nacionais muito diversas que, por sua vez, evidenciam estruturas
de oportunidade poltica diferentes para os diversos atores polticos
(partidos polticos, grupos empresariais, sindicatos, empresrios).
A existncia desta diversidade de modelos uma varivel
fundamental que pode conduzir a uma maior fragmentao do
regionalismo latino-americano.
Surgem algumas interrogaes a respeito das razes desta
lgica de fragmentao-unio e a respeito da questo crucial: se a
criao de eixos de integrao econmica se trata s de uma questo
geogrfica ou se ela est vinculada com processos complexos na
construo do regionalismo latino-americano. Isto se relaciona
no tanto com a existncia de eixos, mas sim com a diversidade de
modelos de integrao que esto sendo promovidos no interior de
cada um destes eixos.
O problema ento no a existncia de vrios eixos de
integrao. Isso no realmente uma novidade na histria
integracionista latino-americana desde as iniciativas que come
aram a se formular de 1950 at nossos dias. No perodo do
chamado regionalismo fechado ou regionalismo autonmico
(1960-1989) (BRICEO-RUIZ, 2007) existia um bloco latino-americano que era representado pela Associao Latino-Americana
de Livre-Comrcio (Alalc), estabelecido em 1960, mas existia
tambm um eixo andino (representado desde 1969 pelo Pacto
Andino), um eixo centro-americano criado em 1960 (em torno do
Mercado Comum Centro-americano: MCCA) e um eixo caribenho
(formado pela Caribbean Free Trade Association Associao
Caribenha de Livre-Comrcio: Carifta), estabelecida em 1968
e transformada em 1973 na Comunidade do Caribe (Caricom)
(a respeito desse perodo cf. GUERRA BORGES, 1991). Igualmente,
204

na fase do denominado regionalismo aberto (1989-2006) tambm

existiam vrios eixos. A regio andina, agrupada em torno da CAN
era um desses eixos. No Cone Sul, em meados da dcada de 1980
tinha-se criado um eixo argentino-brasileiro mediante o Programa
de Cooperao e Integrao (Pice), aprovado em 1986 por ambos
os pases. Este eixo foi a origem do Mercosul, criado em 1991 e
que incluiria alm da Argentina e Brasil, o Paraguai e o Uruguai.
Alm disso, tentou-se criar um eixo caribenho resultado da
convergncia entre o MCCA, a Caricom e o Grupo dos Trs. Estes
trs esquemas convergiriam num amplo esquema regional de todos
os pases localizados na Bacia do Caribe e cujo marco institucional
se pretendeu que fosse a Associao de Estados do Caribe (AEC)
(a respeito dessa etapa cf. GUTIRREZ, 1999; GIACALONE, 1998;
LAVAGNA, 1997; SERBIN, 1993).
Em consequncia, a existncia de uma diversidade de eixos
de integrao econmica no algo novo na histria recente do
regionalismo latino-americano. No entanto, o que diferencia a
fragmentao atual a diversidade do fundamento ideolgico do
modelo de integrao. Enquanto nas dcadas prvias existia um
consenso quanto ao modelo econmico, na fase atual predomina
o dissenso. Assim, durante o perodo do chamado regionalismo
fechado, ou regionalismo autonmico, na Alalc ou no MCCA e,
mesmo com suas particularidades, na Caricom, aceitavam-se
como fundamento da integrao as ideias cepalistas da integrao
ao servio da industrializao regional. Existe um debate nos
estudos deste perodo histrico do regionalismo latino-americano
se as ideias da Cepal foram efetivamente aplicadas nos esquemas
de integrao das dcadas de 1960 e 1970 (cf. SALGADO, 1979;
PUYANA, 1981; GUERRA BORGES, 1991; BRICEO-RUIZ, 2007).
No obstante, existe um consenso que as propostas cepalinas
foram as bases ideolgicas da etapa do chamado regionalismo
fechado. Ao mesmo tempo, existe um consenso referente ao
205
Jos Briceo-Ruiz
modelo de integrao imperante durante o perodo de regionalismo

aberto. Neste sentido, aceita-se que, ainda que com suas nuances,
o Mercosul, a CAN e a AEC adotaram uma estratgia de transfor
mar a integrao num mecanismo de fomento para insero da
Amrica Latina na economia globalizada.
O que distingue a situao atual da integrao econmica
regional e a integrao econmica latino-americana no tanto a
existncia de uma fragmentao expressada na existncia de trs
eixos, mas de que estes eixos tm optado por diversos modelos
econmicos de integrao. Assim, o eixo do regionalismo aberto
adota um modelo baseado nas premissas da economia de mercado
e da abertura, que no discurso poltico e acadmico da regio se
descreve como neoliberal. O eixo revisionista do Mercosul,
apesar de no recusar a abertura e de discutir sua pertena no
sistema capitalista, complementa o modelo da dcada de 1990
com uma agenda para promover uma poltica social regional
e uma integrao produtiva da regio. A Alba, pelo contrrio,
apresenta-se como um novo modelo de integrao no capitalista.
Os diversos modelos de integrao econmica

Os modelos permitem compreender as dinmicas e estratgias
de desenvolvimento que existem no interior dos trs eixos de
integrao econmica. Utilizando a noo weberiana de tipo ideal,
neste trabalho argumenta-se que existem trs tipos ideais de
modelos econmicos que tm sido adotados nos diversos eixos
de integrao econmica regional: o modelo de regionalismo
estratgico, o modelo de regionalismo social e o modelo de
regionalismo produtivo.
A utilizao das expresses estratgico e estratgia no tem
sido de uso generalizado nos estudos de integrao regional. Sua
206

utilizao de fato bem mais frequente nos estudos sobre a guerra

e o conflito. Assim, Bernard Brodie (2008, p. 13) argumenta que a
estratgia est dedicada a descobrir como os recursos humanos
e materiais de uma nao podem ser desenvolvidos e utilizados
visando maximizar a efetividade total da nao na guerra. Num
sentido militar mais limitado, a estratgia se relaciona com os
recursos mobilizados e se concentra na obteno de uma vitria
sobre um inimigo especfico sob um conjunto de circunstncias
polticas e geogrficas (BRODIE, 2008, p. 13). Este uso quase
exclusivamente militar dado estratgia e o estratgico faz
com que a expresso cause reservas no campo dos estudos sobre
regionalismo internacional, porque pode-se dar a impresso de
que se entende esse processo como um instrumento de uma guerra
econmica. Esta ltima uma noo j presente nos trabalhos
de Friedrich List, Carl Marx e Albert Hirschman, ainda que eles
no utilizassem a expresso em si, que apenas comea a aparecer
em textos mais recentes, mesmo sem uma definio clara. Em
geral, a expresso guerra econmica descreve uma concorrncia
econmica internacional exacerbada, mediante o uso de medidas
injustas pelos governos, em particular estratgia de tipo beggar-thy-neighour (COULOMB, 2004, p. 252). O problema desta
definio que no distingue entre guerra econmica e concor
rncia econmica. Em realidade, na concorrncia os Estados
procuram melhorar sua posio relativa na economia mundial
e no destruir seus rivais (COULOMB, 2004, p. 252). O regio
nalismo estratgico se relaciona com a concorrncia; trata-se de
um tipo de relao associativa no sistema internacional. Por isso,
sua interpretao atravs de instrumentos explicativos da guerra
econmica no correta. David Mercier define o regionalismo
estratgico tendo em considerao seu objetivo de controlar
a globalizao. Assim, seria uma tentativa para consolidar
207
Jos Briceo-Ruiz
a segurana econmica e para enfrentar a concorrncia global

(MERCIER, 2000, pp. 115-116).
O modelo do regionalismo estratgico tem sido concebido
como uma regionalizao da denominada poltica comercial
estratgica, que tem comeado a desenvolver-se na dcada de
1980. Esta ltima tem se apoiado nas premissas da nova teoria do
comrcio internacional a respeito da existncia de certos setores
nos quais predominam formas de concorrncia monopolstica e
a respeito da existncia de alguns setores que, por se considerar
estratgicos, merecem especial atendimento por parte dos Estados
(cf. BRANDER, 2005; RICHARDSON, 1990, 1992). Trata-se de
uma modalidade de poltica comercial desenvolvida pela nova
teoria do comrcio internacional para descrever o funcionamento
de determinados mercados oligopolistas. Entende-se que existem
setores, como a indstria da aviao, que precisam de algum tipo de
apoio do Estado que, por sua vez, apoiaria as empresas privadas
(em princpio, responsveis por seu desenvolvimento).
A poltica comercial estratgica comeou a promover-se nos
Estados Unidos e em outros pases desenvolvidos na dcada dos
1980, quando se estabeleceu uma aliana entre os Estados e as
Empresas Multinacionais (EM), cuja sede central estava nesses
pases. Ao final da dcada de 1980 e durante a dcada de 1990,
a maior concorrncia entre empresas levou as EM a se dirigir ao
Estado atravs do lobby nas instituies governamentais a fim
de lograr a aprovao de medidas que impediam a deteriorao
de sua influncia na economia mundial. Para um Estado apoiar
suas empresas tambm havia um mecanismo para evitar que as suas
capacidades fossem diminudas ou que os ganhos obtidos por uma
EM cuja sede central estivesse em outro Estado se incrementassem
a suas expensas. Em consequncia, a poltica comercial estratgica
transformou-se num regionalismo estratgico, e a integrao
208

econmica regional comeou a se utilizar como mecanismo para

promover os interesses da aliana Estado-nao (EM).
O regionalismo estratgico se desenvolve enquanto resposta
dos Estados, em aliana com as Empresas Multinacionais (EM), ao
complexo cenrio de economia mundial da era ps-Guerra Fria, o
qual tem como um de seus componentes a proliferao de blocos
econmicos. Trata-se, portanto, de um elemento da estratgia
de alguns pases para administrar de maneira mais coerente o
processo de globalizao e a crescente regionalizao do comrcio
que lhe acompanha. Como aponta Andrew Axline, o regionalismo
estratgico implica num conjunto de respostas estratgicas dos
Estados s foras da globalizao. O regionalismo estratgico seria
utilizado para desenvolver uma estratgia mercantilista para se
beneficiar das mudanas nas vantagens comparativas ao outorgar
s empresas de uma regio uma posio privilegiada na economia
mundial (cf. AXLINE, 1999). Mesmo se o Estado for um ator
crucial na formulao do regionalismo estratgico, as EM, inclusive
aquelas dos pases emergentes, tambm tm um rol determinante
na sua concepo e execuo. Por isso, pode-se argumentar que o
regionalismo estratgico um processo que resulta de uma aliana
entre Estados-nao e Empresas Multinacionais ou empresas
nacionais que tm iniciado seu processo de internacionalizao de
suas atividades econmicas.
O modelo de regionalismo estratgico se distingue por seu
evidente vis comercial. Este modelo proliferou na nova onda de
integrao econmica regional que comeou desde o final da dcada
de 1980 e incios da dcada de 1990 e se considera como expresso
do denominado novo regionalismo econmico. Um de seus pilares
a abertura da regio integrada economia mundial, sendo assim
uma manifestao do regionalismo aberto. Deste modo, o livre-comrcio um importante componente deste modelo. No entanto,
como acontece no caso da poltica comercial estratgica, no
209
Jos Briceo-Ruiz
regionalismo estratgico os setores considerados importantes

para o desenvolvimento econmico dos pases do bloco so
excludos deste regime global de livre-comrcio.
Outro elemento de regionalismo estratgico a promulgao
de uma agenda de integrao profunda. Este um conceito
elaborado por Robert Lawrence, o qual sublinha que os tradicionais
acordos comerciais apenas visavam facilitar o acesso aos mercados
mediante a desgravao tarifria e a eliminao das barreiras no
tarifrias que impedem a livre circulao de bens e servios. Esta
era uma integrao superficial. No obstante, num contexto de
abertura comercial e globalizao financeira, Lawrence considerava
necessrio aprofundar a agenda de integrao para incluir questes
conexas com o comrcio, como os investimentos, a propriedade
intelectual, as compras governamentais e as normas trabalhistas
e ambientais. Para Lawrence, essas questes devem ser parte das
novas iniciativas de integrao regional (cf. LAWRENCE, 1996).
Contudo, a profundidade e a amplitude dessa integrao
profunda dependem de fato de ser um acordo norte-sul ou
um acordo sul-sul. Nos acordos norte-sul, isto , iniciativas
de integrao de pases desenvolvidos com pases em via de
desenvolvimento, os primeiros procuram promover uma agenda
de integrao profunda e demandam aos pases do sul a nego
ciao de normas sobre investimentos, servios ou propriedade
intelectual como um pay off pelo maior aceso a seus mercados.
Nos acordos sul-sul, nos quais apenas participam pases em
desenvolvimento (inclusive as economias emergentes), existe uma
tendncia menor para uma agenda de integrao profunda.
Frente ao predomnio do modelo de regionalismo estratgico
tem-se apresentado nos ltimos anos propostas de regionalismo
social, particularmente nos trabalhos de Nicola Yeates (2005),
Bob Deacon et al. (2007) e Pia Riggirozzi (2012). Estes autores
210

argumentam que a integrao regional pode ser utilizada

como um mecanismo para construir e aplicar uma poltica
social regional, em particular, estabelecer normas sociais em escala
regional, fomentar polticas redistributivas e mesmo criar insti
tuies que permitam aos cidados defender seus direitos
sociais. Esta poltica social regional permitiria estabelecer
medidas para compensar os efeitos negativos produzidos pela
abertura comercial num processo de integrao e reduzir as
assimetrias existentes entre os pases e ao interior dos blocos
comerciais. Mariana Vzquez (2011, p. 184) tem cunhado o termo
regionalismo inclusivo para descrever a nova etapa do Mercosul,
destacando a construo de uma dimenso social da integrao.
O regionalismo inclusivo no s uma resposta aos desequilbrios
nacionais e regionais causados pela abertura comercial, mas um
modelo de integrao regional que visa resolver a histrica dvida
social existente em muitas sociedades latino-americanas. Esta
ideia de regionalismo inclusivo muito similar s propostas de
regionalismo social de Yeats, Deacon e Riggirozzi.
O modelo de regionalismo produtivo retoma algumas das
premissas do perodo do regionalismo autonmico latino-americano
das dcadas de 1960 e 1970 (cf. BRICEO-RUIZ, 2001, 2007). Este
modelo resgata algumas das ideias da escola estruturalista latino-americana, em particular, da Comisso Econmica para Amrica
Latina (Cepal) e de Ral Prebisch (cf. PREBISCH, 1959; CEPAL,
1959), e o estruturalismo francs (PERROUX, 1966; MARCHAL,
1965, 1970). Nos ltimos anos renasceu o interesse nestas
propostas em instituies como a Conferncia das Naes Unidas
para o Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD, 2007).
No modelo de regionalismo produtivo a integrao parte de
uma estratgia maior de transformao produtiva regional. Assim,
o modelo de integrao produtiva procura um desenvolvimento
industrial conjunto dos pases de um bloco regional e a unificao
211
Jos Briceo-Ruiz
das economias com base no princpio da solidariedade. Contudo,

este modelo no visa um regresso ao passado. No se trata de
uma estratgia de crescimento para dentro, mas aquilo que o
especialista Osvado Sunkel (1991) descreve como crescimento
desde dentro, ou seja, utilizar as capacidades endgenas e os recursos
nacionais para promover a diversificao produtiva, em particular,
a industrializao. Estas iniciativas no tm que se contradizer
com uma insero competitiva nos mercados mundiais. Por isso,
o modelo do regionalismo produtivo visa no s o desenvolvimento
de grandes projetos industriais com participao do Estado, mas
tambm novas estratgias como a criao de cadeias de valor em
escala regional, nas quais participem empresas locais, nacionais,
regionais e multinacionais.
O Mercosul nasceu como um modelo de regionalismo
estratgico sul-sul. O Tratado de Assuno visava estabelecer uma
rea de livre-comrcio e uma unio aduaneira, excluindo dois setores
considerados estratgicos: de automveis e de acar. Este processo
se acompanhava com a incluso nas listas de exceo de vrios
produtos sensveis, tais como bens de capital, cuja desgravao
tarifria seria mais lenta. Apesar deste vis para a dimenso
comercial, o Mercosul no adotou a modalidade de integrao
profunda. verdade que o Mercosul tentou regulamentar aspectos
como a propriedade intelectual ou as compras governamentais,
mas no procurou aprovar normas de tipo OMC plus. Mesmo
se o Tratado admitia a possibilidade de acordos setoriais (uma
forma de integrao produtiva), apenas foram assinados acordos
deste tipo para o setor automotriz. Igualmente, o Tratado de
Assuno no considerou a dimenso social de integrao regional,
desenvolvendo-se, contudo, no Mercosul uma importante agenda
sociolaboral, que levou aprovao da Declarao Sociolaboral
em 1998 e a assinatura de um Acordo Multilateral sobre Seguridade
Social, nesse mesmo ano.
212

Desde 2000, o Mercosul tentou estabelecer uma forte

dimenso social que transcendesse as simples questes laborais. Um
resultado desse processo tem sido a criao da Reunio de Ministros
e Autoridades de Desenvolvimento Social em 2000 ou a criao
do Instituto Social do Mercosul em 2007. Mais recentemente, o
Mercosul tem aprovado polticas redistributivas que procuram
prover a amplos setores da populao o acesso educao, sade,
habitao e aos servios pblicos de qualidade. So medidas
tpicas do Estado de Bem-estar, que visam reduzir a pobreza,
redistribuir a riqueza, promover justia social e regulamentar as
instituies de mercado. Neste quadro, o bloco aprovou em 2011
o Plano Estratgico de Ao Social do Mercosul. Em consequncia,
pode-se asseverar que o Mercosul tem incorporado elementos do
modelo de regionalismo social.
Igualmente, se est resgatando a ideia de converter
integrao regional um mecanismo para o fomento da integrao
produtiva, em particular a industrializao. Essa dimenso produtiva do Mercosul apenas comea a se desenvolver em 2005 atravs
das tentativas para tratar as assimetrias produtivas do bloco,
mediante a criao de um Fundo de Convergncia Estrutural
(Focem), a aprovao em 2008 do Programa Regional de Integrao
Produtiva e a aprovao de um Fundo de Apoio para as pequenas e
mdias empresas. Trata-se ento de polticas prprias do modelo
de regionalismo produtivo.
Pode-se assim argumentar que o Mercosul tem transformado
sua agenda de integrao para incluir, alm de questes comerciais,
os objetivos sociais e as preocupaes produtivas, o que reflete que
existe uma maior aceitao no sentido de que o bloco precisa de
medidas estruturais mais profundas para sobreviver e superar o
risco de decomposio (CELLI, MARCUS, TUSSIE e PEIXOTO,
2011, p. 52). A adoo destas medidas estruturais no implica
abandonar totalmente o modelo de regionalismo estratgico.
213
Jos Briceo-Ruiz
Por isso, definimos o Mercosul como um eixo revisionista, uma

vez que no procura voltar ao protecionismo, tampouco romper
com o sistema mundial de comrcio, mas superar as limitaes do
bloco regional no atendimento de temas como o tratamento das
assimetrias, a transformao produtiva, uma maior equidade na
distribuio dos benefcios e perdas da integrao, problemas que
no podem ser resolvidos na mera lgica comercial e competitiva
do regionalismo estratgico. Em termos do modelo de integrao,
isto tem transformado o Mercosul num modelo hbrido, no qual
existem objetivos e instrumentos dos modelos de regionalismo
estratgico, regionalismo social e regionalismo produtivo.
A Aliana do Pacfico inspira-se no modelo TLCAN, que
por sua vez, expresso do modelo de regionalismo estratgico
norte-sul. Em consequncia, existe uma relao direta entre o eixo
de regionalismo aberto e o modelo de regionalismo estratgico
norte-sul impulsionado pelos Estados Unidos. Existe uma relao
em termos de agenda, instrumentos e disciplinas entre os TLC
e a Aliana do Pacfico. Contudo, enquanto os TLC so exemplos
claros de regionalismo estratgico norte-sul, a Aliana do Pacfico
apresenta-se como um modelo mais difcil de catalogar. Mesmo se
a Aliana procurar uma ampla liberalizao comercial e uma agenda
de integrao profunda com compromisso OMC plus, trata-se de
um acordo sul-sul. Alm disso, um elemento central do modelo
de regionalismo estratgico a excluso de setores considerados
importantes (a energia no TLCAN ou os autos no Mercosul).
No existe ainda um acordo de livre-comrcio da Aliana do
Pacfico e, em consequncia, no possvel delimitar se alguns
setores estratgicos sero excludos. No obstante, se esse acordo
chega a se basear no modelo TLCAN, poderia adotar o modelo de
regionalismo estratgico.
Se isso chegar a acontecer, poderia surgir uma nova categoria
na tipologia dos acordos baseados no modelo de regionalismo
214

estratgico. No se trataria nem de um regionalismo estratgico

norte-sul (tipo TLCAN) nem de um regionalismo estratgico sul-sul
(tipo Mercosul). Isso seria uma anomalia no quadro dos trs tipos
ideais apresentados neste captulo. Contudo, como apontou Max
Weber, os tipos ideais so constructos mentais ou, em suas palavras,
utopias racionais, que impossvel de empiricamente em toda
a sua pureza (cf. WEBER, 2009). Em consequncia, possvel que
alguns aspectos da realidade no coincidam exatamente com um
tipo ideal. Porm, a existncia de desvios do tipo ideal no destri
a funo heurstica deste ltimo, alm de evitar uma ampliao
ex post facto de tipologia original.
Se forem levadas em conta essas consideraes, a Aliana do
Pacfico representa um desvio, que surge do fato que, a despeito
de ser um acordo sul-sul, procura impulsionar uma agenda de
integrao profunda OMC plus. Esse desvio se explica pelo fato
de os pases da Aliana j terem assinado TLC com pases do
Norte, os quais incluem uma agenda de integrao profunda com
compromissos OMC plus. Em consequncia, para esses pases trata-se simplesmente de alcanar uma convergncia de uma normativa
que existe h muitos anos. Excluda essa evoluo anmala, a
Aliana apresenta as caractersticas do regionalismo estratgico.
Existe um debate se a Alba pode se considerar um processo
de integrao econmica. De um ponto de vista liberal, a Alba no
uma iniciativa que visa eliminar as tarifas aduaneiras. Tambm
no um processo que se realiza gradualmente a partir de uma
zona de livre-comrcio para finalizar com a criao de uma unio
econmica. O tipo de integrao que a Alba procura tenta romper com
essa lgica de integrao. Assim, a Alba no visa imitar as experincias
de Unio Europeia e do TLCAN, mas tenta se converter num modelo
alternativo de integrao (REGUEIRO BELLO, 2008), ou uma
forma de integrao que no faz parte do mercantil (BOSSI,
215
Jos Briceo-Ruiz
2005). Tratar-se-ia de um modelo de integrao econmica no

capitalista.
Contudo, mesmo se a Alba tentar se apresentar como um
modelo no capitalista, no temos muita informao a respeito
das caractersticas deste novo modelo. O modelo no capitalista
conhecido tem sido o Conselho para Assistncia Econmica
Mtua (Comecom), estabelecido pela antiga Unio Sovitica para
associar aos pases comunistas durante a Guerra Fria. Apesar de
a Alba procurar favorecer o comrcio compensado e ter alguns
mecanismos bilaterais equivalentes aos mecanismos existentes
na Comecom, este ltimo esquema tem caractersticas como
a planificao econmica, que esto ausentes na aliana. Em
consequncia, existe a integrao comercial na Alba que tenta se
desenvolver no quadro de uma lgica distinta dos tradicionais
esquemas de integrao regional.
Em vez de livre-comrcio, a Alba se interessa no comrcio
dos povos, expresso cunhada por Evo Morales. Assim, a Alba no
tem assinado um tratado de livre-comrcio, mas um tratado de
comrcio entre os povos (TCP), que procuraria impulsionar formas
de comrcio compensado que, na lgica poltica que a fundamenta,
se basearia nos princpios de solidariedade, cooperao e comple
mentaridade. A partir de 2012, a Alba comeou um processo
de aprofundamento de sua dimenso comercial estabelecendo
o chamado Espao Econmico da Alba (EcoAlba), que visa
incrementar a interdependncia econmica e comercial entre os
pases deste bloco regional. O EcoAlba se concebe como uma zona
econmica de desenvolvimento compartilhado, independente,
soberana e solidria que visa consolidar e ampliar um novo modelo
alternativo de relaes econmicas para fortalecer e diversificar o
aparato produtivo e as trocas comerciais (EcoAlba-TCP, 2012).
216

Em consequncia, pode-se descrever a Alba como um

esquema de integrao que tem adotado as premissas do modelo
de regionalismo social e do regionalismo produtivo. notrio que
a Alba, como manifestao de um eixo antissistmico que critica a
ordem mundial existente, dificilmente vai impulsionar a insero
na economia mundial a partir de uma plataforma de integrao
regional. Em vez disso, a Alba procuraria fomentar mecanismos de
desenvolvimento produtivo conjunto como, por exemplo, atravs
das chamadas Empresas Gran-nacionais. Estas ltimas visariam
privilegiar a produo de bens e servios para a satisfao das
necessidades humanas garantindo sua continuidade e rompendo
com a lgica de reproduo e acumulao de capital (SECRETARA
EJECUTIVA DEL ALBA TCP, 2010a, p. 1). Tratar-se-ia de
empresas dos pases da Alba integradas produtivamente, cuja
produo se destina ao mercado intra-Alba, para configurar uma
zona de comrcio justo e cuja operao seja realizada de forma
eficaz (SECRETARA EJECUTIVA DEL ALBA TCP, 2010a, p. 1).
Alm disso, a Alba procura impulsionar polticas na rea social.
Num documento da Secretaria Executiva da Alba-TCP, o bloco
definido como uma aliana para lutar contra a excluso social.
Neste sentido, a Alba prope um modelo de desenvolvimento
social que concentra seus esforos em reas prioritrias, como
educao, sade, alimentao, meio ambiente, cultura, energia e
tecnologia (SECRETARA EJECUTIVA DEL ALBA TCP, 2010b,
p. 2).
Os eixos e os modelos de cooperao poltica

Em face da realidade de uma fragmentao da integrao
econmica em trs grandes eixos observa-se tambm uma dinmica
inovadora nas reas de cooperao e consulta poltica, que acontece
tanto no mbito sub-regional sul-americano como multilateral
217
Jos Briceo-Ruiz
latino-americano e caribenho. No espao sul-americano observa-se como sob o impulso brasileiro e venezuelano (este ltimo ao menos
a partir do segundo lustro da primeira dcada do novo milnio)
tem sido desenvolvido um gradual processo de construo da
Amrica do Sul como uma regio internacional. Neste processo
se procura uma maior regionalizao dos intercmbios e dos
investimentos, bem como uma maior cooperao funcional em
reas sociais, de infraestrutura e energia, e consultas a respeito dos
temas polticos e de segurana. Este processo comeou em 1994,
quando o Presidente brasileiro Itamar Franco props a criao da
rea de Livre-Comrcio Sul-americana (Alcsa), percebido enquanto
contrapeso ao TLCAN. Em 2000, o processo se intensifica quando
o presidente Fernando Henrique Cardoso organiza a primeira
cpula de presidentes sul-americanos e lana a iniciativa da CASA,
cuja institucionalizao formal se realizou em Cuzco em dezembro
de 2004. Posteriormente, Luiz Incio Lula da Silva prossegue a
poltica de construo de um novo regionalismo sul-americano,
mas acompanhado por um papel cada vez mais importante da
Venezuela, de seus aliados da Alba e da Argentina (especialmente
durante o governo de Cristina Fernndez de Kirchner). Como
resultado deste processo a CASA transformou-se em Unasul, em
2008, um ambicioso projeto de cooperao regional com uma
agenda maximalista e um forte contedo poltico (cf. BRICEORUIZ, 2010, SERBIN, 2009; SANAHUJA, 2010).
O segundo exemplo maior cooperao poltica representado
pela Celac, esquema criado em dezembro de 2011 em Caracas.
Nascida como uma transformao das Cpulas de Amrica Latina
e o Caribe (CALCS) e dos encontros do Grupo de Rio, a Celac visa
estabelecer um espao de encontro, dilogo e consulta entre todos
os pases latino-americanos e caribenhos (cf. VAZ, 2010; ROJAS
ARAVENA, 2012). Isto certamente um movimento em direo
218

contrria tendncia de fragmentao na rea da integrao

econmica que tem predominado nos ltimos anos.
A integrao econmica no um objetivo da Celac e, neste
sentido, no se pode considerar nem sequer um complemento da
ainda existente, mas pouco relevante Associao Latino-americana
de Integrao (Aladi). Sua influncia em matria de cooperao
poltica, segurana ou defesa dos direitos humanos est ainda por
determinar-se e existe um debate a respeito da compatibilidade de
suas funes com aquelas da Organizao dos Estados Americanos
(OEA), instituio parte do sistema de cooperao interamericano
que tem sido muito criticada desde a Guerra das Malvinas em 1982.
Os modelos de integrao econmica no podem explicar o
desenvolvimento de iniciativas como a Celac e a Unasul ou ainda
no so apropriados para avaliar a dimenso no econmica da
Aliana do Pacfico, do Mercosul ou da Alba. Precisamos neste
aspeto retomar a dicotomia existente na teoria do regionalismo
entre integrao poltica e cooperao poltica. Na Amrica Latina
no se tem avanado no mbito da integrao poltica, porquanto
no se tem estabelecido comunidades polticas supranacionais que
exeram jurisdio sobre os Estados preexistentes (HAAS, 1958)
ou que pretendam criar comunidades de segurana amalgamadas
(DEUSTCH, 1957). Em consequncia, no correto argumentar
que ao interior dos trs eixos regionalistas se tenham desenvolvido
modelos de integrao poltica. Em vez disso, se observam modelos
de cooperao poltica, tipos ideais no sentido weberiano. Como
acontece no caso dos modelos de integrao econmica, estes tipos
ideais variam de forma substantiva em cada eixo regionalista. Neste
sentido, pode observar-se que no eixo do regionalismo aberto se
pode optar por um modelo de realismo aquiescente, em linha
com as propostas de Carlos Escud (1992). O eixo revisionista,
por sua vez, prope um modelo autonomista que tenta resgatar
as ideias de Juan Carlos Puig (1980) e Helio Jaguaribe (1979).
219
Jos Briceo-Ruiz
O eixo antissistmico prope um modelo contra-hegemnico que

resgata alguns elementos da Escola da dependncia, em particular
obra de Theothonio Dos Santos (2012) e de Andr Gunder Frank
(1963), bem como da literatura sobre a atuao internacional dos
Estados revolucionrios (HALLIDAY, 2002; RUCKER, 2004).
O modelo de realismo aquiescente est associado com a
teoria do realismo perifrico do cientista social argentino Carlos
Escud, proposta na dcada de 1990 e com as proposta de modelo
de realismo aquiescente na poltica exterior de Roberto Russell
e Juan Gabriel Tokatlian (2003). O realismo analisou o tipo de
relacionamento externo que devia fomentar o governo argentino
na dcada de 1990. Assinalava que depois de longos perodos de
instabilidade poltica e crises econmicas, a Argentina se tinha
debilitado e convertido em um pas vulnervel, perifrico e
incapaz de ter influncia na poltica mundial. Por isso, os pases
perifricos como a Argentina deviam aceitar de forma realista suas
debilidades e vulnerabilidades e sua escassa relevncia para as
potncias mundiais, a respeito das quais tinham uma significativa
assimetria de poder (ESCUD, 1992).
Para Escud, num mundo globalizado e em transformao,
como aquele dos anos posteriores ao fim da Guerra Fria, e numa
situao perifrica no contexto mundial, a defesa de ideias
autonmicas como elemento orientador da poltica exterior
era uma estratgia que precisava de uma reavaliao. Os pases
perifricos deviam tratar de fomentar alianas com as grandes
potncias e evitar conflitos que teriam posteriormente resultados
nefastos em termo dos interesses nacionais (ESCUD, 1992).
Outra influncia do modelo de regionalismo aquiescente
a abordagem de Roberto Russell e Juan Gabriel Tokatlian a
respeito da poltica exterior argentina, conhecida como estratgia
de aquiescncia pragmtica. Para esta abordagem, a Argentina
220

aplicou durante o governo de Carlos Menem na Argentina (1989-1999) um modelo de poltica externa que propugnava uma
vinculao dos interesses polticos e estratgicos desse pas, no
plano regional e global, com os interesses dos Estados Unidos
(cf. SIMONOFF, 2012). Assim, devia participar ativamente na
promoo de regimes internacionais, particularmente na rea de
seguridade, em sintonia com os pases ocidentais desenvolvidos.
Neste modelo, os fatores econmicos eram variveis importantes,
pois o interesse nacional devia ser definido no s em termos de
poder, mas tambm em termos dos ganhos econmicos. Deste
modo, devia promover o regionalismo aberto e uma estratgia de
desenvolvimento econmico baseado nas premissas do Consenso
de Washington (RUSSELL e TOKATLIAN, 2003, pp. 46-47).
Aplicadas ao regionalismo, um modelo de realismo
aquiescente sugeriria a existncia de uma convergncia de
interesses entre um bloco regional perifrico e as potncias
hegemnicas. Essa convergncia levaria a apoiar esquemas de
integrao econmica aberta. Esse seria o caso dos pases que tm
assinado TLC com Estados Unidos, agrupados posteriormente
na Aliana do Pacfico. Alm disso, se procuraria evitar conflitos
com os pases desenvolvidos e colaborar na construo de regimes
internacionais, seja no domnio comercial na Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) ou no mbito da paz e da seguridade
internacional nas Naes Unidas. O modelo no prope um
alinhamento automtico com os pases centrais, mas uma atitude
descrita como realista, que visa evitar conflitos e divergncias no
favorveis aos interesses nacionais e regionais.
O modelo de regionalismo autonomista se relaciona com
o pensamento de Juan Carlos Puig e Helio Jaguaribe. Puig
percebia a busca da autonomia como um objetivo fundamental
para garantir que um Estado pudesse neutralizar as atitudes
hegemnicas de terceiros pases. A autonomia era entendida como
221
Jos Briceo-Ruiz
a mxima capacidade de deciso prpria que se pode ter, tendo

em conta os condicionamentos objetivos do mundo real (PUIG,
1980, p. 148). Isto implicava promover aes no plano domstico,
como a melhora da estrutura econmica e militar, ou no plano
externo, como a constituio de alianas defensivas. Tentar
superar a dependncia de forma isolada era considerado por Puig
pouco vivel no contexto da realidade latino-americana. Somente
mediante a integrao com outros pases (em igual situao de
dependncia e com objetivos autonmicos), seria possvel obter um
patamar mais elevado de autonomia nas relaes com sociedades
industrializadas (ARROSA SOARES, 2005, p. 4).
Helio Jaguaribe tambm apresentou propostas autonomistas
centradas na ideia de viabilidade nacional. Para Jaguaribe, a
diviso do sistema internacional em centro-periferia e sua relao
com o grau de autonomia dos Estados deve ser entendida em
termos relativos, pois existe uma zona cinzenta entre ambas as
categorias. Em outras palavras, nem todos os Estados do centro
so totalmente autnomos e nem todos os perifricos carecem
de autonomia. Em vez disso, Jaguaribe prope uma estratificao
internacional, em termos de autonomia, que descreve como
uma ordem interimperial, comandada pelas Potncias que
tm uma posio de primazia geral, cuja capacidade nuclear faz
inexpugnvel o territrio prprio. A primazia regional inclui
aqueles Estados que por sua capacidade militar conseguiram
tambm sua inexpugnabilidade territorial. Posteriormente,
encontra-se a condio de autonomia, nos pases que, sem poder
garantir a inexpugnabilidade do territrio prprio, dispem de
meios para impor severas penalidades materiais e morais a um
possvel agressor. Finalmente, encontra-se a dependncia, situao
daqueles pases que dependem de decises e fatores que no esto
sob seu controle (cf. JAGUARIBE, 1985).
222

Para Jaguaribe, os pases latino-americanos podem aceder

autonomia, mas esta ltima depende da viabilidade nacional e da
permissibilidade internacional. A viabilidade nacional descrita
como uma categoria relativa, que varia com as circunstncias
histricas e dentro de certos limites, e com as caractersticas
socioculturais de cada pas. A viabilidade nacional de um pas
depende para um determinado momento histrico de um mnimo
crtico de recursos humanos e naturais que tem um Estado,
incluindo a capacidade de intercmbio internacional (JAGUARIBE,
1968, p. 102). A permissibilidade internacional implica uma
maior capacidade para neutralizar a possvel coao proveniente
de terceiros pases (JAGUARIBE, 1985) e depende das capacidades
econmicas e militares de um pas e do fomento de alianas com
terceiros pases. Jaguaribe identifica, ademais, dois requisitos
adicionais para alcanar a autonomia: a ausncia de dependncia
tecnolgica e empresarial, e a existncia de relaes favorveis com o
hegemon (Estados Unidos no caso de Amrica Latina) (TICKNER,
2005, p. 8).
Estas ideias autonomistas tiveram impacto nos debates
sobre a integrao regional na Amrica Latina, gerando propostas
de uma integrao solidria, tendo como um dos objetivos
fundamentais a busca da autonomia. Destaca-se neste aspecto
a obra de Puig (1986). Como assinala Guillermo Miguel Figari
(2003, p. 97), como cientista e acadmico, Puig nunca deixou
de mostrar suas claras preferncias pela autonomia heterodoxa.
Por isso, considerava que essa autonomia heterodoxa tinha que
ir acompanhada por uma integrao solidria com os pases latino-americanos. Para Puig, uma das fraquezas maiores das propostas de
integrao impulsionadas na Amrica Latina nas dcadas de 1960
e 1970 foi a unilateralidade, manifestada em uma nfase excessiva no
econmico e na busca da interdependncia. Alm disso, tratou-se, maiormente, de uma integrao promovida pelos Estados.
223
Jos Briceo-Ruiz
Puig procurava suplantar este modelo de integrao por outro

apoiado nos valores compartilhados dos pases latino-americanos
e que fosse instrumental ao processo de autonomizao da
regio (PUIG, 1986, pp. 42-43). Tratava-se de uma integrao
solidria, que se poderia atingir mediante concretizao de
alianas estratgicas, aes polticas de carter setorial, assinatura
de acordos bilaterais ou multilaterais e promoo de polticas de
cooperao entre os pases latino-americanos (FIGARI, 2003,
p. 97).
Com base nestas ideias se define o modelo autonomista
como aquele no qual um grupo de pases da periferia utiliza o
regionalismo como um mecanismo para adotar polticas comuns
nos domnios da segurana e defesa, proteo dos Direitos
Humanos, defesa da democracia e cooperao funcional, sem que
essas polticas estejam subordinadas existncia de um hegemon
externo. Objetivo conseguir uma maior margem de manobra
frente a poderes externos sem considerar isso como um desafio
ordem mundial existente. Contrariamente, a autonomia significa
(ou normalmente est acompanhada) relaes cordiais (mesmo se
autnomas e no subordinadas) com os poderes hegemnicos.
Neste trabalho se argumenta que o Mercosul aplica este modelo
de regionalismo autonomista.
O terceiro modelo o regionalismo contra-hegemnico
promovido pela Alba. Esse seria o modelo de regionalismo
poltico para a projeo internacional dos denominados Estados
revolucionrios. Um Estado revolucionrio aquele que procura
no somente melhorar sua posio relativa na configurao
do equilbrio entre as potncias, mas que recusa a ordem
internacional, suas instituies, suas normas, suas prticas e se
propem remodel-lo a partir de outra leitura do mundo, seja
social, racial ou religiosa (RUCKER, 2004, p. 110). Fred Halliday
(2002, p. 119) assinala que uma das consequncias internacionais
224

da existncia de Estados Revolucionrios sua compulso a

exportar suas revolues. Citando a Halliday:
Os Estados revolucionrios concebem a internaciona
lizao de sua luta como parte de sua consolidao interna:
militarmente ganham aliados com ideias semelhantes,
economicamente ganham umas relaes de colaborao
com esses aliados e ideologicamente obtm a promoo
internacional de ideais similares aos que legitimam seu
prprio regime (HALLIDAY 2002, p. 119).
Estes critrios se aplicam Alba, no marco de sua estratgia

internacional. Originalmente, a Alba tem sido concebida como
parte de um processo que procura criar um mundo multipolar.
A partir do ano de 2004, esse objetivo de construo de uma ordem
multipolar se manteve, mas se complementa com um discurso anti-imperialista. A Alba era parte de uma rejeio ao neoliberalismo de
governos que tem modificado a estratgia econmica dominante
na dcada de 1990. Depois de 2004, a luta contra o neoliberalismo
se transformou na rejeio ao sistema capitalista e a promoo do
Socialismo do sculo XXI. No se tratava apenas de uma crtica ao
enfoque neoliberal, monetarista de construir o capitalismo, mas
a este sistema em si mesmo. Com base nestas crticas a Alba procura
estabelecer um bloco de poder latino-americano para influenciar
na poltica mundial e confrontar os poderes existentes.
Pode-se observar assim nos eixos sub-regionais os pases
latino-americanos que optam por modelos diferentes de cooperao
poltica. margem desta lgica de cooperao poltica que
acontecem nos eixos de integrao econmica, tambm existem
outros esquemas regionais que visam estabelecer espaos regionais
de cooperao econmica e poltica, de consulta, de dilogo e de
resoluo de conflitos, como a Unasul e a Celac. Estes espaos
regionais de cooperao existem apesar das diferentes abordagens
a respeito do modelo de cooperao poltica que se podem observar
225
Jos Briceo-Ruiz
nos eixos, acolhendo algumas polticas autonomistas, mas sem

abraar inteiramente esta abordagem autonomista. A extenso
deste captulo no permite um estudo deste complexo tema em
detalhe, que implica analisar a construo social dos eixos e dos
modelos de cooperao poltica na Amrica Latina. Contudo, no
mbito regional sul-americano da Unasul e multilateral latino-americano da Celac existe um denominador mnimo comum. Em
ambos os casos, esse denominador mnimo comum optaria por um
pragmatismo, que evita os objetivos revolucionrios dos pases da
Alba ou a aquiescncia com o hegemon global.
Concluses
O regionalismo latino-americano vive um perodo de
mudanas, caracterizado pela existncia de novas lgicas de ao e
novos modelos de integrao e cooperao regional. Apesar de suas
crises, os processos regionais no tm sido abandonados como
componente da estratgia econmica e poltica pelos governos
latino-americanos independentemente de seu cunho ideolgico.
O regionalismo, tanto no domnio econmico quanto no poltico,
ainda forte na Amrica Latina.
Pode-se observar que novas lgicas de regionalismo tm sido
propostas nos ltimos anos. Por um lado, observa-se uma tendncia
para o sub-regionalismo, especialmente no domnio econmico
(o novo Mercosul, a Alba ou a Aliana do Pacfico). Por outro lado,
se favorece a criao de esquemas regionais de cooperao poltica
como a Unasul e a Celac. Em consequncia, convivem lgicas
regionais e sub-regionais, e mesmo formas de regionalismo que
incorporam aos Estados Unidos, como o TLCAN e os TLC.
Igualmente, pode observar-se uma maior heterogeneidade
no regionalismo latino-americano. O perodo de homogeneidade
a respeito do modelo de integrao acabou como resultado das
transformaes polticas que tem acontecido em vrios pases da
226

regio. Como se explica neste captulo, o sub-regionalismo prolifera

na Amrica Latina e se expressa mediante a criao de eixos que
agrupam pases com base na sua afinidade ideolgica. Isto, por
sua vez, tem levado a uma diversidade de modelos de integrao
no plano da integrao econmica e da cooperao poltica.
O quadro 1 resume estes eixos e os modelo de integrao econmica
e cooperao poltica existentes.
Quadro 1: Os eixos e os modelos no regionalismo
latino-americano
Modelo de integrao
econmica
Modelo de cooperao
poltica
Eixo de integrao
aberta
Regionalismo estratgico sulsul com integrao profunda

(desvio)
Realismo aquiescente
Eixo revisionista
Hbrido (originalmente
regionalismo estratgico.
Complementado com
elementos de regionalismo
social e regionalismo
produtivo)
Autonomista
Eixo antissistmico
Hbrido (mistura de
elementos do regionalismo
social e o regionalismo
produtivo)
Contra- hegemnico
Fonte: elaborado pelo autor.
O eixo de integrao aberta, cuja manifestao a Aliana

do Pacfico, agrupa os governos mais conservadores da Amrica
Latina. No plano poltico, estes governos esto empenhados em
manter as polticas econmicas neoliberais, um fator que tem
delimitado um modelo de integrao fundamentado nas ideias
do regionalismo aberto ou no novo regionalismo econmico
imperante no continente na dcada de 1990. Assim, por exemplo,
227
Jos Briceo-Ruiz
a Aliana do Pacfico o nico esquema regional latino-americano

que tem aprovado normas OMC plus similares s acordadas nos
TLC assinado com Estados Unidos. No plano poltico, estes
pases procuram ter relaes cordiais com os centros de poder
mundial, especialmente Estados Unidos. Em consequncia,
procuram apresentar-se como pases confiveis, comprometidos
com a construo de regimes internacionais, que evitam conflitos
desnecessrios com as potncias mundiais. Tratar-se-ia de um
realismo aquiescente, que adapta sua estratgia de poltica externa
para assegurar o sucesso de sua estratgia econmica de integrao
aberta.
O eixo revisionista, representado pelo novo Mercosul,
agrupa maiormente os governos de centro-esquerda, os mesmos
que criticam diversos aspectos da ordem econmica mundial,
mas que no tem como horizonte poltico uma ruptura com o
sistema capitalista. Igualmente, ainda que os governos tenham
revisado vrios elementos das polticas neoliberais, isto no os
levou a um retorno s estratgias de isolamento da economia
mundial o protecionismo exacerbado. Em vez disso, o Mercosul
procura complementar seu modelo de regionalismo estratgico
incorporando elementos dos modelos de regionalismo social e
regionalismo produtivo. Esta abordagem da integrao econmica
tem implicaes na esfera da cooperao poltica. O Mercosul tem
desenvolvido relaes pragmticas com os pases centrais, por
vezes situaes de conflito como aconteceram nas negociaes da
Alca, outras vezes de cooperao.
Finalmente, o eixo antissistmico da Alba visa confrontar
os modelos conhecidos de integrao econmica, tentando criar
uma forma de integrao no baseada no livre-comrcio e na
concorrncia, mas na cooperao e na solidariedade. Contudo, a
Alba tem adotado elementos dos modelos de regionalismo social e
regionalismo produtivo, tentando regionalizar as polticas sociais
228

que alguns de seus pases tm aplicado no plano domstico. Isto se

acompanha de mecanismos de cooperao poltica para confrontar
a hegemonia dos pases desenvolvidos, em particular, dos Estados
Unidos. Esta luta contra-hegemnica inscreve-se num discurso
anti-imperialista e anticapitalista que diferencia a o eixo Alba dos
outros existentes atualmente na Amrica Latina.
Observa-se, portanto, que o cenrio atual do regionalismo
latino-americano caracteriza-se pela complexidade: novos eixos
tm sido criados, novas estratgias tm se desenvolvido, novos
modelos esto atualmente em discusso. Esta complexidade suscita
diversas interrogaes, por exemplo, sobre as possibilidades de
estabelecer um processo de integrao econmica que inclua
todos os pases latino-americanos. Tambm se pode questionar
se os atuais eixos respondem a uma situao conjuntural ligada
a processos polticos nacionais. Pode-se discutir igualmente se
alguns dos projetos de integrao econmica ou de cooperao
econmica tm viabilidade de se converter em exemplos bem-sucedidos de regionalismo. Porm, inegvel que o regionalismo
latino-americano no apresenta sinais de esgotamento, apesar da
atual heterogeneidade regional.
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Venezuela: su trnsito
elptico en el destino histrico
sudamericano y el rol moderador
del
Brasil en el presente
Professor titular aposentado da Universidade Central da

Venezuela (UCV). Doutor em Histria pela Universidade Catlica
Andrs Bello (UCAB), mestre em Histria pela Universidade de
Wisconsin. Especializou-se em histria do Peru, e especialmente
do Brasil, sobre o qual realizou seus principais trabalhos
acadmicos. Possui vrias publicaes sobre as relaes entre
o Brasil e a Venezuela, dentre as quais se destacam: Venezuela-Brasil: La Historia de sus relaciones, desde sus inicios hasta el umbral
del Mercosur (1500-1997); Venezuela y sus verdaderas fronteras con
el Brasil: (desde el tratado de Tordesillas hasta la incursin de los
Garimpeiros); La familia Rio Branco y la fijacin de las fronteras entre
Venezuela y Brasil. Foi condecorado com o grau de oficial na Ordem
Nacional do Cruzeiro do Sul em 2002.
239
enezuela se ha venido redefiniendo en una bsqueda

constante de su identidad dentro de un continente (Sur
Amrica) que ha funcionado ms como una referencia
geogrfica que como una identidad geo-histrica definida. A lo
largo de cinco siglos lo que conocemos como Venezuela se inscribe
de manera general dentro de la corriente de la historia universal
occidental y a partir de 1777, aparece ocupando su actual espacio,
cuando la corona espaola crea una Capitana General unificando
varias provincias dispersas, localizadas en el norte de Sur Amrica,
frente a la disputada regin del Caribe.
Sin embargo, es en sta dependencia colonial que se pronuncia
el primer grito de independencia de Amrica del Sur, el 19 de abril
de 1810, en el cabildo de la ciudad de Caracas el cual se produjo
como una respuesta de los criollos mantuanos, descendientes
de los colonizadores espaoles, ante el vaco de poder creado en
Espaa, en 1808, luego de la abdicacin en Bayona de la monarqua
ante Napolen Bonaparte, un hecho que marca la insurreccin
del pueblo espaol contra la ocupacin extranjera para restituir
la soberana nacional. La ruptura de Venezuela con Espaa no
fue automtica y se produjo durante un perodo tumultuoso y
violento de catorce aos, en el cual la sociedad venezolana se
convierte en uno de los ncleos ms radicales de irradiacin de
la descolonizacin sudamericana. En este proceso, se destacan
grandes figuras como Francisco de Miranda y Simn Bolvar,
verdaderos conos de la independencia sudamericana1.
1
Miranda propuso la creacin de un incanato que agrupara toda la Amrica del Sur. Bolvar por su
parte, es considerado como el creador del Panamericanismo.
241
El propsito del presente trabajo consiste en destacar el

movimiento elptico de Venezuela con relacin a su centro de
localizacin geogrfica en Suramrica. El giro se inicia cuando
el colonialismo espaol crea una unidad administrativa colonial,
la Capitana General de Venezuela en 1777, con la finalidad de
reafirmar su poder en un rea neurlgica por su localizacin
estratgica entre el Caribe y facilitar el acceso hacia el interior del
continente Sudamericano en los territorios codiciados localizados
entre los ros Amazonas y Orinoco. La jurisdiccin creada tambin
le permita al poder colonial espaol mantener mejor control
sobre los territorios de tierra firme y controlar sectores indgenas
de gran ferocidad como eran los indios Caribes.
Posteriormente, durante el periodo de su independencia,
Venezuela contribuye, en gran medida, con el proceso de
descolonizacin de Amrica del Sur e inspirado por el pensamiento
bolivariano le da mucha importancia a la unificacin del
continente. Consecuentemente, en Venezuela se forma una
vocacin nacional proclive a la integracin de la regin, despus de
1830, cuando aparece la Repblica de Venezuela como una parte
espacial resultante de la desintegracin del proyecto de Bolvar: la
Gran Colombia. En el nuevo pas, cuna del Libertador, permanece
en el discurso oficial del nuevo Estado la intencin de mantener
la integracin, no obstante, dominan las tendencias proclives a la
disgregacin. Esta realidad era producto de los propios factores
estructurales dominantes, tales como el caudillismo disgregador,
una economa nacional que propiciaba la dependencia fornea, en
este caso Inglaterra, la potencia sucesora de Espaa.
Esta situacin de estancamiento econmico y lento
crecimiento demogrfico cambia a partir de 1914 cuando la
aparicin del petrleo determina el surgimiento de un nuevo tipo
de Estado. El nuevo ente jurdico se eleva en el plano econmico
sobre la sociedad nacional y crea un pas rentista, en el cual el
Estado no necesita del trabajo de sus nacionales para financiar sus
242

sudamericano y el rol moderador del Brasil en el presente
fines y propsitos. No obstante, el nuevo estado nacional contina

siendo dependiente, esta vez de los Estados Unidos, y se opera
la norteamericanizacin de Venezuela.
La nueva realidad creada sustrae a Venezuela, en lo econmico,
de su entorno sudamericano natural, y lo aleja del Brasil. As, los
dos pases durante el siglo XX viven en circuitos internacionales
diferentes: Venezuela inserta en el norte donde los Estados Unidos
dominan de manera efectiva la regin del Caribe, y el Brasil volcado
hacia el sur en el rea disputada del Ro de la Plata. A pesar de los
intentos de unificacin econmica con otros pases del rea, como
en el caso de los pases del Pacto Andino (CAN) que no fructifican,
Venezuela durante el resto del siglo hasta 1999 va quedando
al margen de la realidad latinoamericana y en todo ese tiempo
contina apartada del acontecer brasileo. Sin embargo, con la
llegada a la presidencia de Hugo Chvez, quien se mantiene en el
poder hasta su muerte en 2013, se inicia un proceso de refundacin
de la Repblica y distanciamiento de los Estados Unidos que,
despus de los primeros aos de grandes confrontaciones internas
entre las tendencias de la sociedad que pugnaban por mantener
el status quo anterior y los sectores proclives al cambio del rol de
Venezuela, Chvez logra imponer su modelo despus de solventar,
sucesivamente: un intento de revocatorio a su mandato, una
huelga petrolera en PDVSA, y un intento de golpe de estado el
11 de noviembre de 2002. Durante el viraje del rumbo nacional
Chvez capta el surgimiento geo-histrico de Amrica del Sur
como un nuevo espacio definido dentro del nuevo orden
mundial, y a partir del 2003, y mediada su relacin con Lula,
valora la importancia del Brasil como un factor determinante
en ese proceso. As, Venezuela, que se inicia desde su espacio de
referencia colonial al norte de Amrica del Sur, desvinculada del
resto del Continente y dependiente de los Estados Unidos, en el
ao 2012 logra regresar a su entorno Sudamericano e ingresar
al Mercosur como un miembro igualitario e independiente.
243
Inicios geogrficos de la elipsis

Venezuela fue el resultante de un proceso largo y difcil de
unificacin operado dentro de un contexto mucho mayor como lo
era el enorme espacio colonial espaol en el continente americano,
localizada al norte de Amrica del Sur, de frente a la cuenca del
Caribe, evoluciona a partir de la creacin de provincias separadas y
dependientes de entidades administrativas distantes, tales como:
la Audiencia de Santo Domingo o la sede del Virreinato de la Nueva
Granada, en Bogot, hasta la fundacin de la Capitana General de
Venezuela en 1777, con sede de sus poderes en Caracas (DONS
ROS, 2009).
Durante el perodo colonial la nueva dependencia actuaba
dentro de un costo econmico cerrado decretado por la corona desde
Madrid. El mismo consista en una poltica econmica de corte
mercantilista, en la cual las dependencias coloniales slo podan
comerciar con la metrpoli o con aquellas reas a las que se le
concedan licencias. En el caso de la Capitana General de Venezuela,
el cultivo del cacao alcanz buenos niveles de productividad y para
facilitar su comercio se les permiti a los hacendados durante el
siglo XVIII negociar el producto con el puerto de Veracruz, en
Mxico y con las islas Canarias. Por otra parte, la corona autoriz
el monopolio de las actividades econmicas por parte de la Compaa
Guipuzcoana de origen vasco entre 1730 y 1784, presentado un
desempeo bastante satisfactorio (FORTOUL, 1967, pp. 97- 137).
Mientras tanto el Brasil colonial producto del expansionismo
portugus tuvo una evolucin distinta a Venezuela. El
colonizador tena derechos territoriales en Sudamrica antes de
ser formalmente descubierto el Brasil, en 1500 por el Capitn
portugus Alvares Cabral. Estos derechos surgan del Tratado de
Tordesillas firmado en junio de 1494, con Espaa y auspiciado por
el Vaticano. Posteriormente, el crecimiento de la colonia ms all
244

de sus confines iniciales se produce por la accin terrofgica de

los intrpidos bandeirantes y por la exitosa poltica diplomtica
luso-brasilea de legitimar lo conquistado mediante tratados.
En Madrid, en 1750, Espaa y Portugal aceptan quedarse con lo
que tenan hasta ese momento (VIANNA, 1965, pp. 29-55). As,
los portugueses consolidan su avance al norte del Ro Amazonas,
tomando como referencia el fuerte construido en Beln que les
permiti tomar importantes espacios de la cuenca Amaznica que
originalmente eran espaoles y pertenecan a las provincias creadas
en el oriente de Venezuela (OJER, 1966, pp. 55-71). Tambin, el
historiador Daniel Barandiarn, cuando aborda los lmites entre
Venezuela y Brasil considera la prdida de la vocacin amaznica
estructural que tuvo la primigenia Venezuela, ya que en el tratado de
Tordesillas: se concibi y gest un Brasil portugus; correspondi
a la Provincia Gobernacin de Guyana perder las dos terceras partes
de su entraa territorial, como la parte ms afectada de la herencia
castellana en Amrica del Sur (BARANDIARN, 1994, 23).
El nacimiento de la vocacin integracionista: Bolvar

y la independencia sudamericana (1810 -1914)
Cuando el rey espaol Fernando VII abdica ante Napolen
Bonaparte en Bayona en 1807, dejando en sus manos el futuro del
Imperio Espaol, el francs nombra a su hermano Jos Bonaparte
como el nuevo rey interventor de Espaa, Venezuela era una
dependencia geogrfica adscrita al Virreinato de la Nueva Granada.
Por razones muy concretas, en el marco geogrfico de la Capitana
General de Venezuela se gener uno de los centros ms dinmicos
de la independencia sudamericana y la figura de Simn Bolvar
se proyecta como uno de los smbolos ms preclaros de la lucha
anticolonial. La resolucin de Bolvar y del pueblo venezolano lleva
la lucha libertadora fuera de sus fronteras hasta el Virreinato del
245
Per donde en la batalla de Ayacucho, comandado por el General

Antonio Jos de Sucre en 1824, marca la retirada definitiva del
pendn colonial espaol del territorio Sudamericano. Despus
del proceso independentista, esta epopeya de pueblo venezolano
se incorpora al discurso oficial del gobierno, creando una fuerte
sensacin de vocacin hacia la integracin. Adicionalmente y con
mayor trascendencia se produce la convocatoria formulada por
Bolvar desde Lima para el Congreso Anfictinico de Panam.
All, la propuesta de Bolvar de crear un organismo en el cual
las diferentes naciones hispanoamericanas pudieran dirimir de
manera pacfica sus diferencias es considerada como una de las
fuentes ms importantes del panamericanismo.
No obstante, durante el siglo XIX se manifest un divorcio
entre el discurso cargado de emotividad y el empleo del pensamiento
bolivariano como un testimonio de integracin y la realidad
impuesta por una tendencia aislacionista. Durante este siglo las
provincias venezolanas tenan escasas razones de acercamiento,
pues dentro de una situacin de parlisis econmica, cada regin
viva de lo poco o mucho que produca sin apelar a sus vecinos,
aislados por enormes distancias, pues las provincias continuaban
en cuanto a vas de comunicacin que las unieran y en lo que
respecta a relaciones econmicas en una situacin muy parecida a
la que exista en 1811 despus de proclamada la Primera Repblica.
En el siglo XIX el pas adopt una actitud introspectiva
quedando enfrascado en una sucesin de guerras civiles, de las
cuales la Revolucin Federal, entre 1858 y 1863, fue la de mayor
trascendencia, ya que la consideran el complemento en el aspecto
social de la Guerra de Independencia (ALVARADO, 2009). En
1830, despus de la desintegracin de la Gran Colombia, el
estado que surge es dbil y con poco poder para imponerse
sobre la sociedad venezolana. El poder lo sustentaban los
caudillos, cuyo personalismo dominaba la esfera pblica en un
pas predominantemente rural. En el plano internacional, las
246

relaciones de la repblica solamente adquieren una poltica

coherente de Estado durante las sucesivas administraciones de
Guzmn Blanco a partir de 1870, el cual intenta implantar un
proyecto nacional. En dicho proyecto se valora la importancia de
los territorios localizados al sur del Orinoco, aunque sigue siendo
la regin del Caribe la de mayor importancia para las actividades
econmicas del pas. En 1883, durante la segunda dictadura
del General Guzmn Blanco (el Quinquenio) para conmemorar
de manera apotesica el primer centenario del nacimiento del
Libertador, Simn Bolvar, y juzgando que la gloria de Bolvar
necesitaba marchar acompaada de la gloria de Guzmn Blanco
(GONZLES DE LUCA, 2007, p. 114), el 24 de julio, da del
mencionado natalcio, se celebr en Caracas la reunin de la
Confederacin Amrica, con delegaciones de los diferentes pases
hispanoamericanos, que anteriormente se haban dado cita
en 1848 en Lima, y en Santiago de Chile en 1856, con distintos
objetivos, tales como el de coordinar acciones antes los intentos de
recolonizacin de Espaa; mostrar inconformidad ante la invasin
francesa ocurrida en Mxico en 1860; denunciar el expansionismo
de los Estados Unidos (BETHELL, 2012, 170-172).
A su vez, el proceso evolutivo del Brasil durante el siglo XIX
fue bastante original y diferente al de los pases hispanoame
ricanos, en particular al de Venezuela. El rey portugus Joo VI
para huir del ultimtum de Napolen Bonaparte opt por
trasladarse al Brasil e instalar la sede del imperio en Ro de
Janeiro, invirtiendo la relacin de poder entre la metrpoli
y la colonia. Este hecho cambia el rumbo histrico del Brasil y
el establecimiento de la dinasta de la familia de los Braganzas
en Sudamrica le permiti mantener estabilidad poltica sin
rupturas traumticas en los momentos coyunturales. Por ejemplo,
en la independencia cuando mantuvo el sistema monrquico y
preserva el territorio colonial (VIANNA, 1965, pp. 52- 83).
247
La penetracin imperialista en Venezuela:

el distanciamiento de su entorno
sudamericano
(1914-1945)
En 1899 se produce la ltima revolucin de ese siglo en

Venezuela. La Revolucin Liberal Restauradora fue el evento
mediante el cual los andinos procedentes del Tchira, regin vecina
a Colombia, toman el poder dirigidos por Cipriano Castro, cuyo
programa se resuma en nuevos hombres, nuevos ideales y nuevos
procedimientos, pero en la prctica buscaban la reactualizacin
del liberalismo en un pas rural con un modelo incipiente agro
exportador. Castro, al frente del gobierno busc establecer
relaciones con los movimientos radicales de otros pases del rea,
por ejemplo Colombia, un pas dividido entre dos tendencias con
visiones diferentes sobre la forma de gobernar la repblica: la
liberal y la conservadora. La confrontacin de los dos partidos
colombianos alcanza su momento climtico en 1899 con la cruenta
Guerra de los Mil Das, el gobierno de Rafael Nez haba insistido
en que la Regeneracin era la alternativa a la catstrofe nacional,
pero el agravamiento de la crisis econmica producto de la cada de
los precios del caf le crea las condiciones para el desencadenamiento
del conflicto que se prolonga hasta 1902, y en el cual mueren ms
de cien mil combatientes, precipitando la separacin de Panam
(BUSHNEL, 2007, pp. 216-224). En el partido liberal se destaca
la figura de Rafael Uribe Uribe, quien dirige las operaciones
principalmente en los departamentos de Santander fronterizos
con Venezuela y all establece relaciones con Cipriano Castro, ste
convertido en presidente de Venezuela establece una ayuda abierta
y de aprovisionamiento de armas a la faccin liberal, lo cual crea
un impasse con Colombia producindose incluso un intento de
invasin de las fuerzas conservadoras colombianas a San Cristbal,
la capital del Estado de Tchira.
248

Los intentos fallidos de Castro de restablecer la Gran Colombia

fueron acompaados con la aplicacin de una poltica exterior
altamente conflictiva, en la cual el gobernante asumi una posicin
nacionalista que lo fue aislando de la comunidad internacional a
tal punto que Castro fue considerado um factor de inestabilidad y
preocupacin en la regin del Caribe. El hecho ms resaltante fue el
bloqueo a las costas venezolanas por una flota de pases acreedores
integrada por Inglaterra, Alemania e Italia en 1902, que venan
con la intencin de cobrar la deuda externa. Castro se negaba a
pagar argumentando que parte importante de la deuda no haba
sido contrada en su gestin y por el contrario era producto de los
intereses extranjeros en connivencia con testaferros venezolanos
para derrocarlo del poder2. La presencia de la armada europea ante
las costas venezolanas cre un gran revuelo en todo el continente
americano y movi la actuacin de los Estados Unidos con la
finalidad de apartar los intereses del colonialismo europeo en
la regin del Caribe. El gobierno de Teodoro Roosevelt aplica lo
que se llam el Corolario Roosevelt con el propsito de reforzar
la doctrina Monroe de 1822, en el sentido de avalar a partir de
ese momento la insolvencia econmica del estado venezolano y
de esta manera el conflicto pasa a ser controlado por Washington
directamente (BETANCOURT, 1999, pp. 36 -57).
Evidentemente, el evento tuvo gran resonancia en Amrica
Latina e importantes intelectuales de diferentes pases se
pronunciaron al respecto. En Mxico se produjeron manifesta
ciones en repudio a las pretensiones colonialistas y el gobierno de
Segn el mandatario la deuda externa se divida en dos: la histrica, surgida desde la poca de la
Independencia hasta su llegada al poder en 1899, y aquella producida durante su gobierno sobre
la cual los acreedores internacionales queran colocar los gastos de guerra de la Revolucin Liberal de
1902, cuando el general y banquero Manuel Antonio Matos intent derrocarlo con apoyo del capital
extranjero; por lo cual el mandatario no reconoca esa deuda.
249
Argentina plantea la Doctrina Drago, segn la cual: Entre pases

soberanos no puede permitirse el cobro compulsivo de deudas. En
Brasil, el Canciller Ro Branco considera el caso como un asunto
de importancia para el status quo de los territorios localizados
al Norte del Brasil, por lo cual enva a Venezuela al embajador
Oliveira Lima, quien desempea una eficiente labor logrando en
poco tiempo la firma de dos protocolos para ratificar el tratado de
frontera de 1859.
Al principio del siglo XX, los Estados Unidos dominan las
relaciones hemisfricas desde mediados de la dcada de 1880,
habida cuenta de que Washington haba logrado controlar la
fundacin de un nuevo organismo supranacional, El American
Union, que tena por finalidad coordinar el comercio hemisfrico,
ejercen una hegemona sobre Amrica Latina. Con la creacin del
ltimo organismo pudo extender sus redes comerciales por todo
el continente y desplazar los intereses europeos y, en particular
los ingleses en el rea. En 1898, durante la guerra contra Espaa,
intervienen en Cuba, Puerto Rico y Filipinas convirtiendo el mar
del Caribe en un mar interior, posicin que ser reforzada con
la construccin del Canal de Panam a principios del siglo XX,
vinculando el Ocano del Pacfico con el Atlntico en funcin de
los intereses norteamericanos.
Esta situacin en la regin del Caribe y de Centro Amrica,
que materializaba las aspiraciones de los Estados Unidos, era
complementada por la poltica exterior del garrote o Big stick,
mediante la cual se penalizaba de manera drstica a aquellos pases
que no se plegaran a los imperativos de la potencia del Norte.
Las relaciones internacionales ya se encontraban regidas por la
divisin internacional del trabajo mediante la cual se operaba una
distribucin de funciones entre los pases industrializados, y los
exportadores de materias primas, mineras, agrcolas y/o ganaderas,
que stas vendan a precios bajos a los pases industrializados, los
250

cuales a su vez les vendan los productos elaborados con dichas

materias primas a altos precios. Esta relacin creaba dependencia
entre los pases latinoamericanos que limitaban as su crecimiento
econmico.
Mediado por estas circunstancias, en 1914, en la Venezuela
rural se produce el descubrimiento en el estado Zulia del primer
pozo de petrleo denominado Barroso, hecho que se convierte
en determinante para cambiar el rumbo histrico nacional. En
principio, las compaas norteamericanas se haban mostrado
interesadas en Mxico para buscar el producto energtico que
se estaba convirtiendo en el combustible ms apreciado en la
era de la industrializacin. Sin embargo, el desencadenamiento
de la revolucin mexicana en 1910 indujo a las compaas
norteamericanas a buscar el producto en otros lugares, y as
aparece Venezuela. Para ese momento, en ste pas exista una
dictadura desde 1909, cuando Juan Vicente Gmez desplaza de la
presidencia a su compadre Cipriano Castro. El nuevo dictador dura
27 aos en el poder hasta su muerte en 1936. En ese tiempo la
Constitucin fue reformulada siete veces para elegirlo presidente
de la Repblica o para elegir a otro mientras el Dictador retena el
cargo de Comandante en Jefe del Ejrcito (VELSQUEZ, 1979).
El descubrimiento del petrleo signific para Gmez poder
convertirse en el gendarme necesario, con el poder suficiente
para emprender la creacin de un nuevo Estado. El poderoso
nuevo estado petrolero se coloca as por encima de la sociedad
venezolana, ya que sus enormes ingresos no provienen del trabajo
de sus nacionales, sino de la extraccin del oro negro.
La explotacin del petrleo marca la penetracin del
imperialismo impulsando el surgimiento del capitalismo en la vida
nacional. El nuevo sistema econmico tolera un entendimiento
entre el adelantado y sofisticado proceso productivo del petrleo,
y el atrasado sistema semifeudal dominado por la estructura
251
latifundista, siendo el dictador Gmez el primer terrateniente

del pas. Tambin, con mano de hierro y de manera desptica
impone las nuevas instituciones y tendencias gubernamentales
del estado nacional. Crea el ejrcito nacional con carcter de
guardia pretoriana, pero con poder suficiente como para vencer al
caudillismo del siglo anterior. Construye la carretera transandina
y otros sistemas viales que le permiten integrar al pas, adems de
fortalecer el centralismo.
Por otra parte, la explotacin petrolera empieza a convertir
al pas en dependiente de los mercados de los Estados Unidos e
Inglaterra y esta subordinacin lo empieza a alejar de su entorno
geogrfico natural en Sur Amrica. El ideario de unificacin del
Libertador Simn Bolvar se circunscribe a discursos protocolares
sin contenido prctico de realizacin. Por ejemplo el gobierno
enva delegaciones representativas a los festejos del Primer
Centenario de la Independencia del Brasil en 1922; al de la Batalla
de Ayacucho en Per, en 1924; hechos que no tienen un significado
integracionista.
La progresiva separacin de la economa venezolana del
resto de Amrica Latina se patentiza a partir de 1922, cuando
el ingreso del petrleo supera a todos los otros ingresos del pas
juntos. A finales de la dcada, cuando la crisis de la bolsa de Nueva
York genera una amplia y profunda depresin de las economas
agroexportadoras, como en el caso del Brasil donde la drstica
cada de los precios del caf genera la Revolucin de 1930, que le
pone trmino al perodo de la Vieja Repblica del caf con leche,
y la mayora de pases sudamericanos se encontraban sumidos en
una debacle econmica, el General Gmez en Venezuela pagaba la
deuda externa, cuyo saldo era de 24 millones de bolvares, como un
homenaje al primer aniversario de la muerte de Simn Bolvar. Esta
situacin creaba una paradoja entre el poder simblico de Bolvar
como un cono del nacionalismo de la unin que se debilitaba y el
252

fortalecimiento de la moneda nacional, el bolvar, que se vigorizaba

como reflejo de una economa capitalista dependiente.
Esta tendencia se mantuvo hasta el final de la Segunda
Guerra Mundial, no obstante los importantes cambios polticos
operados despus de la muerte del General Gmez en 1936.
A partir de este ao, como seal el importante intelectual,
Mariano Picon-Salas, Venezuela entra tardamente en el siglo
XX (CABALLERO, 2010, p. 74). Se inicia la organizacin de los
partidos polticos contemporneos tomando como referencia las
grandes corrientes ideolgicas presentes en el mundo, tales como el
social cristianismo, el socialismo, el comunismo y /o el liberalismo.
En este menester, la nueva clase poltica establece contractos
con correligionarios de pases latinoamericanos. Por su parte,
el General Lpez Contreras que sucede al dictador Juan Vicente
Gmez crea las Ligas Bolivarianas como organizaciones apoyadas
por el gobierno para fortalecer la gobernabilidad del pas, que
tomando como referencia el pensamiento bolivariano buscaban
combatir al marxismo como una ideologa extranjera contraria al
gentilicio nacional. El gobierno experimenta una fuerte oposicin
de los jvenes universitarios quienes haban conquistado mucho
prestigio nacional por su acto de rebelda contra la dictadura de
Gmez en 1928. Los principales representantes de esta generacin
durante el gobierno de Lpez Contreras fueron mandados al exilio
y se convirtieron en verdaderos embajadores independientes del
nuevo pensamiento poltico venezolano, en Colombia, Chile, Costa
Rica o Mxico. Se inicia adems la organizacin de los sindicatos
y la combatividad obrera se manifiesta a partir de 1936, cuando
se produce la primera gran huelga petrolera en el estado Zulia
(CABALLERO, 2010, pp. 90- 110).
La situacin de la preguerra mundial caracterizada por la
confrontacin entre diferentes modelos ideolgicos totalitarios
como el fascismo, el nazismo, el falangismo, el comunismo,
253
se manifiestan con dramatismo en los diferentes pases

latinoamericanos. De manera simultnea, las cancilleras de las
principales potencias tales como Alemania, Inglaterra, la URRS, y
los Estados Unidos pugnaban por ejercer mayor influencia en el rea.
Particularmente, los Estados Unidos durante las administraciones
de Franklin Delano Roosevelt despliega la poltica del Buen Vecino
con la cual logra mantener control sobre Amrica Latina. La poltica
result exitosa, logrando cambiar la imagen negativa del pas del
Norte e incorporando aspectos culturales y de otras reas en las
relaciones. En tiempos de la Segunda Guerra Mundial el gobierno
norteamericano logra uniformar un frente unido en el continente
contra el fascismo en las conferencias hemisfricas realizadas en
La Habana, Ro de Janeiro, y Buenos Aires. En este contexto se
destaca la decisin de Brasil para entrar en la Guerra en 1944 y
la posicin neutral de Argentina. Venezuela por su parte, durante
el conflicto juega un rol de gran importancia por la produccin de
petrleo y coopera con las fuerzas aliadas manteniendo bajos los
precios del producto.
La Guerra Mundial favoreci la activacin del comercio entre
los diferentes pases de Amrica Latina, Venezuela y Brasil por
ejemplo, cuyas actividades econmicas actuaban dentro de sistemas
diferentes activan el comercio de la regin Amaznica, donde se
procura reactivar la explotacin del caucho y el intercambio de
productos, entre ellos el petrleo venezolano para abastecer la
parte Norte del Brasil. Tambin, dentro del contexto global del
conflicto el rea de la costa sudamericana comprendida entre el
Orinoco y el Amazonas toma importancia geopoltica como una
extensin defensiva del Canal de Panam ante eventuales ataques
alemanes. Por otra parte, se reconoce el conflicto como un momento
de capitalizacin de Amrica Latina y en algunos pases como
Mxico, Brasil y Argentina se opera un nuevo proceso importante
de sustitucin de importaciones que estimula la industrializacin
254

nacional. En el caso de Brasil, durante el primer ciclo de Getulio

Vargas entre 1930 y 1945, que comprende la etapa del Estado
Novo, los impulsos hacia la industrializacin del pas son notables
y dentro de este esquema se seala como un smbolo la primera
construccin de una siderrgica en Amrica Latina con ayuda de
los Estados Unidos, la de Volta Redonda en 1945.
En Venezuela, el perodo cobra importancia por la
democratizacin poltica del pas llevada a cabo durante el gobierno
del General Medina Angarita. En su gestin se tratan de concretar
reformas estructurales importantes tales como la Reforma Agraria
y la Reforma a la Ley de Hidrocarburos y en el plano poltico se
disfruta de libertad de expresin y se consolida la organizacin de
los partidos polticos como Accin Democrtica y el PCV (Partido
Comunista Venezolano). En materia internacional, el canciller
Parra Prez visita al Brasil y entre las diversas actividades que
por primera vez un alto funcionario del gobierno venezolano
realiza en Brasil, se firma un tratado cultural entre los dos pases.
El presidente Medina visita en 1943 los pases bolivarianos:
Colombia, Ecuador, Per, Bolivia y Panam, acompaado de una
amplia delegacin en la cual se incluyen representantes de la
oposicin como lo era el prominente poeta Andrs Eloy Blanco
miembro de Accin Democrtica, Tambin, el presidente visit los
Estados Unidos en enero de 1944, para responder a la invitacin
del presidente Franklin D. Roosevelt y ante el Congreso de ese pas
en Washington, destac el gran aporte de Venezuela al mantener
los precios del petrleo a bajo costo, en la lucha de la democracia
contra los regmenes totalitarios.
Al final de la contienda, en 1945, la devastacin se extenda
a lo largo de toda Europa, la URSS con veinte millones de
muertos haba alcanzado un triunfo contra Hitler a un alto
costo, Japn con el tremendo impacto de dos bombas atmicas
presentaba un espectculo desolador. Solamente los Estados
255
Unidos conservaban su aparato industrial intacto y su economa

saneada para enfrentar la postguerra. En medio de este contexto,
Amrica Latina que durante la guerra mantuvo un crecimiento
positivo y se encontraba esperanzada en que los Estados Unidos
podran continuar apoyando el crecimiento econmico de los
diferentes pases de la regin, vio frustradas sus expectativas
cuando una nueva onda de golpes militares se sucedieron en
el rea bajo el pretexto de la democratizacin. Slo en el mes de
octubre de 1945, en Sudamrica se produce el derrocamiento del
Gen. Medina Angarita en Venezuela, de Getlio Vargas en Brasil
y la insurreccin de los descamisados en Buenos Aires dirigidos
por Eva Pern para instaurar a Domingo Pern en la presidencia
de la Argentina. La cada de las expectativas latinoamericanas
se patentiza a finales del ao, en la Conferencia Interamericana
de Chapultepec, Mxico, en cuyas deliberaciones el Gobierno de
Harry Truman de los Estados Unidos deja ver su imposibilidad
de seguir colaborando con el desarrollo econmico de la regin, por
cuanto el gobierno norteamericano debe dirigir su atencin a la
contencin del comunismo internacional, a cambio se limitaron a
proponer la creacin del Sistema de Seguridad Continental (Tiar),
fundada en 1947, y la OEA en 1948, dos instituciones destinadas
a controlar el patio trasero del imperio, se implementaba as una
poltica de buenos negocios para las trasnacionales en connivencia
con los gobiernos espurios.
Por otra parte, con la revolucin del 18 de octubre de 1945,
para algunos historiadores muere el tipo de estado poltico creado
por el dictador Juan Vicente Gmez y se abre un trienio, en el cual
el nuevo gobierno civil intenta desmontar el Estado excluyente
y autoritario e intenta ampliar los derechos civiles ampliando la
participacin ciudadana para orientar lo destinos nacionales.
En este contexto se elige por primera vez mediante voto directo
popular al novelista Rmulo Gallegos en 1947.
256

