TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS

ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

POTESTAD SANCIONADORA DE LA
CONTRALORA GENERAL

Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y

de la Contralora General de la Repblica
Responsabilidad Administrativa Funcional
antes de la Ley N 29622

Responsabilidad Administrativa Funcional

en el marco de la Ley N 29622

La Contralora General adopta las acciones para el

La Entidad adopta las acciones para el deslinde de la deslinde de la responsabilidad administrativa funcional
responsabilidad administrativa funcional identificada en el identificada en los Informes de Control por infracciones
Informe de Control.
graves o muy graves ocurridas a partir del 6 de abril de
2011.

El Titular de la entidad impone la sancin correspondiente, La

Contralora
General
impone
la
sancin
conforme al rgimen laboral o contractual al que correspondiente por infracciones graves o muy graves
pertenece el funcionario o servidor pblico infractor.
previo procedimiento administrativo sancionador.

Ley N 27785, Ley Orgnica del Sistema Nacional de Control y

de la Contralora General de la Repblica
Responsabilidad Administrativa Funcional
antes de la Ley N 29622

Responsabilidad Administrativa Funcional

en el marco de la Ley N 29622

Adems de su funcin de supervisin, ejerce la potestad

La Contralora realiza la supervisin del cumplimiento de para sancionar a los funcionarios o servidores pblicos por
las observaciones, recomendaciones y sanciones responsabilidad administrativa funcional por infracciones
contenidas en stos.
graves o muy graves identificadas en los Informes de
Control.

Coexistencia de procedimientos disciplinarios dismiles

para sancionar que tienen como consecuencia la ausencia
de proporcionalidad y equidad en la imposicin de
sanciones por responsabilidad administrativa funcional,
debido al uso de criterios de graduacin diferenciados en
funcin a la persona o la entidad.

En los casos de responsabilidad administrativa funcional

por infracciones graves o muy graves identificadas en los
Informes de Control, se establece un nico procedimiento
administrativo sancionador para determinar y sancionar a
los
funcionarios
y
servidores
pblicos
independientemente del rgimen laboral en que se
encuentra, mantiene vnculo laboral, contractual o
relacin de cualquier naturaleza con alguna de las
entidades bajo el mbito de control.

COMPETENCIA DE LA CGR
REGULACIN DE LA
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
(INFRACCIONES GRAVES O MUY GRAVES)

* La entidad investiga y
sanciona como primera
instancia.

* La CGR investiga y
sanciona
como
primera instancia.

* El Tribunal del
Servicio Civil conoce
los
recursos
de
apelacin
como
segunda instancia.

* El Tribunal Superior
de Responsabilidades
Administrativas
conoce los recursos de
apelacin
como
segunda instancia.

ANTES DEL PAS

(Regmenes 276, 728, CAS,
Cdigo de tica)

A PARTIR DEL PAS

(Rgimen nico, sin
considerar el vnculo)

RESPONSABILIDAD
ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

MBITO DE LA POTESTAD SANCIONADORA

Derivadas de Informes de
Control

Cometidas a partir del 6 de

abril de 2011
Infracciones Graves y Muy
Graves definidas en la Ley
y el Reglamento
Funcionarios y servidores
pblicos
6

LEY N 27785, LEY ORGNICA DEL SISTEMA NACIONAL DE CONTROL Y DE LA

CONTRALORA GENERAL DE LA REPBLICA, MODIFICADA POR LEY N 29622.

Potestad
sancionadora a
la CGR

La CGR determina la responsabilidad administrativa

funcional identificada en los Informes de Control emitidos
por los rganos del Sistema Nacional de Control e impone
una sancin.
Establece las conductas infractoras graves y muy graves por
responsabilidad administrativa funcional y los tipos de
sancin determinados en la Ley.

Establece las instancias que conforman el procedimiento:

Regula el
Procedimiento
Administrativo
Sancionador

Primera Instancia: A cargo de la CGR

rgano Instructor
rgano Sancionador
Segunda Instancia: A cargo del rgano Colegiado
Tribunal Superior de Responsabilidades
Administrativas
7

DECRETO SUPREMO N 023-2011PCM

DECRETO SUPREMO N 023-2011-PCM, REGLAMENTO DE INFRACCIONES Y

SANCIONES PARA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL

Desarrolla las infracciones por responsabilidad

administrativa funcional y las clasifica entre graves y
muy graves

Desarrolla as normas que rigen el pas a cargo de la

CGR

Incorpora normas que regulan: El perjuicio al Estado como

elemento necesario en las infracciones.
La prevalencia de la competencia de la CGR.

