Doscientos A

nos y Cincuenta M
as: Economa
Poltica de las Polticas Econ
omicas en Chile*
Oscar Landerretche Moreno
Departamento de Economa
Universidad de Chile
Febrero, 2009
Borrador, no citar
1. DESAFIOS GLOBALES, SOLUCIONES LOCALES
1.1. El pas insular y singular.
Es frecuente que la narracion sobre la historia economica chilena sobre-enfatice la
capacidad de nuestro pas de generar fenomenos propios. Se nos suele contar la historia poltica, pero tambien economica de Chile como una sucesion de eventos autocontenida, lo que deja muchas veces la sensacion de que las explicaciones de los
fenomenos deben ser buscadas, entonces, en las dinamicas polticas y sociales locales.
Esta forma de narrar y explicar nuestra historia resultara ser apenas una curiosidad
folclorica si estuviese restringido a la educacion escolar primaria, pero resulta preocupante si es que se observa en niveles academicos superiores o en el debate p
ublico. En
particular, esta es la impresion que a veces deja la forma en que narramos la historia
economica y de las polticas p
ublicas. Esto es delicado para quienes pensamos que los
desafos de poltica p
ublica que enfrenta el pas estan invariablemente determinados
por la forma, intensidad y complejidad de la globalizacion, as como las maneras en
que nuestro pas se inserta en ella.
Este artculo esta construido sobre una narracion de la historia economica de Chile
que enfatiza la conexion de nuestro pas con las fases de desarrollo de la economa
global. En este texto tratamos a Chile como un pas que, quieralo o no, esta abierto al
mundo, esta sometido al devenir de la historia economica y poltica global y enfrenta
el desafo de encontrar el conjunto de marcos institucionales y polticas publicas que
sean optimos desde el punto de vista de su estrategia de desarrollo economico, social y
democratico. El uso de este modelo de analisis ara efectos de este artculo no implica
que el autor niegue que existan singularidades muy relevantes en nuestra historia, solo
* Este ensayo es un borrador que postula a ser un cap
tulo del libro Proyecto Bicentenario de la Fundaci
on Democracia y Desarrollo (FDD). Se agradece el apoyo financiero de FDD. Se agradecen las conversaciones, comentarios y
consejos de: Oscar Landerretche Gacit
ua, Patricio Meller Bock, Ricardo Lagos Escobar, Ricardo Ffrench-Davis, Manuel
Antonio Garret
on, Aldo Gonzalez Tissinetti, Rolf L
uders, Sofa Correa Sutil y Alfredo Jocelyn-Holt y Nicol
as Grau.
Las imprecisiones, abusos de interpretaci
on y errores son responsabilidad del autor.

implica la vision de que las virtudes y defectos de estas regularidades se encuentran

insertas en una generalidad de desafos globales.
La tendencia a sobreenfatizar la singularidad de nuestra experiencia historica, ya sea
en el ambito poltico como economico es, probablemente, la forma en que se manifiesta nuestra necesidad de ver a nuestro proyecto nacional como algo u
nico y valioso.
Posiblemente sea el resultado de un exceso de fascinacion, una suerte de enfatuacion
con los detalles propios, los sabores y olores de nuestra particular experiencia. Quizas
sea tambien un resultado de nuestra tradicional narracion historica de Chile como un
pas isla, alejado y excepcional, una curiosa excepcion en el fin del mundo. Cualquiera
que sea la razon, este artculo parte de la base de que esa es una mirada incompleta,
que posiblemente ha tenido mayor importancia en Chile debido a las inseguridades que
tradicionalmente hemos tenido sobre nuestro proyecto nacional. Inseguridades que han
llevado quizas, en nuestro pas, a generar manifestaciones mucho mas estridentes de
nacionalismo que en otras partes del continente.
Es posiblemente nuestra posicion insular en America Latina la que nos ha empujado
historicamente a ser uno de los pases mas globalizados en nuestro continente tanto
en su poltica como en su economa. Los detalles de nuestro devenir social, poltico
y economico tienen, sin duda, valor en si mismos, y explican el como nuestro pas
adopto cada una de sus soluciones institucionales, las en ocasiones han sido muy diferentes de las que implementaron otros pases. Sin embargo contin
ua siendo cierto que
somos un pas peque
no que es, por necesidad, abierto y que debe encontrar maneras de
insertarse en forma relativamente benignas en el capitalismo global. Nuestra economa
ha crecido siempre que ha enfatizado su relacion con la del mundo que nos rodea pero
con un marco institucional propio. Nuestra poltica ha alcanzado importancia global
cuando ha formado parte de la historia mundial, inserta, pero aportando nuestros elementos propios. Somos, finalmente, un pas con una vocacion de apertura e integracion
al mundo. Esto no significa que no tengamos caractersticas propias e identidad. Todo
lo contrario, parte de nuestra identidad ha sido tradicionalmente la forma original en
que nos hemos integrado al mundo, sea economica o polticamente.
En tiempos recientes se ha hecho cada vez mas evidente para segmentos importantes
de nuestra ciudadana como eventos trascendentes de nuestra historia son consecuencia
de fenomenos globales que nos sobrepasan en tama
no y fuerza. La experiencia de las
tres u
ltimas administraciones de la Concertacion han demostrado como los programas
de gobierno son, finalmente, contingentes a los desafos que presenta la realidad global. Pero incluso cuando uno retrocede en nuestra historia y observa con detenimiento
los perodos mas cerrados de nuestra historia, es evidente que no hemos sido nunca
realmente inmunes a estos procesos. Estos fenomenos se han sentido en la evolucion de
nuestra economa pero tambien en nuestra poltica. De pronto cambios polticos profundos en Chile, que nosotros tendemos a narrar como parte de una epica nacional, son,
cuando uno los mira desde la optica de los fenomenos globales, reacciones endogenas a
cambios estructurales globales. De pronto cambios en nuestra economa e instituciones
2

estan enormemente correlacionados con cosas que estan ocurriendo a nivel global y
nuestra autonoma se reduce por un lado a nuestra capacidad de anticiparnos o no a
esos fenomenos, de preparanos o no para estos cambios y por otra a nuestra particular
forma de adaptarnos frente a ellos.
Este ensayo busca construir un modelo para analizar la historia de la discusion e
implementacion de polticas economicas (es decir macroeconomicas y de desarrollo
economico) en Chile desde su independencia para aca. El objetivo de ello es encontrar
claves para anticipa (dentro de lo que es factible) las discusiones de poltica economica
que enfrentara el pas durante las proximas decadas. Nuestra hipotesis es que mirar
la economa poltica de las polticas economicas insertas en los fenomenos globales nos
permite rescatar lecciones de nuestra historia que seran u
tiles a la hora de enfrentar
los desafos futuros que nos presentara el capitalismo global. Porque prestar tanta
atencion a la historia de nuestro pas? Porque no mirar simplemente la experiencia
comparada internacional de pases parecidos al nuestro? Que puede ser tan especial
de nuestra experiencia?
Lo que es singular de la experiencia chilena es lo que interesa porque nos muestra que
es lo que es factible y que no es. Los pases no tienen forma de controlar los desafos
que presenta la historia, pero tampoco pueden necesariamente hacer cualquier cosa
bien. Aquellos elementos culturales y sociales que son u
nicos e imposibles de replicar
o ignorar, que se convierten en configuraciones polticas y, finalmente, en polticas
economicas. Tiene sentido mirar nuestra historia, como hemos reaccionado frente a
diferentes shocks justamente porque en esas reacciones frente a esa variada experiencia
historica, nos permita vislumbrar aquello que es singular.
1.2. Las patrias bobas.
Cuando se cambia el foco de la mirada hacia uno en que la historica economica chilena
se encuentra completamente inserta en los fenomenos globales, se encuentra que los
juicios normativos sobre nuestra poltica economica dejan de ser sobre lo que se debe
o no se debe hacer y se convierten mas bien en juicios sobre nuestra capacidad de
anticipar o solamente seguir a los fenomenos globales, o bien, sobre el modo en que
debemos hacer lo que inevitablemente debemos y como ello es o no compatible con lo
que diferentes sectores consideran que es el proyecto historico chileno. Como nos insertaremos en forma sustentable? Como garantizaremos que la mayora de la poblacion
se beneficie del modo en que nos insertamos? Como garantizaremos que la sociedad
chilena sea justa y prospera en esa particular fase de la globalizacion? Que tipo de
demandas institucionales nos genera el modo en que nos insertamos? Son aceptables
las consecuencias polticas de las soluciones que nos decidimos adoptar? La respuesta
a esta y otras preguntas similares constituyen la solucion poltica que damos en cada
momento del tiempo a los desafos globales y constituyen aquello que es particular a
la experiencia chilena.

Cada pas le da diferentes soluciones a estos desafos. Esas soluciones varan, sin duda,
en funcion de la historia de los pases y las restricciones que implican sus estructuras
economicas, sociales y polticas. Nunca las soluciones son identicas, pero muchas veces tienen elementos en com
un. Para quienes se interesan en estudiar las olas globales
de polticas p
ublicas es u
til colocar nombres a estas olas: el mercantilismo, las reconstrucciones de posguerra, el keynesianismo y el consenso de Washington son
ejemplos de estos nombres que buscan resumir familias de soluciones que adoptan un
conjunto de pases. Cuando uno mira el detalle de la implementacion en cada pas, sin
embargo, varan enormemente y es indudable que en los detalles de la implementacion
se encuentra el potencial benigno o prejudicial de cada familia de soluciones, en cada
pas. En ocasiones, cuando se miran de cerca estas familias de soluciones se descubre
que un cierto conjunto de polticas p
ublicas que forman parte de la familia en algunas
partes del globo, estan claramente fuera en otra. La heterogeneidad de las economas
y sociedades es tal, que muchas veces las olas de soluciones globales son direcciones de
poltica muy generales que los pases deben interpretar. La premisa de este trabajo es
que el exito o fracaso de los pases en determinados perodos historicos se juega en su
capacidad en encontrar soluciones u
nicas y particulares, adaptaciones a sus imperfeciones que les permitan tomar ventaja de la oportunidad involucradas. Posiblemente
las secuencias de edad de oro y edades oscuras de pases y civilizaciones en la historia nos dibujan como las diferentes culturas y sus correspondientes arreglos polticas
e institucionales han estado configuradas para el exito, la mediocridad o el fracaso
frente a los desafos que les ha lanzado la globalizacion.
Si uno fuerza la mirada historica y mira hacia atras con los ojos entrecerrados, incluso
nuestra existencia como nacion independiente fue uno de los resultado de un conflicto
a nivel global (las guerras napoleonicas) que hicieron implosionar al Imperio Espa
nol.
Que son estas guerras si no una de las crisis polticas resultantes del comienzo de la
revolucion industrial en que el poder economico y poltico en Europa se mova desde
las aristocracias terratenientes hacia las burguesas industriales y comerciales? Finalmente nuestra independencia se debe este conflicto poltico. Y la anarqua poltica que
ocurrio dentro de nuestro pas (lo que los historiadores han llamado la patria boba)
es probablemente el resultado de un pas que vive los tormentosos eventos de una era
revolucionaria, posiblemente, sin disponer de las elites y los intelectuales como para
comprenderlo adecuadamente. Lo interesante desde el punto de vista del argumento
de este artculo es que incluso el nacimiento de nuestra nacion esta asociado a eventos globales. Pero no a cualquier evento global, sino a la inauguracion del proceso de
expansion capitalista global que genero la revolucion industrial y las primeras conflagraciones mundiales que de ello resultaron. No solo es posible construir la narracion de
la historia de Chile como un constante proceso de b
usqueda de soluciones polticas e
institucionales a los desafos de la globalizacion, sino que nuestra propia historia como
pas es resultado del inicio del proceso de globalizacion.
Esta mirada de un Chile inserto en los fenomenos globales nos lleva a considerar la posibilidad de que mucho de lo benigno que mostro nuestro pas en las u
ltimas tres decadas
4

del siglo XX, no fue quizas su adhesion a un conjunto particular de polticas p

ublicas
especfico o a un programa de reformas en particular sino a una singular capacidad
de, por un lado, ser de los primeros pases en seguir determinados caminos que convenan en algunas fases globales; y, por otro, una cierta tendencia hacia el pragmatismo
tecnico y poltico que nos ha hecho ser capaces de corregir el rumbo cuando ha sido
necesario. Posiblemente lo que ha hecho relativamente exitosa la experiencia chilena
de las u
ltimas decadas es esa singular capacidad de desarrollar en el ambito p
ublico (y
particularmente a nivel de sus elite) un entendimiento de los fenomenos internacionales
en los que se encuentra insertos y un debate por as decirlo, parametrizado sobre lo
que debe hacerse. Quizas es esa capacidad la que ha evitado que hayamos pasado por
una fase de patria boba. Quizas los perodos de patria boba por los que hemos
pasado (y que han sido varios) no son mas que el resultado de momentos en que el
ambito p
ublico del pas simplemente no ha sido capaz de entender cual es el marco
global en que se encuentra y por lo tanto titubea, se ofusca y pierde la paciencia. Quizas
la gran virtud de Chile durante los u
ltimos treinta a
nos haya sido que en una epoca
de patrias bobas regionales, haber tenido un consenso p
ublico importante sobre los
parametros de una discusion ordenada en torno a las polticas y estrategia a desplegar.
Uno podra proponer que el malestar poltico contemporaneo en Chile puede ser interpretado como la somatizacion de la sensacion de que el pas ha perdido su capacidad
de ser relativamente vanguardista en el proceso de adopcion de ciertas reformas que
posibilitaban caminos estrategicos de desarrollo. Es mas, uno podra aventurar que ese
malestar se encuentra en diferentes formas a traves de todo el espectro poltico, pero,
con el elemento com
un de una percepcion sobre falta de orientacion de las polticas
economicas. Siguiendo obstinadamente la logica de esta seccion uno podra interpretar que esta dificultad en definir una estrategia, o, mas a
un, los parametros de una
discusion, tiene las forma de una patria boba y se deben a una desorientacion en la
discusion p
ublica sobre cuales son los parametros de las siguientes fases de la globalizacion. La crisis de la poltica es consecuencia quizas de la b
usqueda de una nueva
solucion poltica institucional que se requiere, primero, debido al desgaste de los retornos de la anterior; y, segundo, a la cambiante realidad global que presenta nuevos
desafos. Ambas cosas se han vuelto evidentes en los u
ltimos a
nos. La hipotesis final
que propone este ensayo es que Chile se encuentra retrasado en su adopcion de soluciones institucionales y de polticas p
ublicas adecuadas para los desafos futuros de la
globalizacion.
Posiblemente lo mismo que le ha dado exito a Chile es lo que le impide avanzar ahora Es el equilibrio poltico que se ha manifestado en un sistema de empate electoral
institucionalizado? Es la solidez poltica del entre polticas macroeconomomicas estabilizadoras pero no intervencionistas junto con un crecimiento del estado de bienestar?
Es el deficit de desarrollo del capital humano que han dejado decadas de privilegio
a la inversion en capital fijo? Quien sabe? Si es as, la historia nos ense
na una cosa:
que los grandes equilibirios institucionales, cuando se vuelven obsoletos y deben ser
removidos, solo lo hacen a traves de grandes crisis que sirven como catalizadores. Es5

tamos ante esa crisis? Podremos enfrentar estos cambios sin grandes costos sociales y
sin las debacles polticas que inevitablemente traen violencia?

2. LA GEOMETRIA DE LOS CICLOS ECONOMICOS

Y POLITICOS
GLOBALES
2.1. Las fases en el pensamiento econ
omico y la Crtica de Kuznets
Existe una larga literatura economica que trata de entender la dinamica de los ciclos
globales. Kondratiev (1925 y 1935) fue quizas el primero en proponer la idea de que las
crisis del capitalsmo global no tenan un caracter definitivo sino que eran parte de una
geometra de ciclos (que el llamo ondas largas) detonados por revoluciones tecnologicas y cuya mecanica interna mezclaba fenomenos productivos, biologicos, economicos
y polticos. Kondratiev sufrio ocho a
nos de carcel bajo el estalinsmo por su oposicion
a las polticas agrcolas sovieticas. Para efectos de nuestro ensayo es importante notar (como lo hace Jijena (2003)) la discrepancia doctrinaria que representaba en esos
tiempos afirmar que la crisis del capitalismo no era la fae terminal de un sistema obsoleto sino parte de una geometra economica global resultante de la maduracion de
un ciclo tecnologico. La fe de los teoricos marxistas de los a
nos treinta en el fin del
capitalismo esta emparentada en terminos epistemologicos con la fe de los entusiastas
del capitalismo con el fin de los ciclos economicos y de las recesiones como resultado de
las tecnologas de procesamiento de datos y de comunicaciones, lo que se conocio como
la hipotesis de la Nueva Economa(ver Gordon (2000a y 2000b). En ambos casos se
le atribuye caractersticas fundacionales a lo que Kondratiev hubiera identificado como
una fase (en el primer caso expansiva y en el segundo contractiva) de una ola tecnologico. Hoy da vemos, una vez mas, como se intenta interpretar esta nueva fase de ajuste
y crisis del capitalismo financiero global como un momento apocalttico. Kondratiev
lo hubiera interpretado como la fase final de una ola, con todo y sus consecuencias
polticas.
Fue Schumpeter (1939 y 1942) el que introdujo el concepto de los ciclos reales a la
economa occidental, construyendo sobre los conceptos introducidos por Kondratiev.
En el mundo schumpeteriano se entiende que las fluctuaciones de la economa global se pueden representar y analizar composiciones de ciclos en diferentes frecuencias
espectrales. Ciclos que tienen una geometra predecible y repetitiva pero que compuestos generan fenomenos de enorme complejidad visual, como si de un inmenso fractal economico se tratara. La complejidad de las vibraciones de la economa en el caso de
Schumpeter es resultado de la superposicion de la geometra de diferentes frecuencias
espectrales que responden a diferentes fenomenos economicos. El mismo Schumpeter
intenta en sus tiempos clasificar las diferentes frecuencias de los ciclos desde los mas
cortos que reflejaban la mecanica de los mercados de factores, hasta las mas largas que
reflejaban la geometra de los procesos financieros y polticos que se sucedan como
consecuencia de las revoluciones tecnologicas (lo que el llama las olas de Kondratiev).1
1 De

hecho Schumpeter separ

o las ondas de la economa en cuatro largos de frecuencia. La frecuencia m
as corta

La geometra de cada uno de estas frecuencias de ciclo refleja la interaccion entre dos
fuerzas: por un lado la destruccion creativa, es decir, el proceso constante de reestructuracion en el que unidades productivas obsoletas son desarmadas por el mercado y
reensambladas en nuevas; por otro lado el caracter cclico de los procesos mediante los
cuales los mercados de capitales y los sistemas polticos e institucionales digieren las
innovaciones tecnologicas. Schumpeter interpretaba algunos fenomenos que eran vistos
como anomalas por los economistas neoclasicos como la inflacion o los perodos de
elevado desempleo como mecanismos de los mercados para generar los precios relativos
que permitieran disolver las rigideces que todo perodo de bonanza genera entre los
agentes de una economa. Los agentes, durante los perodos de expansion generan contratos, instituciones y acuerdos que generan rigidez en la economa, que son optimos
desde un punto de vista individual, pero sub-optimos desde un punto de vista colectivo.
Las recesiones y carestas venan a disolver estas estructuras con el objeto de posibilitar
un nuevo ciclo. Kuznets (1940) criticaba a Schumpeter (1939) argumentando que su
analisis pareca tomar la evolucion de las instituciones como algo exogeno a los ciclos
que estaba discutiendo. En gran medida Kuznets (1940) en su demoledor comentario
al libro, argumenta que Schumpeter (1939) toma los ciclos de Kondratiev como consecuencias de cambios exogenos en la tecnologa e instituciones y trata de independizar
las dinamica de los ciclos de caracter economico, sin realemtente justificar por que lo
hace.2 La respuesta de Schumpeter es su exitoso libro de 1942 Capitalismo, Socialismo y Democracia en que intenta extender su teora de la destruccion creativa a los
ciclos de la poltica.
Curiosamente la teora neoclasica contemporanea de los ciclos reales desarrollada a
partir de Kydland y Prescott (1982) ignora casi cualquier discusion de ciclos polticos
e institucionales asociados al ciclo economico. La version predominante en esa literatura (conocida como la Teora de los Ciclos Reales o RBC) es tratar a las instituciones
como estructuras distorsionantes que tienden a amplificar los ciclos de la economa. La
economa recibe shocks tecnologicos que cambian la productividades promedio y relativa de factores. Los agentes requieren de tiempo para ajustar la estructura productiva a
esos shocks lo que genera fluctuaciones de precios, de empleo y de la actividad economica. Sin embargo el tipo de shocks tecnologicos que interesa para los adherentes a las
teoras RBC no son los cambios de paradigma tecnologico que Schumpeter visualizaba
como generadores de los ciclos de mayor amplitud, sino innovaciones que ocurren en
la frecuencia del ciclo economico de cuentas nacionales (8-10 a
nos). Las instituciones y
polticas p
ublicas son vistas en esta literatura como mecanismos que impiden el ajuste
rapido y eficiente de los mercados que amplifican los ciclos. Esta literatura ha resultado
la tenan los ciclos Kitchin (4 a
nos), le seguan los ciclos Juglar (9 a
nos), los ciclos Kuznets (14 a
nos) y los ciclos
Kondratiev (54 a
nos). La econometra de series de tiempo contempor
anea, en particular, las metodologias de estimaci
on
de vectores de cointegraci
on y modelos de correcci
on de errores son un ejercicio de descomposici
on espectral. Lo que hace
esa literatura macroeconometrica es descomponer entre dos frecuencias espectrales: el estado estacionario denominado
camino de crecimiento balanceado y las vibraciones de corto plazo que generan trayectorias de convergencia a los
estados estacionarios. En gran medida la proposici
on de Schumpeter de descomponer entre m
as frecuencias quiz
as
estaba adelante de sus tiempos, los datos disponibles y las t
ecnicas estadsticas desarrolladas en su
epoca, posiblemente
incluso de la nuestra.
2 Una discusi
on sobre el debate en torno al trabajo fundacional de Schumpeter en teora e los ciclos reales se puede
encontrar en Andersen (2006) y Kingston (2006).

un paradigma extremadamente u
til para aquellos interesados en estudiar y predecir las
mecanicas de los ciclos de auge y recesion macroeconomica. Los lmites de esta literatura, y sus falencias predictivas se encontraban en el predominio dentro de ellas de las
teoras de mercados perfectos y completos. Sin embargo, adicionalmente tendramos
que aventurar que esta literatura tambien esta sujeta a la crtica de Kuznets.
La version mas contemporanea de las teoras de ciclos reales de negocios se debe a
Caballero (2007) que muestra como la existencia de ciertas incompletitudes de mercado, en particular la incapacidad de los agentes de escribir contratos crebles ex ante
sobre inversiones especficas es suficiente como para generar ciclos bastante marcados
de creacion destructiva como resultado de shocks a la productividad. En su caso, no
es necesariamente naturalque existan estas fluctuaciones, ya que en gran medida se
deben a las rigideces que impiden que los precios en la economa se ajusten rapidamente
para incentivar los cambios en los apareamientos de los factores. La consecuencias de
equilibrio general de una economa como la que se ha descrito es un descalce entre
el ciclo de creacion de unidades productivas y de destruccion de ellas, lo que termina
generando perodos de desempleo y sobre-empleo, de abundancia y escasez. Los modelos de Caballero son economas nacionales en las que se crece apareando unidades
de trabajo y de capital, pero podran tambien tratarse de modelos globales en que
las reestructuraciones resultantes de las fluctuaciones tecnologicas y requeridas para
generar un aprovechamiento de las ganancias en productividad, requieren ademas arreglos institucionales entre los agentes que pueden ser extremadamente especficos y
que por lo tanto pueden requerir cambios ante shocks. Pases con una cierta capacidad
de renegociar los arreglos entre los agentes constituyentes podran ser lo equivalente a
unidades productivas que logran restructurarse a la Caballero para adaptarse a nuevas
circunstancias. Este paso adicional, es conceptualmente posible pero no se encuentra
desarrollado en los trabajos de Caballero ni de sus seguidores a
un. De esta literatura
tambien se podra decir que esta sujeta a la critica de Kuznets, pero tiene el potencial
de no estarlo relativamente pronto.
Existe, adicionalmente, en la ciencia economica contemporanea una teora del ciclo
poltico que corre por un carril relativamente independiente a la teora de los ciclos
reales aunque tambien se encuentra enfocada en las fluctuaciones de relativo corto
plazo, es decir, el ciclo electoral de una democracia moderna. All destacan como los
trabajos iniciales de mayor impacto son el clasico Nordhaus (1975), y los trabajos de
Alberto Alesina3 pero existe una extensa literatura que contin
ua estas lneas de investigacion. En esta literatura se visualiza al ciclo poltico como un ciclo relacionado con
el de la economa pero en el que los agentes compiten por rentas y usan el sistema
poltico para ello. La agenda es investigar si es que la existencia de una democracia
electoral puede amplificar o aminorar el ciclo y, por esa va, el crecimiento economico
de mediano a largo plazo. En esta literatura los ciclos polticos son el resultado de
los cambios en posturas relativas de negociacion y en fuerzas relativas de diferentes
grupos de interes. Una mirada generosa de esta literatura no alcanza como para decir
3 Ver

en particular Alesina (1987), Alesina y Roubini (1992) y el libro posterior de Alesina, Roubini y Cohen (1997)

que existen conclusiones definitivas ni en el plano teorico ni emprico. Esta literatura,

en general genera endogeneidades institucionales a la Kuznets, pero a
un no esta lo
suficientemente desarollada como para generar descripciones coherentes de la ralidad
o recomendaciones de poltica.
2.2 Las olas del proceso de desarrollo econ
omico.
Perez (2003) argumenta que cada oleada de desarrollo ha tenido un detonante tecnologico. Ese detonante genera incrementos significativos en la productividad a nivel
global y/o reducciones en los costos de comerciar bienes o capitales. La implicancia
general que resulta de cualquier shock tecnologico que nos sea completamente neutral
es que se incrementa la especializacion de los agentes en la economa, aumentan la
incorporacion de agentes y factores a la economa y por ende se produce un perodo de
crecimiento economico. Lo que hace que los efectos de las nuevas tecnologas generen
estas olas financieras y polticas es la incertidumbre que existe, ex ante, sobre cuales
seran las las aplicaciones existosas de la nueva tecnologa. Las consecuencias financieras
y polticas de las olas son expresiones del proceso institucional y economico en que se
resuelve esta incertidumbrea traves de un proceso de descubrimiento en que aprenden
os mercados y las instituciones.4
Los auges y depresiones a la Perez (2003) que caracterizan a estos procesos parecen ser
resultado de un proceso de descubrimiento en que tanto las nuevas tecnologas como
los mercados y oportunidades que son abiertos por ellas, son testeados hasta su lmite
maximo y luego son ajustados a su extension optima. En el proceso de extender los
usos de la nueva tecnologa hacia todos los lugares y procesos donde es pertinente emplearla, se extiende el capitalismo global, financiando innovaciones y encontrando los
mecanismos para dar credito o contribuir capital a las nuevas aplicaciones. De acuerdo
a Perez (2003) la expresion financiera de como la sociedad prueba hasta el lmite estas
tecnologas son los auges en precios de activos que caracterizan ciertos momentos de
mayor entusiasmo y el proceso de crisis financiera con que inevitablemente culminan
estos procesos no es mas que un mecanismo natural de saneamiento financiero que
refleja la necesidad de sincerar los precios de los activos involucrados. Perez (2003)
centra su descripcion del ciclo, no en un proceso de transformacion institucional como
Kondratiev, o en un proceso de remocion y superacion de rigideces como Schumpeter
4 Desde un punto de vista financiero, si se parte de la base de que hay dos tipos de agentes: quienes tienen una
tecnologa para hacer an
alisis de valor de los activos y quienes no lo tienen, y su es que se parte de la base de que
hay problemas de agencia derivados de asimetras de informaci
on que hacen que no sea posible transar servicios en
un mercado completo entre esos dos tipos de agentes, podemos tener el fen
omeno que sugiere P
erez (2003). Cuando
aparece la tecnologa tiene sentido para los agentes financieramente no eruditos invertir en forma diversificada en
los sectores que fueron impactados por la nueva tecnologa. Por lo general esto implica flujos de ahorro que se invierten
en sectores enteros, flujos de ahorro que de otro mod habran sido consumidos o prestadas a proyectos productivos m
as
tradicionales, de menor riesgo y retorno. Esa inversi
on general es canalizada a trav
es de las estructuras de intermediarios
financieros a financiar un proceso de descubrimiento en que se le termina asignando valor a compa
nas especficas. En ese
momento se transita desde el modelo de inversi
on genera en sectores a un modelo de inversi
on especfica en compa
nas
en que empieza a ser relevante tener cierto grado de erudici
on financiera. Las inversiones generales en sectores dejan
de tener sentido y el tipo de agente que invierte de es modo se retira del mercado. El resultado es una cada generalizada
de valor de los activos del sector, con la excepci
on de las compa
nas ganadoras que fueron identificadas en el proceso
de aprendizaje social como aplicaciones rentables de la tecnologa.

y Caballero, sino en un proceso de descubrimiento social de las mejores aplicaciones

para una determinada tecnologa. En estricto sentido, Perez (2003) traslada al plano
de las finanzas, la conocida mecanica epistemologica que propuso Kuhn (1962) para los
paradigmas cientficos. El resultado es que Perez mezcla en el proceso que ella propone,
transformaciones instiucionales a la Kondratiev con ciclos economicos a la Schumpeter
y Caballero, salvando, en gran medida la clasica crtica que hizo Kuznets (1940) al
enfoque de ciclos reales.
Como decamos esta teora tiene un cercano parentesco con la teora de las revoluciones cientficas de Kuhn (1962), en la que cada cierto tiempo se genera un paradigma
cientfico, que en terminos simples es un conjunto de compromisos sobre agendas de investigacion que son compartidos por una comunidad cientfica. Una vez que se impone
el paradigma, los cientficos practican lo que Kuhn llama ciencia normal, consistente
en intentar encontrar evidencia que valide el paradigma. Inicialmente, cuando aparece
alguna evidencia en contra del paradigma, se interpreta como una demostracion de los
defectos metodologicos del cientfico y no como evidencia de los defectos del paradigma.
A medida que se le pide mas propiedades universales al paradigma y este es probado y
aplicado por mas cientficos, aparecen mas casos con evidencia contraria. Esto genera
que aparecen candidatos a paradigmas alternativos que ponen en duda o sustituyen
el anterior. En alg
un momento, surge un paradigma alternativo acompa
nado de un
colapso en la popularidad del anterior. Masas de cientficos se cambian de agenda, en
una comportamiento muy similar al de una corrida bancaria. 5
Perez (2003) propone un proceso muy similar para las oleadas de desarrollo, solo que,
en su caso, los detonantes son, por as decirlo paradigmas tecnologicos en vez de cientficos. Y el mecanismos de prueba del paradigma no es a traves de masas de cientficos
que escriben artculos y libros eruditos sino a traves de innovaciones empresariales que
buscan aplicar el paradigma a un maximo de aspectos de la economa, poltica y sociedad. Del mismo modo que en las mecanicas de Kuhn, inicialmente los fracasos son
interpretados como prueba de los deficits del empresario, poltico o lder particular.
A medida que se acumulan mas de estos fracasos, empiezan a aparecer paradigmas
tecnologicos alternativos y se empieza a poner en discusion la validez universal del anterior. Cuando se acumulan demasiados fracasos del paradigma, el mercado y el sistema
poltico dejan de asumir que estos se deben a defectos en las estrategias de empresas
particulares o proyectos institucionales especficos sino que reconocen los lmites del
paradigma. Entonces se produce la corrida.
Perez (2003) propone una anatoma de los ciclos que nos parece u
til de usar y expandir
en este ensayo. Las fases de las olas propuestas por Perez, se encuentran resumidas en
5 El

isomorfismo entre estos dos fenomenos de corrida es enormemente interesante. Proviene de que la acci
on de
prestar o dar cr
edito es similar a la de invertir tiempo de un cientfico. En cierta medida en un caso se est
a invirtiendo
capital financiero y en el otro se est
a invirtiendo capital humano. Dos cosas tienen en com
un estas formas de capital:
primero, ambas tienen mayor rentabilidad si es que se encuentran complementadas por acciones similares de otros
agentes; segundo, ambas acciones involucran ciertos costos fijos que hacen costoso el revertir decisiones ya tomadas.
El abandono de una poltica de inversi
on es similar entonces al abandono de un paradigma cientfico en que ambos
fen
omenos tienden a generarse a trav
es de comportamientos de manada.

10

el Cuadro 1.

Cuadro 1: Mecanica de Olas de Perez

Fase
Instalaci
on
Relevo
Despliegue

Sub-Fase
Irrupci
on
Frenes
Sinergia
Madurez

Actores Centrales
Cientficos y Creativos
Inversionistas e Innovadores
Crisis financiera y/o poltica
Empresarios y Polticos
Intelectuales y Pensadores

Descripci
on
El paradigma aparece
El paradigma es aplicado y probado
El paradigma genera efectos institucionales
El paradigma muestra sus limitantes

Fuente: Versi
on modificada de tabla propuesta por Perez (2003).

Es importante que consideremos que, para efectos de lo que estamos discutiendo en

este ensayo, no es suficiente con imaginar las transformaciones que sufre una economa
a lo largo del ciclo simplemente como una secuencia de variaciones de cantidades y
precios en un determinado conjunto de productos o activos en el mercado. A medida
que se recorre la ola, cambian las instituciones y la poltica de manera significativa.
Adicionalmente las soluciones institucionales que se adoptan no siempre son del todo
benignas. Si bien las olas inevitablemente generan incrementos en la productividad y
el bienestar, la forma en que estas se expresan en terminos de desarrollo economico e
institucional puede tener importantes consecuencias historicas. Finalmente la heterogeneidad que vemos cuando estudiamos experiencias de poltica p
ublica comparada es
la consecuencia de acumulacion de variantes que ha tomado cada pas, en su b
usqueda
de soluciones.
Durante la fase de irrupcion surgen empresas, movimientos polticos y organizaciones
sociales nuevas que reemplazan en importancia y poder a las anteriores. Durante la
fase de frenes se generan las burbujas financieras y las hegemonas poltico-ideologicas, aparecen productos y se generan transacciones que antes no eran posibles. Muchas
veces, las consecuencias polticas de la innovacion generan crisis institucionales mayores que se expresan en guerras y procesos revolucionarios. Luego, durante la fase de
despliegue, se generan los perodos de estabilidad institucional y crecimiento economico asociado a la concentracion del poder poltico y economico. Finalmente vienen los
perodos de madurez en que se genera un incentivo para la b
usqueda de nuevos paradigmas, a partir del estancamiento en el proceso de crecimiento economico.6
2.3 Dos siglos y medio de globalizaci
on y desarrollo.
Siguiendo a Perez (2003) vamos a postular que el capitalismo global se ha desarrollado
y expandido en olas. El Cuadro 2 muestra siete ciclos a la Perez que abarcan un perodo
de dos siglos y medio. La tabla que mostramos y que esta basada en la del libro de
Perez(2003) tiene algunas adiciones. Ademas de los eventos tecnologicos simbolicos y
las tecnologas involucradas, se dan las fechas de los panicos bursatiles que ocurrieron
6 P
erez (2003) originalmente coloca los eventos de p
anico financiero en la fase de relevo. Nosotros tenemos dudas
de que esta geometra se cumpla siempre. M
as bien parece que los procesos de ajuste de precios en los mercados de
capitales que comienzan con el fin de la fase de instalaci
on, se distribuyen durante varios a
nos.

11

en cada ciclo y como en este ensayo postulamos que tambien la fase genera cambios
en la economa poltica, en las instituciones y finalmente, en las polticas economicas,
se describen los principales eventos polticos de la era en cuestion tanto a nivel global
como local.

Cuadro 2: Siete Ciclos Sucesivos (1770 - 2030)

D
ecadas
y crisis
1770s-1830s
(termina con
p
anicos de
1819, 1825
y 1837)
1830s-1870s
(termina con
p
anicos de
1857 y 1873)

Nombre
y tecnologas
Revoluci
on
Industrial y
Era de la
Mecanizaci
on

1870s-1910s
(termina con
p
anicos de
1893, 1901
y 1907)
1910s-1940s
(termina con
p
anicos de
1929, 1932
y 1937)
1940s-1970s
(termina con
p
anicos de
1973
y 1982)
1970s-2000s
(termina con
p
anicos de
1998, 2001
y 2008)
2000s-2030s
(termina con
p
anicos de
...?, ?
y ?)

Era del
Acero,
Telegrafo,
y Electricidad

Era del
Vapor y
Ferroviaria

Era del
Motor de
Combusti
on
y Producci
on
en Masa
Era de
la Aviaci
on,
Espacio, TV
y Comunicaci
on
Satelital
Era de
la Inform
atica
y Telecomunicaci
on
Era de ...?

Pas origen
y tipo
R. Unido

(productividad)
R. Unido
y EE.UU.
(productividad
y transporte)
EE.UU. y
Alemania
(productividad
y comunicaciones)
EE.UU. y
Alemania
(productividad
y transporte)
EE.UU. y
U.R.S.S.
(transporte
y comunicaciones)
EE.UU.

(productividad
y comunicaciones)
EE.UU. y
?

Evento
simb
olico
Apertura de la
hilandera de
algod
on de
Arkwright en
Cromford
Prueba del
motor a vapor
para el ferrocarril
Liverpool
- Manchester
Inauguraci
on de
acera Bessemer
en Pittsburgh
y tendido de
telegrafo atl
antico
Inauguraci
on de
planta Ford
en Detroit
Pittsburgh,
Pennsylvania
Lanzamiento del
Douglas DC-3 y
de Sputnik-1,
Bombardeo de
Hiroshima
Anuncio
de Microprocesador
en Santa Clara,
California
?

Evento poltico:
global
Revoluciones
Francesa
y Americana,
Independencia
de Lationamerica
Revoluciones de la
Primavera
de las Naciones
de 1848 y Guerra
Civil Americana
Revoluciones de
Mexicana, Rusa
y Primera
Guerra Mundial

local
Independencia
de Chile, 1818

Revoluciones
Liberales
de 1851
y 1859
Guerra del
Pacfico y
Guerra Civil
de 1891

Guerra Civil
Espa
nola
y Segunda
Guerra Mundial

Golpes de
1925 y 1932

Guerra Fra
y Primera
Ola de
Globalizaci
on
Institucional
Cada del
Muro de Berln,
Uni
on Europea
y Ola de Tratados
Comerciales
?

Gobiernos de
Frei y Allende,
Ref. Agraria
y Nacion.
del Cobre
Golpe de 1973,
y Transici
on
a la
Democracia
?

Fuente: Versi
on modificada de tabla propuesta por Perez (2003). Tabla original consideraba como una las
olas de 1910-1940 y 1940-1970. Tambien fueron a
nadidos eventos tecnol
ogicos y se a
nadieron las columnas
de eventos polticos globales y locales.

Para efectos de nuestro ensayo es importante destacar algunos elementos centrales de

esta geometra historica:
Primero, uno podra decir que las revoluciones tecnologicas que han detonado las olas
12

han tenido tres componentes caractersitcos del cambio tecnologico: incrementos de

productividad, abaratamiento del transporte y desdoblamiento de las comunicaciones.
Por lo general, las olas han tenido dos de estos componentes. Es interesante notar que
con la excepcion de la primera ola, todas las demas han tenido un componente ya sea
de comunicaciones o de transporte. La consecuencia es que durante cada una de estas
olas se ha generado un fuerte abaratamiento del comercio (de la posibilidad de transportar bienes o informacion y de la posibilidad de transar a nivel internacional), que ha
tenido como consecuencia logica expansiones de la globalizacion financiera, economica
y poltica. Pero, mas a
un, la teora de comercio internacional, muestra que incrementos
en la productividad tienden a marcar las ventajas comparativas existentes en el sentido
de hacerlas mas fuertes y, por ende, a generar aumentos en el comercio internacional.7
Segundo (y mirando con pragmatismo las decadas de fechas que hemos propuesto como
vagos delimitadores de las fases), se debe reconocer que las olas del siglo XX han sido
mas cortas que las del siglo XIX. La primera ola se demoro del orden de siete decadas
en ser procesada, las u
ltimas, en promedio duran cuatro decadas. Esto se debe a que
a medida que se ha expandido la globalizacion y que han pasado sucesivas olas, la calidad de las instituciones polticas y economicas ha mejorado y las olas son procesadas
a traves de la estructura economica y poltica con mayor velocidad. Explcitamente en
muchos pases se dise
nan marcos institucionales para un mundo de shocks tecnologicos
e innovacion es que generan condiciones cambiantes. Una consecuencia plausible de lo
anterior (aunque no es demostrable) es que las olas contin
uan volviendose mas cortas
hacia futuro lo que hace que el desafo de dise
no institucional requiera cada vez de
mayores grados de adaptabilidad y flexibilidad.
2.4 El Modelo de
este Artculo.
Vamos a hacer el siguiente ejercicio en la seccion que sigue de este artculo: vamos a
intentar hacer calzar los siete ciclos de expansion de la globalizacion com los cambios
en la economa poltica y las polticas economicas de Chile. Implcitamente estamos
suponiendo que una buena parte de los cambios que han pasado en nuestro pas en este
ambito son resultado de esos shocks externos. Como ello es solamente parcialmente cierto encontramos necesario enfatizar que la mirada de la proxima seccion busca encontrar
evidencia que nos permita de alg
un modo calzar los fenomeno polticos y economicos
locales con los globales. Esta evidencia, en ocasiones, sera muy fuerte, en otras sugerente solamente, en muchos casos debil y en algunos casos meramente posible. Debido
a las caractersitcas de este ensayo no ofrecemos demostracion alguna, solamente una
narracion de eventos que encontramos plausible y u
til. Pero es importante que el lector
tenga la conviccion de que el autor de ninguna manera considera que esta adaptacion
7 En

un modelo de crecimiento ricardiano en que dos pases intercambian basados en sus ventajas comparativas,
el comercio es resultado de que el uso de factores especializados en un sector genera m
argenes (si es que el producto
excedente es comerciado) por sobre el uso de factores diversificado a trav
es de sectores. Estos m
argenes se comparan
con el costo de comerciar, si los costos son demasiado grandes, no se comercia, si ocurre una revoluci
ontecnol
ogica que
reduce los costs de comerciar, aumenta el comercio. Pero del mismo modo si ocurre una revoluci
on tecnol
ogica que
aumenta los m
argenes, tambi
en se comercia m
as.

13

de la historia de Chile a un modelo sea suficiente como para lograr un adecuado entendimiento de lo que ha sido nuestra historia.
Otra forma de decir lo anterior es simplemente tomar algunas de las explicaciones e
hilos historicos que se ofrecen en la siguiente seccion como hipotesis de trabajo para
futuros historiadores economicos. La demostracion o falseamiento de ellas solamente
seran posible en la medida, por un lado, que culminen los esfuerzos de rescostruccion
de estadsitcas historicas economicas y que estos datos sean usados y mejorados por
investigadores; y por otro lado que sea posible destinar mayor cantidad de recursos a la
investigacion de estas hipotesis con todas las tecnicas y procedimientos que garanticen
el mayor rigor de acuerdo a los estandares historiograficos modernos.
3. LAS SOLUCIONES DE CHILE
3.1 La Hip
otesis de Pinto y la Hip
otesis de Lechner
La hipotesis clasica de Anbal Pinto sobre los imbalances del proceso de desarrollo
Chileno es, posiblemente, una de las interpretaciones con mayor impacto en las ciencias sociales y en la poltica que se ha producido en nuestro pas. En terminos resumidos
postula que a lo largo de su historia el pas ha tendido a presentar un nivel de organizacion poltica y desarrollo de las estructuras sociales muy avanzado respecto de sus
estados de desarrollo economico.8 La idea es que la estructura economica de un pas
peque
no, atrasado, agrcola y minero, pero expuesto por su posicionamiento geografico
al comercio internacional y las migraciones, generaba una sociedad que reproduca los
debates polticos y las necesidades sociales de Europa y Norte America a pesar de que
ellos correspondan estrictamente a estados de desarrollo mas avanzados. Esta hipotesis
de Anbal Pinto ha estado presente o subyaciendo al analisis poltico y economico de
nuestro pas por largo tiempo. Tiene varias consecuencias y variantes.
La primera se revela cuando uno se fija en que la otra cara de esta misma hipotesis
es la interpretacion clasica de Gongora (1986) del desarrollo de la nacion chilena como
una consecuencia del ejericico de la voluntad poltica (y militar) del Estado. Lo que
emparenta a estos dos pensadores (Pinto y Gongora) es la nocion de Chile y su historia
economicas y social como un acto de ejercicio de una voluntad poltica mas que el resultado de condiciones economicas. Un pas donde en estricto sentido no debiera haber
nada, que quizas no debiera existir, excepto por las consecuencias de una necesidad
estategica del imperio espa
nol y luego la voluntad de poder y la cultura militarista de
sus elites. Si uno se toma en serio esta interpretacion, tendra que derivar la nocion de
que el proyecto nacional chileno es imposible, por el tama
no y posicion geografica de
nuestro pas si no esta directamente asociado a un proyecto poltico. Chile sera una
voluntad poltica que se plasma en la economa. Su desarrollo economico un resultado
de sus polticas y no al reves.
8 Ver

Pinto (1959), Pinto (1963) y las discusiones sobre su obra de Mu

noz (1992) y Lechner (1998).

14

La segunda consecuencia es una que Pinto discutio en extenso. El adelanto del desarrollo poltico por sobre el desarrollo economico en Chile generaba un desafo central
para las elites: la necesidad de contener la poltica y las presiones sociales, que, en el
lenguaje de Pinto deban ser equilibradas con la base material. Esta narracion de la
poltica chilena como un proceso de contencion, de imposicion o persuasion sobre la
necesidad de gradualidad es claramente visible para los que han observado la historia
poltica de la Concertacion, pero Correa Sutil (2004), sugiere una lectura de la historia
poltica del Siglo XX como una de fenomenos polticos (el alessandrismo, el iba
nsmo
y los gobiernos radicales en particular) que luego de aparecer y triunfar electoralmente
son co-optados por la derecha economica y manipulados polticamente para la contencion social.9
La tercera consecuencia es la consistente pregunta de si la hipotesis de Pinto continua
o no siendo una representacion valida de las tensiones centrales del proceso de desarrollo chileno. En tiempos recientes Lechner (1998) ha planteado la hipotesis de que
la desigualdad en el proceso de desarrollo chileno se ha invertido y de que ahora el
desarrollo economico ha adelantado al desarrollo social y poltico, cambiando radicalmente la naturaleza de las tensiones centrales de la sociedad. Tal como en la hipotesis
de Pinto tena a la poltica demandando cosas que no eran posibles de proveer con la
base material existentes, en l hipotesis de Lechner es la economa la que demanda de
la poltica cosas que ella no esta preparada para proveer.
Ambas hipotesis (de Lechner y de Pinto) son compatibles con nuestra mirada de la
economa poltica chilena como una que es afectada, reacciona y se adapta a los shocks
externos. La diferencia entre las dos hipotesis es mas bien sobre el mecanismo de transmision de los cambios tecnologicos e institucionales de cada ola desde el mundo hacia
nuestro pas. En el caso de la hipotesis de Lechner, el mecanismo de transmision es
fundamentalmente economico. Son las oportunidades y desafos de los mercados globales los que generan los desequilibrios en la economa poltica que luego se manifiestan
en cambios institucionales o de poltica economica. En el caso de la hipotesis de Pinto,
el mecanismo de transmision es poltico. Son los cambios sociales e institucionales del
mundo los que impulsan desequilibrios en nuestra economa poltica. Quien podra
dudar de que nuestra historia combina ambos mecanismos de transmision? Por ello, lo
que haremos en lo que resta del captulo es clasificar, de una manera u otra, perodos
a la Pinto y a la Lechner. Perodos en que nos conmociona polticamente lo que
vemos que tenemos o podemos hacer en la economa global y otros en que nos remece
economicamente lo que vemos que podra ser posible polticamente.
3.2 1770s-1830s: A la Pinto Marcatto, la primera patria boba y la soluci
on
conservadora.
9 Correa Sutil (2004) naturalemente invita con su argumento a una extensi
on hacia otros momentos hist
oricos que no
cubre en su libro. Los liberales triunfantes a mediados del Siglo XVIII, el falangismo y la Concertaci
on seran ejemplos
de movimientos polticos que desafan al poder oligarquico y empresarial pero optan por una estrategia de negociaci
on
y cooptaci
on. El balmacedismo y la Unidad Popular (junto con el alessandrismo, el iba
nsmo y los gobiernos radicales)
sera casos de movimienos polticos que no se permiten esta transacci
on y generan una respuesta violenta de la oligarqua.

15

Si existe un perodo de la historia chilena que se amolda casi perfectamente a la

hipotesis de Pinto es el de la independencia y la patria boba. Como es bien sabido, en
esos tiempos, Chile era un pas tremendamente pobre en terminos relativos, con poco
valor desde un punto de vista economico para el Imperio Espa
nol con una estructura
social atrasada y una economa poco interesante, incluso para estandares americanos
de la epoca. En Chile no existan importantes yacimientos minerales y la lejana geografica hacan que su agricultura fuera basicamente para proveer a la economa local.
co la excepcion de algo de exportaciones agrcolas al Virreinato del Per
u, especialmente
en perodos de auge minero en esa economa. Las necesidades estrategicas de la corona
hacan que el pas tuviera un influjo de gasto fiscal centralizado por la via de misiones
militares encargadas de vigilar las posesiones teoricas de la corona espa
nola en el sur.
La poltica Chilena era la propia de una sociedad cuasi-feudal en donde el poder estaba
organizado en torno a la posesion de la tierra y el aprovisionamiento de destacamentos
militares. Pero, a diferencia de lo que pasaba en Europa y Estados Unidos durante
las decadas anteriores, esa estructura de poder reflejaba en forma bastante precisa la
estructura d poder economico. Sin embargo, las elites del pas tenan contacto y eran influenciadas por los debates polticos que se desarrollaban en los pases centrales.
Jose Miguel Carrera fue un militar de carrera de la Guerra de Independencia Espa
nola
que luego de pelear por la corona espa
nola fue primero convertido al constitucionalismo y luego al republicanismo. Su proceso de conversion poltica esta enmarcado en
los debates de las elites revolucionarias latinoamericanas que ocurrieron en Europa,
en Cadiz y en Londres, y bajo los parametros de las transformaciones economicas
y desafos polticos de Europa. Cadiz y Londres fueron los mismos lugares donde se
educo Bernardo OHiggins y fueron los lugares en que se articulo y racionalizo la estrategia poltica de la independencia de toda latinoamerica.
La revolucion industrial inglesa no es mas que la expresion suprema de un cambio tecnologico radical que se extenda por Europa occidental y el Nor Este de America del
Norte consistente en la creciente mecanizacion de los procesos manufactureros. Este
proceso genero la aparicion y fortalecimiento de una burguesa ilustrada asociada a la
manufactura, enriquecimiento de la burguesa comercial y posteriormente la aparicion
de un proletariado de trabajadores libres. En Inglaterra, donde exista una tradicion
de trabajo libre de larga data, el proceso transformador de la revolucion industrial
fue absorbido por el sistema poltico no sin conflicto pero si dentro de los marcos
institucionales existentes. En aquellos lugares en que la estructura poltica estaba en
contradiccion con la estructura de poderes que generaba esta nueva economa, se generaron procesos revolucionarios o de adaptacion mas violenta.
Sin duda que habra debate entre historiadores por mucho tiempo mas sobre cuales
son las verdaderas causas de las revoluciones de fines del Siglo XVIII, pero, posiblemente no es demasiado polemico decir que tanto en Europa, con la revolucion francesa,
sus imitaciones y su extension como resultado del imperialismo napoleonico; como en
16

America con la revolucion americana, los violentos eventos que transformaran el mapa poltico global, fueron consecuencias de un sistema poltico que exclua de la toma
de decisiones y afectaba con polticas economicas a una burguesa comercial y manufacturera que se encontraba paulatinamente fortaleciendose en poder y riqueza como
resultado del avance tecnologico. El poder poltico estaba constituido sobre la base de la
posesion de la tierra y la sustentacion de ejercitos, tal como haba sido por siglos, pero
el poder economico se encontraba en el comercio y la produccion. Esta contradiccion
se convierte en crisis poltica cuando los reinos de Francia e Inglaterra se consumen
financieramente en la Guerra de los Siete A
nos (1756-1763) que es quizas el primer
conflicto belico global (se peleo en la India, las Filipinas y Norteamerica ademas de
casi toda Europa) y en la que se combinan las tradicionales reyertas aristocraticas
continentales con los intereses de una burguesa comercial globalizada. El resultado es
que con posterioridad a la guerra ambos reinos intentan imponer nuevos impuestos,
especficamente dirigidos hacia el comercio con el objeto de financiar esta deuda y los
gastos militares asociados a la paz armada.
En el caso de los Estados Unidos estos intentos por recaudar impuestos se convierten
en una serie de crisis polticas en que las colonias resisten impuestos que se conocen
como las crisis de la Ley del Azucar de 1764, la Ley de Timbres de 1765 y las Leyes
de Townshend de 1767 (que genera la Masacre de Boston) y finalmente, la Ley del
Te de 1773 (que genera el Motn del Te de Boston, la reunion del Primer Congreso
Continental y el inicio de la guerra de secesion el a
no siguiente). En el caso de Francia, no solamente se encontraba la corona en una situacion finaciera dificil debido a
la Guerra de los Siete A
nos sino que durante la guerra de secesion de los Estados
Unidos (1774-1783) haba prestado ayuda militar singificativa, subsidios y prestamos
a la naciente potencia. Adicionalmente, en el caso de Francia, el problema impositivo
no haba sido la no existencia de impuestos a la burguesa comercial sino, justamente,
que ello constitua la base del sistema impositivo mientras que la aristocracia terrateniente se encontraba excempta. El resultado fue una crisis poltica en que comenzo con
los fracasados intentos de contraccion del gasto p
ublico del ministro Necker y luego
la propuesta de reforma tributaria de De Calonne que requirieron de la conocatoria
a los Estados Generales (con el objeto de buscar respaldo poltico) y el inicio de la
Revolucion Francesa y las Guerras Napoleonicas. En el caso del Imperio Britanico el
escenario de ello fueron las Trece Colonias donde las estructura de gobierno estaban
estructuradas para gobernar una economa de latifundios y haciendas. En el caso de
Francia y sus alrededores, las estructuras de gobierno eran agrcolas, aristocraticas y
en algunos casos feudales. En estos lugares, en que el desarrollo desequilibrado a la
Lechner es mayor, se desatan procesos revolucionarios violentos y dramaticos.
En Chile no haba una base material que justificara una revolucion burguesa. No hay
evidencia alguna de que haya habido demandas sociales provenientes ni de una clase
comerciante o manufacturera, ni hay nada que se parezca a un proletariado de trabajadores libres significativos. Lo que parece haber es una elite aristocratica ilustrada
influenciada por las ideologas revolucionarias francesas y liberales inglesas que encuen17

tra consistencia entre esas ideas y su clara vocacion de poder como para detonar el
proceso poltico y militar de la independencia. Por ello, si uno trata de desentra
nar cual
fue la poltica economica que implemento la patria vieja o la patria boba, encuentra
que no hubo ninguna, o a lo menos no parece haber habido ninguna diferencia con lo
que se haca inmediatamente antes de la independencias donde el rol de gasto fiscal
asociado a las necesidades estrategicas militares de la corona es reemplazado por las
necesidades estrategicas militares de una nueva nacion independiente que desea afirmarse en su territorio.10
Durante la primera decada de independencia el perodo que se conoce como la patria
boba es evidente que las elites locales no lograban nacionalizar si es que el proceso de
independencia corresponda o no a un proceso revolucionario y transformador. No exista, quizas, un entendimiento entre las elites de cuales eran los verdaderos detonantes
de los procesos polticos que condujeron a la independencia y uno quizas discierne entre
los sectores carreristas, pero luego liberales y federalistas (conocidos como pipiolos) aspiraciones polticas que se encuentran avanzadas aspecto de lo que el pas poda hacer.
Si hubiera sido de otro modo, tendramos quizas registro hoy de alg
un debate en torno
a polticas de fomento a la manufactura y mecanizacion.
El resultado es el fenomeno clasico de Pinto. Las elites oligarquicas de la nueva nacion
se encargan de copar la nueva poltica con el objeto de contener las demandas sociales y
polticas generadas por un discurso que no tiene correspondencia con la base material
y el nivel de desarrollo economico existente. En este perodo, el debate fue resuelto
atraves de la guerra civil de 1829-1830 y resuelta finalmente en la Batalla de Lircay,
donde se imponen los conservadores (conocidos como pelucones).
La expresion poltica que toma la victoria conservadora es, por supuesto, lo que se
conoce en la historia chilena como la Rep
ublica Conservadora Portaleana y la restauracion e institucionalizacion del poder de las elites oligarquicas. Es interesante percibir
como en el relato historico chileno el Conservadurismo Portaleano es visto como el
origen ideologico de una derecha nacional que se ve a si misma como una contenedora
de una poltica sobregirada a la Pinto de los pipiolos. Es interesante percibir tambien
como se nos narra la solucion Portaleana como una salida superior a la confusion de
la patria boba frente a lo ocurrido en otros pases de la region. La solucion Portaleana
es simple: tenemos una nacion independiente como resultado de un fenomeno poltico
global, pero seguimos siendo las misma economa oligarquica y, por ende, nuestra estructura poltica y nuestras polticas economicas deben reflejar esa realidad.
En conclusion, la primera ola de globalizacion detonada por la revolucion industrial y
la mecanizacion tuvo como resultado la independencia de Chile, pero no tuvo realmente
consecuencias sobre nuestra estrategia de desarrollo economico. No hay ning
un intento
por embarcar al pas a la revolucion industrial y al poco rato hay un retorno a las
10 Con la independencia se levanan algunas restricciones legales al desarrollo de ciertas manufacturas locles, pero salvo
en el caso de la industria de pertrechos militares que naturalmente deban ser desarrollada por el nuevo Estrado, no se
conoce evidencia de que ello haya detonado un proceso de expansi
on manufacturera significativo.

18

estructuras de poder tradicionales. No es posible encontrar literatura que muestre algo

que se aproxime a una propuesta de poltica economica en los diferentes bandos que se
disputan el poder. Pareciera que las estructuras economicas semi feudales basadas en
una economa interna y algo de exportacion agrcola al Per
u, persisten.
Es importante recordar que en nuestra caricaturizacion a la Perez de las olas globales,
la primera es fundamentalmente una en que los avances son sobre la productividad
manufacturera y no necesariamente sobre el transporte o comunicaciones. En gran
medida, al estar Chile en el fin del mundo no hay manera de que el pas se suba a
esa revolucion industrial sin mejores modos de transporte. Es por eso que el establecimiento de la Rep
ublica Conservadora Portaleana es vista como nuestro primer acto
historico de pragmatismo poltico.
3.3 1830s-1870s: A la Lechner ma non troppo, el comercio desafiando al
estado conservador y las revoluciones liberales
La revolucion en el transporte que vendra a desafiar el orden conservador ocurre
durante la segunda ola tecnologica de la globalizacion que tuvo como protagonistas
centrales el motor de vapor, en particular la navegacion martima y el ferrocarril. Esta
revolucion fue reductora de costos de comercio y, por ende, generadora de oportunidades de especializacion productiva y espnasion comercial para la oligarqua local.
No es sorprendente quizas que esa revolucion tecnologica coincida con el paso del comercio exterior a ser la materia central de la poltica economica de los gobiernos de la
Rep
ublica Conservadora. La mejor forma de definir la poltica economica de esos a
nos
se la debemos a Cariola Sutter y Sunkel (1982) que caracterizan el perodo como uno
de poltica economica de fomento comercial, pero mercantlista y nacionalista, aunque
el argumento mas fuerte a favor de esa interpretacion se encuentra en Villalobos y
Sagredo (1987). Para estandares contemporaneos se podra hacer un paralelo con las
polticas de desarrollo de algunos pases del asia en la segunda mitad del siglo XX en
que el Estado trabaja muy cercanamente asociado a grupos empresariales propiedad
de importante familias de la oligarqua y genera con ellos un modelo de acumulacion
basado en la provision de infraestructura y generacion de ingresos fiscales a cambio
de protecciones sobre los mercados y recursos locales. En el caso contemporaneo de
Asia esas compa
nas son manufactureras pesadas o de industria tecnologica, en el caso
Chileno de hace 180 a
nos son familias productoras de bienes agrcolas.
Los ministros de Hacienda Manuel Reingifo y Joaqun Tocornal avanzaron reformas
tributarias que hacan mas eficientes y efectivas las recaudaciones de ingresos del Estado
por cuenta de los impuestos a las exportaciones, los aranceles y los estancos. Basados en
una revision de los debates sobre poltica economica de la epoca Cariola Sutter y Sunkel
(1982) interpretan las intenciones del Estado Portaliano como orientadas a hacer uso
de esos recursos para el desarrollo de un sector manufacturero nacional, de una marina
mercante de propiedad chilena y de la acumulacion de reservas estrategicas por parte
del Estado. Una expresion de estas polticas mercantilistas fueron el enfasis que se le
19

dio en la epoca a las polticas dirigidas al fomento de Valparaso como plaza comercial
central del Pacfico Sur, incluyendo significativas inversiones en infraestructura e incluso expediciones militares contra los puertos rivales (en el marco de la Guerra contra
la Confederacion Peruano-Boliviana) Sin embargo ellos reconocen que estas polticas
no fueron finalmente adoptadas debido a la creciente importancia poltica y economica
de los sectores mas directamente vinculados al comercio que presionaban por rebajas
arancelarias y apertura de puertos a flotas extranjeras. Aparentemente, en la medida
en que se expanda el comercio internacional y, por ende, una burguesa comercial que
creca en poder y riqueza la fuerza expansiva de la segunda ola de la globalizacion
empujaba a la Republica Conservadora hacia soluciones de poltica economica mas
liberales. Hay coincidencia entre varios autores de que se puede observar una sucesion
desde polticas mas mercantilistas y oligarquicas hacia polticas mas libremercadistas
a medida que se transita por las tres administraciones conservadoras de Jose Joaqun
Prieto (1831-1841), Manuel Bulnes (1941-1951) y Manuel Montt (1951-1961).
La cada en los costos de transporte que genera la aparicion del motor a vapor implica
que Chile empieza a partir de la decada de los 1830s a convertirse en un exportador
de trigo de una magnitud significativa generando una prosperiddad economica importante entre las oligarqua terrateniente pero, a su vez, posibilitando el surgimiento de
una burguesa liberal comerciante relatiamente globalizada. A esto se suma el inicio
de las exportaciones mineras a gran escala, que en el caso del cobre estuvo asociado
a la instalacion de los primeros hornos de reverbero, en el caso de la plata al descubrimiento del mineral Cha
narcillo, y en el sur al inicio de la minera del carbon que
naturalmente surga como un commodity de enorme importancia dada la revolucion
tecnologica que se viva en el mundo. Se produce la construccion del primer ferrocarril
en Chile: el troncal Cha
narcillo-Caldera y el establecimiento de una lnea de buques
de vapor a lo largo de la costa chilena. La suma de estos fenomenos genero un auge
economico importante en nuestro pas, pero dada la lejana geografica de Chile esto
no hubiera quizas tenido tanto impacto poltico si no hubiera sido reforzado por otro
shock global resultante a su vez de los fenomenos polticos y demograficos que estaban
generando en norteamerica el ferrocarril: la penetracion norteamericana y surgimiento
de California que tiene como culminacion la anexion de California a los Estados Unidos
luego de la guerra Mexicano-Americana de 1846-1848 y particularmente la Fiebre del
Oro Californiana de 1848 -1855. El surgimiento de California fue un hecho mayor en
la historia economica de Estados Unidos y fue particularmente trascendente para la
historia economica de Chile.
La revolucion del transporte que significo el tren y el vapor implico que Chile estuviera
en una posicion privilegiada para participar y beneficiarse en forma particularmente
intensa del crecimiento poblacional y economico de California. La economa Chilena
tuvo un prolongado auge en los a
nos 1840s y 1850s y por primer vez empezaron a aparecer nuevas familias de elite economica centradas en la exportacion minera y agrcola
que no eran las tradicionales familias oligarquicas chilenas. Se produce un desarrollo
urbano importante de ciudades que no estan vinculadas al poder central del Estado,
20

sino a los sectores economicos en auge, y en esa ciudades surge una burguesa ilustrada
de un tama
no significativo y un artesanado libre que se alimenta de mano de obra
calificada inmigrante. No es casualidad, por ende, que sea ese perodo en el que se
funda la Universidad de Chile (1842) , la Escuela de Bellas Artes (1848) y la Escuela
de Artes y Oficios (1848). Este perodo se caracteriza por un auge en las letras, artes e
ingenieras. Tal como destacan Pinto (1959) y Gazmuri (1998) la apertura economica
de la economa chilena durante el perodo de la Rep
ublica Conservadora fomento la
aparicion de un artesanado domestico y proto-manufacturero. Si bien se estaba en
medio de una ola de expansion de la globalizacion consistente en una revolucion del
transporte, no es menos cierto que Chile contin
ua siendo un pas extremadamente alejado, por lo que los flujos de comercio se centran en productos en que hay marcadas
ventajas comparativas de los pases (materias primas o commodities), el comercio
global de productos manufacturados contin
ua siendo extremadamente limitado, con la
excepcion de Europa. En definitiva, la apertura economica de ese perodo es fomenta
la aparicion de una protomanufactura artesanal.
El conflicto poltico central a nivel global en esos tiempos es, por supuesto, la primera
ola de revoluciones socialistas conocida como las Revoluciones del 48 o laPrimavera
de los Pueblos11 las que dieron inicio formal a la division poltica central en torno
a la lucha de clases que parametrizaria la poltica mundial durante un siglo y medio
(Recordemos que 1848 es tambien el a
no de publicacion del Manifiesto Comunista de
Karl Marx). Este es, ademas el momento poltico en que se produce una completa
separacion entre la historia poltica de los Estados Unidos y de Europa. En Europa, el
surgimiento de un proletariado manufacturero coloca el escenario para la lucha poltica
entre izquierdas y derechas de los proximos 150 a
nos. En Estados Unidos la historia
poltica del perodo esta dominada por la expansion imperialista y la creciente tension
poltica y economica en torno al tema de la esclavitud. En gran medida la valvula de
escape americana para las tensiones surgidas de la aparicion de un proletariado urbano
es el expansionismo e imperialismo.
La poltica Chilena se vuelve eurocentrica, y los grados de influencia de los eventos
polticos europeos son evidentes. Gazmuri (1998) argumenta que los dos componentes
polticos principales del liberalismo pipiolo chileno tienen claras influencias Europeas
teoricas: las elites burguesas ilustradas a traves de sus procesos de educacion y viajes
al viejo continente (como es el caso de Santiago Arcos y Francisco Bilbao, quienes participaron en el Club de la Reforma y fundaron la Sociedad de la Igualdad), y en el caso
del artesanado urbano, debido a las importantes imigraciones de artesanos franceses
11 El fen
omeno comenz
o con la revoluci
on de independencia de Sicilia en enero de 1848 en contra de los monarcas
borbones que establece una rep
ublica; sigue con el alzamiento popular de Pars de febrero 23 que temin
o por derrocar al
u
ltimo rey de Francia y establecer la segunda rep
ublica; las revoluciones alemanas y austracas de marzo que intentaron
fallidamente establecer una rep
ublica alemana; la revoluci
on hungara de 1848 que eventualmente se convirti
o en un
intento fallido por establecer una rep
ublica independiente de los Hasburgos y movimienos nacionalistas y revolucionarios
en Venecia, Rumania, Polonia y Suiza (en donde se desarroll
o una guerra civil entre centralistas y federalistas, triunfando
los u
ltimos). Las causas de esta ola de revoluciones son multiples y es evidente que el nacionalismo de las capas burguesas
de cada uno los paises dominados por las grandes casas reales de Europa tuvo mucho que ver. Los historiadores marxistas
han enfatizado tradicionalmente, sin embargo, que estas revoluciones tuvieron por primera vez a un proletariado activo,
que haba sido creado por el fuerte desarrollo industrial que haba vivido Europa en los anteriores cincuenta a
nos.

21

y alemanes, pero tambien de otros pases europeos. Es inegable que buena parte del
conflicto poltico de la epoca vena formateado desde Europa.
Existe poca literatura que revele cuales eran los debates sobre poltica economica de la
epoca. Pareciera que el debate poltico central, tal como es narrado, se centrara en los
temas de derechos civiles y separacion de la iglesia y el estado. Pero es difcil creer que
se limitara a ello dada a enorme transformacion economica que significo para el pas la
aparicion del motor a vapor. Por otro lado, tenemos alguna evidencia circunstancial de
que los mercados no eran del todo abiertos a quienes establecan negocios sin pertenecer
a la estructura de familias oligarquicas y de que ello puede haber estado cercanamente
relacionado a la generacion de un movimiento revolucionario liberal. Santiado Arcos
es hijo de Antonio Arcos que haba fundado el Banco de Chile de Arcos y Cia. que
habra sido fundado con criterios competitivos y abiertos en sus polticas de captacion
y credito, pero habra sido obligado a cerrar por la imposicion de un marco regulatorio
que le impeda competir con los prestamistas nacionales. Pedro Leon Gallo, el fundador
del Partido Radical (1863) y lder de la Revolucion de 1859 es hijo de Miguel Gallo, un
acaudalado minero justamente del mineral de Cha
narcillo, cuya riqueza no le alcanzaba, aparentemente, para ser aceptado por las elites sociales del pas. En cierta medida,
no es sorprendente el eurocentrsmo de la poltica chilena, porque, a pesar de que se
estaban imitando y tomando inspiracion de las revoluciones de la Primavera de los
Pueblos, el formato social y economico con burugesas comerciales y artesanado protomanufacturero se pareca mas al de las revoluciones de fines del Siglo XVIII en Europa.
Desde el punto de vista de los liberales revolucionarios de esa epoca, el sistema poltico
autoritario Conservador era la otra cara de una poltica economica abierta al comercio internacional pero intensiva en estancos, privilegios y falta de competencia en
los mercados. No es quizas tan importante si es que esto era cierto en estricto sentido, como que era representado de esta manera en las mentes de ese sector poltico.
La representacion caricaturezca de ello es que el fundador de la Rep
ublica Conservadora, Diego Portales hizo su fortuna justamente a traves de la adjudicacion de un
monopolio para la importacion de tabaco, pero es muy probable que los mecanismos
de exclusion hayan ido mucho mas sutiles que simples leyes. Para los liberales pareca
haber un paralelo claro y evidente entre la falta de competencia en el sistema poltico
y la falta de competencia economica. abemos por sus documentos que la sociedad de la
Igualdad es partidaria de poner fin a los aranceles aduaneros y reemplazarlos por una
estructura de impuestos directos proporcionales al ingreso, de la libertad de comercio
y de la descentralizacion poltica y administrativa. Es evidente que las demandas de
los sectores mineros por lograr menores impuestos a las exportaciones (y que subyace
a las demandas regionalistas de las revoluciones de 1851 y 1859) se complementaban
con un marco ideologico libremercadista. Al mismo tiempo se recogen demandas de los
sectores artesanales como e establecimiento de sistemas de proteccion social (financiados con impuestos progresivos) y demandas clasicas anti-oligarquicas como la reforma
agraria.

22

Es bastante evidente que el intento revolucionario de 1851 es influenciado por los eventos de 1848 en Europa.12 Es muy probable que los eventos de la Primavera de los
Pueblos hayan sido una inspircion importante para los revolucionarios liberales de la
epoca y hayan tenido efectos polticos importantes como la alianza con los sectores
artesanales y la incorporacion en el ideario liberal de elementos del ideario socialista.
Sin embargo, no parece justo exagerar la mirada a la Pinto para el perodo. Tambien hay elementos que nos hacen pensar que las grandes transformaciones economicas
generadas por la revolucion del transporte que fue la aparicion del motor a vapor
hayan generado una obsolescencia del sistema poltico conservador y oligarquico. La
solucion poltica que se encuentra es la institucionalizacion del debate p
ublico una
vez derrotadas las facciones mas radicales del movimiento revolucionario (que luego se
agruparan, justamente, en el Partido Radical) es la Fusion Liberal-Conservadora. Las
facciones liberales radicales quedan marginadas de la soclucion poltica como resultado de la derrota de la Revolucion de 185913 . Finalmente la Fusion de centro decide
marginar a los Conservadores de extrema derecha (los ultramontanos o seguidores de
Montt y Varas) y a los liberales radicales, con el objetivo expreso de proveer gobernabilidad.
Tambien es importante destacar, siguiendo la lnea argumentativa de este ensayo, que el
segundo intento revolucionario (1859) que sirve como detonante del fin de la Rep
ublica
Conservadora coincide relativamente con el Gran Panico bursatil de 1857 en Estados
Unidos que puede haber sido el primer colapso financiero a nivel global. Su detonante
fue la cada en los precios del trigo que genero el fin de la Guerra de Crimea (al abrirse
el mercado de Rusia) y el fin de una burbuja en los precios de la tierra agrcola en
Estados Unidos que, ademas arrastro las acciones de las empresas ferroviarias encargadas de proveer conectividad a la nueva frontera agrcola. Es difcil demostrar una
lnea de causalidad directa desde la cada en los precios globales del trigo de 1857 a
la Revolucion de 1859, excepto decir que los precios de la plata no cayeron y que, por
ende, es posible que la posicion financiera relativa de las elites liberales vinculadas a la
minera relativo a las elites conservadoras vinculadas a la agricultura hayan cambiado
notablemente en esos a
nos. Cariola Sutter y Sunkel (1982) documentan que en 1857
ya se haba producido una severa contraccion del credito en el mercado del dinero de
Valparaiso y una cada de 40 % en los precios de la propiedad rural. Es difcil creer
12 En abril de 1851 se produce una insurrecci
on coordinada en las ciudades de Santiago y La Serena dirigida a evitar
la reelecci
on del Presidente Manuel Montt (conservador). Los insurgentes demandan mayores libertades de sufragio y
cuestionan la legitimidad de la elecci
on. En la consituci
on de 1833 se establece que Son ciudadanos activos con derecho
a sufragio los chilenos que habiendo cumplido 25 a
nos, si son solteros y 21, si son casados, y sabiendo leer y escribir,
tengan alguno de los siguientes requisitos: una propiedad inmueble o un capital invertido en alguna especie de giro o
industria y el ejercicio de una industria o arte, o el goce de alg
un empleo, renta o usufructo. El resultado es que en
un pas que esas
epocas transitaba por una poblaci
on del orden de 1.5 millones de personas, haban menos de 100,000
electores con derecho a sufragio. Esta era una fuente de descontento importante para los sectores artesanales que muchas
veces no cumplan con las condiciones estipuladas. La Revoluci
on de 1851 fue derrotada en Santiago con el resultado
de varias centeneas de muertos y en La Serena tras una sangrienta batalla. Luego en septiembre se produce una nueva
insurrecci
on en Concepci
on que es derrotada tras la Batalla de Loncomilla con saldo de varios miles de muertos.
13 En enero de 1859 se produce una insurrecci
on en Copiap
o, dirigida por Pedro Leon Gallo (a la postre fundador del
Partido Radical) que tiene por objetivo impedir la asunci
on de Manuel Varas (el candidato designado por Montt) a la
presidencia. La revoluci
on cosecha algunos
exitos iniciales en la Batalla de Los Loros y se extiende hacia La Serena en
marzo de ese a
no e incluso alcanza como para que se decrete el establecimiento del Estado de Atacama como entidad
aut
onoma. Es derrotada tras la victoria del gobierno en la Batalla de Cerro Grande.

23

que estos eventos no hayan tenido un efecto sobre el fin de las polticas mercantilistas
y proteccionistas del regimen portaleano. El gobierno de Manuel Montt termina implementando un agresio programa de inversion p
ublica centrado en la construccion de
dos lneas ferreas (Santiago-Valparaso y Santiago al Sur) con el objeto de reactivar la
economa.
Con la eleccion en 1861 de Jose Joaqun Perez, quien haba sido partidario del regimen conservador portaleano pero opositor a Manuel Montt en coalicion con sectores
liberales moderanos, se da fin al perodo mercantilista de la rep
ublica conservadora.
Se implementa una poltica economica de apertura de mercados. Diferentes autores le
otorgan variados grados de influencia al profesor Jean Gustave Courcelle-Seneuil de
la Universidad de Chile en el giro hacia polticas economicas liberales del perodo, en
particular en las reducciones tarifarias, aperturas comerciales y en las liberalizaciones
financieras de la epoca y que tienen como evento simbolico el establecimiento de la
banca libre en Chile con la Ley de Bancos de 1860. Desde nuestro punto de vista
Courcelle-Seneuil es simplemente un punto focal que permite resumir un giro mas
general de la elite local hacia el liberalismo. Cariola Sutter y Sunkel (1982) rebaten
que el gobierno de Jose Joaqun Perez pueda ser caracterizado como uno con polticas
economicas radicalmente diferentes de las de Manuel Montt y es probable que tengan
razon en la medida que en que ya el gobierno de Montt ya mostraba una evolucion
hacia el liberalismo especto de los anterirores gobiernos de la rep
ublica conservadora.
No creo que se objete, sin embargo, si uno afirma que con ese gobierno se consolida
el triunfo poltico (y en polticas p
ublicas) de sectores burgueses de origen comercial
y minero. Perez, adicionalmente, implementa una poltica decidida de expansion de la
frontera hacia el sur, con el objeto de expandir el territorio agrcola, lo que es consistente con una poltica de fomento de la exportacion de bienes basicos y probablemente
serva para consolidar la coalicion poltica con los sectores mas oligarquicos.
3.4 1870s-1910s: A la Lechner Vivacce, de la guerra keynesiana, a la guerra
civil, a la economa de enclave
Dos eventos tecnologicos globales dominan esta era: el tendido del cable telegrafico
atlantico en 1866 y el patentamiento del telefono por Alexander Graham Bell en 1876.
A diferencia de la revolucion tecnologica anterior (el vapor) que haba estado centrada
en las trecnologas de transporte y produccion industrial, esta revolucion estuvo centrada en las comunicaciones. En estricto sentido las decadas de los 1870s y 1880s tienen
un gran parecido en terminos del impacto sobre la estructura financiera global que las
decadas de 1980s y 1990s en que vivimos los efectos de la internet. Simultaneamente
se produce otra innovacion tecnologica significativa que tendra efectos enormes sobre
la industria de la construccion y militar: la invencion del proceso Bessemer que permitio la produccion masiva de acero. Sin embargo, el ciclo de auge que correspondera a
la extension de esas tecnologas, ocurre en los 1880s y 1890s. Antes, todava se tendra
que lidiar con el u
ltimo crash bursatil de la ola anterior: el panico de 1873.