Es evidente que la evolucin de Brasil y Venezuela durante

la primera mitad del siglo veinte fue bastante diferente. En el
plano del sistema poltico adoptado por los dos pases, se puede
establecer diferencias por cuanto en Brasil entre 1889 y 1930 tuvo
un sistema federal y Venezuela era centralista. Las diferencias
que se pueden establecer entre los dos pases se deben en mayor
grado a las respuestas nacionales ante los estmulos e imperativos
provenientes del exterior. En tal sentido, mientras en Venezuela
es el petrleo que subordina al pas y lo inserta de una manera
muy especial en el orden internacional, en Brasil los imperativos
son diferentes y las crisis del sistema econmico internacional
en 1930 y la Segunda Guerra Mundial lo impulsan a buscar la
descentralizacin de la economa e intensificar la industrializacin.
Venezuela y la integracin dentro de

la Guerra Fra (1950-1970)
El mundo que surge despus de la Guerra Mundial encuentra
a partir de 1947 una frrea divisin creada por una cortina de
hierro, debido a lo cual se experimenta una separacin entre dos
polos, uno dirigido por los Estados Unidos y el otro por la Unin
Sovitica. Eran dos mundos, sistemas capitalistas y el comunista,
en confrontacin permanente. Amrica Latina vena funcionando
desde el siglo XV, como un rea dependiente de las metrpolis que
de manera sucesiva impulsaban el desarrollo del sistema capitalista.
Primero, Espaa con su sistema mercantilista, despus Inglaterra
con el libre comercio y desde finales del siglo XIX los Estados Unidos
con su indiscutible proyeccin industrial y desarrollo econmico.
Sin embargo, en el siglo XX se acentu un desarrollo desigual
entre los Estados Unidos, y Amrica Latina donde permanecan
dominando estructuras ineficientes y obsoletas que limitaban su
crecimiento econmico. Esta situacin, para los sectores avanzados
257
del continente, era un indicador de la necesidad de producir un

cambio hacia la modernidad, cuya idea de modernidad apareca
asociada al crecimiento, desarrollo econmico e industrializacin
y se empez a estudiar por algunos economistas y otros sectores
preocupados por el desarrollo latinoamericano, incluso a partir
de la dcada de 1950 aparecen cursos relacionados al tema del
desarrollo de las regiones atrasadas en algunas universidades de
los Estados Unidos. Un hecho de gran importancia ocurre en 1948
cuando se crea la Cepal (Comisin Econmica para Amrica Latina
y el Caribe) un organismo de las Naciones Unidas dedicado al
estudio del desarrollo econmico de la Amrica Latina. En el marco
de esta institucin el pensamiento de su fundador el economista
argentino Ral Prebisch marca el inicio de un estudio serio y
sistemtico para establecer un diagnostico acertado con relacin al
desarrollo de la regin (DOSMAN, 2011, pp. 27- 90).
Para Prebisch, la estructura dominante del crecimiento de
Amrica Latina es el de su dependencia: las empresas coloniales
y el comercio internacional no fueron tiles para el desarrollo
econmico latinoamericano sino que al dislocar las estructuras
e instituciones socio-econmicas de las colonias, generaron una
serie de problemas (dependencia de las exportaciones, crecimiento
desigual) que bloquearon las posibilidades de desarrollo. El
rea cay en un estado de dependencia del primer mundo y se
convirtieron en productores de materias primas, en una relacin
centro periferia con sus metrpolis.
Para que estos pases pudieran entrar en una senda
de desarrollo sostenido sera necesario permitir un cierto
proteccionismo en el comercio exterior y estrategias de substitucin
de importaciones. Este pensamiento fue tomando forma a partir de
la dcada de 1960 en adelante, para constituirse en la Teora
de la Dependencia, la cual se fue nutriendo con el aporte de
importantes investigadores internacionales como Andrs Gunther
258

Frank, Walter Whitman Rostow, Pal Baran y/o de los brasileos:

Fernando Henrique Cardoso, Theotonio Dos Santos, Ruy Mauro
Marini, y Celso Furtado, entre otros. Un aspecto importante a
destacar es que, por primera vez, se crearon equipos de trabajo
integrados entre economistas y cientficos sociales de Brasil e
Hispanoamrica para estudiar de manera conjunta la regin y as
establecer las semejanzas y diferencias entre los diferentes pases
de la regin.
Venezuela dentro de este contexto, durante el perodo de la
guerra fra se mantiene adscrita al sistema capitalista dominado
por los Estados Unidos, la potencia que controla la mayor parte de
su produccin petrolera. Durante estos aos el pas experimenta
un crecimiento sostenido de su economa, mantenida a tasas
medias constantes de 5%, superiores a la de otros pases de la
regin como Argentina o Chile. Esta situacin favorable le permite
a Venezuela mantener una moneda fuerte, con poder de cambio
internacional y puede impulsar, en la dcada de 1950, una fuerte
poltica de modernizacin estatal de vas de comunicacin y de
mejoramiento urbano, subestimando, sin embargo, la reivindicacin
social y desconociendo los derechos humanos. Este captulo que se
da en Venezuela bajo la dictadura desarrollista del General Prez
Jimnez (1952-1958), es un fenmeno tpico de pretorianismo,
caracterizado por la intervencin de los militares venezolanos
en la poltica bajo el proyecto de El Nuevo Ideal Nacional. Esta
manifestacin se presenta tambin en Brasil, bajo condiciones
diferentes, en el gobierno democrtico del presidente Juscelino
Kubitschek (1958-1961). JK emprende un agresivo programa de
transformacin socio-econmica bajo el lema: 50 aos en 5, y aplica
un Plan de Metas de transformacin de los diferentes planos de
crecimiento del pas ejecutado bajo procedimientos democrticos,
y que queda sintetizado principalmente en la fundacin de Brasilia
como nueva capital.
259
Durante la dcada de 1960, en un contexto democrtico,

se contina impulsando en Venezuela una planificacin de
mayor contenido social financiando intentos de sustitucin
de importaciones, as mejor la educacin, la salud y se emprendi
un plan de desarrollo al sur del Orinoco mediante la construccin,
en 1961, de la ciudad de Santo Tom de Guayana (Puerto Ordaz),
la represa del Guri, y se termin de construir la Siderrgica
del Orinoco, todo ello dentro de un esquema de creacin de un
complejo industrial para sembrar el petrleo.
El 24 de septiembre de 1961, durante el gobierno del presidente
Rmulo Betancourt, el ministro de hidrocarburos Prez Alfonso
completa con xito una gestin tendiente a la creacin de un cartel
comercial petrolero entre los principales productores del mundo,
la Opep. Tambin se inicia la creacin de la empresa petrolera
nacional PDVSA con el propsito de que el Estado venezolano
rescatara progresivamente el control de su principal producto. En
1970, el pas se convierte en el primer exportador de petrleo y el
tercer productor a escala mundial (BETANCOURT, 1999, pp. 175180). No obstante, desde 1936 hasta 1972, el pas se encuentra
econmicamente atado a los Estados Unidos mediante un Tratado
Comercial que prcticamente limita su capacidad de acercamiento
con el resto de los pases latinoamericanos.
Venezuela no pasa de las declaraciones o de la aceptacin
formal de participar en la Asociacin Latinoamericana de
Integracin (Aladi) creada desde 1960 y no presenta ninguna
iniciativa gubernamental tendiente a la promocin de la integracin
regional. El paso ms firme dado por el pas en este perodo, en
materia de integracin fue la aceptacin del Acuerdo de Cartagena
firmado el 6 de julio de 1969, que da origen a la formacin de la
organizacin subregional, la Comunidad Andina de Naciones
(CAN).
260

Durante este tiempo, la poltica exterior de Venezuela adems

de encontrarse fuertemente condicionada a la dependencia de
los Estados Unidos, se desenvuelve dentro del mbito reducido
de la Regin del Caribe. En este contexto, Venezuela rompe
relaciones con las dictaduras de la familia Somoza en Nicaragua
y Rafael Leonidas Trujillo en Santo Domingo, que representaban
regmenes pretorianos y nepotistas, donde se desconocan los
derechos humanos. Sin embargo, el ensayo democrtico iniciado
en Venezuela en 1945, termina por un golpe de estado militar
tpico de este periodo de guerra fra y se instaura una junta
militar de gobierno que evoluciona en 1952 hacia la dictadura del
General Marcos Prez Jimnez, que se mantiene en el poder hasta
el 23 de enero de 1958, cuando es derrumbado por un movimiento
cvico militar.
Este perodo de la dcada de 1950 adquiere cierto inters
entre los estudiosos del subdesarrollo de Amrica Latina, al cual
califican de desarrollismo. Un tipo de desarrollo sin crecimiento
ms aparente que real por cuanto las estructuras de la dependencia
no eran superadas y se profundizaba ms an el antagonismo
social con el surgimiento de la marginalidad. En Venezuela, el
dictador Prez Jimnez puso en vigencia un plan denominado de
Nuevo Ideal Nacional de transformacin del pas mediante un
agresivo gasto pblico de construccin. En lo internacional, las
relaciones eran estrechas con las otras dictaduras de la regin y se
activaban con pomposas visitas a Venezuela como la del dictador
del Per, Manuel Odra; de Paraguay, Alfredo Stroessner; y de
Argentina, Juan Domingo Pern. Prez Jimnez por otro lado,
tambin asume una posicin anticomunista que se patentiza en
Caracas, en marzo de 1954, en la reunin de la X Conferencia
Interamericana, en la cual John Foster Dulles preside la delegacin
de los Estados Unidos, y se acuerda la invasin a Guatemala para
derrocar el gobierno democrtico de Jacobo Arbens. En 1956,
261
PJ al visitar Panam con motivo de la reunin de Presidentes

de las Repblicas Americanas en conmemoracin del Centsimo
Trigsimo Aniversario del Congreso de Panam, convocado por
el Libertador en 1826, ofrece 100.000.000 de bolvares para
constituir un fondo entre los pases americanos, destinado
a satisfacer las necesidades ms apremiantes de los mismos
(EL NACIONAL, 1954-1956).
Durante los gobiernos posteriores a la dictadura de PJ: el
de Rmulo Betancourt (1959-1964); Ral Leoni (1964-1968)
y Rafael Caldera (1968-1973), se produce una continuidad
administrativa creada por el Pacto de Punto Fijo, el acuerdo de
gobernabilidad firmado en 1959 entre los tres principales partidos
polticos venezolanos (AD, URD Y Copei). Dicho acuerdo que, ms
adelante queda reducido a un bipartidismo entre AD y COPEI,
pudo mantener el mismo ritmo de crecimiento econmico y
emprender, como se seal anteriormente, polticas reformistas
como la Reforma Agraria, y en los sectores de la Salud Pblica,
y la Educacin Universitaria, as como otras medidas de aspecto
social. El ms notable evento de aquella poca es la insurreccin
armada emprendida por los partidos de izquierda como el MIR
y el Partido Comunista, apoyada por sectores estudiantiles. Para
entender este perodo insurreccional es necesario tomar en cuenta
la gran influencia de la Revolucin Cubana de 1958 en la juventud
universitaria venezolana, as como el gran entusiasmo popular
que despert la visita a Caracas de Fidel Castro en 1959. En el plano
internacional, las relaciones con el Caribe ocupan la atencin
preferencial de la Cancillera. Surge una fuerte confrontacin
de modelos entre la democracia representativa imperante en
Venezuela y los modelos dictatoriales atrasados como los de
Somoza, Duvalier y Trujillo. Este ltimo fue el instigador de un
intento de magnicidio contra el presidente Betancourt, por lo cual
la OEA sancion a la Repblica Dominicana. Por otra parte, se
262

formaron alianzas entre presidentes democrticos: Betancourt, de

Venezuela; Muoz Marin, de Puerto Rico; Pepe Figueres, de Costa
Rica; Juan Bosch, de Repblica Dominicana y otros.
La crisis del Estado Nacional venezolano (1970-1999)

En este perodo, el curso de la estabilidad econmica del
pas entra en un ciclo de turbulencia motivada por la sbita
y drstica alza y/o cada brusca de los precios del petrleo en el
mercado internacional. Esta situacin se encuentra vinculada a la
agudizacin de la confrontacin en el Medio Oriente creada por
el enfrentamiento entre Israel y los pases rabes, incluyendo a los
palestinos.
Durante este perodo que se inicia en la dcada de 1970,
adems de operarse los significativos cambios polticos antes
sealados, se empieza a evidenciar el rpido ingreso del pas en un
nuevo escenario regional e internacional cada vez ms complicado
y en el cual, al interactuar con la realidad nacional, pone en evidencia
la vulnerabilidad del Estado petrolero venezolano. La agudizacin
progresiva de la crisis de los diferentes pases centroamericanos
determinada por la intensificacin de las luchas guerrilleras
insurreccionales contra los viejos modelos represivos imperantes
en Guatemala, el Salvador y Nicaragua donde triunfa la revolucin
sandinista sobre el caduco rgimen de la familia Somoza (19361979), motiva la participacin de nuestro pas buscando moderar
la situacin regional centroamericana, sobredimensionada por la
abierta participacin de la administracin del Presidente Ronald
Reagan de los Estados Unidos en el conflicto. La actitud venezolana
se materializa en el mes de enero de 1983 cuando en unin de
los gobiernos de Colombia, Mxico y Panam forman el Grupo
de Contadora con el propsito de promover la paz en la regin.
Seguidamente, con la democratizacin implementada en Brasil
263
despus de 1985, este pas se incorpora al Grupo de Contadora.

Luego, durante la administracin de Color de Mello, este grupo se
ampla para formar el Grupo de Ro. La presencia del Brasil en la
formacin de un frente latinoamericano constituye un hecho de
gran transcendencia en la poltica hemisfrica. Para Venezuela
signific el percatarse del surgimiento de una nueva realidad que
nunca antes estuvo en su rea de inters y que se hallaba al sur de
sus fronteras.
A partir de la dcada de 1970, aparece un proceso virtuoso en
las relaciones binacionales que la fortalecen hasta nuestros das,
se crea una plataforma convergente hacia una nueva identidad
sudamericana. El 23 de febrero de 1973, se entrevistan por primera
vez en la historia de las relaciones el presidente del Brasil, el
General Emilio Garrastaz Mdici y el presidente venezolano
Rafael Caldera. La entrevista se efecta de manera casual en la
ciudad fronteriza de Santa Elena de Uairn y en su Declaracin
Compartida los presidentes sealan: que el lugar de la entrevista,
situado en el corazn de una zona apenas explorada por el hombre,
simboliza el deseo comn de superar los obstculos de la naturaleza
y propiciar la ms amplia y efectiva comunin entre sus pueblos
(in Libro Amarillo, 1973, p. 57).
En 1974, durante el primer gobierno de Carlos Andrs Prez
los ingresos del Estado saltaron de 16.054 millones de dlares
a 45.558 como producto del alza de los precios del petrleo.
La percepcin de la rpida riqueza cre un tiempo loco, una
Venezuela Saudita, empero durante este perodo presidencial se
nacionalizaron las industrias del hierro y del petrleo. Con las arcas
llenas, el cambio se mantena a 4,30 bolvares por cada dlar, a esto
se una el exceso de liquidez por cuanto las multinacionales y los
grandes consorcios bancarios le ofrecan crdito en abundancia al
gobierno. Esta bonanza interna, le permiti a Prez su proyeccin
como lder del tercer mundo y auspiciar en Amrica Latina la
264

creacin de un organismo regional intergubernamental para

impulsar la cooperacin y la integracin: el Sistema Econmico
Latinoamericano y del Caribe (Sela), en el ao 1974. Aos despus
el ex presidente, en una entrevista a la prensa, sealaba: la obra
de mi primer gobierno fue producto de un milagro (CABALLERO,
2010, p. 237).
En noviembre de 1977, el Presidente Carlos Andrs Prez
realiza la primera visita oficial que haca un presidente de nuestro
pas al Brasil. Durante su estada en el vecino pas Prez declar:
Brasil [era] la nacin sudamericana fundamental y clave en la
accin integradora de la Regin y coment: los historiadores
maana expresarn su perplejidad frente a este inslito fenmeno
de aislamiento entre dos naciones vecinas y, qu adems, tienen
todo un cmulo de razones para acercarse y poder conjugar sus
esfuerzos (MENDIBLE, 1999, p. 170). Posteriormente, el 7 de
noviembre de 1979, en una accin de reciprocidad afirmativa,
el Presidente del Brasil, General Joo Baptista Figueiredo, visita
a Venezuela y declara, la aproximacin es una imposicin
de la historia. A partir de ese momento se dan nuevos pasos de
acercamiento: en abril de 1986, el Presidente Jaime Lusinchi visita
el Brasil y en septiembre del mismo ao el Presidente Jos Sarney
retorna la visita a Venezuela. En marzo de 1994 se da un salto en las
relaciones, cuando los presidentes Rafael Caldera e Itamar Franco
se renen en Venezuela y firman el Protocolo de la Guzmania,
mediante el cual se acuerda una ampliacin e intensificacin de
las relaciones, y en julio de 1995 el Presidente Fernando Henrique
Cardoso visita Caracas donde asiste a los actos oficiales de la Firma
del Acta de Independencia de Venezuela. En esta oportunidad, el
Presidente brasileo se refiere en forma explcita a la importancia
de la convergencia entre los procesos subregionales del Mercosur
y del Pacto Andino.
265
Despus del primer shock de los precios petroleros el pas

vive una nueva realidad mucho ms compleja. El nuevo presidente
electo en 1979, Luis Herrera Campins al asumir el cargo reconoce:
asumo un pas endeudado y durante los prximos aos su
gobierno no logra controlar la situacin econmica planteada.
As, el 18 de febrero de 1983 se produce un hecho histrico en el
discurrir de la Venezuela petrolera: el viernes negro, como se
llam al da en que el bolvar fue devaluado, el cual marca el inicio
del proceso econmico venezolano cuyos efectos llegan a nuestros
das. La crisis econmica se logra palear posponiendo un desenlace
hasta que Carlos Andrs Prez gana un segundo mandato, y
asume el poder en 1989, despus de una suntuosa toma de poder
bautizada por los crticos del perodo, como la coronacin de
CAP. En esta oportunidad, a diferencia de su primer mandato, CAP
intenta darle un giro a la situacin econmica influenciado por las
polticas neoliberales y las recetas econmicas del consenso de
Washington que se encontraban de moda en ese momento. Los
efectos del llamado paquete econmico que aplic su gobierno
fueron devastadores para la poblacin, y el 27 y 28 de febrero
se produjo el caracazo, un estallido social que sacudi al pas
creando una enorme inestabilidad social, producto tambin de un
nuevo elemento distorsionador: la inestabilidad institucional. A la
violencia civil le siguieron dos insurrecciones militares en el ao
1992, y finalmente un antejuicio de merito para CAP ante la Corte
Suprema de Justicia por malversacin de fondos que lo aparta
del cargo de presidente. La prdida del piso econmico arrastra
consigo todo el basamento socio-poltico del pas.
En 1993, el Congreso designa al historiador Ramn J.
Velzquez como presidente encargado para terminar el perodo
de Prez y ocho meses despus es electo por segunda vez como
presidente el Dr. Rafael Caldera. En esta oportunidad Caldera que
haba sido el fundador del partido y el principal lder de Copei
266

desde 1946, gana las elecciones sin el apoyo del que haba sido
su partido y funda uno nuevo, Convergencia Nacional, que para
gobernar establece una nueva base de alianzas que denomina el
chiripero. En el quinquenio convergen la crisis poltica producto
del agotamiento del sistema bipartidista surgido del Pacto de Punto
Fijo de 1959, y la crisis econmica que se patentiza con una aguda
contraccin bancaria que motiva el cierre de varias entidades y una
reduccin significativa del PTB, reduciendo la actividad econmica
nacional. Adems el gobierno se ve presionado por la dramtica
cada de los precios del petrleo hasta los nueve dlares por barril.
Venezuela y los organismos regionales

Venezuela fue miembro del Acuerdo de Cartagena desde su
creacin en 1969 pero con el correr del tiempo fueron surgiendo
problemas dentro de su funcionamiento. Chile se retira en
1973, despus de la cada del Presidente Allende; Per durante
el gobierno de Alberto Fujimori, en 1992, pone objeciones sobre
el funcionamiento del mismo. Por otra parte, las relaciones
comerciales entre Venezuela y Colombia ocasionalmente eran
alteradas por las tensiones surgidas entre los dos pases, como
sucedi durante el gobierno de Jaime Lusinchi en 1984, cuando se
produce un grave incidente por la incursin de la corbeta Caldas de
Colombia en aguas del Golfo de Venezuela.
En 1997 nuestro pas participa del intento de un nuevo
relanzamiento del Acuerdo, ahora como Pacto Andino (CAN).
Por su parte, el Mercosur surgi, en 1991, mediante el Tratado
de Asuncin con la participacin de Argentina, Brasil, Uruguay
y Paraguay. En esta oportunidad estos cuatro pases venan de
recuperar la democracia despus de una larga lucha cvica contra
regmenes militares autoritarios, en tal sentido el acuerdo no
significaba simplemente la creacin de un nuevo mercado comn
267
econmico y de manera implcita subyace la creacin de un nuevo

tipo de sociedad ms justa.
El Mercosur se fue convirtiendo en la propuesta de integracin
ms dinmica en Sudamrica, propiciando un acercamiento
profundo y productivo, con nfasis en la industrializacin. La
premisa democrtica se fue asumiendo no slo por su origen del
poder en la soberana popular, sino tambin por su ejercicio a
travs de instituciones republicanas de gobierno que norman el
funcionamiento del Estado, manteniendo un equilibrio y balance
de poder muy diferente al existente en los regmenes autoritarios
del cono sur. La finalidad se orienta hacia la garanta de materializar
y extender los derechos ciudadanos en tres esferas de la ciudadana
(derechos civiles, sociales y polticos).
El regreso de Venezuela a su entorno sudamericano

y la presencia del Brasil (2000-2013)
Las elecciones presidenciales venezolanas del 6 de diciembre
de 1998, las ltimas en celebrarse en el siglo XX, significaron
ms que un cambio de administracin gubernamental, signific
una ruptura con el pasado poltico nacional y a su vez una nueva
concepcin del pas en el plano internacional. Hugo Chvez Fras
despus de triunfar con 56.2% de los votos, durante la toma de
posesin del cargo, en el mes de febrero del ao siguiente,
jura sobre la Constitucin de 1961 que consider de viva voz
moribunda, porque representaba los intereses del Puntofijismo
dominante, durante la que l llama Cuarta Repblica, surgida en
1958. Seguidamente, procedi a convocar una Asamblea Nacional
Constituyente la cual elabor una nueva Constitucin que fue
aceptada por el voto popular en el ao 1999, y sobre esa nueva
plataforma legal se regularizan todos los poderes pblicos.
Se inicia as lo que l denomina la Quinta Repblica, cuando
la popularidad del gobernante era muy alta y la oposicin haba
268

quedado dividida y muy golpeada por la derrota electoral de

diciembre, contando adems con el desprestigio de los partidos
en el pas y en Amrica Latina, que no comprendan los nuevos
tiempos. Por su parte, Chvez capta el momento histrico nacional
caracterizado por un amplio sentimiento de cambio existente en
el pas y en lo internacional la aparicin de una nueva correlacin
en las relaciones hemisfricas, reflejo del surgimiento de fuerzas
profundas de un sentimiento nacionalista continental ante el
nuevo milenio. Esta nueva realidad ganaba aceptacin dentro de
las elites gobernantes de diferentes pases sudamericanos ante
el desenvolvimiento de un encrespado e incierto panorama del
nuevo orden internacional, el cual propugnaba superar la enorme
concentracin de poder acumulado por los Estados Unidos, despus
de la implosin de la URSS en diciembre de 1991 y aspiraba a la
creacin de un mundo multipolar.
Desde sus inicios, el gobierno de Chvez con la intencin
de producir un cambio revolucionario en la sociedad venezolana,
tom en lo interno una posicin radical de enfrentamiento frontal
contra lo que calificaba las cpulas podridas que segn su opinin
representaban el antiguo rgimen burgus. Evidentemente, los
sectores opositores de Chvez en los inicios muy golpeados por
la derrota electoral, e influenciados por el enorme sentimiento
de la antipoltica existente en el pas, actuaban de manera
desorientada sin lograr articular una posicin cohesionada contra
las iniciativas del gobierno. En este perodo, representantes del
poder econmico, los medios de comunicacin, y sectores de
las fuerzas armadas, amenazados por el nuevo gobierno logran
suplantar a los dirigentes polticos de los partidos tradicionales
(AD y Copei) en la direccin de la oposicin. Mediado por una
situacin creciente de enfrentamientos se presentan momentos
difciles para el gobierno, entre los cuales se pueden sealar los
del intento de golpe de estado en el 2002, y la huelga petrolera
269
de PDVSA, entre otros. En estos eventos el gobierno brasileo

desempe un rol estabilizador, promocionando la creacin de un
grupo de pases amigos de la democracia en Venezuela y en general
auspiciando una poltica propicia en favor de la permanencia de
Chvez al frente de la presidencia de la Repblica. En especial
merece destacarse como en diciembre de 2002 en el momento
ms lgido de la huelga petrolera, la compaa Petrobras con la
anuencia compartida entre los presidentes Fernando Henrique
Cardoso, saliente, e Incio Lula da Silva, recin electo, acuerdan
mandar un carguero de gasolina para palear la grave situacin de
falta del combustible en Venezuela. Este hecho marca un momento
de deslinde e importancia para el destino econmico de Venezuela
al poder superar esta difcil coyuntura obviando la asistencia de los
Estados Unidos.
Ms adelante, Chvez pasa a hablar de una va hacia el
socialismo y logra en el ao 2004 solventar los graves problemas
representados por el intento de revocatorio de su mandato,
as como lo haba hecho con otros eventos que pusieron en
riesgo la continuacin de su proyecto poltico personal, y que al
mismo tiempo contribuyeron a dividir la sociedad venezolana
en dos bandos opuestos. En realidad, es persistente la polmica
entre los analistas e investigadores que acompaan la realidad
venezolana dentro del contexto de la Amrica Latina acerca de
la calificacin del rgimen entre populista radical o populista de
izquierda. Sin embargo, ms que la definicin del rgimen creemos
que es importante comprender el contexto mundial y regional
para interpretar su comportamiento nacional. En Venezuela por
primera vez un gobierno apela al factor internacional fuera de los
Estados Unidos para convalidar su situacin interna y lo consigue.
Lo que equivale a decir que Chvez y el chavismo se legitiman
en el poder mediante al surgimiento de una nueva correlacin
creada entre una parte de la sociedad nacional y el nuevo cuadro
270

poltico creado por un orden internacional en formacin, en el cual

se destaca la aparicin de un nuevo nacionalismo sudamericano,
cuya expresin no se limita al mbito restringido de los diferentes
estados nacionales sino que, por el contrario, estimula posiciones
continentales. En este nuevo nacionalismo aparece la coincidencia
de acciones polticas ente diferentes pases y gobiernos del rea
mostrando un nuevo comportamiento comn, el cual representa
para algunos, una onda de izquierda que viene a suplantar las
tendencias neoliberales dominantes en el continente en la ltima
dcada del siglo pasado. Entre los gobernantes de esta tendencia
se destacan por su protagonismo los presidentes de Venezuela,
Hugo Chvez; el de Argentina, Nestor Kirchner; el de Bolivia, Evo
Morales; e Luiz Incio Lula da Silva, de Brasil, entre otros.
En este contexto cabe recordar que en 1994 cuando se produjo
en Miami la Cumbre de las Amricas empez a surgir preocupacin
e inquietud por la suerte de Amrica Latina, por la creacin del
Alca con el propsito de instaurar una zona de libre comercio, que
indudablemente sera dominada por la superioridad econmica
de los Estados Unidos. En la conciencia sudamericana siempre ha
gravitado con fuerza el ideario de los precursores de la indepen
dencia que abogaron por una patria grande e independiente,
ideal que se enriquece de manera constante con el paso del
tiempo, as cuando emergen los Estados Unidos dominando
el Panamericanismo, aparece un nuevo ciclo de pensadores
crticos, como Eduardo Prado (in A Iluso Americana, 1894), Jos
Enrique Rod (in Ariel: Breviario de Juventud, 1900), entre otros.
Esta generacin establece la diferencia entre la sociedad anglo
americana y la Amrica ibrica. Para ellos, en la primera predomina
el materialismo, el utilitarismo, el empirismo, la plutocracia y la
corrupcin mientras en la ltima prevalece la cultura catlica en
la que predominan los valores morales, espirituales, estticos y
271
humanistas. Este tren de pensamiento histrico latinoamericano se

replantea con fuerza en el presente.
Hoy, el grado evolutivo de la humanidad la coloca en un
plano civilizatorio inusitado inmerso en la globalizacin. Esta
situacin repercute en la unidad socio-histrica de Amrica Latina
creando una reorganizacin de sus grandes espacios atendiendo a
los nuevos imperativos creados por los desarrollos nacionales en
particular. En este contexto se opera un distanciamiento entre
Amrica del Norte y la Amrica del Sur. Mxico se inclina hacia los
Estados Unidos y Canad para formar parte del Nafta, el Mercado
Comn del Norte, y de esta manera tiende a alejarse de Sudamrica
y el Caribe. En este proceso, durante la dcada de 1990, migran
anualmente medio milln de mexicanos hacia los Estados Unidos
elevando la presencia de los mexicanos de cuatro a diez millones
de migrantes (EL UNIVERSAL, 2013). Por otra parte, en el 2002
el ataque terrorista a las torres gemelas en Nueva York explicita
el esquema defensivo geopoltico de los Estados Unidos hasta el
Canal de Panam dejando por fuera a Sudamrica.
Precisamente, como ya sealamos, en Sudamrica se vienen
operando desde las ltimas dcadas del siglo pasado profundos
cambios estructurales en cuanto a los objetivos histricos de los
estados nacionales. El agotamiento del ciclo de los regmenes
militares autoritarios, la terrible crisis de la deuda externa, los
grandes desajustes sociales por la aplicacin de las medidas
neoliberales, crean una toma de conciencia donde resurgen los
sueos de los libertadores Bolvar y San Martn, entre otros,
de construir la patria grande cuyo imperativo supone una
reorganizacin inteligente de las grandes potencialidades geoeconmicas del continente.
En este contexto, en el ao 2000, se renen en Brasilia por
primera vez los doce presidentes de Amrica del Sur y empiezan
272

a definir la creacin de un nuevo espacio histrico comn, es en

el marco de esta posibilidad que se produce el acercamiento entre
Venezuela y Brasil. Al ganar Chvez su primera eleccin en 1999
realiza una visita a Brasilia donde se rene con el presidente
Fernando Henrique Cardoso en un momento en que las relaciones
estaban en un punto ptimo. Posteriormente, a partir del 2003
las relaciones adquieren mayor dinamismo al ser impulsadas por
la diplomacia presidencial protagonizada de manera conjunta por
los presidentes Chvez y Lula. Estas alcanzan su momento cumbre
con el ingreso de nuestro pas al Mercosur a finales del ao 2012.
Pero es a partir del 2003, cuando Lula llega a la presidencia del
Brasil, que ste establece una fraterna relacin con el presidente
Chvez, la cual se traduce en un rpido proceso de profundizacin
de las relaciones estratgicas. En el ao 2007, los dos presidentes
acuerdan encuentros trimestrales para revisar los avances de la
cooperacin entre los dos pases, tres aos ms tarde el presidente
Chvez sealaba: tena mucha razn Lula al decir que en 8 aos
hicimos dos y hasta tres veces ms de lo que se hizo en cinco
siglos. Y todo esto como lo refiri l mismo, porque tambin hace
poqusimo tiempo descubrimos que tenemos ms en comn en el
Sur, que todo lo que podemos recibir del Norte3.
En pocos aos se logra as formar un complejo entramado
de intereses binacionales mediante los cuales las exportaciones
brasileas saltan de 536 millones de dlares en 1999 a seis (6)
billones en 2012. El salto comercial a favor de Brasil que era de
165 millones de dlares en 2002 pasa a cuatro (4) billones en
2012. En la accin del establecimiento de puentes de integracin
actan de manera coordinada las compaas privadas brasileas:
Camargo Correa, Andrade Galvo y Odebrecht, as como las
financieras Ultra, Braken y Gerdau con un amplio portafolio de 20
3 Chvez, Las lneas de Chvez. Caracas, Presidencia de la Repblica de Venezuela, 2010. p. 25.
273
billones de dlares, junto con las agencias gubernamentales Ipea,

Caixa Econmica y Embrapa que actan como la contraparte del
gobierno venezolano4.
Otro aspecto menos visible, del acercamiento venezolanobrasileo, pero histricamente de gran importancia, est
constituido por las buenas relaciones fronterizas por cuanto es
all donde se ponen en contacto las dos sociedades. Desde la firma
del Tratado de Lmites de 1859 entre el Imperio de Brasil y la
Repblica de Venezuela, las premisas de referencias geogrficas
aceptadas por los dos estados en cuanto al divorcio de las aguas
entre las cuencas de los ros Orinoco y Amazonas han permanecido
sin alteraciones, a no ser por justo reconocimiento por parte
del Brasil de la reclamacin de Venezuela de 4 mil kilmetros
cuadrados por concepto de la rectificacin del lugar de nacimiento
del ro Orinoco, hecho ocurrido en 1969 mediante la firma del
Acta No 39 de Lmites Binacionales. Esto constituye un caso
excepcional a favor de nuestro pas, tradicionalmente, aquejado
por la prdida territorial con sus vecinos. Consecuentemente, las
buenas relaciones fronterizas con Brasil en el pasado, redundan en
las ptimas relaciones diplomticas del presente.
Las fronteras toman mayor dinamismo a partir de las
dcadas finales del siglo pasado con la carretera Pto. La Cruz-Pto.
Ordaz-Boa Vista-Manaos, el alumbrado elctrico, el incremento
del comercio, el turismo e incluso el intercambio socio-cultural,
dando mayor importancia de referencia econmica a las ciudades
relacionadas. La estratgica va antes mencionada crea un eje
permanente de comunicacin de 1950 km entre Puerto La Cruz
y Manaos, vinculando el distante Mar Caribe con las aguas de los
ros Negro y Solimes en el corazn Sudamericano. Este eje es el
4
Los datos econmicos los suministra el Ministrio de Desenvolvimento Indstria e Comrcio Exterior,
Secretaria de Comrcio Exterior disponible en <aliceweb.desenvolvimento.gov.br/>.
274

ms importante y dinmico de la Regin Amaznica por la base

industrial, a la que se le suman las enormes reservas energticas de
petrleo de Venezuela (las mayores del mundo), hdricas y socioambientales, se presenta como una de las regiones ms provisoras
del planeta. En tal sentido, el eje carretero se presenta como
la columna vertebral de comunicacin de uno de los complejos
de seguridad ms importantes de Amrica del Sur (BATALHA
FRANKLIN, 2012, p. 171).
Precisamente, es en estos enormes espacios cargados de
gran potencial para el futuro que el gobierno de Brasil y el
de Venezuela tienden a impulsar la articulacin geogrfica entre
la regin Norte de Brasil y la del Sur de Venezuela para convertir
estas regiones en una gran bisagra de integracin dentro de un
impulso de regionalismo abierto, en ese espacio comprendido
entre los ros Orinoco y Amazonas donde se encuentra la apetecida
Regin Amaznica, cuya importancia estratgica y valorizacin de
posibilidades la convierten para los diferentes pases que son parte
de su condominio en la PanAmazonia. Superar las desavenencias
y desconfianzas del pasado permite encarar su soberana comn
como la regin medular de la articulacin de la nueva identidad
sudamericana.
Hugo Chvez muere en Caracas el martes 5 de marzo de
2013, y una nueva realidad poltica est naciendo en Venezuela,
contando con un nuevo marco de referencia, el Mercosur.
Evidentemente, todo indica que ahora el norte de nuestro pas se
encuentra en el Sur.
275
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Parte IV
Defesa e segurana na
Amrica do Sul: percepes
e agendas
A Torre de Babel sul-americana:

a importncia da convergncia
conceitual para a cooperao
em
Defesa
Hctor Luis Saint-Pierre

Diego Lopes da Silva
Hctor Luis Saint-Pierre doutor em Filosofia Poltica

(1996), pela UNICAMP, com ps-doutorado FAPESP/Universidade
Autnoma de Mxico, em 1999. Defendeu sua Livre-docncia
na Universidade Estadual Paulista Julho de Mesquita Filho,
em 2002, com tese sobre Formas contemporneas da violncia
poltica. Realizou seu Concurso de Professor Titular em Segurana
Internacional e Resoluo de Conflitos em 11/05/2011. Coordena
a rea de Paz, Defesa e Segurana Internacional da Ps-graduao
em Relaes Internacionais San Tiago Dantas. Fundador e lder do
Grupo de Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES)
da UNESP. Participa como membro do Diretrio da Red de
281

Seguridad y Defensa de Amrica Latina (RESDAL). Desde 2012

Diretor Institucional da Associao Brasileira de Estudos de
Defesa (ABED). Membro do Diretrio da Associao Brasileira
de Relaes Internacionais, desde julho de 2013. Publicou 30 artigos
em peridicos especializados, 54 captulos de livros, seis livros
publicados e muitos artigos de opinio em veculos de comunicao.
Recebeu quatro prmios e/ou homenagens, entre elas, a Medalha
da Ordem do Mrito Militar no grau de Cavaleiro.
Diego Lopes da Silva doutorando e mestre em Relaes
Internacionais pelo Programa de PPGRI Santiago Dantas (UNESP-UNICAMP-PUC/SP). pesquisador do Grupo de Estudos de Defesa
e Segurana Internacional desde 2008. Desenvolve pesquisa sobre
transparncia em gastos militares na Amrica do Sul com apoio
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(CAPES). Os trabalhos acadmicos desenvolvidos concentram-se
nas reas de defesa, segurana regional e transparncia militar.
282
A altura, a gravidade e o tropeo
m sua ltima obra, incompleta por fora de seu falecimento,

Marc Bloch apresenta a seguinte situao: um homem
caminha por um atalho em uma montanha, tropea e
cai num precipcio. A simplicidade da tragdia contrasta com a
profundidade das implicaes. Bloch, afirma que uma resposta
intuitiva pergunta da causa da queda seria o tropeo. Entretanto,
essa varivel no mais importante que nenhuma das outras
que compem a situao. A queda, por exemplo, no aconteceria
sem a gravidade, sem a altura da montanha ou sem a razo que
motivou o homem a atravessar a montanha. O historiador assinala
que o tropeo [...] parece ligado ao efeito de uma influncia mais
direta e no escapamos ao sentimento de que foi ele o nico a t-lo produzido1. O pensamento histrico convencional seguiu o
mesmo caminho e, de maneira a organizar seu estudo, estipulou
catalogar as variveis de carter mais permanente tais como a
gravidade como condies, para que as dependentes do homem
ocupem o centro da anlise. Todavia, a rotulao de variveis
permanentes conserva um espao para a subjetividade: as condies
de um fenmeno que so relevantes para um historiador, podem
no ser as mesmas para um mdico que analisa a mesma situao.
Nesse sentido, a realidade nos apresenta uma quantidade quase
infinita de linhas de fora, todas convergindo para o mesmo
1
BLOCH, Marc. Apologia da Histria, ou o ofcio de historiador. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Ed., 2001. p. 155.
283

fenmeno2, e cabe ao analista fazer a escolha de quais sero suas

condies e qual ser sua varivel principal, pois a significao
no uma propriedade intrnseca ao objeto, isto , no certo que
determinado processo histrico [ou condio neste caso] seja per se
significativo, mas o pesquisador que o acha cheio de significado3.
Aqui analisaremos o processo de cooperao na rea de
Defesa da Amrica do Sul. Para tanto, aceitando a inerente
parcialidade da pesquisa emprica e a necessidade de renncia de
parte da realidade, decidimos deixar muitas questes de lado para
nos concentrar na construo de conceitos compartilhados como
varivel central nesse processo, em outras palavras, forados pelas
limitaes que impe a metodologia, elegemos nossas condies e
nosso tropeo.
Focamos-nos em alguns termos, como segurana, defesa,
dissuaso e, mais recentemente integrado agenda de cooperao
sul-americana, transparncia militar. Nesse sentido, utilizamos
majoritariamente duas fontes: a primeira delas so os documentos
emitidos pelos pases da regio, tais como os Livros Brancos de
Defesa (LBD) ou at mesmo a legislao existente; a segunda fonte
so os documentos emitidos pelo Centro de Estudos Estratgicos
de Defesa (CEED) do Conselho de Defesa Sul-Americano (CDS).
A partir destas fontes e apoiados em bibliografia auxiliar analisamos
as matrizes que permeiam as definies polticas e comparamos as
percepes individuais dos pases-membros do CDS, com o que foi
apresentado pelo CEED.
A gramtica da cooperao
Uma constatao fcil que surge ao analisar a situao regional
da Defesa que nem todos os atores regionais compreendem o
2 Idem.
3 SAINT-PIERRE, Hctor. Max Weber: entre a paixo e a razo. Campinas: Unicamp, 2004, p. 28.
284

mesmo por Defesa, segurana ou at mesmo cooperao.

As diferenas histricas, geopolticas, culturais, idiossincrticas,
institucionais, de percepes de ameaas e suas capacidades
defensivas fazem parte da explicao dessa polifonia. Todavia, os
entendimentos que se supem na base de qualquer negociao,
inclusive de um processo de cooperao, exigem, como condio
de possibilidade (at para poder discordar sobre os fatos), de
univocidade conceitual, isto , que todos atribuam a cada conceito, e
s a ele, uma e apenas nica semntica. No foi por outro motivo
que um dos primeiros objetivos do CEED/CDS foi discutir os
escopos semnticos de alguns dos conceitos centrais nas discusses
que cercam os entendimentos regionais na rea de Defesa.
A construo social dos conceitos tem sua origem em
experincias passadas concatenadas sinteticamente pela concepo
de realidade do observador. Um conceito categoriza a realidade em
torno de uma hiptese formulada por um ser histrico e social.
Na Amrica do Sul, alguns fatores exerceram forte influncia na
formao dos conceitos de Segurana e Defesa. O primeiro deles
a noo de territorialidade. O Nacionalismo Territorial, como
se refere Carlos Escud dimenso subjetiva da territorialidade,
pautou a maioria dos conflitos e recrudescimentos diplomticos
na regio46. Ainda que, objetivamente, os territrios disputados
possam no representar grandes ganhos, h uma pulso chauvinista
advinda de setores das sociedades dos pases envolvidos nessas
disputas que atribuem um valor irrenuncivel aos territrios em
questo, chegando ao ponto de personifica-los57. Adotando esta
perspectiva ultranacionalista, assinala Escud, aos olhos desses
setores, corridas armamentistas e outras medidas mais extremas
4
5
Argentina e Chile; Argentina e Gr-Bretanha; Bolvia e Chile; Bolvia e Paraguai; Chile e Peru; Peru e
Equador; Venezuela e Guiana, Colmbia e Nicargua; e Honduras e El Salvador.
ESCUD, Carlos. Argentina territorial nationalism in: Journal of latin american studies. Vol. 20, No. 1,
maio, 1988, pp. 139-165.
285

so tomadas como aes razoveis na defesa dos interesses

nacionais, tornando a aproximao e a posterior integrao
regional um processo rduo6. A forte influncia histrica exercida
pelo pensamento geopoltico europeu marcou a definio dos
conceitos de defesa dos pases da regio7.
Podemos identificar claramente a generalizada preocupao
preponderante (mais ou menos acentuada) nos pases da regio
com a soberania territorial, o que fica claro nas definies de defesa
da Argentina e do Chile. Escolhemos estes dois exemplos pela sua
histrica e conturbada relao pelos seus territrios. A definio
argentina de defesa se encontra na Ley de Defensa Nacional:
A defesa nacional a integrao e a ao coordenada de
todas as foras da Nao para a soluo daqueles conflitos
que requerem o emprego das Foras Armadas, em forma
dissuasiva ou efetiva, para enfrentar as agresses de
origem externa. Tem por finalidade garantir de modo
permanente a soberania e a independncia da Nao
Argentina, sua integridade territorial e capacidade de
autodeterminao, proteger a vida e a liberdade de seus
habitantes8. (grifo nosso)
6
7
Ibid. p. 141.
Dentre os autores mais significativos, podemos citar Friedrich Ratzel, com suas leis do crescimento
espacial do Estado ou teoria do espao vital; Halford John Mackinder com sua teoria do Heartland;
e Karl Haushoffer. Fora do continente europeu, podemos mencionar Nicholas J. Spykman e a teoria
do Rimland, exercendo forte influncia no pensamento geopoltico norte-americano no perodo
posterior Segunda Guerra mundial. O pensamento desses autores influenciou fortemente a
elaborao das doutrinas de segurana nacional dos pases sul-americanos. No caso brasileiro,
a Escola Superior de Guerra foi um instrumento importante de assimilao e propagao dessas
abordagens, ainda que a concepo de poder da instituio, com o passar dos anos, tenha se
desprendido de uma tnica predominantemente conectada ao territrio, expandindo-se. Sobre a
evoluo do pensamento geopoltico. Ver MIYAMOTO, Shiguenoli. Geopoltica e Poder no Brasil.
Campinas: Papirus, 1995. p. 29.
DIARIO OFICIAL DE LA REPBLICA DE ARGENTINA. Ley de defensa nacional, N 23.554. 5 de maro
de 1988.
286

J no caso chileno, lemos a seguinte definio,

A defesa nacional o conjunto de meios materiais, humanos
e morais que uma nao pode objetar s ameaas de um
adversrio contra seus interesses, principalmente sua
soberania e integridade territorial. Seu propsito alcanar
uma condio de segurana externa tal que o pas possa
realizar seus objetivos livre de interferncias exteriores.
uma funo intransfervel do Estado. Contribui para a
segurana do pas por meio do emprego legtimo da fora,
da dissuaso e da cooperao internacional9. (grifo nosso)
Ainda que soe paradoxal, Argentina e Chile compartilhavam

um posicionamento que os apartava: a percepo de que, no
decorrer do sculo XIX, ambos pases sofreram perdas territoriais.
O processo de independncia da Argentina e do Chile foi marcado
por guerras contra a metrpole espanhola10. Aps de logr-las, em
1816 e 1826 respectivamente, suas fronteiras foram determinadas
pelo princpio do uti possidetis, tambm utilizado no resto do
continente para resolver eventuais questes territoriais. No
obstante, os limites entre os pases no foram satisfatoriamente
traados e reconhecidos na poca, voltando a reverberar em
conflito anos depois. A mais significativa das consequncias da m
demarcao das fronteiras foi referente aos direitos sobre o Canal
de Beagle. A soberania contestada inicialmente dizia respeito
s trs ilhas de Picton, Nueva e Lennox. Entretanto, a disputa
transbordou para questes geopolticas maiores, envolvendo, ao
final, os direitos sobre todo o Canal11. Ainda que, por arbitragem
internacional da Coroa Britnica, a questo tivesse sido resolvida a
9 MINISTERIO DE LA DEFENSA DEL CHILE. Libro blanco de la defensa 2010. p. 303. Disponvel em
<http://www.defensa.cl/archivo_mindef/Libro_de_la_Defensa/2010/2010_libro_de_la_defensa_6_
Parte_Recursos_Financieros_y_Aplicados_de_la_defensa.pdf>. Acesso em 3/2/2013.
10 OELSNER, Andrea. International Relations in Latin America: peace and security in the Southern Cone.
New York: Routledge, 2005. p. 107.
11 Idem. ibidem. p. 113.
287

favor do Chile, a Argentina no aceitou o resultado do laudo. Como

consequncia da recusa, tropas argentinas foram mobilizadas para
a guerra em 1978. Em resposta o Chile tambm mobilizou suas
tropas e, em pouco tempo, os dois pases encontravam-se prestes a
entrar numa guerra. O lado argentino j havia preparado sua frota
para desembarcar nas ilhas de Beagle, enquanto a frota chilena
se embrenhava em meio as ilhas esperando ordens para agir12.
O conflito estava em sua iminncia e sua consumao era o cenrio
mais provvel. No obstante, a dois dias do Natal, o Papa Joo
Paulo II prontificou-se a mediar a situao e o cenrio foi controlado
prontamente. As duas naes atenderam ao pedido da Santa S e
recuaram com suas tropas. As populaes de ambos os pases eram
compostas por 90% de catlicos13 e o custo poltico de negar um
pedido papal, somado incerteza da guerra, era demasiado grande
para seguir enfrente com o plano e o acordo de paz foi assinado
em 1984.
Um segundo fator importante que incide na conceitualizao
da defesa e da segurana o papel exercido pelas percepes de
ameaa14. Os conflitos e tenses ocorridos na regio em perspectiva
histrica, apresentam uma forte influncia das percepes na
sua dinmica. Srgio Aguilar assinala que a Guerra do Paraguai,
conflito de interessante riqueza analtica, visto que os dois
contendores pela hegemonia da Bacia do Prata lutaram do mesmo
lado, foi fruto de desconfianas e percepes geoestratgicas15.
As percepes exerceram e ainda exercem grande influncia
12 DE LA FUENTE, Pedro Luis. Confidence-building measures in the Southern Cone: a model for
regional stability. Naval War College Review. Winter 1997; Vol. L N 1, pp. 36-65, p. 51.
13 DE LA FUENTE, Pedro Luis. Confidence-building measures in the Southern Cone: a model for
regional stability. Naval War College Review. Winter 1997; Vol. L N 1, pp. 36-65. p. 51.
14 Analisamos este aspecto em profundidade em SAINT-PIERRE, Hctor L. As novas ameaas
s democracias latino-americanas: uma abordagem terico-conceptual in Rizzo de Oliveira, E.
Segurana & Defesa Nacional: da coopetio cooperao regional. So Paulo: Ed. Fundao Memorial,
2007.
15 AGUILAR, Srgio Luiz Cruz. Segurana e defesa no Cone Sul: da rivalidade da Guerra Fria cooperao
atual. So Paulo: Porto das Ideias, 2010. p. 19.
288

tambm na dinmica de compras de armamentos e nas corridas

armamentistas. Exemplo dessa influncia na regio a questo
da paridade naval entre Argentina e Brasil. O episdio alude a
resistncia argentina reconstruo da esquadra brasileira no
incio do sculo XX. Para a Argentina, a compra de encouraados
do tipo dreadnought por parte do Brasil era ameaadora, pois
aumentava o poder blico brasileiro16. Levando em considerao
o histrico do relacionamento entre os dois pases, a Argentina
percebia que as compras colocavam a segurana nacional em
risco, ainda que na poca os dois pases estivessem iniciando
uma aproximao maior17. Outro exemplo contemporneo so as
compras militares de Chile e Peru, cujo significado estratgico
mutuamente referenciado.
Uma terceira influncia nas definies de defesa e segurana
o papel desempenhado pelas Foras Armadas (FA). Em alguns
pases da regio, as FA so empregadas em funes que facilmente
se deslizam entre o externo e o interno. As linhas que separam
as atribuies das FA enquanto protetores da soberania e
mantenedores da estabilidade interna so tnues18. Isso se d
majoritariamente por duas razes: 1) as deficincias institucionais
para combater eficazmente o crime organizado nacional/
transnacional; 2) resqucios de prerrogativas desfrutadas pelas
16 Podemos ainda citar outros exemplos, tais como a compra efetuada pela Argentina, em 1896, de um
cruzador Garibaldi e um Varese da Itlia. Tal fato situa-se no contexto de competio militar com o
Chile. A compra quase deflagrou um conflito em 1898. De maneira a termos uma dimenso maior da
dinmica dos gastos militares na poca, Moniz Bandeira confere algumas cifras para anlise: em 1875,
a Argentina possua em sua esquadra 6,114 toneladas, em 1880 esse nmero foi para 12,372, em 1885
para 15,975, 1890 para 17,481, em 1895 para 39,121 e em 1900 para 94.89. BANDEIRA, Lus Alberto
Moniz. Brasil, Argentina e Estados Unidos: conflito e integrao na Amrica do Sul da Trplice Aliana ao
Mercosul. Rio de Janeiro: Revan, 2003. p. 58.
17 Ibid. p.126.
18 Tratamos profundamente desta questo em Defesa ou Segurana? Reflexes em torno de
Conceitos e Ideologias in Revista Contexto Internacional, Vol. 33, Serie 2, pp. 407-433 Consulta:
<http://contextointernacional.iri.puc-rio.br/cgi/cgilua.exe/sys/start.htm?infoid=559&sid=76>.
289

FA nos perodos dos regimes militares19. A definio peruana20 de

defesa exemplifica o argumento ao afirmar que a defesa nacional
o conjunto de medidas, previses e aes que o Estado gera, adota e
executa de forma integral e permanente; se desenvolve nos mbitos
externo e interno21 (grifo nosso).
J no caso brasileiro, a Poltica de Defesa Nacional de
2012 define que Defesa Nacional o conjunto de medidas e
aes do Estado, com nfase no campo militar, para a defesa do
territrio, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaas
preponderantemente externas, potenciais ou manifestas (grifo
nosso)22. Note-se que o trecho preponderantemente externas
abre as portas para os eventuais empregos de FA na ordem
interna23. Um exemplo desse emprego deu-se em 2010, com a
ocupao do Complexo do Alemo e da Penha, no Rio de Janeiro,
pelo Exrcito brasileiro. A operao teve como cobertura legal a
Lei Complementar n 97, de 2009, que rege a Garantia da Lei e
da Ordem. Tal mecanismo acionado quando o Poder Executivo,
estadual ou federal, reconhece que os recursos do artigo 144 da
Constituio Federal, concernentes Segurana Pblica, foram
19 Os perodos militares dos pases da Amrica do Sul foram: Argentina (1962-1963; 1966-1973; 1976-1982); Bolvia (1964-1966; 1969-1978; 1978-1979; 1980-1982); Brasil (1964-1985); Chile (1973-1990);
Equador (1963-1968; 1972-1978); Paraguai (1954-1989); Peru (1962-1963; 1968-1975; 1975-1980);
Uruguai (1973-1985).
20 O caso peruano emblemtico devido ao massivo combate contra os considerados narcoterroristas
reminiscentes do Sendero Luminoso localizados na regio do Vale dos Rios Apurimac, Ene e Mantaro.
A regio foi declarada pelo governo em Estado de Emergncia. Para a represso das atividades na
regio, foi criado o Comando Especial do VRAE. As atividades das FFAA so coordenadas com a
Polcia Nacional. RESDAL. Atlas comparativo de la defensa el Amrica Latina y Caribe 2012. RESDAL:
Buenos Aires, 2012. p. 90.
21 MINISTRIO DE LA DEFENSA DEL PERU. Libro blanco de la defensa nacional 2010. Disponvel em:
<http://www.mindef.gob.pe/menu/libroblanco/pdf/Capitulo_VII.pdf>. Acesso em 3/2/2013. p. 62.
22 MINISTRIO DA DEFESA DO BRASIL. Poltica de Defesa Nacional 2012, p. 2. (grifo nosso) Disponvel
em <https://www.defesa.gov.br/site.20121204/arquivos/2012/mes07/pnd.pdf>. Acesso em 3/2/2013.
23 SAINT-PIERRE, Hctor Luis. La defensa en la politica exterior del Brasil: el Consejo Suramericano
y la Estrategia nacional de Defensa. 2009. Disponvel em <http://www.realinstitutoelcano.org/
wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/
defensa+y+seguridad/dt50-2009>. Acesso em 4/2/2013.
290

esgotados, e a nica opo para retomar o controle da situao

o emprego das FA. A interveno, como prevista na letra da lei,
episdica e territorialmente restringida. No obstante, ainda
com essas ressalvas, a Lei de Garantia da Lei e da Ordem preserva
brechas na caracterizao das condies do cenrio e do agente
promotor da desordem.
Por sua vez, o conceito de Segurana tambm pode ser
analisado em suas diferentes concepes. Colocado em perspectiva
histrica, a discusso sobre a segurana est associada ao Estado.
Ainda que algumas abordagens no defendam a centralidade do
mesmo na segurana, de algum modo elas discutem seu papel.
Sobre essa relao, Barry Buzan e Lene Hansen24 destacam dois
eventos: o primeiro a reorganizao do sistema de governana
dos Estados com a mudana do sistema medieval para o sistema
moderno, que mudou a maneira como a identidade poltica era
entendida e conformou a ideia da soberania25. O segundo episdio
o nascimento do mito da nacionalidade com as revolues
francesa e americana, o que definiria os limites imaginrios entre
o interno e o externo, o nacional e o estrangeiro26. A conjuno
desses dois eventos, que trouxeram luz os conceitos de soberania
24 BUZAN, Barry; HANSEN, Lene. The Evolution of International Security Studies. New York: Cambridge
University Press, 2009.
25 O contexto da poca foi marcado pela Guerra dos Trinta Anos (1618-1648) que, na realidade, foi
uma sequncia de guerras de cunho religioso travada entre catlicos e protestantes. As hostilidades
encerram-se em 1648 com a assinatura da Paz de Westphlia. Para uma descrio mais detalhada
do processo histrico e do atrelamento ao conceito de soberania que a Paz de Westphlia trouxe
s Relaes Internacionais, ver OSIANDER, Andreas. Sovereignty, International Relations and the
Westphalian Myth in International Organization. Vol. 55, No. 2, 2001. pp. 251-287.
26 Fazemos referencia guerra de independncia americana (1775-1783) como uma revoluo militar.
O aparecimento da figura do cidado, disposto a morrer pela nao permitiu o desenvolvimento de
uma estratgia que procurava a deciso da guerra por meio do combate, da batalha final e decisiva:
o rolo compressor que caracterizou a revoluo estratgica introduzida pelo exrcito napolenico.
SAINT PIERRE, Hctor Luis. A poltica armada fundamentos da guerra revolucionria. So Paulo:
Editora Unesp, 2000. p.50.
291

e nacionalidade, determinou a maneira como os debates em torno

da segurana internacional seriam desenvolvidos27.
No perodo que procedeu Segunda Guerra Mundial, o
foco dos Estudos de Segurana Internacional (ESI) convergia no
mbito militar como mdio e sobre o Estado como sua principal
preocupao, abordagem que ficou conhecida como Tradicionalista.
Para Stephen Walt28, um dos defensores contemporneos dessa
interpelao, a Segurana Internacional, enquanto campo do
conhecimento explora as condies nas quais o uso da fora mais
provvel, as maneiras em que o uso da fora afeta os indivduos,
Estados e sociedades, assim como as polticas especficas que
os Estados adotam de modo a prepararem-se, prevenirem-se ou
declararem guerra29.
A abordagem Tradicionalista ganhou destaque com o
desenvolvimento da Guerra Fria, devido ao conceito de Segurana
Nacional e, particularmente, nuclearizao do conflito. Entretanto, a fins da dcada de 1980, as premissas realistas dos estudos
de segurana, primordialmente poltico-militares, foram abaladas
com o surgimento de novas questes na agenda de segurana
internacional30, possibilitado pelo relativo sucesso da distenso
nuclear entre as grandes potncias nucleares.
Com a dificuldade explicativa do Tradicionalismo em face
do novo cenrio que se apresentava, uma abordagem a favor de
uma ampliao nos temas abarcados pela agenda da segurana
27 BUZAN, Barry; HANSEN, Lene. The evolution of International Security Studies. New York: Cambridge
University Press, 2009. Existe traduo ao portugus publicado pela Editora Unesp em 2012.
28 Stephen Walt coloca que, como os estudos de segurana se preocupam com o fenmeno da
guerra, a questo militar deve ser central. WALT, Stephen M. The renaissance of security studies in
International studies quarterly. Beverly Hills, v. 35, n. 2, pp. 211-239. 1991.
29 Idem.
30 BUZAN, Barry. Rethinking security after the Cold War in Cooperation and conflict. London, v. 32,
n. 1, 1997. pp. 5-28.
292

comeou a ocupar os vcuos explanatrios31 deixados pela

abordagem tradicionalista e garantir maior diversidade em seus
objetos32. Como consequncia dos debates no campo da segurana
internacional, mas sobretudo pelo intento da grande potncia
de retomar as rdeas estratgicas do continente americano, os
governos da regio tambm comearam a reavaliar suas estruturas
de segurana e discutir seus entendimentos.
Os alicerces da arquitetura institucional de segurana
hemisfrica datam da dcada de 1940, criados em face da
preocupao dos pases da regio com as ameaas externas
advindas do contexto da II Guerra Mundial33. Nessa poca, foram
constitudos os principais organismos de segurana coletiva nas
Amricas, sendo eles a Junta Interamericana de Defesa (JID), de
1952, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar)
de 1947 e o Pacto de Bogot. Esses mecanismos foram desenvolvidos
em resposta s percepes de ameaas clssicas do tipo militar por
parte da potncia hegemnica regional e, durante o perodo da
Guerra Fria, foram utilizados de modo a fazer frente ao poderio
militar sovitico e a influncia poltica da esquerda no hemisfrio.
Com esse argumento e atravs da instalao de sangrentas
ditaduras militares nacionais nos pases sul-americanos e genocidas
guerras civis na Amrica Central, os Estados Unidos reprimiriam
cruelmente a liberdade poltica do continente e recolocaram os
militares no centro do cenrio poltico regional, como forma de
31 Com efeito, acontecimentos to inusitados como o desaparecimento da confrontao Leste-Oeste,
o vazio material que deixou o oponente dissolvido, a implicao de novos atores internacionais ou
a porosidade da soberania no interior dos Estados suscitaram, entre outras coisas, a ideia de que o
curso da dinmica internacional estava se abrindo a um horizonte mais alm do mundo bipolar
(Traduo nossa). OROZCO, Gabriel. El Concepto de la Seguridad en La Teora de las Relaciones
Internacionales in Revista CIDOB dAfers Internacionals, Barcelona, n. 72, 2006. pp. 161-162.
32 BUZAN, Barry; WVER, Ole; DE WILDE, Jaap. Security: a new framework for analysis. Boulder: Lynne.
33 FONTANA, Andrs. Las relaciones de seguridad interamericanas in GRABENDORFF, Wolf (Ed.). La
seguridad regional en las Amricas: enfoques crticos y conceptos alternativos. Bogot: Fondo Editorial
CEREC, 2003.
293

impor o seu pensamento estratgico no continente em defesa dos

seus interesses.
Entretanto, a nova configurao do sistema internacional
do ps-Guerra Fria e as transies s democracias nos pases
da regio, requereram uma reflexo sobre o papel da defesa em
face da segurana, uma vez que, com a emergncia de ameaas
no convencionais, era preciso que se redefinisse o papel dessas
instituies nesse novo contexto. Esta preocupao condensou-se
no continente em torno da proposta de uma agenda hemisfrica
de ameaas comuns para todos os pases. O abusivo alongamento
do conceito de segurana levou adjetivao do mesmo com a
multidimensionalidade, que aparece no continente americano
na confluncia de, por um lado, o Consenso de Washington
preocupado por diminuir o tamanho do Estado e, por outro,
o intento norte-americano de recompor doutrinariamente o
continente americano como sua rea de segurana nacional34.
Com esse objetivo foram propostas as Conferncias Hemisfricas
de Ministros de Defesa (CHMD), como foro para tratar de
aprovar aquela agenda hemisfrica de segurana para todo o
continente. A lista de ameaas propostas na ordem de prioridade
ou de periculosidade respondia basicamente s necessidades
norte-americanas. No obstante, a condio multidimensional
da segurana s ser incorporada na VI CHMD e associada ao
desenvolvimento e ao progresso das naes. Como pode se ler no
segundo pargrafo da Declarao de Quito:
34 Analisamos estes aspectos criticamente em SAINT-PIERRE, H. El concepto de la seguridad

multidimensional: una aproximacin crtica in MEJAS, Sonia e GMEZ RICAURTE, V. El concepto
y las relaciones multilaterales de Seguridad y Defensa en el contexto de la Unasur. Madrid: Uned &
Ministerio de Defensa Nacional de Equador, 2012, pp. 19-39.
294

A segurana constitui uma condio multidimensional

do desenvolvimento e o progresso de nossas naes.
A segurana se fortalece quando aprofundamos sua
dimenso humana. As condies da segurana humana
melhoram com o pleno respeito da dignidade, os direitos
humanos e as liberdades fundamentais das pessoas, no
marco do estado de direito, assim como tambm mediante
a promoo do desenvolvimento econmico e social, a
educao e a luta contra a pobreza, as doenas e a fome.
A segurana indispensvel para criar oportunidades
econmicas e sociais para todos, e gerar um ambiente
favorvel para atrair, reter, e empregar produtivamente
o investimento e o comrcio necessrios para criar fontes
de trabalho e realizar as aspiraes sociais do Hemisfrio.
A pobreza extrema e a excluso social de amplos setores da
populao, tambm afetam a estabilidade e a democracia,
erodindo a coeso social e vulnerando a segurana dos
Estados35.
A mesma Declarao reconhece que cada Estado tem o direito

soberano de identificar suas prprias prioridades nacionais de
segurana e defesa; definir as estratgias, planos e aes para fazer
frente s ameaas da sua segurana, de acordo ao seu ordenamento
jurdico, isto , levando em conta a diferena de percepes entre
os pases do hemisfrio e das alternativas institucionais para
enfrentar aquelas ameaas, perigos e desafios.
Assim, em funo das suas particulares percepes e da sua
capacidade institucional, os pases foram definindo seus conceitos
e determinando os meios estatais disponveis para efetivar a
Defesa e garantir a Segurana. De acordo com o documento Bases
35 OEA. VI Conferncia de Ministros de Defesa das Amricas, Equador, 2004. Disponvel em <http://
www.oas.org/csh/portuguese/docminist.asp>. Acesso em 5/9/2013.
295

para la Discusin de la Doctrina de Seguridad y Defensa del Estado

Plurinacional de Bolivia, Segurana
[...] uma condio poltica, econmica, cultural, social,
ambiental e militar; se manifesta como um processo
contnuo e perdurvel. Tem dinmica prpria; nasce com
a organizao do Estado; se relaciona estreitamente
com as categorias de soberania e independncia dos
Estados; tem um carter fundamentado nos objetivos do
Estado assim como de seus interesses; se privilegia como
conceito relacionado com a conservao e sobrevivncia
dos Estados. condio fundamental do desenvolvimento36.
Alinhado com tal entendimento, o governo equatoriano

define que
a segurana com enfoque integral a condio que tem
por finalidade garantir e proteger os direitos humanos
e as liberdades dos equatorianos e equatorianas, a
governabilidade, a aplicao da justia, o exerccio da
democracia, solidariedade, reduo das vulnerabilidades,
preveno, proteo e resposta ante riscos e ameaas37.
Uma terceira definio que se aproxima daquelas a

venezuelana, que entende que a segurana da nao
est fundamentada no desenvolvimento integral, e
a condio, estado ou situao que garante o gozo e o
exerccio dos direitos e garantias nos mbitos econmicos,
36 MINISTERIO DE LA DEFENSA DEL ESTADO PLURINACIONAL DE BOLVIA. Bases para la Discusin

de la Doctrina de Seguridad y Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, 2010 (traduo nossa).
Disponvel em <http://www.mindef.gob.bo/mindef/sites/default/files/despegableunir.pdf>. Acesso
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downloads/2012/07/01_Plan_Seguridad_Integral_baja.pdf>. Acesso em 4/2/2013.
296

social, poltico, cultural, geogrfico, ambiental e militar

dos princpios e valores constitucionais pela populao;
as instituies e cada uma das pessoas que conformam o
Estado e a sociedade, com projeo geracional, dentro de um
sistema democrtico, participativo e predominante, livre de
ameaas a sua sobrevivncia, sua soberania e integridade
de seu territrio e demais espaos geogrficos38.
Duas particularidades resultam significativas nessas conceitualizaes: a) pertencem a pases integrantes da Aliana
Bolivariana para os Povos da Nossa Amrica (Alba); b) seu
alcance muito abrangente e excede o alcance das atribuies
tradicionais do ministrio de Defesa. A diferena entre estas
conceitualizaes e a tradicional, ainda seguida por vrios pases
do continente, mostra a presena de diferentes preocupaes
concernentes segurana, decorrentes de contextos e histrias
diferentes. Com efeito, as particularidades sociais e histricas
latino-americanas, as condies institucionais de cada pas e seu
particular relacionamento com a potncia hegemnica regional
condicionaram o entendimento dos pases americanos sobre os
conceitos de Segurana e Defesa e suas divergncias, o que
pode ser notado na anlise do posicionamento dos pases ao longo
da histria das Conferncias de Ministros de Defesa do Hemisfrio
(CMDH).
Elaborando conceitos como instrumento da cooperao

Os conceitos so construdos por longos processos de
relacionamento social. Eles podem ser analisados pela sua
conotao e/ou sua denotao. A conotao de um conceito refere-se ao conjunto de caractersticas e/ou propriedades que define
38 GAZETA OFICIAL DE LA REPBLICA DE VENEZUELA. Ley orgnica de seguridad de la Nacin, N
37.594. 18 de dezembro de 2002. Art. 2 (traduo nossa).
297

os elementos aos que se aplica o conceito; sua denotao, por sua

vez, indica o conjunto de elementos que fazem parte do conceito,
a extenso de elementos aos quais ele se aplica. A relao entre a
conotao e a denotao do conceito inversamente proporcional:
quanto mais estrita a conotao de um conceito, menor ser o
nmero de elementos aos que se aplica o conceito; pelo contrrio,
quanto mais abrangente ou indefinido sejam as caractersticas
definidoras do conceito, maior ser o nmero de elementos aos que
pode ser aplicado o conceito, mas pouco se dir sobre eles. Com
efeito, o esforo por abrir o mbito de abrangncia denotativa de
um conceito diminui o rigor definicional, correndo-se o risco de
tornar o conceito to vago quanto intil.
A importncia de uma adequada conotao conceitual fica
exposta quando se procura a univocidade conceitual que permita
negociaes que possam conduzir um processo cooperativo entre
pases. Mxime quando nos ocupamos de processos na rea da
Defesa e a Segurana Internacional, onde a construo social
dos conceitos envolve questes de segurana existencial, alta
sensibilidade, percepes sigilosas, exposio de vulnerabilidades
e capacidades institucionais.
Uma exposio interessante sobre a expanso conotativa do
conceito de Segurana realizada por Stephen Walt, para quem
tal prescrio corre o risco de expandir os estudos de
segurana excessivamente; por essa lgica, questes
tais como poluio, doenas, abuso infantil, ou recesses
econmicas poderiam ser vistas como ameaas a
segurana. Definir o campo desta maneira destruiria sua
coerncia intelectual e dificultaria a elaborao de solues
para esses problemas39.
39 WALT, Stephen M. The renaissance of security studies in International studies quarterly. Beverly Hills,
v. 35, n. 2, pp. 211-239; 1991, p. 213.
298

Contudo, o relaxamento conotativo dos conceitos mostra-se

como uma sada poltica para concretizar arranjos de cooperao
mais complexos. Como j vimos, as particularidades histricas,
demandas originais, percepes e vulnerabilidades especficas,
condies institucionais prprias dos pases e regies acabam por
condicionar os processos de construo conceitual que permitiro
formalizar os arranjos cooperativos. nesse sentido que, a fim de
facilitar a negociao dessas comunidades, as definies acabam
sendo relativamente flexveis na sua conotao para poder
aumentar seu mbito denotativo e contemplar as diferentes
partes. Por exemplo, a Declarao de Bridgetown sobre uma
abordagem multidimensional da Segurana Hemisfrica define
que o processo de avaliao dos aspectos da nova segurana
hemisfrica deve levar em considerao as diferentes caractersticas
regionais40. Essa Declarao faz parte do esforo para revitalizar
o sistema interamericano de segurana, somado, por sua vez,
realizao das CMDA. A reforma seria uma maneira de incrementar
a cooperao atravs do dilogo e do posicionamento comum
dos pases-membros. Entretanto, a harmonizao interna do
sistema interamericano de segurana41 era compreendida como
ferramenta essencial para a promoo da confiana e da segurana
entre os Estados do continente. Ou seja, houve um processo de
ampliao da conotao do conceito de segurana hemisfrica
que passou a englobar aspectos polticos, econmicos, sociais,
salutares e ambientais42.
No obstante, pde-se observar nos ltimos anos o
surgimento de algumas iniciativas regionais na rea de segurana
40 OEA. AG/DEC. 27 (XXXII-O/02). Declarao de Bridgetown, the multidimensional approach to

hemispheric security. Disponvel em <http://www.oas.org/xxxiiga/english/docs_en/docs_items/
agcgdoc15_02.htm>. Acesso em 4/2/2013.
41 Idem ibidem.
42 Idem.
299

que visavam desenvolver uma viso mais particularizada, com uma

conotao mais regionalizada acerca da defesa e da segurana.
nesse sentido que em 2008 foi criado o Conselho de Defesa
Sul-Americano (CDS), rgo pertencente Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul). Em seus objetivos, encontram-se o anseio
pela convergncia das diferentes vises acerca dos temas relevantes
segurana, a construo de medidas de confiana entre as naes
e a fortificao do setor de Defesa sul-americano. Como dissemos
outrora43, o CDS constitui um ponto de inflexo no pensamento em
defesa brasileiro em vigncia at a poca, preferenciando arranjos
bilaterais. Um dos maiores desafios para a implementao do
organismo foi a existncia de diferentes objetivos polticos entre
os pases e na superao dos fracassos das iniciativas multilaterais
anteriores44. Apesar dos percalos, o CDS foi criado o 16 de
dezembro de 2008.
Sob o arcabouo institucional do CDS foi criado o Centro de
Estudos Estratgicos de Defesa (CEED) para identificar os fatores
de ameaa e de risco para a regio; fomentar uma viso compartilhada
sobre os assuntos de defesa e segurana; e desenvolver enfoques
conceituais comuns que permitam a articulao de polticas
regionais em matria de defesa e segurana45. Foi buscando a
43 Por isso, possvel concluir que o Brasil, at a recente iniciativa do Conselho Sul-americano de Defesa,
havia preferido promover a confiana mtua e a cooperao espordica e/ou somente de maneira
ad hoc produzir e implementar um plano de cooperao militar efetiva a curto ou mdio prazo. J
naquele momento, membros da diplomacia e do governo brasileiro reconheciam a importncia da
busca de um dilogo maior na Amrica do Sul sobre os assuntos de Defesa e Segurana Internacional
e at pensavam na possibilidade de criar, no futuro, um rgo de Defesa comum a todos os pases
do Mercosul (Traduo nossa). SAINT-PIERRE, Hctor L. La defensa en la politica exterior del
Brasil: el Consejo Suramericano y la Estrategia nacional de Defensa. 2009. Disponvel em <http://
www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/
elcano_es/zonas_es/defensa+y+seguridad/dt50-2009>. Acesso em 4/2/2013.
44 Idem.
45 CDS. Estatuto do centro de estudos estratgicos de defesa. 2010. Disponvel em <http://www.
unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=article&id=460%3Aestatuto-del-centro-deestudios-estrategicos-de-defensa-del-consejo-de-defensa-suramericano&catid=57%3Aespanol&It
emid=189&lang=es>. Acesso em 4/2/2013.
300

realizao desses objetivos que o CEED publicou em 2012 um

Informe de Avano acerca de um estudo encomendado na IV
Reunio da Instncia Executiva do CDS, realizada em Lima em
abril de 2012, sobre os termos de referncia dos conceitos de
Defesa e Segurana. Tal estudo, em consonncia com o Plano
de Trabalho 2011-2012 do CDS, logrou um desenho inicial de uma
definio regional sobre os conceitos de defesa e segurana.
Em relao s concluses iniciais, o documento define que,
a defesa constitui uma funo essencial do Estado,
vinculada com a proteo e manuteno de sua soberania
e integridade de sua populao, territrio e instituies; em
tal virtude, abarca os assuntos de segurana relacionados
com o mbito externo, enquanto entorno estratgico da
poltica exterior dos Estados e se configura como o espao
especfico e exclusivo de organizao e uso da fora militar
do Estado, em relao a riscos ou ameaas relativos sua
integridade e existncia independente e soberana46.
J em relao a uma viso compartilhada acerca da segurana,

o informe completa
a segurana regional articula a defesa, no entendimento de
que a manuteno da integridade territorial e da soberania
de cada pas demandam um cenrio de estabilidade e
equilbrio nas relaes interestatais, traduzido como
segurana internacional ou regional que requer por parte
dos Estados uma disposio cooperao em seu entorno
estratgico47.
46 CEED. Informe del CEED-CDS a la instancia ejecutiva acerca de los trminos de referencia para los
conceptos seguridad y defensa en la regin suramericana. 2012. p. 7. Disponvel em <http://www.
ceedcds.org.ar/Espanol/09-Downloads/INFORME_CONCEPTOS_SEG_DEF.pdf>.
Acesso
em
9/9/2013.
47 Ibid. p. 9.
301

Nas definies apresentadas acima se encontram alguns

elementos de preocupao comum entre os pases da regio, tais
como a proteo da soberania territorial, o pleno funcionamento
de suas instituies e a manuteno da estabilidade regional.
Entretanto, a elaborao conceitual dentro do CEED/CDS da
Unasul ainda est no comeo e seus resultados so incipientes,
dificilmente apresentando grandes novidades em relao s
definies individuais dos pases.
Da gramtica poltica de cooperao