Los supuestos que eximen y atenan la responsabilidad.

Las figuras jurdicas de la reincidencia y reiterancia
8

DIRECTIVA N 008-2011-CG/GDES

DIRECTIVA N 008-2011-CG/GDES PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

SANCIONADOR POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA FUNCIONAL
Detalla las atribuciones, funciones y normas que rigen
la actuacin de los rganos del PAS.

Desarrolla los principios y derechos que rigen el

procedimiento sancionador.

Establece los
procedimiento

supuestos

de

conclusin

del

Establece normas comunes del procedimiento:

- Requisitos para la presentacin de los escritos.
- Contenido mnimo de las resoluciones.
- Acumulacin del procedimiento.
- Registro y comunicacin de sanciones.
- Ejecucin de resoluciones .
9

REGLAMENTO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE RESPONSABILIDADES

ADMINISTRATIVAS -TSRA (R.C.N 244-2013-CG)
Establece la conformacin del TSRA:

REGLAMENTO DEL TSRA

Presidente del TSRA

Vocales miembros de las Salas
Secretara Tcnica.

Desarrolla la independencia tcnica y funcional del TSRA

as como la autonoma en sus decisiones
Desarrolla las funciones del Presidente, Vocales del TSRA
y de la Secretara Tcnica del Tribunal Superior.

Desarrolla los procedimientos de competencia del TSRA:

- Recursos de apelacin
- Procedimientos especiales.

10

RGIMEN DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS
EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR

11

CONDUCTAS INFRACTORAS
Incumplir las disposiciones que integran
el marco legal aplicable a las entidades
para el desarrollo de sus actividades, as
como
las
disposiciones
internas
vinculadas a la actuacin funcional del
servidor o funcionario pblico.
DNDE ESTN?
Art. 46 de la
Ley N 27785
Arts. 6, 7, 8 y
9 del Reg. de la
Ley N 29622

Incurrir en cualquier accin u omisin

que suponga la transgresin grave de los
principios, deberes y prohibiciones
sealados en las normas de tica y
probidad de la funcin pblica.
Realizar actos persiguiendo un
prohibido por ley o reglamento.

fin

Incurrir en cualquier accin u omisin

que importe negligencia en el
desempeo de las funciones o el uso de
stas con fines distintos al inters
pblico.

12

SANCIONES

Inhabilitacin para el
ejercicio de la funcin
pblica de 1 a 5 aos.

Suspensin temporal
para el ejercicio de las
funciones de 30 a 360
das calendario.

SEGN TABLA DE INFRACCIONES (ANEXO DEL REGLAMENTO)

13

PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA

RECURSOS DE APELACIN
Resoluciones
de Sancin

Medida
Preventiva

Solicitudes de
Conclusin

Plazo
de
Interposicin:
15 das.
Plazo
de
Resolucin: 10
das desde que
est Listo para
Resolver.

Interposicin:
En forma
conjunta con la
apelacin de
sancin.
Plazo de
Resolucin: 15
das despus de
Decreto de
Asignacin.

Plazo de
Interposicin: 5
das.
Plazo de
Resolucin: 15
das despus de
Decreto de
Asignacin.

14

PROCEDIMIENTOS QUE CONOCE EL TSRA

PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Recurso
de
Queja por No
Concesin
Plazo
de
Interposicin: 5
das.
Plazo
de
Resolucin: 15
das despus
de despus de
Decreto
de
Asignacin.

Queja
por
Defecto
de
Tramitacin
Interposicin:
En
cualquier
etapa o fase del
procedimiento
Plazo
de
Resolucin: 3
das despus de
Decreto
de
Asignacin

Levantamiento
de
Medida
Preventiva
Interposicin:
En
cualquier
etapa o fase del
procedimiento
Plazo
de
Resolucin: 15
das despus de
Decreto
de
Asignacin.
15

SENTIDOS RESOLUTIVOS DEL TSRA

PRONUNCIAMIENTO

SUPUESTO

Declarar Infundado
Confirmar Resolucin

Cuando se considere que el acto impugnado se ajusta a los

hechos considerados probados y el ordenamiento jurdico.

