Cartilha - Suas - V - Logo - Ministério Público e o Suas PDF

O Ministrio Pblico na
Fiscalizao do Sistema nico

de Assistncia Social
Cartilha de Orientao
CAO Cidadania
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro
2014
OS NINGUNS
Os ninguns: os filhos de ningum, os dono de nada.
Os ninguns: os nenhuns, correndo soltos, morrendo a vida,
fodidos e mal pagos:
Que no so embora sejam.
Que no falam idiomas, falam dialetos.
Que no praticam religies, praticam supersties.
Que no fazem arte, fazem artesanato.
Que no so seres humanos, so recursos humanos.
Que no tem cultura, tm folclore.
Que no tm cara, tm braos.
Que no tm nome, tm nmero.
Que no aparecem na histria universal, aparecem nas pginas
policiais da imprensa local.
Os ninguns, que custam menos do que a bala que os mata.
(Eduardo Galeano)
SUMRIO
1. APRESENTAO
2. INTRODUO
3. O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

3.1 Caractersticas Gerais
3.1.1 A descentralizao poltico-administrativa
3.1.2 A Participao Popular
3.1.3 Servios, Programas, Projetos e Benefcios
3.1.4 Instncias de Pactuao
3.2 Princpios e Garantias da Assistncia Social
3.3 Os Nveis de Proteo Social
3.3.1 Proteo Social Bsica
3.3.2 Proteo Social Especial
3.4. Entidades e Organizaes de Assistncia Social
3.5 Recursos Humanos
3.6 A Responsabilidade dos Entes Federativos no mbito do SUAS
3.7 Instrumentos de Gesto
3.8 Financiamento
11
11
11
12
14
15
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18
18
25
30
34
39
42
50
4. O CONTROLE EXTERNO DO SUAS

4.1 O Papel do Ministrio Pblico
4.2 Competncia jurisdicional e atribuio na apurao de eventual desvio ou malversao
de verbas decorrentes de cofinanciamento federal
60
60
ANEXO 1 LISTA DE SIGLAS
69
62
1. APRESENTAO
A assistncia social, no Brasil, com a Constituio de 1988, foi alada a direito do cidado e dever do estado,
tornando-se, assim, poltica pblica destinada a promover o exerccio pleno da cidadania. A partir da, a
legislao ordinria, seguida dos regulamentos expedidos pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, trataram de redesenhar sua organizao no plano federativo, atravs da instituio do Sistema nico
de Assistncia Social SUAS.
Na prtica, a assistncia social, apesar do arcabouo jurdico que a ampara, ainda deficitria em muitos
aspectos, seja pelo nmero insuficiente, seja pela inadequao dos equipamentos e servios sociais. Inobstante os avanos verificados desde o incio da implantao do SUAS, um longo caminho ainda h que se
percorrer at que se atinja a efetividade desse direito.
Na atuao do Promotor de Justia, o funcionamento adequado do sistema de assistncia social produz
implicaes fundamentais na efetividade da atuao judicial e extrajudicial do Ministrio Pblico, alm de
ser imprescindvel ao sucesso de outras polticas pblicas, como sade e educao, por exemplo.
A atribuio do Ministrio Pblico na defesa dos direitos socioassistenciais decorre no s da natureza coletiva e social do direito em tela, mas tambm por disposio expressa do artigo 31 da Lei Orgnica de
Assistncia Social LOAS1.
Nesse contexto, no mbito institucional, foi desenvolvido um projeto para fiscalizao do Sistema nico de
Assistncia Social, objetivando estruturar uma atuao coordenada e estratgica do Ministrio Pblico na
fiscalizao, fomento e implementao adequada da poltica de assistncia social, com base nas normas
vigentes, pressuposto bsico para que se assegure aos cidados em situao de vulnerabilidade o exerccio
de seus direitos fundamentais.
Diante da amplitude do tema, foi necessrio eleger alguns focos de atuao prioritria, fundamentais para
o sucesso da poltica de assistncia social. Assim, o projeto pauta-se na verificao da existncia e qualidade
dos servios socioassistenciais, bem como na regularidade da atuao de entidades de assistncia social
que recebem verbas pblicas.
Alm de propor uma forma de atuao estratgica para enfrentamento do problema, foi prevista a disponibilizao de material de apoio a fim de facilitar a compreenso do tema e a execuo das diversas etapas
do projeto.
Esta cartilha, portanto, mais um instrumento a compor o referido material de apoio e tem por escopo
apresentar de forma simples e sinttica os principais conceitos e caractersticas do SUAS relacionados
1
Art. 31. Cabe ao Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos nesta lei.
execuo do projeto, servindo assim como apoio terico ao seu desenvolvimento prtico.
No se tem com esta publicao, por bvio, a pretenso de esgotar o tema ou abordar todas as vertentes da
assistncia social, mas apenas de oferecer a membros e servidores do Ministrio Pblico maiores subsdios
para uma introduo ou aprimoramento dos estudos nessa rea.
Ademais, diante do vis universal do sistema, esperamos tambm que este trabalho possa servir aos demais operadores do sistema de assistncia social como mais um mecanismo de suporte implementao
dessa poltica.
2. INTRODUO
Os antecedentes histricos da assistncia social no Brasil remontam ao perodo colonial, quando a assistncia aos pobres era ligada filantropia e a aes isoladas ou fragmentadas de grupos religiosos ou particulares, normalmente voltadas a crianas, adolescentes, idosos, gestantes, pessoas com deficincia. Mais
tarde, alguns governantes tambm comearam a atuar no campo do que se acreditava ou se definia como
assistncia social. Predominavam as prticas assistencialistas, demaggicas e descontinuadas que no primavam pelo desenvolvimento social do cidado.
A assistncia social caracterizava-se pelo pblico que atendia: os pobres e no como poltica pblica
setorial com caractersticas prprias. Nesse contexto, a assistncia englobava qualquer atuao voltada ao pblico carente de recursos financeiros no contemplada pelas demais polticas pblicas, como
sade e educao.
A Constituio de 1988 promoveu bruscas e positivas mudanas no contexto normativo da assistncia social,
tornando-a direito do cidado e poltica pblica de proteo articulada a outras polticas sociais destinadas
promoo da cidadania. A legislao editada com fundamento na nova ordem constitucional, especialmente
a Lei Orgnica de Assistncia Social LOAS, Lei 8.742/93, fundamento de validade dos diversos regulamentos
expedidos pelo Conselho Nacional de Assistncia Social CNAS, tratou de redesenhar a organizao da assistncia social no Brasil atravs da instituio do Sistema nico de Assistncia Social SUAS.
Recentemente, em julho de 2011, foi publicada a Lei 12.435/2011, que alterou a LOAS para instituir, em nvel
de legislao ordinria, o SUAS, j previsto nas Resolues do CNAS. A partir de ento, o SUAS ganha status
de lei e, com isso, mais fora, sinalizando o legislador pela aprovao do sistema antes regulamentado em
nvel infralegal. Ratifica-se, assim, o carter obrigatrio do SUAS, deixando evidente o sistema como a nica
alternativa correta para o funcionamento e oferta da assistncia social em todo pas.
Atualmente, portanto, alm da Constituio da Repblica (em especial, seus artigos 203 e 204) e da LOAS
(Lei 8.742/93, modificada pelas Leis 12.101/09 e 12.435/11), destacam-se os seguintes diplomas normativos
na rea de assistncia social:
Leis
Lei 12.101/09 (dispe sobre certificao de entidades beneficentes de assistncia social)

Decreto 6.308/07 (dispe sobre as entidades e organizaes de assistncia social)
Decretos
Decreto 7.053/09 (dispe sobre a Poltica Nacional para a Populao em Situao de Rua)
Decreto 7.636/11 (Cria o ndice de Gesto Descentralizada do SUAS)
Decreto n 7.788, de 15 de agosto de 2012 (Regulamenta o Fundo Nacional de Assistncia )
145/04 (Aprova a Poltica Nacional de Assistncia Social)
130/05 (Aprova a Norma Operacional Bsica do SUAS de 2005 - NOB/SUAS)
Resolues do
CNAS
237/06 (Estabelece diretrizes para a estruturao, reformulao e funcionamento dos

Conselhos de Assistncia Social)
269/06 (Aprova Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS - NOB/SUAS-RH)
109/09 (Aprova a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais)
33/12 (Aprova a Norma Operacional Bsica do SUAS de 2012 - NOB/SUAS)
A principal norma infralegal do SUAS, j destacada acima, a Norma Operacional Bsica do SUAS - NOB/
SUAS, atualizada pela Resoluo 33/12 do Conselho Nacional de Assistncia Social.
A Resoluo n 33, de 12 de dezembro de 2012, revogou a Resoluo n 130, de 15 de julho de 2005 publicada no Dirio Oficial da Unio de 25 de julho de 2005. Dessa forma, esta Resoluo n 33, (NOB/ SUAS 2012)
passou a vigorar desde a sua publicao.
Nela esto definidos os principais pontos do sistema, como a forma de cofinanciamento, as responsabilidades dos entes, os objetivos, diretrizes, instrumentos de gesto, etc.
Alm dessa, a Resoluo 109/09 e a NOB/SUAS-RH tambm so imprescindveis ao funcionamento do
sistema. A primeira estabelece como devem ser prestados os servios socioassistenciais, servindo de
norte para todos os atores e fiscais da rede, a segunda traz os princpios e diretrizes para a gesto do trabalho no SUAS, inclusive os quantitativos mnimos de profissionais de equipes de referncia para alguns
equipamentos.
10
3. O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

3.1 Caractersticas Gerais
A assistncia social direito do cidado e dever do Estado, realizada por meio de um conjunto integrado
de aes de iniciativa pblica e da sociedade visando a garantir o atendimento s necessidades bsicas do
cidado2.
Segundo dispe a NOB/SUAS 2012, so funes da poltica de assistncia social: a proteo social, a vigilncia socioassistencial e a defesa de direitos, organizando-se sob a forma de um sistema pblico no contributivo, descentralizado e participativo, denominado SUAS3
Organiza-se, segundo dispe a LOAS, com base nas seguintes diretrizes:
descentralizao poltico-administrativa;
comando nico em cada esfera de governo; participao da populao na formulao de polticas e
controle de aes; e primazia da responsabilidade do Estado na conduo da poltica de assistncia
social em cada esfera de governo4.
Nesse contexto, o SUAS caracteriza-se como um sistema pblico no contributivo, descentralizado e participativo, que tem por funo a gesto das aes na rea de assistncia social5.
A compreenso desse sistema, suas caractersticas e finalidades, fundamental no apenas para direcionar o gestor na execuo da poltica pblica ou a entidade privada em sua atuao na rea, mas
tambm para a fiscalizao do sistema, quando ser necessrio distinguir quais atividades podem
ser caracterizadas como de assistncia social e, por consequncia, estariam aptas a serem financiadas com verbas previstas no oramento desta poltica.
3.1.1 A descentralizao poltico-administrativa

Em primeiro lugar, cabe esclarecer o que gesto:
gesto o processo por meio do qual uma ou mais aes so planejadas, organizadas,
dirigidas, coordenadas, executadas, monitoradas e avaliadas visando ao uso racional e
2
Art. 1 da Lei 8.742/93.
Art. 1, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012
Art. 5, incisos I a III, da Lei 8.742/93.
Art. 6, caput, da Lei 8.742/93.
11
a economia de recursos disponveis (eficincia), a realizao dos objetivos planejados

(eficcia) e a produo de impactos esperados sobre a realidade de seu pblico-alvo
(efetividade)6.
O modelo de gesto trazido pelo sistema pressupe: o cofinanciamento das aes pelas trs esferas de
governo (Unio, Estados e Municpio), um mecanismo de gesto compartilhada com definio clara das
competncias tcnico-jurdicas de cada um dos entes, bem como a participao e mobilizao da sociedade civil na sua implantao e implementao. Nesse modelo, integram o SUAS, alm dos entes federativos,
os conselhos, as organizaes e as entidades de assistncia social.
O cofinanciamento concretiza-se a partir de transferncias automticas de recursos financeiros, via fundos
de assistncia social da Unio, Estados e Municpios, que asseguram a regularidade oramentria para a
manuteno das aes socioassistenciais. Dentre outras exigncias, como condio para receber recursos
(federais e estaduais), os Estados e Municpios devem ter institudos e em funcionamento, Conselhos de
Assistncia Social, Fundos de Assistncia Social e Planos de Assistncia Social em cada esfera de governo.
Alm disso, para receber recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), Estados e Municpios ainda devem comprovar a alocao de recursos prprios em seus respectivos Fundos de Assistncia Social.7 No
Estado do Rio de Janeiro, os requisitos para a transferncia de recursos do FEAS para os Fundos Municipais
esto previstos no Decreto Estadual 42.725/10, como melhor explicitado no item 3.8 abaixo.
O Fundo de Assistncia Social deve constituir unidade oramentria prpria e contemplar todos os recursos
destinados Poltica de Assistncia Social.
As responsabilidades de cada ente federativo esto definidas nos artigos 12 a 15 da Lei 8.742/93,
com a nova redao dada pela Lei 12435/11, bem como nos artigos 12 a 17 da NOB/SUAS 2012. Nessa
esteira, as responsabilidades dos municpios podem variar de acordo com seu porte e com a demanda pelos servios, o que ser objeto de um captulo adiante.
3.1.2 A Participao Popular

A participao da sociedade civil, por sua vez, est prevista na LOAS na integrao do sistema com as entidades e organizaes de assistncia social, na formulao de polticas pblicas e no controle social das
aes de cada esfera de governo.
A formulao de polticas e o controle social so exercidos pela sociedade civil regularmente atravs de sua
6 Capacitao para Controle Social nos Municpios: Assistncia Social e Programa Bolsa Famlia. Ministrio do Desenvolvimento
Social e Combate Fome. Braslia. 2010. p. 89.
7
12
Art. 30 da Lei 8.742/93.
representao em Conselhos de Assistncia Social. Os Conselhos de Assistncia Social devem ter composio paritria de segmentos governamentais e no governamentais8. Tais conselhos compem um Sistema
Descentralizado e Participativo da Assistncia Social, atuando de forma especfica em cada esfera de governo. Assim, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios devero instituir os conselhos por meio de
edio de lei especfica, conforme determina a LOAS.9
Nesse Sentido, o Sistema nico de Assistncia Social possui 4 instncias de deliberao de carter permanente: o Conselho Nacional de Assistncia Social, os Conselhos Estaduais de Assistncia Social, o Conselho
de Assistncia Social do Distrito Federal e os Conselhos Municipais de Assistncia Social.10
Os Conselhos de Assistncia Social, dentre outras atribuies, devem participar da elaborao e aprovar
as propostas de Lei de Diretrizes Oramentrias, Plano Plurianual e da Lei Oramentria Anual no que se
refere assistncia social, bem como o planejamento e a aplicao dos recursos destinados s aes de
assistncia social, nas suas respectivas esferas de governo, tanto os recursos prprios quanto os oriundos
de outros entes federativos, alocados nos respectivos fundos de assistncia social.11 O controle social
pode ser exercido, tambm, nas Conferncias de Assistncia Social, convocadas ordinariamente a cada
4 (quatro) anos,12 organizadas e sustentadas pela respectiva esfera de governo13. As Conferncias de Assistncia Social, por sua vez, so espaos amplos e democrticos de discusso e articulao coletivas, aos
quais incumbe avaliar a Poltica de Assistncia Social e propor diretrizes para aperfeioamento do SUAS,
definindo metas e prioridades. So eventos abertos participao da populao, de instituies pblicas
e de organismos privados.
Destacam-se, ainda, as audincias pblicas e outros mecanismos de audincia da sociedade, de usurios e
de trabalhadores sociais no definidos na LOAS, mas acertadamente mencionados no art. 116 da NOB/SUAS
2012, subsidiados, atravs de dados e informaes concernentes s demandas e as necessidades sociais.
A sociedade civil pode, ainda, participar da execuo da poltica propriamente dita. A LOAS prev, j em
seu artigo 1, que a assistncia social ser realizada pelo conjunto integrado de aes de iniciativa pblica
e da sociedade. Organizaes e entidades privadas de assistncia social podem, portanto, compor a rede
socioassistencial prestando servios, projetos e programas.
Art. 119, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012.
Art. 119,1 NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012
10 Art. 113, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

11
Art. 121, VIII, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

13 Podem ser realizadas etapas preparatrias s conferncias, mediante a convocao de pr-conferncias, reunies ampliadas
do conselho ou audincias pblicas, entre outras estratgias de ampliao da participao popular, conforme prev o art. 118, 2
NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012
13
3.1.3 Servios, Programas, Projetos e Benefcios