A busca pela convergncia conceitual na rea da defesa e da
segurana no mbito do CDS, enquanto perspectiva estratgica
regional, mostra sua pertinncia em duas dimenses. A primeira
delas de ordem prtica e diz respeito s suas consequncias
em relao definio de transparncia militar. Desde 15 de
setembro de 2009, no mbito do CDS foram desenvolvidas
medidas de fomento confiana e transparncia que culminaram
na publicao do primeiro Registro de Gastos de Defesa Sul-Americano, publicado em 2012 pelo CEED. A transparncia militar
preocupa-se em tornar pblico os gastos dos pases em defesa, bem
como os tratados no mbito militar que possam gerar desconfiana
entre os vizinhos. No obstante, o alcance e profundidade da
transparncia dependero do que se entenda por Defesa, da a
importncia da univocidade conceitual na regio. Com efeito, as
diferentes definies sobre defesa abarcam diferentes setores
a serem transparentados. Por exemplo, o mecanismo bilateral
de transparncia de gastos militares, estabelecido entre 1999-2001 por Argentina e Chile, entendia por defesa o conjunto de
atividades realizadas para garantir a soberania nacional. Todos
os gastos que almejassem tal objetivo compreendiam-se como
pertencentes ao campo da defesa. Entretanto, outros organismos
302

que trabalham com medio de gastos militares possuem, por sua

vez, suas prprias definies. A publicao The Military Balance
entende que
[...] gasto militar definido como os desembolsos financeiros
de um governo central ou federal de maneira a cobrir os
custos das Foras Armadas nacionais. O termo Foras
Armadas inclui foras estratgicas, terrestres, navais,
areas, de comando, administrativas e de suporte. Tambm
inclui foras paramilitares tais como a gendarmeria,
servios customizados e guardas de fronteiras, se estes
foram treinados em tticas militares, equipados como
foras militares e operarem sob uma autoridade militar em
caso de guerra48.
O Stockholm International Peace Research Institute (Sipri)

cataloga como gastos em defesa todo fluxo de capital investido
nas Foras Armadas (incluem-se Operaes de Paz); Ministrio
de Defesa ou outras agncias governamentais encarregadas de
assuntos de defesa; Foras Paramilitares, quando treinadas e
equipadas para operaes militares; atividades militares espaciais;
pessoal militar e civil; operaes e manuteno; aquisies; pesquisa
e desenvolvimento militar; e ajuda militar (despesa computada
nos clculos do pas doador)49.
No que concerne s informaes transparentadas, existem
distintos nveis determinados pela quantidade de informao
discriminada. De acordo com a Comisso Econmica para Amrica
Latina e Caribe (Cepal)50, as diferentes abordagens metodolgicas
de transparncia podem dividir-se em trs nveis: G1 (bsica),
48 ECLAC. Methodology for the comparison of military expenditures. Santiago: Office of the Executive
Secretary, 2005. p. 15.
49 Ibid. p. 22.
50 Ibid. pp. 27-34.
303

refere-se a todos os gastos governamentais relacionados a

administrao das atribuies militares. Abarcam-se os gastos
com defesa civil, atividades relacionadas pesquisa na rea
militar e gerenciamento e suporte a atividades de defesa que no
so catalogadas em outras reas; G2 (expandida) inclui todos os
elementos transparentados pela metodologia G1, mas agrega os
gastos com penso; e, G3 (total) a mais completa metodologia,
pois alm de conter as informaes transparentadas na G2,
discrimina tambm as reas de P&D e as resultantes de ajuda
militar.
Em 5 de junho de 2012, no Paraguai, durante a VI Reunio
da Instncia Executiva do CDS, apresentou-se o Primeiro Registro
Sul-americano de Gastos de Defesa. O documento compila dados
coletados pelo CEED/CDS do perodo de 2006 a 2010. Uma
caracterstica da metodologia desenvolvida no CDS, que merece
maior ateno, refere-se definio de gasto em defesa, o qual
inclui,
todos os recursos designados pelo Estado, assim
tambm como a assistncia externa (monetria ou no
monetria) destinada ao financiamento das atividades
que compreendem a segurana exterior da nao. Isto
inclui o gasto dos Ministrios da Defesa, seus organismos
independentes, as Foras Armadas e toda agncia do setor
pblico cuja funo seja a Defesa do pas frente a desafios
externos51.
Note-se que, enquanto o Sipri computa os gastos de ajuda

militar externa para o pas que oferece a ajuda, os pases da Amrica
do Sul decidiram comput-los na somatria dos gastos do pas que
51 CEED. Registro suramericano de gastos de defensa, avance preliminar. 10 de maio de 2012. p. 3

(traduo nossa).
304

recebe a ajuda. Isso reflete uma preocupao dos pases da regio,

presente em uma metodologia sul-americana. Tal peculiaridade
indica uma maturidade no processo de desenvolvimento de sua
metodologia que levou em considerao suas prprias demandas.
Um transbordamento da definio e da implementao das
medidas de transparncia na Amrica do Sul o questionamento
dos entendimentos acerca da dinmica da dissuaso. A partir
de uma compreenso clssica, a dissuaso definida, grosso
modo, como o acmulo e demonstrao de meios coercitivos de
maneira a desencorajar um ataque externo. No obstante, ao
transparentarem-se os gastos e acordos na dimenso militar aos
vizinhos dentro de uma comunidade regional de segurana, d-se margem a uma outra dinmica dissuasria, definida por Jorge
Domnguez como dissuaso pela transparncia. Para este autor,
Na abordagem convencional segurana, a dissuaso
alcanada pela obteno dos meios de repulso de um
ataque advindo de fora das fronteiras nacionais e de inflio
de grandes perdas s foras de quem ataca e talvez at no
pas que ataca. Na abordagem cooperativa segurana,
a dissuaso alcanada atravs da transparncia dos
procedimentos militares e da informao e atravs de
medidas de construo da confiana de modo a envolver as
Foras Armadas de qualquer conjunto de pases52.
Para os fins de nossa discusso, nos interessa aqui o

contedo da nona diretriz da Estratgia Nacional de Defesa (END)
brasileira53. Nela, fala-se do adensamento da presena de unidades
52 DOMNGUEZ, Jorge. Security, peace, and democracy in Latin America and the Caribbean: Challenges
for the Post-Cold War Era in: DOMNGUEZ, Jorge I. (Org). International Security and Democracy:
Latin America and the Caribbean in the Post-Cold War Era. Pittsburgh: University of Pittsburgh Press,
1998, p. 12.
53 MINISTRIO DA DEFESA DO BRASIL. Estratgia Nacional de Defesa. 2012. Disponvel em <http://
www.defesa.gov.br/projetosweb/estrategia/arquivos/estrategia_defesa_nacional_portugues.pdf>.
Acesso em 15 de agosto de 2012.
305

das trs foras nas reas de fronteira para fins de dissuaso. Cabe-nos perguntar, contudo, quem se espera dissuadir com tal medida,
visto que as ameaas no foram definidas e a Poltica Externa
brasileira se esfora por desenvolver uma poltica cooperativa com
os vizinhos da Amrica do Sul. Ora, como disse o General Srgio W.
Etchegoyen onde se coopera no se dissuade54.
O segundo fator que advoga em favor da convergncia
conceitual na rea de defesa de teor terico. Consta, como parte
dos objetivos do CEED, o compromisso com a construo de
uma viso compartilhada de Defesa e Segurana Regional e com
a identificao de enfoques conceituais comuns que permitam a
operacionalidade e complementaridade de polticas regionais
nesses mbitos55. No inciso b do artigo IV do Estatuto do CDS,
encontra-se definido como um dos objetivos do rgo construir
uma identidade sul-americana em matria de defesa, que leve em
considerao as caractersticas sub-regionais e nacionais e que
contribua com o fortalecimento da unidade da Amrica Latina
e Caribe56. Pra Alexander Wendt, identidade um conjunto
relativamente estvel de entendimentos e expectativas adquiridos
atravs de um processo de interao social e participao nos
significados compartilhados57. De tal modo, ressaltamos o
papel desempenhado pelos conceitos e da importncia de sua
convergncia semntica no processo de criao de uma identidade
54 Em conferncia proferida no IV Encontro Nacional da Associao Brasileira de Estudos de Defesa,
Braslia, 2010.
55 CDS. Estatuto do Centro de Estudos Estratgicos de Defesa. 2010. Disponvel em <http://www.
unasurcds.org/index.php?option=com_content&view=article&id=460%3Aestatuto-del-centro-deestudios-estrategicos-de-defensa-del-consejo-de-defensa-suramericano&catid=57%3Aespanol&It
emid=189&lang=es>. Acesso em 4/2/2013.
56 CDS. Estatuto do Conselho de Defesa Sul-americano da Unasul. 2008 (grifo e traduo nossa).
Disponvel em: <http://www.cdsunasur.org/index.php?option=com_content&view=article&id=343
%3Aestatuto-do-conselho-de-defesa-sul-americano-da-unasul&catid=59%3Aportugues&Itemid=18
9&lang=pt>.
57 WENDT, Alexander. Anarchy is what states make of it in International Organization. 46, 2, 1992.
p. 397.
306

sul-americana. A construo de ideias e expectativas sul-americanas

passa por um entendimento compartilhado dos conceitos que, por
sua vez, permitam operacionalizar a cooperao.
Ainda na viso de Wendt, a base do interesse no reside
em fatores sistmicos, mas sim nas identidades, ele defende a
preponderncia do processo em relao estrutura58. Com efeito,
explcita a importncia do projeto do CDS em criar um conjunto
de valores e entendimentos compartilhados na construo de uma
identidade estratgica regional. Na proposta apresentada pelo CDS
h uma concepo da Amrica do Sul, extrapolando a objetividade
pragmtica de projetos anteriores, privilegiando a construo de
novos entendimentos atravs de seus mecanismos.
Consideraes finais
Desde a formulao poltica da Unasul como institucionalizao
do processo integrativo da Amrica do Sul, uma das reas que mais
avanou nesse processo foi a de Defesa com a criao do CDS. Desde
um comeo, este procurou uma identidade estratgica regional
apoiada no histrico posicionamento da regio nas CMDA. Ante
a heterognea realidade dos pases que a compem, cada um deles
submergido em situaes que exigem um empenho institucional
especfico, a regio se prope a construo de um arcabouo
conceitual unvoco que permita negociar o processo de cooperao
em Defesa. Assim, desde pases como Colmbia, embrenhada num
conflito interno que disputa o monoplio legtimo da violncia que
lhe impede distinguir operacionalmente entre Defesa e Segurana
Pblica, at pases como a Argentina, que desde a outra margem
do caleidoscpio regional, mantm clara e juridicamente separada
ambos os empregos, todos se encontram comprometidos com
58 Ibid., p. 391.
307

a tarefa do CEED/CDS na construo da univocidade conceitual

que permita avanar na consolidao da cooperao regional em
Defesa.
Levando em conta essa realidade regional, aqui abordamos
a cooperao militar sul-americana a partir de uma perspectiva
que privilegiou o processo poltico de construo dos conceitos
como instrumentos que possibilitassem a aproximao dos pases
da regio. Nossa inteno foi mostrar a dinmica da formao
conceitual e seus condicionantes. Dessa maneira, apontamos a
territorialidade, o papel desempenhado pelas percepes e os
resqucios das prerrogativas desfrutadas pelas FFAA nos perodos
militares como algumas das matrizes das definies estudadas.
Uma das consequncias do processo histrico e poltico
de construo da univocidade conceitual na rea de Defesa
e Segurana foi sua influncia na elaborao de algumas
metodologias do clculo de gastos nessas reas, assim como o
aceleramento de importantes prticas cooperativas, como o caso
da transparncia militar e at do prprio entendimento do que seja
a dinmica dissuasiva na regio. Outra consequncia da construo
conceitual foi o avano na identidade estratgica regional discutida
objetivamente pelo CEED/CDS. A preocupao do Centro com a
elaborao de conceitos e mtodos compartilhados por todos os
pases da regio, que acelerem a transparncia e consolidem a
confiana, justifica-se porque uma cooperao prolongada depende
da comunho de expectativas por parte dos cooperantes. Dessa
maneira, a direo do CEED/CDS procura estabelecer a construo
da arquitetura regional de cooperao em Defesa ancorada em
conceitos operacionais e tericos compartilhados, contribuindo
para a formao de uma identidade estratgica regional. Para
que a construo conceitual se encaminhe para o fortalecimento
dessa identidade, sua elaborao refletir as particularidades e
expectativas regionais, da o esforo do CEED/CDS para que eles
sejam formulados endogenamente, imbudos das experincias dos
308

atores regionais, nicos a compreender com clareza a realidade de

seu entorno.
A empreitada de se criar uma identidade sul-americana
em defesa compreende um carter ontolgico apoiado na
intersubjetividade que permeia os atores sul-americanos, como
forma de transparentar os interesses nacionais e buscar o interesse
regional que orientar o desenho estratgico de defesa da regio.
Talvez assim os sul-americanos possam cooperativamente
defender a regio, sua sociedade, suas riquezas culturais e naturais
e a particular forma de ser sul-americana de eventuais cobias
estranhas regio, assim como aumentar a capacidade de deciso
poltica regional podendo resistir soberanamente o intento
aventureiro de impor, inclusive militarmente, vontades polticas
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314
No limbo da dissonncia:
Argentina e Brasil no
campo da Defesa
Raphael Camargo Lima
Samuel Alves Soares
Raphael Camargo Lima mestrando do Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas,
Unesp, Unicamp e PUC-SP. Membro do Grupo de Estudos de
Defesa e Segurana Internacional, redator do Observatrio de
Poltica Externa Brasileira (OPEx), e colaborador do blog Pgina
Internacional. Atua principalmente nos temas de Brasil, Amrica
do Sul, Defesa, Segurana e Poltica Externa.
Samuel Alves Soares realizou ps-doutorado em Relaes
Internacionais pela Georgetown University, Washington, EUA
e no Instituto Gutierrez Mellado, Madrid, Espanha. doutor
e mestre em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo.
315

Samuel Alves Soares
Professor Associado Doutor da Universidade Estadual Paulista

Jlio de Mesquita Filho - UNESP, professor do Programa de
Ps-Graduao em Relaes Internacionais San Tiago Dantas
(Unesp, Unicamp, PUC-SP) e do Programa de Ps-Graduao
em Histria da UNESP e do curso de Relaes Internacionais da
mesma instituio. Pesquisador do Grupo de Estudos em Defesa
e Segurana Internacional (GEDES/UNESP). Coordenador
do Grupo de Elaborao de Cenrios Prospectivos Unesp.
Foi presidente da Associao Brasileira de Estudos de Defesa
(ABED) no binio 2010-2012. membro de vrias associaes
acadmicas, como a Associao Brasileira de Estudos de Defesa
(ABED), da Associao Brasileira de Relaes internacionais
(ABRI), da International Studies Association (ISA), da Latin
American Studies Association (LASA), da Brazilian Studies
Association (BRASA), da Associacin Latinoamericana de Cincia
Poltica (ALACIP). autor de Foras Armadas e Sistema Poltico
na Democracia e organizador de Novas Ameaas: dimenses e
perspectivas e Foras Armadas, Defesa e Segurana Internacional.
Bolsista de Produtividade 2 pelo CNPq.
316
Introduo
s relaes entre Argentina e Brasil tm sido pautadas

mais pela concorrncia do que por afrontosa rivalidade.
Se no sculo XIX ainda a tnica tenha sido permeada pela
disputa, esta no atingiu patamares substantivos de confronto.
Ao contrrio, no Cone Sul a disputa por meio da fora esteve mais
circunscrita denominada Guerra do Paraguai, salvo a guerra
travada, no incio do XIX, pelo controle da Cisplatina. Ao depois,
o jogo entre estes dois relevantes pases regionais traduzia,
concomitantemente, situaes domsticas que orientavam as
relaes recprocas, combinadas aos movimentos que ambos
os pases faziam para se articular a um sistema internacional
cambiante, como foi o caso do incio do sculo XX. Naquele
contexto, com ntida superioridade econmica da Argentina, o
Brasil movia-se para uma perspectiva orientada para a potncia da
poca, a Inglaterra, at que executa um roque na direo da nova
potncia emergente, os EUA. Neste tabuleiro, a movimentao
brasileira tendeu a permanecer voltada para outro mbito que
no o regional. A ttulo de exemplo, quando o Brasil foi instado
a tomar uma posio, desvencilhou-se da proposta Argentina de
afrontamento ao capital financeiro internacional estabelecido
pela Doutrina Drago.
Tambm a Argentina orientou sua ao em busca de aliados
extrarregionais de forma diversa a do Brasil, situao que, se no
provocou maiores tenses, por outro lado alimentou preconceitos
317

Samuel Alves Soares
e mal-entendidos. De maneira ampla, a ausncia de afrontamentos

mais graves no significou aprofundamento qualitativo nas
relaes recprocas.
Nos ltimos vinte ou trinta anos este quadro tem apresentado
modificaes. Primeiro porque a conjuntura internacional de
rearranjos para responder a um sistema internacional em transformao induziu ao estabelecimento de novas alianas e acordos,
amparados em um regionalismo interposto ao predomnio de pases
centrais e aos interesses financeiros das grandes corporaes.
Um segundo fator deve ser adicionado. A preservao
de caractersticas mnimas da democracia representativa por
um espao de tempo novidadeiro na Amrica do Sul serviu de
combustvel para o adensamento do regionalismo. Tal assertiva no
acoberta as dificuldades e obstculos surgidos, apenas aponta para
uma direo mais geral que tem predominado. Se este o quadro
mais amplo, pode-se auscultar o que ocorre no campo da Defesa
e da Segurana Internacional, cuja sensibilidade e especificidade
merece uma ateno diferenciada.
O primeiro marco desta anlise deve levar em conta o esforo
de governos de carter mais progressista de criar condies para
uma atuao mais autnoma da regio na qual est presente a
potncia hegemnica mundial. Este foi o esprito da criao da
Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul) e de seu brao voltado
para a Defesa, o Conselho Sul-Americano de Defesa.
Nesta moldura mais geral a questo que orienta este trabalho
volta-se para considerar em que medida as relaes entre Argentina
e Brasil podem ser caracterizadas, no mbito da Defesa e da
Segurana Internacional, como um lamir afinado e convergente.
Para analisar estas relaes prope-se considerar a categoria
analtica de cultura estratgica, entendendo-a como um conjunto
de representaes sociais que dominam as elites polticas e
318
No limbo da dissonncia: Argentina e Brasil no campo da Defesa
intelectuais referente poltica externa e poltica de segurana

de um pas1. Refere-se, ainda, ao lugar que ocupa ou deve ocupar
um pas na cena internacional, como tambm a como os demais
pases so vistos. Sugerem-se dois tipos de cultura estratgica. No
caso de pases cuja relao pauta-se pela rivalidade, concorrncia
ou at mesmo pela amizade, tem-se uma cultura estratgica
recproca, na medida em que tal cultura se erige na perspectiva
direta da relao que estabelecem entre si. Traduz as situaes
em que as aes de atores, como os Estados, so reciprocamente
orientadas. Se, contudo, as representaes deixam de orientar-se
pela viso direta do Outro, isto , se em suas relaes externas dois
ou mais pases j no se ocupam em estabelecer sua ao tendo o
Outro como referente central, chega-se a um patamar em que a
cultura estratgica passa a ser conjunta. Neste caso, a ao externa
compreende uma viso mais convergente entre tais pases, a ponto
de considerarem, em particular para o caso da segurana e da
defesa, uma ao coordenada, quando no integrada2. Em termos
identitrios, consistir em uma ultrapassagem de uma identidade
marcada pela reduo da reciprocidade como referncia.
O argumento central do presente texto que as mudanas em
curso promoveram um patamar de relacionamento caracterizado
pela ultrapassagem de uma cultura estratgica recproca, sem,
contudo, inaugurar uma cultura estratgica conjunta, isto porque
os propsitos dos dois pases no so convergentes. A Argentina
valoriza e age na direo de um aprofundamento da integrao,
j o Brasil prioriza uma postura mais global e menos regional,
admitindo um nvel de cooperao em Defesa.
1
2
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Revista Latitud Sur, Nmero 8, 2013. (no prelo).
319

Samuel Alves Soares
Identidades cambiantes entre Brasil e

Argentina: da rivalidade cooperao
As percepes podem ser consideradas como matria emprica
nos estudos de poltica internacional. Pela traduo dos processos
do relacionamento com suas contrapartes as unidades decisrias
orientam suas polticas externas atravs das gramticas da fora e
da diplomacia (SAINT-PIERRE, 2009, p. 2). Essa concepo gera a
noo de interesse nacional cambiante, e dependente das inflexes
nos processos perceptivos. No haveria um interesse nacional
apriorstico, mas sim a leitura e interpretao dos eventos no plano
internacional. Esse processo culminaria na construo de interesses
como parte desse processo cognitivo (WENDT, 1992, p. 398).
Concomitantemente, no somente as novas leituras das situaes
afetam os interesses. Os cmbios nas identidades recprocas dos
agentes e na cultura estratgica desenvolvida entre eles passvel
moldar e influenciar a estrutura dos relacionamentos. Resulta
dessa viso que a intersubjetividade das relaes interagentes e
agente-estrutura ganha centralidade analtica para a compreenso
mais ampla dos processos nas relaes internacionais.
Em anlises que partem desse fundamento ontolgico, faz-se mister atentar para trs elementos em particular. Primeiro,
os processos nos quais as identidades so criadas e evoluem,
as formas como as autoimagens dos agentes interagem com as
mudanas de incentivos materiais e a linguagem/discurso pelos
quais esses entendimentos so expressos. Segundo, a maneira
como os atores interpretam o mundo. Terceiro, os interesses e
identidades moldados por histrias e culturas particulares, por
fatores domsticos e processos de interaes com outros Estados
(HURRELL, 1995, pp. 352-353).
Esse ferramental terico possui grande valia no trato das
relaes entre Argentina e Brasil e de suas vises recprocas sobre
320
a cooperao regional. Um mtodo vlido para a compreenso

da relao entre os dois pases parte, portanto, de uma anlise
das identidades recprocas e das vises de mundo dos agentes.
Para tanto, preciso entender a relao dos processos internos,
regionais e internacionais com as autoimagens dos agentes e as
identidades recprocas.
Com base neste aparato metodolgico, de corte construtivista,
busca-se compreender as condicionantes histricas do relacionamento atual entre Argentina e Brasil. A poltica externa para
a regio dos dois pases nos mostra a viso que detm sobre
sua posio no sistema internacional e a viso que possuem do
mundo. As condies materiais sero avaliadas a partir do prisma
econmico e das condies internas. E, por fim, as identidades
recprocas sero analisadas pelas aes que tomam um frente ao
outro. Parte-se dos momentos de maior tenso e de inflexo nos
relacionamentos: os anos 1970.
Precedendo a inflexo das identidades recprocas, o momento
de maior significncia foi o dos anos 1970. O Brasil encontrava-se
sob a gide de um regime autoritrio controlado pelos militares.
Internamente, havia um cenrio de represso poltica, orientado
por uma concepo de internalizao do inimigo. Externamente,
sob a gide dos militares, as questes estratgicas3 eram pensadas
a partir do critrio geopoltico da Escola Superior de Guerra (ESG).
Entretanto, a conduo diplomtica da poltica externa detinha
certo grau de autonomia frente influncia dos militares da linha
dura. Por isso, aps o primeiro governo militar de 1964-1967 cuja
Adota-se o conceito de Raymond Aron (2002, p. 73) de Estratgia e Diplomacia: a noo instrumental
das foras armadas e da diplomacia. Para o autor, A distino entre diplomacia e estratgia relativa.
Os dois termos denotam aspectos complementares da arte nica da poltica a arte de dirigir o
intercmbio com os outros Estados em benefcio do interesse nacional. Se estratgia que, por
definio, orienta as operaes militares no tem uma funo fora do teatro militar, os meios
militares, por sua vez, so um dos instrumentos de que a diplomacia se utiliza.
321

Samuel Alves Soares
tnica foi a aliana automtica s posies dos Estados Unidos, o

Itamaraty retomou a linha de ao tradicional em busca de espaos
de autonomia internacional para obter ganhos ao desenvolvimento.
Lograva-se alterar a noo de tenso Leste-Oeste para a de Norte-Sul, aproximando-se de pases de terceiro mundo sem perder de
vista o dilogo com as grandes potncias.
Paralelamente, havia o objetivo de setores do Itamaraty e dos
militares de o Brasil inserir-se internacionalmente como potncia.
O projeto encabeado pelos militares de Brasil Grande, do
destino de potncia do pas, trazia problemas ao mbito regional,
pois inspirava desconfianas, principalmente no governo militar
argentino. Em linhas gerais, at meados dos anos 1970, as relaes
com a Argentina na agenda externa do Brasil era conduzida pela
ideia de cordialidade oficial4, mas inserida em uma identidade
recproca de rivalidade.
A Argentina tambm passava por um regime autoritrio desde
1965. Contudo, houve a retomada de um governo civil seguido de
outro golpe militar em 1976. O tensionamento das relaes com
o Brasil partiu do segundo governo militar, de Jorge Rafael Videla
(1976-1981). Durante sua gesto, houve mudanas significativas
no pas que repercutiram na deciso de aproximao com o Brasil
anos depois. Dentre elas, podemos destacar o abandono da ideia
de industrializao como instrumento de insero econmica
internacional, a conduo de relaes conflituosas com o Chile e
O conceito de cordialidade oficial no trato com os vizinhos est contido na ideia de Acumulado
Histrico da Diplomacia Brasileira, de Amado Luiz Cervo (2008). Segundo o autor, pode-se observar
princpios e valores inerentes poltica exterior brasileira, formadores de um padro de conduta
diplomtica. Dentro de um conjunto de outros valores, a cordialidade oficial no trato com os vizinhos
[...] aconselha conduta regional que no ostente a grandeza nacional e a superioridade econmica e
que elimine gestos de prestgio, mas que se guie pela realizao dos interesses do Brasil sobre os dos
vizinhos, seja pela cooperao seja pela negociao, e fortalea seu poder internacional, razes que
podem momentaneamente quebrar a cordialidade (CERVO, 2008, p. 30).
322
a Gr-Bretanha, culminando, anos depois, na derrota militar da

Guerra das Malvinas (ACUA, 1995, p. 13 apud SPEKTOR, 2002).
As elites intelectuais, burocrticas e governamentais argentinas reagiam a essa autoimagem brasileira pela construo da
identidade de potencial subimperialismo na Amrica do Sul,
com capacidade para ofuscar o espao de atuao argentino.
Temia-se que a Argentina pudesse fazer-se isolada na Bacia do
Prata frente ao crescimento da influncia econmica e poltica
na regio (RUSSELL; TOKATLIAN, 2004, p. 81). A orientao da
diplomacia argentina era, portanto, de conteno das polticas
brasileiras que pudessem ser prejudiciais ao pas. Paralelamente,
havia descontinuidade relativa das orientaes exteriores do pas
devido falta de burocracias institucionalizadas e do grau de
influncia dos militares no ministrio das Relaes Exteriores.
Enquanto o Brasil, devido influncia de uma burocracia altamente
institucionalizada, apresentava uma poltica externa com certo
grau de continuidade, a Argentina estava revelia da vontade dos
governos.
O conjunto de fatores apresentados ilustra a autoimagem
dos pases, suas condies materiais e as identidades recprocas
no incio dos anos 1970. Essa noo de rivalidade mtua foi
reforada com a iniciativa brasileira de construir a hidreltrica
binacional de Itaipu com o Paraguai. A proposta brasileira elevou
a tenso das relaes a um nvel sem precedentes. Do lado
brasileiro, sob os auspcios do chanceler Azeredo da Silveira,
rompia-se com a tradio de buscar solues conciliatrias com a
Argentina e no foi reconhecido que os termos da construo da
hidreltrica diziam respeito ao pas vizinho. Do lado argentino,
buscava-se adotar regras rgidas que no punissem sua posio de
australidade e de regio mais jusante do rio Uruguai (SPEKTOR,
2002, pp. 126-127).
323

Samuel Alves Soares
Mas foi ainda sob os auspcios do governo militar argentino

de Videla que se passou a questionar a utilidade de levar adiante
a situao de rivalidade com o Brasil. Em 1976, o presidente
argentino afirmou que tornaria as relaes com o Brasil sua
prioridade. Com o intuito de aproximar-se do Brasil, nomeou scar
Hctor Camilin5, um dos articuladores do Acordo de Uruguaiana,
ao cargo de embaixador em Braslia. Segundo o prprio Camilin,
internamente, sua nomeao foi apenas parte da motivao pela
reaproximao. Para ele, o slogan Argentina e Brasil so parceiros
e no rivais surgiu por motivao do novo ministro da Economia,
Martinez Hoz e foi lentamente se espalhando para outras elites
burocrticas do pas, pois para muitos um acordo sobre Itaipu-Corpus era uma tentativa falha (CAMILIN, 1999, pp. 205-207).
Contudo, o esforo inicial foi mitigado, pois o governo
militar manteve o critrio geopoltico para o encaminhamento da
cooperao na Bacia do Prata (BANDEIRA, 2003, pp. 430-431).
A Argentina firmava sua posio rgida quanto a um possvel
acordo, preocupando-se com sua posio na regio e em balancear
o poder brasileiro; enquanto o Brasil buscava estreitar laos
estratgicos com outros pases da regio sem incluir a Argentina
no processo (SPEKTOR, 2002, pp. 132-133), deixando de lado a
tradio de cordialidade com o vizinho.
Ao final dos anos 1970, a Argentina recuou em sua posio.
Por um lado, devido aos outros pontos de tenso que j detinha
com o Chile e com a Gr-Bretanha (BANDEIRA, 2003, pp. 420-431). Por outro, pelos encontros entre militares de primeiro escalo
dos pases no Rio de Janeiro e em Buenos Aires, pressionando a
diplomacia pela aproximao das relaes6. Houve, portanto, um
5
6
Camilin teve um papel importante no processo de aproximao e, dentre outras medidas, reativou
o funcionamento da Comisso Especial Brasil-Argentina de Comrcio (Cebac), existente desde 1962.
A visita de um Almirante y la cruzada del Brasil. Revista Confirmado, maio 1976 apud SPEKTOR,
Mathias. O Brasil e a Argentina entre a cordialidade oficial e o projeto de integrao: a poltica
324
clculo poltico dos custos de se manter outro contencioso e o

adiantamento dos militares no processo de aproximao.
O resultado poltico foi a soluo diplomtica da questo
pela assinatura do Acordo Tripartite de Itaipu-Corpus, entre
Argentina, Brasil e Paraguai, no ano de 1979. A despeito de qual
fator teria sido mais relevante para o resultado, pode-se considerar
que esse foi o impulso inicial a um processo de aproximao mais
denso. A consequncia poltica foi a lenta alterao das identidades
recprocas entre os dois pases, tendo em vista que a interao da
autoimagem de Argentina e Brasil com a identidade do outro no
mais partia do princpio da competio ou rivalidade.
A partir do incio dos anos 1980 havia espao para o
seguimento do processo de aproximao entre os dois pases.
O precedente aberto pelo presidente Figueiredo, primeiro presidente
brasileiro a visitar a Argentina, tornou-se a porta de entrada para o
adensamento do processo cooperativo e a manifestao da transio
das identidades recprocas entre os dois pases. Nesse projeto, a
cooperao estratgica, especialmente a nuclear, e os processos de
redemocratizao, na mesma dcada, tiveram papel central para a
mitigao das vises geopolticas de rivalidade.
Os primeiros entendimentos de cooperao nuclear iniciaram-se
ao final dos anos 1970, com um ciclo de conversaes bilaterais.
Como o programa nuclear argentino era mais avanado que o
brasileiro, acredita-se que a opo pela aproximao partiu da
viso das elites nacionais do Brasil de que a manuteno de um
padro conflitivo poderia ser perigoso (OELSNER, 2005, p. 158).
Em 1980, os dois pases assinaram o Acordo de Cooperao
para o Desenvolvimento e Usos Pacficos da Energia Nuclear
e a Declarao de Iguau e a Declarao Conjunta sobre Poltica
externa do governo de Ernesto Geisel (1974-1979). Revista Brasileira de Poltica Internacional, n. 45,
vol. 1, 2002.
325

Samuel Alves Soares
Nuclear, em 1985. Aps visitas dos presidentes brasileiro e

argentino s instalaes nucleares, em 1990 foi criada a Agncia
Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle (Abacc) e pela
Declarao de Foz do Iguau foi estabelecido o Sistema Comum
de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares (SCCC). Em
1991, os dois pases assinaram o Acordo de Mendonza, para
Uso Exclusivamente Pacfico da Energia Nuclear e o Acordo
Quadripartite, entre Argentina, Brasil, a Abacc e a AIEA. Para
alm da perspectiva de cooperao para ganhos mtuos, pela
transparncia, a Abacc imputou tambm o sentido de controle s
relaes nucleares entre os dois pases. Em outras palavras, isso
significava que sob o guarda-chuva da cooperao seria impedido
que algum dos dois atingisse a hegemonia nuclear na balana de
poder bilateral entre os dois pases.
Pelo prisma econmico, o processo de cooperao j havia se
iniciado em 1988 com a celebrao da rea de Livre-Comrcio entre
Brasil e Argentina. Em 1991, adicionou-se a esse bloco, Paraguai e
Uruguai, e foi criado o Mercado Comum do Sul (Mercosul), primeira
unio aduaneira da Amrica do Sul que, a despeito do cenrio de
crise econmica, era capaz de ampliar os laos comerciais entre
Argentina e Brasil.
Esses processos polticos foram, lentamente, destacando
o campo cooperativo das identidades recprocas e reduzindo o
espectro da rivalidade. Contudo, no desaparecia a identidade
histrica de rivais, principalmente no que se refere orientao de
poltica externa adotada pelos dois pases nos anos 1990. Apesar
de ambos basearem-se nas sugestes do Consenso de Washington,
a forma como Argentina e Brasil inseriram-se nesse contexto do
neoliberalismo divergiu.
Do lado argentino, havia a autoimagem de que alm de o
pas deter uma posio dependente e perifrica, possua pouca
326
relevncia estratgica para os Estados Unidos. Essa viso motivou

o governo a pautar sua ao externa por meio de relaes
especiais com os Estados Unidos, intituladas de relaes
carnais pelo chanceler argentino, Guido Di Tella. Estabelecia-se
um alinhamento automtico e certo grau de pr-atividade frente
s polticas de interesse norte-americano. Entendia-se que esse
era o mtodo de insero internacional mais apropriado no novo
contexto, pois estava aceitando-se realisticamente a liderana
norte-americana no hemisfrio ocidental (VADELL, 2006, p. 197).
Do lado brasileiro, havia uma insero internacional de carter
hbrido. O Brasil aderiu amplamente aos regimes internacionais
com o intuito de demonstrar pr-atividade em suas polticas
multilaterais. Contudo, no deixou de lograr a reduo das
assimetrias entre os pases desenvolvidos e em desenvolvimento,
bem como a reforma dos organismos internacionais.
A despeito dos avanos no processo de alterao da identidade
recproca entre os dois pases, as diferenas nas orientaes de
poltica externa dos dois pases geraram alguns desentendimentos
polticos. Podemos citar, por exemplo, a candidatura brasileira
ao Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas
(ONU) lanada pelo presidente brasileiro Fernando Henrique
Cardoso, em meados de 1995. A Argentina apontou que no
aceitaria assimetrias entre os dois pases e que, se o Brasil se
candidatasse, o governo argentino faria o mesmo (WINAND,
2010, p. 215). A proposta argentina de tornar-se um aliado
extrabloco da Organizao do Tratado do Atlntico Norte tambm
inspirou desconfianas. Na ocasio, a diplomacia brasileira deu um
ultimato ao pas para que escolhesse entre o Mercosul e a Otan,
resultando na escolha do bloco sul-americano (BANDEIRA, 2003,
p. 529). Outro ponto de contenda foi a participao nas operaes
de paz da ONU. A Argentina manifestava interesse em participar
indiscriminadamente das principais operaes, pelos ganhos no
327

Samuel Alves Soares
contato com outras foras armadas e por conferir s suas foras

uma razo existencial. O Brasil, por sua vez, apontava que era
preciso escolher com cautela, pois muitas delas detinham objetivos
polticos e meios militares questionveis (WINAND, 2010, p. 216).
As divergncias diplomticas no impediram os avanos na
construo da confiana mtua. Durante a dcada de 1990, foram
realizados alguns entendimentos militares entre Argentina, Brasil
e os demais pases do Cone Sul. Podemos citar, como exemplo,
o Acordo sobre Controle da rea Martima do Atlntico Sul, os
Simpsios Anuais entre os Estados Maiores Conjuntos das Foras
Armadas da Amrica do Sul, e a partir de 1993, exerccios conjuntos
entre as foras armadas (FLEMES, 2005, pp. 218-220).
O avano que selou as contendas diplomticas entre os pases
no campo da Segurana ocorreu em 1997. Como a cooperao entre
as foras armadas dos dois pases era significativa, observa-se um
descompasso poltico quando comparada ao lento processo das
negociaes diplomticas. Por isso, o plano da cooperao militar
representou um fator de presso para que Argentina e Brasil
construssem um mecanismo 2+2, entre ministros das Relaes
Exteriores e da Defesa, para a construo da confiana mtua na
rea de Segurana (WINAND, 2010, p. 223). No dia 1o de agosto de
1997, foi criada o Mecanismo de Itaipava com o intuito de suprir
essa demanda.
Cabe destacar que, como nos anos 1970, houve a antecipao
dos militares em lidar com a questo cooperativa, fator que
foi capaz de pressionar a diplomacia para aes mais incisivas.
A despeito das diferenas de contextos e de carter das negociaes
nos dois perodos, pode-se observar papel semelhante dos atores
militares em articular-se para produzir resultados na diplomacia.
Na histria das relaes entre Argentina e Brasil, a experincia
da cooperao nuclear permitiu o aprofundamento em outros
328
campos e os militares tiveram um papel importante, mesmo que

no evidenciado, no procedimento das negociaes.
A partir desses eventos, observa-se que o componente
estratgico-militar possui papel significativo na cooperao entre os
dois pases, em especial, para garantir nfase face cooperativa das
identidades recprocas. Nesse sentido, pode-se levantar a hiptese
de que a cooperao militar capaz de produzir a sensao de que
nenhuma das partes atingir uma condio de preponderncia
em determinado campo. Essa percepo seria passvel de abrir
precedentes para o aprofundamento da confiana mtua na rea
de Defesa e Segurana Internacional.
A despeito do sentido atribudo ao processo, entende-se
que houve cmbios nas identidades recprocas. Principalmente,
desde o fim dos anos 1970, com um processo de aproximao
entre Argentina e Brasil. A cooperao no campo estratgico da
energia nuclear e os contatos entre militares exerceram um papel
importante no processo. O mecanismo estabelecido em 1997
representou o aprofundamento da cooperao nas duas gramticas,
militar e diplomtica, gerando coordenao de posies e reduzindo
as desconfianas remanescentes. Portanto, pode-se dizer que a face
cooperativa das identidades recprocas devida, em boa medida,
ao campo mais sensvel da Segurana Internacional e da Defesa.
A identidade da cooperao estratgica

para Argentina e Brasil
Como exposto na seo anterior, as identidades recprocas e as
autoimagens de Argentina e Brasil alteraram-se significativamente
ao longo dos ltimos 30 anos. Tendo isso em vista, importante
analisar como caminha atualmente a percepo desses Estados que
concerne cooperao no campo da Segurana Internacional e da
Defesa estratgica.
329

Samuel Alves Soares
Hurrell defendeu que a compreenso da linguagem e dos

discursos pelos quais as autoimagens interagem com as identidades
elemento central. Nesse sentido, os discursos ganham centralidade
porque se apresentam como motivadores da ao, a primeira etapa
do agir na poltica externa. Permitem que sejam observados os
anncios de perfis de atuao e as definies dos ideais de posio
do pas no mundo (FONSECA JR., 2006). Paralelamente, tendo
como foco as identidades recprocas, analisar o discurso um
mtodo compreensvel para visualizar as percepes mtuas dos
Estados.
Considerando o exposto, na presente seo objetiva-se
demonstrar a percepo desses pases sobre a temtica de
cooperao estratgica considerando, principalmente, a relao
entre sua autoimagem e a identidade recproca, manifestas nos
projetos de poltica externa e de Defesa.
Por um conceito defensivo: a identidade da

cooperao estratgica da Argentina
No incio dos anos 2000, em um contexto de crise econmica,
houve uma alterao na autoimagem Argentina e na interpretao
que o pas tinha sobre o mundo. Os governos de Fernando De La
Ra (1999-2001) e Eduardo Duhalde (2002-2003) consistiram em
momentos de transio identitria, podendo-se observar a inflexo
no projeto de poltica externa com mais significncia a partir da
gesto de Nstor Kirchner (2003-2007). Dois so os fatores que
podem explicar esse cenrio. Primeiro, porque o governo De La Ra
deu seguimento aos projetos anteriores de Menem (BANDEIRA,
2003, pp. 600-601). Segundo, porque a insatisfao popular com
os rumos da economia do pas levou deposio de De La Ra
(BANDEIRA, 2003, pp. 600-601).
330
A partir do governo Kirchner que podemos observar uma

inflexo de autoimagem mais significativa. Em linhas gerais,
a expectativa do Estado frente ao novo governante partia de
algumas tendncias que, de alguma forma, afetaram o rumo de
suas orientaes externas.
A pedra angular encontrava-se na ideia de que relaes
carnais com os Estados Unidos no haviam garantido vantagens
Argentina. Ao aceitar-se o modelo liberal de insero econmica e a
concertarem-se posies bilaterais com os Estados Unidos e a Otan,
no foram obtidas vantagens no momento da crise, pois os aliados
isentaram-se de dar apoio ao pas. Resultando dessa anlise, havia
a concepo de que os futuros governantes argentinos precisavam
demonstrar assertividade frente ao cenrio de incertezas
emergentes, tanto pelo prisma poltico quanto pelo econmico.
s elites argentinas, essa concepo fazia-se importante para
evitar que novas mudanas de cenrio produzissem debilidade ao
novo mandato presidencial.
Finalmente, h uma tendncia derivada do aspecto pessoal
do governante e sua equipe de governo. A formao poltica e a
caracterstica do perodo que gestou Kirchner produziram, mesmo
que de forma simblica, ideias e gestos reformistas prprios
da esquerda peronista. Portanto, havia uma expectativa que
remontava a perodos anteriores da histria argentina (VADELL,
2006)7.
Nesse sentido, o projeto de poltica externa desenvolvido pelo
governo Kirchner logrou distanciar-se do realismo perifrico e
defendeu o ideal de uma Argentina autnoma, com capacidade
de deciso e discernimento sobre os rumos de sua insero
internacional. Nota-se, no projeto externo, a alterao nos eixos
prioritrios: do hemisfrico/global para o regional. Buscou-se
7
Vadell explicita essas trs tendncias em seu texto.
331

Samuel Alves Soares
devolver Argentina o exerccio pleno de sua soberania, respeitando as

prioridades nacionais e desenvolvendo uma forma de se pensar o
mundo em argentino (SIMONOFF, 2009). Em resumo, partiu-se
da ideia de negao da poltica externa menemista, com o intuito de
resgatar a autonomia de ao argentina no cenrio internacional.
Os temas centrais que perfizeram a agenda do governo podem ser
resumidos em defesa dos direitos humanos, valorizao do plano
regional e defesa do direito internacional.
Essa leitura sobre como o projeto de poltica externa deveria
orientar-se teve repercusses sobre as questes de Defesa.
A existncia de documentos anteriores como a Ley de Defensa,
a Ley de Seguridad Interior e o Libro Blanco de la Defensa no
traduziam, na viso de Kirchner e sua ministra da Defesa, Nilda
Garr, uma poltica de Estado sobre a temtica. Aos governantes,
essa nova interpretao de mundo argentina demandava uma
inflexo na forma de se pensar a Defesa, a partir da autoimagem
que se gestava sobre o pas. Nesse sentido, logrou-se a renovao
do arcabouo jurdico-institucional com o intuito de produzir
conceitos e orientaes polticas com maior clareza e profundidade.
O prisma da renovao e da transparncia de objetivos polticos
foi a tnica do discurso sobre Defesa. Especialmente, destacava-se
a importncia de haver um princpio poltico orientador de carter
integral e defensivo.
Como apontou Hurrell, o discurso e a linguagem utilizados
para manifestar os entendimentos revelam alguns elementos intersubjetivos referentes s identidades. Por isso, para compreender se
e como ocorreu a interao dessa autoimagem com as capacidades
materiais e as interpretaes de mundo ou se e como os conceitos
discursivos manifestaram-se em polticas concretas, preciso
realizar duas consideraes pontuais sobre o contedo e a audincia
dos discursos.
332
Em primeiro lugar, importante destacar que os discursos

polticos argentinos mencionavam a Defesa nacional como um
sistema. Etimologicamente, aduz existncia de diversas unidades
que se relacionam entre si. A consequncia poltica a necessidade
de se pensar os fatores do sistema de forma simultnea, balizando
suas atribuies e prioridades. Dentre esses fatores, o controle
e a conduo civil sobre as foras armadas, a educao militar,
a indstria de Defesa, e a orientao poltica para a Defesa
apresentam-se como centrais. Portanto, conceber a Defesa de
forma integral significaria modernizar de forma conjunta e
correlacionada todos esses setores8, garantindo uma racionalidade
interna ao projeto.
Em segundo lugar, os discursos polticos expressam que
a preocupao com a reordenao, racionalizao e renovao
do sistema de Defesa implicava a elaborao de um conceito
estratgico cujo perfil no inspirasse desconfianas nos pases
limtrofes e na regio. A despeito da existncia do Livro Branco de
1999, o governo entendia que era preciso regulamentar e atualizar
diversos aspectos frente ao novo cenrio poltico internacional.
Nas palavras da ministra Nilda Garr:
No marco descrito anteriormente impe-se a necessidade
de uma urgente modernizao do sistema geral das
foras armadas em seu interior. Por isso, o Poder
Executivo da Nao impulsiona um processo de mudana
institucional, amparo a uma estratgia militar de natureza
Nas palavras do presidente Kirchner: Hemos dicho al asumir en materia de Defensa que actuaremos
con un concepto integral de la defensa nacional, integrando la contribucin de la accin de
nuestras Fuerzas Armadas en pro del desarrollo, trabajando para su modernizacin e impulsando la
investigacin cientfico tecnolgica en coordinacin con otros organismos gubernamentales; para que
sin apartarse de su actividad principal pueda contribuir al bienestar general de la poblacin. Nuestra
presencia activa en la Antrtida y en zonas de prioridad estratgica, el trabajo en la preservacin
del medio ambiente, la imprescindible ayuda en casos de catstrofes naturales y sociales, son ejes del
accionar en apoyo a la comunidad de la que surge y a la que se debe por entero (KIRCHNER, 2003).
333

Samuel Alves Soares
eminentemente defensiva, atravs da qual a Nao deve

estruturar um sistema militar que, por um lado, esteja
preparado para contribuir para a consolidao da paz e da
segurana internacional, com nfase especial ao mbito
regional; e, por outro lado, seja um instrumento armado
que garanta a defesa da soberania territorial da Repblica
Argentina9. (GARR, 2006)
Portanto, havia tambm a preocupao com uma racionalidade

e orientao poltica externa que no inspirasse desconfiana nos
pases da regio.
Em suma, os discursos polticos denotam a existncia da
busca de uma racionalidade poltica de Defesa argentina para
o plano interno e regional. Observamos que as ideias referentes
ao campo destinam-se a duas audincias distintas e simultneas.
Esse apontamento inicial j nos diz muito sobre o movimento de
construo identitria da cooperao estratgica para a Argentina.
Principalmente sobre o espao que a concepo de confiana
mtua possui na confirmao dessa identidade.
Nos documentos que resultaram desse processo de renovao,
a tnica da confiana mtua manifesta-se de forma bastante
similar. O carter defensivo aparece tanto no documento de
2006, a Regulamentao da Lei de Defesa (RLD), quanto no
de 2010, o Livro Branco da Defesa (LBD).
Na RLD a Defesa parte de agresses externas provindas de
Foras Armadas de outros Estados, conforme a Resoluo da
Organizao das Naes Unidas 3314/197410. No concernente
cooperao estratgica, parte-se da premissa que importante
9 Traduo nossa.
10 Segundo a Resoluo: Aggression is the use of armed force by a State against the sovereignty,
territorial integrity or political independence of another State, or in any other manner inconsistent
with the Charter of the United Nations, as set out in definition.
334
impedir a confuso conceitual entre Defesa e Segurana e que,

em ltima instncia, essencial que os governos garantam as
orientaes polticas e subordinem as foras armadas, ditando-lhe suas misses. Esse seria o pr-requisito fundacional para que
fosse possvel avanar na direo da modernizao e atualizao
dos sistemas de Defesa, pois toda vez que a regio exibe-se
diante dos olhos do mundo como um mbito no qual o equilbrio
e o dilogo poltico democrtico aparecem para seus integrantes
como uma situao consolidada, h vantagens comparativas
em relao a outras regies (Traduo nossa). Destaca-se,
principalmente que:
O processo de racionalizao e modernizao institucional
se assenta na necessidade de projetar, junto aos pases
vizinhos, um Sistema de Defesa Sub-regional que fomente
e consolide a interdependncia, a interoperabilidade entre
seus integrantes, a confiana mtua e, assim, as condies
polticas que asseguram a manuteno da paz futura
(ARGENTINA, 2006) (Traduo nossa).
J a atualizao do LBD apresenta-se como a concluso

do ciclo de revitalizao conceitual. Em linhas gerais, observa-se, com relativo grau de clareza, a orientao poltica para o
uso da instrumentalidade do poder militar para a Argentina e a
preocupao com a subordinao dos militares ao poder institudo.
Podemos observar essa tendncia na tnica do documento, desde
a introduo e os comentrios iniciais realizados pela Presidente,
Cristina Fernandez Kirchner (2008-), pela ex-Ministra da Defesa,
Nilda Garr (2005-2010), e pelo Ministro da Defesa poca,
Arturo Antonio Puricelli (2010-2013).
Preocupa-se em demonstrar que a Defesa da Argentina
sustenta um modelo defensivo, rechaando, portanto, atitudes
ofensivas de projeo de poder. Refora que no incitar aes
335

Samuel Alves Soares
militares a menos que seus interesses vitais sejam afetados. Cabe

destacar que o Livro busca ressaltar certo grau de transparncia para
os vizinhos no concernente concepo estratgica. apontado que
se adota um modelo cuja caracterstica [...] inteiramente previsvel
em termos de concepo estratgica e cabalmente defensivo em
termos de desenho.
H, paralelamente concepo defensiva, o princpio de que
a cooperao interestatal e o multilateralismo seriam instrumentos
complementares prpria poltica de Defesa. Em ltima instncia,
observa-se uma dupla dimenso: [...] autnoma, por um lado, e
cooperativa, por outro. Isso implica que o desenho das foras e suas
capacidades no ofensivas se vinculam e complementam com os
compromissos multilaterais (ARGENTINA, 2010, p. 43).
Nesse conceito cooperativo e autnomo, a Argentina
demonstra particular peso para a construo da confiana e a
atuao multilateral. Por isso, a Unio das Naes Sul-Americanas
(Unasul) e seu respectivo Conselho de Defesa Sul-Americano
(CDS) e as Operaes de Paz da Organizao das Naes Unidas
(ONU) ganham destaque.
No texto do Livro Branco, observa-se a exaltao da
participao ativa do pas na criao do CDS e seu papel para a
consolidao do organismo, de forma coerente com o conceito
autnomo e cooperativo:
Esto implica que su diseo de fuerzas y sus capacidades
no ofensivas se vinculan y complementan con sus
compromisos multilaterales. Con este espritu, y en el
marco de la Unin de Naciones Suramericanas (Unasur),
Argentina particip de modo activo en el proceso de
creacin del Consejo de Defensa Suramericano (CDS).
(ARGENTINA, 2010, p. 44)
336
No documento, no h apenas menes importncia do

rgo para a Argentina, mas tambm se demonstram, no decorrer
do texto, alguns posicionamentos e propostas argentinas no
mbito do CDS como, por exemplo, a proposta de uma medio
padronizada de gastos com Defesa no mbito da Unasul no
Plano de Ao 2010-2011 do CDS (ARGENTINA, 2010, p. 103);
e a proposta para os Procedimentos de Aplicao para Medidas de
Confiana e Segurana do CDS, em 2010 (ARGENTINA, 2010, p.
103).
Nesse sentido, podemos dizer que a inflexo na poltica
externa argentina durante o governo Kirchner coadunou com a
orientao poltica imputada Defesa no perodo. Apesar de os
movimentos de cooperao estratgica da Argentina precederem
a dcada de 2000, a orientao poltica destinada Defesa no
perodo resulta em convergncia de objetivos com a diplomacia.
A nova autoimagem argentina pode ter influenciado o campo da
Defesa e a construo da identidade da cooperao estratgica.
Independentemente dos processos que interagiram para
isso, pode-se considerar que identidade da cooperao estratgica
para a Argentina possui um componente interno e outro externo.
O primeiro representado pela vinculao entre sua prpria poltica
de Defesa cooperao, pela busca do carter defensivo e
transparente. Em outras palavras, o prprio movimento de defesa
da soberania argentina passa pela construo da confiana mtua
com os vizinhos. O segundo parte da importncia de se fortalecer
a cooperao na regio para a estabilidade e para os ganhos extras nos
tabuleiros internacionais que uma Amrica do Sul unida poderia
oferecer. De outro modo, h um deslocamento da Defesa para o
plano regional. Outro mbito desse aspecto externo representa a
importncia que a participao nas misses de paz da ONU detm
para o pas.
337

Samuel Alves Soares
Em suma, pode-se dizer que, durante os anos 2000, a

cooperao estratgica adquiriu um carter fundacional poltica
de Defesa da Argentina, atingindo contornos que transcendem a
noo de cooperao como instrumento e avanam no processo
de construo de uma identidade estratgica conjunta para a
Amrica do Sul. Paralelamente, a concepo de Defesa argentina
multifacetada, remetendo a um amplo controle civil sobre
os militares pelo poder poltico institudo. Pressuposto que
sustenta tambm a viso do pas sobre estabilidade na cooperao
estratgica.
Entre a viso comum e o instrumento: a identidade

da cooperao estratgica para o Brasil
No Brasil, a existncia de uma burocracia governamental com
alto grau de institucionalizao e burocratizao, o Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), permite poltica externa deter
alguns elementos de continuidade na ao do pas. Ainda assim,
observam-se variaes entre os governos, pelos estilos particulares
de cada presidente e a capacidade de influncia que tiveram nas
determinaes do MRE.
Na dcada de 2000, observou-se uma dessas inflexes. Nessa
linha, alguns autores advogam que o segundo mandato de Fernando
Henrique Cardoso (1999-2002) aproximou-se em alguns aspectos
do presidente Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010).
Podemos dizer que, em parte, isso se deveu a uma inflexo na
viso de mundo brasileira sobre os reais ganhos que se poderia obter
no processo de globalizao a partir do segundo mandato. Emergia
novamente a percepo de que o sistema internacional comportava
normas injustas, desde que as negociaes multilaterais da OMC
beneficiaram mais s naes ricas, que no havia reciprocidade
na abertura comercial das grandes potncias, e que o paradigma
neoliberal desencadeou em crises econmicas no mundo em
338
desenvolvimento (ALSINA JR., 2003, p. 56). Esse novo ceticismo

com a globalizao e a universalizao dos princpios neoliberais
manifestou-se no conceito de globalizao assimtrica, elaborado
por Cardoso (CERVO; BUENO, 2008, pp. 492-493).
Nesse sentido, durante a dcada de 2000, com o advento do
governo Lula observou-se a continuidade nos temas, mas graus
diferentes em sua nfase e no modo de abord-lo (CARDOSO;
MIYAMOTO, 2012, pp. 44-45). Podemos dizer que autoimagem
brasileira alterou-se em meados dos anos 2000, ainda no
governo Cardoso, mas possibilitou resultados mais concretos
no campo da poltica durante o governo Lula. Os principais
traos dessa poltica externa, a partir do governo Lula, foram
uma diplomacia ativa e altiva (CARDOSO; MIYAMOTO, 2012,
pp. 44-45), o questionamento mais assertivo das normas da ordem
internacional, a busca da diversificao de parcerias a aproximao
dos pases em desenvolvimento e, em especial, da Amrica do
Sul. Havia, portanto, um desejo de influenciar/contrabalancear
a balana de poder mundial (CEPALUNI; VIGEVANI, 2011,
pp. 135-138), ampliar a institucionalizao dos mecanismos
de cooperao sul-americanos, democratizar os mecanismos
multilaterais11.
No concernente s questes estratgicas, tal como a
Argentina, o Brasil vivenciou um momento de atualizaes de suas
concepes estratgicas. Logrou-se mais espao para a Defesa na
agenda nacional e a ampliao do processo de institucionalizao
do Ministrio da Defesa brasileiro12. Por outro lado, os discursos
11 Cervo e Bueno (2008, p. 497) aponta que a diplomacia brasileira desenvolveu o conceito de
multilateralismo da reciprocidade. Para eles, o conceito envolve dois pressupostos: a existncia
de regras para compor o ordenamento internacional sem as quais ir prevalecer a disparidade de
poder em benefcio das grandes potncias; e a elaborao conjunta dessas regras a fim de garantir
reciprocidade de efeitos para que no realizem interesses de uns em detrimento de outros.
12 Com a Lei Complementar 136/2010 estabeleceu-se a estrutura da poltica de Defesa brasileira e
ocorreram mudanas institucionais no MD, como a criao da Secretaria de Produtos de Defesa e de
Cincia e Tecnologia.
339

Samuel Alves Soares
polticos durante essa renovao e os documentos publicados

ilustram um espectro de certa maneira confuso na construo da
identidade brasileira sobre a temtica da cooperao estratgica.
A demanda por renovao da Poltica de Defesa brasileira
estava na agenda do Brasil desde a criao do ministrio da Defesa.
Contudo, as renovaes ocorreram somente em 2005, sob o
governo Lula.
Os discursos polticos sobre a Defesa brasileira no apresentam
uma linha condutora to clara quanto na Argentina durante a
gesto Kirchner. H a convivncia de noes diferentes e at certo
ponto contraditrias. No tocante Amrica do Sul e cooperao
estratgica, o argumento da criao de uma identidade estratgica
regional a primeira tendncia recorrente.
As menes mais significativas emergem em contextos
externos da Reunio de Ministros da Defesa das Amricas, em
2002, da I Reunio de Ministros da Defesa da Amrica do Sul,
em 2003, da Conferncia Especial de Segurana Hemisfrica da
Organizao dos Estados Americanos (OEA), em 2004, e durante o
processo de negociao/criao da Unasul e do Conselho de Defesa
Sul-Americano, entre 2004 e 2008. A preocupao brasileira com
imposies conceituais vinculadas ao combate ao terrorismo e
com a necessidade de se respeitar/incentivar noes regionais
manifestava-se no incio da dcada (QUINTO, 2002)13.
Ao longo dos anos, defendeu-se que uma viso sub-regional no
poderia ser entendida como oposta a uma viso hemisfrica, mas
complementar e necessria (ALENCAR, 2004)14. Em resumo,
por essa viso, observa-se a formao de conceitos sul-americanos
como um elemento importante para fazer face s intervenes
externas.
13 Geraldo Magela da Cruz Quinto foi ministro da Defesa do Brasil entre 2000 e 2003.
14 Jos Alencar foi ministro da Defesa do Brasil entre 2004 e 2006.
340
Ao mesmo tempo, observa-se para audincias internas

outra tendncia de interpretao. Para essa viso, a Amrica do
Sul apresenta-se como um recurso de crescimento da influncia
brasileira e provedora de recursos para sua Defesa. Essa tendncia
mescla-se com a tentativa de garantir temtica de Defesa espao
relevante na agenda nacional. Por exemplo, em 2007, o ento
ministro da Defesa Waldir Pires manifestou a preocupao em
ampliar a posio do Brasil no mundo a partir da Amrica do Sul,
pelo nvel de cooperao no campo da Indstria de Defesa (PIRES,
2007)15. Em 2008, com o ministro Nelson Jobim, observamos
essa tendncia de que o Brasil deveria aumentar sua relevncia na
Amrica do Sul e no mundo e, paralelamente, trazer a Defesa para
a agenda nacional (JOBIM, 2008)16.
Podemos questionar que o Brasil, de forma diferente da
Argentina, orienta o discurso poltico com focos diferentes para
audincias diferentes. Emerge a hiptese de que, internamente, o
discurso de um Brasil grande, com crescente influncia potencial
no mundo e a cooperao estratgica teria seu papel nesse processo.
Regionalmente, por outro lado, o discurso seria de construo de
uma identidade estratgica sul-americana. Aqui h duas hipteses
a se considerar. Ou bem o grau de conduo poltica das questes
de Defesa no perodo ajude a explicar essa divergncia ou, enfim,
que no haja clareza de fato nas intenes regionais do pas.
15 Nas palavras do ministro Waldir Pires (2006-2007): Recusar ao Brasil a prtica simplria de
tornar-se uma nao meramente compradora e importadora de seus instrumentos de defesa.
Articular-se com toda a Amrica do Sul, na busca da plena cooperao, intensiva e irm, para
fortalecer os interesses econmicos e civis dos povos e mercados sul-americanos. Encerrar um
ciclo de submisso; desenvolver a fase de dilogo paritrio com o mundo, na linha da poltica
externa que to fortemente tem sido desenvolvida e implantada no governo do Presidente Lula
e pela ao do Itamaraty (PIRES, 2007).
16 Nas palavras do ministro Nelson Jobim (2007-2011): O governo est conseguindo trazer a defesa
nacional para a agenda nacional e no exclusivamente algo que estivesse lateral aos interesses do
pas. O pas compreendeu isso. O Brasil compreende isso. O Brasil constri isso e ns vamos construir
efetivamente a presena internacional do Brasil e sua perspectiva de ser um pas de relevncia na
Amrica do Sul e no mundo (JOBIM, 2008).
341

Samuel Alves Soares
Esse espectro difuso, que ora aponta para a importncia

do fortalecimento da cooperao e criao de uma identidade
estratgica, ora aparece como instrumento para o Brasil e sua
indstria de Defesa brasileira aparece tambm nos documentos
brasileiros do perodo.
A partir de 2005, com a atualizao da Poltica de Defesa
Nacional, h outros indcios desses rumos da construo da
identidade de cooperao estratgica para o Brasil. Na nica
seo dedicada exclusivamente aos temas regionais, a seo 3,
O ambiente regional e o entorno estratgico, pela primeira vez,
h a alterao do eixo estratgico da poltica de Defesa brasileira
do Cone Sul para a Amaznia. Em outras palavras, o Brasil
manifestava que no se preocupava com conflitos diretos com
seus vizinhos e se concentraria em problemas que emanariam da
regio amaznica e na cooperao com esses pases para evitar o
transbordamento dos problemas internos desses mesmos pases.
O conceito de entorno estratgico ressalta essa mudana de
viso. Diferentemente do texto da PDN de 1996, a Amrica do Sul
e os pases da frica Atlntica tornaram-se parte desse entorno
brasileiro e ganharam relativa relevncia na poltica de Defesa do
pas, embora no comparvel ao grau de cooperao visado pela
poltica de Defesa Argentina.
Nesse contexto, a cooperao e a integrao um mecanismo
para ampliar a estabilidade regional e reduzir a sombra de conflitos.
Estabilizando-se a Amrica do Sul, impede-se que a criminalidade
transnacional transborde as fronteiras de seus pases. Tendo isso
em vista, podemos apontar a estabilidade poltica dos pases da
regio como uma das principais preocupaes no documento
brasileiro, como mostra a diretriz 3.4 do documento:
342
A segurana de um pas afetada pelo grau de instabilidade da regio onde est inserido. Assim, desejvel que
ocorram: o consenso; a harmonia poltica; e a convergncia
de aes entre os pases vizinhos, visando lograr a reduo
da criminalidade transnacional, na busca de melhores
condies para o desenvolvimento econmico e social que
tornaro a regio mais coesa e mais forte17. (BRASIL,
2005)
O Brasil pontua os mecanismos para atingir a estabilidade

visada. Para o pas, o fortalecimento do processo de integrao,
pelo Mercosul, Comunidade Andina de Naes e a Comunidade
Sul-Americana de Naes, o estreitamento do relacionamento
com os pases Amaznicos, a intensificao da cooperao e do
comrcio com os pases africanos e a consolidao da Zona de Paz
e Cooperao do Atlntico Sul seriam mecanismos para reduzir
a possibilidade de conflitos no entorno estratgico brasileiro
(BRASIL, 2005)18.
Nesse sentido, a cooperao e o estreitamento de laos
emergem como um mecanismo de preveno de conflitos. A noo
de confiana mtua ausenta-se da PDN, sendo substituda pela
ideia de cooperao para a estabilidade regional. Da mesma forma,
observa-se a preocupao com a projeo do Brasil no sistema
internacional. A construo de maior capacidade de Defesa e a
cooperao em mbito multilateral, em especial, nas operaes de
paz da ONU trariam esse resultado. O documento expressa que
para ampliar a projeo do Pas no concerto mundial e reafirmar
seu compromisso com a defesa da paz e com a cooperao entre
os povos, o Brasil dever intensificar sua participao em aes
17 Diretriz 3.4.
18 Diretriz 3.3.
343

Samuel Alves Soares
humanitrias e em misses de paz sob a gide de organismos

multilaterais (BRASIL, 2005)19.
Na Estratgia Nacional de Defesa (END), em 2008, a
cooperao estratgica aparece com um carter diferente do
apresentado na PDN. A END tinha o objetivo de apresentar
estratgias pragmticas relacionadas s trs foras armadas para
a consecuo dos objetivos apresentados pela PDN. Contudo, h
uma retrao significativa no trato da questo regional.
Em todo o documento, h poucas menes sobre temtica, nas
Diretrizes 18 e 22. Na primeira, aponta-se que o Brasil estimular
a cooperao e integrao na Amrica do Sul, resultando em
benefcios para a Defesa do pas, na cooperao militar regional e
na integrao das bases industriais de materiais de Defesa. A tnica
que haver cooperao nos trs mbitos, fortalecendo a unidade
da regio sem que haja interveno externa (BRASIL, 2008, p. 17).
Na segunda, trata-se da importncia da cooperao regional para o
desenvolvimento da indstria de Defesa brasileira. De certa forma,
delega-se para a regio parte dos custos da implementao de uma
indstria de Defesa nacional, pois, ao se cooperar podem-se obter
benefcios de forma conjunta. Segundo a END, a consolidao da
Unio de Naes Sul-Americanas poder atenuar a tenso entre o
requisito da independncia em produo de defesa e a necessidade
de compensar custo com escala (BRASIL, 2008, p. 18).
No mesmo sentido, o Conselho de Defesa Sul-Americano
parece ganhar esse mesmo significado de estabilidade e
instrumentalidade no documento. Entende-se apenas que ele [...]
criar mecanismo consultivo que permitir prevenir conflitos e
fomentar a cooperao militar regional e a integrao das bases
industriais de defesa, sem que dele participe pas alheio regio
19 Diretriz 6.17.
344
(BRASIL, 2008, p. 17). Portanto, mais do que confiana mtua, a

preocupao parece assentar-se na estabilizao, revitalizao das
indstrias de Defesa e a no interveno externa.
A partir das referncias sobre cooperao estratgica nos
dois documentos e no discurso poltico, a identidade desenvolvida
pelo Brasil nesse perodo carece de um eixo delineador claro
e preciso. De um lado, h a preocupao com a construo e
fortalecimento da identidade estratgica da Amrica do Sul e,
por isso, importante sua estabilidade. De outro, h a concepo
de que a estabilidade e a integrao do tabuleiro regional seria a
condio sine qua non para equacionar ganhos no tabuleiro global.
Nesse sentido, a despeito da confuso conceitual, a estabilidade
e no necessariamente a cooperao pode ser considerada como
fio condutor dessa identidade.
Consideraes Finais
Duas caractersticas podem ser observadas nas relaes
entre a Argentina e o Brasil no campo da Defesa e da Segurana
no incio do sculo XXI. A primeira que ambos os pases passam
a estabelecer medidas concretas que provocam afastamentos
de eventuais conflitos mais acentuados. Tais medidas tm como
origem desconfianas mtuas, como o singular caso da Abacc.
Beira ao trusmo afirmar que a confiana mtua patamar que
pode ou no ser buscado por atores envolvidos em relaes
que se originam na desconfiana. A desconfiana um impulso que
caracteriza a cultura estratgica recproca vigorante entre os dois
pases, mas promove, por outro lado, medidas que permitem
super-la.
Os dois pases foram estabelecendo uma agenda com vrios
pontos em comum, a citar o Conselho Sul-Americano de Defesa,
Indstria de Defesa, participao em Misses de Paz. Todavia
a finalidade dos pontos acordados no se dirige aos mesmos
345

Samuel Alves Soares
objetivos. Realaram a relevncia da Unasul, ainda que no incio

da dcada dos 2000 a Argentina tenha apontado predileo pelo
projeto mercosulino, ao contrrio do Brasil, que passa a sustentar
uma outra amplitude de insero internacional, almejando
posies de maior destaque, tendo como ancoragem a Unasul.
Enquanto a Argentina atribui peso relevante Defesa regional, o
Brasil esmera-se em atingir uma insero em um patamar mundial
e o peso da Defesa recai em seus prprios recursos. O resultado
um Brasil pouco integrativo, ao contrrio da Argentina em que
esta busca mais visvel. Dissonantes neste quesito, carecem de
coincidncias na identificao de ameaas comuns e externas
regio. Fica adiada, por desdobramento, uma cultura estratgica
conjunta. Assim, o movimento gerado pela desconfiana encontra
seu limite na ultrapassagem da mtua referncia.
Outra caracterstica que na rea da Defesa e da Segurana
Internacional menos oscilante do que as relaes externas do
mbito diplomtico, atingindo um fluxo mais constante, ainda que
em ritmo mais lento e cuidadoso.
A combinao entre o limite do resultado das desconfianas,
a diferenciao dos propsitos de cada pas e um ritmo menos
oscilante produziu, at o momento, um limbo dissonante, situado
entre o trmino da cultura estratgica recproca e o eventual incio
de uma cultura estratgica conjunta.
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350
La poltica de defensa en Argentina:

lecciones nacionales y regionales
Rut Diamint
Doutora em Relaes Internacionais pela Universidad Autnoma

de Barcelona, Mestre em Cincias Sociais pela FLACSO, PhD pelo
Kings College, London. Atualmente Professora da Universidade
Torcuato Di Tella, na Argentina, e investigadora do Conicet, alm
de Assessora do atual secretrio-geral da ONU, em comisso
especial de assuntos de desarmamento. autora de diversos livros
e captulos que versam sobre integrao e segurana regionais,
paz, relaes entre civis e militares, etc.
351
Introduccin
e todos los pases de Amrica Latina, Argentina es sin

dudas el que hizo las revisiones ms profundas y los
cambios ms notables para avanzar en el control civil
democrtico de las Fuerzas Armadas. Es el primero que someti a la
justicia a los responsables de la dictadura y uno de los pocos en los
que se prohbe claramente la intervencin militar en la seguridad
interna. Es, tambin, el pas que dio ms pasos en la tarea de hacer
de la poltica de defensa una poltica pblica decidida por el Poder
Ejecutivo con aportes tanto del Congreso como de la comunidad
acadmica. Y es, finalmente, el pas latinoamericano en el que
los militares menos intervienen en la toma de decisiones. Este
camino, sin embargo, estuvo marcado por avances y retrocesos,
levantamientos militares y la bsqueda, por parte de las Fuerzas
Armadas, de nuevos espacios de autonoma. La institucionalizacin
del sistema de defensa nacional est lejos de haberse consolidado.
La transicin de Argentina a la democracia se fund en la
recuperacin del sistema republicano. En los asuntos de la defensa
ello se traduca en juridizar la relacin cvico-militar. El sentido
adquirido por nuestra democracia, su identidad, se apoy en la
nocin de Estado de Derecho. La refundacin de la nacin dependa
del imperio absoluto de la ley y la abolicin de la impunidad.
En Argentina, se desterr la arbitrariedad de las dictaduras,
pero todava queda pendiente el objetivo de institucionalizar
el papel de las fuerzas armadas, es decir, neutralizar todos sus
353
Rut Diamint
espacios corporativos en pos de consolidar un irrecusable modelo

profesional para las relaciones entre las autoridades civiles y los
militares.
Por ello, un elemento central de la determinacin de
la poltica de defensa en los 30 aos de democracia, fue el
control democrtico de los militares. A fin de entender la
tesis de este trabajo, definimos al control civil de las Fuerzas
Armadas como el proceso continuo de produccin de polticas
de defensa desde el poder legtimamente instituido, con una
cadena de mando claramente definida, que garantiza que el
principio y el fin de cualquier intervencin blica responde
a una decisin de las autoridades civiles1. Esto implica la
existencia de una verdadera poltica militar, es decir, que el
gobierno decida sobre el tamao, la forma, la organizacin,
el armamento y los procedimientos del aparato militar, de acuerdo
a los valores democrticos a las creencias bsicas de la sociedad,
lo que supone aceptar las reglas del juego fijadas por ella. La
consolidacin democrtica se produce cuando el poder civil define
la poltica de seguridad y defensa, y conduce efectivamente a las
Fuerzas Armadas, o sea, se institucionaliza la supremaca civil
sobre las fuerzas armadas (FITCH, 1998, pp. 167-69 y SERRA,
2008, pp. 96-118).
Iniciaremos este captulo con una breve resea histrica de
la situacin de la poltica de defensa en Argentina. El segundo
apartado se ocupa de las cuestiones militares en el perodo de
transicin a la democracia.
1 Alfred Stepan evala el control democrtico de las fuerzas armadas en base a dos variables que
miden la autonoma militar: primero, las prerrogativas institucionales de los militares que les permiten
ejercer el poder y mantener privilegios y, en segundo lugar, la impugnacin militar en respuesta a las
iniciativas de control surgidas de los gobiernos civiles (STEPAN, 1988, pp. 93-98).
354
La poltica de defensa en Argentina: lecciones nacionales y regionales
Un breve repaso a la historia

La institucionalizacin de la poltica de defensa comienza en
el ao 1943, cuando se crea el Consejo de Defensa Nacional en el
que participaran el presidente y los ministros del Poder Ejecutivo,
otorgando a la defensa, por primera vez, la categora de poltica de
estado. Sin embargo, no se constituy efectivamente en un rgano
de formulacin de lneas polticas. En 1946 se crea el Ministerio de
Defensa, que convive con el Ministerio de Ejrcito, el Ministerio
de Marina y el Ministerio de Aeronutica. Estas tres administraciones
militares eran las que se ocupaban de las cuestiones de defensa
y militares. El Ministerio de Defensa nace como una oficina de
gestin menor, con poca incidencia en la planificacin poltica.
Recin en 1948 se eliminan los ministerios militares y se
atribuyen tareas de administracin y programacin al Ministerio
de Defensa2, aunque en realidad, sus funciones no pasaban de una
mera negociacin entre las demandas militares y las agencias del
Poder Ejecutivo. La sede del Ministerio de Defensa, desde 1967
hasta 1997, era un edificio de menor rango que otras jurisdicciones
nacionales. Comparando visualmente con las monumentales
construcciones del Ejrcito y la Armada se reconoca dnde resida
el poder en las cuestiones de defensa. En 1997 el Ministro de
Defensa Jorge Domnguez traslad las oficinas ministeriales a la
sede de la comandancia del Ejrcito, el edificio Libertador, en un
plan de jerarquizar las funciones ministeriales.
Desde su creacin, el Ministerio de Defensa tuvo 35 ministros
civiles y 4 ministros militares. Incluso, durante las dictaduras
militares de 1966 todos los ministros fueron civiles, mientras que
en la dictadura de 1976 hubo cuatro ministros militares y dos civiles.
Bajo ninguna de las gestiones, el Ministerio de Defensa fue una
2
Ley de Ministerios 14.439, ao 1958.
355
Rut Diamint
institucin destacada en el conjunto de la administracin nacional.

