Modelo para

armar o
poltica
econmica
prefabricada?
Juan Manuel Grippo

UNR Facultad de Ciencia Poltica

Luego de la crisis econmica desatada a fines de

RRII una
2001, la llamada Posconvertibilidadyinaugura
nueva etapa articulada inicialmente en torno a un
dlar alto y laSeminario
implementacinde
de un
conjunto de Econmica
Historia
polticas pblicas que, en poco tiempo, permitieron
revertir, o al menos contener, muchos de los efectos
ms crticos generados durante el periodo de la
valorizacin financiera de los aos 90. La pregunta
troncal de este trabajo ser, pues: Se trata de una
poltica econmica prefabricada, cerrada, aplicable al
contexto de crisis de final de milenio? O se trata de
un modelo para armar, abierto y atento a las diversas
eventualidades que se presentarn en los aos
posteriores a la debacle del 2001?

Introduccin
Luego de la crisis econmica desatada a fines de 2001, la llamada Posconvertibilidad
inaugura una nueva etapa articulada inicialmente en torno a un dlar alto y la
implementacin de un conjunto de polticas pblicas que, en poco tiempo, permitieron
revertir, o al menos contener, muchos de los efectos ms crticos generados durante el
periodo de la valorizacin financiera de los aos 90. La pregunta troncal de este trabajo
ser, pues: Se trata de una poltica econmica prefabricada, cerrada, aplicable al
contexto de crisis de final de milenio? O se trata de un modelo para armar, abierto y
atento a las diversas eventualidades que se presentarn en los aos posteriores a la
debacle del 2001? Para responder a estas preguntas ser necesario hacer
comparaciones a travs de un anlisis histrico breve y puntual, poniendo el eje en las
dualidades intervencin-liberalizacin y continuidad-ruptura, y resaltando, en especial, el
contraste y las semejanzas de la poltica econmica kirchnerista con el pasado reciente
de la dcada de los 90.
En el desenvolvimiento histrico, la participacin del sector pblico en el pas se dio desde
la formacin del Estado Nacional (Oszlak, 1982) y no fue un fenmeno originado en cierto
funcionamiento anmalo de la economa nacional, a partir de la crisis de 1929. Pero no es
errneo afirmar que, desde esa fecha, las formas de intervencin se modificaron, dando
lugar a nuevos modos de articulacin entre Estado y economa. La distinta manera de
articulacin de la economa nacional al mercado mundial, sumada a la emergencia de
nuevas clases y actores sociales, dio lugar a una mutacin importante del rol del Estado y
de sus relaciones con la economa y con la sociedad (Esteso, 1986).
Breve periodizacin de los modos de relacin entre Estado y economa
Un trabajo de Roberto Esteso, del ao 1986, servir para periodizar y describir
brevemente los ensayos de poltica econmica (o relacin entre Estado y economa) en la
historia argentina. El autor habla de tres fases, a las que se debe agregar una descripcin
de la vinculacin Estado-economa en los aos 90 para poder arribar, finalmente, al
periodo contemporneo, que es el que ocupa este trabajo. Para Esteso, las fases de esta
vinculacin en nuestra historia son:

La constitucin del Estado Nacional y la internacionalizacin;

La crisis y la nacionalizacin de la intervencin estatal;

Una nueva dinmica de la internacionalizacin y formas de accin estatal.

Esta ltima etapa, por supuesto, ser profundizada en los aos 90, como se ver ms
adelante.
Constitucin del Estado Nacional e internacionalizacin
Las principales funciones econmicas del naciente Estado argentino, a partir de la
segunda mitad del siglo XIX, estuvieron dirigidas a lograr una rpida integracin de la
economa local en el mercado internacional. La creacin de infraestructura bsica de
comunicaciones y transportes, de aparatos administrativos y armados, la atraccin de
capitales extranjeros y el fomento de la educacin, entre otras medidas, estuvieron
orientadas al logro de una mayor integracin del sistema econmico nacional en el
mercado mundial (Oszlak, 1982). La constitucin del Estado se dio en circunstancias en
que el ciclo del capital tenda a extenderse a escala mundial universal, de tal manera que
durante la vigencia de la forma del Estado oligrquico, se estuvo en presencia de una
verdadera internacionalizacin del Estado Nacional. Eran las necesidades, ritmos y
1