Como visto, a integrao caracterstica fundamental do sistema e compreende no s a relao entre a
rede pblica e privada de servios, mas tambm de programas, projetos e benefcios oferecidos, sendo
mencionada na LOAS como um dos objetivos estruturantes do SUAS.
A rede socioassistencial, portanto, composta do conjunto integrado de aes de iniciativa pblica e privada que ofertam e operam servios, benefcios, programas e projetos.
Os conceitos de servios, programas e projetos de assistncia social podem ser extrados da LOAS, conforme se destaca abaixo:
Art. 23. Entendem-se por servios socioassistenciais as atividades continuadas que visem
melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as necessidades bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidos na LOAS.
Art. 24. Os programas de assistncia social compreendem aes integradas e complementares com objetivos, tempo e rea de abrangncia definidos para qualificar, incentivar e
melhorar os benefcios e os servios assistenciais.
Art. 25. Os projetos de enfrentamento da pobreza compreendem a instituio de investimento econmico-social nos grupos populares, buscando subsidiar, financeira e tecnicamente, iniciativas que lhes garantam meios, capacidade produtiva e de gesto de melhoria
das condies gerais de subsistncia, elevao do padro da qualidade de vida, a preservao do meio-ambiente e sua organizao social.
Os benefcios de assistncia social, quais sejam: o benefcio de prestao continuada e os benefcios eventuais, tambm encontram regramento nos artigos 20 e 22 da LOAS. O benefcio de prestao continuada
a garantia de um salrio-mnimo mensal pessoa com deficincia e ao idoso com 65 (sessenta e cinco)
anos ou mais que comprovem no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la provida por
sua famlia. J os benefcios eventuais, so as provises suplementares e provisrias que integram organicamente as garantias do SUAS e so prestadas aos cidados e s famlias em razo de nascimento, morte,
situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade pblica.
A compreenso desses conceitos importante para distinguir as aes que se incluem na rede de assistncia social e, por conseguinte, podem, em princpio, ser suportadas pelo oramento da assistncia
social.
Outra caracterstica que deve ser destacada diz respeito s funes da assistncia social nesse novo prisma:
a proteo socioassistencial a que faz jus qualquer pessoa que necessitar - ocupa-se das fragilidades,
vitimizaes, vulnerabilidades e contingncias que os cidados e suas famlias enfrentam durante a vida,
14
devendo, em suas aes, produzir aquisies materiais, sociais, socioeducativas e desenvolver capacidades,
talentos, protagonismo e autonomia.
Dessa forma, o SUAS rompe com ideias tutelares e de subalternatividade, realizando a garantia de proteo
social ativa, isto , volta-se conquista de condies de autonomia, resilincia e sustentabilidade, protagonismo, oportunidades, capacitaes, servios, condies de convvio e socializao, de acordo com a
capacidade, dignidade e projetos pessoais e sociais dos usurios.
A assistncia social hoje, portanto, no pode se confundir com o assistencialismo do passado, j que apresenta caractersticas e objetivos prprios, como se depreende do quadro abaixo:
Assistencialismo
Assistncia Social
Filantropia
Poltica Pblica
Fragmentao
Sistema
Segmentao
Continuidade
Prticas eventuais/eleitoreiras
Base normativa concreta
Foco nas necessidades individuais;
Direito do cidado
Desenvolvimento de capacidades, talentos, protagonismo e autonomia
Foco nas necessidades coletivas
Ateno: Prticas que no se enquadrem nas aes e objetivos acima no podem ser consideradas de
assistncia social e, portanto, no podem ser financiadas pelo oramento da assistncia social, nem
servem para caracterizar a entidade como de assistncia social. A NOB/SUAS 2012, em seu art.6, inciso
II, recusa prticas de carter clientelista, vexatrio ou com intuito de benesse ou ajuda.
3.1.4 Instncias de Pactuao

Por fim, dentro da diretriz de descentralizao caracterstica do SUAS cabe destacar, ao lado das instncias de articulao (fruns, conselhos, associaes comunitrias, etc.) e deliberao (Conselhos e Conferncia de Assistncia Social), as instncias de pactuao estabelecidas na NOB/SUAS 2012.
Estas consistem em um espao de debates e negociaes entre gestores para operacionalizao da poltica
15
de assistncia social. No h votao ou deliberao, s sendo possvel a pactuao quando houver consenso entre todos os entes envolvidos. Nelas, pactuam-se procedimentos de gesto e operacionalizao
do SUAS.14
Na NOB/SUAS2012, so previstas duas instncias de pactuao15:
1. CIB- Comisso Intergestores Bipartite, no mbito estadual com participao de representantes estaduais indicados pelo gestor estadual da Assistncia Social e gestores municipais;
2. CIT - Comisso Intergestores Tripartite, no mbito nacional, envolvendo as trs esferas de governo,
com representantes da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios.
A CIT composta pelas seguintes representaes: a Unio, representada pelo Orgo Gestor Federal da poltica de assistncia social; os Estados e o Distrito Federal, representados pelo Frum Nacional de Secretrios
(as) de Estado de Assistncia Social FONSEAS e os Municpios representados pelo Colegiado Nacional de
Gestores Municipais de Assistncia Social- CONGEMAS.
A CIB composta pelas seguintes representaes: o Estado, pelo rgo Gestor Estadual da poltica de assistncia social e os Municpios representados pelo Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistncia
Social- COEGEMAS.
3.2 Princpios e Garantias da Assistncia Social

A proteo social de Assistncia Social, por direcionar-se ao desenvolvimento humano e social, atravs da
garantia dos direitos inerentes ao exerccio pleno da cidadania, foi estruturada sobre princpios que devem
orientar toda a elaborao e execuo dessa poltica.
Para a compreenso do sistema, fundamental conhecer alguns desses princpios e respectivas garantias.
Nesse contexto, merecem destaque os seguintes princpios:16
da matricialidade sociofamiliar (a famlia o ncleo social bsico, devendo ser apoiada e fortalecida
para a efetividade de todas as aes e servios de assistncia social).
da territorializao (expressa o reconhecimento do territrio como fator determinante - fator social
e econmico - para compreenso e enfrentamento das situaes de vulnerabilidade e risco social.
14
15
16
Art. 3 e art.5,, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012
16
Esse princpio determina, ainda, que os servios socioassistenciais devem ser ofertados em locais
prximos aos usurios).
da proteo pr-ativa (o sistema deve constituir-se por um conjunto de aes capazes de reduzir a
ocorrncia de riscos e danos sociais).
da integrao seguridade social

da integrao s demais polticas sociais e econmicas
Da mesma forma, destacam-se as garantias abaixo:
a segurana de acolhida (provida por meio da oferta pblica de espaos e servios para a realizao
17
da proteo social bsica e especializada);
a segurana social de renda;

a segurana do convvio ou vivncia familiar, comunitria e social;
a segurana do desenvolvimento da autonomia individual, familiar e social;
a segurana de sobrevivncia a riscos circunstanciais.
Assim, atuaes que desconsiderem os princpios e garantias acima estaro em confronto com as normas
que pautam a assistncia social e, assim, podem ser objeto de ajuste, atravs de instrumentos extrajudiciais,
ou mesmo de interveno do Poder Judicirio para fazer cumprir o regramento contido na legislao prpria no bojo de ao civil pblica proposta com esse fim.
Nesse ponto, importante frisar que toda a normativa da assistncia social no pode ser confundida com mera recomendao de atuao para o gestor ou para os demais integrantes do SUAS.
Trata-se, como no podia deixar de ser, de legislao que obriga o ente pblico. O direito assistncia social direito subjetivo pblico assegurado pela Constituio da Repblica, concretizado pela
LOAS e consolidado pelas Resolues do CNAS.
17
3.3 Os Nveis de Proteo Social

Para a consecuo de suas finalidades, a assistncia social no SUAS organizada por nveis de proteo social,
a saber: i) proteo social bsica; e ii) proteo social especial (esta, dividida em mdia e alta complexidade).
3.3.1 Proteo Social Bsica

A proteo social bsica formada pelo conjunto de servios, programas, projetos e benefcios da
assistncia social que visam a prevenir situaes de vulnerabilidade e risco social por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e do fortalecimento de vnculos familiares e comunitrios18. Destina-se populao que vive em situao de vulnerabilidade social decorrente da pobreza,
privao (ausncia de renda, precrio ou nulo acesso aos servios pblicos, entre outros) e/ou fragilizao de vnculos afetivos. Este nvel de proteo operado por meio de: i) Centros de Referncia de
Assistncia Social (CRAS), territorializados de acordo com a demanda do municpio; ii) rede de servios
scioeducativos direcionados para grupos geracionais, integeracionais, grupos de interesse, entre outros; iii) benefcios eventuais; iv) benefcios de prestao continuada; e v) servios e projetos de capacitao e insero produtiva.
A principal unidade onde so prestados os servios continuados de proteo bsica o Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS), caracterizando-o como a porta de entrada do SUAS. Esse pode ser
definido como sendo a unidade pblica municipal, de base territorial, localizada em reas com maiores ndices de vulnerabilidade19 e risco social, destinada articulao dos servios socioassistenciais
no seu territrio de abrangncia e prestao de servios, programas e projetos scioassistenciais
de proteo social bsica s famlias.
O CRAS deve se localizar, como dito, em reas de maior vulnerabilidade social. E, assim, constitui-se como
a principal porta de acesso rede socioassistencial, sendo tambm responsvel pela organizao e oferta
de servios de proteo social bsica. Deve realizar o referenciamento a outros equipamentos e servios de
proteo bsica e especial.
Cada municpio dever ter CRAS em quantidade suficiente para atendimento sua demanda. Aps ser revisada, em 2012, a NOB/SUAS deixou de fazer referncia a um nmero mnimo de CRAS por municpio, de
acordo com seu porte, como era previsto na NOB/SUAS 2005. Essas referncias deixaram de ser utilizadas
porque cada municpio tem uma necessidade diferente do outro e, sendo assim, no se pode generalizar
uma situao padro.
18
Art. 6-A, inciso I, da Lei 8.742/93.
19 A vulnerabilidade decorre da perda ou fragilidade dos vnculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; da desvantagem pessoal resultante de deficincias; e da excluso pela pobreza e/ou pela falta de acesso s demais polticas pblicas.
18
Nessa lgica, o nmero de CRAS que o municpio precisa ter ser determinado pela sua demanda por
assistncia social, ou seja, enquanto houver famlia precisando de atendimento, a rede de equipamentos
precisar ser ampliada para garantir cobertura a todos que dela necessitarem.
Reafirmando esta lgica, a NOB/SUAS 2012, obriga os municpios a realizarem a cada quatro anos um diagnstico socioterritrial para pautar a elaborao do Plano de Assistncia Social, afirmando que a identificao
das demandas locais ir orientar a implantao dos novos equipamentos.20Outro fator importante para avaliar
o nmero de CRAS que um municpio precisa ter a capacidade de referenciamento de cada equipamento.
A capacidade de referenciamento de um CRAS est relacionada21:
I. ao nmero de famlias do territrio;
II. estrutura fsica da unidade; e
III. quantidade de profissionais que atuam na unidade, conforme referncia da NOB RH.
Dessa forma, a capacidade de referenciamento diz respeito ao porte do equipamento, sua potencialidade
de atender um nmero maior ou menor de famlias. Assim, cada CRAS servir de referncia para um nmero especfico de famlias, que dever ser determinado com base nas reais condies e necessidades de
atendimento, no nmero de famlias que vivem no territrio, na capacidade fsica e no nmero de profissionais existentes no equipamento.
Partindo deste raciocnio, a NOB/SUAS 2012 previu trs possibilidades diferentes de capacidade de referenciamento, definidas a partir de uma estimativa do nmero de famlias referenciadas que cada uma delas
comportar.
No 3, do art. 64 a NOB/SUAS estabelece que os CRAS sero organizados conforme o nmero de famlias
a ele referenciadas, observando a seguinte diviso:
I. at 2.500 famlias;
II. de 2.501 famlias a 3.500 famlias;
III. de 3.501 famlias a 5.000 famlias.
Dessa forma, um territrio que apresente menor demanda poder receber um equipamento com menor
capacidade de referenciamento e locais de maior demanda, necessitaro de equipamentos de maior porte
ou, at mesmo, de mais de um equipamento.
20 Art. 20 e 21 I e II, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012
21 NOB/SUAS 2012, artigo 64, pargrafos 2 e 3.
19
Essa uma diviso importante porque estabelece um teto para a capacidade de referenciamento do CRAS,
oferecendo um parmetro de quantificao. Vejamos: se h a estimativa de que existem no territrio 10.000
famlias com perfil para serem referenciadas, este territrio precisar de 04 CRAS com capacidade para referenciar at 2.500 famlias, ou de 03 CRAS com capacidade para referenciar 2.500 a 3.500 famlias, ou, ainda,
de 02 CRAS com capacidade para at 5.000 famlias. A escolha entre essas opes depender das condies
ofertadas pelo municpio no que refere-se estrutura fsica e aos recursos humanos.
Entende-se por famlias referenciadas aquelas que vivem em reas caracterizadas como de vulnerabilidade, e as que, embora no vivam nessas reas, necessitem de proteo social. Devem ser includas nesse
conceito famlias que recebam benefcios sociais e auxlios financeiros e as que possuem membros em
situao de risco. Na prtica, o Ministrio do Desenvolvimento Social - (MDS) considera como nmero de
famlias referenciadas o nmero de famlias inscritas no Cadastro nico para Programas Sociais do Governo
Federal22. O Cadnico, conforme dispe o art. 2o do Decreto 6.135/07, que o regulamenta, pode ser definido
como sendo o instrumento de identificao e caracterizao scioeconmica das famlias brasileiras de
baixa renda, a ser obrigatoriamente utilizado para seleo de beneficirios e integrao de programas sociais do Governo Federal voltados ao atendimento desse pblico.
Entretanto, considerando a grande dificuldade encontrada por alguns Municpios no cadastramento de
famlias no Cadastro nico do Governo Federal, tm-se cotejado seus dados com o nmero de famlias
pobres estimado pelo IBGE com este perfil, atentando para eventual disparidade.23
22 O Cadnico um banco de dados informatizado que identifica as famlias em situao de pobreza, fornecendo dados para a
priorizao de aes governamentais na sade, educao, trabalho, renda, habitao e segurana alimentar. O Cadnico orienta
a seleo de beneficirios do PBF.
23 A estimativa de famlias pobres com Perfil Cadastro nico (baixa renda) foi feita a partir da combinao da metodologia de
Mapas de Pobreza do IBGE, elaborados a partir do Censo Demogrfico 2010 e de outros indicadores scio-econmicos, levando
em considerao a renda familiar per capita de at meio salrio mnimo.
20
Municpio
Estimativa de Famlias
Pobres
IBGE - 2010
Total de Famlias inscritas no CADNICO

(Maio/2013 )
Angra dos Reis
8.996
14.225
Aperib
734
1.886
Araruama
8.206
15.242
Areal
801
1.401
Armao de Bzios
1.333
3.141
Arraial do Cabo
1.377
3.014
Barra do Pira
5.355
7.051
Barra Mansa
8.691
13.860
Belford Roxo
38.834
57.762
Bom Jardim
1.635
2.823
Bom Jesus do Itabapoana
2.574
5.139
Cabo Frio
10.255
24.098
Cachoeiras de Macacu
3.905
8.623
Cambuci
1.239
2.985
Campos Dos Goytacazes
36.949
50.210
Cantagalo
1.304
2.578
Carapebus
725
1.860
Cardoso Moreira
1.125
2.392
Carmo
1.206
2.287
Casimiro de Abreu
1.854
3.701
Comendador Levy Gasparian
455
1.160
Conceio de Macabu
1.285
3.263
Cordeiro
838
2.846
Duas Barras
724
1.311
Duque de Caxias
61.224
94.711
Engenheiro Paulo de Frontin
931
1.577
21
22
Guapimirim
3.630
7.286
Iguaba Grande
1.531
3.871
Itabora
15.291
26.887
Itagua
7.370
12.276
Italva
897
2.477
Itaocara
1.768
4.559
Itaperuna
5.455
10.676
Itatiaia
1.448
3.862
Japeri
9.100
16.983
Laje do Muria
724
1.471
Maca
9.124
19.298
Macuco
361
1.159
Mag
16.183
35.432
Mangaratiba
2.069
3.242
Maric
6.123
12.844
Mendes
1.035
1.844
Mesquita
10.958
17.085
Miguel Pereira
1.331
3.335
Miracema
1.671
4.073
Natividade
1.048
2.643
Nilpolis
8.145
14.940
Niteri
15.439
29.279
Nova Friburgo
6.092
13.236
Nova Iguau
62.482
87.870
Paracambi
3.435
5.189
Paraba do Sul
2.644
3.624
Parati
1.950
3.765
Paty do Alferes
2.294
3.879
Petrpolis
14.033
22.111
Pinheiral
1.662
3.177
Pira
1.786
2.391
Porcincula
1.592
2.919
Porto Real
815
2.400
Quatis
734
1.308
Queimados
11.237
24.893
Quissam
1.450
3.5582
Resende
5.080
6.251
Rio Bonito
3.582
6.364
Rio Claro
1.243
2.050
Rio Das Flores
538
1.532
Rio Das Ostras
4.129
10.286
Rio de Janeiro
293.319
430.532
Santa Maria Madalena
829
1.352
Santo Antnio de Pdua
2.523
3.976
So Fidlis
2.667
6.364
So Francisco de Itabapoana
5.476
7.665
So Gonalo
54.768
92.893
So Joo da Barra
2.733
6.483
So Joo de Meriti
28.215
39.436
So Jos de Ub
783
1.550
So Jos do Vale do Rio Preto
1.522
2.725
So Pedro da Aldeia
5.196
12.456
So Sebastio do Alto
747
1.530
Sapucaia
1.369
3.068
Saquarema
4.855
8.649
Seropdica
5.075
9.882
23
Silva Jardim
2.170
3.979
Sumidouro
1.397
3.528
Tangu
2.772
5.137
Terespolis
8.524
15.425
Trajano de Morais
892
1.896
Trs Rios
4.403
8.837
Valena
4.310
8.435
Varre-sai
862
1.659
Vassouras
2.158
3.833
Volta Redonda
9.495
19.375
TOTAL
1.425.020
1.179.540
Os servios de proteo social bsica so:

a) Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF);
b) Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos (voltado a crianas, adolescentes e idosos);
c) Servio de Proteo Social Bsica no Domiclio para Pessoas com Deficincia e Idosas;
Esses servios so descritos (seus objetivos, destinatrios, provises, condies e formas de acesso, unidade,
perodo de funcionamento, abrangncia, articulao em rede, impacto social esperado) no Anexo da Resoluo 109/09 do CNAS, chamado de Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais. O mais importante
servio de proteo bsica o de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF) e deve ser prestado
necessariamente no Centro de Referncia de Assistncia Social (CRAS). Os demais servios devem ser referenciados a este equipamento (o servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para idosos pode ser
prestado no CRAS ou em outro centro de idosos, e o servio de proteo social bsica no domiclio para
pessoas com deficincia e idosos deve ser prestado no domiclio do usurio) e manter articulao com o
Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia, sempre obedecidas as regras que regulam os servios, inclusive quanto ao espao fsico e equipe tcnica.
Dessa forma, possibilita-se a organizao e a hierarquizao da rede socioassistencial no territrio, cumprindo a diretriz de descentralizao da poltica de assistncia social.
24
QUADRO DE SERVIOS DA PROTEO BSICA24