Declarar Fundado en
Todo o en Parte
Revocar o Modificar
Resolucin

Cuando los fundamentos de hecho y de derecho sean

insuficientes, no correspondan al material probatorio que
obra en el expediente, exista una indebida tipificacin de la
infraccin imputada o interpretacin errnea de las normas
o de los precedentes administrativos o jurisdiccionales de
observancia obligatoria.

Declarar Nulidad
Cuando existan actos dictados por rgano incompetente o
Retrotraer Procedimiento que contravengan el ordenamiento jurdico, contengan un
imposible jurdico, prescindan de las normas esenciales del
procedimiento o de la forma prescrita por la normativa
aplicable o no tenga fundamentacin razonable.
Declarar Nulidad
Resolver sobre el Fondo

Cuando, habindose verificado cualesquiera de las

situaciones del supuesto anterior, se cuente con los
elementos suficientes para emitir pronunciamiento sobre el
fondo.
16

ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

17

CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

OBJETIVO

Principio Non Bis In Idem

Competencia de CGR para sancionar

infracciones graves y muy graves

Evitar que una persona sea sancionada

o procesada dos veces por los mismos
hechos.

Evitar la absolucin de irregularidades

flagrantes o la imposicin de sanciones
benignas.

18

CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

Responsabilidad
Administrativa
Funcional (Art. 45
de la Ley N 27785)

Responsabilidad
Disciplinaria (Art.
25 del Decreto
Legislativo N 276)

CONCURRENCIA:
Hechos
Fundamento
Sujeto

PROBLEMA
19

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

DEFINICIN
Principio general del Derecho que, en base a los principios de
proporcionalidad y cosa juzgada, prohbe la aplicacin de dos o ms
sanciones o el desarrollo de dos o ms procedimientos, sea en uno o
ms rdenes sancionadores, cuando se d una identidad de sujetos,
hechos y fundamentos y siempre que no exista una relacin de
supremaca especial de la Administracin (*).
(*) NIETO, Alejandro (2012) Derecho Administrativo Sancionador.
Quinta Edicin. Madrid, Tecnos. p. 430.

20

PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

La identidad
subjetiva o de
persona
Ambas
pretensiones
punitivas son ejercidas
contra
el
mismo
administrado,
independientemente de
cmo cada una de ellas
valore su participacin o
forma de culpabilidad
imputable.

La identidad de
hecho u objetiva

La identidad causal o
de fundamento

El hecho o conducta
incurridas
por
el
administrado debe ser la
misma
en
ambas
pretensiones punitivas,
sin
importar
la
calificacin jurdica que
las normas les asignen o
el presupuesto de hecho
de las normas que las
contengan

Identidad
en
ambas
incriminaciones, esto es, que
exista superposicin exacta
entre los bienes jurdicos
protegidos y los intereses
tutelados por las distintas
normas sancionadoras, de
suerte tal que si los bienes
jurdicos que se persigue
resultan ser heterogneos
existir
diversidad
de
fundamento, mientras que si
son iguales, no proceder la
doble punicin

21

CONTEXTO DEL ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

REGULACIN JURDICA: La normatividad vigente careca de respuestas
concretas para el problema planteado, segn es posible apreciar:
La Autonoma de la Responsabilidad
Administrativa Funcional, prevista en el
Art. 243.2 de la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General,
el Art. 11 de la Ley N 27785,
modificada por la Ley N 29622, y el
Art. 12 de su Reglamento, no es
aplicable puesto que se refiere a la
autonoma de la responsabilidad
administrativa con respecto a las
responsabilidades civil y penal.

La Prevalencia de la Competencia de la
CGR, prevista en el Art. 5 del Reglamento
de la Ley N 29622, no es aplicable para
determinar la existencia de Bis In Idem en
el caso planteado, dado que prev que el
impedimento
establecido
para
las
entidades se origina, salvo excepciones,
con el inicio de un procedimiento
administrativo sancionador y se prolonga
en tanto este no haya culminado.