contradicciones del ciclo de reproduccin del capital las que ponan las condiciones de la
evolucin econmica general y de la intervencin estatal (Esteso, 1986).
Crisis y nacionalizacin de la intervencin estatal
La crisis del ncleo articulador, el mercado mundial, puso de manifiesto las tensiones de
la forma de intervencin estatal y, a su vez, permiti al Estado Nacional incorporar nuevas
funciones econmicas. En un inicio, como paliativos a los efectos de la crisis, pero que a
la larga terminaron modificando las estructuras de clases, la conformacin del Estado, las
relaciones de ste con las clases y, en general, los vnculos con la economa. La
introduccin del control de cambios y la creacin de distintos entes oficiales de
comercializacin, como la Junta Reguladora de Granos, son slo dos casos de un
fenmeno tal. El hecho es que slo bajo el impacto de la Depresin se introdujeron en el
pas tales reformas al sistema monetario y fiscal. Adems, una vez superada la
emergencia, slo se desmantel una pequea parte del aparato intervencionista que se
haba erigido a principios de la dcada del 30 (OConnell, 1984).
El mercado nacional, como ncleo articulador de la intervencin estatal, fue lo privilegiado
desde el shock de la crisis. Pero adems del conjunto de intervenciones coordinadoras
de la economa ante la crisis, hubo entonces otro cmulo de factores coyunturales que
desencadenaron otras formas de intervencin estatal motivadas en razones de defensa o
de pretensiones hegemnicas a nivel regional (Esteso, 1986): Se funda YPF, se crea la
Fbrica Militar de Aviones, la Fbrica Militar de Aceros, etc. Ya en la dcada del 40 se
crea SOMISA. Todo esto, ms el tipo de intervencin que se da desde finales de la
dcada de los 50 (aparicin de sociedades annimas con participacin estatal), viene a
integrar una modalidad de intervencin estatal, dentro de un patrn de reproduccin
tpico, que Esteso acuerda en denominar patrn de autonoma capitalista nacional.
Nueva dinmica de la internacionalizacin y formas de accin estatal
En la dcada del 60 se asiste a una nueva dinmica de la internacionalizacin en Amrica
Latina. Reconstitucin operada bajo nuevas condiciones y hegemonas, con relacin al
periodo pre-crisis. Ella alcanz, en distintos momentos, al comercio, a la inversin y, por
ltimo, al crdito.
El proceso de expansin del comercio y de las inversiones, iniciado a finales de los
cincuenta, consisti en una rpida expansin del comercio internacional, asentado sobre
el crecimiento en los pases centrales y un esquema comercial y monetario claramente
hegemonizado por la economa norteamericana, que opera como fuerza de atraccin
sobre el resto de los pases de la periferia (Esteso, 1986).
Adems del crecimiento de los flujos comerciales, la nueva etapa de internacionalizacin
trae aparejada la aparicin de las inversiones extranjeras directas, las que en poco tiempo
se convierten en los sectores ms dinmicos de la estructura econmica.
Por ltimo, en la mitad de la dcada de los 70, se suma a la expansin del comercio y de
las inversiones extranjeras directas el proceso de acelerado endeudamiento externo, lo
que viene a completar el ciclo de entrelazamiento del espacio econmico nacional con el
del capital a nivel mundial. Ms all de las restricciones y el desenlace del problema de la
deuda, la internacionalizacin financiera impacta sobre todos los espacios, todas las
regularidades y todos los actores. El Estado ve menguado su control sobre la moneda,
sobre el crdito y sobre el tipo de cambio. La reinternacionalizacin pone lmites precisos
a la capacidad de intervencin estatal, condicionando o haciendo ineficaces muchos de
los instrumentos de intervencin de probada eficiencia durante la vigencia del patrn de
autonoma capitalista nacional.
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La era de la Convertibilidad