Es probable que el comn de la gente no supiera responder cual
era, en su momento, el nombre del ministro de defensa a cargo. La
accidentada tarea de consolidar la democracia y ejercer supremaca
civil sobre los uniformados, coloc a los asuntos militares a un
primer plano. Por cierto, la preocupacin no era por el diseo de
una estrategia defensiva, sino por el control de las fuerzas armadas.
Entre 1930 y 1983 la poltica argentina estuvo condicionada
por la estructura militar con la peculiaridad que los nicos
presidentes que en ese perodo completaron su mandato fueron
dos generales: Juan Jos Justo (1932-1938) y Juan Domingo
Pern (1946-1952).
Alain Rouqui, recuerda que algunos historiadores atribuyen
el fenmeno de los golpes de Estado a la herencia de las guerras
civiles del siglo XIX, atendiendo a una interpretacin cultural de
los legados de la colonizacin espaola. Otros anlisis lo vinculan
con las sociedades subdesarrolladas, que ante un proceso de
modernizacin con estructuras sociales dbiles recurren a los
militares para encarar una transformacin rpida. Rouqui
considera que Argentina es un caso que se desva de esta regla, ya
que los militares son la expresin de la inestabilidad poltica, y no
su causa (ROUQUI, 1978, pp. 1-9).
Las fuerzas armadas fueron un factor de poder y protagonistas
permanentes y decisivas de las contiendas polticas. Legitimaron
un determinado orden poltico, que las clases dirigentes no
pudieron defender ante las dinmicas de ampliacin social. Las
fuerzas armadas trascendieron el marco partidocrtico para
afirmar su rol de garantes de la Nacin. En ese sentido, perdieron
su capacidad de mediar sus intereses a travs del Estado para
erigirse en el Estado mismo.
356
La relacin entre juego poltico y militares fue determinante

en todo el siglo XX, y especialmente, tuvo un papel importante en
el surgimiento del peronismo y en el posterior combate contra el
peronismo. La intervencin militar administrando la poltica
nace en 1930 con el golpe contra el presidente Hiplito Yrigoyen,
cuando las fuerzas armadas pasan de tener un papel de fiscalizacin
de la poltica a tener que fijar las reglas del juego (POTASH, 1969,
p. 42; ROCK, 1986, p. 215).
No obstante, es a partir de 1943 donde se puede hablar de un
proyecto militar que tendra dos vertientes diferentes. Una, la que
dio lugar al gobierno de Juan Domingo Pern, asume una posicin
ideolgica cercana a los movimientos populistas de masas con
metas desarrollistas. Otro, un modelo conservador y restrictivo
que se agranda en la obstinacin de desterrar al peronismo de la
poltica argentina y que se alimenta de la Doctrina de Seguridad
Nacional anticomunista, que ser vencedor en los golpes de 1955,
1966 y 1976.
Las tensiones de la transicin a la democracia

El modelo de transicin propuesto por el presidente Ral
Alfonsn haba sido explicitado en la campaa electoral de 1983,
cuando recitaba el prembulo de la Constitucin en sus discursos.
Alfonsn atribua los recurrentes golpes militares a un largo proceso
histrico de prdida del sentido jurdico. Esta interpretacin sent
un precedente, impuso una mirada sobre la historia, fij una pauta
de relacionamiento de todos gobiernos con las fuerzas armadas.
La reconstruccin republicana molde el cariz de las decisiones
relacionadas con los militares. Esa explicacin basada en la ausencia
de juridicidad es la que explica por qu la estrategia del gobierno
fue impulsar juicios e imponer penas, es decir, juridizar la relacin
cvico-militar.
357
Rut Diamint
La condena a las juntas militares de la dictadura por

violaciones a los derechos humanos impulsada por el gobierno de
Alfonsn constituy un hecho sin precedentes en Amrica Latina,
que contrast fuertemente con las transiciones negociadas que,
por aquellos mismos aos, tenan lugar en Uruguay, Chile, Brasil,
Espaa, Portugal y Sudfrica (ACUA y SMULOVITZ, 1995,
pp. 50-57). Los juicios a las cpulas militares constituyeron la
decisin ms arriesgada, valiente y costosa que un novel gobierno
democrtico poda enfrentar y, al mismo tiempo, fueron la marca de
un proceso de regeneracin del sistema poltico, al que ninguno
de los gobernantes posteriores pudo escapar.
La poltica de derechos humanos del gobierno de Alfonsn
fue el eje de las relaciones con las Fuerzas Armadas. La opinin
pblica qued perturbada por el impacto que provocaron los
datos develados por la Comisin Nacional sobre la Desaparicin
de Personas (Conadep), creada por el gobierno para investigar los
crmenes de la dictadura. A diferencia de lo que ocurri en otros
pases, el conocimiento de la verdad fue planteado como una
condicin necesaria, pero no suficiente, para la consolidacin de la
democracia. El combate a la impunidad era el primer escaln para
converger en una nueva cultura poltica democrtica.
Sin embargo, desde el inicio de esta etapa de ruptura, las
decisiones del gobierno encontraron la resistencia corporativa de
las instituciones castrenses. Las declaraciones del general Jorge
Arguindegui, en aquel momento jefe del Ejrcito, son un claro
ejemplo de la distancia entre la poltica del gobierno y la opinin de
los militares: Este es un Nremberg pero al revs, all se juzg a los
derrotados, no a los vencedores3. El trnsito a la nueva repblica
estara plagado de escollos.
3
Abierto malestar militar contra el Gobierno radical, Diario Clarn, Buenos Aires, marzo 27 de
1985, p. 5.
358
La idea de Alfonsn era que las Fuerzas Armadas,

independientemente de quien fuere el presidente de turno, se
subordinaran a la autoridad civil institucionalmente establecida.
Para ello, contaba adems con un creciente descontento entre las
mismas filas militares por los errores de la dictadura y la derrota en
la guerra de Malvinas. Ese movimiento de depuracin, en los planes
de Alfonsn, estara encarnado por esos oficiales democrticos.
Finalmente, una sociedad cansada de guerra, era un soporte que
legitimaba las decisiones presidenciales, incluso en contra de las
reacciones de algunos sectores militares que aoraban los tiempos
de la Junta Militar.
La estrategia quizs hubiera sido factible si no se hubiera
cuestionado desde el gobierno la legitimidad de la lucha contra la
subversin. Los militares y sus aliados mantenan la versin de que
existi una guerra contra grupos subversivos cuyo objetivo era la
toma del poder y no admitan que se cuestionara la legitimidad
de esas acciones que haban salvado al pas de una dominacin
comunista (MCSHERRY, 1997, pp. 120-121).
El presidente logr cambiar el patrn recurrente de
golpes militares, pero fue menos eficaz a la hora de manejar los
numerosos problemas derivados tanto del control democrtico
de las Fuerzas Armadas como de la reconstruccin institucional
y econmica del pas. La urgencia por establecer la subordinacin
de las Fuerzas Armadas, sumada a la ausencia de un plan integral de
defensa, permiti que los militares generaran nuevas estrategias
de preservacin del poder, cuyo resultado fue el debilitamiento del
gobierno democrtico y la dilacin de la resolucin del conflicto
cvico-militar.
El costo poltico del proceso judicial no fue calculado
correctamente y gener una secuela penosa: los levantamientos
militares contra el gobierno democrtico, que llevaron a Alfonsn
359
Rut Diamint
a impulsar dos leyes denominadas de Obediencia Debida y

Punto Final que impedan a la justicia avanzar en la cadena de
responsabilidad y en el juzgamiento de los militares, de modo
que slo se confirmaron las condenas a los jefes mximos de la
dictadura (ALFONSN, 2004, pp. 45-52). Los desbordes castrenses
y sus intentos frustrados de golpe de Estado, junto con la
inestabilidad econmica generada por la obstruccin sistemtica
de los sindicatos a las reformas del gobierno radical, le impidieron
a Alfonsn concretar muchos de sus objetivos.
Ello no quiere decir que, como resultado de la resistencia
militar y los desaciertos del gobierno, las reformas hayan sido
totalmente dejadas de lado. Se lograron, de hecho, algunos cambios
importantes. El Ministerio de Defensa, a cargo de un poltico civil,
fij las directivas militares y el control del presupuesto, del salario
y de la produccin para la defensa. Se racionalizaron los gastos
en defensa y se modificaron los servicios de inteligencia de las
Fuerzas Armadas mediante la transferencia de responsabilidades
a un organismo civil, la Secretara de Inteligencia de Estado (Side).
Las empresas de las fuerzas armadas pasaron al Ministerio de
Defensa. Estas medidas buscaban limitar la autonoma militar y
hacer efectivo el control civil de las Fuerzas Armadas.
Pero la dimensin de la transformacin que se deba realizar
era inmensa. Alfonsn quiso establecer un claro sistema de defensa
nacional que implicara la eliminacin definitiva de la Doctrina de
la Seguridad Nacional y la adopcin de objetivos profesionales
en reemplazo de las motivaciones ideolgicas. En abril de 1998
se promulg la Ley de Defensa, que estableci claramente que
la actividad de las Fuerzas Armadas se centraba en la defensa
externa y limitaba categricamente su participacin en cuestiones
internas. Esta ley marca una diferencia importante con otros pases
de la regin pues prohbe a los militares ocuparse de la seguridad
pblica. La ley fue votada por unanimidad y reflej un amplio
360
consenso democrtico entre los dos partidos mayoritarios el

radical y el justicialista. Los levantamientos militares retrasaron
la reglamentacin de su articulado, que recin se concret 13 aos
despus.
Alfonsn gan las elecciones de 1983 recitando el prembulo
de la Constitucin. Congreg a la poblacin bajo la revalorizacin de
los principios de la democracia. La dura realidad y sus propias
limitaciones lo llevaron a que en el transcurso de su gestin
abandonara varias de sus propuestas ms valiosas. Dio el marco
para fundar una nueva etapa de la democracia y para crear un
patrn diferente de relaciones entre el poder poltico y las fuerzas
armadas. A pesar de la importancia que ambas acciones tuvieron
para recomponer a la sociedad argentina, dej el gobierno sin los
laureles que coronaran su gestin.
Un escenario diferente
Carlos Menem, quien asumi el poder en 1989, estaba
igualmente convencido de la necesidad de reducir la autarqua militar
y reforzar la conduccin civil de la defensa. Se trataba, todava,
de una condicin institucional bsica para el funcionamiento de
la democracia. Pero, a diferencia de Alfonsn, Menem no apel a la
juridicidad para limitar la autonoma militar, sino a un juego
poltico que buscaba generar dependencia personal.
Menem busc descomprimir la presin militar y otorg el
indulto a los jefes militares por medio de once decretos firmados
en 1989 y 1990, que beneficiaron a 220 oficiales y 70 civiles, entre
los que se encontraban, adems de los principales responsables
de las violaciones a los derechos humanos, los jefes de la Guerra de
Malvinas y militares que se haban levantado contra el gobierno
de Alfonsn, as como dirigentes de la organizacin guerrillera
Montoneros. Aunque los crmenes de lesa humanidad son
361
Rut Diamint
imprescriptibles y no admiten ser amnistiados, como determin

la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el presidente
justific los indultos en el artculo 99 inciso 5 de la Constitucin
Nacional. Su argumento consista en reafirmar la necesidad de
superar los odios y consolidar la reconstruccin nacional cerrando
una etapa del pasado, para programar un modelo a futuro. Pero
su consecuencia fue el quiebre del marco de juridicidad fundante
de la democracia. Se avasall el Poder Judicial, que haba juzgado
y condenado a los indultados, y se restableci una atmsfera de
impunidad.
Menem nunca hizo explcita su voluntad de debilitar a las
Fuerzas Armadas, sin embargo, su juego de poder demostraba
que no tema los planteos corporativos de los militares. En este
sentido, puso a las Fuerzas Armadas al mismo nivel de otras
instituciones del Estado. Dej de reconocer sus prerrogativas.
Negoci con los oficiales que se mostraban ms leales y de esta
forma, rompi con las cadenas corporativas y las lealtades por
promocin, lo cual contribuy a debilitar a los militares. Su estilo
negociador permiti aplacar algunas demandas y recomponer
selectivamente aquellas funciones que eran tiles a los proyectos
presidenciales. Negoci beneficios con las cpulas a cambio de
lealtad.
En 1996, despus de cinco ministros de Defensa durante la
gestin menemista, asumi Jorge Domnguez. Los dos primeros
ministros, talo Luder y Humberto Romero, tuvieron una agenda
peronista tradicional, o sea, privilegiar relaciones corporativas con
las fuerzas armadas. El tercero, Erman Gonzlez, mir el tema
defensa con ojos de economista y al mismo tiempo se mostr
muy dcil a las demandas militares. El cuarto, Oscar Camilin,
mantuvo antiguas alianzas con los uniformados. Se desempe
en como Ministro de Relaciones Exteriores, durante la dictadura
militar del Proceso de Reorganizacin Nacional (1976-1983).
362
A diferencia de sus antecesores, Jorge Domnguez se propuso

demostrar ejecutividad. Fue el ministro de Defensa peronista
que ms logros obtuvo durante su gestin. Poco tiempo despus
de asumir el cargo, y luego de siete aos de indefiniciones, firm
el decreto 1116/96, donde se estableca un esbozo de poltica de
defensa. Aunque no alcanz para institucionalizar las polticas y
redefinir el papel de las Fuerzas Armadas, al menos demostr que
el Ministerio era algo ms que un mediador entre el gobierno y los
reclamos militares. Su estilo efectista y soberbio no molest a las
fuerzas, a quienes sedujo con la idea de construir un Pentgono,
un edificio inteligente que agrupara al ministerio y a la conduccin
de las tres fuerzas, pero que nunca se concret. No se puede decir
que sus tres aos de administracin hayan sido brillantes, pero a
diferencia de sus predecesores, este ministro intent colocar una
agenda de trabajo hacia futuro, dando por superado, de forma casi
mgica, la deuda de los derechos humanos.
Durante el gobierno de Menem se anul el servicio militar
obligatorio aunque ms que por un criterio de modernizacin
del instrumento de defensa, se responda al inters de captar
el voto juvenil en las elecciones de 1995. Se intensificaron las
misiones militares conjuntas con otros pases, recogiendo la
experiencia positiva de las misiones de paz. En la ex Yugoslavia o
en Chipre los militares adquiran un entrenamiento profesional y
al mismo tiempo, se comprometan con la paz y los mecanismos
democrticos, y eso mismo se trasladaba a las operaciones
combinadas en la subregin. Asimismo, se cre la Junta Superior
Logstica, se aprob la Ley de Reestructuracin de las Fuerzas
Armadas y se trabaj, aunque sin xito, en la preparacin del Libro
Blanco de la Defensa, que finalmente fue publicado en 1999.
No obstante, es necesario recordar que fue tambin durante
la presidencia de Menem cuando surgieron casos de corrupcin
vinculados a la venta de armas a Ecuador que alej a Argentina de
363
Rut Diamint
Per, uno de sus aliados tradicionales en la regin y a los turbios

negocios de la Fuerza Area en los aeropuertos. Y fue tambin
Menem quien desinstitucionaliz el procedimiento de toma de
decisin en las cuestiones de defensa. El Ministerio nunca logr
superar el personalismo con el cual el presidente resolva los temas
militares. Desde el punto de vista de la institucionalidad, tampoco
estableci metas ni lineamientos integrales para el funcionamiento
del sistema.
Menem perdi la batalla por su segunda reeleccin y dej el
gobierno en 1999, en medio de fuertes crticas desde distintos
sectores de la sociedad y amenazado por juicios de corrupcin.
En el orden interno, cerr el ciclo de levantamientos militares
que haban jaqueado los primeros aos de democracia. Durante
su gobierno, el jefe del Ejrcito, Martn Balza, formul por
primera vez una disculpa institucional por las acciones ilegales
de las Fuerzas Armadas durante la ltima dictadura, un discurso
que contribuy con la definicin de una conducta militar
diferente y sent un precedente jurdico sobre los lmites de la
obediencia debida en las jerarquas de oficiales. No obstante, el
mismo protagonismo asumido por Balza demuestra la falta de
conduccin integral del sistema de defensa. En suma, Menem dio
un paso ms en el largo camino de desmilitarizacin de la poltica,
siguiendo algunas propuestas de su antecesor, pero con un estilo
pragmtico y mucho menos apegado al respeto de las normas
jurdicas. Utiliz a las Fuerzas Armadas segn las conveniencias
de su proyecto poltico y las instal en la escena internacional
como garantes de la paz de la ONU. Abri puertas para insertar
a la Argentina en la comunidad de naciones democrticas, pero
fall en la instauracin de una poltica pblica de defensa.
364
El infortunio de la repblica
Fernando de la Ra asumi en 1999 y design como
ministro de Defensa a Ricardo Lpez Murphy, un economista sin
antecedentes en este campo. Pese a ellos, los oficiales rpidamente
congeniaron con el ministro, cuyo principal objetivo era sanear
las cuentas de las Fuerzas Armadas, concientizar la gestin de
los recursos y detener los procesos judiciales por violaciones a los
derechos humanos, especialmente aquellos que se iniciaban en
pases europeos. La idea de Lpez Murphy era ordenar la situacin
para, despus, encarar una modernizacin militar, aunque no lleg
a formular una poltica de defensa.
Ms all de los planes, Lpez Murphy renunci a conducir
efectivamente a las Fuerzas Armadas. Dej que ellas decidieran las
nuevas misiones militares y ganaran autonoma. En el contexto
de debilidad del gobierno, el jefe del Ejrcito, Ricardo Brinzoni,
reclam a De la Ra una mayor participacin militar en los temas
nacionales. En una arenga ante los oficiales, Brinzoni dijo: Somos
parte del poder del Estado y as nos sentimos. No queremos ser
meros espectadores ante los problemas que afligen al pas, por eso
intentamos ser protagonistas y colaborar en las respuestas del
Estado a tantas necesidades4.
Un sistema republicano moderno no puede tolerar una
demanda militar de esta naturaleza, que excede claramente las
funciones de una institucin dedicada a la defensa contra enemigos
externos. Las Fuerzas Armadas no son parte del diseo poltico
del pas y no estn facultadas para proponer alternativas. Estos
oficiales no se pronunciaban acerca de cuestiones de seguridad
nacional, sino de asuntos de poltica interna. El gobierno de De
la Ra, golpeado por la crisis, ya no tena capacidad de reaccin
GALLO, Daniel, El Ejrcito pidi un lugar ante la crisis, La Nacin, 21 de noviembre de 2001, <http://
www.lanacion.com.ar/353084-el-ejercito-pidio-un-lugar-ante-la-crisis>. Acesso: 25/8/2013.
365
Rut Diamint
ni los recursos polticos necesarios para encarrilar los desatinos

militares.
El nuevo gobierno de Eduardo Duhalde enfrentaba un
escenario catico. Los desafos de su gestin eran tantos que el
presidente negoci con todos los sectores polticos una coalicin
amplia que dotara de sustentacin poltica a su gobierno
(DUHALDE, 2007, pp.133-168). En ese juego, lleg a un tcito
acuerdo con las Fuerzas Armadas: el gobierno no intervendra
en los asuntos militares si stos no cuestionaban al poder civil.
El ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, que sobrevivi de la
gestin anterior estaba ms preocupado por mantener una relacin
cordial con los oficiales que por conducir el sistema de defensa.
En muchos aspectos, pareca que era Brinzoni quien ocupaba un
Ministerio que, como en el pasado, slo se encargaba de articular
las relaciones entre las Fuerzas Armadas y el Poder Ejecutivo.
Duhalde tuvo que conducir el pas en un perodo de desmoronamiento poltico. Es entendible, por lo tanto, que decidiera
no abrir otro frente de conflicto. Pero durante su administracin
las fuerzas armadas ganaron autonoma, recuperaron espacios
corporativos y detuvieron el proceso de afianzar una poltica de
defensa democrtica. Ms tarde, cuando haba dejado la presidencia
y comenz a tener un papel en las relaciones externas gracias a
su nombramiento como titular de la Comisin de Represen
tantes Permanentes del Mercosur, expuso su pensamiento:
Desaparecidas las hiptesis de conflicto, algn da, quiz no sea
el momento, deber discutirse serenamente, no bajo la presin de
acontecimientos como est sucediendo ahora con el miedo de la
gente por la inseguridad y los secuestros. Se deber redefinir el rol
de las mximas fuerzas armadas del pas5. Por lo tanto, de haber
5 Algn da se deber debatir el rol de los militares, La Nacin, 20 de octubre de 2004, <http://
www.lanacion.com.ar/646537-duhalde-algun-dia-se-debera-debatir-el-rol-de-los-militares>. Acesso:
21/8/2013.
366
continuado como presidente, es muy probable que Duhalde tirara

por la borda los progresos en el control de las fuerzas armadas,
otorgndoles la misin de intervenir nuevamente en asuntos
internos y en el control de los ciudadanos.
Retomando la agenda democrtica

Kirchner comenz su gobierno, en mayo de 2003, con la cabal
decisin de ganar rpidamente legitimidad pblica y, al mismo
tiempo, neutralizar las intenciones autonmicas de cualquier
sector del Estado. Desde el inicio, adems, demostr que tena
una posicin clara respecto al tema militar pasando a retiro a 27
generales, 13 almirantes y 12 brigadieres, y tambin, que estaba
dispuesto a llevar adelante la agenda de derechos humanos. El 24 de
marzo de 2004, a 28 aos del ltimo golpe de Estado, el nuevo jefe
del Ejrcito, Roberto Bendini, descolg de las paredes del Colegio
Militar los retratos de Jorge Rafael Videla y Reynaldo Bignone,
ex presidentes de la ltima dictadura y antiguos directores de la
institucin. Para hacerlo, Bendini tuvo que subirse una tarima y
quitar personalmente los cuadros. Desmont as, por orden del
presidente y en una ceremonia transmitida por televisin, los
smbolos del aberrante pasado autoritario. Se quebr una tradicin
castrense. Ms tarde, Kirchner orden entregar la sede de la Escuela
de Mecnica de la Armada (Esma) a los organismos defensores de
los derechos humanos, all donde haba funcionado el mayor
campo de concentracin de la dictadura se erguira un Museo de la
Memoria y se albergara el archivo de la represin ilegal.
En realidad, la cuestin militar no volva al centro del debate
poltico slo por voluntad de Kirchner, sino tambin por la decisin
del Poder Judicial. En marzo de 2001 se produce el primer cambio
doctrinal que revoca esta situacin. La demanda continua de los
organismos de derechos humanos y el mayoritario apoyo de la
367
Rut Diamint
prensa a los juicios contra los militares, actuaron tambin como un

incentivo para que el gobierno sostuviera el tema como uno de los
ejes de su agenda poltica. En julio de 2006, la Corte Suprema anul
los indultos. Con estos avances se recuperaba, despus de muchos
aos, la idea inicial, esbozada en el comienzo de la transicin a la
democracia, aplicar la juridicidad para resolver la cuestin militar.
Pero la claridad de los objetivos de Kirchner en el tema
derechos humanos no se tradujo en una poltica de defensa
ntida. El presidente design a jefes militares cercanos a l, lo cual
es incuestionable, pero los mantuvo en sus puestos pese a que
recibieron serios cuestionamientos. El jefe del Ejrcito, Bendini,
en su primera comunicacin con sus oficiales describi su propio
modelo de poltica militar, definicin que no le corresponde y que
en una democracia plena debera conducir a que las autoridades le
aplicaran una firme sancin: la poltica militar es una decisin del
poder poltico, del presidente y del ministro de Defensa, pero no de
las Fuerzas Armadas.
El primer ministro de defensa de Kirchner, Jos Pampuro,
tena fama de ser un gran negociador, un hombre que armaba
consensos. Supuestamente, eso permitira que al mismo tiempo
que se sustanciaban los juicios, el Ministro ofreciera alternativas
profesionales a los oficiales. Su papel de negociador lo llev a buscar
puntos de encuentro entre la agenda presidencial y las demandas
de su constituency. Inici un programa de debates sobre la defensa,
intentando generar un consenso sobre la poltica del rea a
futuro, superadora de las antinomias an presentes. As surgi la
propuesta de La Defensa Nacional en la Agenda Democrtica.
El proyecto culminaba con la elaboracin de un Plan Estratgico de
Defensa Nacional.
Pampuro se destac por desarrollar una activa agenda de
cooperacin regional que culmin con la constitucin de una
fuerza binacional argentino-chilena para misiones de paz, logro de
368
importancia para las relaciones bilaterales y que abri perspectivas

de cooperacin con otras naciones. Adems, se disearon algunas
medidas que no llegaron a implementarse durante su gestin sino
en la de su sucesora, como la reforma de la justicia militar, cambios en
el sistema de educacin de los oficiales y el traslado al mbito civil
del control del trfico areo comercial.
Nilda Garr, que reemplaz a Pampuro al frente del
Ministerio, cambi el eje del discurso, en base a un diagnstico que
coincide con la visin de algunos acadmicos y especialistas: los
gobiernos democrticos que se sucedieron desde 1983 no pudieron
completar el proceso de conduccin civil de defensa debido a la
decisin de aplicar un enfoque delegativo de las funciones civiles
a los militares. Esto impidi que se efectivizara la conduccin
de las Fuerzas Armadas desde la estructura ministerial y los
poderes legislativo y judicial. En un discurso ante el Ministerio
de Defensa de Uruguay, Garr reconoci la existencia de control
civil, pero lo consider deficitario: Las sucesivas administraciones
gubernamentales desde la recuperacin de la democracia en 1983
limitaron sus esfuerzos a un conjunto de medidas menores y de
coyuntura, sin que el cambio en las condiciones fuera acompaado
por una consecuente reforma integral, orgnica y funcional del
sistema defensivo militar (GARR, 2006, p. 66).
Partiendo de este diagnstico, la ministra comenz a
aplicar una serie de iniciativas destinadas a demostrar que era el
gobierno el que organizaba la poltica militar y conduca el sistema
de defensa. El logro inicial fue la reglamentacin de la Ley de
Defensa, que se haba sancionado en 1998 pero que nunca se haba
pautado. Adems, complet la reforma del Cdigo de Justicia
Militar: suprimi el fuero castrense y garantiz a los militares
derechos bsicos como la imparcialidad e independencia del juez,
el derecho de defensa y la posibilidad de recurrir la sentencia. Por
otro lado, algunas propuestas en marcha apuntan en la misma
369
Rut Diamint
direccin: la modernizacin de la educacin en los institutos

militares, la creacin de un mbito de pensamiento estratgico
dentro del ministerio, la readecuacin del equipamiento, el control
ministerial de todos los gastos del rea y una mayor equiparacin
de las mujeres en funciones operativas. Finalmente, el modelo
econmico desarrollado por Kirchner, de corte ms industrialista,
inclua la participacin de los militares en la produccin y los
desarrollos tecnolgicos conectados con instituciones del mbito
universitario.
A lo largo de su gestin se sucedieron las tensiones con los
jefes militares. La ministra Garr no admita autonomas ni
desafos. Pero no contaba con el pleno apoyo del presidente.
As, numerosas propuestas se trababan en las refriegas entre
funcionarios y oficiales. Tras las elecciones de octubre de 2007, la
nueva presidente, Cristina Kirchner, ratific a Garr en el cargo
de ministra de Defensa. Uno de los primeros objetivos era que se
sustancien los juicios pendientes. Los primeros pasos no fueron
exitosos, considerando el suicidio de un oficial antes de declarar y
la fuga de otro. El sector afectado por los juicios segua contando
con un apoyo corporativo firme y activo.
El carcter dinmico y propositivo de la ministra Garr, sin
embargo, no se institucionaliz. La presidente reubic a Garr
en un nuevo Ministerio de Seguridad y el nuevo ministro, Arturo
Puricelli, dej de lado el modelo de su antecesora para volver a una
lgica corporativa. En los dos aos y medio de gestin no hubo
avances en la institucionalizacin de las polticas de defensa.
Siguiendo los pasos de Garr fue designado en mayo de 2013, al
frente del ministerio de Seguridad. En la cartera de defensa la
Presidente escogi a Agustn Rossi, Diputado Nacional que estuvo
al frente del bloque kirchnerista en la Cmara durante siete aos
y medio.
370
En el poco tiempo que Rossi lleva en defensa poco puede

sealarse respecto a sus objetivos (este artculo es de agosto de
2013). Sin embargo dentro de los expertos del tema ha llamado la
atencin que el equipo del ministro es el mismo que lo acompaaba
en la Cmara de Diputados. Ninguno de ellos tiene expertise y
conocimientos sobre defensa. No augura, por lo tanto, que durante
su gestin se institucionalice finalmente la conduccin de la
defensa.
Un futuro mejor?
El proceso de democratizacin argentino fue una lucha
constante, con avances y retrocesos, en el cual los conflictos
polticos internos posibilitaron la expansin del rol de los militares
en la sociedad. En los ltimos aos, las Fuerzas Armadas no estaban
compuestas por militares golpistas dispuestos a sacar los tanques
a la calle. Sin embargo, no haban terminado de comprender
que no eran ellos los responsables de tomar decisiones ni definir
su propia misin, que no tenan derecho a ajustar su mandato a su
propia interpretacin de las reglas del gobierno. All resida el
problema de las autoridades polticas: los civiles ya no convocaban
a los militares golpeando la puerta de los cuarteles, pero tampoco
los dirigan ejerciendo la supremaca conferida por la Constitucin.
En ese marco, la formulacin de una poltica de defensa, que
estaba en la agenda de gobierno, quedaba relegada tanto por las
urgencias de la crisis como por la falta de consenso acerca del rol
que debera cumplir el sistema de defensa.
El camino argentino apost por una opcin. En la tensin
entre gobernabilidad y democracia, la senda elegida fue la
profundizacin de la democracia y en muchas ocasiones esto
min la gobernabilidad. El sentido adquirido por la democracia en
Argentina se apoy desde el diseo inicial en la nocin de Estado
371
Rut Diamint
de Derecho como sustento de su legitimidad. La poltica funcion

como articuladora entre los intereses sociales y los principios
constitutivos de la nacin. Sin embargo, ese peculiar proceso no
alcanz a institucionalizar el papel de las Fuerzas Armadas como
instrumento regulado de las polticas de Estado. El peso del pasado no
permiti pensar el futuro del instrumento de defensa. El Estado
no garantiz el juzgamiento de los militares, lo cual impide pasar a
una etapa distinta de las relaciones entre la sociedad y las Fuerzas
Armadas.
Tiene importancia este recorrido histrico para la regin?
Se aprovecha este ejemplo en otros pases? Sin duda s. La decisin
de Brasil de crear un Consejo de Defensa en el marco del Unasur,
la Unin Sudamericana de Naciones, ha obligado a fijar planes
doctrinarios y de recursos de largo plazo en el campo de la defensa.
En los planes de los ministros de Unasur est planteado la creacin
de un Colegio Sudamericano de Defensa. Ya est en funcionamiento
el Instituto Sudamericano de Estudios Estratgicos con sede en la
Argentina. Esto genera la expectativa de que, finalmente, la poltica
de defensa alcance metas ms institucionles y se convierta en
una poltica de Estado en cada uno de los miembros de la Unin.
Es difcil pensar que se pueda avanzar en la coordinacin en un
Consejo Sudamericano de Defensa si cada una de las naciones que
lo integran no tiene capacidad de disear una poltica nacional.
Como se seal al inicio de este captulo, Argentina es el pas
donde el control civil de los militares progres ms visiblemente
y donde se fijaron ms normativas para la conduccin civil de la
defensa. Y sin embargo, como queda reflejado en estas pginas, las
deudas pendientes son considerables. En el resto de los socios, los
retrasos son an mayores.
En ese escenario, consecuentemente, no hay cabida para
concordar en polticas de defensa regional. Una falla visible es la
falta de inversin en recursos humanos y polticos para conducir
372
la defensa. Esto lleva tambin a que el Estado carezca de una

propuesta eficaz para proveer seguridad a sus ciudadanos. El
reflejo de esta carencia se manifiesta en el Instituto de Estudios
Estratgicos de la Defensa. La mayora de los pases enviaron como
expertos a militares. En algunos casos todava la representacin
tiene un significado ms deficiente pues se designaron los mismos
agregados militares. Si este Instituto tena la expectativa de ser un
semillero de ideas para la refuncionalizacin y modernizacin de
las fuerzas armadas, en el marco de un proyecto regional conjunto,
la desidia de esos gobiernos da cuenta de la escasa relevancia
atribuida a esa institucin.
En la medida que los gobiernos no puedan formular polticas
de defensa y en numerosos casos no haya efectuado una revisin
democrtica del pasado autoritario , estn cediendo esa facultad a
las propias fuerzas armadas. La eficacia de un organismo poltico que
sirva tanto a la proyeccin de cada uno de sus miembros, as como
al posicionamiento de la asociacin en el sistema internacional,
depende en gran medida de la estabilidad y gobernabilidad de
sus partes. El recorrido por la historia argentina es un puntal
para estudiar la viabilidad de que Unasur trascienda la mera
retrica para constituirse en el representante de las democracias
sudamericanas. Los treinta aos de procesos de consolidacin de
sistemas de gobierno republicano reclaman que definitivamente se
gobierne a los militares.
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375
Ensino Militar no contexto da

mercantilizao da educao
Suzeley Kalil Mathias
Guilherme Paul Berdu
Suzeley Kalil Mathias doutora em Cincias Sociais pela

Universidade Estadual de Campinas (1999). Fez ps-doutorado
na UNED-Instituto Universitrio General Gutirrez Mellado
(Madri, 2008) com bolsa CAPES. pesquisadora do CNPq (PQ 2),
professora livre-docente (2006) da Universidade Estadual Paulista
Jlio de Mesquita Filho, na qual atua nos cursos de graduao e
ps-graduao de Histria e de Relaes Internacionais. Lder do
Grupo de Estudos de Paz e Integrao; e Membro do Grupo de
Estudos de Defesa e Segurana Internacional (GEDES). Pesquisa
principalmente nos seguintes temas: foras armadas, defesa,
377

segurana internacional, estudos de gnero em segurana e defesa,

relaes internacionais na Amrica do Sul e educao para a paz.
Guilherme Paul Berdu membro do Grupo de Estudos de
Defesa e Segurana Internacional (Gedes), pelo qual desenvolve
o projeto de extenso Observatrio de Poltica Exterior (OPEx),
Brasil, Paraguai e Venezuela, desde 2011, o qual coordena tambm,
desde 2012.
378
Introduo
tema que foi proposto anlise, isto , gnero e paz no

Cone Sul, est na agenda dos novos temas dos estudos
internacionais. Assim, no bojo das mudanas inesperadas
do incio dos anos 1990, que puseram fim ao mesmo tempo Guerra
Fria e ao socialismo real, foram propostas vises alternativas do
fenmeno internacional. Foi nesse contexto que novos personagens
entraram em cena, como gnero, e novas abordagens iluminaram-se, como as teorias feministas e de cultura da paz.
Passados vrios lustros desde ento, nem por isso se superaram
paradigmas ou resolveram-se preconceitos. Ao contrrio, parece
que as anlises das relaes internacionais continuam carentes
de soluo epistemolgica e at mesmo ontolgica. Contribuio
nfima para tal debate foi a proposta do livro Sob o signo de Atena:
gnero na diplomacia e nas Foras Armadas, organizado por Suzeley
Mathias (2009), cujo mrito est, repetindo a historiadora
Rosemeri Moreira (2011), menos na crtica da viso dominante e
mais no resgate do tema para o centro das preocupaes analticas.
Para no repetir, portanto, nem abordagem e nem tema,
aqui se prope outro caminho para analisar a construo da paz
regional, que a de lanar luz sobre as formaes dos principais
atores instrumentos privilegiados da segurana regional.
Assim, as preocupaes aqui se restringiro ao estudo da educao
das Foras Armadas. Por se tratar de tema amplo e controverso,
379

optou-se por concentrar esforos sobre um aspecto particular da

questo a educao militar, em especial a brasileira.
A educao, mais precisamente o ensino, um dos grandes
mecanismos de inovao ideolgica e de desenvolvimento da
sociedade. Ou, dito de outro modo, a educao, em particular o
ensino formal, um dos mais importantes mecanismos para a
introduo de valores nas sociedades. Por isso, defende-se aqui
que a construo da democracia um processo que passa pela
renovao do ensino militar.
A educao, mormente o ensino formal, tambm , nos dias de
hoje, parte importante do mercado internacional, representando
um artigo a ser consumido e trocado, pois deixou de ser um
privilgio das elites como o era quando assunto privativo da Igreja
ou bem fornecido exclusivamente pelo Estado, transformada que
foi pela globalizao capitalista1. Tomado por esse aspecto, qui
a educao militar, por se tratar de uma profisso exclusiva do
Estado, seja imune ao processo de mercantilizao conhecida em
todas as esferas dos servios pblicos antes concentrados nas
mos dos Estados.
O objetivo neste texto apresentar uma leitura da educao
castrense luz da Estratgia Nacional de Defesa (END),
considerando a questo do ensino militar como estratgica para
o aprofundamento do processo democrtico no Brasil. Buscar-se- tambm avaliar a regulao indicada frente s exigncias
dos organismos internacionais para educao, em particular o
documento Metas educativas para 2021, da Organizao dos
Estados Ibero-Americanos (OEI).
1
Conforme Ramirez Daz (2008), que nos serve de inspirao, o processo de escolarizao atual []
se desenvolve em um conjunto de instituies e aparatos vinculados entre si, constituindo assim um
campo econmico relativamente autnomo, no qual impossvel para os Estados nacionais atuarem
de maneira organizada. Os processos de ensino, antes confinados no aparato burocrtico nacional,
agora so compartilhados com organizaes e empresas estrangeiras (traduo nossa).
380
Ensino Militar no contexto da mercantilizao da educao
O segundo objetivo est relacionado com o lugar de

destaque ocupado pelo tema nas preocupaes dos organismos
internacionais, considerando a educao, especialmente o
ensino formal, como mecanismo privilegiado de promoo de
desenvolvimento e bem-estar social. A pergunta que se procura
responder : dada a nfase na educao como fator que alimenta
a democracia, como , se o , visto o ensino militar pelos
organismos internacionais que se ocupam com a educao de
pases latino-americanos?
Segundo determina a Estratgia Nacional de Defesa (END)
(2008), cabe ao governo, mormente ao Ministrio da Defesa,
romper o isolamento das Foras Armadas por meio do estmulo do
debate de questes relacionadas defesa no interior da sociedade
civil2. Uma das aes nesse sentido foi o estreitamento da relao
entre instituies de ensino civis e militares. Pode-se dizer nesse
aspecto que a END representa o coroamento de iniciativas de
aproximao entre as escolas militares e universidades, como o
foram e ainda so os editais da Capes Pr-Defesa (2005, 2013),
Pr-Estratgia (2011) ou os Seminrios realizados pelas escolas
militares com participao de estudantes das humanidades
oriundos de instituies de ensino superior que se iniciaram
em 2004 em Congresso organizado pela Academia Militar das
Agulhas Negras (Aman)3. Foi no interior de tais iniciativas que se
desenvolveram programas de ps-graduao especficos em temas
antes privativos das Foras Armadas, como estratgia e guerra4.
2 Conforme se pode ler na END (2008), objetivo do governo Promover maior integrao e
participao dos setores civis governamentais na discusso dos temas ligados defesa, assim como
a participao efetiva da sociedade brasileira, por intermdio do meio acadmico e de institutos e
entidades ligados aos assuntos estratgicos de defesa.
3 Tal atividade, tratada no princpio como passageira, transformou-se em evento anual, constante do
calendrio das escolas superiores das trs foras: Marinha (EGN), Exrcito (Aman), e Aeronutica
(AFA e Unifa), com sua dcima verso em 2013, conforme noticia o stio do Ministrio da Defesa.
4 Vale lembrar que o termo estratgia deriva do grego strategos, que representa o condutor na Guerra
e indica especificamente a arte e a gramtica da e na Guerra. este o sentido resgatado pelos
381

A primeira assertiva colocada baseia-se na leitura dos

estudiosos dos processos de construo de regimes democrticos
em sociedades que viveram regimes autoritrios de forte contedo
militar, como o caso brasileiro, que informam que reformas
no ensino militar so essenciais para promover a necessria
subordinao castrense s autoridades civis. Isso comprovado
por recente pesquisa desenvolvida pela Resdal Red de Seguridad
y Defensa de Amrica Latina , que compara a relao entre ensino
militar e subordinao castrense autoridade civil, apontando
que h uma correlao direta entre reforma do ensino militar
promovida pelos governos civis e subordinao castrense ao regime
democrtico, tambm porque se percebe a introjeo de princpios
da democracia no interior do universo castrense5.
No que tange ao processo de mercantilizao do ensino,
justifica-se a sua presena nesta anlise justamente para verificar
no apenas o tamanho do mercado que a educao representa,
especialmente a brasileira, mas principalmente avaliar o quanto foi
reduzido o papel do Estado como garantidor de bens pblicos. Nesse
caso, o fornecimento de ensino para os militares, se incorporado
pelo mercado, pode representar ao mesmo tempo um perigo para
a democracia o Estado, que se define pelo seu meio especfico
que a fora, estaria privatizado desde sua definio e para o
aprofundamento do regime, pois a entrada do ensino militar na
lgica do mercado implicaria a reduo da autonomia castrense.
Esclarea-se desde j que se a anlise proposta resultar neste
paradoxo, ele mesmo no ser objeto da leitura aqui empreendida.
Aspecto importante para atingir os objetivos indicados
compreender como o atual governo brasileiro v no apenas
programas mencionados, fugindo da ampliao fcil e desabonadora que o tema, junto com o termo,
ganhou nesses ltimos lustros.
5 O estudo est condensado no e-book organizado por Hal Klepak (2012): Formacin y educacin
militar: los futuros oficiales y la democracia.
382
a educao militar, mas principalmente a educao no mbito

da defesa, articulando os trs universos (ensino, treinamento
e formao) que compem a educao castrense, ento, para a
construo de valores democrticos em defesa.
Em resumo, buscar-se- nos prximos pargrafos oferecer
uma leitura das diferentes esferas sobre o ensino militar: da
esfera interna, por meio da apreciao da Lei 12.705/2012 e
do Decreto 7.274/2010, que objetiva regular uma poltica de
ensino da defesa; da esfera nacional, considerando a END e a
Lei de Diretrizes e Base da Educao Nacional (LDB); da esfera
internacional, debruando-nos sobre o tratamento dado ao tema
pela OEI.
Lei 12.705/2012: implicaes e limites

A Lei 12.705/2012 no representa grandes alteraes na
profisso das armas. Da mesma forma, a principal mudana que
ela traz somente poder ser avaliada, como estabelece a prpria
Lei, em um prazo de cinco anos. Tomou-se esta Lei como objeto
porque se aventa a hiptese que a abertura da Aman s mulheres
representa uma derrota para os setores militares refratrios s
novidades trazidas pelo governo civil, apontando que a educao
castrense estratgica para qualquer projeto de reforma das Foras
Armadas. Parte-se, assim, da premissa que qualquer alterao
no setor educacional militar pode ser vista como a criao de
porosidade na autonomia gozada pelas Foras Armadas.
O primeiro conceito aqui utilizado , pois, o de autonomia
militar. Para declin-lo, seguiram-se os passos de Max Weber
(1984). Como exaustivamente trabalhado por este autor, o exerccio
da autoridade resultado da equao entre mando e obedincia.
Tambm o socilogo alemo que ensina que a burocracia, por mais
eficiente que seja, sempre impor alguma resistncia autoridade
poltica. Essa resistncia, chamada corporativa, desenvolvida
383

paralelamente profissionalizao administrativa. A autonomia

aqui entendida como o hiato entre o mando civil e a resistncia
militar. No se trata, pois, de discutir ou no a legitimidade da
relao de autoridade ou de quantificar a necessria subordinao
militar esta aqui entendida como premissa para a democracia ,
mas verificar a extenso da autonomia militar.
Como consenso entre os estudiosos das relaes entre civis
e militares, em especial quando o foco a Amrica Latina, o ensino
militar uma das variveis essenciais para o estabelecimento da
subordinao castrense ao comando civil. Isso to mais importante
quando se conhece a dicotomia, muitas vezes transladada em
tenso, que prpria da tradio poltica latino-americana, que
existe entre as trs Foras6.
Parafraseando Armstrong quando chegou lua, a edio da
Lei 12.705/2012, apresenta-se como um pequeno passo, mas
de grande significado. Atentando para o discurso dos comandos
militares dos ltimos lustros, verificando a maneira como as
medidas de igualdade de gnero foram introduzidas nas Foras
Armadas e comparando com a forma de alternncia dos ministros
da Defesa, pode-se verificar que foram justamente as medidas que
passaram despercebidas as que mais fizeram a autoridade civil
avanar sobre a autonomia militar, reduzindo esta e, por isso,
resultando em maior subordinao militar.
Assim, se a primeira Fora a abrir as portas s mulheres foi
a Marinha, apenas muito recentemente o corpo feminino passou a
fazer parte de fato e de direito da Armada. E mesmo hoje, quando
o Brasil conta com uma oficial superior, a contra-almirante mdica
Dalva Mendes, as mulheres esto longe de poder concorrer ao
comando das Foras, pois as armas combatentes s lhes foram
6 Conforme explica Rut Diamint (2013), a conduo civil da defesa determinada por uma
combinao peculiar de atitudes, entre as quais est pautar a educao geral do oficial.
384
abertas em 2003, com a entrada das primeiras mulheres na

Academia da Fora Area7.
A despeito de ter mulheres nos quartis desde h pelo
menos duas dcadas, somente agora, com a determinao legal,
haver participao feminina na Fora de terra nacional, pois
exclusivamente cursando a Aman existe a possibilidade de ser
oficial do Comando do Exrcito. Se desde 1992 s mulheres
garantido o direito de pertencer a esta Fora, seu ingresso estava
restrito aos Quadros complementares e auxiliares, razo pela qual
apenas a mdio prazo, pelo menos vinte anos, sero conhecidas as
primeiras generais de Exrcito das armas combatentes.
Cabe, todavia, indicar que o Departamento de Ensino e
Pesquisa (DEP) desta Fora, da mesma forma que seu correlato na
Armada, vem providenciando mecanismos para dificultar, porque
no podem impedir, a escolha de armas combatentes, como o so a
Infantaria ou a Navegao Submarina, pelas mulheres8.
Para os objetivos deste texto, se importante destacar a
medida de igualdade de gnero que est na Lei 12.705/2012,
a quase nenhuma publicidade que ela ganhou que justifica seu
tratamento aqui. De fato, nada saiu na imprensa, apenas sendo
lembrada a existncia da Lei quando da promoo da mdica Dalva
Mendes a contra-almirante, o que aconteceu em maro de 20139.
Assim, ao contrrio do que sempre apontou o comportamento
7
Em 2009, a tenente Fabrcia Oliveira foi a primeira brasileira a pilotar um avio militar operacional e,
embora na ocasio ela informasse que pretendia permanecer na carreira, em janeiro de 2013 ela se
licenciou da Fora Area para assumir uma vaga de auditora na Controladoria Geral da Unio, em
Recife (PE).
No h registro nos stios da Armada ou do Exrcito sobre tais medidas. No entanto, essa informao
foi exaustivamente repetida na reunio do Simpsio Temtico Gnero e Famlia nas Instituies
Militares, no interior do VII Encontro Nacional da Associao Brasileira de Estudos da Defesa, em
Belm (PA), 07 de agosto de 2013.
O Gedes faz o seguimento da imprensa de inmeros pases da Amrica do Sul a respeito da Poltica
Exterior, de Defesa e assuntos relacionados s Foras Armadas de cada pas. Na consulta aos informes
brasileiros do perodo, nada se encontrou a respeito da Lei 12.705/12.
385

do Exrcito, colocando inmeros impedimentos incorporao

feminina, quando ela aconteceu de fato, maculando o mximo
refgio da Fora de terra representado pela Academia Militar das
Agulhas Negras, nada foi dito10.
Acrescente-se que, como lembrado por Rut Diamint (2013),
no pela incluso de mulheres em escolas militares que se
promover os estudos civis da defesa ou ainda se reformar as Foras
Armadas para atender necessria, mas insuficiente subordinao
destas ao governo civil que fortalece a democracia. Ao contrrio,
pelo movimento inverso, isto , pela incluso de temas da defesa
nas academias civis e a exigncia de formao universitria e
civil para o oficialato militar que se edificar uma cultura de paz
e democracia nos pases latino-americanos (informao verbal)11.
A educao em defesa como gene de

uma comunidade epistmica
Caberia aqui uma extensa apresentao das diferenas entre a

educao militar e a educao em defesa, bem como entre ensino
militar para a defesa e ensino civil para a defesa. Todavia, pela
abstrao que envolve, mas principalmente para cumprir os
objetivos deste trabalho, aqui se toca no tema de forma um tanto
esquemtica e sucinta. Enfatiza-se desde logo que so grandes e
profundas as diferenas entre ensino militar e educao em defesa.
Sobre educao em defesa, defende-se que esta pode ser
compreendida como composta por pelo menos trs dimenses, s
quais, por sua vez, constituem-se em vrias esferas. Concentrando
10 Sobre a simbologia da Aman, veja Celso Castro (2000): Entre Caxias e Osrio: a criao do culto ao
patrono do Exrcito brasileiro.
11 Diamint, na Reunio Fuerzas Armadas y gobernabilidad democrtica en Amrica Latina, organizado
por Augusto Varas sob os auspcios da Fundao Fiedrich Ebert em Santiago do Chile, no dia 16 de
maio de 2013.
386
a preocupao sobre as dimenses, a primeira dimenso de defesa

entendida como parte de diretrizes de conhecimento para a
cidadania, conforme chamado nas resolues governamentais de
ensino. Neste caso, ela seria semelhante a um tema de disciplinas
para o ensino em geral, semelhante ao que a educao para o
trnsito. Assim, por exemplo, da mesma forma que desde a pr-escola a criana ensinada sobre a importncia do respeito s
regras de trnsito e como o trfego atinge seu cotidiano, matria
esta que normalmente faz parte do conjunto das disciplinas que
compem os estudos sociais, tambm criana seria disponibilizada
informaes sobre o que e qual a importncia da defesa. Neste
caso, ter-se-ia a defesa como formao para a cidadania.
Uma segunda dimenso da formao para a defesa
representada pelo conhecimento das necessidades, limites
e interesses do pas. Ou, em outras palavras, da poltica e
planejamento para a defesa em sentido amplo. Aqui o pblico-alvo dos estudos seria aqueles civis e militares motivados para a
administrao da defesa, ou mesmo da administrao de polticas
pblicas com especialidade em defesa. Nesta dimenso, poder-se-ia desenvolver cursos em nvel superior e de especializao para
trabalhar junto s Foras, no Ministrio da Defesa e em rgos
correlatos.
Por ltimo, mas no menos importante, est a dimenso
operacional. Nesse aspecto, a defesa constituiria um contedo
especfico a ser ensinado queles chamados a operarem a defesa.
Talvez esta seja uma dimenso exclusiva dos soldados, fazendo
parte de seu treinamento especfico para o cumprimento de suas
misses.
O desenvolvimento conjunto dessas dimenses, com a
construo de canais especficos para a formao em defesa,
constituiria o que j se chamou de expertise em defesa que,
387

alimentada, traduzir-se-ia em uma comunidade epistmica de

defesa, que aqui pensada sempre em termos regionais, isto ,
envolvendo a formao para a defesa nos pases da regio, que
compartilhariam contedos e interesses. A formao para a defesa
regional seria assim, ao mesmo tempo, mecanismo de reduo
das desconfianas e aproximao estratgica entre os vizinhos, e
condicionante da cooperao em matria de defesa no mbito da
Unasul, por exemplo.
Educao nacional e ensino militar

A Constituio brasileira de 1988 determinou a universalizao
de oito anos de ensino para todos os brasileiros, bem como a
responsabilidade do Estado em garantir acesso escola e ao ensino
de qualidade, o que seria estabelecido por legislao especfica.
Representando a pouca ateno poltica que ao tema direcionada,
o Congresso demorou quase dez anos para regulamentar a
educao nacional. Apenas em 1996 que se tornou pblico a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB)12.
Desde cedo criticada por seu excessivo detalhamento, a LDB
Brasil (1996) pouco fala da educao militar, mencionando esta no
Artigo 83, para informar que este no um tema e ter legislao
prpria: Art. 83. O ensino militar regulado em lei especfica,
admitida a equivalncia de estudos, de acordo com as normas
fixadas pelos sistemas de ensino (grifo nosso). Ademais, como se
pode notar, garante aos militares seu prprio sistema de ensino,
no plural.
A pouca ou nenhuma ateno ao ensino castrense, j com
mais de dez anos do afastamento dos generais da Presidncia da
12 Desde sua promulgao em 1996, a LDB vem sofrendo modificaes. No entanto, nenhuma
dessas emendas ou complementos tratou dos sistemas de ensino militar. A ltima alterao aqui
considerada a introduzida pela Lei 12.796, de 4/4/2013.
388
Repblica, aponta para a negligncia com que os civis tomam a

relao entre Foras Armadas e democracia. Isso porque, como
j muito defendido, a democracia exige valores democrticos,
inclusive da burocracia fardada.
O ensino militar dividido, como garante a LDB, em trs
sistemas, cada um regido por lei especfica e sujeito s normas
de cada Fora Armada. At 2010, cada sistema de ensino militar
era regulamentado por meio de regimentos internos. No entanto,
interpelado, o Judicirio entendeu que um sistema de ensino
requer ser desenhado por meio de lei especfica. Assim, cada sistema
ganhou lei prpria. As leis do Exrcito e da Marinha entraram em
vigor ao mesmo tempo, em 09 de agosto de 2012, com a publicao
das respectivas leis de Ensino do Exrcito (Lei 12.704/12) e de
Ensino da Marinha (12.705/12), que se juntaram Lei 12.464,
de Ensino da Aeronutica, promulgada em 2011.
Cada uma das Foras concentra-se na formao do
profissional especfico, que se inicia aos dezoito anos de idade,
mesma poca que o jovem civil deve escolher uma profisso
de nvel superior. Os sistemas de ensino militar, entretanto,
abrangem todos os nveis. Por isso, um indivduo pode ingressar
desde o primeiro ciclo do ensino fundamental em uma escola
militar, mais ou menos com seis anos de idade. Entretanto,
justamente porque no ensino superior que se estabelecem as
carreiras, os sistemas de ensino militar concentram-se no ensino
de nvel mdio e superior.
No caso do ensino obrigatrio para todos os brasileiros,
legalmente determinado para todos entre quatro e dezessete
anos, abrangendo os nveis pr-escolar (at cinco anos idade),
fundamental (dos seis aos catorze anos) e mdio (quinze a
dezessete anos), as Foras Armadas podem manter escolas,
inclusive indicando que so exclusivas para a famlia militar, mas
estas devem seguir as regras determinadas pela Lei 12.796/13,
389

considerando as diretrizes e programas para cada nvel de ensino.

Nesse caso, a incidncia do ensino est no processo de socializao,
muito mais presente e forte em crianas que em adultos. Em outras
palavras, pode-se dizer que o indivduo que frequenta escolas
militares desde a tenra idade, no dever passar pelo processo de
desconstruo/reconstruo a que estar sujeito quando decide
pela carreira castrense aos dezoito anos, no final do ensino mdio,
quilo que Samuel Finer (1962) chamou de mood13.
Inexistem escolas militares que ofeream educao pr-escolar e fundamental de primeiro ciclo (do 1o ao 5o ano ou dos
seis aos dez anos de idade), mas as Foras mantm doze colgios
militares dedicados ao ensino fundamental de segundo ciclo (6o ao
9o ano ou dos onze aos catorze anos de idade) que tambm ofertam
o ensino mdio, somando mais trs escolas preparatrias Colgio
Naval (Armada), Escola Preparatria de Cadetes (Exrcito) e Escola
Preparatria de Cadetes do Ar (Fora Area) , responsveis pelo
conjunto do nvel mdio ou apenas pelo ltimo de seus trs anos14.
O sistema de ensino das Foras Armadas15 particular s
escolas de nvel superior, compondo-se pela Escola Naval (Armada),
Academia Militar das Agulhas Negras (Exrcito) e Academia da
Fora Area (Aeronutica), cujo objetivo a formao dos oficiais
das Foras estrito senso, s quais se somam as duas escolas de
engenharia, o Instituto Militar de Engenharia (IME) e o Instituto
Tecnolgico da Aeronutica (ITA), ambos abertos tambm queles
13 Uma discusso interessante sobre a transformao do jovem em soldado desde uma perspectiva
antropolgica feita por Piero Leirner (1997): Meia-volta, volver: um estudo antropolgico sobre a
hierarquia militar.
14 Segundo determina a LDB (1996), no seu artigo 26, Os currculos da educao infantil, do ensino
fundamental e do ensino mdio devem ter base nacional comum, a ser complementada, em cada
sistema de ensino e em cada estabelecimento escolar, por uma parte diversificada, exigida pelas
caractersticas regionais e locais da sociedade, da cultura, da economia e dos educandos.
15 Informaes detalhadas sobre o sistema de ensino militar brasileiro podem ser consultadas em Srgio
Aguilar (2011): Brasil: Security and Defense education.
390
que no seguiro carreira militar e que subordinam indiretamente

as disciplinas oferecidas tambm ao Ministrio da Educao de
forma a garantir formao aos seus alunos que seja condizente
com as exigncias do mercado.
As trs Foras mantm ainda escolas de especializao e
ps-graduao, todas elas respondendo ao determinado pela
estrutura burocrtica interna a cada Fora, no existindo no
Brasil uma instituio de ensino extensivo para o aprendizado
das Foras em conjunto e destas com os civis. So basicamente as
escolas que se dedicam aos estudos ps-graduados que nos ltimos
anos vm buscando maior aproximao com os meios civis, bem
como tentando seu reconhecimento pela Capes Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior , responsvel pela
avaliao e classificao de cursos e, logo, de financiamentos para
pesquisas ps-graduadas.
Repetindo o mencionado, cada Fora mantm seu prprio
sistema de ensino, cada um com uma lei especfica que indica a
equivalncia ao grau universitrio, com isso permitindo que um
oficial militar possa seguir, se desejar, estudos ps-graduandos em
instituies civis, mas no h reciprocidade, isto , um profissional
com grau universitrio civil no pode, se desejar, frequentar
cursos nas escolas militares consideradas de ps-graduao.
A equivalncia de estudos universitrios indica que, nas palavras
de Aguilar (2011), no
[...] Exrcito, os formados na Academia Militar das Agulhas
Negras (Aman) so diplomados em Cincias Militares.
Na Marinha, os concludentes da Escola Naval (EN) so
titulados bacharis em Cincias Navais. Na FAB, os oficiais
aviadores formados na Academia da Fora Area (AFA)
so diplomados bacharis em Cincias Aeronuticas com
habilitao em Aviao Militar, os oficiais intendentes
391

bacharis em Cincias da Administrao com habilitao

em Intendncia da Aeronutica e os oficiais de infantaria
bacharis em Cincias Militares com habilitao em
Infantaria da Aeronutica. Os oficiais formados no ITA
[Instituto Tecnolgico da Aeronutica] e no IME [Instituto
Militar de Engenharia]16 so diplomados de acordo com o
curso de engenharia realizado.
No que se refere reciprocidade de estudos, como j se

disse, ela uma via de mo nica, isto , no existe equiparao
dos estudos civis aos militares em nvel universitrio ou ps-graduado e, portanto, o oficial militar no pode aproveitar
nenhum curso feito no sistema civil para sua carreira. Da mesma
forma, as universidades e programas de ps-graduao mantidos
pelos sistemas de ensino das Foras esto vedados aos civis. Em
contrapartida, quando no mundo civil, por ter equiparados seus
estudos universitrios, o oficial pode ser aceito em qualquer ps-graduao, seja ela profissional ou acadmica, ao trmino da qual
poder desempenhar atividades de pesquisa e de docncia na rea
escolhida.
Os cursos oferecidos no IME e no ITA possuem alguma
diferena com os estritamente militares justamente porque em
ambas as instituies, desde h muito, buscou-se uma interao
maior com o sistema civil de educao, pois os profissionais de
engenharia, em todos os seus ramos, no apenas trabalham
em conjunto com seus congneres civis, mas muitas vezes so
chamados a atuar em lugar de civis.
16 O Instituto Militar de Engenharia (IME) foi a primeira escola a instalar-se no Brasil, sendo a primeira
de engenharia das Amricas, datando de 1792. At o incio do sculo XX, o instituto formava
indistintamente civis e militares. A exclusividade para formao de engenheiros militares estabeleceu-se no final dos anos 1920, como resultado da Misso Francesa. A partir de 1964, o IME voltou a
admitir civis em seus quadros que, desde 1995, quando formados, se no engajados na Fora, so
oficiais da reserva do Exrcito. Destaque-se que a Engenharia Militar constitui um Quadro e no uma
Arma da fora de terra brasileira.
392
Destaque-se, em particular no caso do ITA, o esforo de seus

fundadores, especificamente os empreendidos pelo Marechal
Casimiro Montenegro Filho17, que criou uma escola hbrida, nos
moldes do Massachusetts Institute of Technology (MIT) norte-americano, objetivando a formao de bons profissionais e o
desenvolvimento cientfico independentemente dos profissionais
atuarem na esfera civil ou na militar18. Considerando que o ITA foi
fundado em 1954, o pioneirismo chega a espantar, pois at hoje ele
pode ser considerado um exemplo avanado de formao, comum
a civis e militares19.
No referente ps-graduao, at muito recentemente,
qui por desdenharem da qualidade do processo de avaliao
internacional das instituies de ensino e pesquisa civis, existia
quase nenhum interesse por parte dos militares em qualificarem
suas instituies pelos critrios da Capes, o que hoje no parece ser
o caso, levando instituies tradicionais como a Escola de Comando
e Estado-Maior do Exrcito (Eceme) a buscarem formao para
seus oficiais e incluindo em seu corpo docente doutores civis. Esta
a nica porosidade que se percebe at o momento nos sistemas
de ensino militar relativamente ao civil.
17 Excelente biografia do Marechal foi feita por Fernando Moraes (2006): Montenegro: as aventuras do
marechal que fez uma revoluo nos cus do Brasil.
18 Trabalhou-se especificamente sobre a indstria de defesa e o uso comum de equipamentos com
finalidade blica e civil em Suzeley Mathias e Eduardo Cruz (2009): Defense and Regional Integrations:
The Case of The Brazilian Weapon Industry.
19 A educao militar como varivel estratgica na consolidao da democracia e como vetor da
cooperao em defesa tem sido foco de pesquisa h pelo menos um lustro, motivando a realizao
de extenso estudo do caso espanhol, alm de explorar os sistemas regionais. Por isso mesmo, estamos
convencidos que o ITA representa o melhor exemplo para promover a integrao entre civis e
militares, reduzindo a autonomia destes, a introjeo de valores democrticos e a maior integrao
regional. A respeito, confira Suzeley Mathias (2009): Apontamentos anlise da reforma militar na
transio espanhola.
393

Ensino militar e Estratgia Nacional de

Defesa: iniciativas para a cooperao
Pode-se dizer que a ideia que culminou na Estratgia Nacional
de Defesa (END), localiza-se na busca por maior aproximao
com a sociedade civil como mecanismo de vencer a autonomia
das Foras Armadas, ao mesmo tempo em que buscava preparar
os civis para o exerccio da autoridade necessria subordinao
castrense pedida pelo regime democrtico. Seu incio efetivo est
no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), com aes
sequentes iniciadas com a Lei 9.140/1995, conhecida como Lei
dos Desaparecidos, depois pela criao da Cmara de Relaes
Exteriores e Defesa Nacional (Creden) do Conselho de Governo,
por meio do Decreto 1895/1996, pela redao do documento
Poltica de Defesa Nacional, dirigido e organizado pelo ministro
general Alberto Cardoso e, finalmente, pela criao do Ministrio
da Defesa, por meio da Lei Complementar 97/1999. Compartilha-se aqui a viso defendida por Alexandre Fuccile (2006).
Considerando como processo de construo de um novo
relacionamento entre o governo e as Foras Armadas, na qual
se estabelece maior subordinao e, consequentemente, menor
autonomia castrense, o espao de tempo entre as aes acima
descritas comprova, ao mesmo tempo, o baixo interesse da
sociedade pela defesa, e a fora representada pelos militares em
atuar no universo da poltica nacional. Por isso, foram mais de dez
anos entre o primeiro documento de defesa e a edio legal da END.
Qui por necessidade ou mesmo por incompetncia civil
vis--vis o poder militar, ao longo no apenas dos ltimos dois
governos civis, que se segue at o presente (2013), mas incluindo
desde a abolio da vigncia do AI-5 (1979), marco do incio da
transio do governo burocrtico autoritrio no Brasil, temos
394
mais de duas geraes de permanncia de barreiras entre educao

militar e educao civil.
A educao para a defesa ou, o que seria muito mais especfico,
a criao de uma comunidade epistmica de defesa, especializada
justamente na elaborao competente de diretrizes para a prtica
da poltica de defesa objetivo maior da END , no faz parte dos
chamados eixos estruturantes da END e, por conseguinte, tambm
no o so de suas diretrizes.
O primeiro eixo aquele que determina a organizao das
Foras Armadas no cumprimento de seus deveres constitucionais.
Incluem-se nele as hipteses de emprego, a operacionalidade de cada
Fora e delas em conjunto, e a evoluo tecnolgica necessria.
A indstria de material de defesa e sua relao com a capacidade
produtiva nacional compem o segundo eixo estruturante. Por
ltimo, a composio dos efetivos militares, compreendido nesta o
Servio Militar Obrigatrio, constitui o terceiro eixo da END.
De acordo com o Decreto-Lei 6703/2008, da END (2008),
para vigorarem, esses trs eixos desdobram-se em 23 diretrizes,
apenas a stima fazendo aluso formao para a defesa: As
iniciativas destinadas a formar quadros de especialistas civis
em defesa permitiro, no futuro, aumentar a presena de civis em
postos dirigentes no Ministrio da Defesa. Nesta mesma diretriz,
est indicado que:
A Marinha, o Exrcito e a Aeronutica disporo, singularmente, de um Comandante, nomeado pelo Presidente
da Repblica e indicado pelo Ministro da Defesa.
O Comandante de Fora, no mbito das suas atribuies, exercer a direo e a gesto da sua Fora,
formular a sua poltica e doutrina e preparar seus
rgos operativos e de apoio para o cumprimento da
destinao constitucional. (grifo nosso).
395

Pela simples leitura dessas duas partes da mesma diretriz,

especialmente daquela grifada, verifica-se que a autoridade civil
no tem preocupao clara na formao de civis para a defesa e
menos ainda transige na autoridade das Foras de definirem
autonomamente sua leitura da END e a formao para o
cumprimento de suas misses.
Mais frente, na diretriz 23, o governo toca no tema da
educao militar. No entanto, menos para dar-lhe um formato
condizente com a prpria END (2008) ou para indicar a importncia
da educao de civis para a defesa, e mais para justificar a
permanncia do servio militar obrigatrio20. Apesar da extenso,
entende-se como valiosa a citao integral:
No futuro, convir que os que forem desobrigados da
prestao do servio militar obrigatrio sejam incentivados
a prestar um servio civil, de preferncia em regio do Pas
diferente da regio das quais se originam. Prestariam
o servio de acordo com a natureza de sua instruo
preexistente, alm de receber instruo nova. O servio seria,
portanto, ao mesmo tempo oportunidade de aprendizagem,
expresso de solidariedade e instrumento de unidade
nacional. Os que o prestassem receberiam treinamento
militar bsico que embasasse eventual mobilizao futura.
E passariam a compor fora de reserva mobilizvel.
Devem as escolas de formao de oficiais das trs Foras
continuar a atrair candidatos de todas as classes sociais.
timo que nmero cada vez maior deles provenha da
classe trabalhadora. necessrio, porm, que os efetivos
20 Competente trabalho de anlise do Servio Militar Obrigatrio feita por Paulo Kuhlmann (2001),
em: O servio militar, democracia e defesa nacional: razes da permanncia do modelo de recrutamento
no Brasil.
396
das Foras Armadas sejam formados por cidados oriundos

de todas as classes sociais. Essa uma das razes pelas
quais a valorizao da carreira, inclusive em termos
remuneratrios, representa exigncia de segurana
nacional.
J ao final do documento, depois de apresentar como cada

uma das trs Foras devem incorporar, ensinar e operacionalizar
a END (2008), informa-se que uma das medidas para reduzir o
possvel conflito entre recrutamento universal e profissional,
como tambm de garantir acesso s academias militares e,
portanto, ao oficialato de todas as Foras, por parte de todas as
classes sociais, em especial aos filhos de trabalhadores, impem-se duas condies: 1) [...] a carreira militar [deve ser] remunerada
com vencimentos competitivos como outras valorizadas carreiras
do Estado [...]; 2) necessrio, [...] que a Nao abrace a causa
da defesa e nela identifique requisito para o engrandecimento do
povo brasileiro [...].
Objetivando atingir o segundo requisito, a END (2008) afirma
o que foi mencionado no incio deste texto, ou seja, que o [...]
interesse estratgico do Estado a formao de especialistas civis
em assuntos de defesa. No intuito de form-los, o Governo Federal
deve apoiar, nas universidades, um amplo espectro de programas e de
cursos que versem sobre a defesa (grifo nosso). Pode-se classificar
entre estas iniciativas os editais Pr-Defesa (2005 e 2013) e Pr-Estratgia (2011).
Vale lembrar que os Programas em nvel de ps-graduao,
bem como as pesquisas financiadas no mbito dos citados
editais com exceo do aprovado em 2006 como a rea de Paz,
Defesa e Segurana Internacional, no interior do Programa
Interinstitucional (Unesp/Unicamp/PUCSP) em Relaes Internacionais San Tiago Dantas envolviam instituies civis e militares,
397

alguns inclusive beirando a ilegalidade (porque estabeleciam

critrios que privilegiavam o ingresso de oficiais militares), o que
redundou na exigncia explcita de participao de instituies
castrenses no Edital Pr-Defesa 2013.
Ademais, pode-se aventar que a aprovao pela Capes de
trs programas mantidos por escolas militares na rea de Cincia
Poltica e Relaes Internacionais no Aplicativo para Proposta
de Curso Novo 2013 (APCN), teve justamente nos Programas
acima indicados seu celeiro. Corrobora esta assertiva o fato
de nenhum projeto na rea de defesa ter sido aprovado como
reposta ao Edital no 15/2008 MCT/CNPq/FNDCT/Capes/
Fapemig/Faperj/Fapesp (CNPq, 2008), que criou diversos
Institutos Nacionais de Cincia e Tecnologia, e que indicava a
Defesa Nacional como rea de prioridade estratgica.
Pelos motivos elencados acima, parece exagerado o
louvor que faz Carlos Wellington de Almeida (2010) quanto
determinao da END no referente ao estreitamento das
relaes entre civis e militares especialmente no mbito da
defesa. Almeida observa que a
[...] ideia, muito clara na atual Estratgia Nacional de
Defesa (BRASIL, 2008), de romper com o isolamento das
foras armadas e da defesa nacional como um todo, atravs
da socializao do debate. Entre as mais importantes
inovaes, ressalta a atribuio aos rgos da defesa
nacional da responsabilidade especfica de desenvolvimento
de uma mentalidade de defesa na sociedade civil.
Como se buscou discutir, particularmente pela falta de

exerccio da autoridade civil, somada ausncia de vontade
poltica do governo, pouco se fez e continua a se fazer para reduzir
a autonomia militar. Se o legislador s vezes tentou criar espaos
de envolvimento civil em temas mais gerais da defesa ou mais
398
especficos das Foras Armadas, como pode inspirar a END, no

houve o preenchimento, mormente pela academia, desses vazios.
Como sabem os especialistas em assuntos militares, o soldado
formado para no permitir a existncia de espaos que possam
ser ocupados. Na poltica, como na guerra, a regra de ouro fazer
antes que o inimigo o faa.
Cooperao Internacional e ensino militar

Conforme a introduo, outro objetivo deste trabalho
verificar se e como o ensino militar tratado no documento Metas
educativas para 2021, da Organizao dos Estados Ibero-americanos
(OEI) (2010). A escolha no foi aleatria, mas resulta da anlise da
importncia deste documento para os pases envolvidos revelada
no prprio documento, que tambm informa sobre sua ambio
e necessidade de realizar-se no perodo acordado. A escolha do
organismo deve-se ao espao de cooperao que constitui a Cpula
Ibero-Americana, sob a tutela da OEI, que segundo Ramrez Daz
(2012) possibilita acordos entre governos de filiao distinta e
mesmo que tais acordos visem atender a um eixo de interesses
dos governos que as promovem, o rgo no carrega a viso de
imperialismo e colonizao devido ausncia dos EUA.
A prpria OEI (1957) ressalta a importncia da educao
como mecanismo transformador para a construo da paz em seu
estatuto de 1957, que define como fins e objetivos: [...] fortalecer a
integrao, a solidariedade e a paz entre os povos ibero-americanos
atravs da educao, cincia, tecnologia e cultura (traduo nossa).
Compartilha-se aqui da viso de Ramrez Daz (2012), de que
o Congresso Metas Educativas (CME) representa a rede pela qual se
difunde uma agenda global para a educao perante a configurao
de um mercado mundial de servios educativos, alm de informar
sobre os mecanismos aplicados construo de um espao de
399

comercializao da educao superior com base nos problemas

da Amrica Latina em um ambiente de intercmbio acadmico e
que graas OEI foi possvel estabelecer os interesses nacionais
atravs da integrao.
Em primeiro lugar, ressalta-se a extenso do documento.
So quase trezentas pginas nas quais se reproduzem discursos,
declinam-se diagnsticos, apontam-se prognsticos e firmam-se compromissos de cooperao tcnica na formulao, gesto
e avaliao das polticas implementadas. Em comum entre as
vrias formas discursivas est a explcita necessidade de buscar o
cumprimento das metas acordadas, embora seja sempre lembrada
a ambio nelas contida, como se observa nos primeiros pargrafos
do documento da OEI (2010): No dia 18 de maio de 2008, em
El Salvador, os ministros de educao dos pases ibero-americanos
tomaram uma deciso histrica: impulsionar o projeto Metas
Educativas 2021: a educao que queremos para a gerao dos
bicentenrios. Seus objetivos eram enormemente ambiciosos:
[...] melhorar a qualidade e a equidade na educao para fazer
frente pobreza e desigualdade [...].
A ambio est tambm na abrangncia do documento, pois
foi assinado pelo conjunto dos vinte e trs pases, nmero que
inclui o protetorado estadunidense de Porto Rico, cujas metas
devem ser atingidas em onze anos por pases muito diferentes em
termos de desenvolvimento a Espanha, por exemplo, ocupa a
23a posio no IDH mundial, enquanto a Guin Equatorial est na
136a posio no IDH, calculado pelo Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (Pnud) em 2013 , de percepo da
corrupo o Chile est na 20a posio, enquanto o Equador est
na 133a, de acordo com o estudo da Transparncia Internacional
feito em 2012 que pode funcionar como mecanismo de estudo
da cultura poltica, de crescimento econmico e de participao
financeira internacional.
400
Em um contexto de ofensiva neoliberal nos diversos setores

das polticas pblicas na Amrica Latina, em que prevalece o
interesse poltico e econmico de inmeros atores que visam
fortalecer o mercado mundial, a avaliao, ainda que parcial e ligeira
deste prolixo e importante documento, indica que os pases ibero-americanos esto empenhados em vencer os constrangimentos
impostos pelo exerccio dos projetos neoliberais contemporneos,
alm de superar problemas histricos e tradicionais, como so,
para este caso, a persistncia de analfabetismo ou sua substituio
pelo alfabetismo funcional.
O documento estabelece o compromisso de buscar a equidade
social em educao, ao mesmo tempo em que valoriza a formao
holstica e crtica para a construo da cidadania. A superao
de preconceitos, como os de gnero, etnia e religio, constitui-se
como meta e meio do compromisso com os propsitos a serem
alcanados pelo ensino integral do ser humano.
Apesar de todo o empenho e discusso para os objetivos que
aqui buscamos, nota-se que a educao para a defesa, o ensino
militar e a introduo de valores democrticos na formao
castrense inexiste como tema no documento Metas Educativas
2021. De fato, no h meno a nenhuma palavra que ao menos
indique a preocupao dos governos com a formao de seus
prprios quadros burocrticos, sejam estes civis ou militares.
A ausncia da temtica defesa/ensino militar preocupante,
pois o conjunto dos pases que compem a OEI quase em sua
totalidade, passou por regimes burocrtico-autoritrios, sejam
eles nos moldes de regimes de base militar ou de ditaduras
clssicas, que moldaram essas sociedades e so, em menor ou
maior grau, responsveis pelos desafios ora impostos educao.
Ademais, a cultura poltica prevalecente na maior parte desses
pases, continua a identificar os soldados como a representao
401

mxima da nacionalidade, bem como atribuindo s Foras

Armadas a responsabilidade por servios do Estado e polticas
essencialmente civis, como o so a segurana pblica ou a
preservao do meio-ambiente. Ressalta-se que o fornecimento
de ensino para os militares, se incorporado pelo mercado, pode
representar ao mesmo tempo um perigo para a democracia, devido
privatizao do Estado em sua definio, que se caracteriza pela
fora, e o aprofundamento do regime, pois a mercantilizao do
ensino militar implicaria na reduo da autonomia castrense.
Conforme defende Diamint (2013), apenas aps consolidadas
reformas que imponham a completa subordinao militar aos
governos civis eleitos, completando, portanto, o controle civil
democrtico sobre o conjunto das Foras Armadas, que se pode
aventar, ainda que com algum perigo, a delegao de tarefas
de segurana. , enfatiza a autora, de toda forma, danoso
democracia delegar aos setores castrenses tarefas de combate a
gangues, mfias, quadrilhas ou policiamento ostensivo, pois que
estes [...] confundem as funes que correspondem s foras
armadas e ilumina a obsolescncia dos conceitos tradicionais das
relaes civis-militares.
Aspectos do ensino militar: Argentina, Chile e Colmbia

