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Tema 01
TABLA DE CONTENIDO.
1
1.1
ENUMERACIN ................................................................................................................................................ 3
1.1.1 Fuentes Directas ................................................................................................................................................ 3
1.1.2 Fuentes Indirectas.............................................................................................................................................. 3
1.2
IMPORTANCIA.................................................................................................................................................. 4
1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas....................................................................................................................... 4
1.2.2 En cuanto a las Fuentes Indirectas .................................................................................................................... 4
1.3
CLASIFICACIN............................................................................................................................................... 4
LA CONSTITUCIN .....................................................................................................5
LA LEY .........................................................................................................................6
3.1
3.2
LA DISTINCIN ENTRE LEYES ORGNICAS Y ORDINARIAS ............................................................ 6
3.2.1 Leyes orgnicas................................................................................................................................................. 7
3.2.2 Leyes ordinarias ................................................................................................................................................ 7
3.2.3 El Decreto-Ley .................................................................................................................................................. 7
3.2.4 El Decreto legislativo ........................................................................................................................................ 8
EL REGLAMENTO .....................................................................................................10
4.1
4.2
LA COSTUMBRE .......................................................................................................11
Derecho Administrativo
1.1 ENUMERACIN
Las fuentes del Derecho Administrativo, con los matices que enseguida estableceremos, son las
mismas que las de las restantes ramas del Derecho. En consecuencia:
1.1.1 Fuentes Directas
La Constitucin.
La Ley y las Disposiciones Normativas con fuerza de ley -Decreto-Ley y Decreto Legislativo.
El Reglamento.
La Costumbre.
La doctrina Cientfica.
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Derecho Administrativo
1.2 IMPORTANCIA
Sin perjuicio de la consideracin de fuentes del Derecho Administrativo atribuible a todas las
expresadas, con el carcter que se indica -directas o indirectas-, es de advertir, en cuanto a su
respectiva importancia, en lo que a esta rama del Derecho se refiere, lo siguiente:
1.2.1 En cuanto a las Fuentes Directas
La doctrina moderna tiende a resaltar, cada vez con mejores frutos y mayor unanimidad, el
papel de los principios generales del Derecho en el mbito jurdico-administrativo, en
particular, como lmite al ejercicio de la actividad discrecional de la Administracin.
1.3 CLASIFICACIN
De las clasificaciones que la doctrina establece de las fuentes del Derecho conviene recordar,
adems de la que distingue entre las directas e indirectas, a que nos acabamos de referir, la que
contrapone, dentro de aqullas, las primarias y las subsidiarias. Las primarias se aplican siempre
que concurran los supuestos de hecho por ellas contemplados. Tal carcter tienen aquellas fuentes
que se exteriorizan de forma escrita, o sea:
La Constitucin.
La Ley.
El Reglamento.
Las fuentes subsidiarias, que slo se aplican en defecto de fuentes primarias son:
La Ley podr derivar del poder legislativo del Estado -ley estatal- o del rgano correspondiente de
las Comunidades Autnomas -ley autonmica-.
La ley estatal podr ser orgnica u ordinaria: la modificacin o derogacin de la primera exigir
una mayora absoluta del Congreso en una votacin final sobre el conjunto del proyecto (art. 81.2
Constitucin); la segunda se aprueba por una mayora simple.
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Derecho Administrativo
Las disposiciones normativas con valor de ley son dictadas en el mbito estatal por el Poder
ejecutivo que, en tal caso, acta en sustitucin del Poder legislativo. Ello explica que tales
disposiciones -Decreto Ley y Decreto legislativo- tengan el mismo valor que si procediesen del
Poder legislativo. La razn de esta sustitucin radica en la concurrencia de circunstancias de
extraordinaria y urgente necesidad -Decreto-Ley- (Art. 86.1 Constitucin) o en la existencia de una
previa delegacin de las Cortes Generales a favor del Gobierno (Art. 82.1 Const.).
Por ltimo, las normas jurdicas que el Poder ejecutivo dicta en virtud de su propia competencia
constituyen el reglamento, que por su naturaleza se encuentra situado en un rango inferior a la
Ley y a los actos a ella equiparados.
2 LA CONSTITUCIN
Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento
jurdico (Art. 9.1 CE). De este precepto, que constituye una de las piezas claves para la
articulacin de la convivencia poltica en nuestro pas, se deducen dos consecuencias, que han sido
resaltadas por Garrido Falla.