A partir de los 90, la entrada en una sociedad excluyente tir por la borda la
representacin integradora de la sociedad argentina, centrada en la primaca de lo pblico
(Svampa, 2005). El inicio de la dcada de los 90 se produce en simultneo con una etapa
de cambios polticos y econmicos significativos. Los impulsos provenientes de factores
externos desempearon un papel protagnico, en particular, el aumento notable de la
oferta de crdito internacional para los pases denominados emergentes, y los mayores
precios para los productos de exportacin. Sin embargo, la dcada se caracteriza
principalmente por las reformas de poltica domstica encaradas, que tuvieron como ejes
la estabilizacin de los precios, la privatizacin o concesin de activos pblicos, la
apertura comercial para amplios sectores de la economa local, la liberalizacin de buena
parte de la produccin de bienes y la provisin de servicios y la renegociacin de los
pasivos externos. La poltica monetaria fue uno de los mbitos de estos grandes cambios.
En 1991, mediante la sancin de una ley, se estableci un esquema de convertibilidad con
tipo de cambio fijo entre la moneda local y el dlar estadounidense. Se reform tambin la
Carta Orgnica del Banco Central para adecuarla al nuevo esquema, limitando a la
entidad en el financiamiento al gobierno y en el otorgamiento de redescuentos. Luego del
inicio del programa econmico, la tasa de inflacin mostr una discontinuidad hacia abajo
y sigui disminuyendo gradualmente. La estabilizacin de precios estuvo acompaada por
un aumento apreciable del volumen de crdito, tanto en dlares como en pesos
convertibles. En relacin con la reforma del Estado, se sancion una ley que declar
sujetas a privatizacin o concesin a un amplio conjunto de empresas y actividades del
sector pblico. El proceso se desarroll con suma celeridad. La poltica fiscal presenta
mejoras apreciables respecto de la dcada anterior. Sin embargo, la sustentabilidad del
rgimen cambiario requera como condicin necesaria que la reduccin del dficit no se
interrumpiera al promediar la dcada. Al tiempo se concentraba la estructura impositiva en
pocos gravmenes y se ampliaba la base imponible. Posteriormente, los ingresos se
vieron afectados por las propias reformas estructurales y la crisis financiera originada en
Mxico. A partir de ah, y ms an desde el comienzo de la recesin a mediados de 1998,
se desarrolla un periodo caracterizado por tensiones crecientes (Kosacoff, 2007). En
pocas palabras, se gest un desmantelamiento de varios pilares de la intervencin estatal
en la economa, se abandon el control de la poltica cambiaria, se puso claros lmites a la
poltica monetaria, y la economa argentina qued atada a la posibilidad de continuar el
ciclo de endeudamiento externo.
Continuidades y rupturas
Un estudio del Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA) del ao 2010,
enumera una serie de rupturas en el rumbo poltico-econmico que transita la Argentina
desde el abandono del rgimen de la convertibilidad. Entre ellas, destaca el retorno del
control de la poltica monetaria (fin del tipo de cambio fijo), el retorno a la senda de
crecimiento econmico (amn de las distintas teoras y crticas al respecto), la baja en la
tasa de desocupacin, el alza de los salarios reales, el crecimiento industrial (al contrario
de los 90, donde la rama servicios creca varias veces por encima de la industria), el
crecimiento de las exportaciones (gracias al nuevo tipo de cambio), el proceso de
desendeudamiento externo y la estabilidad del nivel de reservas de divisas del Banco
Central.
Pero, por ms determinantes que sean las rupturas antes sealadas con la etapa anterior,
tampoco deben ignorarse los definidos elementos de continuidad, entre los que se
destaca el nivel histricamente bajo de los salarios reales. As, desde el inicio de la
3