Outra forma de avaliar o avano na consolidao do governo
civil est na avaliao de reformas implementadas nos pases
recm-sados de regimes burocrtico-autoritrios21. Foram doze
pases estudados: nove da Amrica do Sul Argentina, Bolvia,
Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Paraguai, Uruguai e Venezuela
e trs da Amrica Central El Salvador, Guatemala e Nicargua.
21 Nesse aspecto, muito auxilia a leitura do livro organizado por Hal Klepak (2012): Formacin y
educacin militar: los futuros oficiales y la democracia.
402
Do conjunto dos captulos, para os interesses aqui colocados,

optou-se por destacar Chile e Colmbia, assinados respectivamente
por Claudio Fuentes Saavedra (2012) e Jess Ruiz Mora (2012).
A Argentina, sendo o principal parceiro brasileiro no Cone Sul,
alm de ter transitado de inimigo estratgico preferencial para
promotor da confiana regional, no poderia ficar de fora. Porm,
para este caso, escolheram-se dois textos assinados por Germn
Soprano (2013), antroplogo especialista na matria que conheceu
in loco a reforma do ensino militar promovida pelo Ministrio da
Defesa na gesto de Nilda Garr (2005-2010).
Claudio Fuentes destaca onze temas que compem a agenda
poltico institucional da transio, antes de tudo, informando
que as mudanas significativas nas relaes entre civis e militares
aconteceram nos ltimos cinco anos. O motivo para a demora
na promoo das reformas Pinochet deixou o poder em 1990,
iniciando o processo de transio para a democracia , bem como
para a efetiva subordinao militar aos civis, condio sine qua non
para o estabelecimento da democracia, estaria, segundo o autor,
na institucionalidade poltica do pas, na qual vigorava a legislao
imposta pela ditadura militar (Constituio de 1980), cujo corpo
sempre teve melhores condies vis--vis a burocracia civil, em
estabelecer, preservar e realizar seus interesses.
Apesar da baixa vulnerabilidade das regras institucionais
serem contrariadas, Fuentes (2012) defende que o enfraquecimento
de Pinochet que se tornou realidade a partir de sua deteno em
Londres a pedido do juiz espanhol Baltazar Garzn, acusando-o
pela morte e desaparecimento de espanhis em territrio chileno
durante o mandato do general motivou o Congresso a promover,
a partir de 1998, mudanas que culminaram em reformas na
Constituio de 2005, significando, para Fuentes (2012), uma [...]
drstica perda de poder pelos militares. Paralelamente, gestaram-se
403

as reformas com vistas profissionalizao das Foras Armadas e seu

consequente afastamento do processo poltico22.
A anlise de Fuentes concentra-se no Exrcito, mas possvel
inferir que h dois sistemas de ensino no Chile, o militar e o civil.
Ademais, mesmo com a ampla reorganizao do Ministrio da
Defesa, garantiu-se grande autonomia s Foras na organizao
do ensino militar. Os cursos oferecidos nas escolas militares tem
equivalncia ao ensino tcnico superior do sistema civil, enquanto
a inversa no verdadeira.
Tendo a Escola Militar como objeto de estudo, o autor aponta
que ela foi alvo de reforma interna em 2001, sendo a medida
de maior impacto a elevao da idade de ingresso do aspirante de
dezesseis para dezoito anos. Isso implicou em reformas curriculares
que se concentraram no ensino universitrio, que passou a ser de
quatro anos no final dos quais o candidato licencia-se em cincias
militares, ao mesmo tempo em que nomeado oficial do Exrcito.
Outro aspecto importante da mudana foi a assinatura do
convnio entre a Escola Militar e a Universidad Diego Portales.
Por meio dele, aos estudantes, garantida a formao em Cincias
Sociais, graduando-os bacharis, o que implicou em adaptaes
nos planos de ensino, e, segundo Saavedra (2012), no [...]
aumento significativo na carga horria de formao dos futuros
oficiais, alm de promover um significativo vnculo com o meio
civil universitrio.
22 Cabe lembrar que as Foras Armadas chilenas, diferente das suas congneres sul-americanas, foram
formadas por sucessivas misses alems, sendo consideradas, j nos anos 1940, as mais profissionais
da regio. Seu afastamento da poltica como forma de subordinao autoridade civil pode ser
cogitado como uma das causas do despreparo e da surpresa do governo de Salvador Allende que
no organizou a resistncia ao golpe de 1973, liderado pelo comandante e chefe do Exrcito, Augusto
Pinochet, que, pouco antes, quando assumiu o cargo, jurou fidelidade Constituio e lealdade ao
Presidente. Sugere-se que a forma da transio chilena no que tange ao exerccio da autoridade civil
com subordinao militar, cuja autonomia vai lentamente sendo substituda pela obedincia legal,
est relacionada a uma expectativa dos civis de retorno ao status quo ante na formao castrense.
404
Diferentemente dos seus vizinhos, a Colmbia no passou por

regimes burocrtico-autoritrios nos ltimos cem anos, ao mesmo
tempo em que enfrenta h meio sculo a insurgncia armada em
seu territrio. Outra distino que a formao e a doutrina militar
vigentes no pas so fortemente influenciadas pelos EUA desde
pelo menos o final do sculo XIX, e no somente a partir da Guerra
Fria. Assim, este um pas mpar de slida democracia, mas que
comunga com altos ndices de violncia urbana. Essa singularidade
tambm prpria de seu ensino militar, que apresentado por
Jess Ruiz Mora desde seus primrdios at a ltima reforma
promovida na Escola Militar, o que aconteceu entre 1992 e 2010.
A formao para oficial do Exrcito na Colmbia assemelha-se
aos pases da Amrica do Sul no referente maioria dos critrios de
ingresso, como idade (entre dezesseis e vinte e um anos), formao
exigida (concluso do ensino mdio) e aptido fsica, tanto na rea
de formao (Cincias Militares), como no regime de internato.
As diferenas, entretanto, so maiores, pois h um nico sistema de
ensino ao qual a formao de todos os militares est subordinada e
que avalia tanto os currculos e programas oferecidos pelas escolas
militares (grau superior) quanto qualidade dos oficiais formados.
Assim, se cada Fora tem autonomia para propor programas
de estudos, estes devem passar pela aprovao do Ministrio da
Defesa, que centraliza as propostas e lhes d carter uniforme,
bem como do Ministrio da Educao. Justamente por isso, a
Escola Militar de Cadetes do Exrcito a nica credenciada e bem
avaliada que oferece o curso de Cincias Militares.
Ademais, as Foras Armadas mantm uma Universidade
Militar que oferece cursos de especializao e ps-graduao,
inclusive distncia, que tambm parte do sistema de ensino
nacional colombiano. Diferena notvel entre o sistema de
ensino desse pas com relao aos demais da regio est na exigncia
405

para os ingressantes na Escola Militar de possurem recursos para

custear ao menos o primeiro ano de estudos ali realizados.
Os textos de Germn Soprano (2013) sobre o ensino militar
argentino, ao contrrio dos outros casos avaliados, no objetiva
uma anlise apenas do ensino no Exrcito, e sim do conjunto das
reformas realizadas ao longo do processo de recomposio da
democracia. O autor defende ainda que os pases da regio, em
especial o Brasil, nutrem uma viso positiva sobre a transio
argentina23, desconsiderando que tal processo foi marcado, como
no conjunto da regio, pela baixa qualidade no exerccio da
autoridade civil sobre os militares.
Ao longo de ambos os textos de Soprano, nota-se que os
vinte anos que se seguiram sada dos militares do poder (1983),
foram tmidas as tentativas por parte dos governos civis em
promover e controlar reformas no setor castrense. Os tmidos
esforos legais e institucionais debruaram-se sobre as funes
e misses militares, promulgando uma das leis de defesa mais
avanadas para a regio, que determina o completo apartamento
entre segurana interna e defesa externa, conforme consta na Ley
de Defensa Nacional (1988). Entretanto, at o incio da gesto de
Nilda Garr, em 2005, quando foi conduzida ao Ministrio da
Defesa por Nstor Kirchner, todas as mudanas, seja no mbito
das Foras Armadas, seja no da defesa, foram resultado de aes
internas s Foras e por elas conduzidas.
Ao longo dos cinco anos que permaneceu frente do
Ministrio da Defesa (2005-2010), Garr promoveu um amplo
rearranjo interno, incorporando um conjunto de especialistas
23 Conforme expressado em outras oportunidades, apenas por licenciosidade lingustica, pode-se
chamar o processo argentino de transicional, posto que houve um colapso do regime burocrtico
autoritrio, com a consequente debandada dos militares dos postos de poder, que foi assumido
pelos civis sem que houvesse nenhum preparo para tal. Utiliza-se a expresso aqui como forma de
indicar que se processavam as regras para o retorno democracia, principalmente aquelas sobre a
constituio da necessria subordinao das Foras Armadas ao governo civil.
406
em uma gama de assuntos polticas pblicas, defesa nacional,

educao e pedagogia, relaes entre civis e militares e com
isso conseguiu promover estudos para impulsionar uma reforma
ampla na educao militar, objetivando com isso a introjeo
de novos valores e o desenvolvimento de uma nova doutrina no
seio castrense, condizente com a democracia e com a cooperao
regional em matria de defesa24.
A efetiva realizao de tais reformas, que consolidavam a
abolio de sistemas de ensino diferentes hoje, na Argentina, as
escolas militares esto subordinadas ao Ministrio da Educao,
mas continuam a ser exclusivas para a formao de oficiais ,
adotavam novas perspectivas pedaggicas, introduziam planos
nacionais de educao para a paz, alm de outras mudanas;
entretanto, no foi colocada em prtica. Assim, essa reforma
abortada prematuramente pela sada de Garr do Ministrio da
Defesa para assumir novas funes de ministra na Segurana, levou
novamente para as mos dos militares a iniciativa, resultando
em retrocesso frente promessa de sucesso no que diz respeito
ao alinhamento castrense, e voltando a existir grande autonomia
por parte das Foras Armadas no mbito do ensino oferecido em
suas prprias escolas. Parafraseando Lenin, ante a promessa de um
passo frente, a experincia argentina brindou a cidadania com
dois passos atrs.
Em resumo, o estudo dos diferentes sistemas de educao
militar aqui meramente tangenciados, mostra que houve avanos
e retrocessos, promessas descumpridas e vitrias inesperadas.
De toda forma, a anlise, mesmo que superficial, da educao
militar, alm de sua importncia inerente, revela que se caminhou
muito em matria de construo das pontes necessrias para o
efetivo controle civil sobre as Foras Armadas, ainda que no se
24 Para outra perspectiva sobre a construo da subordinao militar aos civis na Argentina, veja
Mximo Badar (2009): Militares o ciudadanos: la formacin de los oficiales del Ejrcito Argentino.
407

tenha atingido a reduo da autonomia castrense a patamares

condizentes com o exerccio da governabilidade democrtica.
Portanto, se muito caminhamos, muito ainda h para caminhar,
o que diz Rut Diamint (2013), especialista, cujo texto, por sua
sntese competente, aqui se reproduz como encerramento:
No mbito regional, preocupam as numerosas consequncias
das rupturas do Estado de Direito. Por uma parte, constata-se simplesmente que os golpes de Estado continuam sendo
um instrumento vlido para resolver as disputas polticas
latino-americanas. Em segundo lugar, mostra que diversas
naes da regio compartilham o incompleto controle
democrtico sobre suas foras armadas. Finalmente,
constata-se que os custos a pagar no so suficientemente
altos para evitar que lderes insensatos desafiem
comunidade internacional recorrendo a meios no
democrticos e, em consequncia, alenta aos descontentes a
resolver suas diferenas pela via da fora e no por meio da
negociao ou alternncia poltica.
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da Marinha. Lei n 11.279, de 9 de fevereiro de 2006. Braslia, 2012.
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de la Empresa (UDE), de Montevidu, Uruguai (2009). Possui
mestrado em Cincia Poltica pela Universidade de Braslia (2000).
graduado em Cincias Navais pela Escola Naval (1991) e em
Direito pela Universidade Federal de Rondnia (2007). Atualmente
pesquisador colaborador junto instituio Seguridad
Estratgica Regional en el 2000 (SER en el 2000). Ocupa o cargo
de Auditor Federal de Controle Externo do Tribunal de Contas
da Unio (TCU). Tem experincia nas reas de Defesa Nacional,
com nfase em oramentos de defesa e transparncia na gesto
da defesa; Direito do Controle Externo e Administrao Pblica.
415
Atua principalmente nos seguintes temas: administrao pblica,

controle externo, auditoria, defesa nacional e transparncia na
gesto pblica.
416
oramento de Defesa, no Brasil, reflete a atribuio

de uma ateno constante por parte da sociedade e do
governo, no se podendo falar em falta de prioridade para
o setor Defesa. Os problemas mais relevantes apresentados no
se restringem ao quantitativo de recursos destinados rea, que
no so nada desprezveis. Em que pese a possibilidade de serem
esses recursos, de fato, insuficientes, subsistem questes mal
resolvidas relativas legitimidade, transparncia e estrutura
dos gastos da Defesa, as quais tm, entre outras causas, a decisiva
falta de um projeto de fora.
Introduo
Ao longo deste artigo busca-se analisar a evoluo do
oramento de Defesa no Brasil, bem como suas perspectivas, desde
a criao do Ministrio da Defesa (MD). Inicia-se com consideraes
acerca do carter concretizador do oramento para as propostas
polticas e da necessidade de legitimidade. Passa-se para a evoluo
do oramento de Defesa, propriamente dito, analisando-se sua
evoluo em contraste com o Produto Interno Bruto (PIB) e o total
de gastos da Unio. Em seguida, tem-se a comparao dos gastos da
Defesa com os da Educao e da Sade. Discute-se a problemtica
relativa falta de um projeto de fora para a Defesa brasileira e, por
fim, toca-se na central questo dos gastos com pessoal.
A concluso do artigo no sentido da necessidade de se
incrementar a legitimidade e a transparncia na gesto do
417
oramento de Defesa. Superar uma indesejvel cultura de sigilo e

expor o oramento ao debate aberto ainda um desafio para os
planejadores do setor de defesa no Brasil. Reconhece-se que avanos
importantes tm sido obtidos, em especial com a publicao da
Estratgia Nacional de Defesa e com a intensificao da discusso
perante o Congresso Nacional, contudo, tambm se sustenta que
h muito ainda a ser feito.
Concretizao e legitimidade
O oramento constitui, por excelncia, a concretizao
da vontade do Estado, assim como a efetiva deciso acerca das
polticas pblicas a implementar. Pode-se dizer, com muito acerto,
que qualquer proposta poltica no passa de discurso se seu
contedo no estiver refletido nas rubricas oramentrias. Por
mais apaixonante que seja a ideia que motiva uma poltica pblica,
a real prioridade que o governo e o povo de um pas lhe destinam
ser medida pelo oramento que lhe alocado. Com razo, afirmou
o almirante de esquadra Srgio Chagasteles, ento Comandante da
Marinha, que os recursos alocados s Foras Armadas brasileiras
que representam a disposio da sociedade em investir em sua
segurana e sua defesa (CHAGASTELES, 2003).
No que se refere defesa, ressalvadas algumas diferenas
pontuais, normais em qualquer rea de atuao governamental, o
oramento respectivo deve ser compreendido a partir dos princpios
oramentrios aplicveis a todas as polticas pblicas. Com raras
excees, no h razo para que se trate o oramento de defesa de
maneira diferenciada, concedendo-lhe privilgios no extensveis a
outros setores do governo. Diferenciaes excessivas dificultariam,
mesmo, a integrao da poltica de defesa no contexto da poltica
nacional.
418
No Brasil, a Lei n 4.320/64, junto com a Constituio

Federal, define os princpios do oramento pblico. Para o
professor Paulo de Matos Ferreira Diniz, da Universidade
Catlica de Braslia, esses princpios servem para orientao
quanto elaborao, execuo e controle do oramento, o que
se d com o estabelecimento de normas e critrios, podendo-se identificar um total de quinze princpios oramentrios
(DINIZ, 1997): 1) unidade; 2) universalidade; 3) anualidade;
4) discriminao; 5) exclusividade; 6) legalidade; 7) regionalizao;
8) diretrizes oramentrias; 9) indelegabilidade; 10) participao
popular; 11) limitao do poder de tributar; 12) autonomia do
Poder Judicirio; 13) transposio e remanejamento de recursos;
14) limitao de crditos e 15) publicidade.
Adicionalmente, o Princpio da Legitimidade, no contido no
elenco acima, ganha especial fora na atualidade. Diz respeito
relao que deve existir entre o oramento aprovado e executado,
e a sua gerao de forma legtima, ou seja, em consonncia com os
interesses nacionais e com a ideia socialmente consagrada do que
seja correto e prioritrio. Sua aplicao ao tema da Defesa, no Brasil,
de especial importncia. Em um pas onde as diferenas sociais
so to grandes quanto as dimenses territoriais continentais, no
fcil mostrar a prioridade que teria um programa de construo
de submarinos nucleares sobre um programa de merenda escolar.
Tarefa rdua, tambm, seria a de justificar a conduo de um
extenso programa de substituio de carros de combate ou de avies
de caa quando boa parte do povo brasileiro sofre de desnutrio
ou no tem acesso educao bsica.
Essas observaes no significam dizer que os gastos em
defesa so desnecessrios. Muito ao contrrio: certo que a
realizao de investimentos na defesa nacional um imperativo
estatal. Contudo, sua priorizao deve sempre levar em conta a
realidade social do pas, no podendo dela jamais se dissociar. Sem
419
ampla discusso com a sociedade e seus representantes, o gasto

com defesa estar sempre exposto a ver-lhe atribuda a pecha
de desperdcio de recursos que poderiam estar sendo usados em
alguma finalidade mais importante.
Estabelecer o dilogo, contudo, no tarefa fcil. O conhecimento relativo Defesa continua sendo, no Brasil, propriedade
das Foras Armadas. S recentemente, e de forma bastante tmida,
os diferentes segmentos da sociedade tm sido chamados a
participar das discusses acerca da Defesa. Mesmo no mbito do
Ministrio da Defesa (MD), escasso o nmero de civis realmente
aptos a tratar do assunto. E no se trata apenas da falta de
conhecimento acadmico ou tcnico dos servidores civis, alguns
dos quais so muito bem formados, mas, tambm, do restrito
acesso que esses servidores possuem s informaes crticas, em
geral, ainda detidas pelo pessoal militar. A legitimidade do processo
decisrio em Defesa, nessas condies, , no mnimo, questionvel.
O conhecimento das atividades relacionadas defesa ainda
guardado pelos militares brasileiros como uma fonte de
status e uma mudana cultural necessria antes que um
compartilhamento contnuo de informaes se verifique.
(...) o dficit de civis especializados para manejar os ativos
de defesa ameaa o trabalho do Ministrio da Defesa
do Brasil, que continua sendo um refm dos militares.
(VILALTA, 2011, p. 54, traduo do autor)
Essa necessidade de legitimidade algo que os planejadores do

setor de defesa precisam compreender, fazendo afastar, de uma
vez por todas, uma perversa cultura de sigilo: a extenso do segredo
tpico de algumas atividades de Defesa a questes que deveriam
ser debatidas de forma absolutamente transparente, como o caso
do oramento. comum dizer-se que no Brasil no h uma cultura
de defesa, ou, em outras palavras, que a sociedade brasileira no
420
dedica a devida ateno aos temas relacionados defesa nacional.

Isto verdade, porm, tambm verdade que os responsveis pela
Defesa nunca deram a devida ateno sociedade, negando-lhes ou
restringindo a merecida transparncia e, com isso, comprometendo
irremediavelmente a legitimidade do oramento de defesa e de
outras iniciativas, tanto polticas quanto administrativas. Destaca-se, a esse respeito, a importncia fundamental que deve ter o MD,
e no os comandos militares, como locutor poltico-administrativo
das foras armadas perante o chefe do Poder Executivo e como
instncia essencial de transparncia do setor de defesa perante o
Poder Legislativo e a sociedade.
() o Ministrio da Defesa () a instituio poltica
principal, que se encarrega de coordenar muitos aspectos
das relaes poltico-militares. O ministro o intermedirio
do poder executivo entre os militares e o presidente. Em um
contexto democrtico, o ministrio deve ser um importante
elo poltico-militar para a conversao, a negociao e a
consulta sobre uma ampla gama de questes, incluindo-se
os oramentos, as aquisies de armas, a estratgia militar
de longo prazo, e promoes. (PACHECO, 2010, p. 49,
traduo do autor)
Evoluo do oramento de defesa no Brasil

Relembrados os princpios que devem reger o oramento,
pode-se passar a olhar mais detidamente os nmeros envolvidos
para a Defesa. Antes, porm, faz-se necessrio esclarecer os
recortes metodolgicos adotados no estudo desses nmeros, de
forma a no desvirtuar os resultados apresentados, bem como
definir os limites que o artigo pretende no ultrapassar. So trs
os recortes essenciais a esclarecer: o temporal, o de agregao de
dados e o tipo de despesa considerada.
421
No que se refere ao recorte de natureza temporal, adotou-se o perodo de 1999 a 2009. O termo inicial escolhido refere-se
ao ano de criao do Ministrio da Defesa (MD), a partir do qual
os gastos em defesa tornaram-se mais claros do ponto de vista
agregado, uma vez que as Foras Armadas tiveram as informaes
a seu respeito juntadas em um s bloco. Alm disso, do ponto de
vista institucional, no resta dvida que 1999 um ano marcante
na histria da Defesa no Brasil. O termo final, 2009, refere-se ao
ltimo ano para o qual as fontes utilizadas, os relatrios e pareceres
prvios das contas da Repblica, do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), esto disponveis e publicados, quando da elaborao deste
artigo. A abrangncia, onze anos de MD, j suficiente para obter
concluses consistentes.
Quanto ao recorte da agregao de dados, utiliza-se, neste
artigo, a despesa por rgo e no a agregao por funo. Tratar-se-, portanto, dos gastos realizados no Ministrio da Defesa
e no na Funo Defesa Nacional, conceitos substancialmente
distintos. Essa escolha deveu-se ao fato de que os ministrios
realizam muitas despesas que no dizem respeito sua funo
essencial e essas despesas so bastante relevantes. Para que se
tenha uma ideia, no ano de 2009, ltimo da srie em anlise, a
despesa empenhada na Funo Defesa Nacional foi de R$ 26,1
bilhes, enquanto a despesa empenhada pelo rgo Ministrio
da Defesa foi de R$ 51,2 bilhes. Outro fator determinante para
a escolha da agregao por rgo foi o fato de que essa forma
permite visualizar de maneira muito mais clara os gastos com
pessoal, que constituem uma parte importante deste estudo.
Finalmente, quanto ao recorte do tipo de despesa, deve ficar
claro que se utilizou a despesa realizada, at 2008, e a despesa
empenhada, em 2009. Em momento algum foi usada a despesa autorizada. A despesa realizada, como o prprio nome j sugere,
permite uma anlise mais prxima da realidade vigente no
422
seio da Defesa Nacional brasileira do que a despesa autorizada.

Em 2009, foi utilizada a despesa empenhada em razo da mudana
na metodologia de apresentao dos dados no relatrio do TCU
sobre as contas da Repblica. Entretanto, tendo-se por base o
ano de 2008, em que a diferena entre as despesas empenhada
e realizada, no MD, foi de apenas 2%, considera-se irrelevante o
desvio, mantendo-se consistente a anlise.
Explicitados os recortes metodolgicos para os nmeros
utilizados, no quadro a seguir, podemos observar a evoluo
dos gastos totais do MD, o que inclui a Marinha, o Exrcito e a
Aeronutica, alm de outros rgos componentes do sistema de
defesa brasileiro. O gasto com defesa no Brasil, como pode ser
visto, em moeda corrente, evoluiu de cerca de R$ 18 bilhes, em
1999, para mais de R$ 51 bilhes, em 2009.
Despesas MD % PIB 1999-2009
Despesa MD
PIB
1999
(R$ bilhes)
18,0
(R$ bilhes)
973,8
1,8
2000
20,8
1.101,3
1,9
2001
25,7
1.198,7
2,1
2002
28,3
1.346,0
2,1
2003
25,9
1.514,9
1,7
2004
28,8
1.769,2
1,6
2005
33,7
1.937,6
1,7
2006
36,3
2.323,0
1,6
2007
40,7
2.558,8
1,6
2008
45,9
2.890,0
1,6
2009
51,3
3.143,0
1,6
Ano
Fontes: Relatrios e pareceres prvios do TCU sobre as contas da Repblica
423
Uma primeira anlise, mais apressada, poderia induzir

concluso de que o Governo Federal haveria, simplesmente, quase
triplicado os gastos com defesa. Entretanto, uma verificao mais
isenta, relacionando os gastos com o Produto Interno Bruto (PIB)
brasileiro j permite perceber que o percentual deste agregado
econmico destinado ao setor manteve-se razoavelmente
constante, em torno de 1,7%. As despesas realizadas conta do
MD variaram de 1,8% do PIB, em 1999, para 1,6%, em 2009.
Atingiram, no perodo, um pico de 2,1% do PIB nos anos de 2001
e 2002.
O significado da relao Despesas do MD/PIB no perodo de
1999 a 2009 que, do ponto de vista econmico, mantiveram-se
os mesmos patamares do gasto com defesa no Brasil. De outra
forma, pode-se dizer que os gastos com defesa, entre 1999 e 2009,
tiveram importante aumento nominal, mas no chegaram a ser
contemplados com um aumento real. Ou, ainda, possvel dizer
que, entre 1999 e 2009, o esforo econmico da sociedade brasileira
para custear o seu sistema de defesa manteve-se razoavelmente
constante.
Alterando-se a base comparativa do PIB para a despesa total
realizada pela Unio, os resultados so parecidos. Entre 1999
e 2009, o percentual da despesa total da Unio destinado ao
MD manteve-se razoavelmente constante, em torno de 3,4%,
variando de 3,1%, em 1999, para 3,6%, em 2009, e atingindo
picos de 4,3% e 4,2%, em 2001 e 2002, respectivamente. Esses
nmeros nos permitem avaliar que, em relao aos demais setores
da Administrao Pblica Federal, como um todo, a prioridade
concedida defesa nacional se manteve em patamares mais ou
menos uniformes.
424
Despesas MD % Despesa total da Unio 1999-2009 (R$ bilhes)*

Ano
Despesa MD
Despesa total da
Unio
1999
18,0
588,5
3,1
2000
20,8
616,4
3,4
2001
25,7
603,4
4,3
2002
28,3
674,9
4,2
2003
25,9
876,5
3,0
2004
28,8
908,2
3,2
2005
33,7
1.106,8
3,0
2006
36,3
1.183,7
3,1
2007
40,7
1.223,8
3,3
2008
45,9
1.258,8
3,6
2009
51,3
1.416,4
3,6

* At 2008, despesas realizadas; em 2009, despesas empenhadas.
Tem-se, portanto, que os gastos com defesa no Brasil, nos

ltimos dez anos, no foram achatados, negligenciados ou de
qualquer forma reduzidos. No se sustenta a noo de que as
Foras Armadas brasileiras vm sendo, simplesmente, esquecidas
pela poltica e pela sociedade. Muito ao contrrio, em termos
do comprometimento das despesas da Unio, pode-se dizer que
a prioridade dos gastos com a defesa aumentou, o que se reflete
na passagem do percentual comprometido das despesas da Unio
de 3,1%, em 1999, para 3,6%, em 2009, garantindo ao setor uma
prioridade com a qual no foram contemplados outros setores
que poderiam, muito bem, ser considerados mais importantes,
sobretudo para um pas que no se tem defrontado com desafios
blicos relevantes.
425
Pode-se dizer, sim, e neste ponto os defensores de um

aumento de recursos para a Defesa Nacional tm suas razes, que
o oramento do MD insuficiente para que o setor se desincumba
das responsabilidades que lhe so atribudas1. De fato, ao se
consultar a Poltica de Defesa Nacional, tanto em sua primeira
verso (BRASIL, 1996) quanto em sua segunda (BRASIL, 2005),
ou a mais recente Estratgia de Defesa Nacional (BRASIL, 2008),
percebe-se a atribuio, Defesa do Brasil, de competncias to
vastas quanto as dimenses continentais do territrio nacional.
Por isso, e com bons motivos, diversos estudiosos ressaltam que
h uma defasagem entre as responsabilidades da defesa brasileira
e o oramento destinado sua realizao (ALECRIM; REIS;
DANGELO, 2007; AGUILAR, 2008; POMPEU, 2009; FLORES,
2010), o que tambm se nota com relao aos pases vizinhos.
Percebe-se que h uma enorme distncia entre as ideias
estabelecidas nas polticas de defesa e os oramentos
destinados s foras armadas em todos os pases do
Cone Sul. (...) Pode-se afirmar que as Foras Armadas
do Cone Sul no evoluram o necessrio para assegurar a
dissuaso prevista em todas as polticas de defesa, alm dos
oramentos comprometerem a preparao para assegurar
os interesses vitais das naes, conforme expressos nas
polticas. (AGUILAR, 2008, p. 119)
Anlise relevante, e particularmente realista, desse cenrio

oramentrio-financeiro nos dada por Mrio Csar Flores,
almirante de esquadra e ex-ministro da Marinha. O ex-ministro
sustenta que os recursos destinados Defesa so insuficientes
1 Tambm os contingenciamentos de recursos oramentrios, j rotineiros e anualmente impostos

ao setor de defesa pelas autoridades oramentrias do Brasil, afetam negativa e significativamente
a capacidade operacional das foras armadas, chegando, mesmo, a comprometer boa parte de sua
misso constitucional (SOUSA Jr.; FREIRE, 2009, p. 13).
426
para o cumprimento das obrigaes que lhe so confiadas, mas,

ao mesmo tempo, reconhece ser improvvel uma destinao
maior, como resultado da premncia de outras necessidades de
investimento no pas. Conclui, de forma muito acertada, que o
aperfeioamento dos resultados obtidos pela Defesa Nacional
brasileira somente pode resultar do claro estabelecimento de
prioridades de investimento.
A meno defasagem entre o conveniente e o existente
sugere algumas consideraes sobre o oramento militar,
que vem sendo mantido j por muitos anos inferior a 2% do
PIB e, dadas as demandas nacionais, sociais e econmicas/
infraestruturais, improvvel que possa crescer, a
curto e mesmo mdio prazo, na dimenso conveniente
para assegurar ao Brasil a capacitao em segurana e
defesa coerente com suas vulnerabilidades, seu destaque
poltico, econmico e geogrfico e, claro, sua consequente
responsabilidade. O incremento realisticamente possvel
precisa ser orientado para prioridades selecionadas em
funo da conjuntura esboada e de sua evoluo. (FLORES,
2010, p. 37)
Entretanto, definitivamente, no procede a alegao de que

a defesa nacional prejudicada apenas porque lhe so destinados
poucos recursos. A anlise mais cuidadosa do oramento de defesa
revela questes de fundo ainda no resolvidas e que tm forte
impacto negativo sobre a gesto do setor. So questes como a
da necessidade de se considerar a prioridade de outros setores da
ao governamental, a da ausncia de projeto de fora na defesa
brasileira e a do excessivo gasto com pessoal no setor de defesa, s
quais se remete este estudo.
427
Relao com outras reas da Administrao Federal

Os gastos brasileiros com a defesa nacional esto longe de
ser desprezveis. Igualmente, no procede a noo de que a Defesa
no recebe prioridade, relativamente a outros setores da ao
governamental. Comparando-se as despesas dessa rea com as da
Educao e da Sade, dois setores considerados, tradicionalmente,
grandes concorrentes na disputa por recursos oramentrios, pode-se verificar que no baixa a considerao governamental pela
Defesa. A anlise das despesas realizadas, por rgo, entre 1999 e
2009, revela que o Ministrio da Defesa (MD), sistematicamente,
gastou mais do que o Ministrio da Educao (MEC) e apenas um
pouco menos do que o Ministrio da Sade (MS).
Despesas Ministrios Educao, Defesa e Sade 1999-2009 (R$ bilhes)*
Ano
Despesa MEC
Despesa MD
Despesa MS
1999
13,4
18,0
19,7
2000
16,0
20,8
22,2
2001
17,2
25,7
25,4
2002
19,7
28,3
27,5
2003
21,3
25,9
29,4
2004
22,4
28,8
34,7
2005
25,6
33,7
36,8
2006
30,3
36,3
42,9
2007
35,6
40,7
48,2
2008
41,1
45,9
52,7
2009
49,6
51,3
62,9
Fontes: Relatrios e pareceres prvios do TCU

*At 2008, despesas realizadas; em 2009, despesas empenhadas.
428
O quadro acima permite ver que, em relao s despesas

realizadas pelo MEC, as do MD foram maiores em todos os anos
do perodo considerado. E no foram apenas ligeiramente maiores,
mas significativamente superiores. As despesas do MD, entre 1999
e 2009, mantiveram-se, em mdia 26% acima das despesas do
MEC, atingindo essa diferena os picos de 49% e 43%, em 2001
e 2002, respectivamente. Apenas nos trs ltimos anos da srie,
verificou-se uma reduo nessa diferena, mas, ainda assim, as
despesas do MD continuaram superando as do MEC. Em outras
palavras, no Governo Federal, ao longo de toda a ltima dcada, a
Defesa Nacional recebeu prioridade maior do que a Educao.
Em relao ao setor de sade, pode-se dizer que, no mesmo
perodo, os gastos com Defesa estiveram apenas um pouco abaixo.
Entre 1999 e 2009, as despesas realizadas pelo MD representaram,
em mdia, 90% das despesas realizadas pelo MS, sendo que, nos
anos de 2001 e 2002, chegaram a ser at ligeiramente superiores
(1%, em 2001, e 3%, em 2002). Nos trs ltimos anos da srie, de
2006 a 2009, os gastos com defesa representaram, em mdia, 85%
dos realizados com Sade.
Os gastos com a Defesa so concorrentes com outras reas
tambm consideradas prioritrias, o que particularmente
relevante em um pas assumidamente pacfico. No parece haver,
a partir da anlise acima, uma franca despriorizao da Defesa no
contexto do gasto pblico federal. Muito ao contrrio, analistas
mais crticos podem considerar que o MD excessivamente
priorizado: afinal, como justificar, em um pas que segue h muito
tempo sem conflitos externos, sem desafios blicos significativos e
cuja verdadeira guerra contra os gravssimos problemas sociais,
que o MD realize despesas sistematicamente superiores s do MEC
e quase iguais, ocasionalmente at superiores, s do MS?
429
As causas, com certeza existem. Podem variar desde a clssica

necessidade de vigilncia das fronteiras at a mais recente demanda
de proteo da regio martima do pr-sal, passando por um maior
esforo de projeo nacional no exterior. Entretanto, dois aspectos
ficam patentes: o primeiro que essas circunstncias no foram,
at hoje, bem explicadas sociedade e, o segundo que no se
pode dizer que h um simples esquecimento da Defesa entre as
prioridades de ao do Governo Federal.
Custo de oportunidade do investimento em defesa

Prover mais defesa para o pas significa custos, e no somente
os custos financeiros, medidos pelo quantitativo de dinheiro que
se destina ao Ministrio da Defesa (MD). H, tambm, o custo de
oportunidade, medido em termos daquilo que se deixa de entregar
sociedade em nome do provimento da defesa, como mais
educao e mais sade. Como j explicado, os gastos com defesa
so concorrentes com os gastos que necessitam ser realizados em
outras reas da ao governamental. Em toda deciso oramentria,
h perdas e ganhos e a destinao de mais recursos Defesa deve
ser sopesada, sempre, com aquelas reas que tambm precisariam
desse aporte, que deixaro de ser contempladas e, muitas vezes,
pelo menos no senso comum, so mais importantes.
Por isso, um dos conceitos econmicos mais relevantes para
a anlise dos gastos com defesa, e que diz respeito limitao de
escolhas diante da realidade da escassez, o de trade-off: a relao
de troca necessariamente existente em uma situao de recursos
escassos, graficamente representada pela curva de fronteira de
produo. A fronteira de produo representa a situao de mxima
utilizao dos recursos disponveis para produo de determinada
quantidade de cada um dos dois bens considerados e a aplicao do
trade-off ao tema da defesa se mostra evidente.
430
O conceito de trade-off em defesa tradicionalmente

conhecido como o dilema manteiga versus canhes, ou arados
versus espadas. Segundo este ponto de vista, a nao dever alocar
seus recursos de forma a produzir bens civis ou militares, de
acordo com sua necessidade e, ao mesmo tempo, zelar para que
a produo de ambos os bens se d com a utilizao mais elevada
possvel dos recursos disponveis, sob pena de se incorrer em
imperdovel desperdcio das potencialidades nacionais. Assim,
arados e espadas devero ser produzidos em quantidades que
atendam s necessidades de gerao de riquezas (arados) e de
proteo das riquezas geradas (espadas).
A noo do trade-off opera uma sensvel mudana no prprio

conceito de custo. Isto porque, analisado o tema sob a tica da
escassez de recursos, toda quantidade de arados (ou manteiga) a
serem produzidos significar reduo na capacidade de produo
de espadas (ou canhes). Neste caso, o custo envolvido na
tomada de deciso deixa de ser avaliado em termos puramente
431
financeiros para incorporar a ideia de que o custo de se produzir

algo corresponde opo de deixar de produzir alguma outra coisa
tambm necessria. O custo de um avio de combate, ou de uma
nova unidade naval, deixa de ser medido apenas em milhes de
dlares para ser medido, tambm, em termos daquilo que deixa
de ser oferecido nao, por exemplo, ensino fundamental ou
sade bsica.
Ausncia de projeto de fora

Verificado que o oramento de defesa, apesar das crticas
provenientes do setor, sobretudo das Foras Armadas, no ,
em hiptese alguma, um oramento irrelevante, resta avaliar as
razes pelas quais no tm sido os referidos recursos suficientes
para o atendimento de suas competncias. Esse descompasso
entre obrigaes previstas para o sistema de defesa e oramento
correspondente pode ser resultado de vrios fatores, entre eles, a
sempre lembrada falta de cultura de defesa na sociedade brasileira e
a no menos citada baixa rentabilidade eleitoral do tema da defesa
no mbito da poltica representativa nacional. Entretanto, um
fator que costuma ser negligenciado, e, s vezes, verdadeiramente
rechaado, o da falta de um projeto de fora para a Defesa Nacional.
Salvador Raza, professor da National Defense University
(NDU), em um de seus estudos sobre o tema, chama o projeto
de fora de elo perdido. E, ao que tudo indica, de fato, assim .
Domcio Proena Jr. e Eugenio Diniz referenciam as dificuldades
que decorrem da ausncia de um projeto de fora. O Exrcito
Brasileiro, por exemplo, v-se prisioneiro do dilema que resulta
da convivncia de concepes estratgicas divergentes (presena
e dissuaso). No caso da Marinha do Brasil, os pesquisadores
registram a existncia do conflito entre diversas opes que
terminam por no se combinar adequadamente e traduzir a busca
432
de objetivos estratgicos alm do alcance real do Poder Naval

brasileiro (PROENA Jr.; DINIZ, 2003).
Para o professor da NDU, a sistemtica de projeto de fora
conforma um sistema de conceitos que permitem identificar e
relacionar as variveis requeridas para a concepo do conjunto
de capacidades antecipadas para o provimento da defesa e uma
metodologia associada sobre a utilizao desses conceitos (RAZA,
2002). O projeto de fora visa a permitir a adequada combinao
de todos esses elementos essenciais ao combate moderno,
garantindo interoperabilidade (ou conjuntez), tanto entre os setores
componentes de uma fora armada, quanto entre as prprias
foras armadas, garantindo a habilidade de operao conjunta
das foras de mar, terra e ar. Segue a lgica das capacidades
antecipadas, isto , de uma minuciosa anlise prospectiva de cenrio,
na qual seja possvel prever ameaas e identificar capacidades
desejadas para as unidades combativas, consideradas em conjunto.
Contudo, provavelmente o mais importante em uma
perspectiva generalizada de reduo da disponibilidade de
recursos, o projeto de fora encara a limitao oramentria
de maneira essencialmente realista. Trata-a como um limite a ser
respeitado e no como uma dificuldade a ser superada. Escapa, com
isso, tentao de elaborar planos excessivamente ambiciosos, que
refogem realidade nacional, e aos consequentes embates com
o governo, com o Legislativo e com outros segmentos nacionais,
sempre em busca de mais recursos.
O ex-ministro da Marinha Mrio Csar Flores h tempos
reclama da ausncia de um projeto de fora para as foras armadas
brasileiras. Sustenta que a integrao das foras deveria ser um
objetivo prioritrio tanto do Ministrio da Defesa quanto dos
Comandantes e, o que se observou at a recente Estratgia Nacional
de Defesa foi a ausncia de iniciativas concretas nesse sentido.
Em 2003, Flores fazia um alerta quanto falta de conjuntez que
433
caracteriza o comportamento de cada uma das Foras Armadas

brasileiras. Em 2010, voltou a insistir na maior integrao das
Foras Armadas, sob distintos aspectos.
A integrao merece um desenvolvimento. Ela resistida
pela autonomia das foras que, ajudada pela apatia
poltica e societria, tem permitido excessiva setorializao
das concepes e prioridades de defesa (...) A relutncia
prejudica a eficincia militar como um todo e encarece o
preparo militar, constrangido pela escassez de recursos. Se
o Brasil no acompanhar a tendncia em curso avanado
nos pases que j superaram ou esto superando esse
problema (todos enfrentaram dificuldades), vai ser
complicado melhorar substancialmente sua capacidade
militar. (FLORES, 2003, p. 4)
O poder militar brasileiro vive uma grande defasagem entre
o conveniente e o existente, com o material em grande parte
obsoleto. Para reduzi-la, alm do preparo (...), preciso
enfatizar a integrao estratgica, operacional, logstica e
de inteligncia das Foras, til eficincia com economia de
meios, como vigente com sucesso no mundo militarmente
mais preparado. (FLORES, 2010, p. 36)
Decididamente, sem o projeto de fora no se pode pensar

em planejar, executar e controlar adequadamente o oramento
da Defesa. Isso porque no estaro disponveis as informaes
necessrias ao dimensionamento das necessidades e capacidades,
essenciais ao planejamento; nem ser possvel realizar despesas com
a segurana de sua melhor utilizao, do que depende a efetividade
de sua execuo; e nem ser possvel a desejada construo de
adequados indicadores de desempenho, o que comprometeria seu
controle. Gerenciar foras armadas sem um apropriado projeto
de fora, que trate o oramento de forma integrada, superando
434
as diferenas entre as foras, tende a tornar-se atividade marcada

pelo desperdcio de recursos e pela baixa transparncia.
Resta-nos desenvolver uma Poltica de Defesa integrada,
tendo como pilares indispensveis, o oramento consolidado de defesa, correspondente poltica de compras
integradas e de despesas, e no arranjos corporativos das
trs armas, a Aeronutica (que toma conta dos aeroportos
civis), do Exrcito (que ainda continua a ter sua doutrina
de presena ou ocupao do territrio nacional) e a da
Marinha, mais assertiva tecnologicamente, mas que
continua sua dubiedade entre grandeza e funcionalidade.
(BRIGAGO, 2010, p. 111)
Discusses a esse respeito devem ser abertas, amplas e

participativas, e, nesse aspecto, at hoje, a defesa brasileira no
tem constitudo um exemplo muito louvvel. Contudo, tambm
verdade que mudanas importantes vm sendo, recentemente,
encaminhadas, inclusive com a maior participao do Poder
Legislativo. Em 2008, elaborou-se a Estratgia Nacional de Defesa
(BRASIL, 2008), documento que trouxe importantes orientaes
com vistas formao de um sistema de defesa mais adequado
realidade nacional, bem como lanou algumas luzes acerca de um
possvel projeto de fora para a defesa brasileira. Seu texto, a todo
momento, refere-se ao carter conjunto que devem ter as operaes
tradicionalmente conduzidas pelas foras singulares, estrutura
logstica a ser adotada e, at mesmo, s pesquisas cientficas de
interesse da Defesa Nacional a serem realizadas.
Mais recentemente, em maro de 2010, outro importante
avano parece haver ocorrido com a aprovao, pela Cmara dos
Deputados (CD) do Projeto de Lei Complementar 543/09, enviado
quela Casa no ano anterior, que promove importantes alteraes
na Lei Complementar 97/99 (BRASIL, 1999), a qual dispe sobre
435
normas gerais para a organizao, o preparo e o emprego das Foras

Armadas. Podendo ser considerado um desdobramento natural
da Estratgia, o Projeto de Lei traz para o plano da legislao
especfica algumas das mudanas buscadas no nvel estratgico, em
especial, a criao do Estado-Maior Conjunto das Foras Armadas
e a obrigao de elaborao do livro branco da defesa nacional.
O que se destaca dessa movimentao poltica, como lembrado
pelos deputados mais envolvidos, so a democratizao das Foras
Armadas brasileiras e a insero da discusso sobre a defesa em
um contexto social mais amplo (BRASIL, 2010). A defesa comea
a deixar de ser um assunto de militares para ser um assunto da
sociedade brasileira.
Entretanto, em nenhum momento, h uma referncia clara
a um projeto de fora, assunto que parece continuar a constituir
um tabu para as armas brasileiras. Espera-se que o contedo da
recente e aparentemente bem-intencionada Estratgia, bem como
das alteraes promovidas na legislao especfica, reflitam-se, o
quanto antes, no contedo do oramento de defesa. necessrio
afirmar e traduzir em disponibilidade oramentria, em carter
definitivo, a compreenso da necessidade de se adequar a gesto
da defesa aos princpios da gesto pblica e aos ditames da
democracia, a fim de construir um apropriado sistema de defesa
para o Brasil (BRIGAGO, 2007).
Gastos com pessoal e engessamento oramentrio

Uma das mais visveis consequncias negativas da falta de
um projeto de fora na defesa nacional a elevada incidncia
de gastos com pessoal. Trata-se de realidade sentida na maioria
dos pases sul-americanos, os quais, da mesma forma, padecem
da falta de projeto apropriado para suas foras armadas. Nesses
pases, o que resta para equipamento e adestramento bem pouco
e, com exceo, talvez, do Chile, que conta com a Lei do Cobre,
436
no constitui uma rubrica segura do oramento, estando sempre

ao sabor das mudanas polticas. No Paraguai, por exemplo, o
gasto com pessoal chega a 83% do total destinado ao setor de
defesa. Situao semelhante vivenciada pelos setores de defesa
nacional da Argentina (78%), da Bolvia (73%), do Equador (64%),
do Uruguai (73%) e da Venezuela (76%) (DONADIO; TIBILETTI,
2008).
No Brasil, nos ltimos anos, quase 80% dos gastos militares
correspondem a despesas com pessoal e as trs foras armadas
disputam o que resta sem qualquer aparente planejamento conjunto
por parte do Ministrio da Defesa (PEDERIVA; MEDEIROS,
2003; BRIGAGO, 2007). Os equipamentos, sempre buscados
mngua de recursos, so quase sempre adquiridos em carter de
oportunidade, o que significa dizer, por seu preo baixo, e no
como decorrncia de um planejamento consistente do sistema de
defesa (MARTINS FILHO, 2001).
Despesas pessoal MD % Despesa total MD 2002-2009 (R$ bilhes)*
Ano
Despesa Pessoal MD
Despesa Total MD
2002
21,3
28,3
75,3
2003
21,1
25,9
81,4
2004
22,6
28,8
78,4
2005
24,9
33,7
73,8
2006
28,5
36,3
78,6
2007
30,8
40,7
75,7
2008
35,4
45,9
77,2
2009
39,6
51,3
77,1

*At 2008, despesas realizadas; em 2009, despesas empenhadas.
437
Como bem percebido a partir do quadro anterior, o gasto

com pagamento de pessoal no MD muito elevado, havendo
consumido, em mdia, entre 2002 e 2009, 77,2% do total de
recursos do Ministrio, o que deixa praticamente nada para o
reaparelhamento e o adestramento. Alm disso, do que resta,
cerca de metade tambm j est comprometido com despesas
obrigatrias, na forma de outras despesas correntes e pagamentos
de juros e amortizaes. No , portanto, o caso exclusivo de
serem destinados recursos insuficientes Defesa. Um problema
central, portanto, e que precisa ser enfrentado com transparncia,
serenidade e maturidade, que a estrutura dos gastos com defesa
no Brasil totalmente inadequada. Avalia o professor Clvis
Brigago que:
(...) pouca coisa foi alterada no cenrio da defesa brasileira.
Ao contrrio, nesse perodo, aumenta-se a crise do setor
de defesa, em que h vrios pronunciamentos sobre o
sucateamento dos equipamentos militares, a questo do
oramento (em que cerca de mais de 80% dele so para
cobrir gastos de pessoal) e outras reclamaes frequentes
umas autnticas, outras imaginrias. (BRIGAGO, 2010,
p. 92)
A gesto de recursos humanos constitui um dos mais

preocupantes problemas para a defesa brasileira. Inicialmente,
porque a despesa com pessoal consiste na mais significativa aplicao
dos recursos governamentais destinados Defesa, imprimindo-lhe o perigoso carter da inflexibilidade. Ainda, porque essa rea
constitui-se no maior empregador do setor pblico brasileiro,
compreendendo mais de um tero do quantitativo de pessoal
da Unio e quase um quarto da despesa com pessoal realizada
pelo Governo Federal. Tambm, porque o sistema de conscrio,
caracterstico do servio militar obrigatrio, perde sentido sem
438
um projeto. Igualmente, porque o enquadramento dos recursos

humanos do setor de defesa no modelo geral de prestao de contas
da Administrao Pblica constitui requisito essencial garantia
de transparncia. Finalmente, porque, nos ltimos anos, mesmo
diante das restries oramentrio-financeiras, pesquisadores
registram um incremento no efetivo militar do Brasil.
Na dcada dos noventa, quase todos os pases latino-americanos reduziram o nmero de seus efetivos militares,
especialmente na Amrica Central, onde as guerras civis
chegaram ao seu fim. Ao contrrio, na primeira dcada
do sculo XXI, os efetivos militares aumentaram em
vrios pases da regio. Especialmente notrio o caso da
Colmbia, onde o governo aspira a uma soluo armada
para o conflito com as FARC. Tambm houve um aumento de
pessoal militar no Mxico, no Brasil (grifei) e na Venezuela.
(FLEMES; NOLTE, 2010, p. 5, traduo do autor)
Afinal, por que motivo se deu o aumento do contingente

militar no Brasil nos ltimos anos, quando se vive uma clara
tendncia reduo de custos no vinculados diretamente aos
programas sociais? No h clareza nas respostas oferecidas pelas
autoridades governamentais. A prpria Estratgia Nacional de
Defesa no clara quanto poltica de gesto de recursos humanos
a adotar. Trata do assunto de forma superficial, fugindo a uma das
discusses mais importantes em termos de um possvel futuro
projeto de fora. Na avaliao de Elizer Rizzo de Oliveira acerca da
Estratgia:
Tudo que (...) foi considerado incidir sobre o nmero
de militares das Foras Armadas. Esse tema tratado de
passagem, no se podendo identificar uma tendncia
de aumento de contingentes nem, ao contrrio, de sua
diminuio. No entanto, esta ltima discretamente
439
sugerida pelo emprego da expresso poltica de otimizao

do emprego de recursos humanos. (OLIVEIRA, 2009,
p. 78)
Questo recorrente na defesa brasileira diz respeito ao servio

militar obrigatrio. A conscrio, chamada de jovens em carter
obrigatrio para as fileiras das armas, no pode ser avaliada sem
um projeto de fora. Ao fazer uma opo clara pela manuteno do
servio militar obrigatrio, porm sem vincul-lo a um projeto,
a Estratgia Nacional de Defesa (BRASIL, 2008) perdeu sentido
em relao a uma das mais relevantes questes do setor defesa do
Brasil. Afirma a Estratgia:
O Servio Militar Obrigatrio condio para que se possa
mobilizar o povo brasileiro em defesa da soberania nacional.
, tambm, instrumento para afirmar a unidade da Nao
acima das divises das classes sociais. (BRASIL, 2008)
No se duvida do patriotismo nem das boas intenes de

quem conduziu a Estratgia de forma a manter o servio militar
obrigatrio. Entretanto, sua utilidade, sobretudo do ponto de vista
do provimento da defesa, se mostra bastante frgil, por, pelo menos,
quatro razes. Uma, porque a capacitao acadmica e tecnolgica
dos integrantes das Foras Armadas, assunto crtico na atualidade,
em nada se v beneficiada com a medida. Duas, porque a noo
de mobilizao adotada pela Estratgia somente faria sentido se
vinculada a um projeto que explicitasse os resultados esperados
luz dos recursos disponveis. Trs, porque o problema da baixa
remunerao crnica do pessoal militar no se reduz, ao contrrio,
pode se agravar com a manuteno da obrigatoriedade de servir.
E, quatro, porque a inteno de afirmar a unidade da Nao acima
das classes sociais, a partir do servio militar obrigatrio, pode no
se sustentar, uma vez que os problemas econmicos e sociais de
natureza estrutural pelos quais passam os jovens das classes mais
440
desfavorecidas, que compem a essncia dos soldados conscritos,

no seriam afastados.
A lgica da nation in arms (nao em armas) e do recrutamento
massivo, surgiu com a percepo de que a guerra no se tratava de
um simples embate entre soldados, mas de uma luta entre todo
o potencial humano das diferentes naes envolvidas, devendo
ser resolvidos por exrcitos movidos por motivaes patriticas
e compostos pela conscrio. A guerra total, desenvolvimento
posterior dessa lgica, adicionou-lhe a necessidade de contar,
verdadeiramente, com todo o potencial nacional, definindo a
capacidade de mobilizao econmica e social como chave para
a obteno da vitria.
Entretanto, as lgicas da contemporaneidade no necessariamente se associam conscrio e, de certa forma, relativizam
o predomnio do princpio da massa nos resultados do campo de
batalha. O soldado destinado a lutar na guerra contempornea
deve ser um profissional altamente capacitado, dominador
de conhecimentos diversificados, com nvel de instruo
correspondente aos mais exigentes da sociedade. Rapidez,
mobilidade e desenvoltura logstica despontam como traos
essenciais para foras armadas de um mundo sujeito a rpidas e
dramticas transformaes. No mais a quantidade de soldados
em combate que define o rumo das batalhas, mas a qualidade,
fato este reconhecido pela Poltica de Mobilizao Militar, aprovada
e publicada em maro de 2011, que enfatiza, entre outros, os
aspectos relativos pesquisa e desenvolvimento e capacitao
em alto nvel de recursos humanos (BRASIL, 2011).
Os objetivos sociais do servio militar obrigatrio so
louvveis, mas de duvidosa realizao. E, no que se refere
capacidade combativa das Foras Armadas, sem o projeto, nem
mesmo se pode dizer que resultados esperar. A falta do projeto
441
de fora fulmina qualquer esperada utilidade do servio militar

obrigatrio para o eficaz e eficiente provimento da defesa no
Brasil e a conscrio, se faz algum sentido, fica prejudicada em sua
avaliao pela falta de um projeto coerente.
Por ltimo, vlido enfatizar que a superao dos problemas
oramentrio-financeiros da defesa brasileira passa pela maior
transparncia e pela abertura da discusso. Os diversos segmentos
da sociedade: poltico, acadmico, empresarial, e, at mesmo, os
movimentos sociais devem ingressar no debate acerca da defesa
que se quer ter e da que se pode ter. Concentrar o assunto no
mbito das Foras Armadas em nada contribuir para a soluo
dos impasses, pois as organizaes armadas no so capazes,
isoladamente, de estabelecer suas prioridades de ao e de
investimento luz da totalidade dos interesses nacionais: nem seria
desejvel, ou mesmo lgico, que assim fosse em uma democracia.
A continuidade da restrio desses assuntos ao mbito militar
apenas serviria para perpetuar um processo viciado, sem qualquer
ganho para a Defesa e sua gesto. Para o professor Salvador Raza:
A premissa implcita, construda sobre uma base falsa,
de que tendo garantidos mais recursos oramentrios, e
deixado trabalhar de forma autnoma, determinado setor
saber o que fazer para resolver o problema de segurana
[e defesa]. A anlise, ento, corre o risco de se tornar
mera ferramenta para validar as decises ou os centros de
poder, com consequncias danosas para a governabilidade.
(RAZA, 2010, p. 36, traduo do autor)
Concluso
O oramento de defesa no Brasil na ltima dcada tem-se
mantido constante, tanto no que se refere aos valores envolvidos
quanto no que toca aos problemas relacionados. Embora possa
442
o oramento, de fato, ser insuficiente para as responsabilidades

do setor, no se pode falar em despriorizao do tema da defesa
perante a sociedade, nem em relao s demais reas de atuao
governamental. Ademais, pode-se perceber a persistncia de
problemas crnicos, alguns dos quais, nem mesmo a recente e bem-intencionada Estratgia Nacional de Defesa parece ter o condo
de afastar.
Os nmeros do oramento de defesa no Brasil no nos
permitem dizer que o setor tem sido esquecido, seja pela sociedade,
seja pelas autoridades governamentais. A relao quase constante
entre as despesas realizadas e o valor do Produto Interno Bruto
(PIB) conduz concluso de que a sociedade brasileira, desde 1999,
ano da criao do Ministrio da Defesa (MD), em nada diminuiu
o esforo econmico despendido para sustentar o seu sistema de
defesa. Alm disso, a mdia observada, 1,7% do PIB, coerente
para um pas que goza de longo perodo de paz e que tem tido
poucos desafios militares relevantes. Em que pesem as pretenses
brasileiras de maior projeo no cenrio internacional, tema que
invariavelmente envolve o fortalecimento do componente militar
da poltica externa, essa inteno deve submeter-se realidade e
dialogar com as demais prioridades do pas.
O oramento tambm no permite falar em baixa
priorizao do setor de defesa em relao aos demais setores da
atividade governamental. Os recursos oramentrios destinados
ao MD, entre 1999 e 2009, mantiveram-se ao redor de 3,4% do
total despendido pela Unio, o que denota a atribuio de uma
prioridade bastante constante e nada desprezvel. Ao contrrio,
muito mais difcil parece ser explicar que um pas que no se
defronta com problemas de defesa realmente impactantes, e
que apresenta problemas sociais to gigantescos quanto suas
dimenses territoriais, haja destinado, durante uma dcada, ao
443
MD, mais recursos do que ao Ministrio da Educao (MEC) e

quase o mesmo que ao Ministrio da Sade (MS). O oramento
do MD o terceiro maior da Repblica, mas, ainda assim, as
discusses concentram-se em uma alegada falta de recursos e
no na otimizao de seu uso.
As perspectivas acerca da prioridade a ser atribuda ao
setor de defesa no apontam para mudanas radicais no perfil
oramentrio. Haja vista as graves questes sociais que assolam o
pas, pouco provvel que os gastos com defesa venham, no curto
ou mdio prazo, a superar 2% do PIB ou 4% do total de gastos
da Unio, a no ser que haja motivos especialmente robustos
para isso. Mesmo a esperada maior projeo do Brasil no cenrio
internacional no parece servir como argumento, pelo menos at
o presente, para uma maior destinao de recursos Defesa. Como
afirmado ao longo deste estudo, encarar de forma realista o desafio
da gesto da defesa, hoje, passa pela busca de maior eficincia no
uso dos recursos disponveis.
Na verdade, graves problemas so percebidos internamente
estrutura do setor de defesa. Entre outros, parece haver uma
grave deficincia na comunicao: uma incapacidade crnica do
setor de defesa do Brasil comunicar sociedade a sua prpria
importncia e, com isso, justificar um aumento no seu oramento.
E, infelizmente, ao invs de discutir abertamente suas razes
e necessidades, historicamente, o setor tem preferido tratar o
oramento debaixo de um manto de segredo que em nada tem
contribudo para a superao dos problemas existentes. Apesar da
incidncia de eventuais questes conjunturais, o que se percebe
na gesto do oramento de defesa so graves e persistentes falhas
estruturais s quais, em algum momento, o setor dever prestar a
devida ateno.
444
A histrica falta de preocupao com a legitimidade do

oramento de defesa, no Brasil, um dos problemas centrais a
enfrentar. Abertura, debate e, sobretudo, transparncia, devem ser
palavras de ordem para os lderes da defesa nacional, se realmente
desejam superar um estado de coisas negativo e afirmar a defesa
como uma prioridade relevante e justa, isto , legtima, perante a
sociedade brasileira. Trata-se, hoje, do mais importante desafio
poltico para o sistema de defesa brasileiro.
Para complementar o desafio da legitimidade e da transparncia,
h, ainda, o de elaborar um projeto de fora para a defesa brasileira.
Sem esse projeto, no ser possvel induzir o sistema a um processo
coerente e consistente de planejamento, execuo e avaliao. As
Foras Armadas continuaro a parecer mais um gasto extravagante
do que um investimento necessrio. A noo de projeto de fora,
muitas vezes rechaada pelas lideranas militares por apego a
uma questionvel autonomia, coerente e altamente relacionada
com as exigncias de legitimidade e transparncia. Na verdade, so
exigncias que se reforam mutuamente.
O excessivo peso dos gastos com pessoal no oramento de
defesa, por exemplo, apenas uma poro mais visvel da falta que
faz um projeto de fora. Gastos com pessoal que se mantm em
torno de 77,2% do total despendido pelo MD tornam o oramento
setorial extremamente engessado e fazem do ministrio e das
Foras Armadas, em seu conjunto, muito mais um grande gerador
de empregos do que um eficiente provedor de defesa. Ainda,
a Estratgia Nacional de Defesa, ao manter o servio militar
obrigatrio e garantir a permanncia da conscrio, sem um
projeto de fora, em pouco ou nada contribuiu para a superao
dos problemas relativos dimenso do gasto com pessoal na defesa
nacional, necessidade de maior capacitao ou clssica questo
remuneratria do pessoal militar.
445
As perspectivas acerca da futura composio dos gastos

de defesa e, em particular, dos gastos com pessoal, so pouco
animadoras. Primeiro, porque o tema parece constituir um
tabu para as foras armadas, sempre relutantes em discutir a
possibilidade de reduo de efetivos em troca de maior flexibilidade
oramentria. Segundo, porque tanto a Poltica de Defesa Nacional
quanto a Estratgia Nacional de Defesa tratam do tema com
injustificada timidez, sem propostas concretas de soluo para
os impasses existentes. Terceiro, porque, historicamente, o setor
de defesa tem sido o maior empregador do Governo Federal e a
eventual perda de postos de trabalho pode apontar para um custo
poltico que as autoridades, tanto civis quanto militares, talvez
prefiram evitar.
Ao longo da presente anlise, no proposta defender a
reduo sumria do oramento de defesa do Brasil. Muito ao
contrrio, um confronto entre as responsabilidades atribudas
ao setor de defesa e os recursos que lhe so destinados nos traz
a ideia de que estes, realmente, possam ser insuficientes. Entretanto,
proposta firmar posio no sentido de que o problema no vem
apenas da falta de recursos, mas tambm do seu uso pouco eficiente
e da falta de participao da sociedade na definio de prioridades
para seu uso.
Se, de forma transparente e legtima, se chegar concluso
de que os gastos com defesa devam ser aumentados, superando
definitivamente os gastos com educao e sade, por exemplo,
que assim seja. Contudo, essa discusso deve ser transparente
e legtima, bem como regida por um projeto de fora adequado, e
no conduzida sob uma cultura de sigilo que nenhum benefcio
jamais trouxe para a defesa brasileira. Avanos importantes tm
sido obtidos, com a Estratgia e a intensificao dos debates junto
ao parlamento. Entretanto, h, certamente, um longo caminho a
446
percorrer at que se possa falar em gesto democrtica, eficaz e

eficiente da defesa no Brasil.
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451
Parte V
Poltica Externa Brasileira:

passado e presente
O Brasil e suas Relaes

Hemisfricas: Rio Branco
e os dias atuais
Clodoaldo Bueno
Doutor (1977) em Histria Econmica pela Universidade

de So Paulo, livre-docente (1984) pela Unesp/Marlia, Professor
Titular da Unesp Marlia/Assis, aposentado. Integra o corpo
docente do Programa de Ps-graduao San Tiago Dantas (UNESP/
UNICAMP/PUC-SP). Tem experincia docente na rea de Histria,
com nfase em Histria do Brasil e relaes internacionais.
Seus principais textos referem-se poltica externa brasileira e
relaes interamericanas. Foi professor visitante CNPq junto ao
Departamento de Histria da UnB e, mediante concurso, junto
ao Instituto de Estudos Avanados da USP (padro MS-6), na
rea de Assuntos Internacionais. No exterior publicou artigos ou
captulos de livros em Paris, Londres, Milo, Buenos Aires, Quito,
Tquio e Assuno.
455
m termos gerais, os objetivos de uma poltica externa

aplicveis a qualquer nao podem ser enquadrados
em quatro grupos: (1) assegurar a independncia, a
soberania, a integridade, e a dignidade nacional; (2) promover
o desenvolvimento do pas e preservar os interesses dos seus
nacionais no exterior; (3) desenvolver uma poltica de paz e
amizade com todas as naes a fim manter o pas afastado de
conflitos; e (4) contribuir para a cooperao e a paz internacional.
A partir disso, nosso exame focar dois aspectos da poltica externa
do Brasil que tem sido objeto de polmica, segundo tem aparecido
na mdia. Refiro-me integrao hemisfrica e s novas parcerias
ditas estratgicas do Brasil, que no se coadunam com, pelo menos,
dois dos objetivos acima citados. Iniciaremos nossa comunicao
recuperando alguns aspectos da tradio da diplomacia brasileira,
para, afinal, chegarmos a algumas concluses.
O integracionismo
O ideal integracionista na Amrica remonta ao incio da
vida independente das naes de fala espanhola. Basta lembrar o
projeto anfictinico de Bolvar e os congressos pan-americanos de
Lima. Tanto o Brasil quanto os EUA no hostilizaram os projetos
de integrao hispano-americanos, mas no os apoiaram. Ao longo
do sculo XIX, o Brasil era visto pelos hispnicos da Amrica, em
razo da manuteno da escravido e das instituies monrquicas,
como uma planta extica no continente. Alm das diferenas de
457
Clodoaldo Bueno
lngua, o Brasil tivera questes concretas com vizinhos, duas das

quais levaram a conflitos armados. Sem terreno frtil, o movimento
pan-americano no Brasil ficou em estado latente.
Na ltima dcada daquele sculo, o pan-americanismo voltou
com mais fora, dessa vez sob o patrocnio da maior nao do
hemisfrio, tanto em termos territoriais, quanto populacionais
e riqueza material: os EUA, que h trs dcadas tornaram-se
a nao mais prspera do planeta, merc da atrao que exercia
sobre investimentos e imigrantes. O seu capitalismo atingira a
maturidade, apoiado na agricultura forte, na grande finana e no
volume de sua produo industrial. A exemplo do que faziam as
naes europeias, a jovem nao reivindicou sua integrao no rol
das grandes potncias a procurar esferas de influncia e deitar as
razes de uma poltica imperial. Aos olhos dos norte-americanos, a
Amrica Latina, por razes geogrficas e passado colonial comum,
era vista como um campo naturalmente destinado sua expanso.
Foi nessa conjuntura que o Secretrio de Estado Blaine
convocou todas as naes do hemisfrio, com exceo do Canad,
para uma Conferncia Internacional Americana, que teve lugar em
Washington no perodo de 20 de outubro de 1889 a 19 de abril
de 1890. Todas as naes convidadas fizeram-se representar. Afora
o item relativo discusso do arbitramento, predominaram os
temas destinados integrao econmica, como o incremento das
relaes comerciais, unio aduaneira, moeda comum americana,
uniformizao das leis de concesses minerais, construo de uma
estrada de ferro pan-americana, patentes e marcas de fbrica, alm
de outros.
Inaugurava-se, assim, um novo pan-americanismo, verso
continental do esprito do tempo. Essa fase do integracionismo foi
at a dcada de 20 do sculo XX e foi marcada por poucas aes
concretas. Na virada do sculo XIX para o XX, os pases da Amrica
458
O Brasil e suas Relaes Hemisfricas: Rio Branco e os dias atuais
Latina eram refratrios formao de uma unio aduaneira

e criao de uma moeda comum, nos termos das propostas
norte-americanas reapresentadas nas conferncias internacionais
americanas que se sucederam, realizadas, normalmente, a cada
cinco anos. Houve, todavia, progressos, como os direcionados
codificao do Direito Internacional Americano e construo
da ferrovia pan-americana. O mais duradouro foi a retrica que,
de qualquer forma, cultivava o ideal de solidariedade continental.
Para isso, contribuiu, tambm, a Secretaria Internacional da
Unio Americana, sediada em Washington, criada j na primeira
conferncia (1889-90). Esta secretaria, com os seguidos acrscimos
em suas atribuies, considerada o embrio da futura Organizao
dos Estados Americanos (OEA).
No perodo que corresponde a essa fase do pan-americanismo,
vicejou no Brasil a Primeira Repblica. Liberal nos fundamentos
de sua poltica interna e externa, mas pragmtica no seu comrcio
exterior voltado para defesa da agroexportao, ento a principal
forte de riqueza nacional. O baro do Rio Branco foi a figura
maior da poltica externa brasileira da poca, a ponto de tornar-se paradigma ainda vlido em alguns aspectos para os dias que
correm.
Rio Branco nunca abandonou a retrica pan-americana, mas
nunca permitiu que em nome dela o pas sofresse perdas comerciais
ou o mnimo arranho soberania ou ao orgulho nacional, at
porque conhecia os limites da solidariedade sul-americana.
Desfrutou prestgio em todo o hemisfrio, mas teve o cuidado de
nunca deixar aparecer que pudesse ter pretenses de liderana e,
sobretudo, de impedir que tanto os pases do hemisfrio quanto os
de fora dele, se envolvessem nos negcios brasileiros.
O prestgio da diplomacia brasileira construdo por Rio
Branco, somado s dimenses e posio do pas, levava o chanceler
459
Clodoaldo Bueno
a aspirar e praticar uma poltica externa num palco mais elevado

do que lhe proporcionava a Amrica Latina. A completar um
lustro frente da chancelaria, pde afirmar que o Brasil dali em
diante ingressaria no ciclo das grandes amizades internacionais
e ao mesmo tempo desinteressar-se-ia das estreis disputas
sul-americanas. As suscetibilidades que as naes hispano-americanas exibiam em questes que envolvessem interesses
brasileiros levavam Rio Branco a perceber que o pas tinha pouca
chance de exercer influncia solitria sobre elas. Por isso, sempre
recusou alardear pretenses de hegemonia sobre a rea. Dizia,
com realismo, que na vertente do Pacfico a influncia diplomtica
pertencia incontestavelmente ao Chile. Na vertente atlntica da
Amrica do Sul, o Brasil s poderia exercer alguma influncia, caso
esta lhe coubesse, se fosse dividida com a Argentina. Sem precisar
recorrer a tericos, a leitura que fazia da vida internacional levava-o
a perceber que liderana no se reivindica nem se compra, mas
decorre do consentimento e reconhecimento dos liderados.
As conferncias internacionais americanas foram interrompidas pela grande guerra de 1914 a 1918. A dcada de
1920 conheceu um perodo de arrefecimento da solidariedade
hemisfrica, visvel na conferncia de Havana (1926), quando
ficou ntida a ciso EUA-Amrica Latina. Mas, na conjuntura
anterior segunda guerra (1939-1945), os Estados Unidos
voltaram-se, novamente, para a Amrica Latina, praticando uma
poltica de aproximao, liderada pelo presidente F. D. Roosevelt
que a designou de boa vizinhana. No Brasil, a partir de outubro
de 1930, iniciou-se o perodo Vargas, cujo governo prestigiou o
pan-americanismo, visvel na questo de Letcia e na mediao,
juntamente com a Argentina, da Guerra do Chaco. Na ordem
mundial do segundo ps-guerra, foi previsto na carta da ONU a
criao de organismos regionais. Assim, em 1947, foi assinado,
em Petrpolis, o Tratado Interamericano de Assistncia Recproca
460
(Tiar), integrando, assim, o sistema interamericano ao sistema

mundial, e provendo-o de mecanismos de manuteno da paz e da
segurana hemisfrica. Com esse instrumento e a carta da OEA,
o regionalismo do continente integrou-se nova ordem mundial.
Na gesto de Juscelino Kubitschek (1955-60), houve nfase
nas relaes do Brasil com as naes do Cone Sul, reforadas pelo
lanamento da Operao Pan-americana (OPA), em 1958, de
abrangncia latino-americana. A Associao Latino-Americana
de Livre-Comrcio (Alalc), criada pelo tratado de Montevidu
em 1960, apontada como o resultado mais visvel da OPA.
Jnio Quadros e Joo Goulart deram continuidade poltica de
aproximao com as naes do sul hemisfrico, sobretudo com
a Argentina, ao assinarem, respectivamente, com o presidente
Frondizi, o acordo de amizade e consulta e a declarao do Galeo.
Nesse momento, o integracionismo brasileiro enfatizava as
relaes com as naes do Cone Sul, a Argentina em particular, com
o objetivo, at, de superar a histrica rivalidade ento existente
entre os dois pases. Todavia, o tom de rivalidade a permear as
relaes entre as duas mais expressivas naes do segmento sul
hemisfrico voltou na dcada de 1970, na vigncia, portanto, do
perodo militar no Brasil (1964-85), por conta, nomeadamente, dos
projetos de aproveitamento do potencial energtico do Rio Paran.
As relaes melhoraram depois da assinatura, em 1980, do Acordo
Tripartite, que superava a questo de Itaipu. Redemocratizados
ambos os pases, chegou-se ao Mercosul, que seria uma espcie de
coroamento da integrao, entre Brasil e Argentina em especial,
embora estivesse prevista sua ampliao no sentido de envolver
outros pases do continente. O Mercosul, no momento de sua
fundao, foi concebido pelos formuladores brasileiros, como uma
proposta de regionalismo aberto e sintonizado com o momento
ento vivido pelo Ocidente, no qual voltavam a triunfar as ideias
liberais de comrcio e investimentos.
461
Clodoaldo Bueno
A partir dos anos 80, o comrcio entre as naes passou a ser

considerado mais eficaz para atender as demandas econmicas
de cada sociedade do que as providncias de ordem poltica e
estratgica. Nos anos de 1990, quase todo o hemisfrio aderiu s
diretrizes do Consenso de Washington e seus reajustes, o que levou
os diversos Estados a promover reformas institucionais, bem como
a abertura comercial, a estabilidade financeira, a privatizao e a
integrao a blocos econmicos. Estes deveriam ser polos abertos,
vistos como etapas necessrias grande abertura mundial. No
momento da assinatura, o Mercosul foi visto como uma espcie de
piscina para se aprender a nadar antes de expor as economias dos
pases signatrios ao grande oceano da competio global.
Posto em marcha, o Mercosul viveu momentos de glria.
Parecia irreversvel em razo do aumento considervel do fluxo do
comrcio Argentina-Brasil no perodo de 1994-98 e das juras de
amor eterno entre ambas as naes. Mas, o aumento expressivo
do comrcio bilateral no deveria ter sido motivo de surpresa, se
os observadores e formuladores da poltica externa conhecessem
melhor a histria das relaes comerciais Brasil-Argentina. Teriam
constatado que era o curso natural da tendncia observada desde
fins do sculo XIX e comeo do sculo XX. Apesar das travas
aduaneiras, a Argentina j ento figurava como um dos principais
vendedores para o Brasil, atrs da Gr-Bretanha, EUA e, s vezes,
da Frana. A questo, portanto, residia em soltar um pouco as
antigas amarras que impediam o livre curso do comrcio entre
ambos os pases.
Tudo correu bem no Mercosul enquanto a Argentina era
superavitria no comrcio com o Brasil. Quando as posies
comearam a se inverter, o governo argentino, sensvel aos seus
produtores, passou a contrariar as normas acordadas e imps
barreiras e, depois, chegou-se ao sistema de cotas. O Mercosul,
tal como foi proposto inicialmente, est, assim, desfigurado.
462
Permanece como retrica e horizonte para negociaes. Se o

comrcio Brasil-Argentina continua importante porque sempre o
foi e porque mtuos interesses especficos independem da retrica.
Alm disso, o Brasil no ope restries entrada de mercadorias
argentinas, apesar de alguns ensaios de retaliao.
Quando Lula assumiu o governo (2003), o Mercosul agonizava.
Falava-se, tanto na Argentina quanto no Brasil, em abandon-lo
ou relan-lo. A assessoria do novo presidente teve a chance de
renegoci-lo sobre folha limpa, com pragmatismo. No o fez;
quis reativ-lo nas mesmas bases, sem imaginao, exacerbando
a linha de pensamento que vinha do governo anterior que era
fabricar justificativas para as concesses unilaterais: alm da lista
j grande (definida em 1994) de excees, aceitou salvaguardas,
sob o argumento de que o mais forte deve conceder para liderar.
Fez mais: colocou uma linha de crdito disposio da Argentina.
O romantismo e as preferncias ideolgicas prevaleceram neste,
como em outras frentes, sobre o enfrentamento, no mbito da
lgica comercial, da dura realidade das relaes internacionais,
misturando interesses nacionais com amizades e simpatias. O estilo
da poltica externa inaugurada trouxe-nos lembrana o fiasco da
gesto de Quintino Bocaiva, o primeiro titular do Ministrio das
Relaes Exteriores na inaugurao da Repblica, em especial a
espalhafatosa viagem que empreendera ao Rio da Prata para ceder
territrio nacional ao assinar o Tratado de Montevidu (1890) com
a Argentina. O af do nosso negociador foi agradar.
No Cone Sul, o governo Lula cometeu outros equvocos,
decorrentes da ignorncia da histria das relaes internacionais
em geral e daquelas do hemisfrio em particular:
1. Alardear liderana. Esta no se proclama; s se a exerce
com o reconhecimento dos liderados, pois para liderar preciso
ter certas capacidades, superiores em relao queles, seja seduo
463
Clodoaldo Bueno
cultural, superioridade tecnolgica, hegemonia econmica,

superioridade militar, e, sobretudo, que a nao lder exiba um
tipo de sociedade paradigmtica para os povos liderados e, ainda,
que tenha um projeto internacional que envolva as naes sob sua
influncia, pois seguir um lder significa compartilhar, de uma
forma ou de outra, de seu futuro;
2. Minimizar, em razo de equvocos estratgicos, os objetivos
da outra parte negociadora. Era conhecida a concepo argentina
a respeito do Mercosul: um negcio; um expediente para vender
mais. O governo brasileiro tinha uma concepo mais larga, com um
argumento estratgico, irretocvel se fosse apoiado na concretitude
histrica: reforar as posies do Brasil nas suas negociaes
internacionais. No se levou em conta a onerosa contrapartida que
apoiar reivindicaes dos demais scios do bloco no grande palco
da vida internacional. Outro aspecto negligenciado pelos quatro
pases signatrios foi a elaborao de uma agenda internacional
comum ou, pelo menos, com certa convergncia, sobretudo em
termos de capacitao tecnolgica, poltica macroeconmica e
educacional. Na primeira demanda brasileira na grande arena
ser membro permanente do Conselho de Segurana da ONU
teve a oposio argentina. O argumento estratgico comeava a
cair por terra. E nesse ponto, o assunto cruza-se com o tema da
rivalidade e outros fatores que influenciam as relaes histricas
entre o Brasil e as naes americanas de fala espanhola. Ao invs de
liquidar de vez todas as pendncias do Mercosul, j desrespeitado
ao tempo de Fernando Henrique Cardoso, o governo Lula no se
aproveitou do seu potencial de fora (normal em incio de governo)
para adotar uma posio firme em que poderia, no limite, colocar
a denncia do Tratado de Assuno como alternativa, optou por
uma poltica externa fundada em preferncias internacionais
decorrentes de simpatias ideolgicas, retrica integracionista e
desejo de liderana. Alfinetavam-se os Estados Unidos, com os
464
quais, tradicionalmente, o Brasil era superavitrio no comrcio,

e concedia-se Argentina, invertendo-se posies, pois a esta
que cabia fazer concesses aduaneiras ao vizinho do norte. Os
formuladores da poltica externa brasileira desconheciam e
desconhecem a tradio diplomtica brasileira no assunto, firmada
por Rio Branco em um contexto liberal semelhante ao nosso, no
qual no faltaram propostas de integrao sustentadas por uma
retrica pan-americanista.
O fomento da agroexportao contribura para justificar
a aproximao aos Estados Unidos no incio da Repblica, pelo
fato de aqueles j serem ento o primeiro comprador de caf,
alm de outros produtos brasileiros. Em troca da livre entrada do
caf no mercado norte-americano, o governo brasileiro concedia
um rebaixamento de 20% na tarifa alfandegria aos produtos
originrios dos Estados Unidos. Manteve-se tal prtica no perodo
de Rio Branco, prolongando-se at a dcada de 1920. O favor
alfandegrio feria os interesses dos exportadores argentinos de
farinha e de trigo em gros. Por isso, em 1907, o governo argentino,
que isentara o caf brasileiro de direitos de entrada, solicitou ao
Brasil vantagens alfandegrias para alguns produtos, invocando
favores idnticos aos concedidos para os Estados Unidos. Rio
Branco rejeitou a proposta argentina argumentando que a
imprensa torcera o pensamento de seu ministrio ao afirmar que
a reduo de 20% decorria da reciprocidade livre entrada do caf
nos Estados Unidos. No era a razo essencial. Se fosse assim, o
Brasil deveria estender iguais vantagens Holanda e Blgica,
pases que davam livre entrada ao mesmo produto. A razo do
favor alfandegrio estava no fato dos Estados Unidos comprarem
a metade da produo anual do Brasil e no na iseno dos
direitos de entrada. Para qualquer pas pretender receber igual
tratamento tarifrio do Brasil, seria necessrio que comprasse
caf brasileiro em propores que, ao menos, se aproximassem
465
Clodoaldo Bueno
daquelas dos Estados Unidos. O que no era o caso da Argentina,

que importava 120.000 sacas por ano, contra 6.100.000 dos
Estados Unidos, 2.000.000 da Alemanha, 748.000 da Frana,
400.000 da Holanda e 300.000 da Blgica. exceo dos Estados
Unidos, os pases citados no tinham suas exportaes para o
Brasil facilitadas com a reduo de 20%. Se o mercado argentino
era limitado para os produtos brasileiros, o mercado brasileiro
representava o inverso para os argentinos. Cabia, portanto,
Argentina, segundo Rio Branco, fazer concesses aduaneiras ao
Brasil sem pedir favores em troca. Ao arrematar o argumento,
acrescentou que no momento em que a Argentina abolisse os
direitos que ento cobrava sobre o caf, o mate, o acar e o cacau
brasileiros, e o consumo dos mesmos atingisse nveis comparveis
aos dos Estados Unidos e de alguns pases europeus, poderiam
os argentinos pleitear algum favor comercial. Para o ento titular
do Itamaraty, tais acordos so sempre objeto de demorados
e refletidos exames e que nenhum pas se deixa levar nestes
assuntos pelo sentimentalismo ou por esprito de camaradagem.
Todos procuram atender aos seus interesses. Apesar do Brasil ser e
desejar ser sempre bom amigo da Argentina, a amizade no entraria
em conta nas questes de intercmbio comercial. Insistia: No
o Brasil que tem de dar compensaes ao franco comprador que
para ns a Repblica Argentina: ela que deve dar compensaes
ao grande comprador de produtos argentinos que o Brasil.
Nos dias de hoje, as cotas comerciais impostas pela Argentina
a certas mercadorias de procedncia brasileira mostram um
Mercosul desfigurado em relao ao que fora acordado. Desde o
incio, faltaram cautela e preocupao com detalhes por parte dos
negociadores brasileiros que, a que tudo indica, preocuparam-se
mais em mostrar resultados imediatos, conformando a sub-regio
tendncia mundial voltada para a integrao e a formao de
blocos. Sequer cuidou-se de institucionalizao do Mercosul. Hoje
466
fica claro a todos o que se sabia desde o comeo: a diferena de

concepo entre Argentina e Brasil sobre o Mercosul, conforme
afirmado. Pragmticos, os argentinos do primazia aos ganhos
econmicos da integrao. O governo brasileiro carece de ajuste
no foco de suas lentes para ver o Mercosul como os argentinos o
veem ou deve parar de apostar tanto na integrao sub-regional e
abandonar a quimera de liderana, usada para justificar concesses
sem compensaes. Dito de outra forma, liderar para ter perdas.
Na mesma linha de querer liderar, mas sem conhecer
suficientemente a histria do outro e o que pior ver o que
gostaria que fosse e no o que , e no distinguir o transitrio
do permanente, o governo brasileiro atual mais confundiu e
confundiu-se na Amrica Latina. A aproximao do Brasil a esta
sempre fora baseada, desde Rio Branco, numa retrica elevada,
mas concretamente tnue, sem compromissos que tolhessem
a liberdade de movimentos no contexto regional e sem permitir
sequer arranhes soberania, ao orgulho e ao prestgio nacionais.
Por afinidade ideolgica, o governo brasileiro ao tempo de Lula
prestigiou Hugo Chvez no poder, sem as reservas ditadas pela
cautela. At aceitou interferncia nos negcios nacionais, como
ocorreu na questo Brasil-Bolvia em torno da expropriao da
Petrobras por Evo Morales. O Brasil jamais permitira que outros
pases se envolvessem em suas pendncias. O que no se resolvia
por negociao direta, recorria-se a rbitro de sua confiana
se a questo no dissesse respeito a interesses vitais e honra
nacional. Jamais entraria num circo no qual fosse previsvel que
seria voto vencido. Lula, ao ir a Puerto Iguaz (Argentina) discutir
um problema nacional fora de seu territrio e na presena de
presidentes de outros pases, deixou de preservar o orgulho e o
brio nacionais. A imprensa em Londres registrou que Lula foi
humilhado, at porque Hugo Chvez roubara-lhe o estandarte da
liderana.
467
Clodoaldo Bueno
Mesmo assim, o governo brasileiro recorreu a uma manobra

