La Cooperacin Internacional

para el Desarrollo: fundamentos

y justicaciones en la perspectiva
de la Teora de las Relaciones
Internacionales
Bruno Aylln

veces las cosas que parecen evidentes y

la existencia de un sistema de ayuda internacional podra parecerlo necesitan tambin demostracin. Este enunciado puede
ser perfectamente aplicable al estudio de la
Cooperacin Internacional para el Desarrollo (CID). Es
conveniente detenerse en este punto para reexionar sobre
las razones y motivos que nos llevan a cooperar con otros
pases y a exponer los argumentos que justican o rechazan la propia existencia de programas y proyectos de ayuda
internacional.
Estas cuestiones se encuentran estrechamente relacionadas con la propia ecacia de la cooperacin internacional, en la medida en que, despus de cincuenta aos y
de miles de millones de dlares, la pobreza persiste en el
mundo. En consecuencia, argumentarn algunos, la cooperacin es inecaz y, peor an, en muchas ocasiones se
ha convertido en una trampa que contribuye a perpetuar
la miseria y la dependencia pues transforma a los pases
subdesarrollados que dependen de la ayuda en Estados paBruno Aylln, Doctor en Relaciones Internacionales
por la Universidad Complutense de Madrid (UCM),
es Investigador Asociado al Instituto Universitario de
Desarrollo y Cooperacin de la UCM y al NUPRI-USP.
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sivos, con ciudadanos que no encuentran incentivos para

emprender, o generar mecanismos autnomos para escapar de la pobreza.
La justicacin de la CID podra realizarse desde diferentes mbitos de conocimiento. De hecho, el estudio de
la CID puede abordarse desde la ptica y con el instrumental analtico de diferentes disciplinas (la Historia, el
Derecho, la Economa, la Sociologa, la Filosofa, la tica).
Sin embargo, se opta por realizar una aproximacin a las
razones de la CID desde la perspectiva de la disciplina de
las Relaciones Internacionales, una disciplina cientca de
carcter multidisciplinar que integra algunos de los elementos de las disciplinas mencionadas anteriormente.
Las Relaciones Internacionales y la Cooperacin Internacional
para el Desarrollo (CID)
Por Relaciones Internacionales entendemos la disciplina que abarca el conjunto de relaciones sociales que
conguran la sociedad internacional, tanto las de carcter poltico como las de carcter econmico y cultural
() tanto las que se producen entre los Estados como
las que tienen lugar entre otros actores de la sociedad internacional (Empresas Multinacionales, Organizaciones
No Gubernamentales, Individuos, etc), y entre estos y los
Estados.1

Dentro de la disciplina, y a sabiendas de la simplicacin

que supone cualquier reduccin a extremos, encontramos
dos nfasis en el estudio de las Relaciones Internacionales
(RI). Aquellos autores que abordan las RI como el estudio de las relaciones de poder en el mbito internacional y
aquellos otros que preeren pensar en los aspectos sociolgicos, es decir, en las relaciones de todo tipo, de conicto
y de cooperacin, entre grupos sociales determinados por
poderes estatales distintos.
Una de las herramientas analticas ms tiles en RI es el
Sistema Internacional (SI) denido como el conjunto de
interacciones entre los diferentes actores internacionales.
Este SI est constituido por un conjunto de actores cuyas
relaciones generan una conguracin de poder (estructu-

que la CI es toda relacin entre actores internacionales

orientada a la mutua satisfaccin de intereses o demandas,
mediante la utilizacin complementaria de sus respectivos
poderes en el desarrollo de actuaciones coordinadas y/o
solidarias.4 El concepto se toma prestado de la Sociologa
y del estudio de la diversidad de relaciones que se originan de la interaccin entre individuos y grupos sociales.
Aplicado al campo de las Relaciones Internacionales se dene la CI como la modalidad de cooperacin que se realiza
entre actores del sistema internacional.
Si esta es la denicin, cules seran los elementos que
conguraran una relacin de Cooperacin Internacional
para que pudisemos identicarla como tal? Un terico de
las RI, Holsti, nos da la respuesta. Estos elementos seran:
1. La percepcin de que dos o ms
La aparicin de la CID en el sistema de relaciones
intereses coinciden y pueden ser
internacionales posterior a la Segunda Guerra Mundial no alcanzados por ambas partes simultneamente.
fue fruto exclusivamente de motivaciones humanitarias
2. La expectativa de una de las paro ticas, sino respondi ms a una coyuntura geopoltica
tes de que la actuacin seguida por
la otra parte, o las otras partes si la
determinada por la divison bipolar del mundo.
cooperacin fuese multilateral, en
orden a lograr sus propios objetivos, le ayuda a realizar
ra), dentro de la cul se produce una red compleja de insus intereses y valores.
teracciones (procesos) de acuerdo a determinadas reglas.2
3. La existencia de un acuerdo (expreso o tcito) sobre los
Nos interesa examinar en este apartado esos dos procesos
aspectos esenciales de las transacciones o de las activiclsicos en las relaciones internacionales: el conicto y la
dades a realizar.
cooperacin.
4. La aplicacin de reglas y pautas (protocolos de actuaciEl proceso designa las redes de interaccin entre los
n) que dominarn las futuras transacciones.
actores del sistema, cooperacin y conicto, y sus manifestaciones extremas, la integracin y la guerra. El conic5. El desarrollo de las transacciones o actividades para el
to supone incompatibilidad de intereses y la cooperacin,
cumplimiento del acuerdo.5
por el contrario, la coordinacin de intereses a partir de la
Las clasicaciones sobre las categoras de las relaciopercepcin de problemas comunes. Una situacin de dete- nes de Cooperacin Internacional son muy variadas.
rioro total conduce a la guerra, que representa el mximo Atendiendo al mbito temtico encontraremos formas e
nivel de discordia, con el uso de la fuerza en defensa de los instrumentos de cooperacin poltica, econmica, tcnica
intereses alegados. Una situacin de nula discordia condu- y, la que nos interesa, de Cooperacin Internacional para
ce al resultado de la integracin, alegndose la existencia el Desarrollo. Esta ltima, si es considerada por su conde un inters supranacional.3
tenido, puede ser de carcter general o sectorial, orientaDebe advertirse que, tradicionalmente, en el estudio da a la toma de decisiones conjuntas, al establecimiento
terico de las RI han prevalecido los anlisis sobre los con- de normas internacionales o de carcter operativo en la
ictos y sus causas, relegndose los aspectos tericos de implementacin de medidas o programas concretos de
la Cooperacin Internacional a un segundo plano. Ello se desarrollo. Tambin puede ser, segn su grado de institudebe a que las RI surgieron como disciplina al trmino de cionalizacin, de carcter informal u orgnico, en el seno
la Primera Guerra Mundial, como resultado de la necesi- o como consecuencia de la actividad de Organizaciones
dad de explicar cmo haba sido posible un enfrentamien- Internacionales. Por el nmero de participantes, nos hallato de aquellas caractersticas y en un mbito planetario.
remos ante formas de cooperacin bilateral (de pas a pas),
Una vez presentado el mbito de estudio y las preo- multilateral (a travs de Organizaciones Internacionales) o,
cupaciones de la disciplina cientca de las RI podemos ms recientemente, triangular (un pas que nancia, otro
adentrarnos en el examen de la Cooperacin Internacional que ejecuta y un tercero que ser beneciario directo de las
(CI), y ms directamente en una de las modalidades es- actividades).
peccas que adopta: la Cooperacin Internacional para el
Ms all del afn por clasicar, lo que nos interesa es
Desarrollo.
tener presente que la Cooperacin Internacional para el
De las muchas deniciones existentes sobre Cooperacin Desarrollo (CID), como una de las formas que adopta la
Internacional, proponemos la de Calduch que considera Cooperacin Internacional, es un fenmeno relativamente

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reciente y cuyo surgimiento puede situarse al nalizar la

Segunda Guerra Mundial. Su propia existencia est vinculada a los cambios que se producen en el sistema de relaciones internacionales, como resultado de los procesos
de descolonizacin, sobre todo al nal de la dcada de los
sesenta del siglo XX.
Estos cambios ponen de maniesto la aparicin de una
serie numerosa de nuevos Estados independientes, calicados como subdesarrollados, que nos colocarn ante la
realidad de un sistema de relaciones internacionales desigual y donde, la propia condicin de pas subdesarrollado
se deber a causas y deciencias internas pero, destacadamente, a causas externas. Es decir, a la comprobacin de
que existe una relacin de causa-efecto entre pases ricos y
pases pobres o, como armaba el escritor cataln Manuel
Vzquez Montalbn, de que si hay pases subdesarrollados es porque existen pases subdesarrollantes.
Esta relacin de causa efecto, o dicho de otra manera,
la constatacin de que existen prcticas, polticas e instrumentos que contribuyen en las relaciones interestatales a
fomentar la desigualdad y la pobreza es uno de los elementos de anlisis que se abordan desde la disciplina de las
Relaciones Internacionales.
Junto a esta desigualdad, como arma Sanahuja, las
polticas de ayuda externa y la Cooperacin Internacional
para el Desarrollo han sido uno de los elementos constitutivos del sistema internacional de posguerra, e incluso
un rasgo histrico singular del mismo. Antes de 1945, las
polticas de ayuda no existan como tales.6 Nos hallamos
pues ante un fenmeno relativamente nuevo en la historia de las relaciones internacionales y, como tal, ante la
necesidad de construir un marco terico y analtico que

dos bloques antagnicos, capitaneados por las dos grandes potencias que emergieron de las ruinas de la guerra:
los Estados Unidos de Amrica (EEUU) y la Unin de
Repblicas Socialistas Soviticas. En la lgica de la Guerra
Fra, las dos potencias deban evitar que uno de los dos
bloques alterase el equilibrio bipolar para lo cul era fundamental evitar defecciones de pases que, por su debilidad
econmica, podran verse tentados a adherirse a la rbita
de inuencia de Washington o de Mosc.
Uno de los instrumentos ms empleados para evitar esa
desercin, y para fortalecer econmica, social y polticamente a los aliados que ms directamente sufran las presiones de la potencia enemiga, fue la CID. Pensemos en el
Plan Marshall (1948 1952), uno de los primeros antecedentes de los grandes programas de ayuda internacional, a
travs del cual los EEUU suministraron a los aliados europeos unos 14.000 millones de dlares para adquirir equipos
y los bienes necesarios para la recuperacin de la industria
devastada por la guerra, y de paso favorecer sus propios
intereses comerciales y estratgicos para la contencin del
comunismo. Nace as, a partir del discurso del Presidente
Truman, en 1949, en su punto IV, la invencin del desarrollo y del trmino subdesarrollado y la extensin de sus
bondades a ms de la mitad de la poblacin mundial que
vive en condiciones cercanas a la miseria.8
El imperativo tico de la CID se encuentra ms claramente explicitado en el captulo IX de la Carta de las
Naciones Unidas, de 1945, donde se contienen los principios rectores de la CID. En este documento se denen
los objetivos de la cooperacin a partir de la consideracin
de su funcionalidad en la creacin de las condiciones de
estabilidad y bienestar necesarias para el establecimiento
de unas relaciones paccas y amistosas entre las naciones. El fomento de la justicia, el
La dinmica pos-colonial, esto es el conicto
desarrollo equilibrado, el uso de los recursos
Norte-Sur, es otra de las dinmicas que
internacionales para la promocin del proinuencian la formacin y desarrollo de la CID.
greso social y la mejora de la calidad de vida
de los pueblos en libertad son algunos de los
nos explique y responda a los interrogantes que surgen a elementos que reejan la consideracin tica que, por lo
la hora de su estudio. Estas actuaciones de la cooperacin menos en sus orgenes, estuvo presente en la visin de los
para el desarrollo se deben situar en el marco ms amplio representantes de las 50 naciones que se reunieron en San
de las relaciones internacionales, de las que segn Galn y Francisco (EEUU) para elaborar la Carta fundacional de la
Sanahuja, constituyen un mbito especco. 7
Organizacin de las Naciones Unidas (ONU).
Las dinmicas de las relaciones internacionales que
Los condicionantes propios de la guerra fra, es decir el
explican el surgimiento del sistema internacional de coo- conicto Este Oeste, impusieron a la CID como si fueperacin para el desarrollo son el conicto Este/Oeste, el se su pecado original un tipo de relacin entre donante
conicto Norte/Sur a partir del proceso descolonizador y y receptor que se mantiene hasta hoy en la medida que,
la dinmica de la globalizacin.
con frecuencia, priman ms los intereses de todo tipo del
donante que las verdaderas necesidades de desarrollo del
El conicto Este/Oeste
beneciario9.
La aparicin de la CID en el sistema de relaciones internacionales posterior a la Segunda Guerra Mundial no El conicto Norte/Sur
fue fruto exclusivamente de motivaciones humanitarias
Junto a estos condicionantes la dinmica pos-colonial,
o ticas. Respondi ms a una coyuntura geopoltica que esto es el conicto Norte Sur, es otra de las dinmicas
vena determinada por la divisin bipolar del mundo en caractersticas que inuencian la formacin y desarrollo de
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la CID. A partir de los procesos de independencia de diferentes naciones asiticas y africanas, a nales de la dcada
de los 40, el sistema internacional agregar una serie de
Estados que presentarn problemas de desarrollo y se articularn frente al llamado Primer Mundo en la Conferencia
de Bandung (1955). Surge el Movimiento de los No
Alineados y se forja una conciencia sobre la necesidad de
iniciar reformas en el sistema econmico internacional que
tendrn su punto lgido en la Conferencia de las Naciones
Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), de
1964, y en la creacin del Grupo de los 77.
Al mismo tiempo, asistimos al protagonismo de la cooperacin multilateral impulsada por la creacin de agencias
especializadas dentro de la ONU o vinculadas a ella donde los pases del Sur tendrn ms espacio para plantear sus
demandas , como la Organizacin para la Alimentacin y