posconvertibilidad slo se recuper en un 17% en relacin al final de la convertibilidad

(CENDA, 2010).
En segundo lugar, entre 2002 y 2008, se expuso aqu que la economa argentina y su
sector manufacturero revelaron una expansin notable, donde la industria creci ms que
el promedio nacional. En funcin de ello, parecera haberse revertido el prolongado
proceso de desindustrializacin. Desde 2005, cuando comienza a desacelerarse el
crecimiento fabril, el mercado interno pas a contribuir sustancialmente al mantenimiento
de la recuperacin econmica en general, e industrial en particular. En la reactivacin
fabril durante la posconvertibilidad se reconoce el afianzamiento del perfil productivo
sectorial que se haba consolidado en los 90. En otras palabras, la vigencia de un dlar
alto contribuy a profundizar gran parte de los rasgos de una estructura de
especializacin de escaso dinamismo a escala mundial (agroindustrias y commodities),
con limitados efectos locales en trminos de empleo y encadenamientos virtuosos hacia
crecientes estadios en materia de productividad e incorporacin de progreso tcnico. De
lo analizado se desprende que en la posconvertibilidad se experiment en Argentina un
proceso de reindustrializacin acotado. No se verific un cambio estructural en la industria
domstica respecto de los 90 (Aspiazu-Schorr, 2010). Tambin, se asisti a una franca
recuperacin del empleo, consistente con la propia reactivacin fabril. De all la
significacin que asume la recuperacin del empleo industrial en la posconvertibilidad. De
todas maneras, aunque tal fenmeno sea relevante, no conllev un cambio significativo
en cuanto a uno de los tantos legados de la hegemona neoliberal: la importante
presencia de trabajadores no registrados precarios.
A partir de 2002, consistente con los efectos de la devaluacin, se asinti a un cambio
relevante ya que, despus de muchos aos, la industria volvi a registrar supervit en su
balanza comercial. Sin embargo, en los ltimos aos, tal balance comercial comenz a
disminuir para volver a ser negativo desde el bienio 2007-2008. Todo ello no estuvo
disociado de la casi ausencia de una poltica industrial que trascienda el dlar alto y, ms
an, de la ausencia de una estrategia nacional de desarrollo. Adems, se mantiene un
perfil exportador similar al de los 90. La heterogeneidad estructural de la industria refleja
que las firmas que conforman la elite sectorial, las ganadoras en la posconvertibilidad,
se encuentran mayoritariamente insertas en ramas ligadas al procesamiento de recursos
bsicos (agroindustria, hidrocarburos, acero, aluminio y derivados, y algunos productos
qumicos) y en el mbito automotor (Aspiazu-Schorr, 2010).
En materia de intervencionismo-liberalizacin, asistimos a un evidente retorno de polticas
pblicas activas que reactivan el sistema de intervencin estatal en la economa: una
poltica fiscal expansiva, donde el gasto pblico busca fomentar el consumo para que sea
la variable de crecimiento econmico; una poltica cambiaria controlada, con un tipo de
cambio con devaluacin administrada; una poltica econmica sustentada en el
desendeudamiento externo para la consecucin de un mayor margen de maniobra para el
Estado Nacional, acarreando una mayor soberana poltica y econmica.
Respuesta a la pregunta inicial: Un modelo para armar.
En virtud del camino recorrido en este trabajo, y a la luz del anlisis de los cambios y
continuidades en materia de poltica econmica, creo que es posible contestar aquella
pregunta inicial sobre si estamos presenciando la aplicacin de un paquete cerrado y
prefabricado de polticas econmicas, o si el modelo en cuestin es abierto, un modelo
para armar. Creo que se trata de este ltimo caso. No slo eleg respaldar esta postura a
partir del breve paseo a travs de la historia argentina y sus rasgos generales en materia
4

poltico-econmica. Este es el punto: si me olvidara, por un instante, de nomenclaturas