SERVIO DE PROTEO E ATENDIMENTO INTEGRAL FAMLIA (PAIF)
Consiste no trabalho social com famlias, de carter continuado, com a finalidade de fortalecer a funo protetiva
daquelas, prevenindo a ruptura de seus vnculos, promovendo seu acesso e usufruto de direitos e contribuindo na
melhoria de sua qualidade de vida.
SERVIO DE CONVIVNCIA E FORTALECIMENTO DE VNCULOS
Tem por finalidade, em sntese, complementar o trabalho

social com famlias prevenindo a ocorrncia de situaes
de excluso social, risco e a institucionalizao. O servio
organizado de modo a garantir aquisies progressivas aos
seus usurios de acordo com seu ciclo de vida, destinado a
crianas, adolescentes e idosos.
SERVIO DE PROTEO SOCIAL BSICA NO DOMICLIO PARA PESSOAS

COM DEFICINCIA E IDOSAS
Objetiva prevenir, tambm complementando o trabalho

social com famlias, o isolamento e confinamento de idosos
e pessoas com deficincia e agravos que possam desencadear rompimentos de vnculos familiares e sociais
3.3.2 Proteo Social Especial

A proteo social especial formada pelo conjunto de servios, programas e projetos que tm por objetivo contribuir para a reconstruo de vnculos familiares e comunitrios, a defesa de direito, o fortalecimento
das potencialidades e aquisies e a proteo de famlias e indivduos para o enfrentamento das situaes
de violao de direitos.25 Tem por referncia a ocorrncia de situaes de risco ou violao de direitos.
Os servios de proteo social especial podem ser classificados em dois nveis de acordo com a complexidade: proteo social especial de mdia complexidade e proteo social especial de alta complexidade. A
primeira destina-se s situaes em que os vnculos familiares e comunitrios, apesar da violao de direitos, continuam preservados, a segunda aos casos em que em que esses vnculos esto rompidos.
A principal unidade onde so materializados os servios continuados de proteo especial o
Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS), podendo este ser implantado com
abrangncia local ou regional, de acordo com o porte e necessidade dos municpios, aliados ao grau
de incidncia e complexidade das situaes de violao de direitos. O CREAS destina-se prestao
de servios a indivduos e famlias que se encontrem em situao de risco pessoal ou social, por violao de
direitos ou contingncias, que demandam intervenes especializadas da proteo social especial.
24
Resoluo 109/09 do CNAS.
25
Art. 6-A, inciso II, da Lei 8.742/93.
25
Os CREAS so a principal porta de entrada das famlias na rede de proteo especial do Sistema nico de
Assistncia Social, promovendo, tambm, o encaminhamento da populao local para as demais polticas
pblicas e sociais. Possibilitam o desenvolvimento de aes intersetoriais que visem sustentabilidade, de
forma a romper o ciclo de reproduo intergeracional do processo de excluso social, e a evitar que estas
famlias e indivduos voltem a ter seus direitos violados, recaindo em situaes de vulnerabilidade e riscos.
Assim como os CRAS, as unidades de oferta de servios de proteo social especial tambm podero ter distintas capacidades de atendimento e composio, em funo das dinmicas territoriais e da relao entre estas
unidades e as situaes de risco pessoal e social, as quais devero estar previstas nos planos de assistncia social.
Apesar disto, ainda que a definio do nmero necessrio de CREAS deva se pautar pela demanda do municpio, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome ainda utiliza, como um parmetro de
referncia para estabelecer o nmero mnimo de CREAS, o porte do municpio26:
Porte municipal27
Parmetros de referncia
Pequeno Porte I
Cobertura de atendimento em CREAS Regional ou implantao de 01

CREAS, quando a demanda local justificar
Pequeno Porte II
Implantao de pelo menos 01 CREAS
Mdio Porte
Implantao de pelo menos 01 CREAS
Grande Porte, Metrpoles e DF
Implantao de 01 CREAS a cada 200.000 habitantes
O prprio MDS ressalta, contudo, nessas orientaes, que esses so meros parmetros de referncia e que
a realidade local conhecida a partir do diagnstico socioterritorial e dados de vigilncia socioassistencial
deve orientar, se for o caso, a implementao de outros CREAS no municpio.
A demanda pelo equipamento e seus servios, portanto, deve ser o norte do gestor na implementao da
rede de proteo especial, em que se incluem os CREAS.
26
Orientaes sobre a Gesto do Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social CREAS 1 Verso. Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia. 2011. p. 15
27 O porte municipal uma classificao utilizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE para dividir os municpios por nmero de habitantes. Esta classificao utilizada pela assistncia social nos casos em que necessrio considerar
o tamanho do municpio para fins de repasse financeiros, implantao de equipamentos, entre outros.
26
Outro ponto de que no se pode olvidar diz respeito obteno de financiamento federal ou estadual,
pactuado ou decorrente de habilitao em nvel de gesto plena, para implementao do CREAS ou de
qualquer outro servio ou equipamento. Nesse caso, estando o municpio recebendo verbas para esse fim
no pode se escusar de ofertar o servio/unidade.
De qualquer sorte, tendo em vista o princpio da territorialidade, a construo dos CREAS deve ocorrer em
locais de fcil acesso aos usurios e em territrios com grande incidncia de populao em situao de
vulnerabilidade. O objetivo permitir a descoberta de potencialidades ligadas aquele territrio e facilitar a
acolhida e aderncia dos indivduos e famlia, aumentando assim, a efetividade dos servios oferecidos e as
chances de sucesso da interveno.
Os CRAS e os CREAS devem possuir interface com as demais polticas pblicas, alm de articular, coordenar
e ofertar servios, programas, projetos e benefcios da assistncia social28.
Os servios de proteo social especial so:
I - de mdia complexidade:
a. Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos - PAEFI;
b. Servio Especializado em Abordagem Social;
c. Servio de Proteo Social a Adolescentes em cumprimento de medida Socioeducativa de Liberdade Assistida LA e de Prestao de Servios Comunidade PSC;
d. Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosos (as) e suas Famlias;
e. Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua;
II - de alta complexidade:
a. Servio de Acolhimento Institucional nas seguintes modalidades:
- Abrigo Institucional;
- Casa-Lar;
- Casa de Passagem;
- Residncia Inclusiva.
28
Lei 12.435 de 2011, 3, art. 6C.
27
b. Servio de Acolhimento em Repblica;

c. Servio de Acolhimento em Famlia Acolhedora;
d. Servio de Proteo em Situao de Calamidades Pblicas e de Emergncias.
Assim como os servios de proteo social bsica, esses servios so previstos detalhadamente no Anexo
da Resoluo 109/09 do CNAS, na chamada Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais.
Apenas o Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (PAEFI) deve ser prestado
necessariamente no Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (CREAS). Os demais servios
listados podem ser prestados tanto no CREAS quanto em unidades a ele referenciadas. A exceo fica por
conta do Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua, que deve ser prestado necessariamente
no Centro de Referncia Especializado para Populao em Situao de Rua (CENTRO-POP). Desta forma,
possibilita-se a organizao e a hierarquizao da rede socioassistencial no territrio, cumprindo a diretriz
de descentralizao da poltica de assistncia social.
28
QUADRO DE SERVIOS DE PROTEO ESPECIAL MDIA COMPLEXIDADE29
SERVIO DE PROTEO E ATENDIMENTO ESPECIALIZADO A FAMLIAS E INDIVDUOS (PAEFI)
Consiste no trabalho de apoio, orientao e acompanhamento a

famlias com um ou mais de seus membros em situao de ameaa ou violao de direitos. Compreende atenes e orientaes
direcionadas para a promoo de direitos, a preservao e o fortalecimento de vnculos familiares, comunitrios e sociais e para o
fortalecimento da funo protetiva das famlias diante do conjunto de condies que as vulnerabilizam e/ou as submetem a situaes de risco pessoal e social. 30
SERVIO ESPECIALIZADO EM
ABORDAGEM SOCIAL
aquele ofertado de forma continuada e programada com a finalidade de assegurar trabalho social de abordagem e busca ativa
que identifique, nos territrios, a incidncia de trabalho infantil,
explorao sexual de crianas e adolescentes, situao de rua,
dentre outras situaes de violao de direitos, devendo buscar
a resoluo de necessidades imediatas e promover a insero na
rede de servios socioassistenciais e das demais polticas pblicas
na perspectiva da garantia dos direitos.
SERVIO DE PROTEO SOCIAL

A ADOLESCENTES EM CUMPRIMENTO DE MEDIDA SOCIOEDUCATIVA DE LIBERDADE ASSISTIDA (LA) E DE PRESTAO DE
SERVIOS COMUNIDADE (PSC)
o servio destinado a prover ateno socioassistencial a adolescentes e jovens em cumprimento de medidas socioeducativas em
meio aberto determinadas judicialmente. Realiza-se a partir da
elaborao do Plano Individual de Atendimento (PIA) com a participao do adolescente e sua famlia, contendo objetivos, metas,
perspectivas de vida futura de acordo com as necessidades do
adolescente.
SERVIO DE PROTEO SOCIAL

ESPECIAL PARA PESSOAS COM
DEFICINCIA, IDOSAS E SUAS FAMLIAS
Esse servio visa oferta de atendimento especializado a famlias

com pessoas com deficincia e idosas com algum grau de dependncia, que tiveram suas limitaes agravadas por violaes de
direitos, tais como: explorao da imagem, isolamento, confinamento, atitudes discriminatrias e preconceituosas no seio da
famlia, falta de cuidados adequados por parte do cuidador, alto
grau de estresse do cuidador, desvalorizao da potencialidade/
capacidade da pessoa, dentre outras que agravam a dependncia
e comprometem o desenvolvimento da autonomia.
SERVIO ESPECIALIZADO PARA

PESSOAS EM SITUAO DE RUA
Tem por finalidade assegurar a pessoas que utilizam as ruas como

espao de moradia e/ou sobrevivncia o atendimento e as atividades direcionados para o desenvolvimento de sociabilidades, na
perspectiva de fortalecimento de vnculos interpessoais e/ou familiares que oportunizem a construo de novos projetos de vida.
29
30
29
QUADRO DE SERVIOS DE PROTEO ESPECIAL ALTA COMPLEXIDADE31

Servio de acolhimento voltado a famlias e/ou indivduos com vnculos
familiares rompidos ou fragilizados que deve funcionar em unidade com
caractersticas residenciais. O atendimento deve ser personalizado e em
pequenos grupos, alm de favorecer o convvio familiar e comunitrio.
SERVIO DE ACOLHIMENTO
INSTITUCIONAL
Para crianas, adolescentes e idosos, o servio deve ser desenvolvido

em Casa-Lar e Abrigo Institucional, para adultos e famlias em Abrigo
Institucional e Casa de Passagem, para jovens e adultos com deficincia
em Residncias Inclusivas. O servio destinado especificamente a crianas e adolescentes deve ser organizado segundo as normas do ECA e
documento Orientaes Tcnicas: Servio de Acolhimento para Crianas e Adolescentes, aprovado pela Resoluo Conjunta CONANDA-CNAS no 01 de 18 de junho de 2009.
EM REPBLICAS
Outra modalidade de servio de acolhimento, destinados a grupos

de pessoas maiores de 18 anos em estado de abandono, situao de
vulnerabilidade e risco pessoal com vnculos familiares extremamente
fragilizados ou rompidos.
EM FAMLIA ACOLHEDORA
Esse servio organiza o acolhimento de crianas e adolescentes afastados das famlias por medida de proteo em residncias de famlias
cadastradas. O servio responsvel por selecionar, capacitar, cadastrar e acompanhar as famlias acolhedoras, assim como as criana e
adolescentes acolhidas e suas famlias de origem. O servio tambm
deve ser organizado segundo as normas do ECA e documento Orientaes Tcnicas: Servio de Acolhimento para Crianas e Adolescentes acima mencionado.
SERVIO DE PROTEO EM
SITUAES DE CALAMIDADES
PBLICAS E DE EMERGNCIAS
Destina-se a promover o apoio e proteo populao atingida por

situaes de emergncia e calamidade pblica, com a oferta de alojamentos provisrios, atenes e provises materiais, conforme as necessidades detectadas.
3.4. Entidades e Organizaes de Assistncia Social

As entidades e organizaes de assistncia social integram, junto com os Conselhos de Assistncia Social e
entes federativos, o SUAS32.
Segundo definio legal, consideram-se entidades e organizaes de assistncia social as que, sem fins
31
32
Art. 6, 2 da Lei 8.742/93.
30
lucrativos, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficirios da assistncia social e as que atuam na defesa e garantia de direitos.33 Seus atos constitutivos devem definir expressamente natureza, objetivos, misso e pblico-alvo de acordo com as disposies da LOAS34.
A caracterizao dessas entidades e organizaes como de assistncia social - e seu consequente funcionamento no mbito do SUAS - exige a observncia das normas que regem a assistncia social em nosso pas.
A legislao, conquanto estabelea a integrao entre entes pblicos e entidades e organizaes privadas,
estabelece requisitos para atuao destas.
Exige a lei, em primeiro lugar, que a entidade esteja vinculada ao SUAS. Essa vinculao consiste no reconhecimento pelo
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) de que a entidade integra a rede socioassistencial.35
Para tanto, a entidade deve constituir-se na forma do art 3 da LOAS36, inscrever-se no Conselho Municipal
de Assistncia Social (ou Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal) e integrar o sistema de cadastro
de entidades mantido pelo MDS37.
Incorrendo em irregularidades na aplicao de recursos pblicos, as entidades tero sua vinculao ao SUAS cancelada38.
Apenas as entidades e organizaes vinculadas ao SUAS podem celebrar convnios, contratos, acordos e
ajustes com o poder pblico, e, assim, receber verbas pblicas para financiamento de suas aes39 o que
33
Art. 3, caput, da Lei 8.742/93.
34
Art. 1 do Decreto 6308/07.
35
Art. 6-B, 1 da Lei 8.742/93.
36
Art. 3 Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas sem fins lucrativos que, isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta Lei, bem como as que atuam na defesa
e garantia de direitos.
1 So de atendimento aquelas entidades que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios, executam programas ou projetos e concedem benefcios de prestao social bsica ou especial, dirigidos s famlias e indivduos em situaes
de vulnerabilidade ou risco social e pessoal, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberaes do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), de que tratam os incisos I e II do art. 18.
2 So de assessoramento aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios e executam programas
ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes de usurios, formao
e capacitao de lideranas, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberaes do CNAS, de que tratam os incisos I e II do art. 18.
3 So de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivao dos direitos socioassistenciais, construo de
novos direitos, promoo da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulao com rgos pblicos de defesa de
direitos, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberaes do CNAS, de que
tratam os incisos I e II do art. 18.
37
Art. 6-B, 2 da Lei 8.742/93.
38
Art. 36 da Lei 8.742/93.
39
Art. 6-B, 3 da Lei 8.742/93.
31
dever ser comunicado pelo rgo gestor local da assistncia social ao MDS40.
Tais convnios s podem ser celebrados por Unio, Estados e Municpios em conformidade com os Planos
aprovados pelos respectivos Conselhos41. Por essa razo, indispensvel a anlise dos Planos de Assistncia
Social e dos Planos de Ao quando da fiscalizao da regularidade do convnio.
Observe-se que, em qualquer hiptese, receba recursos pblicos ou no, o regular funcionamento da entidade depende de prvia inscrio no Conselho Municipal de Assistncia Social (ou do DF, quando for o
caso), ao qual cabe sua fiscalizao42. Tambm em qualquer caso, a entidade deve prestar assistncia social
seguindo os objetivos, diretrizes e princpios estabelecidos na NOB/SUAS2012, NOB/SUAS-RH e demais normativas da rea. Alm disso, os servios devem ser prestados em estrita observncia tipificao nacional
de servios aprovada pela Resoluo CNAS 109/09.
Entidades e Organizaes No-Governamentais de Assistncia Social

Natureza
Atos constitutivos
Pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos

Seus atos constitutivos devem definir expressamente sua natureza, objetivos, misso e pblico-alvo em consonncia com a normativa prevista na Lei 8.742/9343.
Deve ter como sua finalidade social a adoo, isolada ou alternativamente, dos seguintes objetivos, todos voltados garantia da vida, reduo de danos e/ou
preveno incidncia de riscos44:
a proteo famlia;
a proteo maternidade;
Finalidade Social
a proteo infncia;
a proteo adolescncia;
a proteo velhice;
o amparo s crianas e aos adolescentes carentes;
a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
a habilitao e reabilitao das pessoas com deficincia e a promoo de sua integrao a vida comunitria.
40
Art. 6, 4 da Lei 8.742/93.
41
Art. 10 da Lei 8.742/93.
42
Art. 9 da Lei 8.742/93.
43
Art. 1o do Decreto 6.308/07.
44
Art. 2o da Lei 8.742/93.
32
Deve prestar, isolada ou cumulativamente45:
Atividades
atendimento aos beneficirios da Lei 8.742/93;

assessoramento aos beneficirios da Lei 8.742/93;
defesa e garantia de direitos.
Atendimento
Contraprestao
Deve obedecer ao princpio da universalidade do atendimento, sendo vedado dirigir suas atividades exclusivamente a seus associados ou a categoria profissional46.
No poder exigir contraprestao do usurio47.
Requisitos formais
Estar inscrita no Conselho Municipal de Assistncia Social48 e estar vinculada ao SUAS49.
Outros Requisitos
Os convnios celebrados com os entes pblicos devem estar em conformidade

com os seus respectivos Planos de Assistncia Social
Servios
Devem estar em consonncia com a Resoluo 109/09 do CNAS (Tipificao Nacional).
Recursos Humanos
Devem estar em consonncia com a Resoluo 269/06 do CNAS (NOB-RH/SUAS)
45 Art. 3o da Lei 8.742/93 (Art. 3o Consideram-se entidades e organizaes de assistncia social aquelas sem fins lucrativos que,
isolada ou cumulativamente, prestam atendimento e assessoramento aos beneficirios abrangidos por esta Lei, bem como as que
atuam na defesa e garantia de direitos.
1 So de atendimento aquelas entidades que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios, executam programas ou projetos e concedem benefcios de prestao social bsica ou especial, dirigidos s famlias e indivduos em situaes
de vulnerabilidade ou risco social e pessoal, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberaes do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), de que tratam os incisos I e II do art. 18.
2 So de assessoramento aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios e executam programas
ou projetos voltados prioritariamente para o fortalecimento dos movimentos sociais e das organizaes de usurios, formao
e capacitao de lideranas, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberaes do CNAS, de que tratam os incisos I e II do art. 18).
3 So de defesa e garantia de direitos aquelas que, de forma continuada, permanente e planejada, prestam servios e executam programas e projetos voltados prioritariamente para a defesa e efetivao dos direitos socioassistenciais, construo de
novos direitos, promoo da cidadania, enfrentamento das desigualdades sociais, articulao com rgos pblicos de defesa de
direitos, dirigidos ao pblico da poltica de assistncia social, nos termos desta Lei, e respeitadas as deliberaes do CNAS, de que
tratam os incisos I e II do art. 18.)
46
Art. 1o, pargrafo nico, inciso II, do Decreto 6.308/07 c/c art. 2o da Lei 12.101/09.
47
Art. 1o, pargrafo nico, inciso II, do Decreto 6.308/07 c/c art. 2o da Lei 12.101/09.
48
Art. 9o da Lei 8.742/93.
49
Art. 6o-B, 2o da Lei 8.742/93.
33
3.5 Recursos Humanos

O tema recursos humanos , dentro do sistema de assistncia social, de grande relevncia. Ao contrrio de
outros direitos sociais, como sade, moradia e educao, que demandam, para sua efetivao, gasto de
significativa parcela de seu oramento em insumos materiais, na assistncia social, para a consecuo de
seus fins, a maior parcela do investimento deve estar voltada aos recursos humanos, seja no pagamento de
servidores, seja em sua capacitao.
O sucesso da poltica pblica de assistncia social, com a implementao e efetivao desse direito,
s possvel graas aos profissionais que atuam na rede socioassistencial, haja vista a natureza do
servio.
Em 2006, o CNAS, atento importncia da gesto do trabalho para consolidao do sistema, editou a Resoluo 269/06, aprovando a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social, a NOB-RH/SUAS.
Nela, so apresentados princpios e diretrizes, dentre os quais destacam-se a necessidade de contratar e manter no quadro de pessoal servidores pblicos concursados e qualificados academicamente, de uma poltica nacional de capacitao continuada, descentralizada, bem como o fim da
terceirizao.
A NOB-RH/SUAS traz o conceito de equipes de referncia50, definindo-as como aquelas constitudas por
servidores efetivos responsveis pela organizao e oferta de servios, programas, projetos e benefcios
da proteo social bsica e especial, levando-se em considerao o nmero de famlias e indivduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisies que devem ser garantidas aos usurios51, alm de dispor
sobre a composio mnima de cada equipe nos CRAS, CREAS e nos servios de acolhimento temporrio,
conforme quadros abaixo:
50 A Resoluo do Conselho Nacional de Assistncia Social n 17 de 20 de junho de 2011, Ratificar a equipe de referncia definida pela Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social NOB-RH/SUAS e Reconhecer as
categorias profissionais de nvel superior para atender as especificidades dos servios socioassistenciais e das funes essenciais
de gesto do Sistema nico de Assistncia Social SUAS.
51
34
NOB/SUAS-RH, p. 14.
Equipes de Referncia nos CRAS:

Municpios de Pequeno
Porte I
Municpios de Pequeno
Porte II
Municpio de Mdio Porte,

Grande Porte e Metrpoles
1 Coordenador com nvel superior, concursado e experincia em trabalhos comunitrios e gesto de programas,
projetos, servios e benefcios socioassistenciais
At 2.500 famlias referenciadas
At 3.500 famlias referenciadas
A cada 5.000 famlias referenciadas
2 tcnicos de nvel superior, sendo um profissional assistente

social e outro preferencialmente
psiclogo
3 tcnicos de nvel superior, sendo

dois profissionais assistentes sociais
e outro preferencialmente psiclogo
4 tcnicos de nvel superior, sendo

dois profissionais assistentes sociais, um psiclogo e um profissional que compe o SUAS
2 tcnicos de nvel mdio
Equipes de Referncia nos CREAS:

Municpios em Gesto Inicial e Bsica
Municpios em Gesto Plena e Estados

com Servios Regionais
Capacidade de atendimento de 50 pessoas/indivduos
Capacidade de atendimento de 80 pessoas/indivduos
1 coordenador
1 coordenador
1 assistente social
2 assistentes sociais
1 psiclogo
2 psiclogos
1 advogado
1 advogado
2 profissionais de nvel superior ou mdio abordagem

dos usurios)
4 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos usurios)
1 auxiliar administrativo
2 auxiliares administrativos
35
Equipes de Referncia para os Centros de Acolhimento Institucional com atendimento em pequenos grupos (Abrigo Institucional, Casa-lar e Casa de Passagem)
Atendimento
D
I
R
E
T
O
36
Profissional
Funo
Escolaridade
Quantidade
Coordenador
nvel superior ou
mdio
1 profissional referenciado para at 20 usurios

acolhidos em, no mximo, 2 equipamentos.
Cuidador
nvel mdio e
qualificao especfica
1 profissional para at 10 usurios, por turno.

A quantidade de cuidador por usurio dever
ser aumentada quando houver usurios que
demandem ateno especfica (com deficincia, com necessidades especficas de sade, pessoas soropositivas, idade inferior a um
ano, pessoa idosa com Grau de Dependncia
II ou III, dentre outros). Para tanto, dever ser
adotada a seguinte relao: a) 1 cuidador para
cada 8 usurios, quando houver 1 usurio com
demandas especficas; b) 1 cuidador para cada
6 usurios, quando houver 2 ou mais usurios
com demandas especficas.
Auxiliar de Cuidador
nvel fundamental e qualificao

especfica
1 profissional para at 10 usurios, por turno. A

quantidade de cuidador por usurio dever ser
aumentada quando houver usurios que demandem ateno especfica (com deficincia,
com necessidades especficas de sade, pessoas soropositivas, idade inferior a um ano, pessoa idosa com Grau de Dependncia II ou III,
dentre outros). Para tanto, dever ser adotada a
seguinte relao: a) 1 auxiliar de cuidador para
cada 8 usurios, quando houver 1 usurio com
demandas especficas; b) 1 auxiliar de cuidador
para cada 6 usurios, quando houver 2 ou mais
usurios com demandas especficas.
P
S
I
C
O
S
S
O
C
I
A
L
*
Assistente Social
nvel superior
1 profissional para atendimento a, no mximo, 20

usurios acolhidos em at dois equipamentos da
alta complexidade para pequenos grupos.
Psiclogo
nvel superior
1 profissional para atendimento a, no mximo, 20

usurios acolhidos em at dois equipamentos da
alta complexidade para pequenos grupos.
(*) vinculada ao rgo gestor
Equipe de Referncia para trabalho com Famlia Acolhedora:

Atendimento
P
S
I
C
O
S
S
O
C
I
A
L
*
Profissional
Funo
Escolaridade
Quantidade
Coordenador
nvel superior
1 profissional referenciado para at 45 usurios acolhidos.
Assistente Social
nvel superior
1 profissional para acompanhamento de at

15 famlias acolhedoras e atendimento a at
15 famlias de origem dos usurios atendidos
nesta modalidade.
Psiclogo
nvel superior
1 profissional para acompanhamento de at

15 famlias acolhedoras e atendimento a at
15 famlias de origem dos usurios atendidos
nesta modalidade.
37
Equipe de Referncia para Acolhimento em Repblica:

Atendimento
P
S
I
C
O
S
S
O
C
I
A
L
*
Profissional
Funo
Escolaridade
Quantidade
Coordenador
nvel superior
1 profissional referenciado para at 20 usurios.
Assistente Social
nvel superior
1 profissional para atendimento a, no mximo, 20 usurios em at dois equipamentos.
Psiclogo
nvel superior
1 profissional para atendimento a, no mximo, 20 usurios em at dois equipamentos.
Equipe de Referncia em Instituies de Longa Permanncia para Idosos (ILPIs):

Atendimento
D
I
R
E
T
O
38
Profissional / Funo
Escolaridade
1 Coordenador
nvel superior ou mdio
Cuidadores
nvel mdio
1 Assistente Social
nvel superior
1 Psiclogo
nvel superior
1 Profissional para desenvolvimento de atividades socioculturais
nvel superior
Profissional de limpeza
nvel fundamental
Profissional de alimentao
nvel fundamental
Profissional de lavanderia
nvel fundamental
Outro ponto importante consiste na possibilidade do pagamento de pessoal com recursos oriundos de verbas de cofinanciamento, trazida pela Lei 12.435/11. Com o advento deste diploma, que incluiu o art. 6-E na
LOAS, tais repasses passam a poder ser aplicados no pagamento dos profissionais que integram as equipes
de referncia conforme percentual estabelecido pelo MDS e aprovado pelo CNAS. Nessa esteira, foi aprovada a Resoluo n 32/2011 do CNAS, que estabeleceu o limite de 60% dos recursos oriundos do FNAS para
o pagamento desses profissionais pelos Municpios.
Embora a Resoluo no exija que esses profissionais sejam concursados, consenso que a regra veio ao
encontro dos anseios da assistncia social de contar com equipes de referncia compostas de servidores
qualificados, aprovados em concurso pblico e de vnculo estatutrio. A precariedade do vnculo dificulta
a profissionalizao e a capacitao das equipes, requisitos indispensveis qualidade do servio. A permisso para utilizao de co-financiamento para essa finalidade tambm afasta, ainda que em parte, o
problema de insuficincia de recursos e sua consequente alegao pelo gestor, capaz de inviabilizar o cumprimento do mandamento constitucional e da NOB/SUAS-RH.
Portanto, havendo recursos oriundos de repasses federais ou estaduais e sendo possvel sua utilizao para
custeio de pessoal, no h razo para que as contrataes continuem a ser realizadas de forma precria,
sendo imperiosa a realizao de concurso pblico para suprir os quadros da rede socioassistencial.
3.6 A Responsabilidade dos Entes Federativos no mbito do Sistema nico de Assistncia Social SUAS
Como j se afirmou, a organizao da assistncia social tem como uma de suas diretrizes a descentralizao
poltico-administrativa e o comando nico das aes em cada esfera de governo, o que previsto no artigo 5, inciso I, da Lei 8.742/93. Dessa forma, so previstos como objetivos do SUAS a consolidao de uma
gesto compartilhada, o co-financiamento e a cooperao tcnica e articulada entre os entes federativos.
Cabe, no entanto, identificar as parcelas de responsabilidade e competncia de cada ente federativo na
consecuo dessa poltica articulada e na execuo dos servios de proteo social bsica e especial. A
Lei Orgnica da Assistncia Social (Lei 8.742/93) dispe sobre critrios de diviso de competncias em seu
artigo 12 e seguintes:
Art. 12. Compete Unio:
I - responder pela concesso e manuteno dos benefcios de prestao continuada definidos no art. 203 da Constituio Federal;
II - cofinanciar, por meio de transferncia automtica, o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos de assistncia social em mbito nacional;
39
III - atender, em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, s aes assistenciais de carter de emergncia.
IV - realizar o monitoramento e a avaliao da poltica de assistncia social e assessorar Estados, Distrito Federal e Municpios para seu desenvolvimento.
Art. 13. Compete aos Estados:

I - destinar recursos financeiros aos Municpios, a ttulo de participao no custeio do pagamento dos benefcios eventuais de que trata o art. 22, mediante critrios estabelecidos
pelos Conselhos Estaduais de Assistncia Social;
II - cofinanciar, por meio de transferncia automtica, o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos de assistncia social em mbito regional ou local;
III - atender, em conjunto com os Municpios, s aes assistenciais de carter de emergncia;
IV - estimular e apoiar tcnica e financeiramente as associaes e consrcios municipais na
prestao de servios de assistncia social;
V - prestar os servios assistenciais cujos custos ou ausncia de demanda municipal justifiquem uma rede regional de servios, desconcentrada, no mbito do respectivo Estado.
VI - realizar o monitoramento e a avaliao da poltica de assistncia social e assessorar os
Municpios para seu desenvolvimento.
Art. 15. Compete aos Municpios:

I - destinar recursos financeiros para custeio do pagamento dos benefcios eventuais de que
trata o art. 22, mediante critrios estabelecidos pelos Conselhos Municipais de Assistncia
Social;
II - efetuar o pagamento dos auxlios natalidade e funeral;
III - executar os projetos de enfrentamento da pobreza, incluindo a parceria com organizaes da sociedade civil;
IV - atender s aes assistenciais de carter de emergncia;
40
V - prestar os servios assistenciais de que trata o art. 23 desta lei.