RESPUESTA: El TSRA abord el anlisis de cada una de las identidades que

en modo concurrente exige el Principio Non Bis In Idem para su aplicacin.
22

NON BIS IN IDEM EN LAS RESOLUCIONES DEL TSRA

Resolucin N
007-2013CG/TSRA

Aplicacin del
Principio respecto a un
caso de concurrencia
de responsabilidad
administrativa
funcional y
responsabilidad penal

Resolucin N
011-2013CG/TSRA

Resolucin N
013-2013CG/TSRA

Aplicacin del Principio

respecto a un caso de
concurrencia de
responsabilidad
administrativa funcional y
responsabilidad
administrativa disciplinaria

Acuerdo Plenario N
01-2013-CG/TSRA

Sobre el contenido
desarrollado del
Principio en la
Resolucin N 0132013-CG/TSRA se
emite el Acuerdo
Plenario.
23

ACUERDO PLENARIO N 01-2013-CG/TSRA

Publicado en el Diario Oficial El Peruano el 1 de

Diciembre de 2013.
Establece como primer precedente administrativo de
observancia obligatoria el contenido del fundamento
jurdico 5.28 de la Resolucin N 013-2013-CG/TSRA del
25 de noviembre de 2013.

24

PRECEDENTE - Resolucin N 013-2013-CG/TSRA

5.28 () se desprende que en los casos de concurrencia de responsabilidad

administrativa disciplinaria y de responsabilidad administrativa funcional con
identidad en los sujetos y en los hechos, no opera el principio Non Bis in Idem
porque no se presenta la identidad de fundamento, requisito esencial para su
constitucin, por lo cual la existencia de un proceso administrativo disciplinario
en trmite, o sobre el cual ya se hubiese emitido una resolucin de sancin o de
archivamiento, no se encuentra encuadrada dentro del desarrollo del principio
Non Bis in Idem, como garanta de que ninguna persona pueda ser sancionada ni
procesada dos veces por lo mismo, conforme a lo establecido en el Apartado
5.3.11 de la Directiva N 008-2011-CG/GDES, lo que no constituye impedimento
para el ejercicio de las atribuciones que corresponden al rgano Instructor y al
rgano Sancionador
de la Contralora General de la Repblica, dentro del
procedimiento administrativo sancionador que le ha sido asignado por Ley, ni
afecta la validez de las sanciones administrativas que como consecuencia de
dicho procedimiento administrativo sancionador, se impongan a los funcionarios
y servidores pblicos que incurran en responsabilidad administrativa funcional.
25

RESPONSABILIDAD DISCIPLINARIA
LEGISLATIVO N 276

EN

EL

DECRETO

La naturaleza disciplinaria de la responsabilidad prevista en el

Art. 25 del Decreto Legislativo N 276
Se fundamenta en la relacin de carcter laboral que se genera con el Estado
Empleador.

La especialidad del rgimen de la carrera administrativa, no

desvirta su caracterstica laboral
El Tribunal Constitucional reconoce dicha caracterstica (Sentencia recada
en el Expediente N 008-2005-PI/TC, Fundamento Quincuagsimo
Sptimo).
La subordinacin permite que el Estado asuma atribuciones como
manifestacin de su poder de direccin (Art. 1 de la Ley N 27815, Ley
Marco del Empleo Pblico).
26

FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

Manifestacin del poder de direccin del Estado

empleador, como consecuencia de la subordinacin.

PODER DISCIPLINARIO
DEL
ESTADO EMPLEADOR

Permite el cumplimiento de aquello que dispone el

empleador y que est destinado a asegurar la finalidad
misma de la entidad.
Debe ser ejercido en el marco constitucional del
rgimen de trabajo.
Dado que el Estado Empleador asume prerrogativas que
ocasionan mayor afectacin de los derechos e intereses
del trabajador, est sujeto a los principios que rigen el
ejercicio de la potestad sancionadora administrativa.
27

FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

La necesidad de dotar al trabajador de los principios y garantas que

rigen la potestad sancionadora de la Administracin
No implica
Convertir la naturaleza de la sancin de disciplinaria a administrativa, toda vez
que sta no es mas que una expresin del poder de direccin del Estado
empleador.
Adems

El Art. 25 del Decreto Legislativo N 276 hace una distincin de la

responsabilidad administrativa de aquella de naturaleza disciplinaria: sin
perjuicio de las sanciones de carcter disciplinario por las faltas que cometan.
28

FUNDAMENTOS DEL PRECEDENTE

Emana de la potestad constitucional de supervisin
de bienes jurdicos reconocidos en el Art. 82 de la
Constitucin.