En primer lugar, que, en contra de lo que en ocasiones se ha sostenido por la doctrina
jurisprudencial y cientfica, la Constitucin forma parte del ordenamiento jurdico, por lo que sus
normas son invocables ante los Tribunales, con las matizaciones que efectuaremos en la ltima
parte de este epgrafe.
En segundo lugar, que la Constitucin no slo forma parte del ordenamiento jurdico, sino que se
encuentra por encima de las dems normas que lo integran.
Esta situacin de superioridad se robustece y garantiza por un doble conducto:
1.
2.
Por la fijacin de unos cauces tasados y rigurosos para efectuar la reforma constitucional
(Arts. 166 y 169).
La afirmacin de que la Constitucin es la fuente suprema del ordenamiento jurdico comporta, por
otra parte, la consecuencia de que es en ella donde radican las piedras fundamentales sobre las
que se asienta cada una de las ramas del Derecho, y, por ello, tambin, el Derecho Administrativo.
A este respecto debemos advertir que si una norma relativa a la administracin pblica figura en la
Constitucin, lejos de dejar de pertenecer al sector del ordenamiento jurdico que estamos
estudiando, para encuadrarse en el Derecho constitucional, seguir formando parte de aqul y,
precisamente, al ms elevado nivel: puesto que ser Derecho Administrativo constitucionalizado.
De este modo, los principios esenciales que caracterizan un Estado de Derecho en nuestra
Constitucin son los siguientes:
Como quiera que Espaa se constituye en Estado de Derecho (Art. 1) las Administraciones
pblicas actuarn con sometimiento pleno a la ley y al Derecho (Art. 103); es decir, con
la ms estricta observancia del principio de legalidad que la Constitucin garantiza (Art.
9.3).
Ese Estado de Derecho es, adems, segn sabemos ya, un Estado social (Art. 1), por lo
que la gestin de las Administraciones pblicas ser marcadamente intervencionista y
deber enderezarse a promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del
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individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; y remover obstculos
que impidan o dificulten su plenitud (Art. 9.2). La Constitucin impone, pues, a los
poderes pblicos, y en particular a las Administraciones pblicas, una actitud positiva y
dinmica en orden a la realizacin de los derechos que reconoce; frente a la actitud
esttica y contemplativa a la que la Administracin quedaba relegada en el Estado liberal.
En tercer lugar, habida cuenta de que Espaa se constituye en un Estado democrtico, que
propugna entre los valores superiores de su ordenamiento jurdico el pluralismo poltico
(Art. 1), se consagra el principio de objetividad en la actuacin de las Administraciones
pblicas (Art. 103.1).
3 LA LEY
3.1 LA TCNICA DE LAS MATERIAS RESERVADAS
Hasta que surge el Estado de Derecho se consideraba como ley toda norma general y abstracta
dictada por el prncipe, pero, al producirse la Revolucin francesa, quienes la realizan exigen como
tutela de sus derechos fundamentales la libertad y la propiedad, que slo pueda legislarse acerca
de los mismos con su participacin. Surge as la tcnica de las materias reservadas al Poder
legislativo, como medio de protegerse frente a la arbitrariedad de la Administracin. Y, con ello, el
concepto de ley formal, como contraposicin a las leyes materiales, subordinadas a aqulla, que
podr dictar el Poder ejecutivo. Este ltimo es el cauce utilizado en nuestra Constitucin, del que
derivan las siguientes consecuencias:
1.
Estar reservada al Poder legislativo la competencia para legislar sobre todas aquellas
materias expresamente consignadas en la Constitucin.
2.
Debemos, no obstante, llamar la atencin, desde este momento, sobre un extremo que ser
objeto en el epgrafe siguiente de un estudio ms pormenorizado: las Cortes Generales, o, si se
quiere, por emplear una terminologa ms habitual, el Parlamento estatal, han dejado, como
consecuencia de la estructuracin de Espaa como Estado autonmico, de ostentar el monopolio
de la produccin normativa con rango de ley. Por ello, segn la Constitucin, aqullas ejercen la
potestad legislativa del Estado, pero no la de las Comunidades Autnomas, que, tambin, estn
investidas de esta potestad.
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proteccin frente a los abusos de los componentes del Poder legislativo. Tal distincin se
caracteriza desde los puntos de vista procedimental y objetivo:
3.2.1 Leyes orgnicas
En el primer sentido, la aprobacin, modificacin o derogacin de las Leyes orgnicas exigir
mayora absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto (Art. 81.2).
Se trata, en efecto, de asegurar la mxima adhesin a las decisiones de singular trascendencia,
evitando que una mayora simple pueda introducir modificaciones en pilares bsicos del
ordenamiento jurdico.
En el segundo aspecto, son Leyes orgnicas las relativas a los siguientes extremos:
Las que aprueban los Estatutos de autonoma. Lo que no debe interpretarse como una
reserva de Ley orgnica para la regulacin de todo el proceso autonmico (STC 76/1983,
de 3 agosto).
Las que aprueben el rgimen electoral general: entendindose como tales no slo las que
regulan las elecciones a las Cortes Generales, sino tambin las relativas a las elecciones
locales (STC 38/1983, de 20 de mayo).
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necesidad (STC 29/1982, de 31 de mayo), ya que siempre tendr que ser la respuesta normativa
adecuada congruentemente con la situacin de necesidad alegada como ttulo habilitante de la
puesta en marcha de esta fuente del Derecho (STC 6/1983, de 4 de febrero y SSTC 29/1982, de
31 de mayo, y 41/1983, de 18 de mayo).
Dado el alcance del Decreto-Ley, parece lgico que la Constitucin cuide de limitar su contenido,
que no podr afectar a los siguientes extremos:
Los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados por el Ttulo I; expresin
que, como se ve, es ms amplia que la utilizada al definir la materia reservada a la Ley
orgnica, ya que afecta no slo a los derechos y libertades de la Seccin Primera del
Captulo II del Ttulo I CE, sino a todo este Ttulo (STC 111/1983, de 2 de diciembre).
El derecho electoral general que comprende, tanto las elecciones a las Cortes Generales,
como las elecciones locales (STC 36/1983, de 16 de mayo).
Una vez promulgado, en efecto, deber ser inmediatamente sometido a debate y votacin de
totalidad al Congreso de los Diputados, convocado al efecto si no estuviere reunido, en el plazo de
treinta das siguientes a aqulla.
El Congreso habr de pronunciarse expresamente dentro de dicho plazo sobre su convalidacin o
derogacin, para lo cual el Reglamento establecer un procedimiento especial y sumario. Durante
el mismo plazo las Cortes podrn tramitar el Decreto-Ley como proyecto de ley por el
procedimiento de urgencia (Art. 86 CE).
En consecuencia, pues, cabe que, durante el sealado plazo de treinta das, se d alguno de los
siguientes supuestos:
Que el Congreso convalide el Decreto-Ley, en cuyo caso deja de tener carcter provisional,
para alcanzar vigencia indefinida. Dos extremos interesa resaltar sobre este punto: en
primer lugar, cuando se sigue esta va el Congreso no puede introducir modificacin alguna
en el Decreto-ley que fiscaliza: como alguien ha sealado, lo toma o lo deja. En segundo
lugar, la convalidacin no convierte al Decreto-Ley en ley; desaparece la provisionalidad,
pero el Decreto-Ley no cambia su naturaleza jurdica (STC 29/1982, de 31 de mayo).
Un dato debe ser resaltado: a diferencia de lo que tal vez habra estado ms en consonancia con
la estructura de las Cortes Generales, la convalidacin del Decreto-Ley no ha de ser efectuada por
el Senado y el Congreso, sino slo por ste.
Finalmente, sealemos que como la habilitacin al Gobierno para dictar el Decreto-Ley, supuesta
la situacin de extraordinaria y urgente necesidad, deriva directamente de la Constitucin y ste
tiene fuerza de ley, su enjuiciamiento, al igual que el de la ley, queda fuera de la competencia de
los Tribunales, para atribuirse, exclusivamente, al Tribunal Constitucional [Art. 161.1.a) CE].
3.2.4 El Decreto legislativo
Puede ser definido como una disposicin con fuerza de ley, dictada por el Gobierno en virtud de
delegacin conferida por las Cortes Generales. La causa, en consecuencia, de que el Gobierno
sustituya al Poder legislativo en el ejercicio de sus funciones no deriva, en este caso, de forma
directa, de la Constitucin: se encuentra en la expresa voluntad de las Cortes Generales,
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manifestada a travs de la ley de delegacin, cuyo contenido deber ser estrictamente respetado
por aqul. La Ley de delegacin puede adoptar dos modalidades, Ley ordinaria, lo que dar lugar a
la aprobacin por el Gobierno de un Texto Refundido, o Ley de Bases, que implicar la aprobacin
de un Texto Articulado.