VI - cofinanciar o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos de assistncia social em mbito local; (Includo pela Lei n 12.435, de 2011)
VII - realizar o monitoramento e a avaliao da poltica de assistncia social em seu mbito.
Art. 23. Entendem-se por servios socioassistenciais as atividades continuadas que
visem melhoria de vida da populao e cujas aes, voltadas para as necessidades
bsicas, observem os objetivos, princpios e diretrizes estabelecidos nesta Lei.
1 O regulamento instituir os servios socioassistenciais.
2 Na organizao dos servios da assistncia social sero criados programas de amparo,
entre outros:
I - s crianas e adolescentes em situao de risco pessoal e social, em cumprimento ao disposto no art. 227 da Constituio Federal e na Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990 (Estatuto
da Criana e do Adolescente);
II - s pessoas que vivem em situao de rua.
A lei definiu que, na estruturao e funcionamento dos servios de proteo bsica e especial do Sistema
nico de Assistncia Social, o Municpio tem responsabilidade preponderante na prestao dos servios, cabendo aos Estados e Unio, salvo nos casos de emergncia, uma atuao meramente fiscalizatria
e subsidiria, sem prejuzo de seu dever de cofinanciamento, atravs de transferncias automticas, operadas fundo-a-fundo.
Observe-se que a leitura a contrrio sensu do artigo 13, inciso V, da Lei 8.742/93, informa que apenas seria
de responsabilidade do Estado a prestao direta de servios assistenciais nas hipteses em que seus custos
ou ausncia de demanda municipal justifiquem uma rede regional.
Assim, a oferta de servios e aes de Proteo Social Bsica compete a todos os municpios. No caso dos
servios de Proteo Social Especial, se no se verificar demanda potencial para a instalao de equipamentos prprios no mbito do municpio, os servios podero ser ofertados como servio regional, ofertados
pelo Estado, ou mediante consrcios pblicos, pactuados entre os municpios de determinada regio que
apresentem caractersticas semelhantes, ou por ambas as formas de financiamento.
Deste raciocnio, depreendem-se duas regras para a delimitao das responsabilidades dos municpios
quanto oferta de servios em seu mbito. A primeira, quanto proteo bsica: todos os municpios
devem oferecer em seu territrio a proteo social bsica. A segunda, relativa proteo social espe41
cial, coloca como fator determinante para a configurao dessa obrigao a demanda pelos servios
no municpio. Essa, ressalte-se, aplica-se to somente proteo social especial, j que a proteo social
bsica preventiva e, assim, visa, justamente, a evitar a ocorrncia de situaes que possam caracterizar a
demanda pelos servios de proteo especial.
Presume-se que os municpios maiores apresentam demanda por servios de mdia complexidade
e/ou de alta complexidade. Contudo, ainda que no caiba a presuno acima, persiste a responsabilidade do municpio sempre que existente e comprovada a demanda.
Lembre-se que, na lgica da NOB/SUAS 2012, o que orienta a necessidade de oferta do servio de proteo especial no mbito do territrio do municpio a demanda. Pelo princpio da territorialidade, a
proteo social deve ser ofertada considerando as peculiaridades do territrio e o acesso rede por seus
usurios. Destarte, havendo demanda suficiente, o servio deve ser oferecido em mbito municipal independente do tamanho do municpio. Caber, nesses casos, ao Ministrio Pblico, caso seja necessrio, ajuizar ao civil pblica e provar a demanda que justifica a disponibilizao do servio.
Em qualquer caso, alm do princpio da cooperao, que autoriza a oferta regional do servio, deve ser
levado em conta o princpio da subsidiariedade, que pressupe que as instncias federativas mais amplas
no devem realizar o que pode ser feito por instncias locais. Portanto, a interveno das instncias
federativas centrais deve ser colocada como o ltimo recurso, cabvel apenas quando a cooperao
federativa no for capaz de solucionar o problema.
Desse modo, ainda que o municpio no disponha, em seu territrio, do servio de mdia ou alta complexidade, permanece sua obrigao de articular-se para oferecer os servios de forma regional, facilitar o acesso
e prestar o adequado referenciamento a esses servios, atendendo sempre o usurio da rede de assistncia.
3.7 Instrumentos de Gesto

O SUAS, como j visto, o sistema que tem por funo a gesto das aes na rea de assistncia social.
Gesto o processo por meio do qual uma ou mais aes so planejadas, organizadas, dirigidas, coordenadas, executadas, monitoradas e avaliadas visando ao uso racional dos recursos disponveis (eficincia), aos
objetivos planejados (eficcia) e aos impactos esperados (efetividade)52.
Instrumentos de gesto, por consequncia, so os instrumentos de planejamento, organizao, direo,
coordenao, execuo, monitoramento e avaliao da poltica de assistncia social e do SUAS.
52 Capacitao para Controle Social nos Municpios: Assistncia Social e Programa Bolsa Famlia. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Braslia. 2010. p.89
42
Assim, caracterizam-se como instrumentos de gesto do SUAS:

a) Plano de Assistncia Social;
b) Pacto de Aprimoramento do SUAS;
c) Oramento;
d) Processos de Acompanhamento;
e) Gesto da Informao;
f) Gesto do Trabalho.
a) Plano de Assistncia Social

O Plano de Assistncia Social, cuja elaborao de responsabilidade do rgo gestor da poltica, deve
ser submetido aprovao do Conselho de Assistncia Social e concretiza o planejamento estratgico da
assistncia social no respectivo ente. Deve comportar: objetivos, diretrizes, metas, prioridades, aes e estratgias para implementao destas, resultados e impactos esperados, recursos materiais e financeiros
disponveis e necessrios, a cobertura da rede prestadora de servios, indicadores de monitoramento e
avaliao, bem como o espao temporal de execuo.
O Plano de Assistncia Social deve se pautar no diagnstico socioterritorial53 e ser elaborado pelo prazo de
quatro anos, desdobrando-se anualmente em um Plano de Ao. O diagnstico tambm deve compor o
Plano de Assistncia Social.
O Plano de Ao54 materializa o planejamento fsico e financeiro dos repasses fundo a fundo recebidos para
posterior apreciao do Conselho, devendo ser preenchido pelos Municpios e DF no SUAS-WEB55, ou em
formulrio especfico no caso do Plano de Ao estadual, como condio para transferncia dos recursos
do cofinanciamento federal.
53
NOB/SUAS 2012, art. 20.
54
O Plano de Ao o instrumento eletrnico de planejamento utilizado pela SNAS para ordenar e garantir o lanamento e
validao anual das informaes necessrias ao incio ou continuidade da transferncia regular automtica de recursos do cofinanciamento federal dos servios socioassistenciais.
55 O Suasweb um sistema informatizado desenvolvido pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome MDS
especificamente para auxiliar na gesto do SUAS. Ele alimentado por estados e municpios que utilizam formulrios especficos,
como o Plano de Ao e o Demonstrativo Sinttico fsico-financeiro.
43
b) Pacto de Aprimoramento do SUAS

O Pacto de Aprimoramento do Sistema nico de Assistncia Social56 um instrumento de gesto firmado
entre a Unio, os Estados e os Municpios para materializar metas e prioridades no mbito do SUAS. Ele
objetiva induzir a qualificao deste sistema, organizando a gesto para atingir metas pactuadas. Assim,
as metas e prioridades pactuadas expressaro o compromisso da gesto com o aprimoramento do SUAS.
O Pacto de Aprimoramento do SUAS deve ser elaborado a cada 04 anos e revisto anualmente. A Unio
pactuar na CIT metas e prioridades para Estados e Municpios e os Estados pactuaro na CIB metas e prioridades para os municpios. Os municpios devero planejar as formas de alcance das metas, sendo este
planejamento submetido deliberao do Conselho Municipal de Assistencia Social. O planejamento para
o alcance das metas pactuadas ser realizado por meio de ferramenta informatizada a ser disponibilizada
pela Unio57.
Mais que mera burocracia, este Pacto um instrumento de qualificao do sistema, cujas prioridades e metas devem ser expressas nos Planos de Assistncia Social, bem como nos Planos Plurianuais dos municpios.
As prioridades e metas de gesto previstas para o quadrinio 2014-2017 foram aprovadas na 124 reunio
ordinria da Comisso Intergestores Tripartites, conforme apresenta o quadro abaixo58:
PROTEO SOCIAL BSICA

PRIORIDADE
META
a) Acompanhamento familiar pelo PAIF
Atingir taxa de acompanhamento do PAIF das famlias

cadastradas no Cadnico de 15 % para municpios de
Peq. I e 10% para os demais portes.
b) Acompanhamento pelo PAIF das famlias com membros beneficirios do BPC
Atingir taxa de acompanhamento do PAIF das famlias

com membros beneficirios do BPC: 25 % para municpios de Peq. Porte I e 10% para os demais portes.
c) Cadastramento das famlias com beneficirios do

BPC no Cadnico
Atingir os seguintes percentuais de Cadastramento no

Cadnico das famlias com presena de beneficirios
do BPC: Munic. Peq I - 70%; Munic. Peq II 70%; Mdio
Porte 60 %; Grande Porte 60%; Metrpole 50%.
56
NOB-SUAS 2012, art. 23
57
NOB SUAS 2012, art. 32.
58 Tabela disponvel no endereo eletrnico do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, no link http://www.
mds.gov.br/assistenciasocial/cit-define-prioridades-e-metas-municipais-para-o-periodo-2014-2017.
44
d) Acompanhamento pelo PAIF das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia que apresentem outras
vulnerabilidades sociais, para alm da insuficincia de
renda
Atingir taxa de acompanhamento pelo PAIF das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia de 15%
para os municpios de Peq. Porte I e 10% para os demais portes.
e) Acompanhamento pelo PAIF das famlias beneficirias do Programa Bolsa Famlia em fase de suspenso
por descumprimento de condicionalidades, cujos motivos sejam da assistncia social
Atingir 50% de taxa de acompanhamento das famlias em fase de suspenso do Programa Bolsa Famlia
em decorrncia do descumprimento de condicionalidades, cujos motivos sejam da assistncia social com
respectivo sistema de informao.
f) Reordenamento dos Servios de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos
Atingir o percentual de 50% de incluso do pblico

prioritrio no Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos.
g) Ampliao da cobertura da Proteo Social Bsica

nos municpios de grande porte e metrpoles
Referenciar 100% da populao constante no Cadnico com SM ou 20% dos domiclios do municpio
aos CRAS.
h) Adeso ao Programa BPC na Escola
Alcanar 100% de adeso dos municpios ao Programa BPC na Escola.
PROTEO SOCIAL ESPECIAL

PRIORIDADE
META
a) Ampliao da cobertura do PAEFI nos municpios

com mais de 20 mil habitantes
Implantar 1 CREAS em todos os municpios entre 20 e

200 mil habitantes e no mnimo de 1 CREAS para cada
200 mil habilitantes.
b) Identificao e cadastramento de crianas e adolescentes em situao de Trabalho Infantil
Atingir no mnimo 70% de cadastro at fim de 2016 nos

Municpios com alta incidncia que aderiram ao cofinancimento das aes estratgicas do PETI em 2013.
Atingir no mnimo 70% de cadastro at fim de 2017 nos
Municpios com alta incidncia que aderiram ao cofinancimento das aes estratgicas do PETI em 2014.
Atingir 50% de identificao e o cadastro do trabalho
infantil para os demais municpios.
45
c) Cadastramento e atendimento da Populao em

Situao de Rua
Identificar e cadastrar no Cadnico 70% das pessoas em situao de rua em acompanhamento

pelo Servio Especializado ofertado no Centro Pop.
Implantar 100% dos Servios para populao de rua (Servio Especializado para Pop Rua, Servio de Abordagem
Social e Servio de Acolhimento para pessoa em situao
de rua) nos municpios com mais de 100 mil habitantes
e municpios de regies metropolitanas com 50 mil ou
mais, conforme pactuao na CIT e deliberao do CNAS.
d) Acompanhamento pelo PAEFI de famlias com

crianas e adolescentes em servio de acolhimento
Acompanhar 60% das famlias com criana ou adolescente nos servios de acolhimento.
e) Reordenamento dos Servios de Acolhimento para

Crianas e Adolescentes
Reordenar 100% dos servios de acolhimento para

crianas e adolescente em conformidade com as pactuaes da CIT e resolues do CNAS.
f) Acompanhamento pelo PAEFI das famlias com violao de direitos em decorrncia do uso de substncias psicoativas
Realizar em 100% dos CREAS o acompanhamento de

famlias com presena de violao de direitos em decorrncia do uso de substncias psicoativas.
g) Implantar Unidades de Acolhimento (residncia inclusiva) para pessoas com deficincia em situao de
dependncia com rompimento de vnculos familiares
Implantar 100% das unidades de acolhimento (residncia inclusiva), conforme pactuado na CIT e deliberado
pelo CNAS, para pessoas com deficincia em situao de
dependncia com rompimento de vnculos familiares.
GESTO
PRIORIDADE
META
a) Desprecarizao dos vnculos trabalhistas das equipes que atuam nos servios socioassistenciais e na
gesto do SUAS
Atingir percentual mnimo 60% de trabalhadores do

SUAS de nvel superior e mdio com vnculo de servidor estatutrio ou empregado pblico.
46
b) Estruturao das SMAS com formalizao de reas

essenciais
100% dos municpios de pequeno I e II e mdio porte com instituio formal, na estrutura do rgo gestor de assistncia social, as reas constitudas como
subdivises administrativas, Proteo Social Bsica,
Proteo Social Especial e a rea de Gesto do SUAS
com competncia de Vigilncia Socioassistencial.
100% dos municpios de grande porte e metrpole
com instituio formal, na estrutura do rgo gestor
de assistncia social, reas constitudas como subdivises administrativas a Proteo Social Bsica, Proteo
Social Especial, com subdiviso de Mdia e Alta Complexidade, Gesto Financeira e Oramentria, Gesto
de Benefcios Assistenciais e Transferncia de Renda,
rea de Gesto do SUAS com competncia de: Gesto
do Trabalho, Regulao do SUAS e Vigilncia Socioassistencial.
c) Adequao da legislao Municipal legislao do

SUAS
100% dos municpios com Lei que regulamenta a Assistncia Social e o SUAS atualizada.
CONTROLE SOCIAL
PRIORIDADE
META
a) Ampliar a participao dos usurios e trabalhadores

nos Conselhos Municipais de Assistncia Social
Atingir 100% dos Conselhos Municipais de Assistncia

Social com representao da sociedade civil composta representantes de usurios e dos trabalhadores do
SUAS.
b) Instituir o CMAS com instncia de Controle Social do

Programa Bolsa Famlia
Atingir 100% dos Conselhos Municipais de Assistncia

Social como instncia de controle social do PBF.
c) Oramento
O oramento da assistncia social, por seu turno, contempla as receitas e despesas dessa rea e deve estar
em consonncia com o Plano de Assistncia Social, o Plano Plurianual do municpio e o Planejamento para
o alcance das metas pactuadas para aprimoramento do SUAS, devendo ser inserido na funo 08 da proposta de Lei Oramentria Anual. Todos os recursos destinados Poltica de Assistncia Social (despesas
relacionadas aos servios, programas, projetos e benefcios socioassitenciais) devem ser alocados no Fundo
de Assistncia Social, constitudo como unidade oramentria. Essa, alis, uma das condies gerais para
47
transferncia de recursos federais e estaduais e objetiva conferir transparncia e facilitar o controle pelo
Conselho da execuo financeira.
Os recursos destinados s atividades meio (seja de manuteno da poltica pblica ou voltada ao apoio
administrativo dos conselhos) devem estar inseridos no campo correspondente ao rgo gestor da poltica.
d) Processo de acompanhamento
O processo de acompanhamento da gesto, dos servios, programas, projetos e benefcios, tambm constitui instrumento fundamental para o alcance dos objetivos da poltica de assistncia social, e objetiva a
verificao do alcance das metas do Pacto de Aprimoramento do SUAS e a observncia s normas deste
sistema.
O acompanhamento poder se dar por meio de visitas tcnicas, anlises de dados, apurao de denncias,
fiscalizaes e auditorias entre outros que constituem o monitoramento do SUAS.
O processo de acompanhamento adotar como instrumento de assessoramento os Planos de Providncias
e os Planos de Apoio.
O Plano de Providncia um instrumento de planejamento das aes para a superao de dificuldades dos
municpios na gesto e na execuo dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais identificadas nos processos de monitoramento. Estes planos devem ser elaborados pelos Estados e Municpios.
Por meio deste instrumento, planejam-se formas, recursos e responsabilidades necessrios para correo
das situaes inadequadas s normativas do SUAS.
O Plano de Apoio decorre do Plano de Providncias do Estado e dos municpios e consiste no planejamento
do assessoramento tcnico, e, se for o caso, financeiro, que o Estado prestar ao municpio para apoiar o
cumprimento de seu Plano de Providncias.
Os Planos de Providncias constituem instrumento importante para a fiscalizao do Ministrio Pblico,
vez que apontam as situaes de inadequaes s normativas presentes nos municpios, sintetizando as
formas e prazos previstas pela prpria municipalidade para solucionar a situao. Da mesma forma, o Plano
de Apoio apresenta a forma como o Estado prev auxlio ao municpio neste processo.
e) Gesto da Informao
A gesto da informao estratgica para o planejamento e a tomada de decises quanto ao direcionamento e execuo da poltica.
48
A gesto da informao se d atravs da Rede SUAS, o sistema de informao do SUAS, no qual so registradas informaes relativas ao suporte financeiro, suporte gerencial e controle social.
A rede SUAS composta pelos seguintes aplicativos:
O cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal Cadnico;