POTESTAD
SANCIONADORA DE
LA CGR

El deber de supervisin se traduce en el ejercicio de

las funciones y atribuciones previstas en su Ley
Orgnica, entre ellas la facultad sancionadora en
materia de responsabilidad administrativa funcional.
En el marco del control gubernamental, permite
fiscalizar el deber de la Administracin en cuanto a
la correcta gestin y uso de los recursos pblicos, en
observancia a los parmetros que impone el
Principio de la Buena Administracin.

29

DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS

PROCEDIMIENTO POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DISCIPLINARIA - PAD

SANCIN

Por infracciones graves o muy

graves por responsabilidad
administrativa funcional
identificada en los Informes de
Control

Por infracciones leves y otras

infracciones tipificadas en el Art. 26
del Decreto Legislativo N 276 que
no se deriven de un Informe de
Control

AUTORIDAD
COMPETENTE

Contralora General de la
Repblica
Primera Instancia: rgano
Instructor; rgano Sancionador
Segunda Instancia: TSRA.

Titular de cada Entidad

Segunda Instancia: Tribunal de
SERVIR.

SUJETO DEL
PROCEDIMIENTO

Servidor o funcionario pblico que

independientemente del rgimen
laboral en que se encuentra,
mantiene vnculo laboral,
contractual o relacin de cualquier
naturaleza.

Servidor o funcionario pblico que

mantiene una relacin de
subordinacin con la Entidad en la
cual ejerce sus funciones.
30

DIFERENCIAS ENTRE PAS-PAD

PROCEDIMIENTO SANCIONADOR POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
FUNCIONAL - PAS

PROCEDIMIENTO POR
RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA
DISCIPLINARIA - PAD

Conducta infractora desarrollada

de forma descriptiva, exhaustiva.

Faltas disciplinarias desarrolladas

generalmente de manera abierta.

Castigar hechos que configuren

responsabilidad administrativa
funcional, por la comisin de las
FINALIDAD DE LA
SANCIN
conductas tipificadas como infracciones
en la Ley N 27785, modificado por la
Ley N 29622, y su Reglamento.

Castigar el incumplimiento de
funciones que respecto de una
determinada actividad constituye
falta en la prestacin del servicio a
favor del empleador.

TIPIFICACIN

FINALIDAD DE LA
POTESTAD

Tutelar el inters pblico respecto a la

correcta gestin y uso de los recursos
pblicos- en estricta observancia a los
parmetros que impone el Principio de
la Buena Administracin - frente a
conductas que privilegian intereses
distintos de aqul.

Asegurar que las actividades que

desarrolla en el marco de sus
funciones se ejerzan en
cumplimiento de la normativa
aplicable, sin perjuicio del poder
pblico de tutela del inters general.
31

ESTADSTICAS (En. 2013 Mar. 2014)

I) Tipo de Resoluciones emitidas por el TSRA
Resoluciones Aclaratorias

4%

Resoluciones emitidas
sobre Incidentes

42%

Resoluciones emitidas
sobre sancin

54%

(*) Incidentes: forma de conclusin anticipada del procedimiento administrativo sancionador

32

ESTADSTICAS (En. 2013 Mar. 2014)

II) Tipo de Entidad en la cual se cometi la infraccin
Municipalidad Distrital

Gobierno Central

39%

11%
Municipalidad Provincial

39%

11%

Gobierno Regional
33

ESTADSTICAS (En. 2013 Mar. 2014)

III) Tipo de sanciones impuestas

Suspensin

30%

70%
Inhabilitacin

34

ESTADSTICAS (En. 2013 Mar. 2014)

IV) Sentido de Resoluciones de sancin
Revocatorias en parte

15%
Nulas

16%

69%
Confirmatorias
35

ESTADSTICAS (En. 2013 Mar. 2014)

V) Sentido de Resoluciones incidentales
Nulas

10%

Confirmatorias

90%
36