24

La luna de miel con las moderadas polticas liberales de la Fusion Liberal-Conservadora

durara apenas un poco mas de una decada. En mayo de 1873 se produce un descalabro en la bolsa de Viena resultante de una corrida en contra de compa
nas que haban
sobreinvertido en infraestructura de transporte, es decir,: ferrocarriles y puertos de
vapores. Aparentemente la exuberancia irracional en este caso fue un resultado de
la unificacion del Imperio Aleman de 1871 tras la victoria sobre Francia en la Guerra Franco-Prussiana, que entre otras cosas le entrego dominio sobre la provincia de
Alsacia-Lorena y sus depositos minerales de hierro (lo que complementado con los
depositos de carbon del Ruhr y el Saar convirtieron a Alemania en una potencia militar global controlando reservas enormes de los principales commodities de la epoca),
ademas de generar un auge de liquidez resultante de los pagos compensatorios de Francia. Este auge financiero y especulativo se extendio entre 1871 y 1873 en Alemania y
Austro-Hungra, solo para reventar en 1873. Ayudado por aceleradas comunicaciones
de la epoca (debido a los telegrafos), el panico se extendio a Alemania, en donde fue
exacerbado por el fin de los pagos franceses. En septiembre estaba desplomandose
la bolsa de Nueva York, la que haba estado envuelta en una burbuja ferrocarrilera
practicamente identica a la austraca desde el fin de la Guerra Civil en 1865 como
resultado de las expansiones de las industrias del norte sobre los recursos conquistados
en el sur. El descalabro detono lo que se conoce en la historia economica de Estados unidos como la Depresion Larga, que duro hasta 1879 y tuvo la cifra record de
65 meses continuos de contraccion economica (superando incluso a la Gran Depresion).
El efecto de la Depresion Larga en Chile fue desvastador como resultado de la fuerte
baja en los precios de los commodities a nivel internacional. Adicionalmente se produjo
una cada a
un mas pronunciada en dos de los tres principales productos exportados
por Chile: el trigo, que cayo como resultado de la apertura ferrocarrilera de grandes
zonas de cultivo en Argentina, Norteamerica y Rusia; y el cobre, que se deprimio como
resultado de la apertura de minas en Estados Unidos. Durante lo que resto de la administracion del liberal Federico Errazuriz Za
nartu (1871-1876) la economa entro en
un perodo de fuerte depresion y estancamiento. El gobierno de Errazuriz Za
nartu,
ademas, enfrento el inicio de un prolongado perodo de lucha poltica en torno a la
separacion entre la iglesia y el Estado denominado las Luchas Teologicas (particularmente en las areas de educacion p
ublica y justicia clerical) que terminaron con la
Fusion Liberal-Conservadora. En gran medida el gobierno de Jose Joaqun Perez haba
sido un gobierno de transicion que haba dado satisfaccion a los intereses economicos
de la burguesa liberal pero no a las demandas polticas de estos sectores. El gobierno
de Anibal Pinto (1876-1881) haba continuado enfrascado en estos conflictos con la oligarqua conservadora y la jerarqua eclesial. Fue electo por una coalicion de liberales,
nacionales (conservadores moderados) y radicales.
La crisis economica que domino la segunda mitad del gobierno de Erazuriz Za
nartu y
la primera de Pinto tuvo como debate de poltica economica central la convertibilidad
de la moneda. Mas arriba decamos que Chile tena desde 1860 una ley de banca libre.
Jeftanovic y Luders (2008) han argumentado que la insolvencia del sistema bancario
25

libre se produjo debido a la imposicion por parte del gobierno de Jose Joaqun Perez
de solicitudes de credito que en la practica constituyeron un impuesto inflacion, el
deterioro financiero de la banca se extendio hasta el inicio de la Guerra del Pacfico
donde fue conveniente desde el punto de vista de un rescate financiero pero tambien
estrategico el fin de la convertibilidad y el establecimiento de un sistema de dinero
fiduciario en Chile bajo Anibal Pinto en 1879. Muchos autores colocan esta fecha como
el inicio del problema inflacionario en Chile. Es muy posible que el sistema haya lentamente evolucionado hasta convertirse en algo diferente de un sistema de banca libre
pero es demasiado sugerente que los mayores problemas de solvencia la banca se hayan
producido justo en un perodo de enormes dificultades financieras internacionales. El
perodo se caracterizo por fuertes deficits debalanza de pagos y es concebible (aunque
casi imposible de demostrar) que se produjeron fuertes contracciones monetarias que
se trataban de compensar con gasto fiscal financiado con deuda y regulaciones sobre
el credito.
Es verosmil que las elites economicas y polticas del pas hacia fines de los a
nos 1870s
se hayan percatado de que las depresiones en los principales bienes exportados eran
bastante mas duraderas dada la depresion internacional. Simultaneamente era evidente
para ellos la existencia de un producto de exportacion nuevo (el salitre), de altsima
valoracion internacional por su uso en las industrias agrcola y belica, y de leyes muy
favorables. Este producto estaba siendo explotado por la compa
na chileno-britanica
Salitres y Ferrocarril de Antofagasta en territorio boliviano desde 1873. Bolivia se encontraba sufriendo los efectos de la depresion internacional al igual que Chile y en 1878
busco imponer un alza en los tributos a la exportacion de salitre. El antecedente se
haba generado en la provincia peruana de Tarapaca donde (nuevamente a raz de las
necesidades financieras generadas por la crisis economica global) el gobierno peruano
decide establecer un estanco en 1873 y luego expropiacion en 1875. En todo caso, en
el caso de 1878, el gobierno chileno y la compa
na resistieron la medida Boliviana lo
que genero la expropiacion de la compa
na, como resultado de lo cual Chile declara
la guerra y ocupa Antofagasta en enero de 1879. La Guerra del Pacfico se extendera
hasta 1883 y terminara con la conquista de las provincias de Tarpaca y Antofagasta.
Cariola Sutter y Sunkel (1982) describen extensamente el efecto reactivador que tuvo
sobre la economa Chilena la Guerra del Pacfico, inicialmente a traves del proceso de
movilizacion militar y luego permitiendo la continuacion de una poltica de desarrollo
orientada hacia la exportacion de commodities: primero por el salitre que haba sido
la causa de la guerra y luego con las enormes reservas de cobre encontradas en los
territorios conquistados. La guerra misma genero una esperada solucion a los problemas de desempleo y depresion economica que haba generado la crisis. El gasto fiscal
se duplico entre 1878 y 1883 financiado con emision (en un marco monetario de no
convertibilidad) y deuda p
ublica que luego fue pagada con los ingresos fiscales generados por los gravamenes a la exportacion de salitre. Cariola Sutter y Sunkel (1982) han
argumentado que la guerra se comnvirtio en la fuente de financiamiento y la excusa
para una masiva poltica anticclica keynesiana. La pregunta que se nos obliga desde el
26

punto de vista de una analisis de economa poltica es: dado que era evidente para las
elites del pas que haba una fuerte depresion en los prospectos de la mayor parte de
los bienes que el pas exportaba, lo que haba tenido al pas sumido en una depresion
severa por cinco a
nos, y dado que el detonante de la guerra no fue sino la amenaza de
un gobierno de generar un alza a los tributos de exportacion de una empresa privada
lo que ya haba pasado cinco a
nos antes con Per
u en Tarapaca y no podra ser argumentado por nadie que fuera una causa de guerra razonable. Sera razonable creer que
la Guerra del Pacfico no fue concebida primordialmente como una poltica anti-cclica
de los gobiernos de Pinto y de Santa Mara?
Para los estudiosos de la poltica monetaria de Chile, la guerra del pacfico es, tambien, un momento clave. En 1878, como sola ocurrir en el caso de pases que entraban
en guerra se declara la invoconvertibilidad de los billetes bancarios con el objeto de
evitar una salida espectulativa de oro y la consecuente contraccion monetaria resultante. En la practica se termina con 18 a
nos de banca libre en ese momento debido a
que el patron oro no se reestablece hasta 1895 y luego se elimina nuevamente en 1898
(Ver Clavel y Jeftanovic (1983)). En 1880 se crea la Oficina de Emision (Jeftanovic y
L
uders, 2005) que es posiblemente el primer antecedente institucional de banca central
en Chile y hay durante el perodo bastante emision fiduciaria (no respaldada en oro)
con el objeto de solventar los gastos de la guerra. En los a
nos inmediatamente posteriores a la guerra se uso el impuesto inflacion para financiar las deudas contradas por el
Estado durante el conflicto. Briones (2004) revisa como se toman varias medidas para
reestablecer la convertiilidad a partir de 1887 (incementando los requerimientos de encaje de los bancos y destruyendo dinero), pero es evidente como ello fue interrumpido
por la Guerra Civil, de hecho Clavel y Jeftanovic (1983) muestran como ello impuso
nuevas obligaciones fiscales y, por ende, implico un nuevo aplazamiento del retorno a
la convertibilidad, la que solamente fue lograda transitoriamente entre 1895-1898 por
el gobierno parlamentarista y pro minero de Jorge Montt.
Adicionalmente, es evidente que la Guerra del Pacfico se constituyo, ademas, en una
solucion poltica crucial para los liberales que estaban enfrascados en una lucha de
sesenta a
nos por la separacion entre la iglesia y el Estado, especficamente en lo que respecta a matrimonios, educacion, justicia y otros derechos civiles con las consecuencias
que eso aspectos tienen desde el punto de vista distributivo economico y poltico. Es
bastante evidente que durante la administracion de Domingo Santa Mara el gobierno
liberal encontro que tena la fuerza poltica para enfrentar (y finalmente derrotar) la
influencia de la iglesia. Es muy sugerente que las leyes laicas (leyes de cementerios
laicos, matrimonio y registro civil) fueran promulgadas en 1883 cuando el gobierno se
encontraba fortalecido polticamente por su victoria militar.14
El ordenamiento resultante del triunfo militar en la Guerra del Pacfico tuvo como
14 Que Domingo Santa Mar
a tena un grado de poder poltico mayor respecto de la iglesia se hace evidente en el
pre
ambulo a la promulgaci
on de las leyes laicas. Este fue el intento del presidente de designar el arzobispo de Santiago,
lo que fue resistido por los sectores m
as conservadores y la iglesia. La respuesta poltica del presidente fueron justamente
las leyes laicas.

27

elemento central la concentracion de poder en la figura del Presidente de la Rep

ublica.
Si el gobierno de Domingo Santa Mara haba usado ese poder para derrotar polticamente a la iglesia, fue el Presidente Jose Manuel Balmaceda quien (luego de terminar el
conflicto con la iglesia) se embarco en el proyecto poltico de usar las riquezas conquistadas en la guerra para generar una profunda transformacion poltica y economica en
el pas. La presidencia de Balmaceda transita desde una coalicion centrista integrada
por nacionales y liberales, hacia una coalicion de liberales y radicales.
Hay algunos elementos en la retorica del perodo que nos hacen pensar que la intencion
de los balmacedistas es la de hacer un giro haca polticas de fomento economico usando
la riqueza del salitre. Lo que es evidente es el giro central es hacia una poltica p
ublica
de fomento basada en las obras p
ublicas (de hecho se creo el Ministerio de Industria
y Obras P
ublicas que es establecido en ese perodo con el objeto de manejas la gran
escala de obras implementadas y es probablemente la primera institucion de fomento productivo que tiene Chile) y la molestia que generaba ente las elites oligarquicas
la perdida de control sobre las direcciones de esas inversiones. La administracion de
Balmaceda es, posiblemente, el perodo de mayor expansion de la infraestructura de
nuestra historia (si se le considera relativo al tama
no de la economa). Nada de esto
fue resistido por la elites, todo lo contrario, en el perodo se observa el surgimiento
de los principales gremios empresariales del area manufacturera y minera, lo que fue
incentivado por Balmaceda. El conflicto economico posterior tiene dos actores poltico
economicos centrales que surgen a partir de la Guerra del Pacfico: primero, los capitalistas multinacionales (particularmente ingleses) que se convierten en propietarios del
salitre y los ferrocarriles tras la ley de 1880; segundo, las elites oligarquicas tradicionales
que se ven desafiadas por nuevas elites militares y burguesas, envalentonadas por su
participacion en la Guerra del Pacfico, apropiadas del ejercito victorioso, fortalecidas
por el poder economico del Estado y crecientemente radicalizadas en lo poltico.
La Guerra Civil de 1891 podra ser interpretada como un caso de crisis poltica a la
Pinto en que las demandas polticas sobregiran contra la base economica. Ese sobregiro
parece ser el detonante de una nueva alianza poltica entre el capital internacional y
parte de la elite economica que quiebra en forma fundamental a la elite liberal. Observamos grupos de radicales liberales empujando a un gobierno a usar el poder del
Estado para el despliegue de obras y fomento productivo. Observamos a un Estado que
empieza extremadamente solvente, pero un presidente que, a pesar de los tremendos
fondos disponibles para el fisco al inicio de su mandato termina impulsando una reforma tributaria que incremente sustancialmente los ingresos del estado, particularmente
en el caso de la industria salitrera, observamos proyectos de crear un banco del estado
que emita dinero fiduciario para financiar la expansion del credito, lo que en definitiva
es una forma de impuesto a la industria salitrera y financiera. El resultado es una
alianza entre sectores oligarquicos financieros y capitalistas britanicos, primero para
bloquear las alzas tributarias en el parlamento y luego, cuando Balmaceda disuelve
el parlamento, para derrocarlo. Es emblematico que la Junta de Gobierno parlamentarista se haya establecido en Iquique, territorio que hace apenas un poco mas de una
28

decada era peruano y que era la sede del poder economico britanico. Los grupos liberales y radicales parecen haber sobreestimado el poder militar de un ejercito que al
final de la Guerra del Pacfico estaba muy vinculado a sectores sociales emergentes y
era victorioso. Los parlamentaristas, en cambio, al tomar el norte usaron sus recursos
para levantar un ejercito mercenario significativo y armamentos claramente superiores.
La victoria es para los parlamentaristas, la solucion poltica de las elites al surgimiento
de un Estado poderoso en lo economico y con potencial desde el punto de vista del
desarrollo industrial es el establecimiento de una rep
ublica parlamentaria que limite
y controle a ese Estado garantizando las condiciones para el capital minero y la distribucion de las rentas en beneficio de los intereses tradicionales. La presidencia de
transicion del Almirante Jorge Montt dio inicio a un perodo en que la ausencia de
poltica economica es tan evidente que cuesta creer que esta percepcion no se deba
mas a falencias de nuestros historiadores que a la realidad. El pas parece transitar
en esos a
nos hacia una economa monoexportadora de salitre, con un Estado rentista
que obtiene en torno a la mitad de sus ingresos de esa industria. La economa misma
se encuentra completamente abierta y expuesta a las volatilidades de este precio en
la economa global. Se observan grandes variaciones en la tasa de crecimiento de la
economa e importantes proceso migratorios que reflejan estos vaivenes economicos. La
volatilidad de los precios del salitre en esos a
nos es resultado de una series de auges y
colapsos bursatiles en los mercados globales (1893, 1901 y 1907) que es plausible que
tengan mucho que ver con las rapidas expansiones de las comunicaciones que ocurrieron en ese perodo. Por un lado, los incrementos en las comunicaciones que hicieran
posible integrar mercados y decisiones productivas a traves de mayores territorios y
distancias lo que daba un impulso a la expansion de ferrocarriles y lneas navieras de
vapores. Por otro lado, el incremento en las comunicaciones genero un impulso a la
integracion financiera global lo que genero un incremento en la velocidad de los ciclos
financieros y la volatilidad de los precios de los commodities. El resultado fue que la
fuerte expansion de la economa global del perodo beneficio a Chile y le permitio crecer, pero tambien incremento en forma importante la volatilidad de la economa.
La coalicion poltica oligarquica que contiene las demandas sociales y el programa
modernizador de Balmaceda triunfa y se impone. El parlamento garantizara que la
oligarqua se reparta las rentas del salitre. La falta de analisis de las polticas economicas del perodo no nos permite afirmar categoricamente que los gobiernos de la epoca
no intentaran hacer polticas anti-cclicas con los fondos del salitre, pero todo parece indicar que no y en la memoria poltica chilena este aparece como un perodo de enorme
desproteccion, riesgo y dificultades de los sectores populares en nuestro pas. El debilitamiento de la figura presidencial sera tal que como representacion del perodo
muchos recurren a la famosa frase atribuida al Presidente Ramon Barros Luco (19101915): Existen dos tipos de problemas: los que se solucionan solos y los que no tienen
solucion.
Desafortunadamente el anegdotario historico nos hace pensar que el gobierno central
29

si tuvo un rol anticclico de caracter mas bien perverso al mobilizar el ejercito para
la represion de los movimientos sindicales que eran generadas por las volatilidades del
salitre. En octubre de 1907 se produce un panico financiero en Estados Unidos que incluye la quiebra de varios de los mayores bancos de inversion de Nueva York (llamados
Trusts) como resultado de las especulaciones de uno de ellas en el mercado del cobre.
En diciembre de 1907, se producen una series de huelgas en el Norte Grande chileno,
la mas notoria de los obreros de la Oficina de Alto San Antonio que marchan hacia la
ciudad de Iquique donde son masacrados por el ejercito en los miles o cientos, dependiendo del historiador, en los patios de la Escuela Santa Mara. Hay debate sobre si la
masacre fue ordenada directamente por el Presidente Pedro Montt (1906-1910) o no,
pero parece difcil creer lo contrario. En 1920 y 1921 la economa mundial se encuentran en una peque
na recesion (que no incluyo panicos bursatiles mayores pero si una
cada en el valor de algunos commodities como el algodon) y que sera el preambulo
de los dinamicos a
nos veinte. La industria salitrera se encuentra en crisis debido a la
cada en la demanda como resultado del fin de la guerra y el incremento en la oferta
como resultado de la aparicion del salitre sintetico. Recabarren (2002) documenta que
en el perodo se produce el cierre de casi el 70 % de las oficinas salitreras. En ese contexto ocurre la huelga de la oficina de San Gregorio que termina con la masacre del
orden de sesenta a setenta manifestantes. Nuevamente hay debate sobre cuan directa es
la responsabilidad del Presidente Arturo Alessandri (1920-1924) en la masacre. Estos
eventos no son suficientes como para extrapolar que los gobiernos de la epoca no hayan
tenido polticas contracclicas y que en vez de ello haya habido polticas represivas de
contencion social en los perodos recesivos, pero tampoco tenemos evidencia de que si
las haya habido.
Hay un debate de poltica economica de este perodo que es particularmente interesante y revelador del profundo determinismo internacional de las discusiones publicas
en nuestro pas (un caso de la hipotesis de Lechner) y este es el debate entre oreros
(partidarios de la convertibilidad o tipo de cambio fijo) y los papeleros (partidarios
del tipo de cambio flexible y el dinero fiduciario). Es el prolongado intento de los gobiernos parlamentaristas por volver al patron oro despues de la Guerra Civil de 1891, donde
predominaban los oreros. Un tipo de cambio fijo ha sido tradicionalmente favorecido
por industrias de enclave (les permite certeza sobre el costo de factores) y a la banca
que intermedia capital desde el exterior o, en esos tiempos, desde la minera generadora
de rentas. La razon es que un tipo de cambio fijo (como es el patron oro) permite dar
credito en pesos y contraer deudas en moneda extranjera sin demasiado riesgo. Una
moneda fiduciaria que es devaluada por el gasto de un gobierno se constituye, en el
fondo, en un impuesto a estos sectores que beneficia a quienes reciben la moneda emitida. Por ende, es interesante notar que de las u
nicas polticas p
ublicas implementadas
por el gobierno de Jorge Montt fueran medidas para retornar a la convertibilidad. Desafortunadamente, al mismo tiempo que ello se implementa (durante los primeros a
nos
de la decada de los 1890s) se produce una corrida bancaria signifcativa en Estados
Unidos (1893) resultante de la quiebra de especuladores en el area de ferrocarriles, que
genera un perodo de depresion economica de cinco a
nos y, consecuentemente, una con30

traccion monetaria en todos los pases que tuvieran alguna version de covertibilidad.
Jorge Montt (1891-1896) implementa el retorno a la convertibilidad que seguramente
haba sido prometido a los sectores economicos triunfantes, pero rapidamente Errazuriz Echaurren (1896-1901) la termina como resultado de la necesidad de emitir para
contrarrestar los efectos monetarios de la recesion internacional. Desde entonces hasta
la creacion del Banco Central en 1925 no habra mayores intentos por retornar a la
convertibilidad. Clavel y Jeftanovic (1983) documentan como las emisiones fiduciarias
el perodo posterior a 1898 son crecientemente usadas para comprar ttulos financieros
y bonos hipotecarios lo que claramente busca transferir parte de las rentas del salitre
hacia la agricultura y la industria (por precaria que esta haya sido hasta ese momento).
Es decir, a pesar de que los oreros forman parte de la coalicion triunfante en la
Guerra Civil de 1891, parece ser que las condiciones de una economa internacional
incrementalmente volatil primero y luego la economa poltica de una economa monoexportadora (sectores declinantes que presionan por ayuda) les derrota su programa.
Ya en 1907 haba un nuevo panico bancario en Nueva York que sostendra la incovertibilidad en Chile y da lugar a las primeras discusiones sobre la reforma de la Oficina
de Emision para que administre en forma ordenada la emision anticclica. En 1910 se
inicia una peque
na depresion financiera en Estados Unidos como resultado del compromiso del Presidente Theodore Roosevelt (1901-1909) y de su sucesor William Taft
(1909-1913) de aplicacion de la Ley Anti-Monopolios (Sherman Anti-Trust Act) que
haba sido aprobada en 1890 pero nunca aplicada.El resultado en una recesion en Estados Unidos los a
nos 1910-1911 y la consecuente contraccion monetaria y crisis en Chile
en 1912-1913. Millar Carvacho (1994) hace notar como resultado de esto finalmente se
reforma la Oficina de Emision. En 1914 queda nuevamente aplazado cualquier retorno
a la convertibilidad por el inicio de la Primera Guerra Mundial Como veremos, la guerra y sus efectos sobre la industria del salitre cambiaran radicalmente la naturaleza del
debate de poltica economica en Chile.
3.5 1910s-1940s: A la Pinto marcatto con brio, de la poltica del salitre a la
segunda patria boba.
El siguiente perodo expansivo de la economa mundial esta determinado por la aparicion del motor de combustion y la produccion en masa. Estas dos innovaciones tuvieron
un impacto enorme en la economa y poltica mundial. En 1896 Karl Benz patento su
motor de combuistion interna plano y fundo una compa
na que empezo a producir
automobiles en serie (pero no en masa), en 1892 Rudolf Diesel patento su motor diesel.
Pero el impacto global del motor tuvo dos impulsos adicionales: en primer lugar, la
produccion en masa de ellos que fue iniciada por Oldsmobile en 1902 y luego por Ford
en 1914; en segundo lugar, la primera guerra mundial, que vio una expansion significativa en la demanda e innovacion relacionada con el motor de combustion interna
(aviacion, tanques... etc.). El auge economico que siguio a nivel global fue significativo,
sobre todo durante las decadas de 1900 y 1920 (interrumpido por la primera guerra
mundial, que, por otro lado tuvo un efecto mobilizador sobre la economa de Estados
31

Unidos). Durante la decada de 1920, que se conoce en la historia de los Estados Unidos
como los Veintes Rugientes (Roaring Twenties) se genero a nivel global una de las
burbujas financieras especulativas mas fuertes de la historia. El efecto sobre los precios
de los commodities fue en general favorable.
En teora una economa abierta como la chilena debio favorecerse durante este perodos
de enorme expansion de la economa global, pero no fue as. Es evidente que la razon
es simplemente la consecuencia del pacto poltico que establecio la elite tras la victoria
sobre los liberales balmacedistas en 1891. La coalicion que goberno a Chile durante la
Rep
ublica Parlamentaria tuvo como componentes los sectores ligados a la exportacion
de salitre (lo que inclua en forma muy crucial al sector financiero que intermediaba
esta riqueza) y los sectores oligarquicas tradicionales vinculados a la agricultura. El resultado fue a
nos de ausencia de polticas de desarrollo industrial o manufacturero (que
habran tenido que ser financiadas con mayores impuestos al salitre, como pareca ser
la Balmaceda) hacan imposible que el pas tuviera una economa exportadora diversificada. Adicionalmente, el parlamentarismo sirivio para mantener relativamente aislado
al sector agricola de cualquier poltica de modernizacion y, aunque no disponemos de
datos que lo demustren, es muy probable que a lo menos durante los primeros a
nos
15
del auge salitrero se produjera alg
un nivel de enfermedad holandesa que impeda el
desarrollo agrcola y manufacturero a pesar de las inversiones en infraestructura. Algo
de evidencia de la declinacion agrcola de Chile esta en las fuertes migraciones hacia el
norte (y de vuelta cuando termino el boom del salitre) que se generaron en el perodo
en cuestion.
Ahora, todo esto no tendra porque haber sido un problema si es que el salitre hubiera
sido un bien dinamico favorecido por el auge economico global. De echo, esta el caso
de Argentina y Uruguay, pases que florecieron y crecieron hasta adquirir la categora
de pases emergentes y semidesarrollados, sobre la base de sus exportaciones agrcolas. Porque Chile no se vio favorecido por este auge? Podemos proponer tres razones
posbiles que deben ser evaluadas: porque Chile no tena una base exportadora de manufacturas, porque su agricultura se encontraba deprimida por la enfermedad holandesa
y porque el causante de la depresion de la agricultura (el salitre) se encontraba en
declinacion. Como es bien conocido, durante la primera guerra mundial se desarrolla
el salitre sintetico lo que genera una cada dramatica en sus exportaciones. Finalizada
la guerra, la explosiva reactivacion economica mundial de la decada (1920s) genera
una importante recuperacion de las exportaciones. Los libros de historia le adjudican
este exito a una campa
na internacional desarrollada por el Estado a favor del Salitre
Natural Chileno, sin embargo la prueba de que era el ciclo economico global el que
estaba gobernando esa efmera recuperacion se encuentra en la debacle salitrera que
15 La

enfermedad holandesa es el proceso de conversi

on de un pas hacia la monoproducci
on como resultado del
descubrimiento de un recurso o el auge en un precio. El auge del nuevo sector genera un incremento en la demanda por
factores: tierra, capital, capital humano, pero particularmente trabajo, que hace que los demas sectores de la economa
(que no se han beneficiado de un alza de precios o de la productividad similar) pierdan competitividad y decaigan. El
resultado es que la economa pierde sectores y concentra su base exportadora. Su nombre proviene de la declinaci
on
manufacurera de los Pases Bajos que sigui
o al descubrimiento de las reservas de gas del mar del norte en 1959.

32

se produce como resultado de la gran depresion. Una mirada neoclasica nos obligara
a considerar porque la declinacion del salitre no genero un retorno de la competitividad de los sectores agricolas y una expansion de estos. La respuesta es, posiblemente,
que los procesos de transformacion y ajuste de las estructuras productivas no son automaticos y toman tiempo. La generacion de una economa exportadora agrcola toma
tiempo e inversion y el campo chileno no se encontraba preparado para favorecerse por
a
nos. De hecho, esa oportunidad perdida y el retraso institucional del campo chileno
alimentaron debates polticos que duraron hasta las reformas agrarias y reprivatizaciones agricolas de la segunda mitad del siglo XX.
Entonces, mientras Argentina y Uruguay vivan un perodo a la Lechner con la economa
expandiendose y desarrollandose a tasas mucho mas elevadas que la poltica; Chile viva
un perodo a la Pinto, en que los debates polticos mundiales formateaban el local, pero
en que la base productiva se encontraba claramente atrasada y expuesta a la crisis
mundial. El resultado es que la crisis economica y poltica global que se vivio durante
la decada de 1930 tuvo, de acuerdo a Meller (1998), a Chile como uno de los pases
mas afectados del mundo en terminos economicos. Varios autores se
nalan que la Liga
de las Naciones (el predecesor de las Naciones Unidas) clasifico a Chile como el pas
mas afectado por la crisis. Los resultados fueron devastadores sobre la economa que
se contrajo dependiendo del estudio en un tercio o a la mitad en apenas un par de
a
nos. Las masivas migraciones de trabajadores desplazados desde el norte generaron
instantaneamente un proletariado urbano que solo exista en forma embrional hasta
ese momento y que heredo su organizacion poltica (los movimientos sindicales mas
importantes estaban hasta ese momento en el norte). El cierre de la economa global
debido a la depresion y la guerra que siguio, genero en el pas un desafo enorme para
los el Estado y el empresariado: el generar un esquema de desarrollo economico en el
contexto de una economa cerrada.
Sin embargo el entendimiento de ese desafo y el relativo consenso en torno a una
nueva estrategia de desarrollo se demoraron en llegar. En 1920 se produce al eleccion
de Arturo Alessandri encabezando una coalicion de liberales y radicales denominada la Alianza Liberal que lo eligio a la presidencia con un discurso poltico obrerista
y anti-oligarquico. El programa de Alessandri no contena una poltica de desarrollo
economico sino mas bien de expansion del aparato de proteccion social como reaccion
a los problemas que la declinacion del salitre estaba produciendo sobre los estratos mas
populares. Esto implicaba, fundamentalmente, alzas tributarias o endeudamientos fiscales que seran resisitidos por un parlamento controlado por la oposicion oligarquicosalitrera. Es decir, una especie de treplicacion del conflicto que detono la guerra civil
de 1891, pero conun sector minero en declinacion. Un conflicto que tuvo un crescendo
que termino con la crisis constitucional de 1924, en que el Presidente Alessandri se exilia en la embajada de Estados Unidos y luego retorna respaldado por el ejercito para
implementar una reforma constitucional (1925) que termina con el parlamentarismo
en Chile e incesantemente con la banca libre (se funda el Banco Central de Chile).16
16 L
uders

y Wagner (2003a) argumenta que el establecimiento del Banco Central es el resultado de un proceso de

33

Unos meses despues es depuesto en un golpe militar orquestado por el General Carlos
Iba
nez del Campo, iniciandose un perodo en que es practicamente imposible discernir
los parametros de un debate o conflicto entre polticas economicas en competencia. En
el perodo 1927-1931 se suceden una infinidad de presidentes, con una cantidad enorme
de intentos golpistas de los mas variados colores polticos. Esta segunda patria boba
evidentemente es un nuevo perodo en que aplica la hipotesis de Pinto. Las demandas
sociales y polticas no tenan ninguna forma de ser satisfecha en el contexto de una
pas cuya apuesta estrategica de desarrollo (apertura monoexportadora) haba sido
eliminada por los eventos polticos y economicos globales. El perodo termina con la
eleccion de Arturo Alessandri (1932-1938) para su segundo perodo presidencial, el que
fue un perodo de saneamiento y ordenamiento institucional, fiscal y monetario que
termino con el perodo de anarqua de los a
nos anteriores.
Si algo en limpio se saca de todo este prolongado perodo de desorden poltico y desorientacion economica es que surge, en claro contraste con el perodo de la Rep
ublica
Parlamentaria, un Estado fortalecido polticamente y legitimario para conducir una
poltica de desarrollo economico. Debido al enorme influjo de trabajadores desempleados desde el norte hacia las ciudades del centro, surge en ese perodo un proletariado
urbano organizado, heredero del sindicalismo salitrero del norte, de gran activismo
poltico. La inauguracion de esta nueva economa poltica se produce con la eleccion
del Presidente Pedro Aguirre Cerda que da inicio al perodo de los Gobiernos Radicales.
3.6 1940s-1970s: Pinto Assai, nacimiento, auge y crisis de la poltica industrial
Tal como se le haba cerrado el mundo a Chile con la crisis poltica financiera y global, se le haba cerrado a todos los pases de mundo. Este perodo que parte con casi
todo el mundo siendo regido por economas de guerra y paranoias polticas, sin embargo, tambien contiene una ola tecnologica significativa consistente en el desarrollo
de la aviacion, la conquista del espacio, la television y la comunicacion satelital, la que
genero un importante auge economico conocido como el auge de posguerra. Los protagonistas de esta expansion economica fueron el Estados Unidos triunfante, ademas
de la Europa y el Japon de reconstruccion y la Union Sovietica. La historia parece sugerir que estas tecnologas generaron la posibilidad de efectivamente integrar economas
de mayor tama
no, debido a que eran tecnologas fundamentalmente de comunicaciones
y transporte, por lo que muy naturalmente se permitio la integracion y expansion
m
as de tres d
ecadas en que se va, poco a poco, desmantelando la convertibilidad de la moneda como resultado de
las presiones polticas que generaba el efecto cambiario del salitre sobre otros sectores. Es decir como resultado de la
enfermedad holandesa. en cierta medida la necesidad de colocar impuestos adicionales a los rentists de la minera y las
finanzas se centr
o durante mucho tiempo en el debate entre .oreros papeleros.es decir, entre partidarios y detractores
de la convertibildiad met
alica. Los partidarios de la moneda fiduciaria representaban a los sectores a los que se les
haca extremadamente caro competir bajo los influjos de la minera. Una forma de participar de ello era recibiendo
papel fiduciario no respaldado. La forma en que esto se converta en perdida de poder adquisitivo de los rentistas del
salitre era a trav
es de la inflaci
on. La forma de sostener en forma ordenada una moneda fiduciaria era a trav
es del
establecimiento de un banco central. Por otro lado es muy probalbe que esto se hiciera imitando a los Estados Unidos
en donde el Presidente Woodrow Wilson haba fundado la Reserva Federal en 1913 (Colombia funda su banco central
en 1923 y M
exico lo hace el mismo a
no que Chile).
2

34

productiva de las grandes potencias vencedoras (EE.UU. y la U.R.S.S.), genero incentivos para la integracion economica Europea y se genero el crecimiento acelerado de
algunos de los pases en desarrollo de mayor tama
no (Mexico y sobre todo Brasil).
Las aviacion y la television crearon el megamercado, posibilitando economas de escala
que no haban sido posibles antes y el auge de la posguerra tuvo mucho que ver con eso.
Un aspecto bien diferente que tuvo este ciclo a los anteriores, es que no tuvo, quizas,
los auges de los mercados bursatiles que tuvieron los anteriores ciclos. La razon es
que esta expansion tuvo un modelo financiero global muy diferente de los anteriores
como resultado de la revolucion keynesiana y la aparicion de la macroeconoma como
disciplina.17 Durante los a
nos posteriores a la gran depresion, se impuso un modelo
de economa de guerra en casi todas partes del mundo donde naturalmente el Estado
tena un rol controlador y asignador de recursos muy importante. A medida que se
pasa a la posguerra, el triunfo poltico de las ideas keynesianas implica que la mayor
parte de los pases centrales establece marcos de poltica monetaria y fiscal activos, con
importantes regulaciones financieras (las que son requeridas para dar independencia
a dichas polticas). En terminos toricos la reconmendacion keynesiana es la de tener polticas fiscales y monetarias anticiclicas que ayuden a estabilizar una demanda
agregada naturalmente inestable debido a los antusiasmos y depresiones de los inversionistas. En la pracitca, sin embargo, se ha descubierto que es mucho mas facil tener
polticas monetarias anticiclicas que fiscales ya que estas u
ltimas tienden a ser lentas
(al estar asociadas al ciclo presupuestario).
Naturalmente, en este marco, se da la primera gran ola de globalizacion institucional
que en gran medida fue resultado del triunfo Aliado en la Segunda Guerra Mundial.
El evento clave es, por supuesto, la conferencia de Bretton Woods de 1944 y el establecimiento del sistema de agencias sociales de las Naciones Unidas.18 Este auge de
organizaciones globales (si duda de diferente impacto e importancia) en casi todas las
areas de accion estatal, desde la poltica cambiaria y comercial, pasando por las de fomento productivo, hasta las polticas sociales, no son sino la contraparte del auge de la
predominancia del Estado como mecanismo asignador de recursos durante la posguerra
El resultado es que en Europa y Japon, fueran los mercados bancarios (muchas ve17 La Teor
a General del Empleo, el Inter
es y el Dinero (1936) de John Maynard Keynes es considerada como la obra
fundacional del debate macroecon
omico moderno, incluso por sus detractores. El aporte central del libro es la noci
on
de que el an
alisis del equilibrio general de la economa podra generar resultados radicalmente diferentes y conclusiones
de poltica econ
omica completamente opuestas a un an
alisis de la economa como una suma de mercados. Los trabajos
previos referentes al dinero, se podran calsificar como trabajos de teora monetaria y se circumscriban a los mercados
de cr
edito en sis mismos. Este es el primer trabajo que construye una teora en que existe interdependencia entre lo que
ocurre en el mercado de cr
edito y el mercado del trabajo.
18 En la Conferencia de Bretton Woods en Massachusetts conferencia se crean el Fondo Monetario Internacional y el
sistema de regulaci
on cambiaria (que se conoce hasta el da de hoy justamente como Bretton Woods); y adem
as se
cre
o el Banco Mundial (en ese momento llamado Banco Internacional de Reconstrucci
on y Fomento) que ha sido, con
sus luces y sombras, lo m
as parecido que ha visto la historia del mundo a una agencia de fomento global junto con los
bancos de fomento regionales como el Banco Interamericano de Desarrollo. Pero hubo m
as, en 1947 se crea el Acuerdo
General sobre Comercio y Aranceles (GATT, que condujo a la aparici
on de la Organizaci
on Mundial de Comercio en
1995) con el objeto de coordinar y reglamentar las polticas aduaneras a nivel global. En 1945 las Naciones Unidas
establece la Organizaci
on para la Alimentaci
on y la Agricultura (FAO, que da lugar en 1960 al Programa Mundial de
Alimentos) y la Organizaci
on para la Educaci
on, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); en 1946 el Fondo para la Infancia
(UNICEF); y en 1948 la Organizaci
on Mundial de la Salud.

35

ces en clara colaboracion y con subsidios del gobierno) mas que las bolsas los lugares
en que se manifesto el auge de posguerra. En Estados Unidos fue una mezcla, pero
ciertamente en este perodo los mercados bursatiles no tienen el protagonsmo que tuvieron durante otros ciclos expansivos. Esto da una cierta excepcionalidad a este ciclo
expansivo, ya que fue el u
nico en que la estructura financiera global activamente limito la exuberancia de los mercados de capitales. Si bien hay un conjunto de debacles
bursatiles en los a
nos setentas y ochentas es muy dificil relacionarlos con la maduracion
de las tecnologas que generaron este ciclo. La razon es que tanto las tecnologas de
avicacion y television. como en general las poltica economicas de todo tipo estuvieron
directamente controladas o muy reguladas por los gobiernos, lo que implica que no
estuvieron demasiado expuestos a los ciclos de la economa global. Por ende, quizas
la principal caracterstica de economa poltica de este perodo es que es un perodo
en que, a nivel global, las poltica economica estuvo en manos de los gobiernos como quizas nunca antes. Consecuentemente los colapsos financieros de los a
nos setentas
tienen que ver con dos factores: factores polticos estrategicos que generaron alza en los
precios del petroleo y el agotamiento de un modelo macroeconomico global (Bretton
Woods) que finalmente era la expresion de un modelo de desarrollo basado en polticas
economicas activas del Estado. Lo que vivimos en ese perodo fue una apoca en que
el centro fundamental de asignacion de recursos paso de ser el mercado de capitales al
Estado, que tuvo su auge, su apogeo y su boom.
A pesar de que formalmente los radicales en Chile llegan al poder copiando la formula poltica de los frentes populares de Espa
na y Francia de 1936-1938, las polticas
economicas implementadas por estos gobiernos tienen mucho mas en com
un con las implementadas por las administraciones democratas de Franklin Roosevelt (1933-1945) y
Harry Truman (1945-1953) en los Estados Unidos, y laborista de Clement Attlee (19451951) en el Reino Unido. En ese sentido el giro que Chile da desde una poltica economica muy abierta y con poco activismo estatal (salvo en el aspecto de infraestructura de
transporte) en los a
nos veinte hacia una poltica activa de desarrollo industrial tiene
muchos elementos en com
un con lo que ocurre simultaneamente en Estados Unidos e
Inglaterra. El gobierno de Pedro Aguirre Cerda (1938-1941) al sufrir uno de los terremotos mas devastadores que ha sufrido el sur de Chile (en enero de 1939), enfrenta de
inicio el desafo y oportunidad poltica de un pas entero a reconstruir (el norte desolado por la crisis del salitre, el sur desolado por le terremoto, las ciudades del centro
en crisis social derivadas de las migraciones). En gran medida el doble terremoto de
la destruccion fsica del sur y devastacion economica del norte, ponen al gobierno de
Aguirre Cerda ante un escenario de economa de guerra muy similar al que enfrentaba
Estados Unidos y Europa. Si a eso sumamos que el escenario que enfrentaba el pas
era uno de cierre de mercados globales, parece claro que no se enfrentaban demasiadas
alternativas a lo que se hizo. El gobierno de Aguirre Cerda inicia un programa agresivo
de expansion de la educacion p
ublica (la construccion de alrededor de 500 colegios),
y el establecimiento de la Corporacion de Fomento de la Produccion en 1939 la que,
en definitiva, fue una implementacion polticamente exitosa de lo que haba tratado de

36

hacer Roosevelt en 1935 con la National Recovery Agency.19 El cambio en el rol del
Estado y su crecimiento en importancia es complicado de documentar para el perodo
ya que ademas del gasto fiscal propiamente tal, el Estado adquiere influencia a traves
de la creacion de un significativo sistema de empresas p
ublicas y de atribuciones regulatorias importantes. L
uders y Wagner (2003b) muestran como el incremento en el
gasto publico como proporcion del PIB esta circumscrito a los a
nos inmediatamente
posteriores a la gran depresion, pero al mismo tiempo documentan un cambio en las
prioridades economicas de gasto. De un gasto fiscal que asignaba un tercio de su presupuesto en la primera decada del siglo a infraestrcutrua, bajamos a un 5 % en la decada
de los veinte (eran las compa
nas de la CORFO las que invertan en infraestructura
en vez?), y de un 7 % gastado en polticas sociales en la primera decada pasamos a
un 15 % en los a
nos veinte para llegar a un cuarto del presupuesto en los a
nos cuarenta.
Meller (1998) argumenta que, mas a
un, existen claros signos de que el pas ya se encontraba en un proceso de transformacion de su matriz productiva hacia una estructura
mucho mas industrial, antes de que aparecieran las polticas economicas de fomento
industrial de los gobiernos radicales y mucho antes de la estrategia de industrializacion
por sustitucion de importaciones. El argumento es que las inversiones en infraestructura
financiadas con los excedentes del salitre mas el progresivo cierre de mercados globales
que se observa desde las crisis cambiarias previas a la Primera Guerra Mundial ya estaban incentivando la aparicion de un sector manufacturero nacional. La pregunta de
porque no surge un sector exportador agrcola en los a
nos veinte contin
ua, sin embargo, siendo una incognita interestante para la historia economica nacional. Los autores
consultados y entrevistados para efectos de este artculo se dividen en dos hipotesis:
algunos parecen creer que los margenes y rendimientos de la agricultura, con todo y
las mejoras de infraestructura, eran muy bajos comparado con lo que se encontraba
en esos tiempos en la pampa h
umeda argentina y, por ende, no era necesariamente
competitiva; otros creen que haba un efecto de enfermedad holandesa generado por el
despoblamiento y descapitalizacion de la agricultura que genero el auge del sector salitrero. Como sea, la evidencia de surgimiento endogeno de un sector manufacturero
previo a las polticas activas de desarrollo economico que muestra Meller (1998) son
muy sugerentes de que algo inevitable estaba pasando con la estructura de la economa
chilena. Sin embargo esta no es necesariamente una vision consensual entre los historiadores economicos del perodo. Por ejemplo, L
uders y Wagner (2003a) si bien coinciden
con Meller (1998) en que en el perodo no se observan grandes cambios en las estructuras tarifarias, argumentan que aparecen un conjunto de formas de proteccionismo
encumbiertas en las polticas cambiarias y monetarias del recien creado Banco Central.
Muchos han destacado como las expansiones y reformas en el padron electoral y el proceso electoral que ocurren en la post-guerra (incluyendo el voto femenino, el fin al voto
censitario) expresan un proceso de emancipacion poltica de los sectores populares de
nuestro pas que daran el marco para los conflictos polticos del perodo final de este
19 La National Recovery Agency fue declarada inconstitucional por la Corte Suprema el mismo a
no de su creaci
on, sus
funciones, sin embargo fueron diseminadas a trav
es de un conjunto amplio de agencias estatales que operaron durante
el New Deal.

37

perodo. Correa Sutil (2004) ha argumentado como luego de la victoria del Frente Popular, los gobiernos radicales sucesivos son crecientemente penetrados corporativamente
por las elites empresariales que colaboran y se beneficias de las polticas industrializadoras. Es bastante evidente el proceso de derechizacion de los gobiernos radicales
desde Aguirre Cerda (1938-1941), pasando por Juan Antonio Rios (1942-1946) y finalmente Gabriel Gonzalez Videla (1946-1952).20 Desde un punto de vista poltico el
proceso de derechizacion coincide con un proceso de crecimiento en la importancia y
niveles de mobilizacion de la izquierda pro-sindical. Este proceso culmina con la proscripcion del Partido Comunista en virtud de la Ley de Defensa de la Democracia de
1948 por el Presidente Gonzalez Videla. Sin embargo, a pesar de todo ello, las polticas
activas de fomento economico continuaron, as como su proceso de conversion en la
poltica de industrializacion por sustitucion de importaciones.
El agotamiento de polticas fiscales, sociales y de pensiones que claramente ya no tenan
un caracter anticiclo sino simplemente expansivo se hace patente con el surgimiento inflacionario de los a
nos cincuenta, dando inicio a una erratica epoca de las polticas antiinflacionarias que fueron derrotadas sucesivamente por la economa poltica del pas
(ver Landerretche Gacit
ua (1984), Arbild
ua y L
uders (1968) y Ffrench-Davis (1973)).
En la decada de los treinta la inflacion apenas haba promediado alrededor de 5 %
anual, en la decada de los cuarenta ya estaba sobre 15 % promedio pero durante los
primeros a
nos de la decada de los cincuenta estaba promediando sobre 40 %, con un
peak particularmente preocupante en 1955 con una inflacion de 83 %. Esto genero tal
preocupacion poltica que un gobierno de las caracterisiticas populistas y caudillistas
del de Carlos Iba
nez del Campo (1952-1958) decide contratar la Mision Klein Saks
(1955) con el objeto de elaborar un programa de estabilizacion monetaria. Durante
1956 y 1957 se implementan limites al credito bancario y al gasto fiscal que tuvieron
como resultado una reduccion de la inflacion a 17 % en 1957. Las polticas fueron
abandonadas en el marco del ciclo electoral de 1958 y por ende generaron inflaciones
elevadas en 1958-1959. Luego el recien inaugurado Presidente Arturo Alessandri (19581964) implemento un plan antiinflacionario basado en la fijacion del tipo de cambio,
apertura financiera y subsidios a la oferta lo que logra reducir la inflacion por dos
a
nos hasta que el exceso de gasto y endeudamiento p
ublico (la u
nica diferencia con los
ochenta es que entonces el exceso de gasto sera privado) genera una crisis de pagos, una
devaluacion y un retorno a tasas elevadas de inflacion. Luego el Presidente Eduardo
Frei Montalva (1964-1970) implementa un plan inflacionario consistente en controles de
gastos y salarios publicos pero tambien regulaciones directas de precios. En teora sera
la activacion de la oferta generadas por las reformas economicas y sociales (en particular la reforma agraria) las que ayudaran a reducir la inflacion. El resultado fue una
reduccion moderada de la inflacion que se estabiliza en el rango 20 %-30 %. Sin embargo parece claro que la reduccion inflacionaria no era un objetivo central de ese gobierno.
Desde la Segunda Guerra Mundial hasta los a
nos setentas, la historia de la poltica
20 Una curiosidad de este per
odo es que Aguirre Cerda y Ros murieron mientras ejercan en cargo por lo que sus
perodos fueron completados por vicepresidentes. Por Aguirre Cerda fue Jer
onimo M
endez (1941-1942) y por Ros fueron
Alfredo Duhalde (1946) y Antonio Irribarren (1946).

38

economica de nuestro pas sigue un camino muy similar al de la mayor parte de los
pases de occidente en terminos de polticas industriales. La industrializacion del pas
de los a
nos 1930s y 1940s sirve para incorporar a esas masas proletarias llegadas de los
destruidos norte y sur del pas y convertirlos en un proletariado industrial. En cierto
modo, en Chile el proletariado urbano surge repentinamente y dado el contexto historico esta claramente relacionado con las polticas de fomento productivo y las empresas
estatales. Meller (1998) argumenta que en los a
nos 1950s, pero con mas fuerza hacia los
1960s observamos un proceso en que la discresionalidad estatal usada par implementar
esta estrategia de desarrollo es capturada por grupos de interes: la clientela de subsidios empresariales, los cuadros tecnicos de las empresas p
ublicas y los sindicatos de
trabajadores p
ublicos o de las empresas privadas que eran crecientemente subsidiadas
o protegidas por el Estado. Este proceso no hace sino replicar lo que ocurre en casi
todos los pases que siguieron estrategias de desarrollo similar, en que la reapertura del
comercio global empiezan a hacerlas obsoletas y las estructuras que ella haba generado a generar resistencia al cambio. Se empieza a producir una paulatina reapertura
de los mercados globales y crecimiento del comercio internacional. Entonces, cuando la
posibilidad de comerciar implicaba un proceso de re especializacion de la economa de
acuerdo a sus ventajas comparativas, la economa poltica lo hace imposible y surgen las
polticas proteccionistas. Estas polticas tienen en America Latina y por ende Chile,
un sustento poltico importante ya que los sectores industriales surgidos mantenan
estandares laborales y formas contractuales modernas, con sistemas de proteccion social y de derechos laborales. En el imaginario poltico de ese proletariado urbano, la
agricultura y la minera representaban el retorno a formas de produccion polticamente
primitivas, y por ende la industria deba ser defendida. Esto hizo que la resistencia al
desmantelamiento de la industrializacion por sustitucion de importaciones fuera larga,
dolorosa y lenta en casi toda America Latina. Chile, por supuesto, en esto fue una
excepcion, la dictadura, pero quizas mas crucialmente, su captura (luego de algunos
ires y venires que son revisados en detalle por Ewards y Cox (1987)) por los Chicago
Boys le dio mas celeridad a este cambio que en el caso de otros pases.
Es imposible no considerar que la parte final de este perodo es una en que las discusiones polticas y de polticas p
ublicas toman un curso de cierta originalidad, estando,
por cierto, inmersas en el marco de la Guerra Fra. Los fenomenos polticos detras de la
Revolucion en Libertad democrata cristiana y de la Unidad Popular izquierdista
tienen elementos originales y propios radicados en la historia y cultura chilena. Las
soluciones de poltica p
ublica que estos dos intentos revolucionarios ensayaron estan
por supuesto insertos en los procesos polticos globales de la guerra fra pero tienen
menos sustento y relacion con las que se hacan en otras partes del mundo. En terminos resumidos, sin embargo, uno podra aventurar que el perodo 1964-1973 fue uno en
que ya habiendose agotado la estrategia de activismo industrial del Estado y habiendo
esta mutado hacia una poltica proteccionista; estando Chile inserto en un mundo que
cada vez se reestablecan mas los flujos de comercio y los grados de interdependencia
internacional; habendose creado un proletariado urbano clasico en el marco del proceso de industrializacion; habiendose extendido el padron electoral; se pasa a una fase
39

revolucionaria de la poltica chilena; en que los sectores emergidos durante la posguerra

y fortalecidos por las polticas economicas de la epoca buscan desafiar la concentracion
de la propiedad tradicional de las elites chilenas.
La poltica economica de ese perodo tiene como eje central la distribucion de la riqueza
y el poder. Ambos gobiernos, el de Frei Montalva y el de Allende, contin
uan a grueso
modo las polticas industrializadoras de los gobiernos radicales, incluso en el caso de
Frei Montalva se muestra un grado importante de preocupacion por el desarrollo de
un ambiente macroeconomico estable de la economa local. El elemento adicional es,
por supuesto la expropiacion y socializacion de la propiedad, que en el caso de Frei
Montalva esta centrado en el campo y en la reforma agraria, que es racionalizada como
una poltica economica modernizadora, y a la postre lo termina siendo en la medida en
que el pas encuentra en esos sectores parte importante de sus ventajas comparativas
economicas para el perodo posterior. En el caso de Allende se intenta avanzar en la
direccion de la propiedad colectiva y propiedad estatal de los sectores industriales y
de servicios desarrollados durante la posguerra. El tema central de esta epoca es la
emancipacion poltica, es decir, el intento por adquirir poder de dos clases sociales
tradicionalmente dominadas: el proletariado urbano que la industrializacion dirigida
por el Estado haba conformado y el campesinado que durante tantos a
nos haba sido
dominado por un sistema cuasi-feudal de produccion. El desafo de poltica p
ublica y de
poltica economica al que se estaba reaccionando haba sido vivido por las sociedades
europeas mucho tiempo antes. El formato de los dos conflictos de clases que estabamos
viviendo se haban vivido en algunos de los pases centrales mas avanzados tan atras
como durante los procesos revolucionarios de las Primaveras de los Pueblos en 1848,
o en el caso de otros durante los proceso revolucionarios de principios del Siglo XX.
Pero el proceso y sus elementos eran propios y si algo, estuvieron emparentados con los
procesos polticos que giraron en torno a la tragica historia de la Segunda Rep
ublica
Espa
nola. El resultado neto de los procesos de emancipacion poltica y economica de los
proletariados urbanos y rurales fue, por supuesto, un retroceso. La reaccion contrarevolucionaria no solamente derroto sus pretenciones sino que las revirtio completamente,
incertandose Chile aceleradamente en los paradigmas institucionales del perodo que
siguio.
En cierto sentido la crisis poltica de los a
nos sesentas y setentas no viene sino a expresar el fin de la estrategia de polticas de industrializacion dirigidas desde el Estado.
Este ciclo, al no tener como protagonistas asignadores centrales de recursos a los intermediarios de los mercados de capitales sino a las agencias del Estado constituidas
para salir de la crisis del anterior ciclo economico, no vivio su ciclo de auge y cada en
las bolsas del mundo sino en sus sistemas polticos. En Chile, as como en otros pases
esto tuvo como elemento central el auge, cenit y crisis de la emancipacion poltica de
masas sociales importantes. El perodo termino con una serie de crisis polticas significativas a traves de la totalidad de occidente que consistieron fundamentalmente
en un desmantelamiento de la funcion empresarial del Estado y del Estado de bienestar, proceso del que Chile fue particularmente precursor. No es sorprendente que el
40

smbolo de la crisis de las polticas estatistas de la posguerra sea el colapso del sistema
de coordinacion cambiaria a nivel global (el sistema de Bretton Woods) en 1971. En
cierta medida, el fin de la coordinacion cambiaria global era el resultado de la reaparicion y crecimiento que haba tenido el comercio internacional de bienes y de capitales
durante las decadas que siguieron a la posguerra (en particular debido a la tremenda profundizacion de los mercados de dinero ocurrido en la decada de los sesentas).
Ese resurgimiento posiblemente se la expresion internacional del desarrollo economico
privado que haba generado la aparicion de los megamercados posibilitiados or el desarrollo de la television y la aviacion. Que los mercados de capitales retomaran el rol
asingador que haban tenido traicionalmente era finalmente, solamente una materia de
tiempo.
El perodo de la posguerra en Chile nos parece como uno que claramente corresponde
a la hipotesis de Pinto. El colapso de los mercados impulsa al Estado como institucion
asignadora de recursos central. Este surgimiento genera la oportunidad para la emancipacion poltica y economica de enormes sectores sociales. Pero, siguiendo a Pinto.
estos sectores tenan una organizacion poltica sofisticada cuando se les compara con
sectores similares de otros pases. El origen de ello es sin duda materia de los historiadores polticos pero parece haber tenido mucho que ver con el desarrollo de un
movimiento sindical muy robusto en el norte salitrero y de la sofisticacion poltica de
las burguesa liberal local que haba sido protagonista de las luchas anti-clericales y
anti-oligarquicas del Siglo XIX. Es muy posible que tanto los exitos como los fracasos
de esa epoca en Chile relativo a los demas pases sufriendo shocks similares se deban
a esa estructura poltica.
3.7 1970s-2000s: Lechner con Brio, de la ortodoxia neoliberal al neokeynesianismo progresista
Durante los a
nos setenta ocurrieron dos grandes shocks a nivel global. El primero fue el
agotamiento de las estrategias de desarrollo economico que tenan como eje central el
rol del Estado. El segundo fue la aparicion de las tecnologas de computacion durante
los setenta, extendiendose hacia los ochenta y explotando con el explosivo crecimiento de internet durante los a
nos noventa. Este shock tuvo un inmenso impacto sobre
la productividad de una gran cantidad de sectores productivos, en particular sobre
todos aquellos intensivos en mano de obra calificada, pero ademas genero una reduccion en los costos de comunicacion cualitativamente comparable en su impacto a lo
que significo a aparicion del telegrafo y la telefona durante el Siglo XIX, pero de un
impacto mucho mayor. Es particularmente importante el impulso que generaron estas
tecnologas sobre los mercados de capitales, posibilitando escalas de procesamiento de
informacion que nunca haban sido posibles antes y permitiendo velocidades de intermediacion y de especulacion nunca antes vistas en la historia de la humanidad. Es
bastante evidente que esas mejoras tecnologicas que permitieron ese auge en los mercados de capitales se complementaron en forma bastante importante con la aparicion
de los megamercados que haban posibilitado las tecnologas del ciclo anterior. Pero
41

ademas generaron n sock inmenso sobre laestructura economica global al permitir a