tales como aperturismo o intervencionismo, que expresan generalidades de una pauta
principal de rumbo econmico y si, por otra parte, empuo una lupa para analizar ciertas
particularidades coyunturales, puedo tambin mantener mi posicin. El siguiente ejemplo
aclarar lo dicho:
El actual gobierno peronista basa el sostn de su proyecto poltico-econmico en la
recuperacin industrial y en la expansin del mercado interno, a travs de la variable
consumo. La comprobada movilidad social ascendente de estos ltimos aos proviene de
la reconstitucin del poder adquisitivo de trabajadores y clases medias. De all el regreso
de las negociaciones paritarias libres. La recuperacin del nivel de actividad que se
produjo a partir de 2003, tuvo como correlato un fuerte incremento en la capacidad de la
economa de crear puestos de trabajo. El incremento del empleo se expres en una fuerte
cada de la tasa de desocupacin. Las clases medias, por su parte, comenzaron a
recomponerse y a recobrar su protagonismo en trminos econmicos y polticos. Estos
aos estuvieron signados por un crecimiento econmico sostenido, con vaivenes en su
caudal, pero siempre de signo positivo (Svampa, 2005). Pero, segn las comparaciones
con varios aspectos de la dcada de los 90, la Argentina actual presenta an numerosas
continuidades que constituyen palos en la rueda para que el llamado proyecto nacional y
popular pueda dar un nuevo salto cualitativo en el rumbo trazado. Por esta razn tambin,
es claro que estamos ante un modelo en plena construccin.
Existen tambin situaciones crticas, contemporneas, que producen decisiones que,
muchas veces no parecen constituir herramientas propias del modelo sealado. Quisiera,
en este sentido, citar el caso de la devaluacin del ao 2014. Alfredo Zaiat afirm en una
de sus columnas del diario Pgina 12, en marzo de ese ao, que la devaluacin fue el
saldo de una combinacin de cuestiones comerciales y financieras: el aumento de las
importaciones no fue el nico canal por el cual disminuan las divisas, sino que tambin
por la flexibilidad de la cuenta capital, porque hasta 2012 se permita una generosa
capacidad de atesoramiento de dlares, como tambin exista un rgimen amplio de giro
de utilidades de multinacionales hacia las casas matrices. Adems, sin posibilidad de
refinanciar vencimientos, el pago de deuda (capital ms intereses) con reservas abultaba
an ms el canal de salida de divisas. As se despleg el combo completo, con el
disparador de la retencin de exportaciones del complejo agrario: escasez de divisas por
aumento de importaciones por el intenso crecimiento econmico, al que se le agreg la
prdida del autoabastecimiento energtico requiriendo crecientes compras externas de
combustible, y la merma de reservas por atesoramiento, remesas de dividendos de
multinacionales y pago de deuda. Un escenario comercial y financiero que se expres en
la irrupcin de la restriccin externa. Escasez de divisas que deriv en devaluacin.
Ms all de las explicaciones y de las medidas compensatorias que luego tom el
gobierno (aumento de jubilaciones, creacin de Precios Cuidados, Plan PROGRESAR y
ratificacin de las paritarias), acuerdo con el Ing. Enrique Martnez al postular que la
devaluacin nacional y popular no existe. La devaluacin ha sido y es un instrumento
utilizado legtimamente como forma de preservar y potenciar el trabajo local en los pases
ms industrializados, dentro de ciertos lmites. En pases como los nuestros, sin embargo,
la situacin es distinta. El grueso de las exportaciones no modifica su volumen cuando se
devala. Los productos que se producen aqu y se exportan dependen mucho ms de
otros factores que de la paridad cambiaria. La devaluacin implica una transferencia de
ingresos a favor de los exportadores y algunos de sus proveedores, que aumentan sus
ganancias por recibir ms pesos por dlar y gastar menos dlares al pagar salarios o
servicios locales.
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Queda claro, en definitiva, que no existe aquello de los modelos cerrados y listos para ser
aplicados. Los liberales han tenido que intervenir la economa desde el Estado en varias
ocasiones, y los intervencionistas han tenido que cederle espacios a las fuerzas del
mercado en diversos momentos tambin. Est en los dirigentes y en los militantes del
proyecto poltico oficialista, ms an ante la inminencia de las elecciones, ratificar el
rumbo y el horizonte que fue trazado desde la llegada al poder en 2003. El modelo,
entonces, responde a los lineamientos generales de la poltica. La economa se sirve de
estrategias de todo tipo. El modelo, entonces, hace uso de distintas herramientas y
estrategias econmicas, pero los lmites son impuestos por la poltica. No parece existir
otro camino que insistir en la direccin industrializadora. De lo que se trata ahora es de
impulsar un cambio de raz en la estructura productiva del pas, torciendo la tendencia
hacia una especializacin agroexportadora basada en las llamadas ventajas
comparativas. Un patrn de crecimiento de la naturaleza descripta obliga necesariamente
al Estado a asumir un papel protagnico, trazando prioridades de industrializacin,
fomentando la actividad agropecuaria para asegurar las divisas necesarias para ese
crecimiento industrial y, para nada menos importante, asegurando el empleo, el salario y
el bienestar de la poblacin.

Bibliografa
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posconvertibilidad: reactivacin y legados del neoliberalismo, en Problemas del
Desarrollo Vol. 41, nm. 161, abril-junio.
Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA) (2010); La anatoma del nuevo
patrn de crecimiento y la encrucijada actual. La economa argentina en el perodo 20022010, Buenos Aires.
ESTESO, Roberto (1986); Estado y Economa: Las razones y las modalidades de la
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Estado y proyecto de Sociedad (CEDNA, CINAP, DONAC, F.E.S.).
KOSACOFF, Bernardo (2007); Hacia un nuevo modelo industrial. Idas y vueltas del
desarrollo argentino, Buenos Aires, Claves para todos.
OCONNELL, Arturo (1984); La Argentina en la Depresin: Los problemas de una
economa abierta, en Desarrollo Econmico (IDES) Vol. 23, N 92, Buenos Aires.
OSZLAK, Oscar (1982); La formacin del Estado argentino, Buenos Aires, Editorial de
Belgrano.
SVAMPA, Maristella (2005); La sociedad excluyente. La Argentina bajo el signo del
neoliberalismo, Buenos Aires, Taurus.
Artculos periodsticos
MARTNEZ, Enrique (2014); La devaluacin nacional y popular no existe, en El Diario,
Paran (Entre Ros): http://www.eldiario.com.ar/diario/editorial/102186-la-devaluacionnacional-y-popular-no-existe.htm
ZAIAT, Alfredo (2014); Devaluaciones, en
Pgina 12,
http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-242477-2014-03-23.html

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Aires: