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Valdemir Pires
UNESP Universidade Estadual Paulista, So Paulo, Brasil
Economista, professor e pesquisador-lder do Grupo de Pesquisa sobre Controle Social
do Gasto Pblico do Departamento de Administrao Pblica da UNESP
vapires@fclar.unesp.br
Resumo: Este ensaio terico discute o estgio atual do debate sobre a qualidade do
gasto pblico no Brasil, sugerindo que a expresso, polissemicamente utilizada, carece
de rigor terico e metodolgico, bebendo na fonte da teoria econmica, mas sem
explicitar as controvrsias que a marcam, e sem enfrentar a necessidade de uma
abordagem que considere as mltiplas e complexas dimenses qualificadoras dos gastos
governamentais. Prope uma agenda de pesquisa multidisciplinar para se chegar a um
conceito tecnopoltico de qualidade do gasto pblico, que seja consistente e til para
nortear as reflexes e esforos inovadores, hoje em andamento, para compreender e
melhorar a atuao governamental no campo das finanas pblicas.
Introduo
Qualidade do gasto pblico uma expresso que se tornou lugar-comum nos debates
acadmicos e polticos nos ltimos anos, no Brasil, pas que encontra no problema fiscal
um dos maiores e mais renitentes desafios para engendrar um processo de
desenvolvimento econmico sustentvel, globalmente inserido e socialmente menos
injusto. Essa expresso, entretanto, utilizada frequentemente sem maior consistncia
Uma leitura dos ttulos das primeiras trs centenas de referncias permite
concluir que os links listados so textos acadmicos e documentos de variados rgos
governamentais brasileiros, o que constitui um indcio relevante da disseminao da
expresso, no Brasil, desde meados dos anos 1990 (quando o Google foi criado e passou
a indexar informaes disponibilizadas na internet).
Na esteira da onda global da reinveno do governo (Osborne e Gaebler,
1994), da nova administrao pblica (Pollitt, 1993), do engendramento dos quasemercados (Le Grand, 1991) e da emergncia de um terceiro setor, o Brasil se
submeteu e continua sob o impacto de um discurso e de experimentaes gerencialistas
e privatizantes que, em grande medida, se ope, com ou sem razo, com ou sem
fundamentao, tradicional lgica burocrtica weberiana (em tese contraditria com a
perspectiva gerencial) do Estado e ao arcabouo terico keynesiano da poltica
econmica. Implicitamente, a expresso qualidade do gasto pblico acompanha toda a
discusso e todas as iniciativas que marcaram, desde o final dos anos 1980, as reformas
do Estado no pas, na medida em que tais reformas se justificaram e se justificam, ainda,
Prmio STN1
SOF2
2006
2007
1. Qualidade na Proviso de Servios Judiciais: estimativa dos ganhos de 1. Restos a Pagar: Implicaes sobre a Sustentabilidade Fiscal e a
eficincia e do gargalo reduzvel na Justia de 1 Grau. (4)
2. Investimento Pblico ou Parceria Pblico Privada? Proposta regra de 2. Gasto Pblico com Infra-estrutura, Acumulao Privada de Capital e
deciso com base na curva de indiferena da ineficincia pblica e prmio ao Crescimento de Longo Prazo: uma avaliao terica e emprica para o
risco privado (5)
3. Estudo Comparativo das Despesas Pblicas dos Estados Brasileiros: um 3. Ineficincia e Captura de Recursos Pblicos (10)
ndice de qualidade do gasto pblico (6)
MH. Anlise do Programa Bolsa Famlia sob a tica da Reduo dos Fatores avaliao oramentria e institucional (11)
de Risco de Falhas na Freqncia Escolar (7)
2008
2. Os efeitos do investimento pblico sobre o desenvolvimento econmico: 2. Anlise da Viabilidade dos Regimes Prprios de Previdncia Social dos
1
O Prmio STN, da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda, teve incio em 1996 e o tema Qualidade do gasto pblico foi explcito nos editais de 2006 a
2010.
2
O Prmio SOF, da Secretaria do Oramento Federal, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, teve incio em 2007. Neste ano, o tema 2 foi Promovendo a
qualidade do gasto pblico e nos seguintes o tema 1 foi Qualidade do gasto pblico.
Municpios (17)
3. Desempenho e Eficincia do Gasto Pblico: Uma Anlise Comparativa do 3. Investimento Pblico em Infra-Estrutura e Crescimento Regional no
Brasil em Relao a um Conjunto de Pases da Amrica Latina (14)
Brasil (18)
MH. Qualidade do Gasto Pblico em Educao nas Redes Pblicas Estaduais MH. Uma Proposta de Indicador para Acompanhamento, Anlise e
e Municipais (15)
2009
2010
1. Restos a Pagar no Processados: um estudo da viabilidade de uso como 1. Transparncia Oramentria Municipal Via Internet (TOM Web) no
indicador de desempenho dos gestores pblicos (23)
3. Os Impactos dos Programas de Transferncia Condicionada de Renda na 3. Eficincia e Equidade no Gasto com Ensino Pblico Fundamental nos
Desigualdade do Rendimento Domiciliar Per Capita nas Macro-Regies Municpios Baianos Selecionados: uma estimativa por meio de uma funo
2011
2012
2013
(36)
2. Proposta de Modelagem Conceitual do Public Value Scorecard como
Instrumento Integrado ao Planejamento Estratgico de um Hospital
Universitrio Federal (37)
3. Uma Anlise do Efeito do Gasto Social dos Governos Federal, Estadual e
Municipal sobre a Pobreza no Brasil 1987 a 2010 (38)
MH. Reduo da Desigualdade Renda no Brasil: determinantes e
consequncias (39)
2014
Fonte: elaborao prpria, a partir dos repositrios das monografias vencedoras dos Prmios STN e SOF desde os respectivos incios at 2014.
A leitura atenta dos ttulos, dos resumos e das concluses das monografias,
reforada pela leitura parcial e dirigida de partes dos trabalhos completos, necessria
para apreender sua natureza, as metodologias utilizadas e outros aspectos relevantes
para uma classificao, permite concluir que o uso do conceito de qualidade do gasto
pblico amplamente polissmico, nenhum autor partindo de uma noo claramente
delimitada, que se possa associar a esta ou quela abordagem terica. Qualificar ou
requalificar o gasto pblico, portanto, passa por atuar em vrias direes e realizar as
mais diferentes atividades na administrao pblica.
possvel, adicionalmente, classificar as monografias, com base em seus ttulos
e contedos, sob alguns critrios esclarecedores, como os seguintes: natureza, recorte,
mbito e temtica.
Quanto natureza, os estudos so predominantemente quantitativos (79,5%),
havendo poucos qualitativos (11,4%) e quanti-qualitativos (9,1%). A preocupao com
a mensurabilidade e o uso de instrumental estatstico ou economtrico recorrente nas
anlises, havendo casos de abordagem de grandes massas de dados numricos.
Quanto ao recorte, so em sua ampla maioria anlises tcnicas (84,1%); apenas
15,9% podem ser consideradas tecnopolticas (ou seja, anlises que confrontam aspectos
terico-tcnicos com aspectos polticos da gesto pblica); nenhuma eminentemente
poltica. A qualidade do gasto pblico vista, em geral, como um tema de gesto, a ser
enfrentado lanado mo de solues tcnicas, tecnolgicos, administrativas ou
organizativas, no obstante a percepo de elementos polticos no escape maioria.
Quanto ao mbito, quase a metade das monografias se focam o nvel federal de
governo; um quinto delas envolve vrios nveis da federao; 18,2% tratam de
problemas em nvel municipal e apenas 11,4% de problemas em nvel estadual (sendo 3,
de 5, referentes a Minas Gerais, notavelmente).
Quanto s temticas, as monografias se distribuem entre as seguintes: avaliao
de polticas pblicas (38,6%), anlises de custo-benefcio ou estudos de eficincia
(22,7%), finanas e oramento (9%), controle (9,1%), federalismo fiscal (6,8%),
tributao e previdncia (4,5%). Dos 17 estudos sobre polticas pblicas salta aos olhos
o fato de que 4 (ou 23,5%) abordam o programa Bolsa Famlia, revelando a aderncia a
temas emergentes.
Pode-se concluir, em linhas gerais, da anlise dos estudos premiados por dois
consagrados concursos de monografias mantidos pelo governo federal brasileiro, que a
qualidade do gasto um problema recorrente nos governos de todos os nveis da
federao, nas suas diversas reas de atuao e que solues devem ser buscadas
principalmente no campo da tcnica e da gesto, com maiores possibilidades de sucesso
com abordagens terico-quantitativas, que permitam a mensurao de meios, resultados
e impactos. Mas o que seja, conceitualmente, qualidade do gasto pblico, uma
informao que se depreende de modo assistemtico, tendendo a uma noo de baixa
eficincia e inadequada priorizao das decises e da implementao da despesa
governamental, em geral. Verifica-se uma utilizao amplamente polissmica da
expresso, sem maior preocupao em especific-la, uma vez que h o pressuposto de
m qualidade: mesmo quando as avaliaes apontam qualidade, numa determinada
poltica ou rea, com frequncia so mencionadas afirmativas em contrrio, que, ento,
so questionadas a partir de elementos empricos. O uso do conceito de qualidade do
gasto pblico aparece como afirmao ou contraposio do preconceito de m qualidade
do gasto pblico.
O que qualidade do gasto pblico? Pode-se inferir a resposta de diversos estudos, mais
recentes ou menos recentes, da mesma forma que se fez, neste trabalho, levando-se em
considerao as monografias premiadas pela SOF e pela STN nos ltimos anos. ,
invariavelmente, um conceito polissmico, at porque as dimenses qualificadoras do
gasto pblico so diversas. Mas a abordagem assistemtica, respondendo a temas
conjunturais ou especficos, no permite transformar o simples termo ou expresso em
um conceito, propriamente dito, e, assim sendo, a natureza multidisciplinar, que deve
caracterizar os estudos sobre o tema, no se revela de modo a permitir a profundidade
analtica necessria. A tarefa preliminar para superar este estado de coisas ir em
direo de uma abordagem conceitual e polissmica do fenmeno, mas articulada e
estrutural (ou seja, com validade duradoura e no apenas temporria, conjuntural).
O preconceito de m qualidade do gasto pblico, como j se viu, permeia o
pensamento econmico desde o nascedouro. Embora as transformaes histricas que
afetaram o Estado e os governos sejam notveis, e no obstante o fato de a economia do
setor pblico s ter feito avanar desde o advento do capitalismo (conforme se observa
facilmente a partir de fatos e dados, e de acordo com a Lei de Wagner3), uma espcie de
cantilena persiste, quando o assunto o uso do dinheiro obtido via tributao para
finalidades que no so decididas pelos indivduos, singularmente considerados, que
tm parte de suas riquezas subtradas por meio do poder e no das trocas. possvel
entender e respeitar mencionado preconceito, pois incomoda a natureza compulsria da
tributao, revolta o mau uso do dinheiro pblico (to frequentemente registrado pela
histria e noticiado todos os dias) e no simples compreender a fundamentalidade da
organizao estatal do poder (que financeiramente onerosa) para a existncia de
sociedades mais ricas, harmoniosas e justas. Mas resta necessrio o movimento em
direo ao conceito, no sentido objetivo e ideologicamente neutro (tanto quanto possvel
em Cincias Humanas e Sociais) da palavra.
Antes mesmo de se discutir o que qualifica o gasto pblico, h que se ter clareza
a respeito de que gastos podem ser considerados pblicos, em oposio aos gastos
privados. Por facilidade na abordagem, se toma, aqui, como pblicos, apenas os gastos
governamentais, na sua forma de investimento, custeio ou transferncias, bancados
fundamentalmente com recursos oriundos da tributao ou da contrao de dvida
pblica (devendo esta, por sua vez, ser saldada, ao longo do tempo futuro, com dinheiro
vindo da mesma tributao).
Alm de serem financiados com dinheiro obtido compulsoriamente, via
tributao, todos os gastos pblicos tm em comum o fato de seu destino ser decidido
pelo povo, ou seja, pelos representantes da coletividade, numa democracia
representativa fato que, por sua vez, tambm limita o conceito de gasto pblico, ao
circunscrev-lo a um determinado regime de governo; isso porque num regime
ditatorial, a deciso sobre o uso dos recursos governamentais no pode ser interpretada
propriamente como coletiva, em que pesem as controvrsias ideolgicas que esta
afirmativa pode ensejar, j que num hipottico sistema socialista toda a riqueza, por
definio coletiva, desaparecendo a propriedade privada.
Financiado recorrendo-se ao recolhimento compulsrio de fraes individuais da
riqueza privada (tributao) e destinando-se a finalidades coletivamente definidas, por
meio de mecanismos representativos que pressupem a escolha dos governantes pelos
governados (democracia), o gasto pblico adquire sua primeira qualidade j no
momento de ser definido. Trata-se de uma qualidade essencialmente poltica: ele fruto
3
administrativos,
econmicos,
financeiros,
jurdicos,
contbeis,
minimamente.