Os sistemas e bases de dados relacionados operacionalizao do Programa Bolsa Famlia e do
Benefcio de Prestao Continuada, observadas as normas sobre sigilo de dados dos respectivos
cadastros;
Os sistemas de monitoramento;
O Censo SUAS .
59
A gesto da informao possibilita o monitoramento contnuo e sistemtico do SUAS. Este monitoramento

se d pela definio de indicadores pactuados entre os gestores Federal, Estadual e Municipais. Tais indicadores visam a mensurar:
Estrutura ou insumos;
Processos ou atividades;
Produtos ou resultados;
As principais fontes de informao para o sistema de monitoramento do SUAS so: o Censo SUAS, Sistemas
de registros de atendimentos e outros cadastros e sistemas gerenciais que integram o SUAS. Estes instrumentos possibilitam o acompanhamento da execuo dos servios, sendo possvel mensurar quantitativos
de atendimentos, atividades desenvolvidas, qualidade da estrutura fsica, entre outras informaes fundamentais para a fiscalizao pelo Ministrio Pblico.
f) Gesto do Trabalho
A gesto do trabalho uma das inovaes previstas na NOB/SUAS 2012 e compreende o planejamento de
aes visando valorizao dos trabalhadores do SUAS e estruturao dos processos de trabalho institucional no mbito da Unio, dos Estados e dos Municpios.
59 O Censo SUAS uma ferramenta de levantamento de dados coletado por meio do preenchimento autodeclaratrio de um
formulrio disponibilizado pelo Governo Federal aos municpios. Ele possibilita traar um diagnstico abrangente da execuo
do SUAS nos municpios, identificando os aperfeioamentos necessrios. A anlise dos dados do Censo SUAS permite uma fotografia da realidade dos municpios e contempla os CRAS, CREAS, Gesto municipal, Conselhos e rede privada.
49
Trata-se de aes, como a realizao de concursos pblicos, a adequao dos perfis profissionais s necessidades do SUAS, a garantia de ambientes de trabalho mais saudveis, a definio de processos de negociao no ambiente institucional, a previso de planos de cargos, carreiras e salrios, entre outros.
Para estimular a consolidao deste eixo, encontra-se em andamento o Capacita SUAS, Programa Nacional
de Capacitao do Sistema nico da Assistncia Social- SUAS voltado para a formao permanente e a capacitao dos gestores, trabalhadores e conselheiros da Assistncia Social.
3.8 Financiamento
O SUAS, como dito, baseia-se num modelo de gesto descentralizado que pressupe o cofinanciamento
das aes pelas trs esferas de governo.
Compete, portanto, Unio e aos Estados cofinanciar, por meio de transferncias automticas, o aprimoramento da gesto, os servios, os programas e os projetos de assistncia social.60
As transferncias fundo a fundo61, como disposto no item 3.1 acima, so realizadas entre os Fundos de Assistncia Social de cada ente envolvido, onde devem ser alocados todos os recursos destinados assistncia
social naquela unidade federativa. Somente dessa maneira, possvel ao Conselho de Assistncia Social
exercer a fiscalizao da aplicao dos recursos da Assistncia Social.
Para o recebimento de recursos, Estados e Municpios devem cumprir as condies previstas no art. 30 da
LOAS: ter institudo e em funcionamento Conselho de Assistncia Social (de composio paritria entre governo e sociedade civil), Fundo de Assistncia Social (com orientao e controle do respectivo Conselho de
Assistncia Social) e Plano de Assistncia Social.
Os Fundos de Assistncia Social so instrumentos de gesto oramentria e financeira da poltica de assistncia social nas trs esferas de governo, conforme disposto na LOAS, 1993, PNAS, 2004 e NOB/SUAS, 2005
e 2012.
Os Fundos devem ser inscritos no Cadastro Nacional de Pessoa Jurdica CNPJ, na condio de Matriz, na
forma das Instrues Normativas da Receita Federal do Brasil em vigor, com o intuito de assegurar maior
transparncia na identificao e no controle das contas a eles vinculadas, sem, com isso, caracterizar autonomia administrativa e de gesto.
60
Art. 12, II e 13, II da Lei 8.742/93.
61
NOB-SUAS 2012, art. 55, Paragrafo nico.
50
Como unidades oramentrias, os Fundos so responsveis por reunir todos os recursos financeiros destinados s aes, servios e benefcios socioassistenciais em cada ente federado.
Todo o recurso repassado aos Fundos, seja pela Unio, Estados ou Municpios dever a sua execuo oramentria e financeira realizada pelos respectivos fundos.
A Lei n 8.742 (LOAS, 1993), em seu Art. 28, pargrafo 1, dispe que cabe ao rgo da Administrao Pblica responsvel pela coordenao da poltica de assistncia social, nas trs esferas de governo, gerir o Fundo
de Assistncia Social, sob orientao e controle dos respectivos Conselhos de Assistncia Social.
Est expressamente proibida a gesto dos recursos dos fundos de assistncia social por terceiros
ou fora dos rgos gestores da poltica de assistncia social!
Exige-se tambm como requisito para o repasse do FNAS a Estados e Municpios a comprovao oramentria de recursos prprios alocados no fundo.
No que tange aos repasses efetuados pelo Estado do Rio de Janeiro atravs do FEAS aos Municpios, o Decreto Estadual 42.725/10 prev que a liberao dos recursos est condicionada, alm dos requisitos constantes da LOAS, ao cumprimento das seguintes exigncias62:
comprovao da efetiva instituio e funcionamento do respectivo Conselho Municipal de Assistncia Social, atravs de cpia da lei de criao e das atas das trs ltimas reunies plenrias;
apresentao do correspondente plano de ao aprovado pelo respectivo Conselho Municipal de

Assistncia Social, atravs de resoluo acompanhada de cpia da ata de sua aprovao;
comprovao da existncia e funcionamento do Fundo Municipal de Assistncia Social.

vedada, ainda, a transferncia de recursos estaduais para o financiamento de aes no previstas nos Planos de Ao aprovados, exceto em situes emergenciais ou de calamidade pblica que exijam a atuao
do rgo gestor da poltica de assistncia social63.
Os recursos federais e estaduais para o cofinanciamento dos servios devem ser aplicados pelo Municpio
de acordo com o estabelecido na LOAS64, NOB/SUAS2012, nas Portarias MDS 440/05 e 442/05 (recursos
62
Art. 1, 2 do Decreto Estadual 42.725/10.63
63
Art. 2o, 2 do Decreto Estadual 42.725/10.
64
Art. 12, inciso II, art. 13, inciso II, combinados com o art. 28, 3o, todos da Lei 8.742/93.
51
federais), bem como nos Decretos Estaduais n 24.301/98 e 42725/10 (recursos estaduais). Alm disso, os
servios cofinanciados, como quaisquer outros de assistncia social, devem obedecer s regras constantes
da Resoluo 109/09 e demais normas pertinentes, observados sempre os princpios, objetivos e diretrizes
da assistncia social.
Dispem as Portarias MDS 440/05 e 442/05 que os recursos federais devem ser gastos com despesas de custeio, como, reformas para acessibilidade ou manuteno de equipamento que funcione em espao pblico,
materiais para o desenvolvimento dos servios, capacitaes, aluguel de equipamentos pblicos e locais
para eventos, tudo objetivando a oferta do servio e atentando-se para sua continuidade.
Da mesma forma, o Decreto Estadual 42.725/10 e a Resoluo SEASDH N424/2012, que dispem a aplicao dos recursos do cofinanciamento estadual para os Fundos Municipais de Assistncia Social preveem,
em seu artigo 2o, caput, que os recursos do FEAS transferidos para os municpios sejam destinados especificamente ao funcionamento dos servios de assistncia social, mas estes podem ser gastos em despesas
de custeio e na aquisio de equipamentos, desde que os Fundos municipais de Assistncia Social possuam
capacidade de patrimoni-los.
Por ora, no h possibilidade de utilizao dos recursos federais repassados atravs das transferncias automticas com despesas de capital, assim entendidas como aquelas realizadas com o objetivo de alterar o
Patrimnio do Estado, ou seja, as que impactam na aquisio de bens de capital, como por exemplo aquisio de bem imveis, obras que acarretam sua ampliao, etc. Essa vedao, contudo, vem sendo objeto de
crticas - especialmente em razo da importncia de incentivar-se o funcionamento de CRAS e CREAS em
sedes prprias, construdas respeitando orientaes do MDS, os espaos mnimos e regras de acessibilidade
- e poder ser revista.
Deve ser destacado, no entanto, que a Unio ou o Estado podem transferir voluntariamente recursos destinados compra de imveis, construo de equipamentos de assistncia social ou outras despesas de capital.
Os recursos recebidos do Fundo Nacional de Assistncia Social FNAS e do Fundo Estadual de Assistncia
Social FEAS devem ser aplicados de acordo com a finalidade das aes de organizao e oferta de servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais, organizados nos nveis de proteo social bsica
e especial do SUAS, constantes dos respectivos Planos de Ao, encaminhados pelo MDS e SEASDH anualmente aos Municpios.
DESPESAS AUTORIZADAS NOS SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS

Os recursos do FNAS e FEAS podem ser aplicados nas seguintes despesas:
Aquisio de materiais de consumo para as aes socioassistenciais;

52
Contrataes: de Pessoas Jurdicas, para a realizao de reparos, consertos, revises, pinturas, reformas e adaptaes para acessibilidade, de bens imveis sem que ocorra a ampliao do imvel; de
Pessoa Fsica, para a realizao de capacitao e outras atividades complementares aos servios (ex.
oficineiros);
Locao de materiais permanentes: desde que comprovada necessidade e utilizao para realizao
dos servios de acordo com a sua tipificao;
Aluguel de imvel para funcionamento de unidade pblica do SUAS: para oferta exclusiva dos servios tipificados, sendo vedado o compartilhamento com outras unidades seno aquelas autorizadas
pelas normativas das unidades de referncia;
Aluguel de espao: para eventos ou atividades pontuais (palestras e atividades esportivas), desde
que tenha pertinncia com o servio e por tempo determinado;
Locao de veculos: para oferta dos servios;

Deslocamentos: de Usurios para participao nas atividades inerentes aos servios ofertados; de
Equipe para atendimento do pblico residente em longas distncias (indgenas, quilombolas, entre
outros).
Aquisio de bens e materiais permanentes como mobilirio, equipamentos de informtica, udio
e vdeo, desde que sejam necessrios ao desenvolvimento e manuteno dos servios socioassistenciais e coerentes com as atividades realizadas no mbito destes servios.
Ateno! Despesas com bens e materiais permanentes esto autorizadas com o recurso estadual, desde que o Fundo Municipal esteja juridicamente habilitado a possuir registro patrimonial prprio. A autorizao do uso dos recursos federais para estes fins aguarda regulamentao do FNAS.
Pagamento dos profissionais que integrarem as equipes de referncia
- com os recursos que compem a parcela do cofinanciamento federal (art. 6-e da Lei n 12.435/2011) e a parcela do cofinanciamento estadual (Resoluo SEASDH N424/2012):
65
Os Estados e Municpios podero utilizar at 60% dos recursos oriundos do FNAS e FEAS, destinados
execuo das aes continuadas de Assistncia Social, ao pagamento dos profissionais que integrarem as
equipes de referncia do SUAS, exceto os recursos do ndice de Gesto Descentralizada (IGDSUAS); ao paga65 Equipes de Referncia: So aquelas constitudas por servidores efetivos responsveis pela organizao e oferta de servios,
programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e especial.
53
mento de Encargos sociais advindos do vnculo; auxlio, gratificaes, complementao salarial, vale transporte e vale refeio, conforme o caso.
DESPESAS PARA O APRIMORAMENTO DA GESTO

O apoio financeiro da Unio ao aprimoramento da gesto descentralizada dos servios, programas, projetos e benefcios de assistncia social se d por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGDSUAS) (Art.
12-A e Portaria MDS n 07, de 30/01/2012).
IGDSUAS o instrumento de aferio da qualidade da gesto descentralizada dos servios, programas, projetos e benefcios socioassistenciais. O ndice varia de 0 (zero) a 1 (um). Quanto mais prximo de 1 melhor o
desempenho da gesto maior valor de apoio financeiro como forma de incentivo de aprimoramento da
gesto. Para receber os recursos do IGDSUAS, os Municpios, Estado e DF devero alcanar ndice superior
a 0,2 (dois dcimos).
O caderno com as orientaes do IGDSUAS pode ser acessado pelo site do MDS (http://www.mds.gov.br/
assistenciasocial/orientacoes-igdsuas-para-site); nesse mesmo link nas abas IGDSUAS-M e IDSUAS-E o Distrito Federal, Municpios e Estados podem ser consultados os ndices, valores repassados e o teto mensal
que compe o IGDSUAS.
Os recursos do IGDSUAS devem ser utilizados para:
O aprimoramento da gesto;
Fortalecimento dos Conselhos de Assistncia Social dos Estados, Municpios e Distrito Federal, pelo
menos 3% dos recursos transferidos no exerccio financeiro devero ser gastos com atividades de
apoio tcnico e operacional queles colegiados, observada a vedao da utilizao dos recursos
para pagamento de pessoal efetivo e gratificaes de qualquer natureza a servidor concursado de
qualquer uma das esferas.
Os recursos do IGDSUAS podem ser gastos em:
Reformas, adaptao, adequao para acessibilidade conforme ABNT, pintura, instalao eltrica e
hidrulica, visando melhoria do ambiente de atendimento;
54
Aquisio de equipamentos e materiais permanentes, e de consumo necessrios ao aprimoramento da gesto;
Desenvolvimento de sistemas de informtica e software que auxiliem a gesto dos servios;

Realizao de capacitaes, treinamentos e apoio tcnico para os trabalhadores do SUAS;
Realizao de campanhas de divulgao e comunicao dos servios e benefcios socioassistenciais.
Despesas que no podero ser realizadas:
Aquelas que estiverem em desacordo com o objeto e o Plano de Ao, bem como outras expressamente
vedadas pela Lei de Diretrizes Oramentrias Federal, Estadual e Municipal. Outras proibies: taxas de administrao, de gerncia ou similar; pagamentos de taxas bancrias, multas, juros ou correo monetria,
inclusive aquelas referentes a pagamentos ou recolhimentos fora dos prazos; despesas com publicidade,
salvo as de carter educativo-informativo ou de orientao social, nas quais no podero constar nomes,
smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.
Saldos dos Recursos:

De acordo com o art. 11 da Portaria MDS n 625 10/08/2010, o saldo dos recursos financeiros (no empenhados!) repassados pelo Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS) aos Fundos de Assistncia Social Municipais, Estaduais e do Distrito Federal, existente em 31 de dezembro de cada ano, poder ser reprogramado
(exceto os recursos do PROJOVEM por possuir legislao especfica - Art. 4 da Lei 11.692/2008) dentro de
cada nvel de proteo social, para todo o exerccio seguinte.
REGRAS PARA REPROGRAMAO DE SALDOS DOS RECURSOS DO FNAS:
Prestar os servios socioassistenciais cofinanciados, correspondentes a cada piso de proteo, de

forma contnua e sem interrupo;
A proposta de reprogramao de saldo financeiro no executado no exerccio anterior, dever ser

apresentada para apreciao do Conselho de Assistncia Social;
Aps parecer favorvel do Conselho de Assistncia Social, aplicar o saldo reprogramado dentro de
cada nvel de Proteo em que foi repassado e vincular aos servios (Portarias n 440 e 442 de 2005); e
Devolver, ao FNAS, o recurso financeiro acumulado em decorrncia da no prestao dos servios,
de sua interrupo ou da no aprovao pelo Conselho de Assistncia Social, inclusive os saldos

provenientes de receitas obtidas com a aplicao financeira desses recursos.
55
REGRAS SOBRE SALDOS DOS RECURSOS DO FEAS

De acordo com o disposto no Art. 4 da Resoluo SEASDH N 340/2011, alterada pela Resoluo SEASDH
N 481/2013, Ao trmino de cada exerccio, os saldos financeiros transferidos aos Municpios e no aplicados sero deduzidos dos repasses seguintes, ressalvadas as situaes de emergncia ou calamidade
pblica, homologada por Decreto Estadual, bem como outras situaes, desde que ratificadas pelo gestor principal do Fundo Estadual de Assistncia Social.
Os saldos dos recursos do FEAS no podero ser utilizados no ano seguinte! Excepcionalmente, foi
autorizada a utilizao dos saldos dos recursos do FEAS nos exerccios de 2012 e 2013.
Recursos repassados para entidades da rede socioassistencial:
O Decreto n 6.308/2007 define que as entidades e organizaes so consideradas de assistncia social
quando seus atos constitutivos definirem expressamente sua natureza, objetivos, misso e pblico alvo, de
acordo com as disposies da Lei n 8.742/93 - LOAS.
So caractersticas essenciais das entidades e organizaes de assistncia social, segundo o Decreto n
6.308/2007:
I. realizar atendimento, assessoramento ou defesa e garantia de direitos na rea da assistncia social, na
forma deste Decreto;
II. garantir a universalidade do atendimento, independentemente de contraprestao do usurio; e
III. ter finalidade pblica e transparncia nas suas aes.
As entidades e organizaes de assistncia social devem prestar os servios de forma continuada e permanente, de acordo com os princpios e diretrizes da PNAS e do SUAS, e, principalmente, sem condicionar o
atendimento a qualquer forma de pagamento ou colaborao.
De acordo com a Resoluo CNAS n 109 /2009, que estabelece a Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, as entidades e organizaes s podem executar os seguintes servios socioassistenciais:
- Servios de Convivncia e de Fortalecimento de Vnculos para criana, adolescente, juventude e idosos
referenciados aos CRAS.
56
- Servio Especializado em Abordagem Social referenciado ao CREAS.