diplomtica para permitir a entrada da Venezuela chavista no
Mercosul. E isto causa apreenses. Do ponto de vista estritamente
econmico, a primeira impresso positiva, caso seja praticado,
efetivamente, o livre-comrcio de duas mos de direo e se os
negociadores brasileiros ficarem atentos a interesses e no fizerem
concesses embasadas em preferncias poltico-ideolgicas.
Mas a preocupao com a entrada da Venezuela poltica com
consequncias econmicas para o bloco. Sabe-se que o Mercosul
est fracamente institucionalizado e depende, assim, sempre de
negociaes entre os governos que o integram, o que o deixa
merc da vontade dos governantes e isto, afirmou Matias (2005),
traz insegurana. A Venezuela poder politizar o Mercosul em
prol dos objetivos bolivarianos e torn-lo economicamente
desinteressante, caso, por exemplo, se abandone o regionalismo
aberto. Chvez, sabe-se, tinha uma retrica anti-Estados Unidos
e antiglobalizao. A situao agora de expectativa. preciso
aguardar a evoluo dos acontecimentos internos na Venezuela a
fim de que se possam vislumbrar os rumos da poltica externa do
presidente Maduro.
No caso da Bolvia-Petrobras, o Pas tinha e tem condies,
at, de forar uma soluo em razo da fragilidade do pas andino
em relao ao vizinho do leste. O gs natural corresponde a no
mais do que 8% da matriz energtica do Brasil, que tem, inclusive,
condies de substitu-lo por outro combustvel. Alm disso, o
gs no uma commodity, como o petrleo, pois s tem valor
se levado ao consumidor. A Bolvia precisa do mercado brasileiro,
mas o Brasil no depende do gs boliviano para manter sua
economia em funcionamento. A questo criada pelo atual governo
da Bolvia contra a Petrobras traz lembrana outro assunto: a
doao feita pelo Brasil ao pas andino e o perdo brasileiro de sua
dvida, ocorridos quase imediatamente antes da expropriao das
468
instalaes da Petrobras. Tais perdes s ocorrem em momento

muito especial nas relaes entre os pases e so utilizados como
trunfo negociador. O que o Brasil ganhou com o perdo? Poderia
nunca cobrar a dvida da Bolvia, mas deixa-la, todavia, como
um carta na manga para momentos de negociaes como aquele.
O perdo sequer aumentou a simpatia dos bolivianos em relao
ao Brasil. Se o governo brasileiro estivesse observando atenta e
friamente a situao interna da Bolvia e atuado sem simpatias
ideolgicas teria evitado entrar em problemas ou, pelo menos,
estaria mais vontade para resolver as questes criadas pelo
populismo anacrnico de Evo Morales. O cenrio estranho da
Amrica Latina nos dias que correm e com o recrescimento do
populismo, deveriam impor aos dirigentes a adoo de uma atitude
reservada para no se tornarem prisioneiros de seus prprios
discursos.
As parcerias estratgicas
H cem anos os norte-americanos, inspirados na ento relativamente recente e bem-sucedida unio aduaneira (o Zollverein)
que contribura decisivamente para a unidade alem, formularam,
em nome do pan-americanismo, uma ousada proposta de
integrao econmica hemisfrica, na qual no faltou, at, a
sugesto de moeda comum, conforme se viu. O trmino da
Guerra Fria, levando consigo a bipolaridade mundial, recolocou o
integracionismo norte-americano para o hemisfrio nos termos do
mundo liberal em que nascera. Os contextos dos dois momentos
das relaes entre as naes hemisfricas so parecidos nos seus
aspectos formais. A proposta da rea de Livre-Comrcio das
Amricas (Alca) tem muito em comum com o integracionismo
da virada do sculo XIX para o XX. Concebida, obviamente, para
atender aos interesses norte-americanos, foi examinada no Brasil
469
Clodoaldo Bueno
com receio. Reiterou-se que a falta de competitividade de vrios

setores de economia brasileira no recomendava sua brusca
exposio. O debate interno contribuiu para obliterar o fato de os
Estados Unidos e o Brasil terem longa tradio de comrcio bilateral
normalmente superavitrio ao segundo. Alm disso, desde o sculo
XIX, salvo alguns perodos, as relaes polticas entre ambos os
pases foram cordiais e cooperativas. Est claro que em relaes
internacionais ningum age por simpatias, mas, igualmente, no
se pe a perder, por conta de antipatias ou razes ideolgicas, um
relacionamento tradicionalmente bem-sucedido.
Embora a Argentina seja um parceiro importante, as
exportaes brasileiras para crescerem dependem, sobretudo, do
mercado do pas mais rico do mundo (Estados Unidos), da Unio
Europeia, alm do Japo e, recentemente, da China. O grande desafio
hoje o mesmo de sempre: derrubar barreiras, nomeadamente
as no tarifrias. Os termos da equao do problema comercial
do Brasil no se alteraram muito em relao aos do tempo de Rio
Branco (1902-12) que juntamente com seus contemporneos
tinham conscincia, amparada em dados irrefutveis, do papel de
motor da economia nacional desempenhado pelos Estados Unidos.
Parcerias estratgicas no se inventam a partir de vislumbres geniais
calcados em situaes transitrias, mas decorrem da consolidao
de parcerias firmadas em interesses concretos que se consolidam
ao longo do tempo e na tradio de cooperao, facilitada pelo
atendimento de mtuos interesses. Conforme afirmou Krasner,
a integrao ocorre quando precedida de uma integrao soft
(afinidades entre os povos envolvidos, contiguidade territorial,
comunicaes fceis, expressivas relaes comerciais). Nos dias
que correm, o Brasil firmou um acordo comercial com a ndia e,
baseado em expectativas, o pas j o classificou de estratgico
sem esperar seus eventuais efeitos prticos, uma vez que estes so
duvidosos. No auge da polmica, falou-se, at, em ingenuidade.
470
O dinamismo tecnolgico aumentou o desequilbrio entre

as naes, inclusive entre aquelas situadas numa mesma regio.
A Amrica Latina no tem acompanhado esse dinamismo, o que
provoca reflexos no todo social, aumentando a distncia entre os
pases, acentuadamente com a potncia hegemnica do hemisfrio.
O distanciamento progressivo traz o crescimento da tenso nas
relaes, mormente por conta das dimenses assumidas por certos
de seus aspectos, tais como imigrao ilegal, trfico de drogas e
armas, e crime organizado.
A par disso, observa-se que foi relativa a eficcia das
mudanas econmicas e financeiras postas em prtica pelos pases
da Amrica Latina nos anos 90. Os fluxos de investimentos para a
rea no cresceram na escala que se esperava. A globalizao, to
ansiada, revela-se assimtrica. As frustraes levam, no momento,
a uma reviso nas relaes entre as naes hemisfricas, tanto
para reformular quanto para reafirmar as apostas internacionais.
O Brasil, em particular, ao mesmo tempo em que contribuiu
para esvaziar a proposta da Alca, aceita o Mercosul na forma
assimtrica e deformada como vem sendo praticada pela Argentina
e negligencia a procura de acordos bilaterais com naes e blocos
extra-hemisfricos. No seria de todo arriscado afirmar que o
integracionismo hemisfrico est dando lugar, no que se refere
Amrica do Sul, a uma ideia de disperso, que inclui uma reavaliao,
por parte dos dois principais pases do subcontinente, de suas
relaes com a potncia hegemnica hemisfrica e mundial. No se
pode, todavia, perder de vista a possibilidade histrica de reverso
da atual tendncia, uma vez que os processos de integrao so
recorrentes no hemisfrio. As fases de integrao alternam-se com
aquelas de distanciamento entre as naes.
Inserir-se no mercado global por si s no garantia de
sucesso econmico, conforme j acentuado por Gilberto Dupas.
Integrar-se no mercado hemisfrico na forma desejada pelos EUA
471
Clodoaldo Bueno
seria acentuar a denunciada assimetria nas relaes econmicas,

em razo da enorme distncia entre aqueles e a Amrica Latina.
Todavia, repeli-las, pura e simplesmente, seria pior. Os EUA,
conforme j reiterado, continuam sendo a maior economia do
planeta e, apesar das restries, pem menos obstculos entrada
de produtos agrcolas que a Unio Europeia. O desafio para os
pases latino-americanos est em combinar a incorporao a um
grande mercado com uma estratgia destinada a buscar inovao e
crescimento. O momento pede mais pragmatismo do que adeso a
discursos hegemnicos.
A retrica integracionista, nos dias de hoje, perde fora no
Brasil. As relaes dos EUA com a Amrica Latina apresentam
mais dificuldade do que cooperao. As diferenas existentes
entre as naes da Amrica Latina no recomendam que os EUA
as tratem como um todo. Tais diferenas e as existentes entre elas
e os EUA foram decisivas nos poucos frutos que o integracionismo
retrico deu no passado. Quase nada autoriza afirmar que nos
dias de hoje isso v mudar. Conforme j afirmado, os dados
estruturais bsicos das relaes comerciais do Brasil com o
restante do hemisfrio no se alteraram do incio do sculo XX
para o comeo deste. O mundo liberal em que viveu o baro
do Rio Branco (1902-12) tinha contornos mais exuberantes do
que o atual. Atualizando-se as lies desse chanceler, fica bvio que,
para o Brasil, o timo a diversificao de parcerias, na busca
de sua afirmao como verdadeiro global trader. No referente
s naes do entorno geogrfico, ao Brasil, convm adotar uma
atitude semelhante quela de Rio Branco, sem receios, pois no
se est pondo em risco a paz nem a concrdia internacional.
Negociar sempre, mas com realismo para que atitudes romnticas
no se traduzam em prejuzos para setores da economia
nacional em ascenso e, por conseguinte, ao invs de aproximar,
provoquem, no futuro, situaes de descontentamento. Assim,
472
preciso examinar o quanto poder custar ao Brasil, em termos

de concesses, o querer, a todo custo, dar sobrevida ao Mercosul,
que na prtica no mais existe, na expectativa, pouco provvel
alis, de uma liderana duvidosa que poderia satisfazer ao ego
nacional, mas sem dividendos materiais na proporo que se
espera. Deve-se liderar para ganhar alguma coisa, no para se ter
perdas materiais.
A impresso que se tem que o Brasil sentia (e sente)
necessidade de liderar um bloco a fim de conformar sua conduta
com a concepo que tem de si prprio como potncia mdia
regional. Esta seria uma razo de ordem poltica a explicar sua
relutncia que teve frente Alca, pois, se consolidada, poderia
diluir o Mercosul e, nessa hiptese, o Brasil teria que abandonar
suas pretenses de liderana e ser, apenas, mais um num bloco
incontestavelmente dominado pelos EUA. De qualquer forma, as
dimenses do mercado interno e as oportunidades de investimento
permitem ao Brasil, desde que tenha senso de oportunidade e
pragmatismo, negociar bilateralmente com vantagens, mas, para
isso, ter que se libertar das amarras do Mercosul.
As posies do governo brasileiro nos dias atuais contribuem
para deixar o quadro hemisfrico, no que diz respeito s relaes
entre os seus integrantes, ainda mais incerto, uma vez que
aquelas entre os EUA e a Amrica Latina, nesta virada de sculo,
no apresentam uma caracterstica marcante que possa ser
apreendida numa frase sntese. No h conflito generalizado nem
ampla cooperao, no obstante a identidade existente entre
governos populistas novamente em ascenso.
473
Clodoaldo Bueno
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477
Poltica Externa Brasileira

e elites econmicas na Era
Democrtica (1985-2010)
Professor da Unesp, campus de Marlia. Doutor em Cincia

Poltica pela USP, e com mestrado e graduao em Cincias Sociais
pela Unesp, bolsista produtividade nvel 2 do CNPq. Pesquisador
do Instituto de Estudos Econmicos e Internacionais da Unesp,
do IGEPRI (Instituto de Gesto Pblica e Relaes Internacionais)
e assessor tcnico da Pr-Reitoria de Extenso Universitria da
Unesp. Suas pesquisas concentram-se na rea de negociaes
econmicas internacionais, poltica externa brasileira e integrao
sul-americana. Entre as inmeras publicaes destaca-se o livro
Mercosul: atores polticos e grupos de interesses brasileiros.
479
Introduo
objetivo deste captulo demonstrar que a poltica

externa brasileira na era democrtica (1985-2010)
sofreu mudanas significativas de rumo em resposta aos
desafios internacionais do perodo. Argumentamos que nos anos
1980 ocorreu o fim do consenso desenvolvimentista nacional, o
qual tinha como premissa de insero internacional o exerccio
da autonomia pela distncia. Segundo essa proposta, o sucesso
do Brasil no mundo dependia da capacidade da sua diplomacia
em manter uma posio negociadora favorvel s demandas por
protecionismo da coalizo poltico-industrialista nacional durante
as negociaes internacionais. Ou seja, a sade do desenvolvimento
econmico dependia do distanciamento dos fluxos mundiais.
No final dos anos 1980 e incio dos anos 1990, como resultado
dos choques internacionais e da crise inflacionria brasileira,
o consenso desenvolvimentista nacional foi completamente
desarticulado. Durante o governo Collor de Mello, desencadeou-se um processo de organizao do consenso neoliberal. Aps o
impeachment, houve ajustes no novo modelo de desenvolvimento.
O Plano Real garantiu a vitria de FHC e condies adequadas de
transio do desenvolvimentismo para a ordem liberal. Criaram-se novas opes de rentabilidade e abriu-se a possibilidade da
emergncia de novas elites econmicas no pas, as quais passaram
a demandar um novo padro de insero internacional do Brasil.
Este novo padro foi embalado pela premissa da autonomia pela
481
integrao, a qual foi consolidada durante o governo FHC. Este

buscou substituir a agenda reativa da poltica externa brasileira,
dominada pela lgica da autonomia pela distncia, por uma
nova agenda internacional proativa, determinada pela lgica da
autonomia pela integrao. Segundo essa agenda, o pas deveria
ampliar o poder de controle sobre o seu destino e resolver seus
problemas com uma adeso ativa elaborao das normas e das
pautas de conduta da gesto da ordem mundial. No entanto, essa
poltica de integrao, adeso e participao no foi plenamente
acompanhada de tomadas de posies que implicassem
responsabilidades prticas, em virtude de debilidades estruturais.
As responsabilidades teriam como funo preparar tanto o governo
como a sociedade civil para uma insero internacional de perfil
mais elevado no ps-Guerra Fria. Os ganhos ocorridos nos governos
FHC no foram suficientes para alterar significativamente o peso
brasileiro no contexto mundial.
Este quadro comeou a ser alterado no governo Lula da
Silva. Durante esse governo, o exerccio da poltica externa
pautou-se na premissa de defesa dos interesses brasileiros no
mundo de maneira mais assertiva. O contexto sistmico mais
adequado para esse novo padro de insero internacional seria
o multipolarismo compreendido como um movimento amplo em
busca da desconcentrao e regulao de novos polos de poder
nas relaes internacionais. Nessa perspectiva, caberia ao pas
aderir aos princpios e s normas internacionais por meio da
formao de alianas estratgicas, a priorizao da Amrica do Sul
e a preferncia pelo eixo Sul-Sul nas relaes externas do Brasil. A
dimenso prtica desse exerccio intelectual, ideolgico e poltico
pode ser encontrada no protagonismo brasileiro na formao do
G4 visando a reforma da ONU; na criao do G20 agrcola; na
criao do G20 financeiro; na aproximao com pases africanos
e rabes; na discusso sobre a questo da segurana internacional
482
Poltica Externa Brasileira e elites econmicas na Era Democrtica (1985-2010)
envolvendo material atmico; no enfrentamento com os Estados

Unidos, principalmente na discusso sobre a Alca; na criao do
Frum Ibas; a atuao conjunta no BRICS com apoio a entrada da
Rssia e da China na OMC; etc. Outra mudana prtica significativa
trata-se da disposio do governo Lula em arcar com os custos do
exerccio da sua liderana na Amrica do Sul por meio da proposta
da Alcsa, na qual desempenhou papel proeminente para a soluo
pacfica de crises regionais, agindo como liderana sul-americana
orientada a busca de um assento permanente no Conselho de
Segurana da ONU.
Por fim, buscamos interpretar os benefcios e os custos reais
dessa empreitada. Sugerimos que esse balano ainda no foi
adequadamente fechado, entretanto, pode ter contribudo para
ampliar as tenses de vrios pases contra o Brasil em torno de
questes especficas, entre eles os Estados Unidos.
O fim do consenso desenvolvimentista nos anos 1980

O modelo econmico nacional-desenvolvimentista com
substituio de importaes perdurou at a dcada de 1980 no
Brasil. Pode-se afirmar que seus elementos constitutivos foram:
a) orientao dos agentes econmicos ao mercado domstico, logo,
b) incentivos limitados internacionalizao visto a c) nfase na
proteo econmica vis--vis o mercado internacional por meio
de barreiras importao induzido por um d) regime poltico
burocrtico-autoritrio, que evitava a d) custos distributivos
domsticos. A combinao desses elementos gerou uma economia
fechada com poucos ganhos de escala e baixa concorrncia.
Essa situao proporcionava tanto segurana quanto garantia
de lucratividade do capital investido, estimulando a existncia,
por um lado, de uma classe empresarial industrial nacional e, por
outro, de investimentos estrangeiros de multinacionais em setores
483
especficos. Paralelamente, o modelo desestimulava os industriais

nacionais a realizarem, devido ao mercado domstico cativo,
investimentos tecnolgicos em busca de ganhos de competitividade
e de escala, sobretudo, orientados para a exportao. Enquanto as
filiais das multinacionais importavam da matriz a base tecnolgica
necessria para sua produo. Apesar dos pesares, o modelo
foi eficaz na promoo e no estmulo da industrializao e do
crescimento econmico brasileiro durante dcadas.
No tocante a insero internacional, este modelo econmico
exigia como diretriz bsica da diplomacia uma posio negociadora
favorvel s demandas por protecionismo da coalizo poltico-industrialista nacional durante as negociaes internacionais.
Prova disso, no campo multilateral, principalmente na Unctad
e no Gatt, a diplomacia brasileira condicionou a aceitabilidade
da ideia da necessidade da reforma no comrcio mundial
garantia de condies favorveis manuteno da estratgia de
desenvolvimento industrial nacional. Neste sentido, em aliana
com outros pases do ento Terceiro Mundo, foi capaz de garantir
a consolidao do princpio da infant industry, da incluso de
uma norma de no reciprocidade entre pases economicamente
desiguais no comrcio internacional e a instituio de tratamento
especial e diferenciado (GATT Parte IV). O que se traduziu em
benefcios reais, tais como, a criao de um Sistema de Preferncias
Tarifrias Generalizado aos produtos de exportao dos pases
do Terceiro Mundo bem como a possibilidade deles utilizarem
polticas restritivas s importaes, entre outros (LIMA, 1996).
Paralelamente, no mbito regional, o regime autoritrio buscava
abrir mercados promovendo o aumento de exportaes de bens e
servios na Amrica Latina por meio de novas linhas de crditos
para compra de produtos brasileiros e de cooperao tcnica e
econmica com pases do Terceiro Mundo, sobretudo da frica
(LIMA e SANTOS, 2001).
484
Em suma, o papel da diplomacia brasileira era defender

princpios de organizao do comrcio internacional nas negocia
es multilaterais condizentes tanto com a lgica protecionista
do modelo de desenvolvimento nacional-econmico quanto os
posicionamentos dos pases do Terceiro Mundo. Em outras palavras,
cabia diplomacia brasileira garantir as condies propcias para
a concretizao do interesse nacional pelo desenvolvimento
industrial. Como sabemos, os principais beneficirios dessa estra
tgia foram o empresariado industrial nacional de maneira inde
pendente ou associada ao capital estrangeiro e as multinacionais
instaladas no pas com amplo apoio do governo autoritrio.
Esse ciclo virtuoso sustentado pela coalizo nacional
industrialista e pelo regime autoritrio comeou a apresentar
limites j nos anos 70 e se desajustou completamente durante a
crise latino-americana dos anos 80, sobretudo, em decorrncia de
choques externos, tais como ausncia de demanda internacional
pelos produtos brasileiros, elevao internacional de taxas de
juros, escassez de capital e, consequentemente, desequilbrio nos
termos de trocas.
O caminho inicial escolhido pelo governo brasileiro para
solucionar esta crise foi realizar sucessivas desvalorizaes cambiais
para aumentar as exportaes e por meio delas canalizar recursos
contornando a escassez internacional de capital. Contudo, essa
manobra conduziu a escalada da dvida externa, a qual combinada
ao incremento nas taxas de juros, traduzia-se em elevadas
transferncias de recursos aos credores como pagamentos dos
servios da dvida. Esta situao impossibilitou o Estado tanto de
arcar com suas dvidas domsticas, acentuando o seu desequilbrio
no balano de pagamentos, quanto de manter o nvel de seus
investimentos na economia nacional e na promoo do bem-estar
social. E acabou incentivando o governo a utilizar a inflao como
um mecanismo atenuante da dvida interna que, a mdio e a longo
485
prazo, desencadeou um surto hiperinflacionrio sem precedentes

na histria do pas. Paralelamente, o Brasil decretou moratria
internacional. Esse quadro levou ao esgotamento da estratgia
do nacional-desenvolvimento baseado na poltica de substituio
de importaes e, por consequncia, a perda de legitimidade do
governo autoritrio. Alm disso, contribuiu para desvincular os
interesses do empresariado nacional e do Estado, o qual, pouco a
pouco, foi perdendo sua capacidade de induzir o desenvolvimento
econmico.
O fim do regime autoritrio com o esgotamento do modelo
econmico nacional-desenvolvimentista combinado ao falecimento
de Tancredo Neves propiciou a emergncia presidncia de Jos
Sarney. Este, em busca de legitimidade e de sustentao poltica,
nomeou uma equipe de governo que refletia a heterogeneidade da
coalizo que apoiou a transio democracia. Apesar da hegemonia
da orientao nacional-desenvolvimentista, j havia, em setores
especficos do governo, sobretudo queles relacionados ao comrcio
exterior, alguns crticos do modelo pretrito de desenvolvimento.
Estes eram favorveis reviso do nacional-desenvolvimentismo
em direo a uma poltica macroeconmica mais convergente
com a agenda liberal em consolidao na economia internacional
(VELASCO e CRUZ, 1997). O insucesso dos diversos planos
econmicos no governo Sarney e, por consequncia, a ausncia
da retomada do desenvolvimento gerou as condies necessrias
para a hegemonia dessa orientao econmica liberal no aparato
burocrtico do Estado brasileiro e no bojo da elite econmica.
Os desdobramentos das mudanas na esfera internacional
tambm contriburam nessa tarefa. Principalmente, a nova postura
dos Estados Unidos nas negociaes comerciais multilaterais, nas
quais esse pas inseriu novos temas no comrcio internacional, tais
como servios, proteo intelectual e compras governamentais.
Isso ocorreu em convergncia revoluo tecnolgica liderada
486
pelos Estados Unidos, a qual, entre outros fatores, foi eficaz

na inveno e na incorporao de uma nova dimenso do
desenvolvimento da economia capitalista: a virtual. Dessa maneira,
o eixo central da acumulao do capital tende a transferir-se do
setor de bens manufaturados para o setor de servios. Por isso,
concomitantemente, a posio negociadora norte-americana
tanto passa a exigir a construo de esquemas internacionais de
proteo de bens intangveis quanto radicaliza o discurso do livre-comrcio de manufaturas e busca induzir seus parceiros a aderi-lo
por meio da ameaa de retaliao caso no haja reciprocidade ao
comportamento liberal norte-americano desde o ps-45 (OSHEA,
1993).
Nesse sentido, o Brasil foi alvo de retaliaes norte-americanas
durante os anos 80. O contencioso da informtica contra o pas
tornou-se emblemtico ao servir como exemplo do que ocorreria
aos pases do Terceiro Mundo caso no se adequassem a nova lgica
da hegemonia estadunidense no sistema internacional (VIGEVANI,
1995). Serviu tambm para desarticular as posies do movimento
dos pases do Terceiro Mundo. Diante dessa conjuntura, a poltica
externa brasileira adotada nos anos 80 ateve-se a uma posio
negociadora reativa em defesa da linha prevalecente durante
o regime autoritrio, sendo, por isso, derrotada em diferentes
cenrios. Mas, paralelamente, deu incio as relaes bilaterais com
a Argentina que se desdobrariam, mais tarde, no Mercosul.
Dessa maneira, a soluo para os problemas nacionais ocorreria
por meio da combinao de polticas de abertura econmica e de
democratizao do regime poltico. Em outras palavras, a adeso
ao mainstream internacional que promulgava a economia de
mercado e a democracia representativa. Nessa direo, caberia
ao pas executar uma agenda de reestruturao da economia com
vis liberalizante, como condio sua insero internacional na
lgica do capitalismo global. Essa agenda liberal teve como pauta
487
principal a liberalizao comercial, a desregulamentao, sobretudo

do mercado de capitais, e as privatizaes. O objetivo central era
transferir para a esfera privada parcela significativa das decises
sobre a economia nacional. Assim, o pas voltaria a crescer.
O neoliberalismo (ma non troppo) na

agenda internacional do Brasil
A vitria de Collor de Mello nas eleies de 89 representou
a consolidao discursiva do consenso neoliberal no aparato
estatal burocrtico. Paralelamente, tornou claro elite econmica,
sobretudo a beneficiria do nacional-desenvolvimentismo, que os
tempos eram outros. A dinmica do capitalismo global no permitia
mais o intervencionismo estatal e, portanto, a manuteno do
protecionismo economia nacional em benefcio de agentes
econmicos nacionais. O papel do Estado, ento, passa a ser o de
liberalizar e potencializar as foras mais dinmicas da economia
mundial de qualquer entrave, principalmente institucionais.
Cabe a ele tambm manter um clima interno absolutamente
confivel para o desenvolvimento dos negcios, que funcionaria
tambm para atrair capital financeiro e com ele a disponibilidade
de crdito para o financiamento das atividades econmicas
no mbito do Estado, bem como para a captao de recursos
necessrios aos seus investimentos em infraestrutura, visando o
aprofundamento deste ciclo neoliberal de desenvolvimento.
Nesta perspectiva, Collor de Mello props seu plano de
estabilizao econmica associado s reformas do Estado,
tais como liberalizao cambial, fim de subsdios, adoo de
nova legislao sobre propriedade intelectual, liberalizao
de importaes, abertura comercial, liberalizao de investimentos,
privatizao de empresas estatais e renegociao da dvida externa.
Essas aes eram entendidas como medidas internas adequadas
488
modernizao e a melhor insero competitiva na economia

internacional.
Entretanto, a crise poltica deflagrada ainda no primeiro
ano de mandato inviabilizou o aprofundamento dessas polticas,
conjugando-se ao fracasso do plano de estabilizao e aos
problemas na superao dos desequilbrios macroeconmicos.
Tudo isso configurou o debilitamento, inviabilizando o primeiro
acordo sobre a dvida externa, alcanado em abril de 1991 (Mello,
2000). Nesse mesmo perodo, em abril de 1991, o Brasil foi includo
na lista de investigao da United States Trade Representative
(USTR) por violao s regras de proteo de patentes. Apesar dos
esforos do governo para o estabelecimento de melhores nveis
de credibilidade pela adeso aos valores que vinham mais e mais
apresentando-se como universais, as expectativas por parte dos
pases ricos sobre a possibilidade de rpida recuperao brasileira
foi-se esvaziando. A crise poltica, em 1991 e 1992, debilitou o
papel da presidncia, mitigando o vis liberalizante do governo
(SALLUM JR., 2011).
Podemos afirmar que os primeiros passos do governo Collor
de Mello no sentido da liberalizao econmica, principalmente a
abertura comercial, ao permitir o avano da importao, permitiu
que competidores internacionais, ao conquistar fatias do mercado
brasileiro, provocassem efeitos distributivos negativos sobre o
empresariado nacional. Em resposta, certamente, um dos atores
que contriburam para o impeachment de Collor de Mello, devido aos
altos custos da liberalizao econmica unilateral da presidncia,
foi a coalizo nacional-industrialista.
De qualquer maneira, definitivamente, o governo Collor
de Mello serviu para deixar claro que restavam ao empresariado
nacional cinco opes aos seus negcios: a) transformar suas
empresas em grande corporao e competir com suas congneres
no mercado mundial; b) inserir-se na cadeia produtiva global de
489
alguma grande corporao agregando pequenas parcelas de valor

ao produto final; c) concentrar-se em atividades do segmento do
comrcio, do transporte, etc., as quais no requeriam grandes
investimentos; d) vender seus ativos e tornar-se rentista; ou
e) desaparecer.
Do final do governo Collor de Mello ao incio e durante o
Plano Real, podemos citar exemplos de setores econmicos que
optaram pelas trs primeiras alternativas e que sobreviveram a
transio do nacional-desenvolvimentismo para o atual modelo.
Entre eles, cabe destacar o setor agrcola que realizou nos anos 90
sua modernizao, bem como aqueles setores que aproveitaram
o processo de privatizaes e buscaram se tornar grandes
corporaes para defender suas posies no mercado domstico
e se projetar internacionalmente, muitas vezes, em associao
com o capital financeiro global, tais como os novos acionistas
majoritrios da Vale, da Telemar, da Brasil Telecom e da CSN,
etc. Ou ainda, empreiteiras como C.R. Almeida e Camargo Corra
que adquiriram direito de explorar rodovias privatizadas e esto
atualmente entre os vinte maiores grupos econmicos atuantes
no Brasil com controle de capital nacional e vem, paulatinamente,
incorporando nichos no mercado internacional de servios no
setor da infraestrutura, principalmente na Amrica Latina.
O setor de franquias e importaes ampliou-se rapidamente, bem
como novas empresas de logstica foram criadas. O segmento da
educao e comrcio varejista (supermercados, lojas, etc.) passou
tambm a ser atividade de grandes investimentos com retorno
considervel.
Mas, majoritariamente, a opo da elite econmica brasileira
foi vender seus ativos, seguindo assim a opo pelo rentismo, ao
repassar suas atividades para corporaes transnacionais que aqui j
estavam instaladas ou que pretendiam operar a partir do territrio
nacional. O crescimento da opo pelo rentismo, sobretudo na
490
segunda metade dos anos 90, levou a ampliao da demanda

por novos servios financeiros. Entre outros fatores, isso gerou
a necessidade do fortalecimento do sistema bancrio nacional. O
que veio a ocorrer, de um lado, por meio da privatizao de bancos
estaduais, como, por exemplo, do Banespa, o qual acabou ficando
sobre controle do Santander. E, de outro lado, pelo Proer Programa
de Estmulo Reestruturao e ao Sistema Financeiro Nacional
que promoveu o enxugamento do sistema financeiro por meio de
fuses, aquisies, reorganizaes societrias e reestruturao de
instituies bancrias no pas. Dessa maneira, o setor financeiro
tambm se modernizou e alcanou posies relevantes entre os
20 maiores grupos econmicos do pas. Entre eles, podemos citar
Ita, Bradesco, Unibanco, alm dos internacionais, Santander
e ABN-Amro. Mais recentemente, os bancos estatais (Banco
do Brasil e Caixa Econmica Federal) assumiram posies mais
agressivas nesse mercado, ampliando a participao do governo
nas atividades financeiras.
O Governo FHC, a consolidao de novas

elites econmicas e a internacionalizao
via a
autonomia pela integrao
Vale ressaltar que esse processo de readequao da economia

via liberalizao, que atingiu em cheio a posio domstica das
elites econmicas brasileiras, ocorreu no bojo da execuo do
Plano Real. Pode-se afirmar que esse plano funcionou como
divisor de guas nesse processo. Isso porque ao ter sido eficaz no
combate hiperinflao, estabilizando a economia, permitiu s
elites econmicas condies adequadas para calcular e simular a
rentabilidade do seu capital a mdio e a longo prazo. Ao mesmo
tempo, a valorizao do cmbio possibilitou a realizao de
investimentos macios na modernizao do parque industrial
491
para os grupos que pretendessem faz-lo, bem como para

aqueles que buscavam participar dos processos de privatizaes.
Em outras palavras, durante o governo FHC, criou-se tanto as
condies adequadas para a acelerao da corrida de parcelas
significativas da elite econmica do pas para o rentismo quanto
para a reestruturao de setores econmicos que foram mantidos
sob controle de grupos brasileiros, mas tiveram a capacidade de
se transnacionalizarem com apoio de investidores internacionais.
Alm disso, as privatizaes atraram grupos econmicos globais,
os quais ocuparam setores relevantes da economia brasileira, tais
como o setor telefnico e o bancrio, como vimos.
Em suma, a nova configurao da economia brasileira
ps-liberalizao e o rearranjo das elites econmicas em novas
atividades passou a requerer do Estado brasileiro a elaborao de
novas estratgias de gesto pblica e de insero internacional
como condio para o desenvolvimento e a sobrevivncia do pas
no mercado mundial. No contexto domstico, essa tarefa supe
a necessidade de consolidao da democracia. O que exige dos
gestores pblicos que tanto atendam as demandas quanto sejam
mais responsivos em relao ao ato de governar perante a sociedade.
Enquanto, na esfera internacional, a adeso aos preceitos da
liberalizao econmica reduziu progressivamente as margens
e a capacidade de ao do Estado brasileiro, subordinando-o s
polticas monetrias restritivas.
Podemos afirmar que essa nova configurao de interesses
da elite econmica brasileira e as limitaes do Estado brasileiro
para lidar com os constrangimentos internacionais ficaram mais
evidentes durante o governo FHC. Principalmente, aps a primeira
fase de liberalizao econmica que permitiu verificarmos mais
nitidamente os segmentos econmicos predominantes no pas,
os quais so relevantes na determinao dos interesses nacionais
a serem defendidos por meio da poltica externa nas relaes
492
internacionais contemporneas. Esses segmentos resumem-se aos

trs mais representativos: a) agrcola; b) financeiro e c) parcelas do
setor industrial.
A demanda do setor agrcola por maior liberalizao
multilateral do comrcio internacional agrcola e apoio abertura
de novos mercados consumidores. A demanda principal do setor
industrial parece ser, por um lado, tambm por apoio insero
dos seus produtos em mercados nos quais so competitivos,
tais como Mercosul, Amrica do Sul, frica, pases rabes, etc.,
enquanto, por outro lado, demandam proteo concorrncia de
produtores mais competitivos, tais como asiticos (China), EUA,
UE, etc., e so contra a Alca. Apesar disso, a impresso de que
faltava um posicionamento mais claro desse setor no tocante
poltica externa, o qual surgiu durante o governo Lula da Silva.
O setor financeiro (bancos e rentistas) demandava alinhamento
as diretrizes internacionais preconizadas pelos atores financeiros
globais mais relevantes, principalmente a adeso s polticas
monetaristas e as fiscais rgidas para o pagamento da dvida
pblica interna e externa, tais como defendidas pelo FMI, pelos
investidores internacionais, etc. Demandavam tambm pouca
abertura multilateral e regional (Alca) do setor de servios que
poderia vir a ameaar seu mercado nacional de explorao de taxas
e tarifas bancrias.
Na nossa opinio, o segmento financeiro teve suas demandas
internacionais atendidas desde o incio do governo FHC. At
porque o Plano Real ia a favor dos seus interesses, bem como dos
grandes investidores internacionais. Pode-se arriscar a afirmar que
a mudana na poltica externa brasileira na era FHC, em grande
medida, correspondeu s suas demandas. Na medida em que buscou
substituir a agenda reativa da poltica externa brasileira, dominada
pela lgica da autonomia pela distncia, bem condizente com a
lgica do nacional-desenvolvimentismo, por uma nova agenda
493
internacional proativa determinada pela lgica da autonomia

pela integrao. Segundo ela, o pas ampliaria o poder de controle
sobre o seu destino e resolveria seus problemas atravs da adeso
ativa elaborao das normas e das pautas de conduta da gesto
da ordem mundial. Ou seja, o pas deve-se integrar economia
global e mudar suas regras para concretizar seus interesses.
Em um primeiro momento, esta poltica de integrao, adeso
e participao pode ter sido eficaz ao ter reinserido o pas no
sistema financeiro internacional. Parcialmente, favoreceu tambm
a integrao regional no Mercosul em benefcio de interesses
especficos do setor industrial brasileiro, bem como tornou o pas
receptor de investimentos internacionais propensos a utiliz-lo
como plataforma de exportao regional. No entanto, a mdio e
a longo prazos, em virtude de debilidades estruturais, a estratgia
de autonomia pela integrao parece ter sido bastante prejudicial
a setores da economia nacional quando combinada a primeira fase
do Plano Real.
Essa situao comeou a se alterar a partir da crise de
1999. Isso porque a desvalorizao do real e o abandono da
ncora cambial contriburam para aumentar a competitividade
dos produtos brasileiros. Alm disso, paralelamente, houve a
consolidao do processo de privatizaes, a complementao
do processo de reestruturao produtiva em diversos setores
que possibilitou o aumento da produtividade das empresas, bem
como a modernizao do setor agrcola orientado exportao.
Na esfera da poltica domstica, houve a aprovao da Lei
de Responsabilidade Fiscal e, consequentemente, a criao de
condies mais propcias ao controle fiscal e, portanto, busca por
obteno de supervit primrio em consonncia com os interesses
do setor financeiro. Adotou-se tambm o cmbio flutuante e
o procedimento de metas de inflao, assim como tambm se
desencadeou um aperfeioamento institucional no tocante
494
poltica de comrcio exterior, que, mais tarde, viria a beneficiar o

setor agrcola e parcelas do setor industrial orientado exportao.
A combinao desses fatores proporcionou condies
adequadas para o aumento da competitividade dos produtos
fabricados no Brasil e, portanto, das suas exportaes. Gerando
incentivos a novos investimentos tanto no setor agrcola quanto
no setor industrial. Simultaneamente, ainda no governo FHC com
continuidade no governo Lula da Silva, o Estado brasileiro passou
a elaborar uma poltica industrial indutora de um novo processo de
substituies de importaes, mas, agora, orientado ao aumento
das exportaes. Essas medidas contriburam para o equilbrio
do balano de pagamentos por meio da retomada de supervit na
balana comercial.
Durante o ano eleitoral de 2002, na medida em que se
vislumbrava a vitria da oposio liderada por Lula, acentuou-se
o movimento de fuga de capitais volteis do mercado brasileiro
devido ao receio do governo do PT vir a adotar uma poltica
macroeconmica mais heterodoxa. Esse movimento de fuga de
capitais volteis pressionou o mercado de cmbio. E, apesar dos
seus efeitos negativos sobre a economia brasileira, aprofundou a
desvalorizao do real, ampliando a competitividade internacional
brasileira. O dficit da balana comercial, que j vinha diminuindo
desde 1999, quando ocorreu a primeira desvalorizao do real, em
2001, transformou-se em um supervit seguidos. Desde 2001,
comeava a se delinear uma nova dinmica virtuosa na balana
comercial brasileira, a qual prevaleceu at 2012.
Entre outros fatores, a reverso do dficit na balana
comercial e a consolidao de supervits seguidos foram possveis
devido a escolhas de poltica externa realizadas ainda durante o
governo FHC, logo aps a troca de governo em janeiro de 2001
nos Estados Unidos, quando G. W. Bush, republicano, substituiu
495
Bill Clinton, democrata. Isso porque o novo governo alterou

o modo de conduo da poltica externa norte-americana. De
preponderncia multilateral, ela passou a ser majoritariamente
unilateral. A agenda de segurana tendeu a prevalecer sobre a
agenda comercial (PECEQUILO, 2000). Em sntese, a ausncia
de empatia entre os governos de FHC e G. W. Bush combinada
com a agenda desfavorvel aos interesses brasileiros serviu para
arrefecer a posio do MRE em relao aos Estados Unidos.
Ao deixar de cumprir normas internacionais a administrao
G. W. Bush contribua eroso de uma ao internacional baseada
na autonomia pela integrao.
Para amenizar os constrangimentos dessa configurao de
poder, o governo FHC teceu novas estratgias e deu nova nfase
sua poltica externa. Nesta perspectiva, buscou estabelecer
relaes intensas ou privilegiadas com outros Estados,
considerados estratgicos ou importantes por diferentes motivos.
O objetivo passou a retomar o exerccio concreto do universalismo,
buscando defender os interesses do pas (VIGEVANI e OLIVEIRA,
2003). Pouco a pouco, a ideia de autonomia pela integrao como
sustentao da poltica externa brasileira foi sendo substituda.
Essa operao passou a ser conduzida por Celso Lafer, substituto
de Luis Felipe Lampreia no Ministrio das Relaes Exteriores, em
janeiro de 2001, logo aps a posse de G. W. Bush.
no bojo dessa mudana que deve ser compreendido o
adensamento progressivo nas relaes com a China, a qual, em
2002, alcanou a significativa posio de segundo partner comercial
do Brasil. O significado do desenvolvimento dessas relaes
abrangente, no apenas econmico, mas poltico e estratgico.
As relaes diplomticas foram consolidadas. FHC viajou China e
recebeu duas vezes Jian Zemin. O Brasil foi chamado a intervir no
episdio do contencioso sino-americano provocado pela invaso
do espao areo chins por um avio dos Estados Unidos. Foi um
496
dos primeiros a manifestar claramente seu apoio entrada da

China na OMC, e a partir da desenvolveram-se as negociaes
visando adaptar as preferncias bilaterais s regras da organizao,
o que implicou em concesses recprocas entre China e Brasil.
As exportaes brasileiras para a China duplicaram durante os
mandatos de FHC. Feiras de negcios de empresas brasileiras
foram realizadas na China e vice-versa. Esse movimento, como
veremos adiante, continuou no governo Lula da Silva em benefcio
das elites econmicas brasileiras atuantes no setor primrio da
economia.
No caso da ndia, algumas importantes coincidncias nas
posies internacionais, no campo poltico e comercial, expressas
em fruns multilaterais indicavam a potencialidade nas relaes.
Entretanto, nos oito anos de FHC, no se traduziram em resultados
concretos, apesar do interesse manifestado. O desenvolvimento
do intercmbio foi pfio, numa demonstrao das dificuldades
objetivas na relao entre pases em desenvolvimento, aos
quais a no complementaridade e as dimenses da economia
constrangem o fortalecimento de possibilidades desejadas de
cooperao. Quando a ndia fez testes nucleares, coincidindo com
a fase de negociao do CTBT (Comprehensive Test Ban Treaty),
o ministro Lampreia manifestou em nota o desagrado brasileiro,
em consequncia, o Brasil denunciou o protocolo de cooperao na
rea nuclear. A coordenao de polticas nas negociaes comerciais
internacionais em alguns momentos sofreu dificuldades, em
virtude de posies mais duras de parte dos indianos. Exceto no
caso do contencioso das patentes j no crepsculo do governo
FHC. Essa dinmica comeou a ser alterada j no governo Lula da
Silva quando a poltica externa brasileira passou a alinhar-se com
os BRICS.
O fim do apartheid na frica do Sul viabilizou o estreitamento
de relaes, formalizadas por meio de um acordo-quadro entre este
497
pas e o Mercosul. Tambm nesse caso, apesar do reconhecimento

de parte do Brasil e do Mercosul do papel internacional e africano
daquele pas, constrangimentos econmicos e sistemas no
complementares dificultaram o aprofundamento das relaes.
Vale ressaltar a estratgia conjunta desenvolvida entre ambos os
pases mais a ndia no contencioso das patentes na OMC, que deu
a origem ao Ibas (OLIVEIRA, 2005).
Deve-se reconhecer que apesar de importantes, a maioria
dessas iniciativas em busca de relaes com outros parceiros
estratgicos, principalmente aqueles de mesmo grau de desenvolvimento, tais como China, ndia, Rssia, frica do Sul, etc.,
somente ocorreu a partir do momento em que ficaram evidentes
as limitaes da estratgia da autonomia pela integrao. Ou seja, a
opo por relaes amistosas com os pases desenvolvidos durante
o governo FHC limitou as possibilidades emergentes para a
concretizao de ganhos para o pas entre parceiros do mesmo
nvel de desenvolvimento.
O governo Lula da Silva, a fina sintonia entre as
novas elites econmicas e a insero internacional

via
autonomia pela assertividade
Um novo discurso da poltica externa brasileira

A realidade na insero internacional do Brasil prevalecente
no governo FHC comeou a alterar-se aps a vitria de Lula em
2002. Durante o discurso de sua posse, o presidente afirmou
que a poltica externa do seu governo seria orientada por uma
perspectiva humanista e ser, antes de tudo, um instrumento do
desenvolvimento nacional. Para tanto, a principal prioridade da
poltica externa do governo Lula a construo de uma Amrica
do Sul politicamente estvel, prspera e unida, com base em
498
ideais democrticos e de justia social a partir da revitalizao

do Mercosul como um projeto poltico que repousa em alicerces
econmico-comerciais que precisam ser urgentemente reparados
e reforados.
No plano discursivo, aps reorganizar o Mercosul como um
bloco coeso, o prximo passo seria ampli-lo aos outros pases
da Amrica do Sul. Consolidando, assim, uma Comunidade
Sul-Americana de Naes que pretenderia garantir bem-estar
s populaes locais. Concomitantemente, o relacionamento
internacional brasileiro passaria a privilegiar as principais
negociaes internacionais, tais como a Alca e entre o Mercosul
e a Unio Europeia. Ambas visariam acesso aos mercados, evitando
a adeso a novas regras que levassem a uma maior liberalizao
comercial em conformidade com os interesses da elite econmica
industrial. Enquanto isso, na Organizao Mundial do Comrcio, o
pas visaria o combate ao protecionismo, bem como regras para a
liberalizao do comrcio agrcola de acordo com os interesses das
novas elites econmicas do agribusiness.
No geral, no plano discursivo, a poltica externa do governo
Lula da Silva pretendia, nas negociaes internacionais, obter
regras mais justas e adequadas nossa condio de pas em
desenvolvimento. Isso significava a manuteno de flexibilidade
para polticas de desenvolvimento nos campos social e regional,
de meio ambiente, agrcola, industrial e tecnolgico sempre em
consonncia aos princpios do multilateralismo e do Direito
Internacional consubstanciado nas principais organizaes
internacionais que o pas participa, sobretudo a ONU, em busca da
democratizao das relaes internacionais (...) sem hegemonias
de qualquer espcie, [o que] to importante para o futuro da
humanidade quanto a consolidao e o desenvolvimento da
democracia no interior de cada Estado.
499
Consequentemente, a poltica externa do governo Lula da

Silva se manteria na linha da multilateralizao. Na medida do
possvel, buscaria cultivar uma parceria estratgica hemisfrica
com os EUA sem deixar o entendimento e cooperao com a UE e
outros pases desenvolvidos, tais como Japo. Em suma, o discurso
do governo Lula da Silva sobre os rumos da poltica externa, desde
o incio, apresentou uma marca distintiva dos seus antecessores:
ideologizao exacerbada e assertividade na defesa dos interesses
concretos das novas elites econmicas brasileiras construdas no
bojo da consolidao do Plano Real.
Entre o discurso e o exerccio prtico da autonomia

pela assertividade: um breve balano dos resultados
A partir dessa constatao no plano discursivo, a mudana
prtica mais aparente na poltica externa brasileira introduzida
pelo governo Lula da Silva ocorreu no tocante s relaes com
as grandes naes em desenvolvimento, como China, ndia,
Rssia, frica do Sul, etc. Tudo em consonncia com a premissa
bsica da diplomacia do governo Lula da Silva, a qual substituiu
o conceito de autonomia pela integrao pelo de autonomia pela
assertividade. Esta alterao levou o pas a consolidar uma poltica
externa mais afirmativa no tocante defesa dos interesses das
novas elites econmicas brasileiras no mundo. Em resposta ao
unilateralismo norte-americano, o governo Lula da Silva optou
por reinterpretar e viabilizar o multilateralismo como princpio
ordenador das relaes internacionais. Contudo, compreendido
como um movimento amplo em busca da desconcentrao
e regulao do poder na sociedade internacional. Por isso, o
protagonismo brasileiro na formao do IBAS; na criao do G20;
na aproximao com pases africanos e rabes; na participao
no G4; no fomento ao Brics; a revalorizao da insero regional,
inclusive ao se dispor a arcar com os custos do exerccio da sua
500
liderana, especificamente, no Mercosul e na Amrica do Sul;

etc. Nota-se, no protagonismo internacional do governo Lula da
Silva, a clara inteno de ressuscitar sob novas bases a questo
do desenvolvimento, na atualidade regional em substituio a
dinmica nacional precedente, e da clivagem Norte/Sul na poltica
internacional.
Nesta perspectiva, na tica da diplomacia brasileira, o discurso
hegemnico global liberalizante, a partir do qual os Estados Unidos,
na era Clinton, exercia a liderana internacional com vis mais
multilateral, perdeu sua eficcia na medida em que seus resultados
econmicos e sociais foram limitadssimos para os pases em
desenvolvimento. O caso da Argentina foi ilustrativo, visto que
o pas ao seguir rigorosamente o receiturio do FMI foi dbcle.
Paralelamente, a emergncia de G. W. Bush, como vimos antes,
acentuou o vis unilateral do exerccio da liderana internacional
pelos Estados Unidos, impossibilitando a manuteno da estratgia
de insero baseada na premissa da autonomia pela integrao
consolidada no governo FHC e que, em seu crepsculo, j vinha
sendo readequada (VIGEVANI E OLIVEIRA, 2003).
Essa nova realidade demandou da diplomacia brasileira sob o
governo Lula da Silva a necessidade de estabelecer novas premissas
que sustentassem uma nova estratgia de insero internacional
do pas adequada s demandas das novas elites econmicas, as
coalizes sociais e polticas, a percepo do papel a ser ocupado pelo
Estado brasileiro no mundo e os constrangimentos internacionais
insero perifricas dos pases em desenvolvimento na
contemporaneidade.
A primeira dessas premissas foi a reinterpretao do multilateralismo na poltica externa brasileira, ao qual se incorporou
um novo sentido: de movimento amplo de desconcentrao e
novas regulamentaes do poder na sociedade internacional mais
501
favorveis aos pases em desenvolvimento. Isso porque estaria

ocorrendo um (...) redesenho da balana de poder global, a qual
vem criando novas possibilidades e brechas de incluso de novos
atores e projetos de reorganizao do sistema de Estados e dos
valores no seio da comunidade internacional (SARAIVA, 2005).
Nessa direo, coube ao pas desenvolver uma poltica externa
mais heterodoxa, conceitualmente estruturada em torno dos
temas do desenvolvimento como um valor universal e o acesso das
grandes massas populacionais do globo aos padres do bem estar
e da cidadania (SARAIVA, 2005). Ou seja, o papel do Brasil foi
buscar ser eficaz na defesa de condies mais adequadas aos pases
em desenvolvimento para a elaborao de polticas pblicas que
permitam gerar crescimento econmico, consolidar a democracia
e, por consequncia, combater a pobreza, a excluso social e a
fome no mundo. Enfim, coube consolidar o consenso global de um
multilateralismo compatvel com os objetivos de desenvolvimento
social.
Para concretizar esses objetivos, o governo Lula da Silva
buscou apoio do FMI sua demanda de que no se considerasse
o investimento pblico no cmputo do supervit primrio. Isso
permitiu realizar mudanas residuais da rea social no Brasil e nos
pases em desenvolvimento sem comprometer a estabilidade fiscal.
Ou seja, esse pleito junto ao FMI permitiu que se mantivesse o
modus operandi da ortodoxia econmica, de acordo com os interesses
da elite rentista e do setor financeiro nacional e internacional, e,
ao mesmo tempo, obter recursos para amenizar a dvida social
de modo que amenizasse a frustrao e as presses do eleitorado
petista descontente com a adeso a ortodoxia na conduo da
economia. bvio que essa ao foi possvel na medida em que
os pilares da regulamentao financeira multilateral exercida pelo
FMI vieram abaixo graas ao recrudescimento da crise econmica
502
internacional com epicentro nos Estados Unidos e desdobramentos

fulminantes na Europa a partir de 2008.
A reinterpretao do multilateralismo na esfera poltica
internacional conduziu o Brasil e seus parceiros a defenderem
a reforma no Conselho de Segurana da ONU, solicitando sua
ampliao e, em seguida, sua incorporao como membros
permanentes com direito de veto. Isso porque esses pases teriam
capital diplomtico ao longo da histria para desempenhar
esse papel por serem estveis, pacficos, democrticos, lderes
regionais, etc. Tais singularidades proporcionaram a formao do
G4 (Alemanha, Brasil, ndia e Japo) para ampliar sua capacidade
de ao coletiva, bem como para proporem uma reforma pactuada.
Em busca de se legitimar na comunidade internacional como
futuro membro do Conselho de Segurana, o governo Lula da Silva
decidiu chefiar a misso da ONU no Haiti, inclusive assumindo boa
parte dos seus custos. Entre eles, alm do engajamento de foras,
segundo Amorin (2004), o Brasil assinou acordos de cooperao
no apoio agricultura familiar e, junto com o Banco Mundial,
celebrou um acordo para oferecer merenda escolar a 35 mil
crianas. Na primeira experincia entre o Banco Mundial e um pas
em desenvolvimento para auxiliar outro pas do sul. Aes nesse
sentido tambm foram concretizadas com o BID.
Outra ao da diplomacia brasileira no governo Lula da Silva
nessa direo foi a interveno em parceria com a Turquia sobre a
questo do programa nuclear do Ir. O Brasil procurou demonstrar
que negociaes amistosas e diplomticas podem ser mais
eficientes do que sanes militares soluo do problema iraniano.
Paralelamente, apresentou-se como mediador internacional em
questes estratgicas, demonstrando a capacidade e expertise
brasileira para lidar com temas da agenda global. Alm, obviamente,
de garantir espaos de liberdade ao pas para o desenvolvimento de
tecnologias nucleares para fins pacficos na rea industrial, bem
503
como estabelecer trocas de experincias relevantes na discusso

da segurana internacional. Por esses e outros motivos, na viso da
diplomacia lulo-petista, o Brasil mereceria um acento permanente
no Conselho de Segurana da ONU. Entretanto, as articulaes
realizadas durante o governo Lula da Silva no permitiram
conquistar esse objetivo.
No campo do comrcio multilateral, a poltica externa
brasileira, por um lado, na OMC, realizou a defesa do livre-comrcio
dos produtos agrcolas e a reduo dos altos subsdios nesse setor
que protegem os mercados dos pases desenvolvidos. De acordo
com a demanda das novas elites econmicas nacionais desse
setor. Segundo Veiga (2005, p.7) (...) a estratgia governamental
internalizou e deu prioridade s demandas de liberalizao dos
mercados agrcolas, que traduzem essencialmente um processo
de transformao estrutural da economia brasileira expresso
na emergncia de um agribusiness voltado para a exportao e
altamente competitivo. Os contenciosos do algodo contra os
EUA e do acar contra a UE so partes dessa estratgia. Ambos
tiveram impacto direto na configurao do ambiente internacional
relacionado questo dos subsdios agrcolas, sendo amplamente
favorvel sociedade brasileira e a outros pases menos
desenvolvidos.
Por outro lado, conforme as demandas de segmentos da
indstria, a diplomacia econmica do governo Lula da Silva na OMC
deslocou o alvo do protecionismo brasileiro da dimenso tarifria
para a agenda de novos temas, tais como compras governamentais,
patentes, meio ambiente, questes trabalhistas, etc., bem como
passou a ser refratria a adoo dos procedimentos nas transaes
comerciais previstos no modo 1 da OMC.
Esse comportamento se repete quando se trata das negociaes
com os Estados Unidos na Alca e com a UE referente ao acordo
504
birregional com o Mercosul. Ambas as negociaes, chegaram ao

impasse generalizado, sendo, recentemente paralisadas. No caso
da Alca, o governo Lula adotou, desde o princpio, uma postura de
resistncia, porque a considera uma ameaa poltica e econmica
aos projetos brasileiros. No caso da parceria com a UE, em um
primeiro momento, a diplomacia brasileira interpretou-a como
mais benfica. Na sua opinio, a harmonizao de posies e aes
nos foros internacionais por meio do acordo-quadro birregional
poderia significar um incremento no poder do Brasil (GAMA e
VALADO, 2001, p. 14).
Na perspectiva brasileira durante o governo Lula da Silva,
isso poderia assegurar, de modo construtivo, a manuteno
da possibilidade do multilateralismo na poltica internacional,
atravs do encaminhamento de regras e cdigos de conduta
globais, importantes para o estabelecimento, a implementao e
a defesa de bens pblicos internacionais favorveis aos interesses
brasileiros. Entretanto, o arrefecimento da Alca contribuiu para
que se alcance poucos resultados com a UE. Devido, por um lado, a
diversidade de interesses reais e, por outro, da alocao da Europa
no sistema internacional ps-Guerra Fria. Alm disso, o governo
Lula da Silva interpretou que o Brasil e seus parceiros do Mercosul
abriram suas economias nos anos noventa, propiciando fortes
investimentos, particularmente espanhis e portugueses, mas
no tiveram reciprocidade dos pases desenvolvidos. Outro choque
de liberalizao sem abertura nos pases desenvolvidos dizimaria
muitos setores econmicos no mundo em desenvolvimento,
legando um passivo ainda mais negativo do que o existente hoje.
Essa construo diplomtica permitiu ao governo Lula da
Silva exigir a liberalizao econmica do setor agrcola que, ao
ser negada, propiciou a adoo de medidas paliativas de proteo
para a indstria em um contexto de crise econmica nos pases
centrais, garantindo que o mercado consumidor brasileiro no
505
fosse inundado com produtos de exportao e, principalmente, o

adensamento da opo pelo dilogo e intensificao das parcerias
sul-sul. Visando provocar, dessa maneira, a to propalada mudana
da geografia comercial e poltica do mundo em favor dos pases em
desenvolvimento. Simultaneamente, afastou da agenda brasileira
a prioridade do relacionamento com Estados Unidos e Europa.
Iniciando movimentaes prticas de parcerias estratgicas com
ndia e China. Com esses dois pases, o Brasil liderou uma coalizo
de pases em desenvolvimento durante a V Conferncia Ministerial
da OMC, a qual ficou conhecida como G20 e concentrou sua atuao
em agricultura: tema central da Agenda de Desenvolvimento de
Doha.
A articulao do G20 na Conferncia de Cancun garantiu um
novo papel aos pases em desenvolvimento nas discusses sobre a
liberalizao do comrcio internacional, especificamente o agrcola:
o papel de ser uma ameaa de veto unificada e plausvel. Isso porque
representou uma aliana de pases em desenvolvimento de trs
continentes, a qual abriga 60% da populao rural, 12% da produo
agrcola, 26% das exportaes e 18% das importaes mundiais.
Constituindo-se nos mais dinmicos produtores e mercados
agrcolas mais promissores. O papel desempenhado pela liderana
foi importante. Pois demonstrou sua capacidade em manter coesas
coalizes de interesses diferentes, mas que convergiram diante da
ameaa iminente de suas demandas no serem contempladas na
V Conferncia. A ausncia de sinais de fratura e/ou defeco entre
os lderes garantiu credibilidade ameaa de retaliao do grupo
e, simultaneamente, deixou evidente as possibilidades de ganhos
advindas da aos pases menores (RAMAZINI JR. e VIANA, 2012).
Alm disso, esses pases abandonaram a agenda de veto
que lhes caracterizavam e apresentaram uma agenda proativa,
com capacidade tcnica substantiva alicerada em informaes
apuradas e convincentes que lhes permitiram, mais do que
506
dizer no, oferecer e propor alternativas viveis ao impasse.

Claramente, esses pases foram capazes de renovar suas estratgias
ao combinarem a lgica das coalizes de bloco com coalizes
temticas. Ou seja, ao invs de negociarem apenas em torno de
fatores ideacionais e identitrios, como ocorria com as coalizes
de bloco do passado, tais como o movimento dos no alinhados,
etc., o G20 negociou tambm como uma coalizo temtica em
torno de questes instrumentais.
O que proporcionou a oportunidade da emergncia de coalizes
de novo tipo, de terceira gerao, as quais tendem a permitir que
pases em desenvolvimento recuperem a clivagem Norte/Sul na
poltica internacional, atuem como coalizo de bloco, mas, ao
mesmo tempo, estabeleam coalizes temticas, apropriando-se
instrumentalmente com grande capacidade tcnica da agenda pr-livre-comrcio dos pases desenvolvidos para abrir seus mercados
agrcolas (NARLIKAR e TUSSIE, 2004). Em complemento, essa
estratgia incorpora valores ticos e morais que acabam se
traduzindo em apoio efetivo de novos atores internacionais, tais
como ONGs, os quais possuem a capacidade de moldar agendas
globais e influenciar efetivamente a opinio pblica (OLIVEIRA,
2005).
Ao discursar para os representantes de pases do G20, de
acordo com a ideia de configurar uma nova geografia do comrcio
mundial, Lula (2004) aproveitou a oportunidade para afirmar
que esse novo tipo de articulao deveria inspirar novas aes
tambm em outros tabuleiros, alm dos fruns internacionais
j consolidados como a OMC e a ONU para ampliar (...) o nosso
intercmbio recproco, especialmente para a intensificao do
comrcio Sul-Sul (G20, 2005). Nessa perspectiva, a diplomacia
do governo Lula articulou com ndia e frica do Sul o IBAS.
Entre outros propsitos, essa parceria visa consolidar um bloco
trilateral Sul-Sul para o fortalecimento tanto da capacidade
507
poltica nas negociaes comerciais internacionais desses pases

na OMC frente aos partners desenvolvidos quanto para a busca da
reforma da ONU, que dever ser mais democrtica e voltada para
as prioridades dos membros com a mudana na representao no
Conselho de Segurana e suas respectivas emergncias para que
o rgo torne-se representante efetivo da comunidade global, a
reduo da pobreza como meio para aumentar a paz e a estabilidade
internacional. Alm disso, visa ainda desenvolver e intercambiar
cooperao tcnica internacional nas reas de transporte, energia,
infraestrutura, defesa e misses de paz, comrcio e investimento,
pequenas empresas e criao de emprego, cincia e tecnologia de
informao, educao, sade (direitos de propriedade intelectual,
medicina tradicional, pesquisas epidemiolgicas, vacinas, desenvolvimento de produtos), bem como a criao de um fundo para
alvio da pobreza e da fome (IBSA, 2005). Cabe enfatizar que
muitas dessas coisas j vm ocorrendo, basta observarmos os
diversos acordos de cooperao tcnica internacional celebrados
pelo Brasil na frica e na Amrica Latina.
Segundo Veiga (2005), tanto o G20 quanto o IBAS podem
gerar externalidades positivas associadas a iniciativas nem
sempre comerciais entre pases em desenvolvimento. O (...)
componente comercial das relaes bilaterais pode, inclusive, no
desempenhar o papel central, embora a prpria iniciativa possa
gerar externalidades positivas para o pas em foros multilaterais
(VEIGA, 2005, p. 5). Prova disso foi o contencioso das patentes
contra os Estados Unidos na OMC. Ao Brasil, foi concedida a
possibilidade de manuteno da poltica pblica de tratamento
dos doentes de AIDS. A ndia ampliou seu mercado de genricos
ao fornecer os princpios ativos para a produo de medicamentos
mais baratos. Enquanto a frica do Sul foi beneficiada por
programas de cooperao tcnica internacional oferecidos pelo
Brasil para o tratamento dos seus doentes de Aids. Alm disso, vale
508
ressaltar o aprendizado acumulado pelos pases em contenciosos

na OMC, permitindo, mais tarde, outros embates, bem como uma
unio mais slida entre os pases em desenvolvimento.
Em suma, esses pases se aproximaram com o intuito de
buscar compatibilizar a ideia de multilateralismo nas relaes
internacionais com seus objetivos de desenvolvimento econmico,
democrtico e social, os quais devem ser concretizados por meio
do exerccio da sua liderana regional vis--vis a hegemonia
neoliberal. No caso do Brasil, de certo modo generalizvel ndia e
frica do Sul, as elites econmicas dos segmentos com capacidade
de competir internacionalmente apoiam o governo em suas
empreitadas multilaterais. Basta observar a agricultura no Brasil.
Paralelamente, a dimenso regional parece ser instrumental para
as elites econmicas atuantes em segmentos com capacidade
de competio limitada. No caso brasileiro, o setor industrial
e de servios em construo de infraestrutura (empreiteiras)
que demandam do Estado a ampliao de acordos regionais que
garantam um espao econmico cativo para seus investimentos
e novos mercados consumidores. Prova disso foram os diversos
problemas que o setor de construo civil sofreu em vrios pases
sul-americanos que necessitaram da intermediao do governo
brasileiro. Provavelmente, aquele que mais rendeu noticirio foi
no Equador.
Especificamente no caso brasileiro, o Mercosul, antes
considerado esse espao econmico regional cativo, apesar
da convico e dos esforos do governo Lula da Silva em seu
aprofundamento, vem sofrendo oposio de segmentos da
diplomacia e da elite empresarial, os quais preferem manter uma
atitude ambgua em relao ao projeto. Parcelas da elite empresarial
nutrem pelo Mercosul uma viso positiva quando se trata do seu
potencial para alavancar exportaes. Devido crise dos seus
parceiros de bloco nos ltimos anos, sobretudo a Argentina, a qual
509
vem estabelecendo medidas unilaterais para evitar o aumento das

importaes brasileiras no seu mercado, esse sentimento positivo
vem se transformando em decepo. Consolidando no pas uma
viso negativa do Mercosul que tem se traduzido em propostas de
sua reverso. Quando, na verdade, o projeto de integrao requer
maior institucionalizao por meio do aprofundamento e da
adoo de regras regionais que condicionem a ao unilateral por
parte dos Estados-membros. Opo indesejvel para as elites do
pas e parcelas da diplomacia (MARIANO, 2007).
Nessa perspectiva, outra opo est sendo construda. Em
continuidade proposta de rea de Livre-Comrcio Sul-Americana
(Alcsa) da era FHC, o governo Lula lanou a ideia da Comunidade
Sul-Americana de Naes, transformada, mais tarde, na Unio de
Naes Sul-Americanas (Unasul). Esta iniciativa busca a ampliao
da liderana regional brasileira na Amrica do Sul e suas novidades
esto na admisso de custos pelo exerccio da liderana e a alterao
de premissas histricas da diplomacia brasileira.
Nessa perspectiva, Lula (2004) afirmou que o Brasil ter que
optar por polticas de defesa dos pases mais pobres, mesmo
que seja necessrio pagar mais caro por produtos importados dos
vizinhos. Lula anunciou tambm o perdo de dvidas dos menores
pases sul-americanos. Estabeleceu ainda acordos com a Venezuela
no setor de petrleo, gerao de energia eltrica e explorao de
reas de carvo mineral, entre outros. Alm disso, durante a crise
da Argentina, o BNDES atuou como fonte estrangeira de recursos
mantendo os planos de investimentos no pas vizinho. Segundo
Mantega (2005), nossa ideia aumentar a presena do BNDES na
Amrica do Sul, mas sempre e quando exista atuao de empresas
brasileiras. Assim, estaremos criando empregos no Brasil e dando
ajuda direta ao desenvolvimento do pas parceiro. Mas, at o
momento, o discurso no foi seguido de prtica. Diferentemente dos
financiamentos de obras no bojo do Iirsa com cofinanciamento do
510
BNDES, da CAF, do Fonplata e do Banco Mundial para a integrao

e o desenvolvimento multissetorial da infraestrutura regional sul-americana nas reas de transporte, energia e telecomunicaes.
No tocante alterao de premissas histricas da diplomacia
brasileira, Amorim (2005) defendeu que o Brasil sempre se pautou
pela no interveno nos assuntos internos de outros Estados. Esse
um preceito bsico da nossa diplomacia. Mas a no interveno
no pode significar descaso ou falta de interesse. Ou dito de outra
forma: o princpio da no interveno deve ser visto luz de outro
preceito, baseado na solidariedade: o da no indiferena. Com
base nesse novo preceito, a diplomacia brasileira no governo Lula
da Silva desempenhou papel proeminente para a soluo pacfica
de crises regionais. J no incio do governo Lula, houve o apoio
ao presidente Chaves para que ele buscasse uma soluo pacfica
para a crise da Venezuela. A Petrobras enviou um navio-tanque
Venezuela para atenuar os efeitos do desabastecimento de gasolina
sobre a economia e props a criao de um Grupo de Amigos da
Venezuela para mediar o conflito (CRUZ e STUART, 2003). Nessa
linha ainda, interveio na soluo de conflitos no Peru, no Equador,
na Bolvia, em Honduras, no Haiti, etc. Manteve posies de
absoro de custos nas demandas de reviso de contratos de Itaipu
com o Paraguai (HAGE e PECEQUILO, 2007) e do gs com a Bolvia
(HAGE, 2008). Sempre visando consolidar sua posio de lder
regional e ampliar sua capacidade de insero internacional.
Crticas foram realizadas sobre a estratgia brasileira de
integrao e busca pela liderana regional no governo Lula da
Silva. Entre elas, a principal foi a de que muitos discursos foram
realizados desde a eleio e muitas cartas de intenes propostas.
Mas, na prtica, o Mercosul regrediu tanto poltica quanto
economicamente com prejuzos para todos os pases (RICUPERO,
2010). Ademais, o Brasil no foi capaz de exercer a to propalada
511
autonomia pela assertividade na regio cedendo frequentemente

aos interesses dos seus parceiros sem maiores ganhos evidenciados.
Como exemplo, os crticos citam a questo das inmeras
barreiras comerciais da Argentina e a disputa com o Paraguai em
torno do preo justo da energia consumida pelo Brasil oriunda da
Usina de Itaipu. Nesse caso especfico, a diplomacia brasileira sob a
gesto lulo-petista parece ter alterado o modus operandis brasileiro
no relacionamento com os seus vizinhos. Ao invs de desempenhar
posio mais assertiva na regio e ter perspectiva mais grociana
globalmente, no governo Lula, a diplomacia brasileira inverteu
as tendncias: passou a exercer um realismo assertivo na arena
internacional, enquanto que, na sua regio, passou a ter posturas
grocianas admitindo, inclusive, perdas econmicas e polticas
significativas em troca de uma iluso de liderana (LAFER, 2004).
Em uma anlise mais ampla, incorporando a Unasul, segundo
crticos, a mesma situao tende a prevalecer. Verifica-se uma
posio cordeira adotada pelo Brasil na regio, aceitando perdas
econmicas importantes para pases menores em troca de um
suposto apoio para sua liderana regional e para a concretizao do
processo integracionista da Unasul (RICUPERO, 2010). Encontra-se tambm uma desconfiana emergente em vrios pases da
regio sobre os verdadeiros interesses brasileiros, revivendo teses
superadas relacionadas a um suposto imperialismo brasileiro.
Vale destacar que a balana comercial brasileira, antes
extremamente positiva com os pases da regio, vem perdendo
fora em virtude da entrada chinesa nos mercados sul-americanos,
a qual tem deslocado em vrios pases a posio hegemnica do
Brasil. Logo, a avaliao do governo Lula da Silva na integrao e
liderana regional negativa.
Outra importante vertente da poltica externa do governo
Lula da Silva que corrobora com a estratgia da autonomia pela
512
assertividade foi a criao da Cpula Amrica do Sul-frica (ASA)

e da Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (Aspa).
A ASA consiste em uma oportunidade histrica para ambas as
regies ao criar uma parceria de cooperao para o desenvolvimento
mtuo e inovador ao atrelar-se ideia de sustentabilidade. Sua
agenda diversificada e inclui temas de cooperao ambiental em
recursos hdricos, energias renovveis e biodiversidade, nos setores
da agricultura, energia, minerao, turismo, informtica, sade,
educao e esporte. Na viso da diplomacia brasileira, esta aliana
altamente estratgica ao empreender aes que busquem superar
as desigualdades e assegurar o multilateralismo. No entanto,
apesar de abranger os pases dos dois continentes, h um destaque
especial ao esforo do Brasil e da Venezuela para sua consolidao.
Na viso brasileira, esta parceria consiste em trabalhar para uma
nova geografia do comrcio mundial, a qual, ainda que no
resulte em resultados imediatos, deve ser preservada. De fato,
os dados do governo brasileiro indicam que as exportaes sul-americanas direcionadas ao continente africano aumentaram
em aproximadamente 50% no perodo de 2006 para 2008. Para o
ex-presidente, trata-se de uma nova lgica poltica, que no existia
h dez anos.
A Aspa igualmente um mecanismo de cooperao birregional
e um espao de coordenao poltica. Seu objetivo estimular um
intercmbio crescente entre as regies em setores que reflitam
demandas comuns e promova resultados positivos com base na
reciprocidade. As aes de seguimento so orientadas por uma
agenda de reunies entre seus representantes (ministros, altos
funcionrios e especialistas), alm de cinco Comits Setoriais,
responsveis pelas iniciativas de cooperao nas reas destacadas
(cooperao nos setores de cultura, economia, comrcio, finanas,
desenvolvimento sustentvel, cooperao Sul-Sul, cincia e
513
tecnologia, informao, ao contra a fome e a pobreza1). A Aspa

envolve 34 pases sul-americanos e rabes, alm do Secretariado-Geral da Unasul e da Liga dos Estados rabes (LEA). A cpula
promove ainda a coordenao poltica em assuntos de interesse
do Brasil. Defende a reforma das organizaes internacionais,
fomenta a prtica e fortalecimento do multilateralismo e do Direito
Internacional, bem como a soluo pacfica de controvrsias em
ambas as regies. Alm disso, trabalha a favor do desenvolvimento
e do dilogo entre as civilizaes2.
Enfim, a poltica externa brasileira no governo Lula da Silva
buscou abrir novos espaos de relacionamento internacional para
o Brasil, alinhados aos interesses das novas elites econmicas
emergentes ps Plano Real. Principalmente, no tocante Amrica
do Sul, frica, ao Oriente Mdio, aos grandes pases em
desenvolvimento (China e ndia) e busca de proteo contra a
concorrncia internacional dos Estados Unidos e da Europa. Entre
iguais, o governo Lula da Silva logrou benefcios na sua poltica
externa porque decidiu colocar a questo social no corao do
Estado brasileiro ao aprofundar e criar amplos programas sociais
domsticos de incluso de famlias e indivduos no mercado
consumidor. Esta deciso estratgica realizada pelo governo Lula da
Silva em um contexto histrico de crise econmica e social, colocou
o Brasil e outros pases em desenvolvimento (Rssia, China, ndia
e frica do Sul) em uma posio internacional de destaque. Isso
porque ter acesso a esses novos mercados consumidores do sul
pode propiciar ganhos econmicos relevantes.
1 Para mais informaes ver: <http://www.itamaraty.gov.br/temas/mecanismos-inter-regionais/
cupula-america-do-sul-paises-arabes-aspa/>.
2 Iniciativas j implementadas na Aspa foram de cooperao tcnica. Entre elas, projetos de reduo
de processos de desertificao e degradao do solo; intercmbio cultural por meio da criao da
Biblioteca e Centro de Pesquisas Amrica do Sul-Pases rabes (BiblioAspa); mostras de cinema;
palestras; traduo de livros; fruns empresariais, etc. Visando ampliar o comrcio inter-regional foi
proposto a criao da Federao Sul-Americana das Cmaras rabes de Comrcio.
514
Consideraes Finais
Buscamos demonstrar nesse captulo que a poltica externa
brasileira na era democrtica (1985-2010) buscou, com relativo
sucesso, adequar o modelo de insero internacional do pas ao
sculo XXI. Em um primeiro momento, entre meados dos anos
1980 e incio dos anos 1990, prevaleceu um padro de insero
reativo, obedecendo lgica da autonomia pela distncia, mas
sem os resultados de proteo ao desenvolvimento econmico.
Entretanto, a partir da queda de Collor de Mello e da emergncia de
Itamar Franco e FHC, refinou-se a perspectiva da autonomia pela
integrao, a qual garantiu resultados domsticos, sobretudo para
a consolidao de novas elites econmicas no bojo da implantao
do Plano Real.
Realizada a transio, diante de claros sinais de esgotamento
da lgica da autonomia pela integrao, o governo Lula da Silva
manteve a poltica monetria rgida favorvel aos interesses das
novas elites do segmento privado do sistema financeiro e dos
rentistas. Na arena internacional, seguiu risca as diretrizes do
FMI e protelou as negociaes na Alca e na OMC sobre a abertura
de servios. Para o setor agrcola, manteve incentivos domsticos
ampliao das suas atividades, bem como o cmbio em um
patamar razoavelmente adequado para o contnuo crescimento
do supervit comercial externo. No mbito internacional, buscou
estabelecer novas parcerias para a ampliao de mercados
consumidores como, por exemplo, com os pases rabes;
intensificou relaes bilaterais com o intuito de negociar acesso
a mercados como, por exemplo, com a China; e tambm utilizou a
OMC, com apoio dos parceiros em desenvolvimento, como, por
exemplo, os componentes do IBAS, como agncia internacional
para a construo de regras liberalizao do comrcio agrcola
internacional. De acordo com os interesses do setor industrial
515
e de segmentos do setor de servios, por um lado, a diplomacia

do governo Lula da Silva procurou abrir, sem sucesso, mercados
na Amrica do Sul. Essa mesma frao da nova elite econmica
demandou e garantiu proteo na OMC quando se tratou da
negociao dos temas de Cingapura (investimentos, poltica
de competio, transparncia em compras governamentais e
facilitao de comrcio), bem como foi refratria a uma nova
rodada de liberalizao comercial unilateral tanto na Alca quanto
no acordo UE-Mercosul como grandes ameaas aos seus interesses.
Coube ainda ressaltar que a poltica externa do governo Lula
da Silva buscou muito mais abrir espaos polticos entre pases
de menor poder relativo e pases em desenvolvimento para neles
efetuar um uso irrestrito da assertividade como norma da afirmao
dos interesses domsticos brasileiros. As alianas estratgicas sul-sul obedecem a essa lgica, a qual visa fomentar a existncia de um
grande pas que, de fato, ainda no existe na seara internacional
nesse incio de sculo XXI, devido as suas fragilidades domsticas.
Como consequncia, este padro comportamental tende a azedar
relacionamentos com parceiros internacionais de longo prazo,
bem como, no mbito regional, despertar cimes e desconfianas
historicamente j solucionadas.
Infelizmente, o to propalado neodesenvolvimentismo e
suas parcerias internacionais ficaram condicionados imaturidade
das elites brasileiras que no demonstraram querer adiantar o
futuro do Brasil por meio da consolidao abrangente do combate
desigualdade e o resgate da dvida social do pas. Esta necessidade
nacional vem ocorrendo atravs da incorporao dos mais pobres
como consumidores, na maioria das vezes, de produtos importados,
sem dar-lhes condies estruturais de autonomia individual.
Consequentemente, at o momento, os setores econmicos
escolhidos como foco do neodesenvolvimentismo no so
516
intensivos no uso de tecnologias, nem no fomento para absoro

futura via melhorias educacionais da mo de obra qualificada que
permita populao brasileira renda crescente e capacidade de
consumo constante com incremento da poupana privada e pblica
para a realizao de investimentos em inovao e infraestrutura.
Condio sine qua non consolidao de um pas slido capaz de
defender seus interesses domsticos de maneira autnoma e
assertiva no sistema internacional neste incio do sculo XXI.
Em midos, a formatao do projeto poltico de um grande
pas ocorreu, mas prevaleceu urgncia da manuteno do poder e
os limites estruturais domstico e internacional dificultaram a sua
consecuo. Enfim, o governo Lula da Silva optou operacionalizar a
poltica externa brasileira a servio dos interesses das novas elites
econmicas atuantes no pas ps Plano Real na era democrtica.
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521
O Brasil e os Estados Unidos

no sculo XXI: uma nova
percepo mtua?
Professora e coordenadora do curso de relaes internacionais

da Universidade Federal de So Paulo (Unifesp). Doutora em
Cincia Poltica pela USP, bolsista produtividade nvel 2 do
CNPq, Pesquisadora Associada do NERINT/UFRGS, do Grupo de
Pesquisa UNIFESP/UFABC A Insero Internacional Brasileira:
Projeo Global e Regional e Relaes Internacionais do Brasil
Contemporneo da UnB. especialista em poltica externa dos
Estados Unidos, tendo realizado tambm estudos sobre poltica
externa brasileira, Rssia, potncias emergentes e relaes
internacionais da Amrica Latina. Entre as publicaes recentes
destacam-se os seguintes livros: Os Estados Unidos e o sculo
523
XXI; As Relaes Brasil-Estados Unidos; a terceira edio do livro