O processo oramentrio envolve diferentes poderes e mobiliza distintos e
numerosos agentes, entre polticos e tcnicos. Por isso, por estar sujeito a vontades e
vises de mundo que no esto em harmonia, por mais que os requisitos tcnicos e
cientficos sejam arregimentados para lhe dar qualidade, restam ingredientes polticoideolgicos inevitveis: a disputa no desaparece, mas, pelo contrrio, recrudesce, num
espao em que recursos limitados sero alocados entre usos ilimitados e interesses em
potencial confronto, exigindo negociaes complexas.
Da, portanto, ser possvel afirmar, uma vez mais, que no se pode conceber a
qualidade do gasto pblico e do oramento seno de um ponto de vista tecnopoltico, ou
seja, levando-se em considerao elementos de know-how, de conhecimentos
sistemticos, de tcnicas, metodologias e informaes objetivas, mas tambm tomando
em conta os vieses polticos e os matizes partidrios de que so portadores aqueles que
se responsabilizam pelas decises e por sua implementao.
Por decorrncia, a qualidade do gasto pblico, que deve necessariamente passar
pelo oramento, deve ser buscada tendo-se em mente sua natureza polissmica, sendo
esta polissemia composta por conceitos originados em diversos mbitos do
conhecimento cientfico relacionado gesto (Administrao, Economia, Direito,
Contabilidade etc.), mas tambm concebidos pela Sociologia, pela Psicologia e pela
Cincia Poltica, por exemplo.
A abordagem da qualidade do gasto pblico, ento, deve ser, necessariamente
multidisciplinar (ou at pluridisciplinar ou transdisciplinar), resultando numa polissemia
articulada, num conjunto de conceitos que, embora originados de diferentes reas do
saber, embora epistemologicamente diversos, se conectam entre si, gerando uma
compreenso dos fenmenos que, isoladamente, nenhum deles produz. E para que seja
estrutural, capaz de explicar essa mesma qualidade em qualquer situao ou contexto, e
no apenas em momentos especficos nos quais podem ser mais relevantes alguns
conceitos, em detrimento de outros mencionada articulao deve produzir um conceito
de qualidade do gasto pblico aceito pelos variados analistas, a fim de que a discusso e
as prticas a ele referentes no resultem numa bablica confuso. Dessa forma, mesmo
que o foco de um estudo, anlise ou experincia seja um determinado aspecto da
qualidade do gasto pblico, as demais no sero desconsideradas, embora possam ser
objeto de graus menores de ateno. Em determinados momentos do processo
oramentrio ou a partir de certos aspectos da qualificao do gasto pblico, temas
polticos se sobrepem aos temas tcnicos, acontecendo o contrrio em outros
momentos e sob outros aspectos. O conceito de maior profundidade, alcance e validade
ser aquele que melhor serve o analista ou o agente num ou noutro desses momentos,
sem perder de vista a natureza poltica, nem a natureza tcnicas dos problemas e
hipteses.
Desde que tomado na sua acepo tecnopoltica, no debate terico-tcnico
(linhas de pesquisa) e na experimentao ou anlise/avaliao empricas (prticas
inovadoras), o conceito de qualidade do gasto pblico, complexo e denso, deve,
necessariamente, envolver uma variedade de dimenses, explicitadas no diagrama 1, a
seguir.
dinmica
dos
problemas
enfrentados
pelas
polticas
pblicas
programas
(oramento
para
fora,
visando
impacto
sobre
os
fundamentos
pblico realizado sem suficiente receita, na medida em que ocorra como forma de
acelerar o crescimento econmico (eficincia para fora do governo).
No incio do sculo XXI, convergem para o mesmo ponto austeridade fiscal
a abordagem microeconmica (eficincia financeira para dentro do governo) e
macroeconmica (eficincia econmica para fora do governo), aliando as metas
fiscais (como horizontes da poltica fiscal e limites de gastos) e oramentao por
desempenho (como mtodo de gesto financeira economizadora de recursos necessrios
sustentao das atividades, polticas e programas governamentais). Ocorreu algo como
o retorno da economia poltica moderna oikos nomia antiga, grega: gesto do dinheiro
do governo do mesmo modo que a gesto do dinheiro do lar, como nica via para evitar
a bancarrota. Nesse caldo de cultura, a transparncia, varivel poltica, por natureza (ao
assegurar visibilidade e alguma possibilidade de controle da sociedade sobre as finanas
pblicas), termina tambm ela se convertendo em ferramenta tcnica de gesto, ao
assegurar a reduo do que a teoria econmica passou a denominar assimetria de
informao entre os agentes e tomadores de deciso (Stiglitz, 1985).