Los lmites que la Constitucin establece a la posibilidad de que el Gobierno dicte Decretos
legislativos son de distinto signo:
Existen, en primer lugar, lmites positivos. La delegacin habr de ser:
Para materia concreta, a cuyo efecto las bases que se fijen determinarn con precisin el
objeto y alcance de la legislacin.
Con fijacin de plazo. De aqu que la delegacin no pueda entenderse concedida por
tiempo indeterminado. Todava ms, dada la finalidad y naturaleza de la delegacin, sta
se agota por el uso que de ella haga el Gobierno mediante la publicacin de la norma
correspondiente.
Por ltimo, como el Gobierno es el rgano competente para dictar el Decreto legislativo, la
Ley de delegacin no podr permitir la subdelegacin a otras autoridades. Subdelegacin
que, por supuesto, tampoco podr realizar motu propio el Gobierno (Art. 82.3 CE).
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En tal caso, slo cabr, como en el supuesto del Decreto-ley, el control del Tribunal Constitucional
[Art. 161.1.a) CE], sin perjuicio de la posibilidad, antes reseada, de que la ley de delegacin
establezca controles adicionales.
4 EL REGLAMENTO
Como ya hemos tenido ocasin de sealar el Reglamento es una de las principales fuentes del
Derecho Administrativo. Dichas normas estn sometidas entre ellas al principio de jerarqua
normativa, de acuerdo con la clasificacin legal que se establezca que en el caso de la
Administracin de la Comunidad de Castilla y Len se regula en el Artculo 69 de la Ley 3/2001, de
3 de julio, del Gobierno y de la Administracin, en cuya virtud las Disposiciones de Carcter
General se ajustan a la siguiente jerarqua: Decretos de la Junta de Castilla y Len y de su
Presidente, rdenes de los Consejeros y Resoluciones de rganos inferiores segn el orden de su
respectiva jerarqua.
Debe tenerse en cuenta, no obstante, que la Administracin no puede dictar Reglamentos cuando
se le antoje, pues ha de respetar una serie de lmites, so pena de incurrir en una causa de nulidad
de pleno derecho (Artculo 62.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las
Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn). Estos lmites pueden
agruparse en dos categoras, los que derivan del principio de las materias reservadas y los
derivados de la jerarqua normativa.
Como ya hemos visto, el Reglamento es una norma con rango inferior a la Ley, pues no procede
del Poder legislativo. Constituye la fuente caracterstica del Derecho Administrativo.
Cuando la Administracin ejercita su potestad reglamentaria deber someterse a una serie de
lmites, reconducibles a dos grandes grupos: unos derivan del principio de las materias reservadas;
otros, del de la jerarqua normativa.
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La Administracin no podr dictar reglamentos contrarios a las Leyes (Arts. 97 y 103.1 CE,
51.1 LRJPAC), o actos equiparados.
Como sabemos, los Reglamentos independientes se dictan -con los matices ya expuestosal margen de cualquier Ley anterior y para llenar el vaco existente. Por tanto, antes de
dictarse el Reglamento existe una laguna legal y, en consecuencia, sta se hallar regulada
por las fuentes subsidiarias, y en particular los principios generales del Derecho, a los que
la Administracin deber amoldarse en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
La consecuencia del incumplimiento de los expresados lmites ser la nulidad de pleno derecho de
la disposicin de que se trate (Art. 62.2 LRJPAC), y su inaplicabilidad por los Jueces y Tribunales
(Art. 6 LOPJ).
5 LA COSTUMBRE
Cabe preguntarse si la Costumbre constituye realmente una fuente del Derecho Administrativo.
Aunque cierto sector doctrinal ha pretendido excluirla, sin embargo existen ciertos sectores de la
actividad administrativa en los que la propia legislacin se remite a su aplicacin. As ocurre en el
mbito de la Administracin Local con el rgimen de Concejo abierto, que ajusta su
funcionamiento a los usos, costumbres y tradiciones locales, o en materia de aguas, donde la Ley
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