A Poltica Externa dos Estados Unidos, e o Manual do Candidato
Poltica Internacional editado pela FUNAG.
524
primeira dcada do sculo XXI representou uma inflexo

significativa na poltica externa brasileira, com a retomada
da tradio multilateral global das relaes internacionais
do pas. Iniciada pelo governo de Luiz Incio Lula da Silva
(2003/2010), esta retomada consolidou uma agenda autnoma
e de alto perfil no campo externo, que levou a mudanas na
projeo regional e global do pas. No governo de Dilma Rousseff
(2011/2013) ainda que com menor intensidade e em condies
mais adversas do cenrio mundial, estas tendncias de mudana
tiveram continuidade1.
Tais mudanas ocorrem a partir da adoo de um padro
assertivo de atuao externa, baseado em uma retrica terceiro-mundista e crtica, associado estabilizao da economia e
sociedade domstica. Seja com relao ao em organismos
multilaterais como em trocas bilaterais, o pas procurou reafirmar
seus interesses de forma clara e no subordinada. Adicionalmente,
o pas buscou exercer novos papis internacionais com a defesa
do princpio da no indiferena e da responsabilidade ao proteger.
Neste exerccio de brando, soma-se, ainda, a defesa da reforma das
instituies multilaterais para refletir o novo equilbrio de poder
mundial e a multipolaridade.
Neste texto, sero traadas somente as linhas gerais da poltica externa do perodo, para um estudo
mais detalhado, recomenda-se a leitura de VISENTINI, 2013. Para as relaes bilaterais Brasil-Estados
Unidos, ver PECEQUILO, 2012, e para a poltica externa dos Estados Unidos no ps-Guerra Fria,
PECEQUILO, 2013.
525
Esta presena global ocorre a partir da combinao dos

intercmbios Sul-Sul e Norte-Sul das relaes internacionais, em
uma estratgia que pode ser definida como de eixos combinados,
no qual se equilibram as parcerias com os mundos desenvolvido,
em desenvolvimento e de menor desenvolvimento relativo: i.e., nas
Amricas, na sia, na frica e na Europa Ocidental. A diversificao
de intercmbios e a abertura de novas frentes de ao via criao de
instituies e coalizes renovadas ao Sul tornaram-se parte desta
agenda, simbolizada por diversas iniciativas: o Ibas (ndia, Brasil e
frica do Sul), o Brics (Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul)
e os G20 comercial e financeiro. Neste sentido, o Brasil e os demais
RICS so definidos como naes emergentes, com relevncia no
processo de reordenamento do poder mundial, em direo a um
mundo, como citado acima, de tendncias multipolares.
A liderana regional na Amrica do Sul passou por relevante
processo de adensamento poltico-estratgico, com a apresentao
de novos projetos como a Unasul (Unio de Naes Sul-Americanas)
e as Cpulas ASA (Amrica do Sul-frica) e Aspa (Amrica do Sul-Pases rabes), associados continuidade do Mercosul (Mercado
Comum do Sul) e a Iirsa (Iniciativa de Integrao da Infraestrutura
Sul-Americana)2. Com isso, o Brasil exerceu de forma mais
intensiva sua liderana continental com agenda cooperativa,
evitando dot-la de carter hegemnico. Apesar dos eventuais
conflitos com seus vizinhos, o Brasil pode solidificar sua posio
na Amrica do Sul como estabilizador e interlocutor preferencial.
Nenhum intercmbio entre os Estados livre de divergncias
ou plenamente harmonioso, uma vez que estes Estados sempre
2
O projeto Iirsa inicia-se em 2000, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1995/2002),
perodo que corresponde a uma reviso inicial da agenda brasileira dos anos 1990. Somada a uma
ao mais intensiva na regio sul-americana, o governo Cardoso tambm avanou nas crticas
globalizao assimtrica. Entretanto, estas iniciativas no levaram a uma transformao qualitativa da
agenda, ocorrida somente na gesto seguinte de Lula.
526
O Brasil e os Estados Unidos no sculo XXI: uma nova percepo mtua?
estaro em busca de seu interesse nacional individual. A questo

bsica no a existncia ou no de conflitos, mas sim a forma
como sero administradas estes choques normais de posio em
um intercmbio estruturado e institucionalizado. E, neste sentido,
o Brasil conseguiu alcanar uma posio de equilbrio entre sua
projeo e a acomodao de todos estes interesses, elevando
sua prpria condio de poder na Amrica do Sul e no sistema
internacional.
Esta mudana de referencial teve um impacto direto na
mais importante e significativa relao bilateral das relaes
internacionais brasileiras, a com os Estados Unidos. Durante as
presidncias de Lula e de George W. Bush (2001/2005), os dois
pases efetivaram o Dilogo Estratgico, havendo o reconhecimento
norte-americano do papel brasileiro no cenrio regional e global. Em
2010, este reconhecimento estendeu-se Estratgia de Segurana
Nacional da administrao de Barack Obama (2009/2013) que
definiu o Brasil, ao lado de outras naes emergentes como um dos
novos centros de poder mundial (NSS, 2010). Em linhas gerais,
isso significa que os Estados Unidos reconhecem o Brasil como uma
nao de projeo regional e global, classificao similar atribuda
a outras naes de caractersticas semelhantes como a China e a
ndia.
Esta mudana de percepo dos Estados Unidos sobre o
Brasil foi acompanhada por movimento similar do lado brasileiro,
de reavaliao do intercmbio, o que permitiu solidificar o
reconhecimento mtuo de ambos como potncias. Entretanto,
dentro do Brasil, este processo permanece envolto em debate
e controvrsia, polarizando opinies: enquanto a realidade
demonstra que, atualmente, o Brasil elevou sua posio diante
dos Estados Unidos, muitos indicam que o relacionamento estaria
atravessando a sua pior fase. Mas, afinal, qual o status das relaes
bilaterais no sculo XXI?
527
Uma Breve Contextualizao (1989/2002)

Para que se possa avaliar se houve ou no mudana na
relao bilateral Brasil-Estados Unidos, mas, principalmente,
na percepo norte-americana sobre o Brasil no sculo XXI,
preciso verificar, de forma comparativa, as fases atravessadas
por esta relao desde o ps-Guerra Fria. Em linhas gerais, as
relaes Brasil-Estados Unidos atravessaram quatro fases distintas
desde 1989: alinhamento (1990/1998), autonomia (1999/2004),
dilogo estratgico (2005/2010) e Brasil global (2011/2013).
Enquanto as duas primeiras fases correspondem a um baixo perfil
do intercmbio, em particular a primeira at 2002, a terceira e a
quarta relacionam-se ao alto perfil.
Basicamente, o baixo perfil corresponde recuperao da
lgica bilateral-hemisfrica que dominou as relaes internacionais
do Brasil no perodo de 1902 a 1961. Esta lgica alternou, durante
este perodo, padres de alinhamento pragmtico e automtico s
polticas norte-americanas, visando o reposicionamento do pas
no continente e em nvel global a partir de uma boa relao com os
Estados Unidos. Pode-se indicar que nesta fase que se solidifica
o peso histrico dos Estados Unidos na definio da agenda de
poltica externa brasileira, que, por vezes, lhe confere um carter
at maniquesta e negativo. Nesta correlao, a tendncia que
exista uma subestimao do papel e do poder do Brasil no sistema
regional e internacional, acompanhada da superestimao do
poder dos Estados Unidos e de seu interesse potencial no pas.
Ou seja, o bilateralismo toma como referencial da ao
internacional brasileira o efeito que determinado ato ou opo
poder ter no intercmbio Brasil-Estados Unidos, e que benefcios
podero ser obtidos a partir deste efeito. Neste sentido, o clculo
estratgico nacional passa a ter uma via de mo nica, focada
nos Estados Unidos, e no no interesse e necessidades brasileiras
528
no sistema internacional. Da mesma forma, a reproduo de

padres sociais, culturais e polticos norte-americanos dentro do
Brasil representa a consolidao da nao brasileira como irm
e similar aos Estados Unidos, e, portanto, mais prxima deste
pas do que dos vizinhos latino-americanos ou pases do Terceiro
Mundo em geral.
Do lado norte-americano, esta postura brasileira somente
reforou a viso do Brasil como um pas que era visto como
potencialmente grande na regio, mas no relevante na agenda
da poltica externa dos Estados Unidos, visto que sua posio
tendia, quase sempre, a atrelar-se diplomacia de Washington.
O Brasil, ainda, era visto como parte de um conjunto de naes
latino-americanas, sendo, a Amrica Latina, zona de interesse
secundria para a hegemonia, em particular durante a Guerra
Fria (1947/1989), quando o eixo Europa-sia passou a ocupar o
lugar de primeira prioridade na estratgia dos Estados Unidos.
medida que o Brasil no oferecia resistncia ou concorrncia aos
norte-americanos, ou mesmo demonstrava poder como possvel
moderador e lder do cenrio regional, em especial no espao sul-americano, no existiam motivaes diretas para que os Estados
Unidos detivessem uma ateno mais direcionada ao pas.
Mesmo antes da Guerra Fria, de 1902 a 1946, apenas nas
fases de alinhamento pragmtico, o Brasil deteve certa relevncia
diante dos norte-americanos. Estes perodos correspondem
gesto Rio Branco (1902/1910) frente do Ministrio das Relaes
Exteriores, quando o pas posicionou-se como lder da regio sul-americana, com possibilidade de atuao subimperialista neste
espao geogrfico; e a dinmica da barganha varguista (1930/1945),
no contexto da emergncia e ecloso da Segunda Guerra Mundial,
quando se efetivou a triangulao estratgica Brasil-Alemanha-Estados Unidos.
529
Esta triangulao permitiu ao Presidente Getlio Vargas

pressionar os norte-americanos por concesses estratgicas no
setor militar e de tecnologia, culminando com a instalao da
Companhia Siderrgica Nacional em Volta Redonda, no Rio de
Janeiro, pilar do processo nacional de industrializao por subs
tituio de importaes. Na dcada de 1950, em sua nova Presi
dncia, Vargas ainda tentou retomar a dinmica de barganha,
com o nascente Terceiro Mundo como polo oposto aos Estados
Unidos, mas sem sucesso similar devido aos constrangimentos da
bipolaridade a este tipo de movimentao pendular. Nos interregnos
de alinhamento automtico, predominou uma poltica brasileira
subordinada aos Estados Unidos, acentuando as assimetrias entre
as sociedades.
Os poucos resultados obtidos por esta premissa estratgica
e comportamento ttico, exceo das pocas de alinhamento
pragmtico como acima mencionado, somadas s transformaes da
sociedade brasileira (industrializao, urbanizao e crescimento) e s
do sistema internacional (multilateralizao, emergncia do Terceiro
Mundo e do Movimento No Alinhado) na dcada de 1960 levaram
ao abandono deste padro. De 1961 a 1989, o paradigma bilateral
foi substitudo pela viso multilateral global, na qual os Estados
Unidos tornaram-se um, dentre muitos, parceiros possveis do
Brasil na arena internacional. Originria da Poltica Externa
Independente (1961/1964), nos governos de Jnio Quadros
(1961) e Joo Goulart (1961/9164), e desenvolvida pelo Chanceler
San Tiago Dantas em seu incio, esta base de pensamento permitiu
um salto qualitativo na posio brasileira.
De uma tendncia focada no Norte-Sul, a poltica externa
evoluiu para um padro de global trader and player, com autonomia
e atuao abrangente nas dimenses Sul-Sul, Sul-Leste (vide
tratar-se de momento bipolar no cenrio mundial por conta da
Guerra Fria americano-sovitica), e ainda em busca de alternativas
530
Norte-Sul, com parcerias variadas com outras naes desenvolvidas

do Primeiro Mundo como as da Europa Ocidental e do Japo.
O Brasil investiu esforos na consolidao das organizaes
internacionais governamentais, fazendo da arena multilateral
uma via preferencial de ao e reposicionamento no sistema
internacional.
Como resultado, estas parcerias resultaram em ganhos
polticos, econmicos e sociais, alm de promover a elevao do
prestgio, autonomia e assertividade do pas em escala global.
A identificao como pas do Eixo Sul, ao Terceiro Mundo,
solidificou uma atuao de liderana neste espao, ajudando a
compor a agenda centrada na defesa do desenvolvimento, da
democracia e do desarmamento. Este projeto externo alcanou seu
auge na era do Regime Militar (1964/19853), com a finalizao do
projeto iniciado por Vargas na dcada de 1930 de industrializao
por substituio de importaes. Alm disso, o Brasil manteve sua
vantagem comparativa na exportao de commodities (posio que
sustenta at o sculo XXI), o que lhe permitiu ampliar sua base
exportadora. O desenvolvimento interno deu maior solidez ao
poder externo, com a consolidao do Brasil Potncia Mdia,
agregando a este referencial elementos estratgicos de projeo
como o diferencial nuclear.
Este fortalecimento de poder brasileiro afetou as relaes
bilaterais com os Estados Unidos, medida que possua efeitos
sobre o equilbrio de poder regional e global. Desta forma, apesar
da convergncia nos anos 1970 e 1980 no campo do combate ao
comunismo, estratgica, poltica e economicamente os choques
de interesse tornaram-se mais constantes. Esta situao guarda,
como ser discutido no prximo item, semelhana com o perodo
3
A exceo neste perodo foi o governo de Castello Branco (1964/1967), cuja prioridade foi realinhar-se com os Estados Unidos. Para melhor detalhamento do perodo, ver PECEQUILO, 2012.
531
atual, visto que os ganhos de poder relativo do Brasil tendem

a afetar as posies dos Estados Unidos em alguns setores (e se
encontram associados perda de posies norte-americanas no
cenrio global). A despeito de setores nacionais perceberem este
aumento de choques como negativo, ele , na verdade, prova do
amadurecimento do relacionamento e uma tendncia positiva de
ascenso brasileira, em particular, a partir de 2003.
O fim da Guerra Fria em 1989, e a imagem da supremacia
unilateral e unipolar dos Estados Unidos, porm, colocaram em
xeque esta experincia diplomtica, pela ascenso ao poder dos
grupos favorveis reviso da agenda externa para adequ-la a
este novo contexto. De acordo com Batista (1993), este processo
de reaproximao ao Norte, i.e. aos Estados Unidos, partia de
premissas equivocadas sobre a unipolaridade norte-americana,
superestimando-a nas dimenses econmicas e sociais, quando
somente prevalecia no campo militar. Alm disso, recuperava
um iderio de parte das elites polticas brasileiras de insero no
Primeiro Mundo, com a negao do perfil perifrico e de nao em
desenvolvimento do pas.
Esta insero seria mediada e assimtrica, portanto,
subordinada, mas mais adequada a uma certa imagem de Brasil
que grupos internos construram ao longo do sculo XX. Termos
como normalizao das relaes internacionais, autonomia pela
integrao eram utilizados em substituio ao alinhamento.
Por sua vez, o eixo multilateral-global passou a ser sinnimo de
autonomia pela excluso, confrontao e, a partir dos anos
2000, antiamericanismo4.
Na primeira fase da relao bilateral no ps-Guerra Fria,
de 1990 a 1998, a poltica externa brasileira sofreu um processo
Ver CERVO e BUENO, 2008; VIGEVANI, 2011 para uma discusso mais detalhada desta terminologia.
532
de recuo com a retomada do padro de alinhamentos agenda

dos Estados Unidos. A polarizao ideolgica entre as vises
autonomistas e bilaterais reduziu no s a margem de ao
brasileira como a sua relevncia diante dos norte-americanos, aps
a elevao de poder das dcadas anteriores. O auge do alinhamento
ocorreu na gesto de Fernando Collor de Mello (1990/1992), com
a prevalncia de uma postura automtica, havendo o alinhamento
pragmtico no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso
(1995/1998).
De 1992 a 1994, porm, o Presidente Itamar Franco, que
assumiu aps o impeachment de Collor, reverteu estas tendncias.
Itamar lanou as bases da Alcsa (rea de Livre-Comrcio Sul-Americana) que seria retomada em iniciativas sul-americanas,
como recuperou o carter autnomo do Mercosul. Alm disso,
reiniciou a aproximao com os parceiros do Brasil no Terceiro
Mundo. Porm, estas tendncias no tiveram continuidade,
ressurgindo somente nos anos 2000 com um carter poltico de
autonomia e assertividade.
Neste perodo, buscando a aceitao norte-americana e
a obteno de benefcios poltico-econmicos como abertura
comercial do mercado dos Estados Unidos e dos pases desenvolvidos em geral nas negociaes do sistema multilateral do Acordo
Geral de Comrcio e Tarifas e depois na Organizao Mundial
do Comrcio, ajuda para o desenvolvimento, transferncias
tecnolgicas, e o assento permanente no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, a agenda do Brasil focou-se nas concesses
aos parceiros do Norte e adeso ao Consenso de Washington e
regimes sensveis na rea nuclear.
Assim, de 1990 a 1998, o pas implementou uma acelerada
poltica de privatizaes, abertura comercial, desregulamentao,
cortes de projetos sociais, e se comprometeu com regimes nos quais
533
abriu mo de seu desenvolvimento tecnolgico autnomo como o

Tratado de No Proliferao Nuclear. Adicionalmente, condicionou
as origens do Mercosul a uma viso economicista (posteriormente
abandonada) e apoiou projetos como a Iniciativa para as Amricas
no comeo da dcada de 1990, que previa a construo de uma
Zona Hemisfrica de Livre-Comrcio (ZHLC) nas Amricas.
A partir de 1994, este projeto da ZHLC, renomeado de rea de
Livre-Comrcio das Amricas (Alca), contou com o apoio de alguns
setores da economia brasileira, mas sofreu resistncias tanto do
Executivo quanto do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE).
A Alca, neste sentido, indicou que o governo FHC possua um
padro pendular de alinhamento aos Estados Unidos, no que se
refere aos interesses econmico-comerciais nacionais. Apesar do
alinhamento poltico em outros setores, as questes comerciais
detiveram grande contedo de autonomia que, associadas ao
prprio desengajamento dos Estados Unidos do projeto, levaram
ao esgotamento do processo, culminando com seu abandono
em 2005 (para maior detalhamento recomenda-se PECEQUILO,
2012).
Diante da ausncia de respostas norte-americanas e do
agravamento da crise interna no segundo mandato de FHC, os
padres de alinhamento dos anos 1990 (que tambm pode ser
chamada de dcada bilateral) sofreram real esgotamento e foram
substitudos por iniciativas de maior autonomia. Entretanto, assim
como no teve alinhamento pleno em todos os setores aos Estados
Unidos, FHC tambm no apresentou um padro homogneo na
retomada da autonomia.
Neste sentido, a segunda fase da relao bilateral, autonomia,
1999 a 2004, apesar de elevar o perfil de ao brasileiro, alm dos
limites bilaterais experimentados por quase toda uma dcada,
possui ainda um elemento de forte correlao com o perodo
534
anterior. Os anos de 1999 a 2002, correspondentes ainda ao

segundo mandato da administrao de FHC, no promovem um
salto qualitativo pleno nas relaes internacionais do pas, por no
efetivarem, por completo, a mudana de nfase do eixo Norte-Sul
ao Sul-Sul.
Especificamente, as iniciativas de FHC foram sustentadas na
retrica da globalizao assimtrica que inseriu, como indica Silva
(2009), uma crtica moderada s assimetrias socioeconmicas
geradas por este fenmeno, permanncia de desigualdades
polticas e ausncia de reformas nas estruturas de poder
multilaterais. Na prtica, isto representou a reaproximao do
Brasil com as naes que depois seriam definidas como emergentes
(e/ou grandes pases perifricos) como a Rssia, a China e a ndia
na agenda comercial, sem coordenao poltica ainda, e uma
postura mais assertiva nas negociaes da OMC. Adicionalmente,
recuperou-se a dimenso sul-americana da poltica externa
brasileira com o lanamento do projeto Iirsa (Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana), com foco na interligao de
redes de transportes, energia e comunicaes regionais, e o reforo
do Mercosul.
No conjunto, as relaes bilaterais do perodo de 1999 a 2004
mantiveram-se em compasso de espera, sem grandes avanos,
rupturas ou crises, medida que os Estados Unidos tambm
no demonstravam interesse especfico ou ateno maior para
o Brasil ou Amrica Latina neste perodo que abrange o final da
administrao Clinton (1993/2000) e o incio do governo de George
W. Bush (2001/2008). As promessas de campanha de Bush filho
para a construo de um Sculo das Amricas com a retomada
da Alca e a revitalizao do Acordo de Livre-Comrcio da Amrica
do Norte (Nafta) no se realizaram. O foco na Eursia como arena
preferencial de poder mantiveram a regio em papel secundrio.
A nica iniciativa mais concreta seria o estabelecimento do Cafta
535
(Acordo de Livre-Comrcio da Amrica Central), com os pases

menores desta regio, apenas reforando a interdependncia
preexistente.
Esta situao foi agravada pelos atentados terroristas de
11/9/2011 que lanaram os Estados Unidos Guerra Global
contra o Terror (GWOT) e s Guerras do Afeganisto (2001 em
andamento) e Iraque (2003/2011). A Doutrina Bush (2002), de
carter preventivo, faz menes esparsas Amrica Latina, como
foco de risco terrorista a partir da Colmbia (sendo apresentada a
nova classificao narcoterrorismo para os cartis da droga, como
forma de validar a presena militar norte-americana na regio)
e da Trplice Fronteira Brasil-Argentina-Paraguai. A guerra das
drogas tambm comeou a deslocar-se ao Mxico como efeito da
militarizao do conflito colombiano. A ascenso dos governos de
esquerda na regio, sob a liderana de Hugo Chvez na Venezuela,
com pauta socialista (e discurso anti-hegemnico5), e a esquerda
moderada de Lula e Michelle Bachellet no Chile eram igualmente
fonte de preocupao.
Esta situao de distanciamento e inrcia do intercmbio e da
poltica hemisfricas dos Estados Unidos, somada ascenso de
uma nova presidncia no Brasil, com uma agenda diferenciada
de poltica interna e externa permitiu um salto qualitativo
abrangente nas relaes internacionais do pas. Tendo como marco
o ano de 2003, com a chegada de Lula ao Planalto, promoveram-se
alteraes estratgicas substantivas de agenda. Avaliaes precoces
indicaram que estas alteraes, devido ao seu carter de autonomia
e assertividade elevariam o nvel de confronto diplomtico entre
os Estados Unidos e o Brasil, ocorrendo justamente o oposto.
Apesar das crticas abertas de Chvez aos Estados Unidos, e dos Estados Unidos Venezuela, em
nenhum momento o ncleo duro da relao, i.e., o comrcio de petrleo, foi prejudicado, devido
dependncia mtua no setor.
536
A estabilidade poltico-econmica, uma pauta multilateral

global de parcerias Sul-Sul, baseadas em uma agenda de
independncia e social, elevaram o perfil da relao ao seu real
patamar: uma relao entre potncias, cada qual com suas
capacidades, interesses e projeo. O risco de Lula tornar-se um
novo Chvez foi sendo minimizado do ponto de vista norteamericano, com o Brasil atuando muitas vezes como um mediador
entre os dois pases e elemento de conteno da ao chavista.
Projetos como a Alba (Alternativa Bolivariana para as Amricas),
ofereciam tanto concorrncia influncia norte-americana na
regio como brasileira (ainda que sempre Lula e Chvez tenham
ressaltado a complementaridade entre as aes brasileiras e
venezuelanas de integrao regional).
Assim, durante o mandato de Lula-Bush, os Presidentes
tiveram contatos de alto nvel em 2002, 2003, 2005 e 2007,
alm das visitas da Secretria de Estado Condoleezza Rice em
2005 e 2008 ao pas (estando frente da diplomacia brasileira no
Ministrio das Relaes Exteriores, o Embaixador Celso Amorim e,
na Secretaria de Relaes Exteriores, Embaixador Samuel Pinheiro
Guimares, depois substitudo pelo Embaixador Antonio Patriota).
O status do relacionamento Brasil-Estados Unidos assim avaliado
pelo Presidente Lula em 2005, quando do estabelecimento formal
do dilogo estratgico,
Quando da minha eleio para a presidncia no foram
poucos a prever a deteriorao das relaes entre Brasil e
EUA. Equivocaram-se redondamente. Ao contrrio, nossas
relaes atravessam hoje um de seus melhores momentos.
As relaes econmicas e comerciais se ampliaram em
muito e nosso dilogo poltico ganhou qualidade superior.
Compreendemos, EUA e Brasil, nossa importncia
econmica e poltica e as responsabilidades que disso
537
decorrem (...) por todas estas razes que vemos com

entusiasmo a disposio norte-americana de incluir o Brasil
entre os pases com os quais mantm dilogo estratgico
privilegiado (...) Nesse marco (...) as relaes EUA-Brasil
so fundamentais e seu aperfeioamento um legado que
devemos deixar aos que viro depois. (SILVA, 2005)
Mas, em que consiste o dilogo estratgico, que corresponde

terceira fase do relacionamento bilateral, e que agrega componentes
de autonomia desenvolvidos pelo governo Lula a partir de sua
posse em 2003, encerrando a segunda fase do intercmbio?
De Lula a Dilma (2003/2013): do Dilogo

Estratgico ao Brasil Global
O estabelecimento de dilogos e/ou parcerias estratgicas
entre Estados no sistema internacional possui tanto dimenses
prticas quanto retricas, variando desde declaraes positivas
sobre o outro parceiro, como a construo de um arcabouo concreto
para o relacionamento em um novo patamar. Tal patamar no
representa a eliminao da divergncia em uma relao bilateral,
ou a plena harmonia ou consensos, mas a estruturao das trocas
de forma slida, respeitando os desacordos, e aprofundando as
convergncias e o reconhecimento da relevncia dos parceiros
(PATRIOTA, 2008).
No caso especfico da relao bilateral, a emergncia do
dilogo em 20056 representa uma mudana qualitativa nas
relaes Brasil-Estados Unidos que, como indica Crandall (2011),
resulta de ganhos do prestgio brasileiro no sistema regional e
global. Revertendo a tradicional avaliao do Brasil como parte
6 Rssia, ndia, China, Israel e Reino Unido so outros pases com os quais os Estados Unidos
estabeleceram formalmente o Dilogo Estratgico ao longo dos anos.
538
de um conjunto sul-americano ao qual no se precisaria dedicar

ateno significativa, pois no oferece nem risco ou possibilidade
de cooperao aos Estados Unidos, estes ganhos elevam a posio
brasileira na agenda diplomtica norte-americana.
Para os norte-americanos, como se tem discutido, pases sem
peso estratgico em suas regies ou no mundo so percebidos como
secundrios, no sendo inseridos no radar da poltica externa
como relevantes ou significativos. Neste sentido, so vistos como
uma espcie de carona (free rider) da hegemonia, ao qual no se
precisa prestar ateno. Esta lgica estratgica-ttica, porm, no
compreendida por parte dos setores nacionais brasileiros, que
ainda percebem a poltica externa nacional como funo da relao
Brasil-Estados Unidos. Isto , a definio negativa e subordinada
do interesse do pas no mundo.
Assim, o Brasil somente tornou-se relevante para os Estados
Unidos, quando, na prtica, reconheceu o seu prprio orgulho
e poder nacional, investindo na superao de suas dificuldades
internas para melhorar as suas condies econmico-sociais, e
qualificar sua atuao internacional. Em resumo, estes ganhos
de prestgio resultam da mudana das relaes internacionais do
Brasil, a partir de uma pauta assertiva e autnoma no sistema
como apresentado. Baseada em uma viso do pas como lder da
Amrica do Sul e membro do Terceiro Mundo, ao lado de China,
ndia, Rssia e frica do Sul (que passaram a compor os Brics),
esta agenda retomou o paradigma multilateral global e atualizou-o
para uma estratgia que pode ser definida de eixos combinados
Sul-Sul e Norte-Sul, com nfase na dimenso Sul-Sul (relaes
com naes emergentes e pases de menor desenvolvimento
relativo).
539
Como analisado na Introduo deste texto, esta agenda foi

composta de diversas iniciativas como a Unasul7, a Aspa e a ASA,
a continuidade dos projetos Iirsa e Mercosul, a criao do Ibas,
e a atuao nos G20s comercial e financeiro. No caso do G20
comercial, o marco foi a atuao da aliana de geometria varivel
nas negociaes da Rodada Doha, na Reunio Ministerial de
Cancun em 2003, quando uma aliana articulada entre as naes
em desenvolvimento barrou novas concesses dos pases do Sul
aos do Norte, bloqueando as presses estadunidenses e da Europa
Ocidental. Em 2010, tambm foram iniciadas as negociaes no
mbito da Celac (Comunidade de Estados Latino-Americanos e
Caribenhos). No campo comercial, ainda, observou-se o citado
esgotamento da Alca.
No que se refere ao G20 financeiro, as dinmicas de reunio
se intensificaram por conta das crises globais na economia a partir
de 2009. Adicionalmente, o Brasil manteve as demandas pela
reforma do sistema multilateral poltico-financeiro, incluindo
a reivindicao por um assento permanente no Conselho de
Segurana das Naes Unidas. Estrategicamente, destaca-se a
participao, e comando, da Misso de Estabilizao das Naes
Unidas no Haiti (Minustah), que, em 2014, completar dez anos.
Neste mbito, insere-se o princpio da no indiferena, defendido
pelo Embaixador Celso Amorim (AMORIM, 2011), que indica a
necessidade de um compromisso mais claro do Brasil em envolver-se nas questes internacionais que envolvam temas humanitrios.
Esta ao representa um salto qualitativo tradicional postura
brasileira de no envolvimento e no ingerncia em assuntos de
outras naes. Adicionalmente, preciso mencionar a liderana
na defesa dos temas do desenvolvimento social, com destaque
As origens da Unasul encontram-se na proposta da Casa (Comunidade Sul-Americana de Naes)

lanada pela Presidncia de Lula.
540
a programas de assistncia e bem-estar como o Fome Zero e a

Farmcia Popular.
Ao mesmo tempo, o Brasil no abandonou suas parceiras ao
Norte, dotando-as de carter relevante e equilibrado, mas que
se somam, e no excluem a agenda Sul-Sul. Especificamente, no
que se refere aos Estados Unidos, a ttica foi a de equilbrio e
composio de interesses, com valorizao do Brasil como ator
relevante na regio e no mundo como indicado. Sintetizando esta
ttica, Cabral (2011) indica que,
Na poltica externa Lula adotou uma postura pragmtica,
mantendo um baixo perfil de confronto com os EUA, isolando
os assuntos e negociaes onde havia maior divergncia,
valorizando os pontos de convergncia, de modo a evitar
o surgimento de um antagonismo da administrao
republicana. Esta conduta apresentou bons resultados,
pois apesar de movimentar-se em um eixo ideolgico mais
esquerda, aproximou-se dos EUA, reduzindo o espao de
manobra de outros pases latino-americanos (dificultando-lhes uma poltica pendular) e conseguiu ampliar seu espao
geoestratgico na Amrica do Sul. (CABRAL, 2011, p. 312)
Desta forma, as aes brasileiras detm contedo no s

econmico-comercial no mbito Sul-Sul, como poltico-estratgico,
o que insere um componente de diferenciao entre a autonomia
exercida por FHC (1999/2002) e a de Lula (2003/2004), finalizando
a etapa de autonomia da relao bilateral, em direo ao dilogo
estratgico. Este movimento brasileiro, e dos demais emergentes,
foi, por sua vez, acompanhado pela crise poltica e econmica gerada
pelo unilateralismo e superextenso da Era Bush filho, que forou
uma reviso de paradigmas da poltica externa norte-americana.
Ou seja, observa-se um cenrio de trajetrias trocadas: ascenso
dos emergentes e declnio dos Estados Unidos.
541
Nesta reviso, trs pilares destacaram-se na agenda de

Secretria de Estado Condolleeza Rice8, com impactos positivos
para o Brasil: a valorizao do multilateralismo; a diplomacia
transformacional, pela qual os Estados Unidos se disporiam a ajudar
pases rumo transio democracia sem intervenes militares; e
a reaproximao com Estados relevantes do sistema internacional,
os pivs estratgicos regionais, dentre os quais se inclui o Brasil.
Este reconhecimento se traduziu em declaraes de Rice, em 2005,
afirmando que os EUA encaram o Brasil como um lder regional
e um parceiro global. Em novembro deste ano, em viagem oficial
ao Brasil, Bush e Lula, iniciaram o dilogo estratgico. O Brasil e
o grupo das naes emergentes ainda foram definidos por Rice,
em 2008, como responsveis pela ordem mundial (stakeholders).
Segundo Rice,
(...) nossas relaes com as grandes potncias tradicionais
e emergentes ainda importam para a conduo eficiente
da nossa poltica (...) Nossas alianas com as Amricas,
a Europa e a sia se mantm como pilares da ordem
internacional e agora as estamos transformando para
encarar os desafios de uma nova era (...) A importncia
de relaes fortes com poderes globais, estende-se aos
emergentes. Com estes, em particular ndia e Brasil, os
EUA construram laos mais amplos e profundos (...) J que
estes pases emergentes mudam a paisagem geopoltica,
importante que as instituies internacionais tambm
reflitam esta realidade (...) investir em poderes emergentes
e fortes como responsveis pela ordem internacional e
apoiar o desenvolvimento democrtico de Estados fracos
No primeiro mandato de Bush filho, Rice foi Assessora de Segurana Nacional, enquanto o cargo
de Secretrio de Estado foi ocupado por Collin Powell, que deixou o governo aps a reeleio
republicana em 2004.
542
e governados com dificuldades so objetivos de poltica

externa que so certamente ambiciosos. (RICE, 2008, s/p)
Como indica Patriota (2008), o estabelecimento do dilogo

estratgico marca o amadurecimento das relaes bilaterais,
e o seu salto qualitativo no mbito do sculo XXI, pois o Brasil
passou a ser mais claramente identificado, em Washington, como
ator de influncia regional e global. As afinidades multitnicas
e democrticas foram revalorizadas e surgiram novas reas de
convergncia (PATRIOTA, 2008, p. 103).
Esta tendncia foi mantida na administrao Obama
(2009/2013), como definido na Estratgia de Segurana Nacional
da presidncia, emitida em 2010
Os EUA so parte de um ambiente internacional dinmico,
no qual diferentes naes esto exercendo maior influncia
(...). O ponto de partida de qualquer ao coletiva nosso
engajamento com outros pases. (...) Estamos trabalhando
para construir parcerias mais profundas e eficientes com
outros centros de influncia- incluindo China, ndia, Rssia,
assim como naes crescentemente influentes como Brasil,
frica do Sul e Indonsia para que possamos cooperar em
questes de alcance global e regional, reconhecendo que o
poder, em um mundo interconectado, no mais um jogo de
soma zero. (NSS, 2010, s/p)
Mais especificamente sobre o Brasil, coloca-se que

A liderana do Brasil bem vinda e desejamos nos mover
alm das ultrapassadas divises Norte-Sul para alcanar
progressos em questes bilaterais, hemisfricas e globais.
O sucesso macroeconmico do Brasil aliado aos esforos
para diminuir diferenas scio econmicas, oferecem
importantes lies para pases por todas as Amricas e a
543
frica (...). Como guardio de um patrimnio ambiental

(...) nico e lder em combustveis renovveis (...) um
parceiro (...) para (...) mudana climtica global e (...)
segurana energtica. E no contexto do G20 e da Rodada
Doha, trabalharemos ao lado do Brasil para assegurar que
o desenvolvimento e a prosperidade sejam compartilhados
(...)
Adicionalmente, vale a pena citar trechos da entrevista do

Embaixador dos Estados Unidos no Brasil, Thomas Shannon, que
reforam esta imagem positiva,
Ningum duvida mais de que o papel do Brasil se torna a
cada dia mais importante no mundo. Da mesma maneira
que o Brasil se transformou domesticamente durante os
ltimos dezesseis ou vinte anos est-se transformando
internacionalmente. No comeo do governo Lula o Brasil
era um poder regional com ambies globais. Hoje um
poder global com interesses regionais e responsabilidades
internacionais. Essa transformao precisa ser entendida
plenamente no apenas nos Estados Unidos, mas em outras
partes do mundo, e at aqui mesmo no Brasil. (SHANNON,
2010, pp. 24-25)
Por fim, comenta Shannon,

Para ns, fascinante ver o Brasil como, talvez, o primeiro
pas de dimenses continentais que se insere no contexto
global usando apenas o soft power (...) O Brasil vem fazendo
isso na economia, na prpria sociedade, na capacidade de
seus diplomatas e pelo carisma de seus lderes polticos.
Isso interessante como fenmeno, pois o sculo XX foi
construdo em meio a guerras (...) (SHANNON, 2010,
p. 25).
544
Qualificando estas declaraes retricas em termos

prticos, as mesmas apontam a valorizao e reconhecimento
do Brasil como nao relevante na Amrica do Sul e no sistema
internacional, a partir de sua liderana no Terceiro Mundo e como
articulador de alianas de geometria varivel. Esta articulao
na esfera multilateral uma das mais destacadas da diplomacia
brasileira e componente essencial do poder brando brasileiro.
Embora o Brasil detenha uma considervel vulnerabilidade em
termos estratgicos, devido ao baixo desenvolvimento de aparatos
militares, esta capacidade de fazer uso dos canais institucionais
para projetar seus interesses reconhecida. Entretanto, no que
se refere defesa e segurana, o pas perde relevncia diante dos
demais Brics, por exemplo, inclusive para os Estados Unidos e em
seu pleito pelo assento permanente no Conselho de Segurana
das Naes Unidas.
Mesmo assim, o Brasil, ao lado da Turquia, teve, em 2010,
uma atuao decisiva no campo estratgico, envolvendo a questo
da proliferao nuclear, com foco no tema Ir. Na oportunidade, foi
estabelecido o Acordo Tripartite entre Ir-Brasil-Turquia, visando
a conduo da questo nuclear iraniana pela via multilateral.
O Acordo foi rejeitado pelos Estados Unidos, que preferiram
conduzir o tema via Conselho de Segurana (apesar de no contar
com o apoio de Rssia e China s suas posturas).
No mbito brasileiro, esta agenda surge no momento das
eleies presidenciais de 2010, tornando o tema objeto de ampla
crtica da oposio poltica externa (retomando as polarizaes
analisadas no item anterior9). No que se refere ao Oriente Mdio,
9
Alm da questo nuclear, outro tema polmico envolvendo o Ir foram os direitos humanos, focado
na condenao morte por apedrejamento de Sakineh Ashtiani. O tema ganhou forte espao na
mdia, mais uma vez relacionado eleio presidencial brasileira, como fonte de crtica gesto
internacional do governo, e rapidamente desapareceu nos anos seguintes. Em 2013, por exemplo, o
tema, que polarizou as discusses entre bilateralistas e globalistas, nem mesmo lembrado. Outro
545
no binio 2009/2010, a administrao Lula desempenhou forte

papel de mediao entre Israel e Palestina, alm, novamente
do Ir, tendo recebido seus principais lderes para negociaes.
Antes disso, em 2005, o pas fora convidado como observador das
conversaes de Annapolis para Israel-Palestina, conduzidas pelos
Estados Unidos.
Outros elementos que reforaram a mudana de percepo
dos Estados Unidos sobre o Brasil referem-se s questes
energticas, com a descoberta do pr-sal, e a aproximao com
o continente africano na regio do Atlntico Sul, em parcerias
multidimensionais. Um elemento antes bastante citado como fonte
de parceria entre os dois pases, a cooperao no setor do etanol,
e que foi at mesmo objeto de Memorando de Entendimento em
2007 entre os Presidentes W. Bush e Lula sofreu considervel
esvaziamento. Na oportunidade, os dois governos haviam celebrado
o Memorando com vistas a aprofundar o intercmbio comercial e
tecnolgico no etanol, criar um mercado global de etanol (avaliado
como combustvel menos poluente e mais eficiente que o petrleo)
e ajustar as trocas bilaterais, com nfase na queda das barreiras
norte-americanas ao etanol brasileiro. Entretanto, nenhum destes
projetos se realizou, havendo, ainda, uma inverso nas trocas
comerciais envolvendo o etanol, com o Brasil passando a se tornar
comprador do etanol dos Estados Unidos.
Outra inverso envolvendo o comrcio foi a substituio dos
Estados Unidos pela China como principal parceiro individual
do Brasil. Este processo tem se consolidado medida que o
mercado norte-americano impe diversas restries aos produtos
brasileiros, em particular commodities, que representam parte
assunto sensvel referiu-se ao asilo poltico concedido pelo Brasil ao Presidente de Honduras Manuel
Zelaya, aps sua deposio por golpe de Estado, que, inicialmente, contou com o apoio norte-americano (que depois foi retirado), enquanto o Brasil manteve sua defesa da regra democrtica.
546
significativa da pauta de exportaes do pas. O comrcio com a

China, na realidade, reproduz assimetrias j existentes quelas
experimentadas com os mercados do norte, com o pas exportando
produtos de baixo valor agregado e importando de alto, com
consequncias para a produo interna (desindustrializao),
desemprego e desequilbrios na balana comercial. Por fim, no
campo comercial, preciso lembrar que permanecem inmeros
contenciosos com os Estados Unidos em andamento na OMC.
A mudana de governo de Lula a Dilma em janeiro de 201110,
com o Embaixador Antonio Patriota frente do Ministrio das
Relaes Exteriores, pouco alterou este quadro, mantendo a
continuidade das prioridades dos eixos combinados. Existe, porm,
uma menor intensidade e visibilidade das aes internacionais do
Brasil, o que indicam a existncia de um certo compasso de espera
para algumas situaes. Esta fase, porm, identificada como um
quarto perodo do intercmbio contemporneo por consolidar o
reconhecimento do Brasil como nao global pela diplomacia dos
Estados Unidos.
Em termos especficos das relaes bilaterais, os padres
foram mantidos, com a ampliao de parcerias em algumas reas
como educao e cooperao em grandes eventos esportivos, a
Copa do Mundo 2014 e as Olimpadas 2016 realizadas no Brasil.
Estes acordos foram firmados nas visitas de Obama ao Brasil, em
2011, e de Dilma, aos Estados Unidos, em 2012. Entretanto,
isso no eliminou o protecionismo comercial (em nvel bilateral
e multilateral na OMC), a ausncia de reforma nos organismos
multilaterais e o unilateralismo norte-americano.
10 Neste ano de 2011, o think tank Council on Foreign Relations publicou um relatrio especfico sobre
o Brasil intitulado Global Brazil and US-Brazil Relations (disponvel em: <http://www.cfr.org/brazil/
global-brazil-us-brazil-relations/p25407>). O Council possui estreitos laos com o establishment
norte-americano, mas no um rgo oficial, representando diversos setores sociais, econmicos e
polticos nos Estados Unidos.
547
Igualmente, permaneceram desacordos no que se refere

a questes estratgicas, com destaque posio brasileira de
qualificar a premissa da responsabilidade de proteger no mbito
das Naes Unidas. Este conceito foi criado para conscientizar a
comunidade internacional de que preciso agir em situaes de
tragdias humanitrias, mas tem sido instrumentalizado para
justificar aes de poder no sistema internacional. Dentre estas,
a interveno da Organizao do Tratado do Atlntico Norte
(Otan) Lbia em 2011, sob os auspcios de parte da comunidade
internacional. A interveno foi anunciada por Obama, inclusive,
durante sua viagem ao Brasil, em 2011, sob a justificativa de que o
governo de Khadaffi promovia a matana sistemtica de civis.
Em contrapartida, casos similares como o da Sria, permanecem
sem tratamento similar at agosto de 2013, sem esquecer dos
inmeros episdios de crise humanitria que o continente africano
vivenciou nas ltimas dcadas. Assim, o governo brasileiro props
o conceito de responsabilidade ao proteger. Nas palavras da
Presidente Dilma Rousseff,
O mundo sofre, hoje, as dolorosas consequncias de
intervenes que agravaram os conflitos, possibilitando a
infiltrao do terrorismo onde ele no existia, inaugurando
novos ciclos de violncia, multiplicando os nmeros
de vtimas civis. Muito se fala sobre a responsabilidade de
proteger, pouco se fala sobre a responsabilidade ao proteger.
So conceitos que precisamos amadurecer juntos. Para
isso, a atuao do Conselho de Segurana essencial, e ela
ser to mais acertada quanto mais legtimas forem suas
decises, e a legitimidade do prprio Conselho depende,
cada dia mais, de sua reforma. (ROUSSEFF, 2011b, s/p)
548
Mas, seja no governo Lula, como na presidncia de Dilma,

os Estados Unidos no abandonaram o seu reposicionamento
estratgico para sustentar seu poder de projeo global, e impedir
uma expanso mais significativa dos emergentes. Assim, como
tem se procurado destacar, a retrica positiva e as parcerias no
implicam a ausncia de movimentaes norte-americanas para
assegurar sua posio hegemnica. Esta realidade deriva dos ganhos
de prestgio, poder e influncia do Brasil e outros emergentes, suas
coalizes globais e regionais, que possuem impactos no interesse
dos Estados Unidos.
Na Amrica Latina, em termos militares, desde a presidncia
de Bush filho podem ser listadas as seguintes aes, que tiveram
continuidade com o governo de Barack Obama: reativao da
Quarta Frota do Atlntico Sul; intensificao da guerra contra as
drogas na Colmbia e no Mxico; a instalao de bases militares na
Amrica do Sul; e a definio da Trplice Fronteira como problema
de segurana. No caso da Quarta Frota, o mecanismo de conteno
triplo: das iniciativas brasileiras, africanas e chinesas em uma
regio desmilitarizada e estrategicamente relevante para o setor
energtico (gs e pr-sal) e comercial.
O reposicionamento no Atlntico Sul corresponde reviso
das foras e maiores investimentos do comando militar do sul
(USSOUTHCOM) responsvel pela regio americana, e a criao
do USAFRICOM (Comando Militar da frica), como uma unidade
independente de poder. Antes inseridos no Comando do Pacfico,
os temas africanos ganharam espao prprio devido presena
chinesa no continente, em resposta ao vcuo de poder da
superpotncia na regio no ps-Guerra Fria. O USAFRICOM, assim
como programas de ajuda frica a partir do sculo XXI, faz parte
desta tentativa dos Estados Unidos de recuperar terreno. Alm
disso, desde 2001, os norte-americanos investiram pesadamente
no reposicionamento eurasiano, com a expanso da Otan e com o
549
avano das posies do comando central asitico (USCENTCOM),

que afeta mais diretamente a China, a Rssia e a ndia.
A estas iniciativas de Bush, somaram-se as do governo Obama
que tem investido pesadamente em dois novos projetos visando
conter a China e o Brasil, com a Parceria Transpacfica (TPP) que
tenta reestabelecer os norte-americanos como o mais relevante
piv asitico, e a zona de livre-comrcio transatlntica entre os
Estados Unidos e a Unio Europeia (UE). A TPP ainda influencia, e
funciona como atrativo, aos esforos da Aliana do Pacfico, bloco
comercial do qual fazem parte Chile, Colmbia, Mxico e Peru.
Com isso, oferece-se um contraequilbrio aos projetos regionais
brasileiros e ao aumento da presena chinesa na Amrica do Sul.
As estruturas de poder multilaterais do sistema internacional
permanecem sem atualizaes, preservando-se as lgicas criadas em
1945 quando da fundao do sistema multilateral no encerramento
da Segunda Guerra Mundial. O travamento de negociaes
comerciais, os desequilbrios nos contatos polticos das Naes
Unidas, e a recorrncia ao unilateralismo, colocam em xeque a
legitimidade e representatividade deste sistema.
Portanto, a aceitao norte-americana do Brasil e dos
emergentes como pivs da ordem internacional, e/ou novos centros
de poder, no se traduz em concesses dos norte-americanos ou
a uma movimentao vista como tranquila do reordenamento de
posies relativas no equilbrio de poder global. retrica positiva,
alm disso, contrapem-se no s estas aes delineadas acima,
mas tambm a retrica de que preciso que estas naes ainda
se enquadrem na lgica da ordem mundial estadunidense11. Neste
sentido, Obama sustenta que,
11 Outra declarao marcante de 2011 a da ento Secretria de Estado Hillary Clinton, alertando os
pases do continente africano para o risco do imperialismo chins. Para uma discusso mais extensa
das relaes Estados Unidos-frica-China, ver PECEQUILO, 2013.
550
Pases como a China, a ndia e o Brasil esto crescendo

rapidamente. Este desenvolvimento deve ser bem recebido,
pois permitiu que milhes, por todo o mundo, tenham sado
da pobreza, criando novos mercados e novas oportunidades
para nossas naes. Enquanto esta rpida mudana
ocorre, tornou-se moda em alguns meios questionar se esta
ascenso ir acompanhar o declnio da influncia americana
e europeia no mundo. Talvez, segundo este argumento,
estas naes representem o futuro, e o tempo de nossa
liderana passou. O argumento est errado. O tempo da
nossa liderana agora. Foram os EUA (...) e nossos aliados
democrticos que moldaram o mundo no qual estas naes
(...) puderam crescer. (OBAMA, 2011, s/p)
Para isso, os Estados Unidos sustentam em suas aes o

caracterstico padro de engajar para conter e dividir para
conquistar as potncias em ascenso. Apesar de nenhuma destas
potncias poder ser definida como revisionista, ou seja, contra
as estruturas vigentes do sistema, elas so reformistas, no sentido
de que desejam adaptar suas relaes com os Estados Unidos e o
mundo ao seu novo status de poder. E isso se aplica s relaes
bilaterais Brasil-Estados Unidos, na qual a mudana de percepo
vem atrelada a uma nova dinmica de intercmbio de engajamento
e conteno, mas, igualmente de insero e projeo de poder e um
equilbrio que tende multipolaridade.
Perspectivas
Avaliando a ltima dcada, o balano das relaes bilaterais
Brasil-Estados Unidos demonstra a existncia de um salto
qualitativo no intercmbio baseado, como visto na alterao das
percepes mtuas de cada um dos parceiros. Parte central deste
processo foi a retomada de uma ao autnoma e assertiva no
551
sistema internacional da parte do Brasil, dentro de um conjunto

de reforma e atualizao de sua agenda externa para o sculo XXI.
Esta reforma, em particular na administrao Lula, relacionou-se
a um projeto interno de desenvolvimento, crescimento e justia
social, que tambm se tornou elemento componente do poder
brando brasileiro.
Como visto, possvel estabelecer a existncia da mudana,
a partir da anlise comparada do relacionamento nas dcadas de
1990 e 2000. Com isso, foi possvel identificar como os Estados
Unidos passaram a valorizar a presena brasileira na Amrica do
Sul e no mundo, com base nas mudanas relativas de poder e de
agenda interna e externa ocorridas durante o governo Lula. Desta
forma, observou-se uma definio positiva do interesse nacional
tanto dentro quanto fora das fronteiras nacionais, e a recuperao
do orgulho do pas. Assim, fundamental que se recordem as
palavras do Embaixador Celso Amorim,
Temos conscincia de que a afirmao dos valores e
interesses brasileiros no mundo e sempre ser global
em seu alcance. Sem entrar no mrito de saber se isso
uma vantagem ou desvantagem, o Brasil no um pas
pequeno. No tem e nem pode ter uma poltica externa de
pas pequeno. (AMORIM, 2007, p.7)
Neste contexto, a imagem e o poder concreto do Brasil

projetados no sistema internacional ganharam mais densidade e,
portanto, reconhecimento de seus parceiros, incluindo os Estados
Unidos. A elevao da posio brasileira na regio e no mundo,
igualmente elevou os pontos de convergncia e divergncia
entre estas naes, uma potncia hegemnica, outra, potncia
regional e global, demonstrando a dinmica e a complexidade das
relaes internacionais contemporneas. Uma melhor compreenso
552
brasileira das motivaes e lgica norte-americana adicionalmente

contribuiu a este repensar de intercmbio e reposicionamentos.
Para que este momento tenha continuidade, preciso que
a sociedade brasileira desvincule-se de debates ultrapassados
e polarizados, limitados s vises de alinhamento e/ou
autonomia diante dos Estados Unidos. Retrocessos no mdio e
curto prazo somente podero ser evitados com a continuidade
de uma posio assertiva, sustentada em uma definio
positiva do interesse nacional, e por uma estratgia nacional
coerente que permita a superao dos remanescentes pontos de
estrangulamento nacionais. Com isso, ser possvel sustentar
uma base nacional slida de ao externa, uma realidade de fora
e orgulho nacional, permitindo que o Brasil seja reconhecido
como potncia no s no mundo, mas, principalmente, dentro
de suas prprias fronteiras.
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Condicionantes histrico-jurdicas
da participao brasileira junto
a regimes internacionais de
Direitos Humanos e seus reflexos

sobre a Comisso da Verdade
rica C. A. Winand
Flvia de vila
Juliana de Paula Bigato
rica Cristina A. Winand doutora e mestre em Histria

e Cultura Poltica pela Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho, com nfase em Histria militar, da guerra e das
Relaes Internacionais. Atua, principalmente, nos seguintes
temas: Grandes linhas da poltica externa brasileira, relaes
com a Argentina, Cooperao Regional, Diplomacia, Defesa e
Segurana Internacional. pesquisadora do Grupo de Estudos
da Defesa e Segurana Internacional (GEDES), no bojo do qual
lidera o Grupo de Estudos Comparados em Poltica Externa e
Defesa (COPEDE). Atualmente professora adjunta em regime
de dedicao exclusiva do curso de Relaes Internacionais da
559
rica C. A. Winand
Flvia de vila
Universidade Federal de Sergipe e secretria adjunta da Associao

Brasileira de Estudos de Defesa (ABED). organizadora do livro
Pensamento brasileiro em Defesa.
Flvia de vila mestre em Direito e Relaes Internacionais
pela Universidade Federal de Santa Catarina e doutora em Direito
Pblico pela Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Foi
editora da Meritum, revista de Direito da Universidade FUMEC.
Atualmente professora do Ncleo de Relaes Internacionais da
Universidade Federal de Sergipe. Tem experincia na rea de Direito
e Relaes Internacionais, com nfase em Direito Internacional e
Direito do Trabalho, atuando principalmente nos seguintes temas:
direito internacional pblico, direito internacional privado, direitos
humanos, direito do trabalho, direito da integrao, trabalhador
estrangeiro e relaes internacionais.
Juliana de Paula Bigato Doutoranda em Relaes Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (Unesp, Unicamp, PUC-SP),
na rea de concentrao Paz, Defesa e Segurana. Pesquisadora
Visitante no The Norman Paterson School of International Affairs,
da Carleton University, Ottawa, Canad (2013). Mestre em Relaes
Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP,
PUC-SP). Supervisora do Informe Brasil, do Observatrio Sul-Americano de Defesa e Foras Armadas. Pesquisadora do Grupo de
Estudos de Defesa e Segurana (GEDES).
560
Introduo
esde a Declarao Americana de Direitos e Deveres do

Homem e a Declarao Universal de Direitos Humanos,
ambas de 1948, pode-se perceber a emergncia de
tendncia tanto global quanto regional de se conceber a proteo
dos direitos humanos1. Embora o Brasil tenha aderido prontamente
a esta disposio, possvel notar postura brasileira mais engajada
somente dcadas mais tarde, mais especificamente nos anos de
distenso do regime militar, quando o pas discursou pela primeira
vez junto Assembleia Geral das Naes Unidas (AGNU) sobre a
matria dos direitos humanos. Nesta ocasio, correspondente
XXXII sesso da AGNU, ocorrida em 1977, o Brasil anunciou seu
ingresso como membro da ento Comisso das Naes Unidas
para os Direitos Humanos (CNUDH), determinando, segundo o
chanceler Azeredo da Silveira, o objetivo especfico de contribuir
de maneira mais efetiva, no plano da normatividade internacional,
para a promoo desses direitos2. Este fato, todavia, deve ser
1
Uma anlise crtica da evoluo deste processo pode ser lida em: GMEZ, Jos Maria. A ambivalncia
da globalizao dos direitos humanos, gnese, avanos, retrocessos. In: NASSER, Reginaldo Mattar
(org). Os conflitos internacionais em mltiplas dimenses. So Paulo: Unesp, 2009. pp.77-84.
2 O trecho do discurso acima citado pertence aos pargrafos abaixo relacionados: Finalmente,
a soluo das questes dos Direitos do Homem da responsabilidade do Governo de cada pas.
Num mundo ainda e infelizmente marcado por atitudes intervencionistas, abertas ou veladas, e
pela distoro de determinados temas, a nenhum pas, ou conjunto de pases, pode ser atribuda
condio de juiz de outros pases em questes to srias e to ntimas da vida nacional. Com esse
patrimnio conceitual em mente, o Brasil acaba de associar-se aos trabalhos da Comisso de Direitos
do Homem, o que lhe permitir contribuir de maneira mais efetiva, no plano da normatividade
internacional, para a promoo desses direitos. Os mecanismos e procedimentos de que j dispem
561
rica C. A. Winand
Flvia de vila
compreendido no bojo de mudanas internas guiadas, a saber, pelo

processo de abertura lenta, segura e gradual que, por sua vez,
havia, em parte, sido estimulado por presses externas incidentes,
particularmente sobre o desrespeito aos direitos humanos
observado nos duros tempos da ditadura brasileira3.
Anos aps o discurso de Silveira e j tendo transcorrido o
processo de retorno ao regime democrtico, o ento presidente
Jos Sarney tomou a deciso, anunciada na XL Sesso da AGNU,
de aderir aos Pactos Internacionais das Naes Unidas sobre
Direitos Civis e Polticos, Conveno contra a Tortura e Outros
Tratamentos e Penas Cruis, Desumanas ou Degradantes, e sobre
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais4. Tal medida, assim como
outras, por exemplo, o desmantelamento do programa nuclear
paralelo, esteve arrolada junto s tentativas brasileiras de renovao
da imagem do pas perante a comunidade internacional, dando
lastro ao discurso diplomtico que tradicionalmente defendia a
garantia de liberdades e direitos, bem como a democracia. Assim,
de um modo geral, a poltica externa no perodo ps-1985, pode ser
enquadrada como meio de compatibilizao entre metas internas
e externas, no que toca valorizao da concepo de Estado
Democrtico de Direito.
Alm do mais, tendo havido o reconhecimento de que o
desenvolvimento nacional e a prosperidade estavam intimamente
relacionados com a capacidade de insero internacional, e
que os regimes multilaterais eram a porta dianteira para a dita
insero, o pas tratou de mostrar sua afinidade para com os
as Naes Unidas para a considerao da problemtica dos direitos humanos parecem-nos amplos
e suficientes para que a tarefa prossiga no ritmo que a complexidade da matria requer e a salvo de
fatores e circunstncias passageiras. Cf. SEIXAS CORREIA. L. (org). O Brasil nas Naes Unidas 1946--2006. Braslia, FUNAG, 2007, p. 347.
3 PEREZ, Ana Cndida; BRANDO, Marco Antnio Diniz. A Poltica Externa dos Direitos Humanos.
Disponvel em: <http://dc.itamaraty.gov.br/imagens-e-textos/revista6-mat4.pdf>. Acesso em:
11/10/2010.
4 SEIXAS CORREIA. L. (org), (2007), op. cit.
562
Condicionantes histrico-jurdicas da participao brasileira junto a regimes

internacionais de Direitos Humanos e seus reflexos sobre a Comisso da Verdade
regimes globais. Assim, a partir daquele momento, percebe-se um

envolvimento brasileiro crescente com os propsitos multilaterais
no campo dos direitos humanos, o que, no entender de Milani,
colocaria o Brasil em patamar comparvel ao de superpotncias
do sistema internacional. importante salientar que o Brasil j
ratificou a maioria dos instrumentos internacionais do campo dos
direitos humanos, bem como tem se destacado nas polticas de
reassentamento de refugiados, de ampliao de acesso sade e
do direito alimentao5.
Vale ressaltar que o alargamento do espectro de ao do Brasil
foi tambm acompanhado da transformao de seu propsito
para com o sistema internacional: de simples orador apologtico
dos direitos humanos, nos anos 1980, o Brasil passaria, dcadas
seguintes, a almejar para si o papel de definidor de pautas e de
influenciador do debate, como sugere o ex-chanceler e atual
Ministro da Defesa, Celso Amorim:
Os avanos na proteo dos direitos humanos no Brasil
permitiram ao Pas consolidar posio de interlocutor
coerente e equilibrado no sistema multilateral, com
capacidade de influenciar o debate sobre direitos humanos e
colaborar para melhorias efetivas no respeito a esses direitos
em outros pases. Temos priorizado o desenvolvimento
de agenda positiva de proteo dos direitos humanos, que
rompa com a tradio de debates estreis sobre o assunto
baseados mais na convenincia poltica dos pases do que
nas reais necessidades das pessoas que sofrem os efeitos de
violaes6.
5
6
MILANI, Carlos R. S. Atores e agendas no campo da poltica externa brasileira de direitos humanos.
In: PINHEIRO, Letcia; MILANI, Carlos R. S. Poltica Externa Brasileira: as prticas da poltica e a poltica
das prticas. Rio de Janeiro: FGV, 2012.
AMORIM, Celso. O Brasil e os direitos humanos. Em busca de uma agenda positiva. Poltica Externa,
vol. 18, n 2 - set-out-nov/2009.
563
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Flvia de vila
importante reconhecer que o ativismo do Brasil na rea dos

direitos humanos costuma render importantes dividendos sua
poltica internacional. Contudo, faz-se necessrio enfatizar que,
se um pas atua no sentido de definir pautas e influenciar debates
sobre a temtica, deve antes estar em dia com a prestao de contas
em relao a sua prpria sociedade. E, neste sentido, o Brasil
no s se encontra em dvida com aqueles que deveria proteger,
uma vez que ainda no conseguiu se redimir com as vtimas do
regime militar, como segue ferindo a maioria dos regimes globais e
interamericanos dos quais faz parte.
Seria comum supor que um pas como o Brasil, que registra
severas violaes dos direitos humanos perpetradas durante os
anos do regime autoritrio, seguisse de modo literal os padres
estipulados internacional e regionalmente para punir violadores
e recompor a dignidade dos que sofreram agresses. Entretanto,
como medida de reparao dos danos causados pela violncia do
perodo, o Brasil enfatiza sua ao na indenizao de vtimas, em
detrimento da punio ao agressor, ponto que destoa das prticas
ordinrias de Justia de Transio, como ser aprofundado ao
longo do trabalho. Este pensamento, que busca reduzir a valores
monetrios a apurao das prticas relacionadas ao desrespeito dos
direitos humanos, reflete tanto a cultura patrimonialista do pas,
que faz com que a indenizao material supra o dano moral, quanto
poltica de direitos humanos por ele adotada, que demonstra ser
incongruente e desarticulada do ponto de vista de seus atores.
Verifica-se, pois, que reside na pauta dos direitos humanos
um dos principais pontos de conflitualidade da poltica brasileira.
Como mostra Milani, no apenas os poderes Executivo, Legislativo
e Judicirio esto presentes na formulao dessa agenda,
mas partidos polticos, organizaes civis militantes e outros.
A multiplicao de atores, de acordo com o autor, faz com que
ajustes polticos, arranjos institucionais e mudanas nos marcos
564

interpretativos estejam em constante reviso7. Isto, por outro

lado, demonstra que falta ao Brasil uma poltica de Estado voltada
aos direitos humanos, no havendo, portanto, lastro nacional a
todo esforo realizado pela diplomacia brasileira para melhorar
a imagem externa do pas. Esta constatao nos obriga, enquanto
estudiosos, a encontrar particularidades referentes a posturas
e percepes dos atores envolvidos em cada caso que se queria
analisar.
O caso que aqui decidimos recortar diz respeito relao
entre as inconsistncias presentes na chamada Comisso da
Verdade instaurada no governo de Dilma Rousseff, oriunda,
entretanto, do processo de reviso da Poltica Nacional de Direitos
Humanos, em marcha desde o governo de Cardoso e a posio
engajada e militante do Brasil juntos aos regimes internacionais.
Diferentemente do que apontam os mandamentos da sentena
da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Caso Araguaia
a respeito da reviso da Lei de Anistia brasileira, o fulcro da
Comisso continua sob as bases do que foi acordado com a ala
militar no processo de negociao da instituio do rgo; ou seja,
sua atuao se caracteriza por descrever o perodo da ditadura
militar em relao ao descumprimento dos direitos humanos, em
detrimento da promoo de justia.
Assim como a pauta mais genrica envolvendo os direitos
humanos deve ser entendida com base em dois fatores que nem
sempre so convergentes o cenrio externo e as presses advindas
dele; e a preservao de interesses particulares em jogo8 , tambm
o caso da Comisso da Verdade deve ser assim interpretado. Esse
7
MILANI, Carlos R. S. Atores e agendas no campo da poltica externa brasileira de direitos humanos.
In: PINHEIRO, Letcia; MILANI, Carlos R. S. (2012), op. cit.
8 Como adverte AZEVEDO, Flvio Antnio Guedes. Direitos Humanos no Contexto das Relaes
Internacionais- Brasil/Estados Unidos. In: OLIVEIRA, Henrique Altemani; ALBUQUERQUE, Jos
Augusto Guilhon. A poltica externa brasileira na viso dos protagonistas. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2005.
565
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Flvia de vila
o motivo pelo qual elencamos aqui trs hipteses correlacionadas

que explicam as inconsistncias presentes na reviso da Poltica
Nacional de Direitos Humanos e, consequentemente, na
instaurao da Comisso da Verdade: a primeira est relacionada
poltica externa dividida no que toca aos princpios de adeso
ao multilateralismo como meio de insero, e na defesa da no
ingerncia em assuntos internos, como forma de preservao
de sua soberania. Isto est presente no apenas nos parmetros
diplomticos, mas no modo como o Direito produzido no Brasil, o
que redunda, por sua vez, na segunda hiptese, que diz respeito s
idiossincrasias presentes na interpretao que o pas faz do Direito
Internacional e de seus deveres perante ele. Por fim, acreditamos
que uma gama de atores nacionais se aproveita da prtica brasileira
para impor seus pontos de vistas, mantendo, assim, seus interesses.
Nosso trabalho divide-se, portanto, em duas partes: a
primeira mostra, atravs de exemplos histricos, como a dicotomia
institucionalismo multilateral x preservao da soberania se
reflete na poltica externa para os direitos humanos no Brasil,
dicotomia esta que tambm se encontra presente na histria da
construo das normas jurdicas no Brasil e na consequente relao
do pas com o Direito Internacional. A segunda, de vertente mais
conjuntural, analisa o processo de criao da Comisso da Verdade,
mostrando seus percalos, seus avanos e os atores em conflito no
referido processo.
O Brasil e o multilateralismo: o lapso entre o
engajamento diplomtico e o respeito s normas
De antemo, deve-se dizer que uma suposta incongruncia

entre o ativismo brasileiro junto aos regimes internacionais de
direitos humanos e o respeito s normas multilaterais tem a ver
com o fato do Brasil dificilmente realizar adeses irrestritas a
elas. Exceto no campo econmico e comercial, em que se praticam
566

imposies inescapveis aos pases em desenvolvimento, medida

do possvel, o Brasil, historicamente, quase sempre buscou
resguardar sua soberania a partir de um princpio fundamental,
dentre outros: o da no ingerncia em assuntos internos. Dois
exemplos clssicos so a relao do pas com o Tratado de No
Proliferao (TNP), avaliado como excludente pelo Brasil, mesmo
depois do fim do regime militar, e a denncia ao Acordo Militar
com os Estados Unidos que havia vigorado entre 1952 e 1977 e que
continha, para alm de princpios formulados no mbito militar,
pressupostos claramente diplomticos.
Alis, ressalte-se que a ingerncia estadunidense na agenda
brasileira de direitos humanos j havia sido o motivo fulcral do
rompimento do Acordo Militar por parte do Brasil. Conforme
pesquisa de Azevedo feita por meio de entrevistas com militares
e diplomatas ativos naquela ocasio, apesar de os Estados Unidos
buscarem impedir que o Acordo Nuclear assinado entre o Brasil
e a Alemanha na dcada de 1950 fosse efetivo, o motivo para a
denncia brasileira ao Acordo Militar no teriam sido as aes
norte-americanas que visavam o bloqueio do tratado9. O que na
verdade teria constitudo o maior impulso a esta denncia seria
o relatrio elaborado pelo Departamento de Estado dos Estados
Unidos, depois votado pelo Congresso do mesmo pas, sobre
a situao dos direitos humanos no Brasil. Tanto a entrevista
realizada com o ento Embaixador Saraiva Guerreira, quanto com
o Embaixador Souto Maior10 sobre o assunto em questo, revelam
que o Brasil repudiou a atitude estadunidense, principalmente
por julgar que a questo dos direitos humanos era de competncia
interna e no dizia respeito ao Legislativo de outro pas.
AZEVEDO, Flvio Antnio Gomes de. Direitos Humanos no Contexto das Relaes Internacionais
Brasil/Estados Unidos. In: OLIVEIRA, Henrique Altemani; ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon
(2005), op. cit.
10 Entrevistas realizadas no bojo do projeto Fontes vivas da poltica externa brasileira. Idem, Ibidem.
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Segundo Azevedo, portanto, a posio do governo brasileiro

teria tido como consequncia a ruptura do Acordo Militar de
cooperao com os Estados Unidos, o que, de acordo com o
afirmado por Guerreiro Azevedo, foi realizado de modo objetivo
e simples, por meio de nota diplomtica que argumentava que
um rgo interno de um pas no tem o poder de julgar questes
internas de outro governo. Desse modo, seria inaceitvel que o
Congresso americano discutisse as questes de direitos humanos
no Brasil. No pargrafo seguinte, a nota conclua pela suspenso do
tratado de assistncia militar11. Ou seja, o Brasil tentava mostrar
que os benefcios trazidos pelo acordo no superavam a leso
soberania que a ingerncia em assuntos internos acarretaria.
Este apenas um dos exemplos histricos que apontam para uma
corrente profunda da poltica externa brasileira para os direitos
humanos: a convivncia entre um padro de liderar na promoo
de princpios e normas, com a liberdade para no segui-las,
caso isto, em algum momento ou aspecto, venha a macular sua
soberania. Abaixo, apresentamos um exemplo de como isto se
aplica especificamente postura do Brasil em relao ao Sistema
Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos e o modo como
o Direito brasileiro legitimou historicamente, no mbito jurdico, a
contradio que acima se coloca.
Entre o dever ser e a prtica: o STF do Brasil

perante as recomendaes interamericanas
No mbito das Amricas, a proposta de criao de um tribunal

que tivesse competncia para julgar os Estados no que diz respeito
a violaes de direitos humanos foi brasileira, apresentada na
11 AZEVEDO, Flvio Antnio Gomes de. Direitos Humanos no Contexto das Relaes Internacionais
Brasil/Estados Unidos. In: OLIVEIRA, Henrique Altemani; ALBUQUERQUE, Jos Augusto Guilhon
(2005), op. cit.
568

IX Conferncia Internacional Americana, ocorrida em Bogot,

no ano de 1948. Esta proposta se transformou na Resoluo XXI
da Organizao dos Estados Americanos (OEA), que dispunha
sobre a necessidade da criao de rgo judicial internacional para
tornar adequada e eficaz a proteo jurdica dos direitos humanos
internacionalmente reconhecidos.
Por ocasio da V Reunio de Consulta dos Ministros de
Relaes Exteriores, ocorrida em Santiago do Chile, em 1959,
o representante brasileiro apresentou projeto de resoluo
com finalidade de fortalecimento da democracia nas Amricas,
sustentando a superioridade da lei sobre os governos, bem como
a incorporao da Declarao Americana de Direitos e Deveres do
Homem, de 1948, ao direito positivo dos Estados. O Brasil tambm
se manifestou em favor da celebrao de uma conveno que tivesse
o propsito de proteger regionalmente os direitos humanos12.
Desta reunio, originou-se a Comisso Interamericana de
Direitos Humanos, criada pela Resoluo VIII, que, em razo
de seu estatuto, de 1960, tinha poderes limitados para a promoo e
proteo dos direitos humanos. Assim, na VIII Reunio de Consulta
de Ministros das Relaes Exteriores, ocorrida em Punta del Este,
em 1962, por meio da Resoluo IX, estipulou-se que houvesse
ementa ao tratado constitutivo da OEA, o que veio a ocorrer na
II Conferncia Interamericana Extraordinria, realizada no Rio de
Janeiro, em 1965. Nesta ocasio, foi adotada a Resoluo XXII, que
ampliou os poderes da Comisso para inclusive receber peties
ou comunicaes sobre violaes de direitos humanos. Em todas
estas situaes, o Brasil sempre foi considerado um dos grandes
interlocutores em favor dos direitos humanos, tendo, inclusive,
12 CANADO TRINDADE, A. A. A proteo internacional dos Direitos Humanos e o Brasil (1948-1997): as

primeiras cinco dcadas. 2. ed. Braslia: Universidade de Braslia, 2000.
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defendido a posio de que acordos regionais e universais de

direitos humanos coexistiriam em harmonia13.
Contudo, depois do Golpe de Estado de 1964, o Brasil procurou
manter sua tradio de grande interlocutor pela defesa dos direitos
humanos nas Amricas, porm adaptando tais expedientes a
sua situao interna. Este paradoxo, segundo Carvalho Ramos,
pode ser esclarecido pela tentativa das ditaduras em comunicar
um aspecto de normalidade para os demais pases da sociedade
internacional, o que legitimaria seu poder e daria apoio para sua
perpetuao. Para isto, seria necessrio [...] mimetizar o discurso
de respeito a direitos humanos e democracia, mesmo sem qualquer
inteno de p-lo em prtica14.
Deste modo, na Conferncia Especializada Interamericana
sobre Direitos Humanos, ocorrida na cidade de San Jos, na Costa
Rica, em 1969, o Brasil foi um dos maiores defensores da criao
da Conveno Americana de Direitos Humanos, mas apresentou a
proposta de clusula facultativa de reconhecimento da jurisdio
da Corte Interamericana de Direitos Humanos, constante do
art. 62 do texto, que no permite o reconhecimento automtico
da jurisdio dessa Corte a partir do momento da ratificao ou da
adeso do Estado ao tratado. No mbito da Assembleia Geral
da OEA, por exemplo, em 1979, o Brasil fez reservas em relao
a atribuies que seriam conferidas Comisso Interamericana
de Direitos Humanos para que tratasse de matrias de cunho
econmico, social e cultural em nome da no interveno em
assuntos internos15.
13 CANADO TRINDADE, A. A. (2000), op. cit.