los paises pequeos y perifericos integrarse comercial y financieramente a los megamercados aparecidos durante la posguerra. Los cambios que generaron estas tecnologas
comenzaron a sentirse en los a
nos ochenta, pero llegaron a su peak durante la decada de
los noventa. Pero las transformaciones polticas y economicas a nivel global que estan
generando estas tecnologas posiblemente a
un no son entendidas por nosotros del todo.
El resultado fue que de una manera u otra todos los pases del mundo debieron transformar sus polticas economicas hacia unas que privilegiaran mucho mas la apertura
comercial y financiera. Lo que caracterza los siguientes cuartena a
nos es el crecmiento
acelerado en el comercio internacional y en los flujos de capitales, particularmente hacia los paises emergentes. Lo que ocurrio en Chile que le permitio aprovechar este cilco
en forma tan excepcional fue que la reaccion poltica de las elites al proceso revolucionario de la fase anterior, posibilito que el pas se encontrara configurado justamente
para aprovechar antes que casi ning
un otro ese proceso de apertura. A pesar de ello,
le tomo tiempo y dolor a Chile encontrar la configuracion institucional optima para el
perodo.
Las transiciones y cambios de la poltica p
ublica en este perodo estan extensamente
tratadas en las diversas ediciones de Ffrench-Davis (2004) y en el libro de Edwards
y Cox Edwards (1987) respecto de la evolucion de las polticas economicas de la dictadura. Pero ambas visiones tienden a coincidir, a lo menos implcitamente, en que los
dramaticos cambios polticos que ocurrieron en Chile a principios de los a
nos setentas, giraron las polticas p
ublicas en una direccion que permitira al pas favorecerse
de los eventos economicos globales que expandan mercados e incrementaban los flujos de capitales. Es simplista narrar este cambio como solamente consistente en el
golpe militar de 1973. Una mirada mas detallada nos muestra una lucha interna entre sectores librecambistas muy conectados con las corrientes ideologicas libertaristas
y darwinistas de la revolucion neoclasica (por as decirlo la derecha anglofila) y los
sectores conservadores mas tradicionales, partidarios de un retorno a las estructuras
sociales oligarquicas y el orden social que los eventos polticos de la posguerra haban
destruido (por as decirlo la derecha hispanofila). Es difcil establecer cuales fueron las
verdaderas razones que generaron el triunfo poltico de los economistas neoclasicos al
interior de la dictadura, diferentes autores lo atribuyen a diferentes configuraciones de
economa poltica. Lo que si podemos decir es que parece corresponder a la conviccion
de que los sectores medios que en el auge de la posguerra haba creado necesitaban
un modelo economico en que pudieran insertarse sin retroceder hacia las formas de
dominacion propias de la sociedad oligarquica. Probablemente se evaluaba, ya fuera en
forma explcita o implcita, que muchos de los problemas polticos de los a
nos cincuentas y sesentas se haban debido al temor de estos sectores de volver a esas estructuras
de dominacion y proteger sus estados de emancipacion poltica, economica y social.
El retorno a un campo semi-feudal o a una sociedad de enclave minero, simplemente
no era realista en terminos polticos. Se opto por ende por dar un decidido impulso al
desarrollo del capitalismo de mercado. Si bien Chile no tena la escala como para ser
42

un megamercado y, por ende, su beneficio de las revoluciones tecnologicas de la ola de

la posguerra fueron limitados, las nuevas tecnologas permitiran integrarse economicamente a los megamercados existentes y desarrollados en la posguerra.
Como resultado de ello la poltica economica que se desplego en esos a
nos fue una de
profunda desregulacion de los mercados de bienes y capitales, destruccion del poder
de los sindicatos y su sustitucion por una regulacion laboral centralizada, desmantelamiento del sistema desentralizado pero fiscalmente garantizado de seguridad social
por uno privatizado y con garantas centralizadas (aunque practicamente inexistentes),
apertura comercial y financiera,21 privatization y devolucion de las tierras expropiadas.
Los actores centrales de esta estrategia fueron los ministros de hacienda Jorge Cauas
(1974-1976), Sergio de Castro (1976-1982) y Rolf L
uders (1982-1983). La estrategia
de desarrollo de este perodo es clara: se privilegiara las condiciones para la acumulacion de capital y para ello se generaran protecciones extremas a la propiedad privada
nacional y garantas a la propiedad del capital internacional, ambas radicadas en el
marco constitucional. Ese acumulacion de capital deba desarrollar el potencial productivo manifestado en los bienes en que el pas ya tena ventajas comparativas claras. En
este sentido, este enunciado continuo siendo una descripcion adecuada de la estrategia
de desarrollo de los gobiernos de la Concertacion. Lo que cambio fue la tactica y su
cambio es de enorme importancia, como veremos cambio la tecnica macroeconomica
que se uso (que hizo mas sustentable a la estrategia) y la configuracion poltica que
se desplego (que mejoro el impacto social de la estrategia y la hizo compatible con
un programa de gobierno democratizador). La tactica de desarrollo de la ortodoxia
neoliberal para la estrategia de desarrollo del perodo fracaso en terminos economicos
y polticos, no genero ni crecimiento economico acelerado ni el sustento poltico del
regimen militar, adicionalmente dejo como legado uno de los incrementos mas acelerados en la desigualdad de la historia de Chile. A medida que la tactica neoliberal
fue progresivamente sustituida por una estrategia neokeynesiana, termino generando
mejores resultados.
La magnitud de la liberalizacion financiera realizada por la Dictadura tuvo como gran
defecto su falta de prolijidad, sin embargo, tuvo como subproducto benigno el inicio
de la constitucion del mercado de capitales y no el Estado o las grandes familias empresariales como el cerebro asignador central de recursos en nuestra economa lo que
21 Ya desde el a
no 1974 con la promulgaci
on del Decreto Ley 600, la Dictadura mostr
o que su principal objetivo en su
poltica de cuenta de capitales era la creaci
on de condiciones atractivas para los capitales internacionales.Bajo el DL600
cualquier inversionista extranjero o chileno residente en el exterior puede entablar un contrato de validez internacional
con el Estado de Chile y que, por ende, no es modificable unilateralmente. Para firmar este contrato los inversionistas
deben comprometerse a mantener inversiones por m
as de un a
no, a cambio el Estado chileno le otorga un seguro
tributario al inversionista consistente en una tasa de 42 % menos el cr
edito del impuesto de primera categora de 17 %,
lo que es superior te
oricamente al 35 % (menos 17 %) que pagan los inversionistas de tama
no comparable. Adicionalmente
se les exime del impuesto de 4 % a los pagos de intereses externos. La mayor crtica hacia los mecanismos del DL600
proviene de la sospecha poltica generalizada de que hay una incapacidad del fisco de evitar que se eludan impuestos
va el sobrepago de insumos a casa matrices y sobrepago de cr
editos externos. En gran medida, esto tena justificaci
on,
las turbulencias sociales y polticas de las d
ecadas anteriores haban sembrado dudas entre los potenciales inversionistas
internacionales sobre las condiciones para sus inversiones en el pas, incluso bajo un gobierno de derecha. Siguiendo la
fijaci
on del peso chileno en junio de 1979 y la eliminaci
on de casi todas las restricciones a los flujos de capitales, se
produjo un auge de cr
edito privado intermediado desde el exterior.

43

estaba al centro de la estrategica poltica neoliberal. Este proceso esta lejos de culminar, pero se debe reconocer que fue iniciado por ese proceso liberalizador inicial.
Sin embargo, esta liberalizacion financiera se realizo con una ausencia completa de
regulacion bancaria prudencial. Adicionalmente, una buena parte del sector financiero
otorgo un enorme grado de credibilidad al tipo de cambio fijo. El resultado fue que los
balances de los bancos acumularon enormes exposiciones cambiaras. Adicionalmente,
la sobrevaluacion real de la moneda motivo una explosion de creditos malos incluyendo algunos casos muy notorios de creditos relacionados.Como resultado de ello, Chile
se vio severamente envuelto en la crisis de la deuda de America Latina de los a
nos
ochenta. Simultaneamente, el pas enfrento un fuerte deterioro del precio del cobre, un
alza internacional de los precios del petroleo y un incremento sustancial de las tasas
de interes internacional. Siete bancos y una financiera se vieron envueltos en corridas
bancarias, que afectaron alrededor de un 45 % de los activos del sector. La crisis bancaria de 1982 tuvo dos consecuencias centrales.
Hay una division muy natural de la historia de la poltica economica de la dictadura
en torno a la Crisis de la Deuda de 1982. Es el primer perodo el que corresponde a
una aplicacion completa del programa economico neoliberal y, por ende, corresponde
a un desmantelamiento de cualquier margen de poltica discresional del Estado. Este
ideario estaba basado en la nocion de que solamente permitiendo a los mercados operar
en forma completamente libre se podran alcanzar una asignacion productiva eficiente.
Como se estaba saliendo de una era en la que haban predominado los mercados relativamente regulados se minimizaba o desconoca quizas el potencial que tenan para
generar importantes imbalances de precios. Por ejemplo, los economistas neoliberales
le atribuan los imbalances que condujeron a la Gran Depresion a intervenciones p
ublicas sobre el sistema del patron oro que hacan cada vez mas fiduciarias las monedas
de varios pases del mundo desarrollado. Y e el caso de Chile se le atribua tambien
la gravedad de la crisis al predominio de la doctrina papelera (fiduciaria) durante las
decadas anteriores.
Era cosa de mirar un poco mas atras para darse cuenta de que la capacidad de generar
imbalances que generaban los entusiasmos finncieros era algo que tena dos siglos de
historia. Cuando vino la crisis de la deuda, Chile como resultado de los desbalances
financieros y la burbuja financiera generada por las polticas de apertura y desregulacion financiera sin un marco de regulacion prudencial y con un tipo de cambio fijo
fue particularmente afectado. La crisis economica que el pas vivio a medidados de los
ochentas fue tan severa que rivaliza con la que se vivio a fines del gobierno de la Unidad
Popular en terminos de sacrificio de producto y niveles de desempleo Adicionalmente
esta crisis tuvo como elemento adicional la quiebra generalizada de enormes grupos
economicos. Se ha argumentado que la profundidad de la crisis de principios de los
ochenta fue tal que genero el marco poltico para el retorno a la democracia hacia fines
e esa decada. Es decir, tuvo la fuerza suficiente para hacer tambalear a una dictadura
cuyo predominio militar era total y cuyos partidarios desarrollaban en ese momento
una ideologa abiertamente antidemocratica. En el intertanto, desde el punto de vista
44

de la poltica economica, genero una contraofensiva de los sectores conservadores mas

tradicionales, que se expreso en el reemplazo del ministro de Hacienda Carlos Caceres
(1983-1984) por Luis Escobar Cerda (1984-1985) y en un retorno transitorio a polticas
proteccionistas con elevados aranceles y controles cambiarios.
Durante los u
ltimos seis a
nos del gobierno militar, la poltica economica, si bien retorno a sus los principios libre-mercadistas de diez a
nos antes, los complemento con
una serie de medidas que limitaran la posibilidad de que los agentes privados generaran situaciones de insolvencia insostenible como resultado de posiciones financieras
excesivamente optimistas. Las dos principales medidas fueron una poltica cambiara
dirigida nominalmente a mantener un tipo de cambio real de equilibrio y una poltica
de regulacion prudencial de la banca que se expreso en la Ley de Bancos de 1986.22
Este giro, implementado majoritariamente por el Ministro de Hacienda Hernan Buchi
(1985-1989), inicio, en cierta medida la transicion hacia las polticas economicas de los
gobiernos democraticos, y re-establecio el rol de la poltica macroeconomica. En ese
sentido y siguiendo con la nomenclatura de nuestros parrafos anteriores fue un cambio tactico mayor (sin ser un cambio estrategico) La gran diferencia entre la poltica
economica de los primeros ministros de hacienda del gobierno militar y la de Buchi
podra ser que, los primeros, imbuidos en las ideas de la revolucion neoclasica, consideraban necesario revertir el fundamento de la poltica economica keynesiana, esto es,
el rol del Estado como un regulador del equilibrio general de la economa. Si bien no
se podra denominar a Buchi un keynesiano, ya que durante su administracion no se
reestablece ning
un tipo de rol anticylcicio activo de la poltica fiscal, si se tendra que
admitir que durante su administracion se reestablece el rol del Ministerio de Hacienda
y de sus polticas como un preservador de la solvencia de la economa como un todo.
La solvencia macroeconomica (privada y p
ublica) como eje central de la poltica del
Ministerio de Hacienda es la herencia de Hernan Buchi.
La transicion a la democracia genero un momento de crisis importante para la poltica
economica de Chile. Por un lado, el triunfo electoral de la Concertacion no haba sido
de ning
un modo apabullante. Un buen 40 % del electorado se manifestaba partidario
del gobierno militar y una buena parte de la coalicion triunfante, si bien claramente
opuesta a las ideas polticas y el legado en derechos humanos de ese gobierno, no
estaba necesariamente en desacuerdo con las polticas economicas del perodo final
del gobierno militar, las que, adicionalmente se encontraban dando buenos resultados
en terminos de crecimiento economico y empleo. Las polticas de apertura comercial y
financiera, enmarcadas en un cuidado prudencial del gobierno y del recientemente inde22 La primera fue la ley de bancos de 1986 que introdujo un conjunto de regulaciones prudenciales, restricciones
a los conflictos de intereses y exigencias de calce en plazos y monedas a la banca Chilena. La Ley de Bancos de
1986 siempre es se
nalizada como el inicio de la regulaci
on prudencial financiera en Chile. La legislaci
on enfatizaba
los requerimientos de capital para los bancos, las provisiones y la supervisi
on, adem
as de imponer restricciones sobre
pr
estamos relacionados. Estableca procedimientos para la capitalizaci
on de un banco en dificultades y estableca un
seguro de dep
ositos explcito y acotado. Para una descripci
on m
as detallada de la Ley de Bancos y de su g
enesis ver
Vergara (1996), Ramrez y Rosende (1989) y Reinstein y Vergara (1993). El segundo resultado fue el asentamiento de
un consenso en torno a un enfoque prudencial que evitara que Chile estuviera sujeto a los salvajes vaivenes financieros
de nuestra vecindad.

45

pendiente Banco Central, tenan bastante aceptacion. Polticamente, el gran problema

que enfrentaba Patricio Aylwin (1990-1994) era sostener el marco general de poltica
economica, con el objeto de avanzar la transicion democratica, pero enfrentando los
niveles de desigualdad y pobreza que a
nos de polticas economicas neoliberales haban
dejado. La forma de enfrentar este desafo es tratado en extenso por Ffrench-Davis
(2004) y Mu
noz Goma (2007)
El ordenamiento del Ministro de Hacienda de la epoca Alejandro Foxley, marcara las
polticas economicas de los gobiernos de la Concertacion por las siguientes decadas. Sin
decirse inicialmente, la estrategia de apertura comercial y financiera seran sostenidas
y profundizadas. Lo que sera diferente sera que la primera prioridad del la poltica
economica sera la mantencion del equilibrio macroeconomico, que en ese momento se expresaba como la necesidad de controlar la inflacion. Esto marco el inicio de
una transicion hacia polticas activamente anti-ciclicas que duro mas de una decada
y que culmina con la Ley de Responsabilidad Fiscal del 2006. El Ministerio de Buchi
claramente da inicio de esa transicion al reestablecer el rol de la poltica macro en la
solvencia de equilibrio general de la economa, el entrante Ministro Alejandro Foxley23
dio un paso adicional al declarar que el rol de la poltica macro era activamente buscar
la estabilidad, lo que se reflejara con mucha fuerza en las polticas del Ministerio de
Hacienda de los a
nos siguientes.
Pero esto no sera lo u
nico. Tal como ha descatado Fazio (1996), el Ministro Foxley en
un discurso ante la Asamblea de Gobernadores del BID en 1990, declara que La mantencion de la inflacion a en un bajo nivel es la primera decision de poltica economica....
La segunda es la de mantener un presupuesto fiscal equilibrado. La tercera, consecuencia de lo anterior, es la gradualidad del esfuerzo social. La velocidad e intensidad
de este, estara supeditada a la mantencion del equilibrio macroeconomico y al financiamiento por va tributaria del nuevo gasto social. Tres cosas son importantes de
destacar de este excelente resumen de lo que seran las polticas economicas durante
los a
nos siguientes. Primero, queda completamente descartada cualquier poltica activa
de desarrollo economico o fomento industrial por parte del gobierno continuandose con
un polica de desarrollo economico basado en la apertura comercial y fomento de la
acumulacion de capital. Segundo, establecer que la principal herramienta para lograr
los objetivos seculares de equidad y justicia no son las polticas macro o de desarrollo,
sino las polticas sociales microeconomicas. Y tercero, durante las administraciones de
Eduardo Frei Ruiz-Tagle (1994-2000) y Ricardo Lagos (2000-.2006) se adiciono una
poltica p
ublica agresiva de generacion de infraestructura fsica que ademas de generar
un motor adicional de demanda de inversion genero complementareidades importantes
con la inversion privada.
En este marco, el rol predominante de la poltica macro de este perodo ha sido el
de lograr un ambiente de crecimiento dinamico y estabilidad, que permitan a la au23 Hubo dos ministros de Hacienda de transici
on entre Buchi y Foxley, esto como resultado de la presentaci
on de Buchi
como candidato presidencial para las primeras elecciones democr
aticas luego de la derrota de Pinochet en el plebiscito
del 5 de octubre de 1988. Fueron Enrique Seguel (1989) y Martn Costabal (1989-1990).

46

toridad concentrarse en los desafos sociales que deben ser abordados, y que ayude a
aumentar los niveles de bienestar promedio de los ciudadanos. En otras palabras, la
poltica macroeconomica proveera la base para las polticas sociales que deben implementarse. Esto contrasta con la vision de los economistas neoliberales de la primera
fase de la dictadura, en que son solamente las polticas economicas pro crecimiento y
estabilidad las polticas con alg
un grado de efectividad social. Esta discrepancia, que
puede parecer muy menor, es en realidad sustancial cuando se discute la estructura del
gasto p
ublico y los niveles de tributacion. De hecho, la primera medida tomada por la
administracion Aylwin en base a esta nueva tactica fue una enorme reforma tributaria
que permitio una expansion sustancial del gasto social y tuvo un efecto medible en
la distribucion del ingreso. En cierta medida esta reforma tributaria fue el precio que
pagaron los sectores empresariales por el sostenimiento de la estrategia de desarrollo
(que coloquialmente se conoce como el modelo economico).
Para la Concertacion, no tena sentido sacrificar completamente el esfuerzo social en el
altar del crecimiento economico. En primer lugar, porque no se crea que ese tradeoff
exista ya que se crea que la sustentabilidad del crecimiento descansa en la creacion
de capacidades sociales. En segundo lugar, porque, si existiera este tradeoff, hacerlo
significara desechar el objetivo u
ltimo de las polticas macroeconomicas: la creacion de
condiciones para el avance social y la igualdad, a traves de la polticas sociales. Para los
economistas de la Concertacion, predominantemente, no solo no era posible sustituir
completamente las polticas sociales por polticas crecimiento economico, por razones
tecnicas, sino que ello constitua una traicion a sus principios polticos. Era evidente
que uno de los mayores problemas que enfrentaban las personas de menores ingresos
eran, adicionalmente a sus niveles de vida, los riesgos constantes y vulnerabildiades
que deban enfrentar. Esto constitua un costo en bienestar para los hogares mas vulnerables y un desaliento para los emprendedores de origen popular. En un mundo de
mercados perfectos y completos, las personas deban ser capaces de asegurarse contra
esas fluctuaciones. En el mundo real, el Estado deba hacer tres cosas: (i) estabilizar
la economa para reducir este riesgo con polticas neokeynesianas, (ii) fomentar el desarrollo de mercados financieros privados que provean el maximo de seguros posibles
y (iii) para el riesgo residual, proveer los seguros sociales necesarios a partir de un
estado de bienestar reconstruido. Si adicionamos el criterio de que esa estructura de
seguros sea financieramente sustentable, tenemos, basicamente la tactica economica de
la Concertacion enmarcada en la estrategia de desarrollo del perodo.
Si uno tuviera que caracterizar la poltica tributaria de la Concertacion tendra que
destacar cuatro cosas principales: (i) una reduccion secular en los aranceles,24 (ii) in24 El a
no 1991 se redujeron unilateralmente los aranceles generales desde 15 % a 11 % y el a
no 1998 se volvieron a
reducir a 6 %. Desde entonces, Chile cambi
o de una poltica de apertura unilateral a una de negociaciones multilaterales
que buscaban facilitar la entrada para nuestros productos a los mega mercados mundiales.Entre 1993 y 2008 Chile ha
firmado libre cambio o los acuerdos econ
omicos de la complementaci
on con 55 pases, cubriendo todas las Am
ericas,
toda la Europa occidental y casi toda la Asia del este y Oceana, el m
as significativo son Canad
a, 1996; M
exico, 1998;
la Uni
on Europea, 2002; los Estados Unidos, 2003; Corea, 2004; y la joya de corona China, 2006; un acuerdo parcial
fue alcanzado con la India en 2005 y hay negociaciones en curso con Indonesia Tailandia y Malasia as como Turqua.
El resultado de estas polticas es que Chile tiene una cartera diversificada de comercio en cuanto a zonas comerciales y

47

crementos en el IVA y del impuesto de primera categora,25 (iii) en tiempos recientes

una tendencia hacia la reduccion de los impuestos a las trasnacciones financieras26 y
(iv) que todas las grandes expansiones de gasto del fisco Chileno han estado asociadas
a una fuente explcita de recursos para financiarlos.Con todo, el arancel promedio en
Chile hoy esta por debajo de 1 %, al mismo tiempo el IVA ha subido desde 16 % a 19 %
y el impuesto de primera categora ha subido desde 10 % a 17 %. El resultado de estos
cambios ha sido que un 10 % de la carga tributaria se ha trasladado desde los aranceles
hacia los demas impuestos, principalmente al IVA que hoy representa sobre el 50 % de
la recaudacion tributaria. Ademas se ha mantenido relativamente constante la carga
tributaria y su impacto neto neutro sobre la distribucion del ingreso (Ver Engel, Galetovic y Raddatz (1998)). Y, finalmente, todos las grandes expansiones de la poltica
social han sido financiadas con alg
un tipo de ingresos explcitos.
La sensibilidad de la economa chilena a las fluctuaciones economicas internacionales
es un aspecto inevitable de nuestra estrategia de apertura comercial y financiera y
un aspecto consustancial a nuestro caracter de economa peque
na. Comercialmente
Chile contin
ua especializado en la produccion de materias primas, a pesar de que ha
diversificado en forma importante su cartera de productos y de mercados clientes. Los
commodities son de los productos mas sensibles a la demanda por inversion en las
principales economas del mundo a lo que se adiciona que el pas es un importador de
energa (petroleo y gas) que se encuentra geograficamente alejado de la mayor parte de
los exportadores energeticos mas fiables, y a pesar de tener gran potencial hidroelectrico historicamente hemos tenido bastante inestabilidad pluviometrica (Ver Galetovic,
Hinostroza y Mu
noz (2004)). Como si no fuera poco y como hemos revisado durante
cambiarias. Aproximadamente un tercero del comercio del pas est
a con Asia (un tercero de
ese est
a con China), otro
tercero est
a con Europa (sobre todo la Uni
on Europea) y otro tercero est
a con las Am
ericas (la mitad de las cuales son
los Estados Unidos).
25 El a
no anterior a las elecciones el gobierno militar haba rebajado algunos impuestos, reflej
andose en una baja de la
carga tributaria. La reforma de Aylwin y Foxley contemplaba elevar el impuesto a las utilidades de las empresas del 10 %
al 15 %, volviendo al sistema de pago sobre las utilidades devengadas y no s
olo sobre las retiradas (debido a que ello se
costitua en un importante mecanismo de evasi
on de impuestos); elevar del 16 % al 18 % el impuesto al valor agregado
(IVA); aumentar la progresividad al impuesto a las rentas personales y readecuar la tributaci
on de algunos sectores,
como la agricultura, la minera y el transporte, que imponan sobre la base de rentas presuntas, dando lugar a ostensibles
evasiones tributarias. Esta reforma fue fuertemente rechazada por la Uni
on Democr
atica Independiente (UDI), partido
m
as profundamente identificado con la obra del gobierno militar; pero apoyada por Renovaci
on Nacional (RN), partido
m
as comprometido con el
exito de una transici
on a la democracia.El gobierno de Eduardo Frei fue relativamente tranquilo
en el orden tributario. Ricardo Lagos continu
o con el mismo tipo de reformas tirbutarias que se haban iniciado durante
la administraci
on Aylwin y en consistencia con la poltica macroecon
omica delineada por Foxley. Sus dos principales
reformas sociales: las garantas explcitas de salud (Plan Auge) y la poltica activa hacia los sectores indigentes (Plan
Chile Solidario) fueron financiadas con un alza en el IVA de 1 %. Esta reforma se propuso simult
aneamente como una
forma de financiar los programas sociales de la administraci
on Lagos, y de compensar las bajas en la recaudaci
on de
aranceles generadas por la firma de tratados de libre comercio con la Uni
on Europea y Estados Unidos. Adicionalmente,
en el a
no 2001 el impuesto de primera categora fue incrementado de 15 % a 17 % en compensaci
on por una baja de las
tasas marginales m
aximas del impuesto a las personas.
26 Como dec
amos en tiempos recientes, y como resultado de los requerimientos de los paquetes de estmulo fiscal de
los u
ltimos a
nos la poltica tributaria se ha centrado en la reducci
on de impuestos a algunas transacciones financieras y
de servicios.En 2006 se reducen los impuestos a la importaci
on de software y contrataci
on de asesoras tecnol
ogicas; se
aumentan los cr
editos tributarios por compras de activos fijos en el exterior y por impuestos pagados en el exterior; se
rebaja el Impuesto de Trimbres y Estampillas desde 1.6 % a 1.2 % en dos a
nos; y se rebaja el impuesto a las lneas de
cr
edito de 0.67 % a 0.5 %. En 2007 se le permite a los exportadores pagar impuestos en moneda extranjera; y se elimina
el impuesto a los cheques y a las transacciones electr
onicas. En 2008 se elimina el Impuesto de Timbres y Estampillas
para las peque
nas y medianas empresas y en 2009 se suspende su aplicaci
on por un a
no, y se reduce a la mitad por un
a
no adicional.