- Servio de Proteo Social Especial para Pessoas com Deficincia, Idosas e suas Famlias - referenciado
ao CREAS!
- Servios de Acolhimento Institucional.
Para os servios supracitados, os rgos gestores podem transferir recursos do FNAS e FEAS por meio de
convnios e contratos, obedecendo s respectivas legislaes.
Ateno: expressamente proibido executar servios socioassistenciais pblicos estatais por meio de
entidades e organizaes sociais, a saber:
- Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (PAIF) e respectiva unidade de referncia (CRAS);
- Servio de Proteo e Atendimento Especializado a Famlias e Indivduos (PAEFI) e respectiva unidade
de referncia (CREAS);
- Servio Especializado para Pessoas em Situao de Rua e respectiva unidade de referncia (CENTRO POP):
- Servio de Proteo Social a Adolescentes em Cumprimento de Medida Socioeducativa de Liberdade
Assistida (LA) e de Prestao de Servios Comunidade (PSC).
vedada a transferncia dos recursos do FNAS e FEAS, destinados a esses servios, para entidades e
organizaes sociais!
De acordo com a NOB-SUAS 201266, o cofinanciamento Federal poder ocorrer por Blocos de Financiamento. Tais blocos so o agrupamento dos recursos relativos a cada piso, organizados por nvel de proteo social, conforme a Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais. Os recursos de cada bloco s podero
ser aplicados nos servios e aes relativos ao seu respectivo nvel de proteo, e devero obrigatoriamente
ter a liberao do Conselho Municipal de Assistncia Social.
Cabe ressaltar que, a partir de 2012, o cofinanciamento estadual tambm ocorre por Blocos de Financiamento, a saber: bloco de financiamento da proteo social bsica e da proteo social especial.
66
Art. 56, NOB/SUAS 2012, atualizada pela Resoluo n 33/2012
57
Na lgica dos pisos, os Municpios recebem, para o cofinanciamento de servios, repasses vinculados a determinadas aes. J na lgica dos blocos de financiamento, a utilizao do recurso no fica exclusivamente
vinculada a um servio especfico, mas ao nvel de proteo a que ele diz respeito Bsica ou Especial.
O saldo dos recursos financeiros repassados pelo FNAS aos fundos de assistncia social municipais, estaduais e do Distrito Federal, existente em 31 de dezembro de cada ano, poder ser reprogramado, dentro de
cada nvel de proteo social, bsica ou especial, para todo o exerccio seguinte, desde que o rgo gestor
tenha assegurado populao, durante o exerccio em questo, os servios socioassistenciais cofinanciados, correspondentes a cada Piso de Proteo, sem descontinuidade, consoante o art. 11 da Portaria n
625/2010.
Contudo, a implementao dos blocos de financiamento est condicionada edio de ato normativo complementar, pelo Governo Federal. At que isto ocorra, os repasses continuaro a ser efetuados com base na sistemtica prevista na NOB-SUAS 2005 (art. 138,NOB-SUAS2012).
Pela sistemtica prevista anteriormente, o repasse de recursos federais aos municpios deve respeitar os
nveis de gesto em que esto habilitados os municpios. Trata-se, pois, de um sistema de incentivos, com
incremento de recursos federais para a gesto conforme o nvel de habilitao do municpio, que ocorre a
partir do cumprimento de requisitos previstos na NOB/SUAS 2005.
Na lgica estipulada pela NOB/SUAS 2005, os nveis de gesto dos municpios podem ser: gesto inicial,
bsica e plena.
Na gesto inicial, os municpios recebem os recursos da Unio, para oferta de proteo social bsica, alm
dos recursos para a erradicao do trabalho infantil e combate ao abuso e explorao sexual de crianas
e adolescentes.
Na gesto bsica, os municpios recebem os recursos da Unio, para oferta de proteo social bsica, recursos para a erradicao do trabalho infantil e combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes, e tambm pode proceder habilitao de pessoas candidatas ao BPC, receber recursos do FNAS
para aes de reviso do benefcio e participar de programas de capacitao.
Na gesto plena, o municpio tem a gesto total das aes de assistncia social (proteo bsica e especial)
e pode receber, como incentivo, todos os pisos de proteo social previstos na NOB/SUAS, entre outros
recursos e incentivos de gesto.
A habilitao dos municpios dar-se- atravs de procedimento detalhado na NOB/SUAS,67 envolvendo o
67 Art 10- Os Municpios que no aderiram ao SUAS na forma da NOB/SUAS, aprovada pela Resoluo 130, de 15 de julho de
2005, do Conselho Nacional de Assistncia Social- CNAS, faro a adeso por meio da apresentao Comisso Intergestores
Bipartite- CIB de seu Estado dos documentos comprobatrios da instituio e funcionamento do conselho, plano e fundo de
assistncia social, bem como da alocao de recursos prprios do fundo.
58
CMAS, a SEAS ou congnere e a CIB. A desabilitao deve ser pactuada pela CIB em fluxo tambm definido
na norma.
Importante ressaltar, contudo, que, conforme previsto pela regra de transio da NOB/SUAS 201268, aps a
normatizao dos blocos de financiamento e da implantao efetiva de um sistema de informatizao que
permita a aferio dos indicadores de gesto, esta lgica de financiamento baseada em nveis de gesto
deixar de ser utilizada.
Os municpios passaro a ser agrupados em nveis de gesto a partir da apurao de um ndice de Desenvolvimento do SUAS ID SUAS, consoante ao estgio de organizao do SUAS em mbito local e estadual.
Cabe salientar que os nveis de gesto sero dinmicos e as mudanas ocorrero automaticamente medida que o ente federativo, quando da apurao anual do ID SUAS, demonstrar o alcance de estgio mais
avanado ou o retrocesso estgio anterior de organizao do SUAS.
Alm dos incentivos e dos mecanismos de cofinanciamento acima descritos, foi estabelecido com o Decreto Federal 7.636, de 07 de dezembro de 2011, mais uma forma de apoio financeiro da Unio aos Estados,
Municpios e Distrito Federal com base no ndice de Gesto Descentralizada do Sistema nico de Assistncia Social, o IGDSUAS.
O repasse financeiro realizado com base no IGDSUAS destina-se ao aprimoramento da gesto descentralizada, especialmente gesto de servios, do trabalho e educao, da informao, articulada e integrada com
programas e benefcios socioassistenciais, implementao da vigilncia socioassistencial, apoio tcnico e
operacional aos conselhos de assistncia social. Os recursos repassados para aprimoramento da gesto devem ser gastos com atividades que integrem o Plano de Assistncia Social e no podem ser utilizados para
pagamento de pessoal efetivo e gratificaes de servidores pblicos.
Em qualquer hiptese os repasses objetos do cofinanciamento federal devem ser objeto de prestao de
contas aos conselhos de assistncia social dos entes recebedores e unio. A prestao de contas Unio
relativa aos repasses destinados ao cofinanciamento de servios e ao aprimoramento da gesto devem ser
realizadas em sistemas informatizados.69
68
Art., 138, NOB/SUAS 2012.
69
Portaria MDS 96 de 26 de maro de 2009 e Decreto 7.363 de 07 de dezembro de 2011.
59
4. O Controle Externo do SUAS

4.1- O Papel do Ministrio Pblico
Outorgou a Constituio de 1988 ao Ministrio Pblico a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses sociais e individuais indisponveis, conferindo Instituio a nota de essencialidade funo jurisdicional do Estado (art. 127, caput da Carta de 1988). Na mesma linha, ao enumerar as suas funes
institucionais, conferiu ao Parquet, o art. 129, inciso III do diploma constitucional, o poder-dever de instaurar
inquritos civis e de ajuizar aes civis pblicas como forma de tutela do patrimnio pblico e social, do
meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.
Seguindo a esteira do regramento constitucional, a legislao ordinria cometeu ao Ministrio Pblico legitimao ao ajuizamento da ao civil pblica com vistas defesa de qualquer direito difuso ou coletivo,
dispondo neste sentido os artigos 1, inciso IV c/c 5, inciso I, da Lei n 7.347/85 e 25, IV, a da Lei n 8.625/93.
Claramente a Assistncia Social constitui direito subjetivo do cidado, capaz de ser tutelado de forma coletiva, j que possui destinatrios indeterminados ligados por uma relao de fato, consistente na situao de
vulnerabilidade social. o que dispe o artigo 1 da Lei 8.742/93:
Art. 1 A assistncia social, direito do cidado e dever do Estado, Poltica de Seguridade
Social no contributiva, que prov os mnimos sociais, realizada atravs de um conjunto
integrado de aes de iniciativa pblica e da sociedade, para garantir o atendimento s
necessidades bsicas.
Esse mesmo diploma legal foi criterioso ao atribuir ao Ministrio Pblico o dever de zelar pelo cumprimento
das normas definidas para o adequado funcionamento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS):
Art. 31. Cabe ao Ministrio Pblico zelar pelo efetivo respeito aos direitos estabelecidos
nesta lei.
A legitimidade ativa do Ministrio Pblico em seu atuar voltado estruturao adequada da rede de Assistncia Social resta cristalina. Nessa atribuio, a atuao do Parquet, pois, deve basear-se nos conceitos,
critrios, limites e objetivo constantes das normativas prprias.
A rede de assistncia social deve ser tal que atenda demanda do municpio e legislao de forma geral. A fiscalizao do Ministrio Pblico, no que concerne aos servios e unidades (pblicas e privadas) de
assistncia social deve nortear-se pela anlise do quantitativo de equipamentos, da oferta e qualidade dos
servios, j que, nesse ponto, h regras claras que devem ser seguidas pelos gestores. A adequao da rede
pode ser fomentada atravs de reunies, recomendaes, termos de ajustamento de conduta (TAC) ou determinada por decises judiciais, seja na execuo de TAC, seja no bojo de aes de conhecimento.
60
O quantitativo de equipamentos (CRAS, CREAS, instituies de acolhimento, etc.) deve estar em consonncia com a demanda do municpio, alm de obedecer aos padres mnimos impostos pela NOB/SUAS e
orientaes do MDS, inclusive quanto capacidade de atendimento das unidades.
As instalaes dos CRAS, CREAS e dos equipamentos a ele referenciados, assim, devem ser compatveis
com os servios ofertados, com espaos para trabalhos em grupo, bem como ambientes especficos para
recepo e atendimento reservado das famlias e indivduos, assegurada a acessibilidade s pessoas idosas
e com deficincia, consoante determina a Lei 8.742/93 em seu artigo 6-D.
Os servios socioassistenciais, como visto, so padronizados na forma da Resoluo 109 do CNAS (Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais). Essa norma traz o contedo, o pblico-alvo, os objetivos, as
provises necessrias oferta do servio, as aquisies que os usurios devem ter com o servio, condies
e formas de acesso dos usurios, unidade, perodo de funcionamento e abrangncia do servio, articulao
em rede (conexo do servio com outros servios, programas, projetos, e organizaes) e o impacto social
esperado.
A avaliao da qualidade do servio, portanto, constitui-se na verificao de sua adequao referida norma.
As entidades e organizaes de assistncia social tambm devem cumprir os requisitos exigidos pela LOAS
acima descritos e oferecer servios na forma da Resoluo 109/09 do CNAS.
Ressalte-se que se encontra disponibilizado na internet aos membros do Parquet, com acesso atravs de
senha, Relatrio de Informaes desenvolvido pelo MDS especificamente para o Ministrio Pblico. Nele,
incluem-se informaes acerca de repasses efetuados pelo Governo Federal aos Municpios e sobre a situao dos CRAS e CREAS, material que pode ser til no s para uma anlise documental da situao dessas
unidades, mas tambm para embasar a equipe tcnica quando da realizao de vistoria no local.
Alm disso, o Relatrio Resumido de Execuo Oramentria do Municpio, publicado obrigatoriamente
no portal de transparncia dos Municpios70, dever conter informaes acerca dos recursos repassados
pelo FNAS, FEAS e alocados pelo prprio municpio em seu FMAS, assim como da existncia de saldo
nas contas do Fundo. Conhecer esses dados fundamental para o cotejo entre os valores disponveis e
os servios prestados. Deve se atentar, ainda, que a existncia de saldo em 31 de dezembro na conta do
FMAS, deveria ser o indicativo de que os servios foram prestados de forma suficiente e adequada. A re70 Como prev a Lei Complementar 101/01 (LRF): Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser
dada ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o Relatrio de
Gesto Fiscal; e as verses simplificadas desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm mediante: (...)
II liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a
execuo oramentria e financeira, em meios eletrnicos de acesso pblico;
61
programao dos valores repassados pelo FNAS, alis, pode ocorrer dentro do mesmo nvel de proteo
social desde que os servios que deveriam ter sido financiados com esses recursos tenham sido devidamente oferecidos.
A verificao dos recursos humanos, por sua vez, tambm fundamental no sistema de assistncia social, j
que todos os servios, disponveis em equipamentos pblicos ou privados, devem contar com equipe tcnica compatvel com a demanda, observados os quadros mnimos estabelecidos na NOB-RH/SUAS. A regra
que os servidores sejam efetivos, contratados aps aprovao em concurso pblico.
4.2 Competncia jurisdicional e atribuio na apurao de eventual desvio ou malversao de verbas decorrentes de cofinanciamento federal
Aparentemente mais complexa a questo relativa competncia para processar e julgar desvios ou malversaes de recursos pblicos decorrentes do cofinanciamento federal no Sistema nico de Assistncia
Social. Trata-se, contudo, de tema de grande relevncia, que toca, inclusive, definio do ramo do Ministrio Pblico com atribuio para fiscalizar sua correta aplicao.
Como cedio, a competncia da justia estadual definida de forma residual, quando inexistentes os pressupostos normativos fixadores de competncia federal. Neste sentido, prev o artigo 109 caber aos juzes
federais julgar:
Art. 109 (...)
I as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de
acidentes de trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;
()
IV os crimes polticos e as infraes penais praticadas em detrimento de bens, servios
ou interesse da Unio ou de suas entidades autrquicas ou empresas pblicas, excludas as
contravenes e ressalvada a competncia da Justia Militar e da Justia Eleitoral;
(...)
2 - As causas intentadas contra a Unio podero ser aforadas na seo judiciria em que
for domiciliado o autor, naquela onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem demanda ou onde esteja situada a coisa, ou, ainda, no Distrito Federal.
3 - Sero processadas e julgadas na justia estadual, no foro do domiclio dos segurados ou
62
beneficirios, as causas em que forem parte instituio de previdncia social e segurado, sempre
que a comarca no seja sede de vara do juzo federal, e, se verificada essa condio, a lei poder
permitir que outras causas sejam tambm processadas e julgadas pela justia estadual.
Contudo, se verdade que a Constituio Federal dispe de forma clara sobre as hipteses de competncia
jurisdicional federal e estadual, seja na esfera cvel, seja na esfera criminal, como disposto respectivamente
nos incisos I e IV de seu artigo 109, a existncia de repasses federais na composio dos fundos estaduais
e municipais, como os de assistncia social, tem provocado caloroso debate doutrinrio e jurisprudencial
sobre o tema.
Sobre o aspecto administrativo do SUAS, j foi tratado em item anterior que o financiamento das aes que
lhe so inerentes realizado pelas trs esferas de governo, ficando a cargo dos oramentos da seguridade social de cada ente federativo71 e contribuies sociais especficas72. Atualmente tem-se consolidado o
entendimento de que esses repasses, quando oriundos do Fundo Nacional de Assistncia Social, caracterizam-se como transferncias obrigatrias, instrumentalizadas fundo-a-fundo73, e que, como se ver adiante,
passam a integrar o patrimnio do Estado ou do Municpio a que se destinam, fatores fundamentais definio do ramo do Ministrio Pblico com atribuio para atuar na fiscalizao sobre sua correta aplicao
e, da mesma forma, da justia competente para processar e julgar eventual lide decorrente de desvio ou
malversao de verbas.
Para melhor compreender o assunto, pode-se dizer que as transferncias de recursos federais a Estados e
Municpios, em gnero, classificam-se em: i) obrigatrias (inseridas as constitucionais e legais) e ii) voluntrias.74 Dentre as obrigatrias, como o prprio nome permite concluir, so constitucionais aquelas correspondentes a parcelas de recursos arrecadados pelo Governo Federal e repassados aos Municpios por fora
de mandamento estabelecido em dispositivo da Constituio Federal. Sero legais aquelas cujos repasses
encontram-se regulamentados em leis especficas. Por sua vez, as transferncias voluntrias so definidas
pelo artigo 25 da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), como a entrega de
recursos correntes ou de capital a outro ente da Federao, a titulo de cooperao, auxilio ou assistncia
financeira, que no decorra de determinao constitucional, legal ou os destinados ao Sistema nico de
Sade75.
71
Art. 204, I, da Constituio da Repblica.
72
Art. 195, 10, da Constituio da Repblica.
73 Nesse sentido: BRASIL. Advocacia Geral da Unio. Consultoria Geral da Unio. Departamento de Anlise de Atos Normativos.
Processo no. 71000.500998/2008-51. Parecer 075/2011/DNOR/CGU/AGU.
74
Senado Federal. Manual de Obteno de Recursos Federais para os Municpios. Braslia: Instituto Legislativo Brasileiro. p. 8
75
As caractersticas prprias das transferncias para o Sistema nico de Sade (SUS), concretizadas tanto por transferncias
voluntrias como por transferncias obrigatrias, leva alguns a considerarem-nas como uma categoria autnoma de classificao.
Vide Gesto de Recursos Federais. Manual para Agentes Municipais. Controladoria Geral da Unio. Braslia: Secretaria Geral de
Controle Interno. Disponvel em http://www.cgu.gov.br/Publicacoes/ManualGestaoRecursos Federais/Arquivos/CartilhaGestaoRecursosFederais.pdf> Acesso em 25.02.2014.
63
No caso especfico da Assistncia Social, h previso constitucional e legal para esse repasse de verbas
como forma de amparo ao sistema nico. O artigo 204 da Constituio Federal, anteriormente citado, j
torna claro que a descentralizao poltico administrativa e a participao de todos os entes federativos
premissa fundamental do SUAS. Alm disso, a Lei 8.742/93 (Lei Orgnica da Assistncia Social) estabeleceu
a organizao do sistema determinando, em seu artigo 12, inciso II, caber Unio o cofinanciamento por
meio de transferncia automtica, do aprimoramento da gesto, dos servios, dos programas e dos projetos de assistncia social em mbito nacional.
Assim, no obstante ter a Lei (LOAS) delegado ao Conselho Nacional de Assistncia Social, atravs de seus
artigo 7o, 17 e 18, uma srie de atribuies relevantes, como a aprovao da Poltica Nacional, da proposta
oramentria federal e dos critrios de transferncias de recursos para Estados e Municpios, toda a disciplina e estrutura do sistema tem origem legal e constitucional, razo pela qual resta plenamente aplicvel
a norma contida no artigo 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal para definir tais transferncias como obrigatrias. A constatao de que tais repasses tm natureza obrigatria foi tambm decisiva para que se
definisse a constitucionalidade do artigo 6o-E da Lei 8.742/93, o qual viabilizou a utilizao de verbas do
cofinanciamento federal para o pagamento de pessoal, pois o artigo 167, X, da Constituio Federal vedava
a transferncia voluntria de recursos e a concesso de emprstimos, inclusive por antecipao de receita,
pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituies financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
Assentadas as bases conceituais referente natureza das transferncias de recursos de cofinanciamento no
SUAS, cabe analisar como tais elementos se comportam sob o prisma do pensamento doutrinrio e jurisprudencial predominante.
Destarte, permeando o tema da transferncia de verbas federais, foram editados pelo Superior Tribunal
de Justia dois enunciados de smula jurisprudencial voltados definio da competncia jurisdicional
(federal ou estadual) para processo e julgamento de feitos envolvendo seu desvio ou malversao. So elas:
Enunciado 208. Compete Justia Federal processar e julgar prefeito municipal por desvio de verba sujeita
a prestao de contas perante rgo federal.
Enunciado 209. Compete a Justica Estadual processar e julgar prefeito por desvio de verba
transferida e incorporada ao patrimnio municipal.
Infelizmente e sem adentrar no mrito da correo dos critrios utilizados tais enunciados serviram mais
para incrementar a celeuma do que propriamente para solucionar definitivamente a questo, j que, em
muitos casos era tambm discutvel se a prestao de contas dar-se-ia perante tribunal de contas federal
ou estadual, alm de haver uma grande indeterminao sobre os casos em que a verba federal seria incorporada ao patrimnio municipal.
64
Veja-se, por exemplo, o caso do enunciado 208 aplicado ao Sistema nico de Assistncia Social. Editada a
Lei 9.604/98, previu-se o seguinte:
Art. 1o. A prestao de conta da aplicao dos recursos financeiros oriundos do Fundo Nacional de Assistncia Social, a que se refere a Lei n 8.742, de 7 de dezembro de 1993, ser
feita pelo beneficirio diretamente ao Tribunal de Contas do Estado ou do Distrito Federal,
no caso desses entes federados, e Cmara Municipal, auxiliada pelos Tribunais de Contas
dos Estados ou Tribunais de Contas dos Municpios ou Conselhos de Contas dos Municpios,
quando o beneficirio for o Municpio, e tambm ao Tribunal de Contas da Unio, quando
por este determinado.
Pargrafo nico. assegurado ao Tribunal de Contas da Unio e ao Sistema de Controle Interno do Poder Executivo da Unio o acesso, a qualquer tempo, documentao e comprobatria da execuo da despesa, aos registros dos programas e a toda documentao pertinente a assistncia social custeada com recursos do Fundo Nacional de Assistncia Social.
Tomando por base o dispositivo transcrito e aplicando-se o referido entendimento jurisprudencial, a competncia para processo e julgamento de processo versando sobre malversao de tais verbas seria estadual,
j que prioritariamente a prestao de contas da execuo financeira e oramentria se daria perante Tribunal de Contas Estadual ou do Distrito Federal.
Ocorre que, aps a promulgao dessa Lei, a Associao dos Membros dos Tribunais de Contas do Brasil
(ATRICON) ingressou com Ao Direta de Inconstitucionalidade alegando a desconformidade do presente
artigo e alguns outros com os artigos 70 e 71 da Constituio da Repblica, que definem as atribuies do
Tribunal de Contas da Unio76. Em 01/09/1999 o Supremo Tribunal Federal, por unanimidade, suspendeu
liminarmente a eficcia do artigo 1o e pargrafo nico da Lei 9.604/98, aduzindo haver relevncia jurdica
no pedido e a possibilidade de decises conflitantes das cortes de contas quando a prestao se desse tambm ao Tribunal de Contas da Unio.77
De toda sorte, a despeito da suspenso da eficcia de tais dispositivos, a prestao de contas sobre a aplicao das verbas decorrentes de cofinanciamento federal em mbito estadual e municipal continua sendo
realizada perante a Corte de Contas do Estado, mormente em razo da previso existente na Lei Orgnica
do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro de que insere-se em sua competncia:
76 A ADIN 1.934-7/DF alegava especialmente a contrariedade do artigo 1o da Lei 9.604/98 com o artigo 71, inciso VI da Constituio Federal, que dispunha competir ao Congresso Nacional, com o auxlio do Tribunal de Constas da Unio fiscalizar a aplicao
de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Municpio.
77
BRASIL. STF. ADIN 1.934-7/DF. Tribunal Pleno. Rel. Min. Moreira Alves. D.J. 22/10/99.
65
Art. 1o (...)
I - julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores
pblicos das unidades dos Poderes do Estado e das entidades da administrao indireta,
includas as fundaes e sociedades institudas e mantidas pelo Poder Pblico estadual, os
fundos e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de
que resulte dano ao errio;78
Conquanto no Estado do Rio de Janeiro haja previso normativa para a prestao de contas dos fundos
municipais e estadual de assistncia social perante o TCE/RJ, o que, de acordo com o enunciado analisado
levaria a competncia para apurar eventual desvio justia estadual e, consequentemente fixaria a atribuio do Ministrio Pblico do Estado, a polmica deixa patente a dificuldade de utilizao pura e simples do
critrio ora analisado.
Nessa mesma esteira, compulsando a ratio incorporada ao enunciado 209 da smula do STJ, a questo no
se aparenta menos nebulosa, uma vez que no se tm claramente definidas as hipteses em que a verba se
incorpora ao patrimnio do ente destinatrio nem o momento em que ocorre tal incorporao. Alm disso,
o enunciado fora construdo a partir de decises lanadas em processo criminais, no obstante o mesmo
fundamento j houvesse sido utilizado pelo extinto Tribunal Federal de Recursos em processos de ndole
civil, como na fixao de competncia em aes populares79.
Em uma tentativa de resolver a questo, o Procurador da Repblica de Sergipe Paulo Gustavo Guedes Fontes, em breve apontamento, afirmou que, salvo no caso das transferncias constitucionais, como no caso
dos Fundos de Participao dos Municpios80, em que haveria incorporao das verbas ao patrimnio dos
entes federativos destinatrios, o desvio de recursos repassados deveria ser objeto de processo de competncia federal. Neste artigo, o autor inclui expressamente as transferncias do sistema de Assistncia Social
como transferncias meramente legais, no as enquadrando na categoria de transferncias constitucionais.
Afirma, contudo, que caberia ao Ministrio Pblico Estadual apurar insuficincias na prestao dos servios
e na execuo dos programas federais, que dizem respeito a aspectos diversos como a precariedade das
instalaes, a m qualidade dos servios e a atuao deficiente dos conselhos e que, segundo ele, poderiam
ser destacados da existncia ou no de irregularidades financeiras.81
Ocorre que no citado artigo no se tem definida com clareza a razo pela qual apenas repasses estritamen-
78
Art. 1o, inciso I, da Lei Complementar Estadual no 63/90.
79
Vide enunciado 133 da smula do extinto TRF e BRASIL, TRF, CC no 2273/PI, Rel. Min. Hlio Mosimann, D.J. 25.11.91.
80
Vide art. 159 da Constituio Federal.
81 FONTES, Paulo Gustavo Guedes. Questes de Competncia Relacionadas s Fiscalizaes da CGU em Municpios. Disponvel
em <http://www.prse.mpf.mp.br/artigos/> Acessado em 25/02/2014.
66
te constitucionais incorporar-se-iam ao patrimnio dos entes destinatrios82, no se verificando o mesmo