14 CARVALHO RAMOS, A. D. Processo internacional de direitos humanos: anlise dos sistemas de
apurao de violaes dos direitos humanos e a implementao das decies no Brasil. 2. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2012, p. 202.
15 CANADO TRINDADE, A. A., (2000), op. cit.
570

A respeito das posies brasileiras em foros multilaterais de

direitos humanos, o Brasil se mostrava um participante ativo,
como na I Conferncia Mundial de Direitos Humanos da ONU,
ocorrida em Teer, em 1968, da qual resultou a Proclamao
de Teer e 29 outras resolues sobre a matria. Todavia, a
incongruncia da atuao internacional brasileira em relao
aos direitos humanos, a despeito de sua ativa participao
internacional, fez com que o pas apresentasse posies dbias
perante a Comisso de Direitos Humanos da ONU. Ora o Brasil
reafirmava sua suposta convico nas obrigaes internacionais
do pas frente aos direitos humanos, ora tambm defendia que
caberia aos Estados a responsabilidade exclusiva sobre a matria16.
Destaca-se que, em meio ao tumultuado concerto poltico e
econmico brasileiro existente no final dos anos 1970, iniciou-se
a abertura programada do regime ditatorial, pela edio da Lei
de Anistia (Lei n 6.683 de 28 de agosto de 1979). Segundo seu
art. 1, seria concedida anistia a todos que tivessem cometido
crimes polticos e conexos a estes, bem como delitos eleitorais,
entre 2 de setembro de 1961 e 15 de agosto de 1979. Tambm
foram abrangidos por este artigo aqueles que tiveram seus direitos
polticos suspensos e os servidores da Administrao Direta e
Indireta, de Fundaes vinculadas ao Poder Pblico, os servidores
dos Poderes Legislativo e Judicirio, os militares e os dirigentes
e representantes sindicais, punidos com fundamento em Atos
Institucionais e Complementares. Eram excetuados da anistia os
condenados pela prtica de crimes de terrorismo, assalto, sequestro
e atentado pessoal (art. 1, 2). Esta Lei foi regulamentada pelo
Decreto n 84.143, de 31 de outubro de 1979.
A posio paradoxal brasileira tambm era contrastada em
razo da ausncia de vontade poltica para que houvesse a adeso
do pas ao Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos (PIDCP),
571
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Flvia de vila
ao Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais

(Pidesc), e Conveno Americana de Direitos Humanos, dentre
outros tratados, apesar do parecer emitido por Canado Trindade
ao Ministrio das Relaes Exteriores declarando que no havia
qualquer impedimento constitucional e relembrando s autoridades
brasileiras sobre a participao ativa de seus representantes em
foros nos quais estes documentos foram negociados17. Contudo,
somente nos primrdios do processo de redemocratizao do
Brasil, em 1985, foi assumido publicamente o compromisso de
aderir a tratados de direitos humanos. A primeira foi ratificada em
1989, a Conveno contra a Tortura e Outros Tratamentos Cruis,
Desumanos ou Degradantes18.
Aps a redemocratizao, apesar da postura das relaes
internacionais brasileiras sinalizar para o resto do mundo que o
Brasil passaria, daquele momento em diante, a dar prevalncia
aos direitos humanos, conforme disposio do art. 4, II da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CRFB/88), esta
no era a realidade domstica quanto aos ento recm-aprovados
18 O Brasil j ratificou muitos tratados de Direitos Humanos, em seguida ao mencionado
processo de redemocratizao, tanto na esfera internacional quanto regional, dentre eles:
a Conveno para a Preveno e a Represso do Crime de Genocdio (1948); a Conveno
Relativa ao Estatuto dos Refugiados (1951); o Protocolo sobre o Estatuto dos Refugiados (1966);
o PIDCP e o seu Protocolo Facultativo (1966); o Pidesc e tambm seu Protocolo Facultativo
(1966); a Conveno Internacional sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao
Racial (1965); a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Contra a
Mulher (1979), assim como seu Protocolo Facultativo (1999); a Conveno Contra a Tortura e
Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desumanos ou Degradantes (1984); a Conveno sobre os
Direitos da Criana (1989); e ainda o Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional (1998),
bem como a Conveno de Proibio do Uso, Armazenagem, Produo e Transferncia de
Minas Antipessoais e sua Destruio (1997). Em relao ao SIPDH, o Brasil faz parte de todos os
tratados existentes, como a CADH (1969), o Protocolo Adicional Conveno Americana sobre
Direitos Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1988), o Protocolo
Conveno Americana sobre Direitos Humanos Referente Abolio da Pena de Morte (1990),
a Conveno Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura (1985), a Conveno Interamericana para
Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher (1994), a Conveno Interamericana sobre
Trfico Internacional de Menores (1994), e a Conveno Interamericana para a Eliminao de Todas
as Formas de Discriminao contra as Pessoas Portadoras de Deficincia (1999).
572

tratados de direitos humanos. Ademais, ainda reforando o carter

contraditrio em relao efetividade dos direitos humanos no
Brasil, convm salientar, que, no mesmo ano em que o Supremo
Tribunal Federal (STF) decidiu que os tratados de direitos humanos
ratificados pelo pas teriam status de lei ordinria e no de norma
constitucional, o Brasil passou a reconhecer, por meio do Decreto
Legislativo n. 89, de 03 de dezembro de 1998, a competncia
obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos, em
todos os casos relativos interpretao ou aplicao da Conveno
Americana de Direitos Humanos, desde que ocorridos a partir do
citado Decreto, de acordo com o previsto no pargrafo primeiro
do seu artigo 62.
Consequentemente, esse posicionamento de mbito interno
do STF, enquanto rgo encarregado de interpretar a Constituio,
desferiu duro golpe contra a prpria ordem constitucional
brasileira. Mais uma vez, os brasileiros receberam a mensagem,
do mximo rgo oficialmente institudo como assegurador
de direitos e garantias prprios do Estado Democrtico de Direito, de
que a luta por prticas que incentivassem a cidadania se definharia
na encurralada burocracia dos concernentes trmites jurdico-legislativos.
Esta incoerncia brasileira, em relao a normas de direitos
humanos, est presente tambm no que tange Lei de Anistia,
diploma normativo que o judicirio brasileiro procurou preservar
apesar de sua incompatibilidade com os princpios do Estado
Democrtico de Direito. Dentro dos vrios exemplos, esto os casos
do jornalista Vladimir Herzog e do sindicalista Manoel Fiel Filho19,
19 Ministrio das Relaes Exteriores brasileiro recebeu, em 27 de maro de 2012, notificao oficial
do recebimento pela Comisso Interamericana de Direitos Humanos de denncia formulada pelo
Centro para a Justia e o Direito Internacional (CEJIL) e pela Fundao Interamericana de Defesa
dos Direitos Humanos (FIDDH), pelo Grupo Tortura Nunca Mais e pelo Instituto Vladimir Herzog,
que acusa o Brasil de no ter investigado propriamente as pessoas envolvidas na morte de Vladimir
Herzog.
573
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elencados por Meyer20 como exemplares na demonstrao da

evidente contradio presente na transio do regime autoritrio
iniciado em 1964 e o regime democrtico previsto pela CRFB/88
no que diz respeito efetivao dos direitos humanos.
Tanto Herzog quanto Fiel Filho morreram enquanto se
encontravam sob a guarda do Estado na dcada de 70 do sculo
passado. Nos dois casos, atestou-se em inquritos militares que
a causa para suas mortes teria sido suicdio. Apesar de novas
investigaes terem ocorrido, discusses sobre a prescritibilidade
dos supostos crimes e a aplicao da Lei de Anistia fizeram com
que no fossem apurados os fatos na esfera penal. No mbito
civil, contudo, o Estado brasileiro foi condenado ao pagamento de
indenizaes judiciais para a famlia. Assim, possvel dizer que,
no Brasil, o processo transicional, por muito tempo, se baseou
apenas em indenizaes pelo princpio da reparao trazido no
artigo 8 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias da
CFRB/88, visando maximizar a reparao s vtimas. Contudo,
necessrio entender que o processo de transio bem mais amplo,
por isso a necessidade de abord-lo como um processo, atravs da
implantao de uma verdadeira justia de transio.
Enfatiza-se que, no mbito do judicirio, a Lei de Anistia
de 1979 recorrentemente invocada como um acordo poltico
que teria permitido o fim da ditadura e a chegada do regime
constitucional de 1988. Em vista disto, qualquer discusso
que pudesse colocar em xeque tal acordo parece ter contido a
atuao de instituies como o Ministrio Pblico na investigao
e responsabilizao de violaes de direitos humanos de largo
conhecimento.
20 MEYER, Emilio Peluso Neder Meyer. Ditadura e Responsabilizao: elementos para uma justia de
transio no Brasil. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2012.
574

Anlise do recente caso Gomes Lund luz do confronto

de posicionamentos entre a Corte Interamericana de Direitos
Humanos e o STF tambm emblemtica como exemplo
da ausncia de um cumprimento mais efetivo, por parte do
Brasil, das normas interamericanas. Em 26 de maro de 2009,
a Comisso Interamericana de Direitos Humanos submeteu
Corte Interamericana de Direitos Humanos demanda contra o
Brasil, em nome de pessoas desaparecidas e seus familiares
no contexto da Guerrilha do Araguaia. A demanda se referiu
responsabilidade do Estado pela deteno arbitrria, tortura
e desaparecimento de 70 pessoas, resultado de operaes do
Exrcito brasileiro, empreendidas entre 1972 e 1975, com o
objetivo de erradicar a chamada Guerrilha do Araguaia. Referiu-se tambm responsabilidade do Estado de realizar investigao
penal, com a finalidade de julgar e punir as pessoas responsveis
pelos desaparecimentos, e de facilitar o acesso a informaes
sobre a Guerrilha do Araguaia, j que medidas legislativas e
administrativas adotadas pelo Brasil restringiram indevidamente
o direito de acesso informao21.
Conforme 2 da deciso da Corte Interamericana de Direitos
Humanos [...] a falta de acesso justia, verdade e informao
afetaram negativamente a integridade pessoal dos familiares dos
desaparecidos22. O Brasil foi condenado a investigar os fatos,
proceder aos julgamentos necessrios e punir os responsveis;
determinar o paradeiro das vtimas; indenizar os envolvidos; alm
de realizar outras medidas de reabilitao, satisfao e garantia de
no repetio do ocorrido.
21 JARDIM, T. D. M. Brasil condenado a legislar pela Corte Interamericana de Direitos Humanos: da
obrigao de tipificar o crime de desaparecimento forado de pessoas. Braslia. Senado Federal, 2011.
22 CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Gomes Lund e outros vs. Brasil. Excees
preliminares, mrito, reparaes e custas. So Jos da Costa Rica, 24 nov. 2010. Disponvel em: <http://
www.Corte Interamericana de Direitos Humanos.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_219_por.pdf>.
Acesso em: 3/5/2011.
575
rica C. A. Winand
Flvia de vila
Vislumbra-se que essa deciso da Corte Interamericana

vai de encontro a alguns pontos do julgamento da Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) 153/DF,
que versa sobre a constitucionalidade da Lei de Anistia. O STF
decidiu que a Lei de Anistia se deu por soluo consensual das
partes e, portanto a jurisprudncia internacional no era aplicvel.
Quanto ao direito verdade, o Tribunal brasileiro fez questo de
ressaltar que a busca pela verdade no teria e nem poderia ter
qualquer finalidade de persecuo penal. Resta claro, pois, que,
alm do descumprimento das normas e preceitos fundamentais
j existentes inclusive no ordenamento interno, o Brasil, em
vista da deciso do STF, no tem a explcita inteno de cumprir
integralmente a deciso proferida pela Corte Interamericana. Na
verdade, o Tribunal brasileiro se absteve, convenientemente, da
obrigao de dar efetividade deciso da Corte Interamericana,
afirmando que se h necessidade de alterao de uma lei
nacional, esta tarefa caberia ao Legislativo. Contudo, o Tribunal
desconsiderou mandamentos do direito internacional e do prprio
direito interno brasileiro, que impedem a supresso de direitos
fundamentais.
Em artigo, Baldi afirma que
[...] preocupante verificar que a Corte nacional, que se
vangloria de defender o cidado contra o arbtrio do Estado
e de relembrar que nenhum Poder est imune ao controle,
no reconhea, na prtica, a cooperao entre os povos para
o progresso da humanidade (art. 4, IX, CF) e a prevalncia
dos direitos humanos (art. 4, II, CF), princpios que devem
reger o Brasil em suas relaes internacionais e, pois,
extensveis a todos os Poderes, inclusive o Judicirio23.
23 BALDI, C. A. Guerrilha do Araguaia e direitos humanos: consideraes sobre a deciso da Corte
Interamericana. In: GOMES, L. F.; MAZZUOLI, V. D. O. Crimes da ditadura militar: uma anlise luz
da jurisprudncia atual da Corte Interamericana de Direitos Humanos. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2011. pp. 154-173.
576

Apesar de no estar expresso na deciso do STF, evidencia-se

que sua fundamentao mascarada pelo no declarado medo de
supresso da soberania nacional por um organismo internacional.
Este temor caracterstica antiquada em um Estado supostamente
democrtico. O prprio ordenamento jurdico brasileiro prev
a impossibilidade de supresso dos direitos e garantias fundamentais, sejam estes derivados do ordenamento jurdico interno
ou internacional. Portanto, como poderia o STF, baseado em um
receio infundado, suprimir a aplicao de um direito fundamental?
Neste sentido, a Corte nacional deixa transparecer atitude de
posicionamento conveniente. Descarta sua ligao com a questo,
alegando no estar suprimindo direitos e garantias fundamentais,
j que sua alada de anlise a constitucional, razo pela qual
caberia Administrao Pblica e ao Legislativo dar efetividade
deciso proferida pela Corte Interamericana. Contudo, nesse
momento, escapa ao STF a importante constatao de que no
Estado brasileiro quaisquer direitos e garantias fundamentais
tambm so matrias da alada constitucional.
Baldi24 salienta que o aparente consenso em relao aos
direitos humanos camufla o fato de que o universo desses direitos
tambm se constitui num campo de lutas e de contestaes, tam
bm discursivas, em que h diferentes vises de mundo. Aparado
neste pressuposto e receoso da supresso da identidade nacional
e soberania brasileira, o STF se omite de analisar os pressupostos
democrticos, abarcados pela concreta situao de olvidar que a
democracia efetiva s se desenvolve atravs do dilogo exercido por
ativos e compromissados atores sociais. A sociedade democrtica e
plural composta de diferentes sujeitos e vises de mundo. Da
decorre que, tanto a diversidade de interesses quanto a pluralidade
24 BALDI, C. A. Guerrilha do Araguaia e direitos humanos: consideraes sobre a deciso da Corte

Interamericana. In: GOMES, L. F.; MAZZUOLI, V. D. O. (2011), op. cit., p. 172.
577
rica C. A. Winand
Flvia de vila
de conflitos e diferenas sociais deve ser considerada. Em suma,

o Caso Lund demonstra que o Brasil carece de mecanismos que
permitam dar efetividade s decises proferidas pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos.
Ademais, e tambm reiterando, a incorporao nacional
dos tratados internacionais de direitos humanos no Brasil e sua
efetividade interna devem gerar amplo, profundo e fecundo
processo de reflexo sobre o reordenamento do sistema jurdico
nacional25. Os Estados que firmaram e ratificaram a Conveno
Americana de Direitos Humanos o fizeram no exerccio de
sua soberania e, portanto, no desempenho de sua vontade
soberana precisam reconhecer como obrigatria a competncia
contenciosa da Corte Interamericana de Direitos Humanos,
quanto interpretao ou aplicao dos instrumentos jurdicos
do Sistema Interamericano de Proteo aos Direitos Humanos
para aqueles cidados que se encontrem na situao de vtimas
de sua violao. Esta atividade jurisdicional pode afetar a ordem
jurdica interna de cada Estado, apesar da competncia se limitar
responsabilidade de amparar aqueles que necessitam da reparao
dos danos causados pelas aes e omisses estatais. Assim, de
acordo com a argumentao desenvolvida neste item, extraem-se duas consideraes que explicam a suposta incongruncia
entre o ativismo brasileiro junto aos regimes internacionais
de direitos humanos: primeiramente, verifica-se que a adeso
brasileira a regimes multilaterais dificilmente foi acrtica ou
irrestrita. No que concerne aos regimes internacionais de direitos
humanos, na medida do possvel, o Brasil buscou resguardar sua
soberania, a partir de um princpio fundamental, dentre outros:
25 SILVA GARCA, F. El control judicial de las leyes con base en tratados internacionales sobre derechos
humanos. Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, Rosario, v. 5, pp. 231-256, jan./
jun. 2006.
578

o da no ingerncia em assuntos internos. Por outro lado, como

enfatiza Maral26, o Direito produzido de maneira autoritria
em sociedades nas quais tanto a educao quanto o exerccio da
cidadania no tornam efetiva a participao crtica dos cidados,
pelo livre exerccio de sua racionalidade e autonomia.
Esta a realidade do Estado brasileiro, responsvel pela
instituio do Estado Democrtico de Direito neste territrio,
que, mesmo depois da edio da CRFB/88, ainda no permite que
prticas emancipatrias ocorram no mbito de seus poderes
institudos, como se vislumbra nas dificuldades em relao
instalao e atuao da Comisso da Verdade. Isto, porque, tanto
a matriz colonial brasileira quanto o idealismo dogmtico e
reducionista, que se reflete no modo de pensar dos agentes pblicos
do pas, deixam marcas socioculturais profundas, impregnadas
na tradio poltica e jurdica brasileira e que ainda hoje so
[...] responsveis pela escassa participao cidad no processo
de efetivao do Estado Democrtico de Direito no Brasil27.
Tambm destaca Maral que a [...] postura parasitria e
frequentemente ilegal de agentes pblicos [...], relaciona-se com
a atitude dos administradores estatais, que se comportam como
senhores da coisa pblica e beneficirios ltimos dos fins do Estado.
Deste modo, os cidados so encarados como seres desprovidos de
autonomia, relegados a coadjuvantes no exerccio da cidadania ou
mesmo coagidos por pessoas que utilizam do aparato legal para
se portarem de maneira [...] autoritria, formal e cartorial [...].
Forma-se, portanto, ardiloso [...] paternalismo simbitico entre
Estado e governados, largamente difundido e estruturalmente
reforado pelas prticas sociais, econmicas, jurdicas e polticas
26 MARAL, Antonio Cota. Metaprincpios do Estado Democrtico de Direito: um ponto de vista
pragmatista. In: MARAL, Antonio Cota; MAGALHES, Rodrigo Almeida. Os princpios na
construo do Direito. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2013, pp. 9-35.
27 Op. cit., p. 10.
579
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Flvia de vila
brasileiras [...]28, pelo qual a apatia e o descrdito dos cidados

so fomentados. Nesta perspectiva, o Estado encarado como
um utpico provedor, do qual tudo se pode esperar em termos
de promessas proclamadas, mas no cumpridas e muito menos
cobradas. Deste modo, torna-se cmodo ao cidado simplesmente
aguardar, portanto sem exercer seu direito de reivindicao por
solues pouco realistas para problemas eminentemente pblicos,
enquanto a impunidade dos administradores fica sem apurao.
Assim, o to prolatado Estado Democrtico de Direito,
que se diz consagrado pela Constituio Cidad de 1988,
torna-se simulacro da real situao do pas, que ainda a dessa
retroalimentada e alimentadora simbiose. O mesmo se pode dizer
em relao efetividade dos direitos humanos no Brasil, que esto
previstos em tratados internacionais, dos quais o pas faz parte de
maneira apenas formalizada, mas cujos empecilhos para a efetiva
aplicao advm das mais diversas frentes. Mesmo assim, pouco
a pouco, se percebem brechas neste sistema, principalmente
causadas pela engajada atuao de alguns setores da sociedade
civil, em articulada conjugao com presses externas, muitas
delas provenientes de organismos internacionais de direitos
humanos29.
A Comisso da verdade: entre a histria e a conjuntura

Conforme apresentado no item anterior, desde o fim do regime
militar, o Brasil mantm a tradio de indenizar famlias de vtimas
da violncia praticada no mencionado perodo, mas a despeito das
28 Op. cit., p. 11.

29 VILA, Flvia de. Efetividade das Sentenas da Corte Interamericana de Direitos Humanos no Brasil:
uma abordagem histrico-filosfica do conceito de direitos humanos. 2012. 446 p. Tese (Doutorado em
Direito Pblico). Faculdade Mineira de Direito. Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais. Belo
Horizonte, 4 de maio de 2012.
580

anistias polticas j realizadas, raramente se constatou vontade

poltica para redeno para com o passado ditatorial. Assim como
durante os mais de vinte anos de regime militar, pouco enrgico foi
o clamor popular para que o mesmo se findasse salvo exceo do
movimento das Diretas J , tambm brandos foram os protestos
para que captulos ocultos da histria militar fossem desvelados.
Conforme esclarecido por Soares,
O Estado brasileiro optou, at o presente momento, por um
modelo de justia de transio que se afasta do processo
penal e do enfoque punitivo dos autores das atrocidades.
A Lei de Anistia brasileira (Lei n 6.683/79) tem tido uma
interpretao que dificulta a responsabilizao criminal
dos agressores, por isso, no h precedentes de julgamento
penal dos agentes do Estado autores de torturas, homicdios,
sequestros, desaparecimentos forados e outros graves
crimes tipificados como crimes contra a humanidade30.
Entretanto, como continua a autora:

A responsabilizao penal pelos atos cometidos
considerada essencial para atenuar o sentimento de
injustia e pode contribuir para cicatrizar as feridas e para
consolidar a democracia e a cultura de respeito aos direitos
humanos31.
Assim, a concepo e o modus operandi da Justia de Transio

no Brasil destoam do padro estipulado pelos principais regimes
internacionais de direitos humanos. De acordo com o Centro
30 SOARES, Ins Virginia Prado. Justia de transio. Dicionrio de Direitos Humanos. Disponvel em:
<http://escola.mpu.mp.br/dicionario/tiki-index.php?page=Justi%C3%A7a+de+transi%C3%A7%C
3%A3o>. Acesso em: 11/10/2013.
31 SOARES, Ins Virginia Prado. Justia de transio. Dicionrio de Direitos Humanos. Disponvel em:
<http://escola.mpu.mp.br/dicionario/tiki-index.php?page=Justi%C3%A7a+de+transi%C3%A7%C3%
A3o>. Acesso em: 11/10/2013.
581
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Flvia de vila
Internacional de Justia de Transio, o conceito abrange valores

como memria, verdade e justia, relacionados, por sua vez,
s seguintes iniciativas: aes penais, comisses de verdade;
programas de reparao, justia de gnero, reforma institucional e
iniciativas de comemorao32. No Brasil, ainda prevalece a cultura
do perdo aos executores e da indenizao das vtimas.
Se como vimos anteriormente, nosso modelo jurdico no
viabiliza a prtica dos direitos humanos como reza a concepo
multilateral, por outro, tampouco se percebe no Brasil o culto
de valores polticos que possam ir conforme a este exerccio, o
que mostra que adjacente a este modelo normativo reside carga
valorativa que colide com as possibilidades de construo de uma
paz democrtica. Reis adverte que para os tericos da paz, os
direitos humanos so o espao de reconhecimento de si no outro,
reconhecimento este de que o mundo precisa para no carregar
tanta violncia33. A ausncia desta racionalidade ou sensibilidade
de se colocar no lugar do agredido no apenas ameaa a democracia
como denota uma tendncia contrria paz. O fato do Brasil se
sensibilizar menos voz do agredido do que do agressor merece,
portanto, uma anlise sociocultural mais aprofundada, embora
no seja este o nosso foco. Todavia esta constatao inevitvel no
32 Segundo o International Center for Transitional Justice, os elementos que devem fazer parte da
poltica de justia de transio englobam os seguintes: a) processos criminais, particularmente
os que so movidos contra os perpetradores considerados os mais responsveis pelas violaes
cometidas durante o perodo; b) reparaes, que dizem respeito no somente a compensaes
materiais, mas tambm a aspectos simblicos, como desculpas pblicas e dias comemorativos;
c) reforma institucional do Estado, que objetiva a reforma ou desmantelamento das instituies, que
se utilizaram da mquina pblica para promover as violaes aos direitos humanos; e d) Comisses
da Verdade ou outros meios para investigar e reportar, de maneira sistemtica, padres de abusos,
bem como recomendar mudanas, alm de proporcionar meios para o entendimento das causas
implcitas das violaes de direitos humanos. Cf. INTERNATIONAL CENTER FOR TRANSITIONAL
JUSTICE, What is transitional justice? Disponvel em: <http://ictj.org/about/transitional-justice>.
Acesso em: 11/10/2013.
33 REIS, Rossana Rocha. Direitos Humanos e conflitos internacionais. In: NASSER, Reginaldo Mattar
(org.), (2009), op. cit., pp. 59-66.
582

acompanhamento da instalao das bases da Comisso da Verdade

no Brasil.
A ideia de uma comisso da verdade insere-se no contexto da
realizao de profunda anlise das violaes dos direitos humanos
perpetradas durante os anos do regime autoritrio, de forma a
relat-las, torn-las pblica e, indo alm, punir os violadores de tais
direitos. Seria um ajuste de contas com o passado, no caminho da
construo de uma sociedade mais democrtica e consciente.
De acordo com Hayner, do Centro Internacional de Justia de
Transio, as comisses da verdade
(...) tambm asseguram que a prpria narrativa torne-se o veculo principal para o reconhecimento do direito
de as vtimas contarem a sua prpria verdade, opondo-se
verdade oficial construda durante os anos de arbitrarie
dade e violncia. Ao fazer isso, restaura-se dignidade dos
que sofreram esses abusos e violaes ao mesmo tempo
em que o Estado, mediante o mecanismo institucional
da Comisso da Verdade, passa a legitimar outra verso da
Histria34.
Por motivos diversos, porm com a mesma finalidade de

reviso do passado e, em alguns casos, a noo de se proporcionar
justia queles que tiveram seus direitos violados, pases como
Argentina (1983), Paraguai (2004), Chile (1986 e 2003), Uruguai
(1985 e 2000), Peru (2001), Equador (1996 e 2008), Bolvia (1982),
Guatemala (1999) e El Salvador (1992) passaram pela experincia
de criar suas comisses da verdade.
34 HAYNER, Priscilla B. Unspeakable truths. 2. ed. Londres: Routledge, 2011, p. 14. Apud. POLITI, Maurice.
A Comisso da Verdade no Brasil. So Paulo: Ncleo de Preservao da Memria Poltica, p. 9.
Disponvel em <http://www.portalmemoriasreveladas.arquivonacional.gov.br/media/Cartilha%20
Comiss%C3%A3o%20da%20Verdade%20-%20N%C3%BAcleo%20Mem%C3%B3ria.pdf>. Acesso em:
11/10/2013.
583
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Flvia de vila
No Brasil, os primeiros comentrios a respeito da criao de

uma comisso da verdade para investigar violaes de direitos
humanos praticadas no perodo de 1964-198535 surgiram a partir
da proposta do governo Luiz Incio Lula da Silva de revisar o
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), anunciada em
janeiro de 2008, na solenidade do Dia Internacional das Vtimas
do Holocausto, no Rio de Janeiro. Originalmente, o PNHD foi
lanado em 1996 e ampliado em 2002, na presidncia de Fernando
Henrique Cardoso. H de se destacar que o Brasil foi o primeiro pas
da Amrica Latina e terceiro do mundo (aps Austrlia e Filipinas)
a elaborar um programa para a proteo e promoo dos direitos
humanos. Porm, anunciou a criao da Comisso da Verdade 27
anos aps o fim do regime militar, o que mais uma vez reitera o
lapso entre o engajamento do pas nos fruns de direitos humanos
e as prticas adotadas em seu ordenamento interno36.
Alguns fatores podem ser levantados para explicar tal
letargia, entre eles se destacam a imaturidade de uma cultura de
no violncia e a negao ao passado da ditadura militar, bem
como a forma passiva com que os atores estatais e sociais lidaram
com o regime militar e com seu processo de desmontagem,
alm da falta de controle poltico efetivo sobre os militares. Tais
fatores, relacionados entre si, sugerem a incipincia da democracia
brasileira37, assim como contribuem para manter o Brasil s
margens dos regimes internacionais de direitos humanos.
35 Inicialmente, o perodo de investigaes apuraria violaes de direitos humanos ocorridas no regime
militar (1964-1985). No entanto, aps intenso debate, o governo optou por estender o perodo para
1946-1988 a fim de evitar o descontentamento de membros do Ministrio da Defesa e das Foras
Armadas, conforme descrito neste trabalho.
36 Para uma avaliao sobre o primeiro PNDH, consultar: PINHEIRO, Paulo Srgio; MESQUITA NETO,
Paulo de. Programa Nacional de Direitos Humanos: avaliao do primeiro ano e perspectivas. Revista
Estudos Avanados, USP, So Paulo, v. 11, n. 30, Ago. 1997.
37 Alis, a Amrica Latina, como um todo, ainda pano de fundo de processos inacabados de construo
e consolidao de sociedades democrticas. Um dos fatores componentes deste quadro justamente
a dificuldade encontrada pelos civis em assumir o controle sobre as instituies militares, outro se
584

Desde a elevao da Secretaria Especial de Direitos Humanos

ao status de ministrio, no incio do primeiro governo Lula
(2003-2006), era grande a expectativa das entidades de direitos
humanos de que o tema seria tratado com relevncia e alasse a
discusso a respeito dos mecanismos concretos de monitoramento
das aes previstas no PNDH, assim como uma nova reviso
desta plataforma. Porm, somente em dezembro de 2008, com a
realizao da 11 Conferncia Nacional de Direitos Humanos,
que foi dado encaminhamento reviso do PNDH e, dentro desta
proposta, estava em pauta a constituio de uma Comisso da
Verdade e Justia.
No perodo entre a realizao da conferncia e a publicao
do PNDH-3, em dezembro de 2009, as discusses a respeito da
Comisso da Verdade ficaram polarizadas entre dois ministrios,
a Secretaria Especial dos Direitos Humanos e o Ministrio da
Defesa, e seus respectivos titulares na poca, Paulo Vannuchi e
Nelson Jobim.
Ao proferir a palestra de abertura da Conferncia Internacional
sobre o Direito Verdade38, Vannuchi declarou que a Comisso
da Verdade poderia levar o Estado brasileiro a formalmente
pedir desculpas e demonstrar que esto construdas estruturas
que garantem a no repetio daquelas violncias. Para o ento
ministro da Secretaria dos Direitos Humanos, era necessrio
complementar o trabalho das comisses existentes (Comisso
Especial sobre Mortos e Desaparecidos Polticos e Comisso de
encontra na prpria hesitao da sociedade em se posicionar em relao a temticas polmicas que

envolvam sua relao com as Foras Armadas, parte por receio, outra parte por apatia ou at mesmo
convenincia. Relacionados entre si, os fatores mencionados so, seguramente, um dos problemas
centrais de nossa fragilidade democrtica. WINAND, rica e SAINT-PIERRE, Hctor Luis. A fragilidade
da conduo poltica da defesa no Brasil. Histria (So Paulo), vol.29, n.2, pp. 3-29, 2010.
38 A Conferncia Internacional Sobre o Direito Verdade ocorreu em So Paulo entre os dias 29 e 30
de outubro de 2009, organizada pelo Ncleo de Estudos da Violncia da Universidade de So Paulo
(USP).
585
rica C. A. Winand
Flvia de vila
Anistia), possibilitando a recuperao histrica, de reconstruir

e reconhecer formalmente, enquanto Estado, que aconteceu isso
[violaes aos direitos humanos]39. A argumentao do ministro
Vannuchi em favor da Comisso da Verdade tambm apontava
para as declaraes e acordos internacionais de direitos humanos
assinados pelo Brasil, os quais estabelecem que crimes de violao
de direitos humanos, de lesa-humanidade, no prescrevem.
Jobim, por sua vez, faltou Conferncia Internacional sobre
o Direito Verdade, para cuja abertura teria sido convidado a falar.
Como justificativa, o jornal O Estado de S. Paulo noticiou problemas
na agenda do ministro Jobim, enquanto a Folha de S. Paulo mais
diretamente apontou a reticncia da pasta da Defesa em apoiar o
Direito Verdade, respaldada no exemplo oferecido por Vannuchi,
segundo o qual 29 ministrios j haviam aprovado a reviso do
PNDH, exceo do ministrio da Defesa.
Um possvel apoio de Jobim resistncia da ala militar em
aceitar uma Comisso da Verdade foi bastante comentado na mdia.
No apenas pela reticncia do Ministrio da Defesa em aprovar
a reviso do PNDH, mas porque as impresses de Jobim quanto
s modificaes a serem realizadas no programa coincidiam com
a vontade da caserna. Por exemplo, para o ministro, a Comisso
deveria enfatizar a reconciliao em detrimento da Justia, e
se eximir de punir os responsveis pelos crimes de tortura, uma
vez que isto aproximava o risco de animar espritos revanchistas
e criar atritos desnecessrios com as Foras Armadas40.
Tambm defendia que a Lei de Anistia de 1979 no fosse revista.
39 FERREIRA, Flvio. Governo estuda criar comisso da verdade. Folha de So Paulo, So Paulo, Brasil,
20 out. 2009. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc2010200916.htm>. Acesso
em: 11/10/2013.
40 ARRUDA, Roldo. Vannuchi e Jobim travam disputa de bastidor por Comisso da Verdade. Estado
de So Paulo, So Paulo, Poltica, 11 out. 2009. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/
impresso,vannuchi-e-jobim-travam-disputa-de-bastidor-por-comissao-da-verdade,466682,0.htm>.
Acesso em: 11/10/2013.
586

Praticamente todas as sugestes de Jobim foram absorvidas ao

plano de elaborao da Comisso da Verdade, muito embora isto
no acontecesse sem atritos com a pasta dos direitos humanos,
atritos estes que teriam causado o adiamento do texto final do
documento.
Adiada por duas vezes, a publicao da reviso do Programa
Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3) ocorreu em 21 de
dezembro de 2009, em cerimnia com a presena do presidente
Lula. O ato abriu um novo captulo nas discusses sobre os alcances
e limites da Comisso da Verdade e prolongou o embate entre as
pastas dos Direitos Humanos e da Defesa, que teve seu ponto alto
nas ameaas de ambos os ministros entregarem os cargos.
No entendimento do Ministrio da Defesa, o qual incorporou
a argumentao das Foras Armadas, a forma como foi escrito
o documento, especificamente o termo represso poltica,
previa apenas a apurao de violaes praticadas pelos militares,
excluindo-se os militantes da esquerda armada. Tal fato ocasionou
a deciso do ministro da Defesa de procurar o presidente Lula, em
22 de dezembro de 2009, na Base Area de Braslia, para questionar
a respeito da garantia de que a Comisso da Verdade investigaria
violaes praticadas tanto por agentes do Estado quanto por
militantes da oposio ao regime militar. Jobim chegou a escrever
uma carta de demisso e comunicar aos comandantes das Foras
Armadas que deixaria o cargo porque considerava que perdera
a autoridade perante os militares, pois havia se comprometido a
garantir que a Comisso da Verdade no seria unilateral ao ponto
de investigar apenas as violaes de direitos humanos praticadas
por membros do regime militar. De acordo com o Estado, os
comandantes do Exrcito, Enzo Peri, da Marinha, Julio Soares de
Moura Neto, e da Aeronutica, Juniti Saito, comunicaram a Jobim
587
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Flvia de vila
que tambm deixariam os cargos se o pedido de demisso fosse

confirmado41.
No encontro com o ministro Jobim, Lula explicara que havia
entrado em contato com Vannuchi antes do lanamento do PNDH-3,
por intermdio de seu chefe de gabinete, requisitando que alterasse
o texto conforme solicitao do ministro da Defesa, mas o ministro
de Direitos Humanos informou que o documento j estava na
grfica, no havendo tempo hbil para alter-lo. O presidente da
Repblica, todavia, garantiu a Jobim que as mudanas poderiam
ser realizadas posteriormente, quando o governo enviasse a
proposta detalhada ao Congresso Nacional para a votao do
projeto de lei de criao da Comisso da Verdade, prevista para
abril de 2010, e ainda garantiu que o documento no incluiria
medidas que revogassem a Lei de Anistia, outra preocupao da
ala militar. Assim, Jobim declinou do pedido de demisso42.
A partir disto, o texto do PNDH-3 foi relanado em 13 de maio
de 2010, em uma verso da qual
desapareceram expresses como represso ditatorial e
perseguidos polticos, e o esclarecimento de violaes aos
direitos humanos perdeu o foco do perodo dos governos
militares, (...) o foco anterior de apurar violaes de direitos
humanos no perodo do regime militar se dilui num perodo
mais longo da histria, desde os anos 4043.
41 SAMARCO, Christiane; LOPES, Eugnia. Jobim faz carta de demisso aps ameaa de mudar a Lei
de Anistia. Estado de So Paulo, So Paulo, Nacional, 30 dez. 2009. Disponvel em: <http://www.
estadao.com.br/noticias/impresso,jobim-faz-carta-de-demissao-apos-ameaca-de-mudar-a-lei-deanistia,488515,0.htm>. Acesso em: 11/10/2013.
42 CANTANHDE, Eliane. Jobim vai cobrar de Lula a reviso do programa. Folha de So Paulo, So
Paulo, Brasil, 09 jan. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc0901201004.
htm>. Acesso em 11 out. 2013. SAMARCO, Christiane; LOPES, Eugnia. Jobim faz carta de demisso
aps ameaa de mudar a Lei de Anistia. Estado de So Paulo, So Paulo, Nacional, 30 dez. 2009.
Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,jobim-faz-carta-de-demissao-aposameaca-de-mudar-a-lei-de-anistia,488515,0.htm>. Acesso em: 11/10/2013.
43 SALOMON, Martha. Plano de direitos humanos sai sem crtica a militares. Estado de So Paulo, So
Paulo, Nacional, 14 maio 2010. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,planode-direitos-humanos-sai-sem-criticas-a-militares,551648,0.htm>. Acesso em: 11/10/2013.
588

Antes do relanamento do PNDH-3, Vannuchi havia declarado

Folha que era um fusvel removvel do governo, e que entregaria
o cargo caso o PNDH-3 fosse modificado para atender s presses
do ministro da Defesa e das Foras Armadas. Eliane Cantanhde
publicou em sua coluna na Folha uma declarao em que Vannuchi
afirmava que A minha demisso no problema para o Brasil nem
para a Repblica, o que no posso admitir transformarem o plano
num monstrengo poltico nico no planeta, sem respaldo da ONU
nem da OEA44.
Embora posteriormente Vannuchi tenha justificado que as
mudanas no PNDH-3 foram pontuais e no mexeram na alma
do programa, o Estado informou que o ministro da Defesa havia
alterado quatro dispositivos do texto referentes rea militar,
como por exemplo, a posio contrria reviso da Lei de Anistia
para punir torturadores, deciso esta que havia sido respaldada
pelo STF45.
Em maio de 2010, o presidente Lula encaminhou ao
Congresso Nacional o projeto de lei que estabelecia a criao da
Comisso da Verdade, o qual foi escrito por um grupo de trabalho
interministerial composto por seis integrantes, entre eles, a ento
secretria-executiva da Casa Civil, Erenice Guerra, o ministro Paulo
Vannuchi, o cientista poltico Paulo Srgio Pinheiro e o presidente
da Comisso Especial de Mortos e Desaparecidos Polticos, Marco
Antnio Barbosa Rodrigues. Sem prazo para ser votado, o processo
de anlise e votao no foi concludo na presidncia de Lula
da Silva.
44 CANTANHDE, Eliane. Vannuchi ameaa sair se plano for alterado. Folha de So Paulo, So Paulo,
Brasil, 10 jan. 2010. Disponvel em: <http://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1001201006.htm>.
Acesso em: 11/10/2013.
45 SALOMON, Martha. Plano de direitos humanos sai sem crtica a militares. Estado de So Paulo, So
Paulo, Nacional, 14 maio 2010. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,planode-direitos-humanos-sai-sem-criticas-a-militares,551648,0.htm>. Acesso em: 11/10/2013.
589
rica C. A. Winand
Flvia de vila
Com a subida de Dilma Rousseff presidncia, atuante

histrica de movimentos de resistncia ao regime militar, o
embate entre as pastas da Defesa e dos Direitos Humanos dividiu
as atenes com a discusso a respeito da competncia e da
iseno da presidenta na conduo do processo de instituio
da Comisso da Verdade.
A sada de Jobim e a nomeao de Celso Amorim para o
cargo de Ministro da Defesa, em agosto de 2011, foi analisada
por alguns seguimentos como uma possibilidade de retrocesso
das negociaes da Comisso da Verdade. Ao mesmo tempo,
as Foras Armadas e os partidos de oposio trataram de obter
garantias de que a nova gesto no alteraria os acordos avalizados
por Jobim antes que o projeto de lei fosse aprovado, o que ocorreu
em 21 de setembro de 2011, na Cmara dos Deputados, e, no dia
26 do ms seguinte, no Senado46. Uma das poucas modificaes
do texto estabeleceu a restrio de que a presidenta nomeasse
como membro da Comisso pessoas com cargo executivo em
partidos, cargo comissionado ou com envolvimento com os fatos
investigados.
A Lei n 12.528, de 18 de novembro de 2011, que cria
a Comisso Nacional da Verdade no mbito da Casa Civil da
Presidncia da Repblica, estipula que a finalidade do rgo
examinar e esclarecer as graves violaes de direitos humanos
praticadas no perodo entre 18 de setembro de 1946 e 5 de outubro
de 1988, com o objetivo de efetivar o direito memria e verdade
histrica e promover a reconciliao nacional. O prazo de trabalho
46 Dilma Rousseff recebeu crticas de militares da reserva por ter se calado perante declaraes
da ministra dos Direitos Humanos, Maria do Rosrio, e de Eleonora Menicucci, da Secretaria das
Mulheres, que defendiam a reviso da Lei de Anistia, passando a prever punies. Na ocasio,
Dilma convocou o ministro da Defesa, Celso Amorim, para pedir explicaes. Amorim se reuniu
com os comandantes das trs Foras, que negociaram com os presidentes dos clubes militares a
desautorizao do texto publicado no site do Clube Militar. (O Estado de S. Paulo Nacional
21/2/2012; O Estado de So Paulo Nacional 24/2/2012). In: Observatrio Sul-Americano de Defesa
e Foras Armadas.
590

foi estipulado dois anos a partir da data de instaurao, quando

deve ser divulgado um relatrio final com a descrio das atividades
realizadas, concluses e recomendaes.
A instaurao do colegiado foi efetivada em maio de 2012, com
a nomeao de seus membros: o ex-procurador-geral da Repblica
(2003-2005), Cludio Fonteles; o ministro do Superior Tribunal de
Justia (STJ) e do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), Gilson Dipp;
o advogado e ex-ministro da Justia (1999-2000), Jos Carlos
Dias; o advogado, ex-ministro interino da Justia do governo Jos
Sarney e ex-secretrio-geral da pasta, Joo Paulo Cavalcanti Filho;
a psicanalista Maria Rita Kehl; o socilogo e ex-ministro de Direitos
Humanos (1996-2002), Paulo Srgio Pinheiro; e a advogada que
defendeu a presidenta durante o regime militar (1964-1985), Rosa
Maria Cardoso da Cunha.
No primeiro ano de funcionamento, os trabalhos foram
conduzidos por trs grandes subcomisses Pesquisa; Relaes
com a Sociedade; e Comunicao sendo que a primeira dividida
em grupos temticos: I. Golpe de 1964; II. Estrutura de represso;
III. Graves violaes de direitos humanos (torturados, mortos e
desaparecidos); IV. Violncia no campo; V. Violaes de direitos
de indgenas; VI. Araguaia; VII. Operao Condor; VIII. Violaes
contra estrangeiros e violaes fora do Brasil; IX. Ditadura e Sistema
de Justia; X. Papel das igrejas durante a ditadura; XI. Perseguio a
militares; XII. O Estado ditatorial-militar e XIII. Ditadura e gnero.
Embora os grupos de trabalho representem uma diversidade
de temas, a prpria Comisso, em seu endereo eletrnico, define
que o foco a apurao de casos de desaparecidos polticos,
apontando os 150 casos de opositores do regime militar que
desapareceram aps serem presos ou sequestrados por agentes do
Estado47. Tal foco, como o colegiado reconhece, relaciona-se com a
47 COMISSO NACIONAL DA VERDADE. A instalao da Comisso da Verdade. Disponvel em <http://
www.cnv.gov.br/index.php/institucional-acesso-informacao/a-cnv/57-a-instalacao-da-comissaonacional-da-verdade>. Acesso em 10/9/2013.
591
rica C. A. Winand
Flvia de vila
necessidade do Brasil de responder condenao sofrida na Corte

Interamericana de Direitos Humanos, em sentena divulgada em
2010, como resultado da ao movida por familiares de mortos e
desaparecidos na guerrilha do Araguaia (1972-1974).
No entanto, diferentemente do que apontam as cobranas
do Sistema Interamericano de Direitos Humanos a respeito
da reviso da Lei de Anistia brasileira, o fulcro da Comisso
continua sob as bases do que foi acordado com a ala militar no
processo de negociao da instituio do rgo, ou seja, um
carter muito mais descritivo do que de justia. De forma geral,
os membros da Comisso, quando questionados sobre o tema,
emitem tmidas declaraes apontando que os resultados finais
da Comisso podem ter o potencial para oferecer subsdios a processos
judiciais. Rosa Cardoso, por exemplo, afirmou que acredita que as
concluses e recomendaes do relatrio final ajudaro a justia
se houver mobilizao da sociedade em prol da reviso da Lei de
Anistia48. Paulo Srgio Pinheiro declarou que a Comisso busca
apurar os fatos e nomear os agentes da represso, e que a Lei de
Anistia indiferente para o trabalho do grupo, uma vez que o
mais importante a compreenso dos fatos. Todavia, Pinheiro
comentou que o relatrio final da Comisso recomendar que
o Brasil respeite a sentena da Corte Interamericana de direitos
humanos no que se refere Anistia49.
At o momento, a Comisso j se reuniu com familiares de
mortos e desaparecidos do regime militar, colheu testemunho
de mdico legista que atuou no IML nos anos da ditadura,
48 ARRUDA, Roldo. Comisso da Verdade. Estado de So Paulo, So Paulo, Poltica, 30 abr. 2013.
Disponvel em: <http://acervo.estadao.com.br/pagina/#!/20130430-43659-nac-5-pol-a5-not/busca/
Lei+Anistia>. Acesso em: 11/10/2013.
49 MENDES, Vannilde. Comisso vai revelar cadeias de comando, de general a torturador. Estado de
So Paulo, So Paulo, Poltica, 30 abr. 2013. Disponvel em: <http://www.estadao.com.br/noticias/
nacional,comissao-vai-revelar-cadeias-de-comando-de-general-a-torturador,1009615,0.htm>. Acesso
em: 11/10/2013.
592

entrou em contato com diferentes documentaes e angariou

acesso a documentos das Foras Armadas e do Itamaraty, embora
ainda tenha que enfrentar o desafio de lidar com os Decretos
Reservados do Sistema Nacional de Informaes (SNI), guardados
em Braslia. H que se destacar ainda os mecanismos de cooperao
criados entre a Comisso Nacional e as comisses estaduais da
verdade, permitindo o desenvolvimento de trabalhos conjuntos,
nas reas de digitalizao de documentos, troca de informaes e
realizao de debates e audincias pblicas e coleta de depoimentos.
Por exemplo, o debate sobre a Operao Condor ocorrido em
maro de 2013, com a organizao conjunta da Comisso Estadual
da Verdade do Rio Grande do Sul e a Comisso Nacional.
Consideraes Finais
Se por um lado, o Brasil constri sua agenda de direitos
humanos respeitando as presses externas e vislumbrando oportu
nidades de reforar o peso de sua interlocuo no sistema interna
cional, por outro, ele adepto de um regime no coercitivo e no
cerceador de liberdades e soberanias. Assim, o pas no apenas
contra a aplicao de normas de punio aos pases signatrios
dos regimes internacionais, incentivando a flexibilidade institu
cional e a espontaneidade de adeso, como constri artifcios para
manter sua liberdade no que diz respeito efetividade das normas
jurdicas.
Tanto a histria quanto muitos debates oficiais brasileiros
revelam incongruncias e contradies derivadas da exagerada,
porm desenraizada, preocupao com a erudio jurdica.
Preocupao esta que se reflete na elaborao de teorias que
no revelam qualquer relao com a prtica, observada tanto nos
discursos polticos e governamentais, quanto na jurisprudncia, e
593
rica C. A. Winand
Flvia de vila
ainda no superada mesmo depois de instalado o chamado Estado

Democrtico de Direito no Brasil.
Consequentemente, movimentos sociais dos Estados latino-americanos que fazem parte do Sistema Interamericano de
Proteo aos Direitos Humanos, incluindo o Brasil, que superam
a inrcia estribada no paternalismo simbitico entre Estado e
governados, largamente difundido e estruturalmente reforado
pelas prticas sociais, econmicas, jurdicas e polticas brasileiras,
procuram nos rgos do sistema artifcios para contornar a
efetividade dos direitos humanos. Isto porque, via de regra, e
apesar da profuso do discurso oficial, esses Direitos acabam no
encontrando respaldo no ordenamento jurdico interno.
Isto explica a prevalncia da posio do STF em relao Lei
de Anistia e sugere que situao congnere se reproduzir com o
caso da Comisso da Verdade e sua inadequao aos parmetros
interamericanos de Justia de Transio.
Em ltima anlise, o no muito exitoso caminho traado
at aqui desde a instalao da Comisso da Verdade no Brasil
reflexo tanto do tortuoso histrico da relao do Brasil com os
regimes multilaterais que sempre preserva uma prtica bastante
particular, quando percebe que o interesse nacional deve se
sobrepujar ao global como fruto da interpretao do pas em
relao ao Direito Internacional. Soma-se a isto a participao
de grupos de presso, a exemplo dos militares, que imprimem ao
processo da Comisso da Verdade seus interesses corporativos
em detrimento de propsitos universais. Isto, por sua vez, ocorre
porque uma variada gama de atores se aproveitam das fendas
abertas pela falta de um projeto nacional orgnico, que garanta
coeso s suas burocracias executoras.
594

Referncias
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599
Parte VI
Instrumentos analticos para

estudo da Poltica Externa
Anlise de cenrios em Poltica

Externa: consideraes
tericas e conceituais
Professor Adjunto da Universidade Federal da Paraba

(UFPB). Atualmente coordena o Bacharelado em Relaes
Internacionais na mesma instituio. Doutor em Cincia Poltica
pela Unicamp (2010) e Mestre em Relaes Internacionais
Programa Santiago Dantas (UNESP/UNICAMP/PUC-SP) (2006).
Na National Defense University NDU (EUA) foi Research Fellow
em 2008 e pela Fundacin para la Aplicacin y Enseanza de las
Ciencias (FUNDAEC, Colombia) completou a especializao em
Marco Conceptual para la Accin Social. Atua voluntariamente
em entidades educacionais da Comunidade Bah. Participou entre
2005 e 2009 da Plataforma Latinoamericana y Caribea para la
603
Prevencin de Conflictos y la Construccin de la Paz (PLACPaz);

Global Partnership for the Prevention Conflict (GPPAC/CRIES).
Atualmente coordena o projeto O desafio da paz na Amrica do
Sul: as perspectivas de entidades de anlise de conflitos e a atuao
da UNASUL frente aos litgios potenciais, financiado pelo CNPq.
Suas especialidades so temas relacionados a Poltica Externa,
Segurana e Defesa, Estudos sobre a Paz, Religio e Relaes
Internacionais, principalmente voltados para as regies/pases:
Amrica Latina, Estados Unidos e Oriente Mdio.
604
Introduo
esforo em proporcionar uma precisa anlise de cenrios

em poltica externa remonta aos estudos seminais de
James Rosenau dentro do campo da poltica externa
comparada. Como fruto das proposies desse autor, estudos
posteriores se debruaram em delinear os aspectos conceituais
e as taxonomias analticas que proporcionassem a predio de
comportamentos estatais voltados ao campo externo.
No presente captulo, almeja-se introduzir o debate conceitual
e terico que permite ao analista internacional a anlise de cenrios
em poltica externa. Em um primeiro momento, sero examinados
os conceitos propostos por James Rosenau conceitos esses que
permitem uma base para a anlise de cenrios.
Em seguida, sero demonstradas as discusses e resultados
em torno da criao de bases de dados que seriam a matria-prima
para a apreciao precisa e preditiva de cenrios internacionais e
os comportamentos estatais. A crise do extensivo uso quantitativo
dessas bases nos anos 1970 unida criao de taxonomias para
fins analticos de cenrios de poltica externa so os temas que
complementam a anlise no captulo.
605
A Poltica Externa Comparada de James Rosenau e suas

implicaes conceituais na construo de cenrios
Ao considerarmos a questo da anlise de cenrios em

poltica externa, torna-se de profunda relevncia considerar as
proposies tericas surgidas nos anos 1960 que proporcionam o
arcabouo terico para tal abordagem. Naquele contexto, o estudo
comparativo de poltica externa nascia como resposta ao desafio
proposto pelo cientista poltico James Rosenau de ampliar a
compreenso cientfica da formulao de poltica externa.
Esse autor sugeriu a construo de uma teoria transnacional e
de mltiplos nveis de poltica externa em que se pudesse comparar
e agregar diferentes comportamentos de pases atravs da
observao metodicamente mesurada de eventos como conflitos,
atos diplomticos e assinatura de tratados.
Dentro dessa perspectiva, destacam-se duas obras seminais
de James Rosenau, publicadas respectivamente em 1966 e 1968.
Na primeira, Pre-Theories and Theories of Foreign Policy, o cientista
poltico norte-americano sugere a necessidade de desenvolver
uma concepo explcita de onde a causao localizada nos
assuntos internacionais (ROSENAU, 1966, p. 41).
Para dar cabo a sua proposta, Rosenau sugere cinco conjuntos
de variveis que so fontes de explicao para o comportamento
externo de sociedades em poltica externa: idiossincrasias, funo,
governamental, societal e variveis sistmicas. O autor explica
que idiossincrasias seriam as peculiaridades individuais dos
tomadores de decises que determinam e implementam a poltica
externa. A varivel da funo seria a viso do ambiente exterior
guardada por aqueles que exercem uma funo importante na
arquitetura governamental. J a varivel governamental se refere
queles aspectos da estrutura de governo que limitam ou realam
as escolhas de poltica externa. No caso da varivel societal, essa
606
Anlise de cenrios em Poltica Externa: consideraes tericas e conceituais
consiste de aspectos sociais que afetam o comportamento externo,

porm no so impactadas diretamente pelo governo (por exemplo,
grau de unidade nacional e perspectivas histricas). Finalmente,
a varivel sistmica seria relacionada a questes no humanas
dadas que afetam o comportamento dos agentes, tais como
desafios geogrficos. Finalmente, para uma anlise mais apurada
por parte do cientista social aplicado em temas internacionais,
essas quatro variveis sistmicas deveriam ser analisadas dentro
de quatro reas temticas, a saber: territorial, status, recursos
humanos e recursos no humanos. Uma anlise dos eventos
internacionais partindo dessas temticas ajudaria a comparar
diferentes contextos e encontrar mximas comuns em diferentes
ambientes de formulao de poltica externa.
Posteriormente Rosenau deixaria de lado esta classificao
sugerida em 1966. Em outro estudo de 1968, denominado
Comparative Foreign Policy: Fad, Fantasy, or Field? (ROSENAU,
1968), o autor estadunidense ignora as arenas temticas e refora
sua preocupao pelo fato do contraste de casos diferentes serem
excees naquele estgio de desenvolvimento da anlise de poltica
externa fato que j preocupava Gabriel Almond muitos anos
antes em seu estudo Comparative Study of Foreign Policy (ALMOND,
1950).
No entanto, Rosenau enxergava as possibilidades de mudana
por conta de dois fatores: intelectual e histrico. Intelectual
no sentido de que havia na poca uma busca pela racionalidade
cientfica atravs de uma anlise funcional estrutural que visava
colocar os sistemas em um mesmo patamar. Isso visto com o forte
vis funcionalista nas cincias humanas, representadas de maneira
marcante na sociologia de Robert K. Merton e Talcott Parsons.
J o fator histrico residiria no fato da proliferao de
novos atores internacionais em uma era termonuclear. Dentro
607
dos Estados Unidos e, em menor medida, em outros ambientes

acadmicos, havia uma busca pelo entendimento de um mundo
no qual pipocavam novos pases, as empresas multinacionais
comeavam a ter um papel importante, e os indivduos exerciam
um papel importante na arena internacional. Isso j podia ser
visto com a fora de Gamal Abdal Nasser no Oriente Mdio dos
anos 1960, assim como no processo de descolonizao na frica
e sia. Assim, esse contexto histrico seria a varivel que geraria
o ambiente necessrio para o desenvolvimento da abordagem
comparativa como mtodo de anlise de poltica externa.
Incrementando o debate na tentativa de avanar o discurso da
viabilidade de uma poltica externa comparada, Rosenau coloca em
seu estudo de 1968 que os cenrios em poltica externa poderiam
ser analisados em trs estgios: iniciatrio, implementao e
resposta. Quanto aos estgios de anlise, o iniciatrio se refere
a atividades e condies que estimulam os atores internacionais,
ou seja, os fatores que estimulam o comportamento estatal.
O segundo seria o de implementao, na qual so geradas aes
perante os estmulos do estgio anterior. Por fim, h o estgio de
resposta a reaes dos objetos fruto da mudana acionadas no
estgio anterior.
Por fim, a anlise desses estgios no pode ser dissociada
em ambiente domstico e externo. Logo, o estudo dos processos
domsticos dos governos objeto de anlise da cincia poltica no
pode ser descolado do exame das variveis sistmicas da sociedade
internacional objeto de estudo das relaes internacionais.
Para ele, a poltica externa est para a cincia poltica e relaes
internacionais como a psicologia social est para a sociologia e
psicologia. Analogamente, poltica externa e psicologia social no
podem ser separadas dos campos que as geraram enquanto rea de
estudo.
608
O evento como varivel fundamental na construo

de cenrios em poltica externa comparada
O debate aberto por James Rosenau incentivou uma ampla

gama de estudos comparativos em poltica externa. Uma das
expoentes em sistematizar e explicar o histrico da poltica externa
comparada foi Valerie Hudson. Para ela, necessrio ter em mente
o legado do behaviorismo nos anos 1960 e 1970, o que explicaria o
positivismo e a concentrao das pesquisas nos EUA. Na busca
de um vis positivista que agregue dados e analise tendncias
generalizveis, urgia-se naquele perodo determinar um dado
tangvel no exame da tomada de decises em poltica externa.
Como colocado por Valerie Hudson,
(...) na Poltica Externa Comparada que ns vemos mais
diretamente o legado do cientificismo/behaviorismo na
genealogia da anlise de poltica externa. A poltica externa
no poderia ser estudada em conjunto: o comportamento
em poltica externa poderia. Buscando uma analogia com
o voto como explanandum fundamental nos estudos
polticos norte-americanos behavioristas, analistas
de poltica externa comparada propuseram o evento
em poltica externa: o artefato tangvel da tentativa
de influncia que poltica externa, alternativamente
visto como quem faz o qu, quando, onde nos assuntos
internacionais. (HUDSON, 2005, p. 20)
Esse evento poderia ser comparado com dimenses

comportamentais, tal como negativo e positivo, ou com os
instrumentos de poltica que teriam sido utilizados (instrumentos
militares, econmicos, diplomticos, etc.). Revelando-se leis
generalistas, o analista teria que conduzir testes empricos de
diferentes tipos de naes atravs do tempo, propsito no
cumprido pelas anlises de caso. Surge ento a necessidade de uso
609
extensivo de mtodos quantitativos, tais como anlise de base de

dados atravs de diferentes tcnicas estatsticas (HUDSON, 2005,
p. 20).
Incentivados por grandes projetos governamentais do
perodo da Guerra Fria, os acadmicos da rea de relaes
internacionais encontraram financiamentos generosos para a
construo de bancos de dados de eventos internacionais que
proporcionassem a criao de cenrios mais precisos em segurana
internacional. Basicamente, grandes bases que consolidavam os
eventos internacionais foram financiadas pela Defense Advanced
Research Projects Agency (Darpa) no portugus, Agncia de
Projetos Avanados de Pesquisa em Defesa e pela National
Science Foundation (NSF) no portugus, Fundao Nacional de
Cincias. Aproximadamente US$ 5 milhes financiaram bases
de dados entre 1967-1981.
Os projetos da Darpa e NSF compilavam eventos, combinando
dados de jornais, cronologias e documentos governamentais.
Basicamente o fundamento dessas bases codificar as variveis
dos comportamentos dos Estados. Assim, por exemplo, se um
estado atacou o outro teria um cdigo de identificao, se a
tenso resultou em sanes econmicas seria outro, e assim
sucessivamente. O mesmo seria aplicado para outras variveis tais
como indicadores geogrficos, regime poltico, entre outras. Como
dito por Valerie Hudson, o nmero de variveis codificveis pode
chegar aos milhes em uma base de dados desse porte (HUDSON,
2005, p. 21).
Entre as bases de dados criadas mais famosas esto a World
Event/Interaction Survey (Weis), a Conflict and Peace Data-Bank
(Copdab) e a Comparative Research on the Events of Nation (Creon)
(SCHRODT, 2011). Atualmente, o Correlates of War (COW) e o
Polity so bases amplamente utilizadas, especialmente por autores
610
que pesquisam sobre o papel da democracia na construo da paz,

como Bruce Russett e Paul Diehl.
Especificamente com relao ao Creon, Valerie Hudson coloca
que nenhuma discusso sobre proposta de integrao terica e
conceitual em anlise de cenrios em poltica externa poderia
deixar de lado essa base (HUDSON, 2005, p. 178). Philip Schrodt
explica que a base de dados de eventos Creon foi
() especificamente desenhada para o estudo das interaes
nos estudos de poltica externa. Seu esquema bsico de
codificao de eventos similar ao do Weis, mas o Creon
adicionou mais de 150 variveis lidando com o contexto
dos eventos, aes relacionadas e processos de tomada de
decises internas. Ao contrrio da Weis e Copdab, Creon no
codifica todas as interaes durante um perodo de tempo:
ao invs disso, ela cobre um conjunto aleatrio de perodos
de tempo entre 1959 e 1968 e um conjunto estratificado de
36 estados-nao que contm um nmero desproporcional
de naes que falam a lngua inglesa. O propsito do Creon
o estudo do processo de poltica externa, ao invs das
respostas em poltica externa. Na prtica isso significa que
o Creon mais adequado que o Weis e Copdab no estudo das
ligaes entre o ambiente processo de tomada de decises
em poltica externa e os resultados da poltica externa
para decises especficas, mas no pode ser utilizada para
o estudo de respostas polticas sobre um perodo contnuo
de tempo ou para naes que no esto na amostragem.
(SCHRODT, 2011, p. 11)
O primeiro exerccio de integrao dessa base de dados

remonta a 1972-1973 atravs de pesquisadores que queriam
compreender com maior clareza a venda de armas soviticas ao
Egito. Dentro dessa empreitada, Philip Stewart um expert em
611
Unio Sovitica junta-se Margareth Hermann (especialista

em psicologia poltica) e Charles Hermann (estudioso do processo
de tomada de decises) para analisar a problemtica (HUDSON,
2005, p. 178).
O pouco sucesso em mostrar com clareza como o Politburo
mudou sua posio com relao ao Egito fez com que os
pesquisadores envolvidos com o Creon buscassem aprimorar a base
de dados. No Creon II, os analistas de poltica externa trabalharam de
mos dadas com experts de diferentes naes (HUDSON, 2005,
p.179), o que ajudou na alimentao dos dados para o modelo.
O modelo seguido pelo Creon II continuou a focalizar-se nas
unidades de deciso. A figura abaixo sintetiza a estrutura do
modelo do Creon II:
Fonte: adaptado de HUDSON, 2005, p. 180.
O esforo integrativo do modelo do Creon teria sido uma das

tentativas que mais se aproximaram do sucesso da ambio de
Rosenau de se criar uma teoria em poltica externa que resultaria
em predio precisa de cenrios na rea. No obstante, permaneceu
nesse modelo a ausncia da considerao de variveis-chave na
anlise do comportamento de um pas em poltica externa, como,
por exemplo, a cultura e as normas. Alm disso, questiona-se se
essa busca por uma teoria nica em poltica externa no seria uma
612
viso determinstica da cincia que pouco condiz com a realidade

analtica de um tema to complexo como a poltica externa. Ser
diante de questionamentos que a avaliao comparada de cenrios
em poltica externa entraria numa crise paradigmtica no final dos
anos 1970.
Quando a quantificao no d respostas: a crise na

poltica externa comparada dos anos 1970 e 1980
Extensivas pesquisas quantitativas escoradas em bases de
dados com milhes de variveis no estariam isentas de fragili
dades. O nmero imenso de variveis, somada a um detalhamento
descolado da perspectiva histrica, faz com que, ao final dos anos
1970, a poltica externa comparada inicie uma crise. Na busca de
sanar essas fragilidades, anlises integradas que combinariam
mtodos quantitativos e qualitativos passaram a ser foco de
autores como Michael Brecher j nos anos 1970. No tardaria
para que nos anos 1980 passasse a existir um desencantamento
generalizado com os resultados de amplas pesquisas baseadas
em dados codificados. Isso levaria a uma crise paradigmtica na
rea que trouxe amplos debates entre os entusiastas e crticos da
poltica externa comparada.
Basicamente as respostas desapontadoras estavam relacionadas a trs problemas. Primeiramente, uma complicao seria
a parcimnia nas teorias que guiavam as pesquisas. Isso fazia
com que abordagens simplistas fossem adotadas, muitas vezes
descoladas das teorias que explicam a realidade. Segundo, o
excesso de quantificao tornou a abordagem comparativa
difcil de operacionalizar. Alm disso, h dados no mesurveis
quantitativamente que passavam em branco na anlise comparada,
tal como percepo, memria, emoo, cultura e histria. Por fim,
havia uma esperana nos resultados gerados pelas bases de dados
613
e as pesquisas comparativas baseadas nelas (HUDSON e VORE,

2005, p. 220).
Outra fraqueza mostrada ao longo do tempo com a poltica
externa comparada foi que os analistas simpticos abordagem
quantitativa achavam que os tomadores de decises dos Estados
poderiam utilizar os dados como sistema de alerta prvio para
novos problemas que surgiriam no ambiente internacional. Porm,
a abordagem quantitativa comparada s gerou resultados bvios e
um vcuo na resposta das grandes questes que estavam na mente
de estadistas e acadmicos (HUDSON e VORE, 2005, p. 221).
Posteriormente, analistas como Joe Hagan tentaram indicar
o centro de comparao nas anlises de poltica externa. Para
esse autor, no obstante os problemas j colocados, a apreciao
comparada tem focalizado na estrutura do sistema poltico,
padres de oposio e atributos de liderana, de maneira que essas
possam ser comparadas conforme diferentes contextos (HAGAN,
1999). Na impossibilidade dessa comparao,
(...) estudos transnacionais se limitaram principalmente
estrutura do sistema poltico, comparando o comportamento
de poltica exterior de sistemas abertos e fechados.
Muito poucos estudos tentaram capturar os fenmenos
mais sutis dos padres de oposio e os atributos do lder.
(HAGAN, 1999, p. 119)
No obstante as tentativas de definio das variveis para

comparao, at o momento, no h uma unanimidade na
rea sobre o que deve se confrontar no julgamento cientfico de
determinados comportamentos externos. Nos dias atuais, o
desafio para a anlise de cenrios comparados em poltica externa
ainda reside em desenvolver novos mtodos comparativos que
criem uma teoria de alcance mdio. Ainda, cabe uma considerao
614
maior dos dados trazidos por experts locais e o uso de uma anlise
de discurso conforme cada evento.
Nesse sentido, no se pode menosprezar o estudo de
abordagens mistas que comparem trajetrias diferentes de pases
conforme diferentes eventos e fatos internacionais. Recortes
histricos tambm tm sido utilizados para comparar diferentes
atores internacionais. Por fim, no se pode deixar de considerar
a inovao da modelagem computadorizada em futuras pesquisas
sobre o tema (HUDSON e VORE, 1995, p. 229).
reas temticas e poltica externa comparada

Para alm dos problemas j destacados em torno da poltica
externa comparada, no se pode deixar de reconhecer o importante
papel dessa abordagem no desenvolvimento das teorias de anlise
de poltica externa. Um ponto importante trazido por essa
abordagem foi a insero da importncia da definio de reas
temticas para a anlise de cenrios em poltica externa.
Dentro das cincias sociais, comum o debate em torno das
reas temticas que envolvem distintos campos de conhecimento.
Por exemplo, se analisarmos a sociologia, uma cincia que
se consolida nos fins do sculo XIX e comeo do sculo XX, essa se
subdivide em reas que auxiliam o pesquisador no desenvolvimento
desse ramo cientfico. Nesse sentido, temos a sociologia da
educao, sociologia da religio, sociologia poltica, entre outras
reas temticas.
No caso das relaes internacionais, a subdiviso temtica no
teria se consolidado ainda da mesma maneira como na pedagogia
ou sociologia. Ainda h debates se as Relaes Internacionais
seriam uma cincia em separado, ou se seria uma rea temtica
da cincia poltica. Quando o assunto Poltica Externa, essa
discusso se amplia ainda mais e ganha novos desafios. Afinal,
615
poltica externa pode ser um campo especfico? Se no, seria parte

do campo da Cincia Poltica ou das Relaes Internacionais? Se
sim, que reas temticas dariam base para uma anlise apurada e
metodologicamente orientada da mesma?
Na busca de uma resposta a esses questionamentos, James
Rosenau foi um dos primeiros analistas preocupados em encontrar
um ponto de acordo. Em seu estudo Pre-Theories and Theories of
Foreign Policy, alm de sugerir a necessidade da criao de uma
concepo terica que mostre as causas presentes dos assuntos
internacionais (ROSENAU, 1966, p. 41), ele tambm chama a
ateno para a necessria criao de reas temticas que facilite o
manejo metodolgico e terico do analista internacional.
Na definio do que seria uma rea temtica, James Rosenau
define que ela consiste de:
(1) um conjunto de valores, de sua alocao e potencial
alocao que (2) leva os atores afetados ou potencialmente
afetados a se diferirem grandemente sobre (a) a maneira
em que os valores devem ser alocados ou (b) os nveis
horizontais pelos quais as alocaes devem ser autorizadas,
que (3) eles engajam em comportamentos distintos
designados para mobilizar o apoio para a reteno de seus
valores particulares. (ROSENAU, 1966, p. 81)
Essas reas temticas seriam teis para sistematizar o

conhecimento, de maneira que se previna um entrelaamento
desnecessrio entre as fronteiras de conhecimento. Ao alocar os
conhecimentos em reas temticas, se facilitaria a abordagem
comparativa em poltica externa campo que, alis, o estudo de
Rosenau desencadeou. Finalmente, o estudo desse analista sugeriu
que h quatro reas temticas que alocam valores distintos para
uma anlise: territorial, status, recursos humanos e recursos no
humanos.
616
Figura 2: Matriz das reas Temticas de Rosenau
Fonte: POTTER, 1980, p. 408.
Esses sistemas verticais de anlise se sobrepassariam sobre

os nveis horizontais e influiriam todo o ambiente internacional
(ROSENAU, 1966, p. 84). Logo, esses sistemas verticais seriam
possveis de ser comparados em distintos tempos histricos e
conjunturas polticas, o que poderia levar a criao de uma teoria
de poltica externa.
Alm de Rosenau, uma srie de outros autores reconhece a
importncia de uma sistematizao temtica por reas na poltica
externa. Contudo, quando fazemos um panorama das respostas
proposta de Rosenau, nota-se que, at o momento, no se atingiu
uma abordagem nica para o debate sobre as reas temticas.
Para William Potter, em um importante estudo publicado em
1980 sobre o panorama das reas temticas em poltica externa, o
principal obstculo para uma abordagem unificada seria a fraqueza
dos autores em desenvolver indicadores adequados e medidas de
reas temticas que sejam teoricamente significativas e possam
ser largamente adequadas. Alm disso, o mesmo autor refora a
dificuldade de operacionalizao da proposta rosenauniana seria
617
o prprio James Rosenau que ignoraria, em um estudo de 1967,

as reas temticas anteriormente propostas em 1966 (POTTER,
1980).
Posteriormente, outros autores ousaram em buscar uma
classificao temtica em anlise de poltica externa. Michael
Brecher, em um estudo de 1969, propusera quatro reas: militar/
segurana, poltico-diplomtica, econmico-desenvolvimentista e
status-cultural. Como colocado por Potter,
O quadro conceitual de Brecher de 1969 para pesquisa e
anlise multicausal em sua concepo e comprovadamente
orientado a pesquisa. Seu artigo de 1969 tambm sugere
a comparao entrecruzada de temticas de relativo
poder explanatrio de diferentes conjuntos de variveis
que pudessem contribuir para modelos mais sofisticados
de comportamento em poltica externa. (POTTER, 1980,
p. 409)
Alm disso, o estudo clssico de Brecher busca desenvolver

uma estruturao que apresente as relaes entre as variveis
condicionantes e seus resultados em poltica externa. Para isso,
apresenta que o ambiente de tomada de decises envolve dois
fatores: o ambiente operacional e o psicolgico (HUDSON, 2005,
p. 169).
Outra contribuio no debate das reas temticas em poltica
externa foi dada por coordenadores de grandes bases de dados de
eventos internacionais, como foi o caso de Michael OLeary e Charles
Hermann nas bases sob suas responsabilidades (respectivamente,
o Prince Project e o Creon Comparative Research on Events of
Nations). No entanto, ambos teriam falhado por no ter uma
premissa terica que fundamentasse o agrupamento de temas ou
conjuntos dos mesmos. Posteriormente, Potter afirma que Charles
Hermann e Roger Coate reviram os critrios para anlise do Creon,
618
classificando-o em cinco reas temticas: segurana fsica, riqueza

econmica, respeito/status, bem-estar e outros (POTTER, 1980,
pp. 412-413).
J Thomas Brewer, em um estudo de 1973, procurou
consolidar a produo at aquele momento ao classificar as
temticas, inspirando-se nas proposies de estudos anteriores.
Nesse sentido, o autor cria as seguintes classificaes: grau de
ameaa; tempo de deciso; surpresa (inspirado em Hermann);
tangibilidade de meios e fins (de Rosenau) e; impacto da alocao
de recursos domsticos (de Theodore Lowi). Os indicadores
dessas reas seriam analisados luz da participao das elites, da
natureza da anlise dos participantes do problema, da quantidade
de conflitos entre agentes decisores, e dos tipos de resultados de
poltica externa (POTTER, 1980, pp. 414-415). O manejo de uma
ampla gama de variveis de grande dificuldade de mensurao
daria ao modelo de Brewer difcil operacional e metodolgica, no
obstante a sua validade na tentativa de sistematizao do debate
do tema.
Finalmente, uma contribuio importante foi trazida por
Robert Keohane e Joseph Nye no clssico Power and Interdependence.
Ali, os autores demonstram ter em mente uma rea temtica
quando analisam problemas especficos vividos pelos agentes
decisrios em um mundo interdependente. Para eles, a estrutura
do sistema seria varivel conforme diferentes reas e a natureza do
regime internacional.
Quando Keohane e Nye se referem a reas temticas,
eles tm em mente um conjunto de problemas ou
temas considerados por formuladores de polticas como
rigorosamente interdependentes e que precisam ser
pensados coletivamente. (POTTER, 1980, p. 416)
619
Embora cticos na definio clara de uma rea temtica,

os autores mostram como alguns temas tm peculiaridades e
precisam ser analisados luz da estrutura do sistema e do prprio
tema. A juno entre estrutura do tema e do sistema geraria
regimes, que, por sua vez, implicariam em processos de barganha
que resultariam em outputs polticos (KEOHANE e NYE, 2011, pp.
117-122; POTTER, 1980, p. 416).
Um exemplo nesse sentido pode ser dado no caso martimo.
A questo martima tem uma peculiaridade tcnica que se entrelaa
com a busca de interesses das naes no territrio que abarca a
maioria do globo. O entrelaamento entre essa peculiaridade
tcnica e a busca de interesses na gesto do mar acaba por gerar
regimes internacionais para administr-lo. Por sua vez, esse
regime ajudar no processo de barganha entre os atores, fato que
trar resultados pontuais que voltar a impactar novamente tanto
a temtica como os interesses das naes (KEOHANE e NYE, 2011,
pp. 118-122).
Tentativa similar feita por Mathew Evangelista, em seu
estudo de 1989, sobre as inovaes da tecnologia nuclear nos EUA
e URSS. O autor demonstra que a estrutura domstica no pode ser
considerada uma rea temtica parte. Porm, Evangelista defende
que a segurana nacional seria uma rea temtica. Para provar
isso, ele compara como a questo da segurana nacional evoluiu de
maneiras distintas nos EUA e URSS, o que mostraria a adequao
de se comparar estruturas domsticas em um tema como a busca
da tecnologia nuclear. Nesse sentido, no haveria razo de analisar
a poltica domstica como rea temtica de maneira descolada da
realidade internacional (EVANGELISTA, 1989).
Concluses preliminares
A anlise de cenrios em poltica externa de modo comparado
deve muito aos desafios colocados inicialmente por seu grande
620
entusiasta, o eminente cientista poltico James Rosenau.

A provocao desse ltimo no sentido de se criar uma teoria de
alcance mdio que ajude em generalizaes comparativas em
poltica externa ainda no foi alcanada. No obstante, no se pode
minimizar o grande papel desse cientista na busca de avanar o
campo cientfico das relaes internacionais dentro da subrea de
poltica externa.
Barrada por excesso de parcimnia e um foco exagerado nas
tcnicas quantitativas que deixaram de lado aspectos importantes
como a cultura e normas sociais, a anlise comparada dentro dos
EUA e internacionalmente est longe de ter encontrado uma teoria
que auxilie nas explicaes dos comportamentos externos dos
Estados.
Ainda que tenhamos grandes desafios conceituais para a
anlise de cenrios em poltica externa, no se pode menosprezar o
esforo na criao de bases de dados que permitam tais inferncias.
Estas, se combinadas com abordagens qualitativas, tem um grande
potencial de gerarem resultados importantes nas novas agendas
de pesquisa de cenrios em poltica externa. No se pode diminuir
tambm as pesquisas de carter qualitativo que buscam comparar o
comportamento de pases perante determinados tipos de eventos.
guisa de concluso, no se encontrou ainda uma base nica
que permita o teste de hipteses em uma grande teoria em poltica
externa e nem mesmo uma clara definio das reas temticas.
Nesse sentido, seguindo as concluses de Potter, provavelmente
a abordagem de Keohane e Nye da comparao focalizada talvez
seja a mais adequada para explorar o potencial explanatrio de
tipologias temticas e identificar reas temticas que possam
ser ligadas teoricamente com processos e resultados passveis de
comparao e predio.
621
Referncias
ALMOND, Gabriel. The American People and Foreign Policy. New
York: Praeger, 1950.
EVANGELISTA, Matthew. Issue-Area and Foreign Policy
Revisited. International Organization, vol. 43, no. 1, Inverno de
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HUDSON, Valerie; VORE, Christopher. Foreign Policy Analysis
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HUDSON, Valerie. Foreign Policy Analysis: Classic and Contemporary
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KEOHANE, Robert; NYE Jr., Joseph. Power and Interdependence
(4a. ed). New York: Longman, 2011.
POTTER, William. Issue Area and Foreign Policy Analysis.
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ROSENAU, James. Comparative Foreign Policy: Fad, Fantasy, or
Field? International Studies Quarterly, Vol. 12, no. 3, Setembro de
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622
ROSENAU, James. Pre-Theories and Theories of Foreign Policy.

In: Approaches in Comparative and International Politics, por
R. Barry (ed.) FARRELL. Evanston: Northwestern Press, 1966.
SCHRODT, Philip. Event Data Set. Penn State University. Outubro
de 1993. <http://eventdata.psu.edu/papers.dir/Haney.pdf>.
Acesso em: dezembro/2011.
623
Formato
15,5 x 22,5 cm
Mancha grfica
10,9 x 17cm
Papel
plen soft 80g (miolo), carto supremo 250g (capa)
Fontes

AaronBecker 16/22, Warnock Pro 12 (ttulos);

Chaparral Pro 11,5 (textos)

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Impresso no Brasil 2014

Relaes internacionais : olhares cruzados / Organizadores: Corival Alves do

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A presente publicao resulta do II Seminrio Internacional

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Parte IV Defesa e segurana na Amrica do Sul: percepes

A Torre de Babel sul-americana: a importncia da convergncia

No limbo da dissonncia: Argentina e Brasil no campo

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La poltica de defensa en Argentina: lecciones nacionales y

Ensino Militar no contexto da mercantilizao da educao 377

Evoluo do oramento de Defesa no Brasil

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Parte V Poltica Externa Brasileira: passado e presente

Poltica Externa Brasileira e elites econmicas na

Marcelo Fernandes de Oliveira

O Brasil e os Estados Unidos no sculo XXI: uma nova

Cristina Soreanu Pecequilo

Condicionantes histrico-jurdicas da participao brasileira

Parte VI Instrumentos analticos para estudo da

O conjunto de textos aqui reunido produto do II Seminrio

Corival Alves do Carmo, rica C. A. Winand,

encontros das associaes nacionais e internacionais da rea, sendo

idealista/utpico e realista se apresentam como arcabouos

Corival Alves do Carmo, rica C. A. Winand,

premissa a substituio do sistema de equilbrio de poder, ou de

rearranjo de foras deva ser pensado, no contexto da sia-Pacfico

Corival Alves do Carmo, rica C. A. Winand,

Hugo Chvez, que prioriza a integrao com a regio dentro do seu

Corival Alves do Carmo, rica C. A. Winand,

experincias dos atores envolvidos, aqueles que, como ressaltam

Embora centrado no objetivo de aprofundar nossa compreenso

Corival Alves do Carmo, rica C. A. Winand,

passa tambm pela renovao do ensino militar, o qual, no caso

A quinta parte, Poltica Externa Brasileira: passado e