48

este artculo, durante la mayor parte de su historia Chile ha sido objeto de contagio
financiero sustancial desde otros pases emergentes. Como las revoluciones tecnologicas
de la era de las tecnologas de informacion no hacen sino aumentar continuamente el
caudal y la volatilidad de los flujos de capitales. Desde un inicio fue la poltica de los
gobiernos de la Concertacion lidiar con esta fuente de inestabilidad.
Desde un punto de vista teorico, lo optimo para un pas es especializarse de acuerdo a
sus ventajas comparativas y usar a los mercados de capitales para suavizar su demanda interna. Desafortunadamente son muy pocos los pases que disponen de este tipo
de acceso. Era evidente que durante la Dictadura se hizo poltica como si se pensara
que bastaba con un acto unilateral de apertura financiera para que ello ocurriera. Ya
en 1985, pasada la crisis de la deuda, era bastante evidente que Chile no dispona de
un acceso a los mercados de capitales que le permitiera suavizar las fluctuaciones del
precio del cobre. Como resultado de ello Chile ha ido paulatinamente construyendo
una poltica de provision a si mismo de seguros, a traves de un sistema de fondos
que ha ido cambiando en su naturaleza pero creciendo en importancia. Nuevamente
el inicio de este cambio se encuentra en el ministerio de hernan Buchi durante el cual
se creo el Fondo de Estabilizacion del Cobre que no es sino una formula mediante la
cual el gobierno se obliga a ahorrar en momentos de bonanza cuprfera en anticipacion
de momentos en que cae el precio del cobre. En 1991, el Ministro Alejandro Foxley
creo adicionalmente el Fondo de Estabilizacion del Precio del Petroleo (FEPP) para
enfrentar las fluctuaciones de este crucial insumo.
Conceptualmente lo que hace Chile con estos fondos era proveerse a si mismo con seguros. Esto es teoricamente ineficiente ya que no hay evidencia de que Chile tuviera
ventajas comparativas en la provision de seguros contra fluctuaciones de los precios de
commodities. En la realidad, no existen muchos agentes que esten dispuestos a asegurar a Chile contra fluctuaciones del precio del cobre. Una de las razones, es que Chile
a
un conserva la capacidad de afectar significativamente este precio. Incluso en el caso
del petroleo, donde Chile es un tomador de precios, el mercado forward es bastante
delgado y sus precios discrepan poco del precio spot. Operaciones de compra de seguros
contra alzas del petroleo, como la realizada por el Ministro Nicolas Eyzaguirre en 2005,
no son corrientes y por ende, a
un son bastante caras. Los colapsos financieros recientes
las haran mas escasas a
un.
Es posible que en el futuro este tipo de operaciones sean mucho mas frecuentes y
baratas, especialmente para pases peque
nos como Chile. Por ello, quizas se pueda llegar a reemplazar completamente al FEPP o a los subsidios ad-hoc a los que ha recurrido
frecuentemente el gobierno en el u
ltimo tiempo para compensar las alzas del crudo.
Ciertamente no estamos en ese mundo a
un.27 Dos cosas se vuelven evidentes de seguir
27 El a
no 2000, por ejemplo, el Presidente Ricardo Lagos modific
o el Fondo de Estabilizaci
on del Petr
oleo. El Fondo se
haba agotado en los a
nos anteriores, en el contexto de alzas del petr
oleo y una severa crisis energ
etica derivada de una
sequa. La operatoria del Fondo estaba siendo fuertemente criticada por las discrepancias que generaba entre el precio
local y los precios internacionales. En la nueva ley, el gobierno se oblig
o a seguir muy de cerca los precios internacionales.
Desafortunadamente, esto no evit
o que el gobierno gastara US$ 15 millones en el a
no 2003 y US$ 60 millones en el

49

la historia de las diferentes formas que han adpotado los fondos de estabilizacion del
petroleo. Primero, en la practica no hay realmente un fondo de estabilizacion sino una
poltica de subsidios e impuestos a combustibles que no es necesariamente consistente
en terminos dinamicos pero que busca activamente suavizar el impacto de estos precios
en la economa. Segundo, que es inevitable que el fisco sustituya en alguna medida los
inexistentes mercados de seguros y provea la suavizacion de estos fondos. Los intentos
que se han hecho por liberalizar los precios del petroleo han sido todos revertidos o
finalmente ignorados.
Quizas una de las caractersticas mas centrales de la poltica macroeconomica Chilena
en este u
ltimo perodo ha sido el establecimiento de la contabilidad estructural y, como
resultado de ello y el boom de precios de los commodities, el sistema de fondos soberanos. Esto se inicio con la administracion Lagos que asumio el cargo en 2000 como el
primer presidente socialista desde Salvador Allende, en un pas con una comunidad empresarial profundamente politizada y, como consecuencia de la crisis asiatica, teniendo
a 1999 como el primer a
no con una tasa de crecimiento negativo desde la Crisis de la
Deuda. La solucion que se encontro y fue implementada por el Ministro de Hacienda
Nicolas Eyzaguirre se conoce como superavit estructural. La premisa era simple.
Hasta entonces, el promedio de superavit fiscal del gobierno desde finales de los a
nos
ochenta (desde que tenemos datos comparables) haba sido de 1 por ciento del PIB. Se
establecera un metodo para que el gasto presupuestado de acuerdo a ser estructural, es
decir basado en los iongresos permanentes lugar de los ingresos corrientes del Estado.28
Dado que la proxima administracion (Michelle Bachelet), fue a
un mas de izquierda y
tena contempladas algunas importantes expansiones del aparato de bienestar de elevado costo en mente, tuvo que asumir un claro compromiso con las normas estructurales.
Por lo tanto, el recien nombrado ministro de Hacienda Andres Velasco paso durante su
primer a
no en funciones la Ley de Responsabilidad Fiscal que creo el Fondo de Estabilizacion Economico y Social (FEES), que reciben todos el exceso de excedentes fiscales
superiores a 1 % del PIB y servira para institucionalizar el ciclo neutralidad del gasto
fiscal. Asimismo, creo el Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), que recibira 0.2 %
del PIB por a
no y servira para financiar las pensiones del Estado. Se preve el 0.5 %
del superavit para capitalizar el Banco Central. Y se establecio el Comite Asesor en
Asuntos Financieros para ayudar al Ministerio de Hacienda el dise
no una poltica de
inversion de los fondos.
a
no 2005 en subsidios ad-hoc a los sectores m
as desprotegidos de la poblaci
on como compensaci
on de los efectos del
precio del petr
oleo. Durante la administraci
on de la Presidenta Michelle Bachelet, en medio de la inflaci
on internacional
de los precios del petr
oleo de 1998 se reestableco el FEPP (renombrado como Fondo de estabilizaci
on de los Precios
de los Combustibles, FEPCO) con una inyecci
on de US$ 1,000 millones y alteraciones a las reglas de operaci
on que
le permitieran suavizar mejor los precios. Se volvieron a entregar bonos de emergencia (esta vez focalizados en los
jubilados) por US$ 50 millones.
28 Los par
ametros crticos para el c
alculo estructural de los ingresos (a medio plazo los precios del cobre y la tendencia
del crecimiento econ
omico) se determina por dos comit
es de expertos . Los comit
es de cocinar sus previsiones,
el gobierno de calcular los ingresos estructurales y el presupuesto en consecuencia. Si el pas estaba en recesi
on este
permitira gasto deficitario sino que la demanda de los excedentes y ahorros en los buenos a
nos. Curiosamente, los seis
a
nos de la administraci
on Lagos logr
o contener todo el ciclo y, por tanto, la promesa se mantuvo.

50

Finalmente la implementacion de la contabilidad estructural junto con la ofensiva de

tratados de libre comercio y la designacion de un presidente del Banco Central de
oposicion (Vittorio Corbo) le dieron a la administracion Lagos la legitimidad de poder
mostrar que continuaba con la estrategia de desarrollo que Chile haba seguido por
veinte a
nos y una profundizacion de la tactica de los gobiernos de la Concertacion. El
resultado es que la administracion. El resultado es que la administracion Lagos profundizo encontro el espacio poltico para profundizar el esfuerzo de reconstruccion del
estado de bienestar con la implementacion del sistema de garantas explcitas de salud
(auge) y el seguro de desempleo.
El auge del precio del cobre, mas veinte a
nos o la responsabilidad fiscal dio sus frutos
y en 2006 el gobierno se convirtio en un acreedor neto en lugar de un deudor, por
primera vez en 200 a
nos. En mayo de 2007, la Presidenta Bachelet recorto el superavit
estructural a 0.5 por ciento del PIB (comprometiendo esos fondos en la inversion en
educacion). En mayo de 2008, un nuevo fondo fue creado: el Fondo de Operaciones
Bicentenial Humanos (FBCH) dotado con 6 millones de dolares y dedicada a la financiacion de becas con sus retornos. Este es el primer fondo de riqueza que se establece
en la historia de Chile. Finalmente, en enero de 2009, el restante 0.5 por ciento del PIB
ha sido eliminada como parte de paquete de reactivacion dise
nado para enfrentar los
efectos de la crisis actual.
En definitiva lo que estamos observando es una transicion hacia un sistema de fondos
de estabilizacion y politicas anticclicas que dan un marco muy diferente de los preceptos con que se inicio este perodo y donde el eje tactico central de toda la poltica
economica es la estabilidad macroeconomica en un marco de la estrategia de apertura
con fomento de la inversion.
Una de las mayores consecuencia de la tecnologa de informacion de esta fase de expansion de la economa global ha sido el enorme desarrollo que han tenido los mercados
de capitales globales. Las oportunidades que ello ha trado para los pases emergentes
son considerables, pero, ademas, ha generado importantes desafos. en este sentido, la
crisis de la deuda de principios de los a
nos ochentas fue el anuncio de que nos encontrabamos en un mundo nuevo, con oportunidades pero con grandes desafos derivados
de una fuente de inestabilidad constante en las fluctuaciones de los mercados globales. Dada la prioridad que tena en las polticas de la Concertacion la estabilizacion
macroeconomica, esto era un desafo particularmente importante para estos gobiernos
dada sus tacticas economicas.
Durante los a
nos noventa innumerables medidas fueron liberalizando la salida de capitales para inversion extranjera directa y fondos de pensiones, el acceso de compa
nas
chilenas a financiamiento internacional y las condiciones de acceso para inversionistas
internacionales. Todo ello tuvo un efecto considerable en la profundizacion del mercado
de credito local y en un mayor uso por parte de agentes privados de los mecanismos
de seguro de los mercados de capitales. El interes era facilitar en forma prudiencial
51

la salida de capitales al exterior,29 y tratar de discriminar a favor de las entradas de

capital de mediano y largo plazo. La principal medida que se desplego para ello fue un
impuesto a los influjos de capitales de corto plazo denominado encaje.30 Esa medida
ya no se aplica, pero, por otro lado tambien es cierto que la integracion financiera de
Chile tiene flujos de mas largo plazo que casi cualquier otro pas emergente comparable.
Finalmente poltica monetaria durante este perodo se divide en tres perodos claramente diferentes. El primer perodo va desde el golpe militar hasta la crisis de la deuda
y durante el, no hubo poltica monetaria al estar el pas embarcado en un programa de
tipo de cambio fijo que hacia endogena la oferta de dinero. El objetivo central de esta
poltica era generar una agresiva baja en la inflacion que , a su vez, generara condiciones favorables para un apertura financiera. El segundo perodo va desde la Crisis
de la Deuda (agravada en gran medida por esa poltica) hasta la Crisis Asiatica,donde
el tema central de la poltica monetaria era la convergencia administrada y paulatina
hacia lo que se consideraba un rango inflacionario aceptable de mediano plazo. Durante
este perodo el Banco Central usaba tasas de interes de poltica reales, ocasionalmente
controles y bandas cambiarias. En la medida en que avanzaba en su objetivo de convergencia inflacionaria pudo ir otorgandose mayor flexibilidad cambiaria y por ende,
espacio para la poltica monetaria discresional, de modo que el Banco Central empezo a hacer poltica anticiclica en torno a la trayectoria de convergencia a la inflacion
objetivo. El tercer perodo ha tenido a un banco central que ha usado tasas de interes
de poltica nominales para administrar una poltica anticlica en torno al rango meta e
intervenciones cambiarias solo en casos extremos en que se percibe que las condiciones
de los mercados han generado un desalineamiento demasiado grande de los precios que
subyacen al tipo de cambio.
Desde su independencia hace veinte a
nos, el Banco Central de Chile ha construido
una reputacion de fuerte lucha contra la inflacion y de autonoma. En la derecha, el
Banco Central se ve como una fortaleza de la macroeconoma ortodoxa neoliberal,
29 La postura predominante de la Concertaci
on ha sido la de una paulatina apertura hacia los mercados de capitales
internacionales, respaldada por la solvencia del Estado chileno. Fue en mayo de 1992, durante el gobierno de Patricio
Aylwin que se le permiti
o por primera vez a las Administradoras de Fondos de Pensiones invertir en el exterior (un
1.5 % de su cartera). Ya en octubre de ese mismo a
no se ampliaba el lmite a un 3 %. Fue en junio de 1993 cuando se
termin
o de aprobar la ley de mercado de capitales I que ampliaba las opciones de inversi
on de las AFP, y ya en abril de
1994 se ampliaba el lmite de las AFP a 4 %. En 1995 este lmite haba llegado a 9 %, en 1997 a 12 %, en 1999 a 16 % y
en el 2000 ya era 20 %. Este proceso continuo de liberalizaci
on de las carteras de los fondos de pensiones fue llevado un
paso m
as all
a con la ley de multifondos de enero del 2001, la que continu
o el proceso de liberalizaci
on de la operatoria
de los principales inversionistas institucionales del pas.
30 Durante muchos a
nos oper
o como un impuesto a los flujos de corto plazo. A mediados de 1991 fue establecido un
encaje que termin
o siendo de 30 % a todos los cr
editos internacionales. Este encaje deba ser mantenido en documentos
del banco central por un a
no,31 lo que lo haca enormemente costoso para capitales especulativos de corto plazo. Sin
embargo, la conocida habilidad de los mercados de capitales para encontrar formas de evitar este tipo de restricciones
haca que las medidas de encaje solo fueran transitoriamente efectivas. Durante seis a
nos, el Banco Central jug
o al gato
y al rat
on con los intermediarios financieros para mantener cierto grado de efectividad en este impuesto. Finalmente,
hacia 1997 comenzaron a tomarse una sucesi
on de medidas que eximan diferentes flujos del encaje. En junio de 1998 el
encaje fue reducido a un 10 % y en septiembre fue eliminado como reacci
on a la sequa de los flujos de capitales hacia
mercados emergentes. Durante mucho tiempo hubo debate sobre los efectos del encaje. Es relativamente poco pol
emico
decir que tuvo, a lo menos transitoriamente, y al inicio de los a
nos noventas, un efecto sobre la composici
on de los
flujos de capitales hacia Chile (Para una revisi
on extensiva sobre la relaci
on entre r
egimen cambiario y restricciones a
los movimientos de capital en Chile ver Cowan y De Gregorio (2005)) y en forma m
as permanente, un efecto sobre la
volatilidad de alta frecuencia del peso. (Ver trabajo de Edwards y Rigob
on (2005).)

52

en la izquierda como un organismo demasiado autonomo al que le falta rendicion de

cuentas (el Banco Central fija su propio rango, poltica de tipo de cambio y no hay
ninguna consecuencia para los funcionarios del Banco Central de los desaparecidos
sus propios objetivos). Ambas visiones son probablemente injustas. El gran exito del
Banco Central de Chile en la reduccion de la inflacion durante el decenio de 1990 fue
que se logro la estabilizacion de los precios a traves de una poltica gradual de objetivos sucesivos. Es decir se administro la convergencia en consistencia con el objetivo
central de estabilizacion macroeconomica. Cuando uno compara la inflacion de Chile
en el decenio de 1990 y la inflacion mundial se ve que el Banco nacional de bajar la
inflacion, basicamente, a la misma velocidad que la media del mundo. La gran diferencia, por supuesto, es que no todos los pases lograron la reduccion de la inflacion en
forma gradual. Muchos pases emergentes lo hicieron con polticas agresivas de enormes
consecuencias sobre la actividad real que no necesariamente contribuyeron a generar
una institucionalidad monetaria sustentable en el mediano plazo.
Es decir, durante los u
ltimos cuarenta a
nos hemos visto a la poltica economica transitar desde los preceptos no intervencionistas propios de la revolucion neoliberal hacia
las estructuras institucionales anticiclicas de la economa neo-keynesiana. Desde la
desproteccion social consistente con un Estado peque
no y poco interventor hacia la
reconstruccion del estado de bienestar. Casi sin excepcion (incluso incluyendo el periodos de Buchi) han ido poco a poco fortaleciendo el rol de Estado en la provision de
solvencia nacional y en las polticas anticiclicas, tacticamente complementado por una
agresiva poltica de infraestructura. Y con mucha claridad desde el gobierno de patricio
Aylwin en adelante un esfuerzo sistematico por reconstruir el estado de bienestar. La
estrategia de desarrollo ha continuado siendo una de apertura comercial y financiera,
de incentivo a la acumulacion de capital y de especializacion en las ventajas relativas
del pas.
ALLA
DEL CONSENSO NEO-KEYNESIANO PROGRESISTA
4. MAS
Que implicancias tiene para la estrategia de desarrollo de nuestro pas el encontrarse
y verse como un navegante de esas olas expansivas de la globalizacion? Que implica
el saber, ademas, que nos enfrentamos la maduracion o el final de un ciclo economico
global, lo que implica que dentro de alg
un tiempo (esto aun puede estar una decada adelante, dependiendo de la disponibilidad de paradigmas cientficos con potencial
economico transformador) veremos un ciclo de innovacion que transformara, una vez
mas, la economa y poltica global. Afecta nuestras prospecciones de poltica p
ublica
el saber que nos encontramos insertos en el mundo de ese modo? Cambia esto la estrategia de desarrollo o solamente la mezcla tactica de economa y poltica? Cambia
la naturaleza de las polticas pro-equidad?
Nuestra vision es que si lo hace y de dos formas. Primero porque el encontrarnos en
un mundo oscilante, lleno de incertidumbres y a la vez oportunidades nos coloca requerimientos de adaptabilidad y flexibilidad sobre nuestros mercados e instituciones
53

que son un desafo economico y social, especialmente para sectores polticos que tienen
como objetivo generar mayores niveles de equidad economica y social ya que parte de
ese objetivo involucra la conquista de mayores niveles de seguridad entre sectores populares. Segundo, porque hace una gran diferencia sobre el dise
no de polticas p
ublicas
si es que nos encontramos al principio, medio o final de una ola global. Es enteramente
posible que conjuntos importantes de polticas p
ublicas cambien sustancialmente en
un caso u otro y la cruda geometra que hemos mostrado en las secciones anteriores
nos hace pensar que estamos mas cerca del final de una ola que del principio.
Suponiendo que nos atrevemos a responder las anteriores preguntas, si es que aceptamos que nos encontramos al final de una ola, y concedemos que ello tiene implicancias
importantes sobre ya sea la estrategica de desarrollo o la tactica de poltica, debieramos
preguntarnos por la pertinencia de preguntas prospectivas y la factibilidad de implementar apuestas estrategicas en base a ellas. Dada la incertidumbre sobre el futuro,
tiene sentido hacer prospeccion y apuestas estrategicas? Dados los exitos, lmites y fracasos historicos de las polticas de desarrollo activas en nuestra historia y de la region,
es factible presentar un proyecto de desarrollo economico que no cometa los mismos
errores que esos casos anteriores? Han sido superados los defectos y limitaciones que
le colocaron lmites a esos proyectos? No sera mejor simplemente esperar los efectos
de los shocks y adaptarnos frente a ellos en la medida en que la realidad nos presente
desafos discernibles? Tenemos un sistema poltico e institucional lo suficientemente
solido como para que una expansion significativa del esfuerzo p
ublico de desarrollo
economico no se convierta en una enorme oportunidad para el clientelismo y corrupcion? Tenemos lderes polticos y tecnicos lo suficientemente sofisticados, habiles y
valientes como para que no se convierta en un teatro mas para las ineficiencias e ineficacias del voluntarismo?
Pero ademas, suponiendo que las respuestas a todas las preguntas anteriores nos conducen a la conclusion de que si es pertinente y necesario emprender una nueva estrategia de desarrollo economico. Que elementos tendra esa nueva revolucion tecnologica?
Que sectores seran los protagonistas de la proxima ola de desarrollo economico global?
Sera un ciclo dominado por incrementos en la productividad, de velocidad y eficiencia
del transporte o de costo y cobertura de las comunicaciones? No hay modo de estar
seguro de ello. Si lo estuvieramos las cosas seran mucho mas faciles. Tampoco hay
manera de descubrir cuales seran las formas especficas que tomaran estos inventos y
sus aplicaciones, esas son las sorpresas que nos guarda el futuro, la razon por las que
las apuestas son riesgosas y porque la economa poltica es una materia tan fascinante.
Sin embargo, los elementos que parecen estar surgiendo cuando uno revisa la literatura
de difusion cientfica si parecen indicar ciertas tendencias que tienen logica en el marco
de lo que ha logrado el desarrollo cientfico y lo que le ha faltado en las u
ltimas fases
del desarrollo del capitalismo global. Esas areas son tremendamente relevantes en el
caso de Chile, pues nos presentan ante oportunidades y desafos importantes. Como
veremos, los desafos p
ublicos que se nos presentan son considerables e involucran un
54

avance sustancial en la calidad e intensidad de la accion del Estado respecto de lo

que corresponde al consenso neo-keynesiano progresista que discutimos en la seccion
anterior. Esto implica que si la respuesta a algunas de las preguntas de mas arriba
sobre capacidades de nuestra poltica e instituciones para enfrentar estos desafos es
negativa, entonces tenemos, ademas un desafo de desarrollo institucional significativo.
Y respecto de los riesgos involucrados en el cambio de nuestra estrategia de desarrollo,
simplemente vale la pena recordar que es la naturaleza de los mercados, de la poltica
y en general de la historia, que aquellas cosas que constituyen mayores riesgos son
las que tienen mayores retornos. Cuando la dictadura adopto el recetario de poltica
economica neo-liberal a comienzos de los a
nos setenta se hizo basado en un marco
logico y en una intuicion por parte de los economistas involucrado de cuales eran las
tendencias globales en las que estabamos insertos. No se hizo basado en la imitacion de
experiencias de otros pases, eso no es posible para un pas que busca estar listo para
los desafos del futuro. Si bien, y tal como hamos argumentado, lo que ocurrio durante
los siguientes cuarenta a
nos fue un proceso de aprendizaje que adapto una estrategia
esencialmente correcta (la de apostar a favor de la globalizacion y de las aperturas
financieras y comerciales) desde una tactica poltica y economica autoriataria e ideologizada hacia el consenso neo-keynesiano progresista, eso no minimiza el valor que
tuvo el apostar en consistencia con las tendencias globales.
En esta seccion vamos a argumentar que hay dos expresiones de fenomenos globales que
son resultado de las demandas sobre el esfuerzo economico. Estas dos expresiones nos
dan la oportunidad de pensar sobre la direccion que van a tomar los desafos de poltica
economica que enfrentamos como pas. La primera es el enorme esfuerzo cientfico y de
innovacion que se esta desplegando en el mundo para incrementar la calidad, seguridad
y disponibilidad de recursos humanos y naturales. La segunda es el enorme esfuerzo
institucional que involucran los crecientes grados de interrelacion e interdependencia a
nivel global.
Nuestra hipotesis es que Chile debe girar su estrategia de desarrollo basandose en estas
tendencias desde una que ha estado basada en el fomento de la acumulacion de capital
con el objeto de financiar una especializacion productiva en ventajas comparativas reveladas a una basada, por un lado en el fomento y desarrollo del factor humano; y por
otro, de nuestro aprovechamiento, explotacion y desarrollo de los recursos naturales y
energeticos de nuestro pas. La tactica implica que la adopcion de esa nueva estrategia
de desarrollo no deseche ni nuestra apertura comercial y financiera, ni nuestra vocacion
a favor de la inversion, sino que las instrumentalice y complemente a favor de una estrategia que desarrolle lo humano y lo natural.
Desde nuestra perspectiva poltica es importante destacar que esto genera ademas una
oportunidad importante para el desarrollo de una sociedad mas equitativa y justa.
Chile se encuentra en la actualidad en un nivel de ingreso medio en la distribucion
de ingresos global. De acuerdo con la hipotesis de Kuznets la geometra que toma la
desigualdad con respecto al crecimiento toma la forma de una U invertida, en que
55

los pases mas pobres son relativamente igualitarios, los pases de ingreso medio son
mas desiguales (como resultado de la acumulacion de capital fijo y financiero que involucran las primeras fases de desarrollo) y luego los pases mas ricos se vuelven mas
igualitarios (como resultado de la importancia que toma el capital humano como factor). La hipotesis de Kuznets originalmente fue formulada sobre la base de pocos datos
y con poco rigor econometrico pero ha sobrevivido relativamente en el tiempo siendo
sometida a diferentes pruebas (Ver Barro (2000) pero ha sobrevivido relativamente
en el tiempo. Hoy en da el consenso entre economistas es que existe esta regularidad
emprica pero condicionada a ciertas caractersticas tecnologicas, institucionales y
culturales relativamente exogenas (las revoluciones tecnologicas generan efectos distributivos globales que no dependen necesariamente de en que parte de la curva de
Kuznets se encuentre un pas). Lo que interesa es que cualquier medicion de la curva
de Kuznets, condicional o no, suele colocar a Chile en el apice de la desigualdad. Es
decir, en teora, durante las proximas fases de desarrollo, Chile debiera volverse (condicional a todo lo demas) un pas mas prospero y mas igualitario. En teora Chile debiera
empezar a basar su crecimiento mas en la acumulacion de capital humano y en desarrollo de industrias de servicios o intensivas en tecnologa. Esto, independientemente de
en que parte de la fase global nos encontremos. Por ello, desde nuestra perspectiva, los
desafos de poltica que nos presenta la economa global son complementarios a esta
tendencia, que, en teora, debiera observarse en la economa y sociedad chilena durante
las proximas decadas.
4.1. Recursos Humanos y Naturales.
Las se
nales y tendencias que nos rodean parecen indicar que estamos en medio de
una ola de esfuerzo cientfico centrado en seis areas fundamentales: la educacion, la
medicina, la energa, la minera, los alimentos y la ecologa. Esta observacion que hago
no es demostrable y, aunque fuera posible (contabilizando fondos p
ublicos y privados
destinados a areas de investigacion) no es este el espacio como para intentar una demostracion de ello. Dejamos a otros el desafo de validar o falsear esta afirmacion. Se
escuchan voces que pronostican un futuro dominado por innovaciones significativas en
cualquiera de estas areas. No es nuestro rol discriminar entre ellas, ni sugerir cuales
son mas probables de generar el proximo paradigma de innovacion que detone la siguiente ola de expansion del capitalismo global. Lo que si es evidente de solo observar
este listado es que varas de estas areas posibles tienen implicancias importantes para
nuestro pas.
No es casualidad que estas sean las areas en que se concentre la actividad cientfica de mayor intensidad y con mayor financiamiento. Las seis areas de investigacion
mencionadas estan centradas en aumentar la cantidad y calidad de materias primas
basicas sobre las que se puedan desplegar los incrementos en productividad y comercio que han permitido las u
ltimas dos olas de desarrollo economico. El hecho de que
los mercados, las universidades y los Estados esten aparentemente concentrando sus
esfuerzos en estas areas, es una consecuencia natural de las escaseces que se generaron
56

a partir de los ciclos anteriores. Finalmente, una forma de agrupar las seis areas en
que parece plausible que se van a generar las proximas revoluciones cientficas es decir
que los desafos cientficos e innovativos que enfrentamos en los proximos a
nos estan
centrados en el desarrollo, explotacion y mantencion de dos tipos de recursos: humanos
y naturales. El mundo ha encontrado formas tremendamente complejas de combinar
estos recursos, producir con ellos y comerciar los resultados de ello. Ahora el mundo
requiere mas de estos recursos y mayor seguridad sobre su provision. El fin de la u
ltima fase ha estado marcado por la escasez de estos recursos expresada en la inflacion
internacional de materias primas.
El gran fenomeno economico global de las u
ltimas decadas es la incorporacion a la
economa global de enormes segmentos de la humanidad. Dentro de cada pas, se han
integrado sectores a la economa (mujeres en las zonas mas conectadas al mundo y
regiones enteras de pases que no lo estaban por diferentes razones en pases), y a nivel
internacional se han integrado pases enteros o sectores de pases enormes a la economa
global. Esta masiva integracion economica que ha ocurrido en los u
ltimos cincuenta
a
nos es directo resultado de las tecnologas de la television y la aviacion que crearonla
posibilidad de desarrollo de los megamercados y luego las tecnologas de informacion
e internet que han generado una revolucion en los patrones de especializacion internacional. Contin
ua existiendo una periferia de la globalizacion, es cierto, pero esa periferia
es mas peque
na Este cambio ha generado incluso una modificacion en la nomenclatura
que usamos para clasificar a los pases. Antes dividamos al mundo entre pases desarrollados y subdesarrollados (haciendo la excepcion para los pases socialistas). Estras
tres categoras de pases constituan tres mundos. Hoy los tres mundos son diferentes,
se habla de pases desarrollados, emergentes (los que han sido incorporados por las
revoluciones tecnologicas al capitalismo global) y pobres (los que no). La coleccion
de pases que se conoce como pases emergentes constituye esta ex-periferia crecientemente integrada al centro. La incorporacion de millones de millones de personas y
extensiones enormes de territorio a la economa global se debe a que las dos u
ltimas olas
tecnologicas han tenido como elemento central las comunicaciones y el transporte. El
resultado es que mas personas trabajan mas horas y de forma mucho mas productiva y
que territorios enteros del planeta son usados hoy en actividades en las que son mucho
mas rentables. Dicho de un modo caricaturezco, se ha logrado que una gran cantidad
de recursos humanos y naturales abandonen sus estados autarquicos, se integren a un
mundo de mercados se especialicen y por esa va se vuelvan mucho mas productivos y
valiosos. Adicionalmente, como nunca antes en la historia tenemos una explosion del
valor y calidad del capital humano, al disponer las personas de mayores niveles de calificacion de acceso a una comunidad cientfica, artstica, cultural e intelectual global.
Nunca como ahora ha sido mas rentable educar a las personas. En los pases del centro
y emergentes, la poblacion de personas educadas, el consumo cultural, la ilustracion
cientfica y la lectura de textos (impresos y virtuales) han llegado a niveles nunca antes
vistos. Nunca como antes ha sido mas productivo, rentable, importante y possible que
las personas vivan largas y creativas existencias con elevados niveles de calidad de vida.