com outros repasses legalmente cogentes.
Nessa esteira, o prprio Supremo Tribunal Federal tem buscado estruturar um critrio mais racional para
definir quando h efetivamente a incorporao de repasses federais ao patrimnio do beneficirio. Em um
primeiro momento, o Tribunal sedimentou jurisprudncia no sentido de que as verbas que originariamente
tivessem natureza estadual ou municipal, apenas sendo arrecadadas pela Unio e obrigatoriamente transferidas aos estados e municpios, incorporar-se-iam ao patrimnio do ente destinatrio, ao contrrio das
hipteses de transferncias voluntrias, onde eventual desvio ou malversao continuaria a fixar a competncia da justia federal e a atribuio do Ministrio Pblico Federal para sua fiscalizao. Destaca-se a lio
do Ministro Neri da Silveira:
Essa orientao inteiramente acertada quanto aos recursos que, sendo originariamente
estaduais ou municipais, so apenas arrecadados pela Unio e obrigatoriamente repassados, sendo exemplo tpico os Fundos de Participao. Nesses casos, a verba originariamente estadual ou municipal, no perdendo essa natureza apenas porque arrecadada pela
Unio. Mas, ao contrrio, tratando-se de verba de convnio, penso que patente a leso
a interesse da Unio, no s porque a verba federal deixou de ser aplicada na finalidade
para a qual destinada, mas tambm porque a aplicao desses recursos permanece sob a
fiscalizao da Unio, quer pelos rgos de controle interno, quer pelo prprio Tribunal de
Contas da Unio, como estabelece o artigo 71, VI, da Constituio83
Apesar de tal entendimento versar apenas sobre as hipteses de transferncia obrigatria referentes aos
fundos de participao dos Municpios, no deixando claro se a mesma ratio se aplicaria a todo e qualquer
repasse obrigatrio, em decises ulteriores o STF alterou seu entendimento, passando a verificar que, tambm outras hipteses de transferncias de verbas federais gerariam sua incorporao ao patrimnio do
ente destinatrio e, portanto, a competncia estadual para julgar eventual desvio ou malversao:
Verba da Unio repassada a Estados ou Municpios. A Justia Federal competente para o
julgamento de processos referentes a verbas da Unio transferidas a Estados e Municpios,
mediante convnio ou no, para realizao de tarefa de interesse privativo da Unio ou comum a esta e ao ente federado destinatrio. Todavia, tratando-se de verba da Unio transferida a Estado ou Municpio para o cumprimento de tarefa destes privativa, caso em que
a subveno se incorpora definitivamente ao patrimnio do destinatrio, a competncia
da Justia Estadual.84
82 BUENO, Marlene Nunes Freitas (Coord). Manual de Atuao na Defesa do Patrimnio Pblico. Gois: Ministrio Pblico do
Estado de Gois. 1996, p. 37.
83
BRASIL. STF. Tribunal Pleno. RE 196.982-2/PR. Rel. Ministro Nri da Silveira. DJ 27/06/97.
84
BRASIL. STF. Tribunal Pleno. RE 232.093/CE. Rel. Ministro Seplveda Pertence. DJ 28/04/00.
67
Desta forma, extrai-se da jurisprudncia da Suprema Corte que alm das verbas relativas aos Fundos de
Participao dos Municpios, haveria incorporao do recurso federal ao patrimnio do ente destinatrio
sempre que a ao a ser executada fosse de ordem estadual ou municipal. Ou seja: se o repasse objetivar a
execuo de uma ao de ordem federal, a competncia para apurar eventual desvio ou malversao operado aps a transferncia seria da Justia Federal. Por sua vez, se o repasse federal objetivar o financiamento
de uma ao estadual ou municipal, a competncia seria da Justia Estadual.
Nesse ponto, a Lei Orgnica de Assistncia Social (Lei 8.742/93) bastante clara ao afirmar que, inobstante
a descentralizao politico-administrativa do SUAS, resta imperiosa a existncia de um comando nico das
aes em cada esfera de governo85, a indicar a inexistncia de qualquer sobreposio de aes federais,
estaduais e municipais. Destarte, aps a verba ingressar no fundo municipal ou estadual no h mais que se
falar em ao federal, seno daquele ente cujo fundo esteja administrativamente vinculado.
Alis, tambm como decorrncia da norma que determina um comando nico em cada esfera de governo,
eventual ressarcimento de danos relacionados a desvio ou malversao de verbas oriundas de cofinanciamento federal dever reverter para o prprio fundo lesado (municipal ou estadual) e no para o fundo
federal, deixando cristalina a inexistncia de interesse da Unio na hiptese.
Ademais, para corroborar tal raciocnio, eventual saldo positivo do fundo municipal ou estadual de assistncia social apurado em balano no retorna ao Fundo Nacional ou Unio, devendo ser transferido para o
exerccio seguinte, a crdito do mesmo fundo, a teor do que determina o artigo 73 da Lei 4.320/64.
possvel concluir, portanto, com apoio na jurisprudncia dos Tribunais Superiores, que as verbas decorrentes de cofinanciamento federal do SUAS incorporam-se ao patrimnio dos Estados e Municpios beneficirios, sendo da competncia estadual e, consequentemente, da atribuio do Ministrio Pblico Estadual a
apurao sobre eventual desvio ou malversao desses recursos.
85
68
Art. 5o, inciso I, da Lei 8.742/93.
ANEXO- 1 LISTA DE SIGLAS

CENTRO-POP- CENTRO DE REFERNCIA ESPECIALIZADO PARA POPULAO EM SITUAO DE RUA
CIB- COMISSO INTERGESTORES BIPARTITE
CIT- COMISSO INTERGESTORES TRIPARTITE
CNAS- CONSELHO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
CONGEMAS- COLEGIADO NACIONAL DE GESTORES MUNICIPAIS DE ASSISTNCIA SOCIAL
CRAS- CENTRO DE REFERNCIA DE ASSISTNCIA SOCIAL
CREAS- CENTRO DE REFERNCIA ESPECIALIZADO DE ASSISTNCIA SOCIAL
ECA- ESTATUDO DA CRIANA E DO ADOLESCENTE
FEAS- FUNDO ESTADUAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
FNAS- FUNDO NACIONAL DE ASSISTNCIA SOCIAL
FONSEAS- FRUM NACIONAL DE SECRETRIOS DE ESTADO DE ASSISTNCIA SOCIAL
IBGE-INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA
IGDSUAS- NDICE DE GESTO DESCENTRALIZADA DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
LA- LIBERDADE ASSISTIDA
LOAS- LEI ORGNICA DA ASSISTNCIA SOCIAL
LOAS- LEI ORGNICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
LRF- LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL
MDS- MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE FOME
NOB- NORMA OPERACIONAL BSICA
NOB-RH/SUAS- NORMA OPERACIONAL BSICA DE RECURSOS HUMANOS DO SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
PAEFI- SERVIO DE PROTEO E ATENDIMENTO ESPECIALIZADO FAMLIAS E INDIVDUOS
69
PAIF- SERVIO DE PROTEO INTEGRAL FAMLIA

PIA- PLANO INDIVIDUAL DE ATENDIMENTO
PNAD -PESQUISA NACIONAL POR AMOSTRA DE DOMICLIOS
PSC- PRESTAO DE SERVIOS COMUNIDADE
SEASDH- SECRETARIA DE ASSISTNCIA SOCIAL E DIREITOS HUMANOS
SUAS- SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
70
CAO Cidadania
Ministrio Pblico do Estado do Rio de Janeiro

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O Ministrio Pblico na

Fiscalizao do Sistema nico

3. O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

4. O CONTROLE EXTERNO DO SUAS

ANEXO 1 LISTA DE SIGLAS

Lei 12.101/09 (dispe sobre certificao de entidades beneficentes de assistncia social)

237/06 (Estabelece diretrizes para a estruturao, reformulao e funcionamento dos

3. O SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL

3.1.1 A descentralizao poltico-administrativa

Art. 1 da Lei 8.742/93.

Art. 1, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

Art. 5, incisos I a III, da Lei 8.742/93.

Art. 6, caput, da Lei 8.742/93.

a economia de recursos disponveis (eficincia), a realizao dos objetivos planejados

3.1.2 A Participao Popular

Art. 30 da Lei 8.742/93.

Art. 119, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012.

Art. 119,1 NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

10 Art. 113, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

Art. 121, VIII, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

12 Art. 117, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

3.1.3 Servios, Programas, Projetos e Benefcios

Base normativa concreta

Foco nas necessidades individuais;

Desenvolvimento de capacidades, talentos, protagonismo e autonomia

Foco nas necessidades coletivas

3.1.4 Instncias de Pactuao

3.2 Princpios e Garantias da Assistncia Social

da territorializao (expressa o reconhecimento do territrio como fator determinante - fator social

e econmico - para compreenso e enfrentamento das situaes de vulnerabilidade e risco social.

Art. 133, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

Art. 128, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

Art. 3 e art.5,, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

da integrao seguridade social

da proteo social bsica e especializada);

a segurana social de renda;

17 Art. 4, NOB/SUAS2012, Atualizada pela Resoluo N33/2012

3.3 Os Nveis de Proteo Social

3.3.1 Proteo Social Bsica

Art. 6-A, inciso I, da Lei 8.742/93.

Total de Famlias inscritas no CADNICO

Angra dos Reis

Bom Jesus do Itabapoana

Campos Dos Goytacazes

Comendador Levy Gasparian

Engenheiro Paulo de Frontin

Rio Das Flores

Rio Das Ostras

Santa Maria Madalena

Santo Antnio de Pdua

So Jos do Vale do Rio Preto

Os servios de proteo social bsica so:

QUADRO DE SERVIOS DA PROTEO BSICA24

SERVIO DE CONVIVNCIA E FORTALECIMENTO DE VNCULOS

Tem por finalidade, em sntese, complementar o trabalho

SERVIO DE PROTEO SOCIAL BSICA NO DOMICLIO PARA PESSOAS

Objetiva prevenir, tambm complementando o trabalho

3.3.2 Proteo Social Especial

Resoluo 109/09 do CNAS.

Art. 6-A, inciso II, da Lei 8.742/93.

Cobertura de atendimento em CREAS Regional ou implantao de 01

Implantao de pelo menos 01 CREAS

Implantao de pelo menos 01 CREAS