Se a legalidade, h muitas dcadas, no tem sido posta em questo como
qualificadora do gasto (devendo o prprio oramento ser uma lei anual crescentemente
detalhada), o mesmo no se pode dizer da legitimidade. O problema de gerir o
oramento, e perseguir resultados fiscais altamente concentrados no esforo para obter
supervits, como tarefa essencial de um governo, pode gerar severos riscos de
governabilidade, na medida em que este procedimento pode amputar a quantidade e/ou
a qualidade das polticas e servios pblicos que os cidados-eleitores-contribuintes
esperam daqueles em quem depositaram sua confiana nas urnas. A questo que paira
sobre as democracias que ora enfrentam a crise fiscal e no h como esconder este
fato at que ponto os supervits fiscais para honrar o servio e os juros das dvidas, e
abater seu montante ao longo do tempo, podem ser compatibilizados com a decrescente
quantidade proporcional e a declinante qualidade absoluta dos bens e servios pblicos
oferecidos aos cidados-eleitores, em troca de suas contribuies tributrias crescentes e
de sua confiana, j arisca, nos grupos que escolhem para tomar decises coletivas?
Qualquer conceito crvel de qualidade do gasto pblico em realidades mercantiscapitalistas, sob regime democrtico, deve levar em conta este dilema. E este fato um
complicador formidvel para que este conceito seja to objetivo, a ponto de ser
considerado cientfico, na acepo rgida da palavra, que implica o encontro ou o
estabelecimento da verdade. Enquanto a verdade oramentria e fiscal podia ser uma
verdade intra-fronteiras nacionais, ela podia ser pactuada pelos governantes com seus
governados (a verdade local), dada a soberania de cada nao. Superado este momento,
pela globalizao financeira aparentemente irreversvel, que alcanou tambm os
governos (e seus elevados endividamentos, que os tornam dependentes de tributos, tanto
quanto de emprstimos da iniciativa privada), busca-se agora a verdade universal da
poltica fiscal, que, de acordo com alguns discursos com propenso a dominante, mas
dificuldades prticas de implementao, a da qualidade do gasto pblico tecnicamente
considerada, contabilmente explicitada (e keynesianamente escondida) e, sobretudo,
despolitizada, ou seja, sem margem a juzos de valor ou a escolhas subjetivas ou
nacionalmente definidas.
Concluso
Qualidade do gasto pblico uma expresso que se utiliza ao menos no Brasil - sem
qualquer rigor metodolgico ou vinculao terica no debate contemporneo,
aparecendo no poucas vezes como legitimadora de concluses ou at mesmo como
justificadora de anlises e experimentos. Sua natureza polissmica no se constitui, em
si, em problema, pois consequncia da condio intrinsecamente multifacetada do que
pode vir a ser conceituado, rigorosamente, como qualidade do gasto pblico. Tal
conceituao deve ser sistemtica e construda de modo multidisciplinar, interdisciplinar
ou at transdisciplinar, para que o uso polissmico da expresso possa continuar, mas de
modo menos dispersivo e oportunista, guardando relao com fundamentos
tecnopolticos para, assim, no cair na vala comum dos preconceitos, que no s no
ajudam, como atrapalharam os esforos analticos e de inovao institucional em torno
do tema.
O objetivo deste ensaio terico no foi, e nem poderia ser, solucionar o problema
da inexistncia de um conceito suficientemente rigoroso de qualidade do gasto pblico,
mas apontar para a necessidade de uma agenda de pesquisa que o construa; alm de
esclarecer que posturas preconceituosas, ideolgicas, partidrias e, muitas vezes,
politicamente oportunistas, em relao ao gasto pblico, tendem a encarar sua qualidade
de modo flagrantemente preconceituoso, embora dando-lhe ares de cientificidade.
O momento atual, de crescentes dificuldades na rea fiscal, em todo o mundo,
requer que o tema qualidade do gasto pblico seja enfrentado numa perspectiva
tecnopoltica o que, por sua vez, torna oportuno como nunca a aproximao de atores
Referncias
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