57

Toda esta explosion de productividad, creatividad, actividad economica y de intercambio que muchos denominan globalizacionha generado escasez de materias primas.
Esta escasez de materias primas se debe, por un lado, a que los aumentos en productividad invitan el uso de mas materiales al expandirse las escalas de produccion, por
otro lado, el incremento en el ingreso de quienes aumentan su productividad genera
incrementos en la demanda por bienes, lo que valida la expansion de la oferta y refuerza
la demanda por materiales.
El desarrollo economico a nivel global ha generado estos requerimientos:
1. Necesidades de recursos humanos:
a) Stock educativo: la sofisticacion, complejidad y productividad que puede alcanzar el capital humano ha aumentado en forma significativa. El resultado es
que ha incrementado enormemente la productividad, la rentabilidad economica, cultural y poltica de educar a las personas. Vemos que durante las u
ltimas
decadas gran cantidad de pases estan experimentando con reformas educativas significativas, dirigidas a aumentar la cantidad de individuos que puedan
hacer uso de los recursos que las tecnologas de informacion han puesto a su
disposicion. Otros pases que han logrado completar sus desafos de cobertura
de educacion escolar y superior, se encuentran ante el desafo de hacerla de
mayor calidad o de mayor eficiencia.
b) Stock humano: la calidad de vida de los individuos y la calidad e importancia
de las contribuciones economicas de los individuos de mayor edad tambien
ha aumentado en forma importante. Esto ha generado un incremento en la
demanda por tratamientos medicos y productos farmaceuticos que extiendan
la duracion y la calidad de vida de la poblacion adulta mayor. Adicionalmente
los explosivos incrementos en la poblacion mundial que han ocurrido en las
u
ltimas decadas, han generado un conjunto de desafos medicos habituales
cuando crecen la escala de las aglomeraciones humanas.
2. Necesidades de recursos naturales:
a) Flujo energetico: el crecimiento en la poblacion humana, en su productividad
y en sus estandares de consumo estan generando un aumento explosivo en la
demanda por energa. Hemos visto el explosivo aumento en costos de energa
que se produjo antes de que se desencadenara la Crisis Financiera del 2008.
Muchos piensan que fue justamente esta explosion la que detono esta crisis,
generando la necesidad de un ajuste en precios de activos que haban sido
originalmente valorados asumiendo mayores cantidades de energa disponible
para las actividades economicas fundamentales sobre las que estaban construidos.
b) Flujo mineral: la escasez de fuentes de energa no es mas que una expresion
particular de una escasez mayor de disponibilidad de minerales. Las mismas
fuerzas de incremento en la productividad y el comercio que generan incrementos en la demanda por energa generan aumentos en la demanda por
58

cobre, esta
no, acero, aluminio... etc. La misma inflacion que han vivido los
mercados de hidrocarburos se ha vivido en el mercado de productos mineros.
c) Flujo organico: la otra materia prima que ha terminado por escasear es la
que genera la actividad agropecuaria. Ha sido particularmente interesante
observar como en los momentos de mayor caresta de los combustibles,y dada la disponibilidad de algunas tecnologas de generacion de combustibles
biologicos, la escasez de alimentos y de combustibles se volvio una sola. Adicionalmente la produccion agrcola de materiales manufactureros textiles y
para la construccion.
d ) Stock ambiental: el crecimiento de la poblacion mundial y la necesidad de materias primas energeticas, minerales y agropecuarias, han generado un nivel
de stress sobre el sistema ambiental global como nunca antes en la historia de la humanidad. Esto tiene expresiones globales, como el calentamiento
global y los desperdicios oceanicos, pero tambien es tiene expresiones locales
como los problemas de contaminacion ambiental (gases, ruidos y escasez de
espacios naturales) en las ciudades. La calidad de vida que demandan estos
seres humanos que son mas en n
umero, mas longevos,cada vez mas educados
y de mayores ingresos, incluye la demanda por medio ambiente. Adicionalmente la satisfaccion de las necesidades de materias primas que se enfrenta
como desafo tiene un potencial destructivo enorme si es que no se hace en
coordinacion con una poltica de proteccion y desarrollo del medio ambiente.
Que elemento com
un tienen todas estas demandas que la sociedad y economa contemporaneas le esta haciendo a la tecnologa? Desde nuestro punto de vista, el elemento
com
un es que la provision de soluciones para cada uno de estos problemas envuelve
una serie de problemas de coordinacion social y poltica, ademas de la provision de
un conjunto relativamente amplio de bienes p
ublicos. Esto no significa que el mercado
por si solo no termine llevandonos en las direcciones que termine resolviendo la historia economica y poltica global. Si algo nos muestra la historia es que terminamos
haciendolo igual. La oportunidad esta en anticiparnos a estos fenomenos y crear las
condiciones para que nos veamos favorecidos primero y con mayor intensidad que otros
pases en similares estados de desarrollo de los cambios que vendran.
4.2. Interdependencia.
Las diferentes olas de expansion de la globalizacion han implicado un incremento en la
interdependencia e interrelacion entre individuos y pases. En el corto plazo, cualquier
reduccion en los costos de transaccion genera un incremento en el intercambio spot
o instantaneo. En el largo plazo, a medida que los agentes empiezan a contar con la
posibilidad de intercambiar en forma rapida y barata, tienden a asumir compromisos
que se sustentan en esa posibilidad. Los agentes y los pases toman menos resguardos
contra las dificultades de una situacion autarquica, debido a que sienten que pueden
contar con mercados (de bienes y de capitales) en los que proveerse de las mercancias
que requieren.
59

El resultado es que en la actualidad tenemos grados de interdependencia internacional

como los que nunca antes han sido observados en la historia. El acelerado auge de los
acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales a nivel internacional muestran la disposicion de los pases a arriesgar mucho mayores grados de especializacion productiva.
Ello en si mismo ya es una muestra de la confianza que existe a nivel global sobre la
posibilidad de sostener niveles de comercio a futuro. Pero es quizas la multiplicacion
explosiva de los flujos de capitales entre pases centrales y emergentes, lo que lo muestra en forma mucho mas clara, ya que esto expresa finalmente, la disposicion de los
pases y los agentes no solamente a adquirir compromisos internacionales que involucran promesas comerciales sino a depender de compromisos que otros han adquirido
con ellos. Es decir, en el lenguaje de Obstfeld y Rogoff (1996) a hacer comercio intertemporal.
En estricto sentido los agentes hacen uso de un bien p
ublico por el que no pagan y
por ende,no necesariamente incorporan ni en las estructuras de costos ni de precios en
que viven: esto es, la disponibilidad de mercados a su alrededor. En estricto sentido
el flujo de capitales en el marco de mercados competitivos no es mas que comercio
de bienes en el que las entregas comprometidas se hacen en diferentes momentos del
tiempo. Cuando uno hace una transaccion comercial de trueque en que vende un bien a
cambio de otro (por ejemplo cobre a cambio de oro), hay una transaccion instantanea.
A pesar de ello y debido a que las estructuras productivas toman tiempo en cambiar
(abrir y cerrar la mina de cobre, capacitar a los mineros... etc.), la credibilidad de que
la transaccion se podra hacer, de que existira el mercado en cuestion es importante.
Si el agente creyera que no va a encontrar el mercado cuando tenga listo el producto
(producido el catodo de cobre) o que existe una gran posibilidad de que el precio del oro
sea muy bajo en ese momento relativo a la estructura de costos del cobre, no tomara el
riesgo y se retraera hacia la autarqua. Ahora, como todos sabemos, el comercio internacional no se conduces sobre la base de trueques sino en ventas de bienes a cambio
de activos, particularmente divisas (monedas que se transan internacionalmente) que
no son mas que promesas de obtencion de bienes en diferido. Si el productor cree que
el mercado de esa divisa va a desapareceer en el futuro con alguna probabilidad o que
ella tienen una probabilidad alta de perder buena parte de su valor, no comerciara y
no asumira los costos involucrados en adapatar su estructura economica para ese comercio (este mismo problema de credibilidad, de hecho, determina cuales monedas son
o no divisas). Finalmente, en las transacciones internacionales de activos, es decir, los
flujos de capitales, que son transacciones entre promesas diferidas de bienes, tambien
se depende de la credibilidad de los mercados.
Este problema de interdependencia y credibilidad se vuelve mas complicado a
un cuando uno considera que no son solamente los agentes directamente involucrados en el
comercio los que estan haciendo una apuesta por la existencia de ciertos mercados y la
factibilidad de ciertas transacciones. Tambi
nen dependnen de ellos toda la cadena de
empresas que se relacionan con la economa generada por los excedentes del comercio:
60

los proveedores, quienes venden servicios y bienes a los trabajadores, los trabajadores
mismos, quienes educan y capacitan a los trabajadores. Toda esta economa esta llena
de costos de ajuste, de dificultades para adaptarse que hacen que de caerse la credibilidad en el sistema de mercados globales, dejan de tener sentido muchas actividades
generadoras de valor.
Chile ha vivido recientemente la importancia y los peligros que tiene la dependencia
de compromisos que otros han adquirido con nuestro pas. La llamada crisis del gas
consistente en el incumplimiento por parte de Argentina de sus compromisos comerciales en la provision de este inzumo desvalorizaron en forma importante inversiones
sustanciales hechas por a
nos por empresas privadas (especialmente manufactureras)
y por el Estado de Chile. Los cambios en estructuras productivas que genera un incumplimiento como este sempre son difciles y toman tiempo de realizar (las empresas
tienen que dedicar capacidades gerenciales y financieras a ese cambio que tienen usos
alternativos). Estos ajustes generan costos sociales porque toda la estructura economica que dependen de los compromisos, desde el empresario involucrado, pasando por
sus trabajadores y llegando a sus proveedores tiene costos de ajustarse ante el nuevo
ambiente y, muchas veces, ha adquirido compromisos basado en que los compromisos
hacia ellos seran cumplidos. Como era de esperarse, los incumplimientos de la contraparte ocurrieron cuando era mas costoso substituirlos y, por ende, cuando generaron
mayores costos y dificultades. Si bien existe, teoricamente, una institucionalidad internacional para proteger los derechos de propiedad internacional y los contratos entre
pases o agentes de diferentes pases, en la practica no es lo suficientemente importante
ni fuerte como para proteger este tipo de transacciones. Es importante considerar que
nuestro pas tiene una economa peque
na y, por ende, es un beneficiario importante
de la globalizacion y la interdependencia. Ta como hemos discutido a lo largo de este
ensao somos dependientes de los mercados globales y los compromisos que ene ellos
se adquieren, queramoslo o no. Es en nuestro interes, y de todos los pases como el
nuestro, que se desarrolle una institucionalidad internacional que asemeje un estado
de derecho estable para las transacciones globales. Esto requiere avances en el sistema
global multilateral bastante sustanciales y comparables en escala, quizas, a lo que ocurrio durante la primera ola de globalizacion institucional multilateral en la posguerra.
Las aceleradas tasas de crecimiento del credito que hemos tenido en los u
ltimos a
nos
en nuestro pas se deban, nos decamos, a la bancarizacionde enormes segmentos de
la poblacion. Lo que significa esa palabra es que las tecnologas de manejo de cuentas
vista y de debito han reducido los costos de un conjunto importante de operaciones
financieras del sistema de pagos, generando la posibilidad de que enormes segmentos
de la poblacion (especficamente sectores de menores ingresos) participen del mercado
de credito. Esto mismo que ha ocurrido en la escala de nuestra economa, ha ocurrido
a nivel global la bancarizacionde China, India y medio mundo emergente. Los pases
emergentes, sus empresas, gobiernos e individuos, son, como nunca antes, captadores
de capitales, sujetos de credito, especuladores e inversionistas a nivel global. Este incremento en los flujos de capitales, cuya contraparte es el incremento en el comercio
61

de bienes, alimento la creacion de activos y la innovacion financiera durante a

nos. Esta
aceleracion en el crecimiento de los mercados de capitales globales claramente excedio las capacidades regulatorias tanto en terminos de escala como ambito. El resultado
ha sido la burbuja financiera que hemos vivido con todo y su final.
Ambos fenomenos: el boom de los commodities y de los activos, tenan como sustento
el surgimiento y comunicacion del mundo emergente que se genero con las anteriores
revoluciones tecnologicas. Sin embargo, llego un punto en que , como todas las burbujas, cobraron vida propia. El exceso de demanda de commodities era responsable de
los flujos de ahorro que alimentaban la burbuja financiera en EE.UU., y, a su vez, la
falsa sensacion de riqueza de la burbuja alimentaba la demanda por commodities. Al
reforzarse uno con otro se generaron dos gigantescos desequilibrios globales: un exceso
de oferta de activos y un exceso de demanda de commodities. Durante la burbuja,
el espacio y financiamiento para la creatividad financiera supero por largo a las capacidades de la regulacion prudencial y el resultado ha sido que muchas personas se
han enterado en el u
ltimo tiempo que estaban expuestos a riesgos que no crean haber
tomado. Fue demasiado rapido, demasiado entusiasta el mercado, fue demasiada rapida
la velocidad de interdependencia, fueron demasiado volubles los inversionistas, fueron
demasiado permisivas las autoridades monetarias y fueron demasiado lentos los reguladores. El resultado agregado es que personas, empresas y gobiernos que no debieron
nunca haber recibido credito lo hicieron, y que gente que nunca hubiera estado dispuesta a prestarles, finalmente lo hizo de manera indirecta. El proceso de correccion de
estas anomalas ha sido doloroso y continuara siendolo por un tiempo.c quizas bastante
prolongado. Pero indudablemente lo que tendra que surgir luego de la crisis sera una
institucionalidad que rescate las enormes virtudes de la interdependencia global regulandola adecuadamente para minimiazar sus peligros.
Los consecuencia es que enfrentamos una desafo global de regulacion financiera que
sera de enorme importancia para pases como el nuestro, que dependen de los flujos de
capitales foraneos y particularmente importante para un pas que ha practicado durante decadas un enfoque de regulacion financiera extremadamente conservador. Nuestro pas debiera ser un actor central en el perfeccionamiento de la institucionalidad
internacional existente y en la creacion de institucionalidad global nueva que requiere
los caminos que ha seguido la globalizacion. Nuestro tama
no economico y poltico, en
teora, atenta contra nuestra capacidad de tener un efecto en las discusiones p
ublicas
globales. Sin embargo, una mirada a la historia de las estrategicas economicas, los desarrollos institucionales y soluciones polticas muestra como nuestro pas ha sido un
referente muy superior a lo que indicara su tama
no. Posiblemente esta sea una oportunidad para readquirir ese tipo de protagonismo.
En el intertanto dos cosas son evidentes: Primero, que durante un perodo de ajuste y
reestructuracion de los mercados globales la interdependencia va a estar en retroseso.
Segundo, que es una tendencia que ineviablemente retornara en el mediano plazo. Esto
implica que un aspecto central del consenso neo-keynesiano progresista tendra que
62

ser ampliado y profundizado en nuestro pas. Nos referimos a la tendencia (que se

observa desde la gestion del ministro B
uchi) de un rol estabilizador macrofinanciero
del Estado. En el futuro el rol de estabilizacion anti-ciclica de la poltica macro puede
llegar a ser todava mas importante e lo que lo es hoy en da. Eso implica polticas
monetarias y fiscales muy activas y frecuentemente cambiantes de direccion. La pregunta que debemos hacernos es: Que podemos hacer para profundizar y mejorar el
rol p
ublico de generacion de seguros y estabilizadores, mientras ocurren estos ajustes
en los mercados globales? Hay varias cosas que se pueden considerar. La primera es
analizar que cosas podemos hacer para mejorar la comunicacion y la rendicion de cuentas entre el Banco Central y una comunidad poltica que tendra que confiar en el para
conducir procesos de amortiguamiento monetario y cambiario cada vez mas cticos. La
segunda es analizar que ajustes requieren las reglas de contabilidad fiscal estructural
para considerar que el gasto fiscal no solamente debe ser consistente, en promedio, con
el ingreso permanente, sino que debe ser macroeconomicamente consistente con la fase
de ciclo de negocios en que se encuentra la economa (eso implica reglas estrcuturales y
reglas de ajuste ciclo estructuralmente consistentes). La tercera es analizar que tipo de
institucionalidad requeriran los fondos de estabilizacion (FEES), contingentes (FRP)
y de riqueza (FBCH) cuando seran instrumentos extremadamente importantes en un
mundo volatil en el que los ciclos economicos no necesariamente van a coincidir con
los de la poltica. Un refuerzo y profundizacion de la institucionalidad neo-keynesiana
se hace necesaria.
4.3. Cartera de Potencias.
A la elite Chilena siempre le ha seducido el personaje popular del chico choro. Chile
ha querido (y en ocasiones logrado) ser un referente poltico y en polticas p
ublicas a
nivel global. En terminos economicos (salvo en el mercado del salitre y el cobre) no ha
sido a s, quizas con la excepcion de ciertos exitos cosechados por nuestros empresarios
comerciales minoristas en America Latina. Pero otros sectores tambien se seducen a
si mismos con la idea de que Chile puede ser una potencia. Se habla de la potencia alimentaria del centro financiero regional... en fin. Para los economistas es
fase rerse de estas ideas que parecen locuras de voluntarismo claramente asociadas
a lobbies sectoriales. Y muchas veces el autor de este ensayo ha participado de esas
risas. Sin embargo, en esta seccion vamos a proponer una estrategia de desarrollo activa para el pas basado en apostar hacia una cartera de potenciasque tienen que ver
con las tendencias globales que hemos comentado en esta seccion y las capacidades que
tenemos como pas. Esta propuesta esta muy relacionada finalmente (aunque probablemente excede en escala) a la hecha por el Consejo de Innovacion (2007 y 2008)
de generar apuestas directas por la constitucion de clusters sectoriales en los que
Chile ha mostrado algunas ventajas comparativas reveladas. Vemos a esta poltica,
en general, como un decidido paso en la direccion correcta de avanzar mas alla del
consenso neo-keynesiano progresista. lo que recomienda el consejo es concentrar el
esfuerzo de subsidio p
ublico en sectores en que se pueda aprovechar al maximo las
complementareidades y los circulos viruosos de la interdependnecia.La pregunta que
63

quisieramos a
nadir es: no habra algunos sectores en los que podramos hacer una apuesta mas osada? No habra una cartera de sectores en los que podamos apostar, no con
el objeto de constituir un cluster sino con el objeto de darnos una ventaja competitiva
estrategica durante las proximas olas expansivas de la globalizacion?
Nos parece que es posible que si existan estos sectores con potencial estrategico y que
es concebible una poltica de fomento economico que los potencie como cartera. de
modo que cuando se reestablezca el crecimiento economico global, estemos colocados
en un lugar que nos permita aprovecharlo al maximo.
1. Potencia Energ
etica Renovable? Es evidente que nuestro pas tiene una
geografa que hace concebible que sea una potencia de generacion de energas
renovables a futuro. Nuestro pas dispone de un enorme desierto que puede ser
usado para la generacion de energa solar y nuclear. Nuestro pas esta expuesto a
la energa generada por el clima de los oceanos Pacfico y Antartico, y tenemos
una forma de captacion natural de esa energa en la forma de costas, cordilleras y
areas de cultivo. Nuestro pas esta expuesto a la energa generada por la tierra al
encontrarse en una de las mayores fallas geologicas globales. Cualquier desarrollo
tecnologico que haga mas eficiente y efectivas el uso de las tecnologas hidraulicas,
solar, de bio-combustibles, eolica, geotermica y mareomotriz, va a ser un desarrollo
que va a generar oportunidades de ventajas comparativas y fortalezas estrategicas
de nuestro pas frente a los productores de combustibles fosiles de los que hemos
importado tradicionalmente. Es cierto que la naturaleza de las energas renovables
hacen que estas se encuentren distribuidas en forma mas equitativa a nivel global,
por ende, no es probable que las ventajas economicas de los pases productores
de hidrocarburos sea reemplazado por otros pases con un nivel de preeminencia
comparable. En el futuro de energas renovables es mucho mas probable que se
diluyan las ventajas basadas en la disponibilidad de combustibles fosiles ya que
las ventajas comparativas que surjan seran menores. Desde un punto de vista de
poltica economica, Chile necesita balancear el objetivo realista de lograr una provision de energa que acompa
ne su proceso de crecimiento actual (con una cartera
de tecnologas de las que hoy estan disponibles a precios razonables y adecuadamente diversificadas) con la necesidad de hacer aquello que posibilite que estemos
al centro de una posible revolucion de energas renovables. Eso implica canalizar
incentivos a la inversion nacional e internacional en estas energas en nuestro
pas, a traves de una profundizacion de los incentivos a la inversion para este sector y fondos p
ublicos comprometidos para infraestructura complementaria. Pero
tambien debiera considerarse la posibilidad de promover a nuestro pas para la
experimentacion en estas nuevas tecnologas en colaboracion con nuestras universidades y empresas electricas. Las facultades de ingeniera de varias universidades
chilenas debieran tener departamentos de estudios dedicados a estos temas, con
presupuesto para conducir investigacion de punta en estas areas.
2. Potencia Tecnol
ogica Minera? Como todos sabemos Chile ya es un actor
muy central en los mercados mineros. Durante muchos a
nos han estado colocados
64

importantes incentivos para el desarrollo de este sector. Sabemos tambien que la

minera tiene dos margenes que son dependientes del desarrollo tecnologico: la
prospeccion y la explotacion de yacimientos de leyes bajas. En ambos casos nuestro pas ya ha tenido protagonismo en cuanto a innovaciones y ya existe cierta
nocion de que es posible para el pas apostar por el desarrollo de un cluster
minero en el norte del pas. La pregunta que uno debiera hacerse es porque no
tiene sentido apostar a que el pas sea un centro de tecnologa minera. Porque no
tenemos universidades en el norte del pas que en colaboracion con las empresas mineras estatales y privadas desarrollen investigacion de punta en tecnologas
mineras y ciencias de materiales? Algunas de estas empresas han financiado actividades deportivas como equipos de f
utbol profesionales. Porque no pueden fundar
universidades e institutos tecnologicos? El objetivo de ello no sera simplemente
proveer servicios complementarios a la actividad minera, como ocurre en un cluster. Sino convertir a Chile en un centro academico y tecnologico en tecnologa
minera.
3. Potencia Tecnol
ogica Org
anica? La idea de que Chile apueste por convertirse en una potencia alimentaria ha sido discutida en el marco de nuestros u
ltimos
ciclos electorales. Desde nuestro punto de vista este es un caso particular de un
tema mas general que es la enorme demanda mundial por productos organicos
(para alimentarse, vestirse y construir). La pregunta en este caso es: que podemos hacer para que Chile se convierta en un centro de investigacion genetica y
biotecnologica? Que escala de apuestas debieramos hacer con las universidades
del sur, las asociaciones gremiales de los sectores agrcola, forestal, pesquero y
acucola para colocarnos al centro de la investigacion en estas areas? Que universidades del sur podemos potnecial como referentes en la investigacion en estas
areas? Que mejoras podemos hacer para coordinar estrategias de desarrollo regionales que mejoren la calidad y valor de nuestros productos? Podemos tener
en nuestro largo pas zonas de reserva para produccion organica y otras que no lo
sean? Que incentivos podemos colocar para que se potencien estos nichos?
4. Reserva Ambiental Global? Chile tiene una posicion privilegiada para ser una
reserva ambiental global, tal como lo han hecho otros pases. Y la globalizacion
justamente nos provee de los mecanismos para financiar una apuesta como esa:
esto es la industria del turismo. Desde nuestra perspectiva las estrategias para
el desarrollo de esta industria que se han planteado hasta el momento se quedan
cortas. Debieramos estar educando en lenguajes extranjeros y culturizando en
forma mucho mas comprensiva a las poblaciones de esos lugares. Debieramos tener
planes de intervension urbana mucho mas agresivos en las ciudades emblematicas
para el turismo. Y los planes de inversion en infraestructura de parques nacionales
y zonas protegidas debieran tener una escala superior. Las franquicias tributarias y
subsidios para los inversionistas internacionales interesados en desarrollar reservas
ambientales tursitcas debieran ser considerables.
5. Potencia Educativa Regional? Todos sabemos que Chile tiene un deficit
enorme en calidad educativa. Sin embargo nuestro retraso en educacion escolar
65

relativo a otros pases de la region no es tan grande como para no ser posible
de salvar con un esfuerzo importante. Adicionalmente nuestras universidades son
lderes a nivel global. El objetivo de convertir a Chile en una potencia educativa
regional tiene externalidades sobre todas las estrategias anteriores y ademas tiene
el potencial de generar efectos importanes de reactivacion economica en algunas
ciudades (Valparaiso y Concepcion). A nivel escolar el esfuerzo tendra que incluir
incrementos sustanciales en la remuneracion de los profesores y subvenciones al
mismo tiempo que se reforma en forma comprensiva el estatuto docente, el ministerio de educacion y el sistema de incentivos a sostenedores. La implementacion de
la vieja promesa de establecer liceos de excelencia gratuitos en todas las ciudades
capitales y expandir y mejorar los que ya existen. A nivel de educacion superior
probablemente debieramos considerar un sistema de franquicias reguladas para
las inversiones en educacion superior que le permita a los inversionistas rentabilizar sus apuestas dando credito a los estudiantes. Esto podra hacerse fundando
nuevas universidades o expandiendo las actuales. Reformando y reforzando a las
universidades publicas para que puedan expandir sus formas de funcionamiento.
Apostando a la consolidacion de clusters academicos (la evidencia al respecto es
clarsima) en a lo menos Valparaiso, Concepcion y Valdivia. Generar incentivos
para que universidades internacionales de primer nivel coloquen cedes en Chile
(como Wharton en Singapur y NYU en Abu Dabi)
6. Referente de Desarrollo Humano? Chile ya es un referente global en desarrollo humano. La razon es que fue el u
nico pas que cumplio la totalidad de los
compromisos del milenio establecidos por las Naciones Unidas. Chile tiene la oportunidad de adquirir un rol protagonico a nivel internacional colocandose metas de
desarrollo humano avanzadas (Metas de Milenio Plus?). Esas metas debieran incluir variables de desarrollo humano mas sofisticadas, como estado fsico, consumo
cultural, rendimiento educacional, disponibilidad y uso de espacios p
ublicos, vida
comunitaria. Todas estas actividades son medibles, esposible establecer metas y
ensayar bateras de polticas en forma experimental con el objeto de lograrlas.
Es imposible decir en cuales de estas areas se produciran las proximas revoluciones tecnologicas que alimentaran los entusiasmos y decepciones, las burbujas
y debacles del futuro. Pero dos cosas son factibles de decir: Primero que es muy
probable que en estas areas se produzcan grandes innovaciones porque son areas
que reflejan las grandes escaseces de la actualidad a nivel global. Segundo que,
adecuadamente dise
nados los procesos y las apuesta de poltica p
ublica que decimos, a lo menos van a generar un impulso importante a la acumulacion de capital
humano, capacidades cientficas y empresariales en nuestro pas. Si algo sabemos
de educacion es que luego esas capacidades pueden ser aplicadas a cualquier otro
desafo que nos depare la globalizacion.
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