se han explicitado en los ltimos aos gracias al enfoque

de la provisin de los llamados Bienes Pblicos Globales13,
para lo cul es imprescindible el concurso de los pases en
desarrollo.
En la dcada de 90, el optimismo reinante despus de
la superacin de la confrontacin entre bloques llevar al
Secretario General de la ONU, Boutros Gahli, a proclamar la necesidad de aprovechar el dividendo de la paz
para ponerlo al servicio del mundo en desarrollo. Pero la
Guerra de Kuwait, en 1991, iniciar un nuevo ciclo de conictos mundiales que reorientarn la ayuda de los donantes a los pases amigos que luchen contra la amenaza de los
Estados canallas y el terrorismo internacional.
No todo fueron malas noticias en los noventa. Surgen
conceptos y metodologas fuertemente atractivas para la
medicin del desarrollo y para la erradicacin de la pobreza. Los informes del PNUD propondrn
La Guerra del Kuwait, en 1991, iniciar un nuevo un modelo de desarrollo ms inclusivo que no
se reduzca a la consideracin de la renta per
ciclo de conictos mundiales que reorientarn
capita como criterio imperante.
El PNUD abogar por un concepto de dela ayuda de los donantes a los pases amigos
sarrollo integral, equilibrado, lejos de la limique luchen contra la amenaza de los Estados
tada visin economicista de algunas institucanallas y el terrorismo internacional.
ciones nancieras multilaterales. El desarrollo
humano del PNUD ser un proceso continuo
la Agricultura (FAO), la Organizacin Mundial de la Salud que ofrecer oportunidades para que todos, sin excepcin,
(OMS), la Organizacin para la Educacin, la Ciencia y la puedan disfrutar de unas condiciones de vida dignas. En
Cultura (UNESCO) o, destacadamente, el Programa de las denitiva, un proceso dirigido a las personas. Para medir
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). En el mbito el desarrollo, y para orientar la adopcin de polticas pblilatinoamericano, la creacin de la Comisin Econmica cas que puedan focalizar mejor los sectores sociales donde
para Amrica Latina y Caribe (CEPAL), en 1948, vinculada debe concentrarse la actuacin de los gobiernos, las sociea la gura del economista argentino Ral Prebisch, como dades y la Cooperacin internacional, se crea el ndice de
rgano de estudio especializado en los problemas econ- Desarrollo Humano (IDH).
micos y sociales que condicionaban el desarrollo de la reAs junto al conicto Este Oeste y al conicto Norte
gin, ser de capital importancia para alumbrar un tipo Sur, la globalizacin se congura como la tercera dinmica
de reexin autctona que inuenciar sustancialmente la explicativa de los rasgos propios del sistema internacional
ejecucin de planes de desarrollo nacionales a partir de la de cooperacin para el desarrollo.
necesidad de proceder a la industrializacin latinoameriLa cuestin terminolgica, la delimitacin de los
cana con base en la sustitucin de las importaciones.10
conceptos y las modas en el discurso
2.3. La globalizacin
Con frecuencia, quines se acercan por primera vez
Con el nal de la Guerra Fra y el trmino de la bipolaridad, se consagr la expresin globalizacin para explicar las nuevas dinmicas de las relaciones internacionales
y la intensicacin de la interdependencia econmica, tecnolgica y medio-ambiental entre las diferentes unidades
del sistema-mundo11.
Surgen nuevos desafos como consecuencia de la proliferacin y relevancia de actores internacionales, desde
las ONG a las empresas transnacionales. Sin olvidar el
papel creciente que asume el individuo, del turista al terrorista12. Tambin emergen temas globales que afectan al
mundo subdesarrollado, en especial, el impacto de los ujos de inversin extranjera directa, el proteccionismo del
Primer Mundo o la gestin de las interdependencias que

10

al estudio o a la prctica profesional en cooperacin

para el desarrollo, experimentan una cierta confusin
ante la profusin de siglas, conceptos, deniciones tcnicas o aspectos instrumentales con los que trabajan las
Agencias bilaterales de Cooperacin, las Instituciones
Financieras Multilaterales, las Agencias del Sistema de
Naciones Unidas, la Unin Europea o las Organizaciones
No Gubernamentales. Es importante aclarar la cuestin
terminolgica y conocer la jerga de la cooperacin para
evitar el manejo inapropiado de trminos que no expresan
con exactitud el concepto al que estn asociados.
Una primera cuestin reside en discernir que, en muchas ocasiones, se emplean trminos diferentes para referirse a una misma realidad. As, se encuentra en la liteCARTA INTERNACIONAL

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ratura sobre desarrollo, en especial en la estadounidense,

referencias al trmino ayuda exterior, frente a otras expresiones aparentemente sinnimas como asistencia para
el desarrollo o cooperacin para el desarrollo. Pero existen matices. Mientras que ayuda exterior se reere a un
tipo de asistencia que puede no tener por objetivo ltimo
el desarrollo del pas beneciario por ejemplo las formas de ayuda militar o econmica que buscan el inters
del donante , el trmino cooperacin para el desarrollo,
al menos nominalmente, signica que la meta explcita de
esa modalidad de ayuda es el desarrollo entendido como
una iniciativa pactada de comn acuerdo entre donante
y receptor. Es decir, una relacin paritaria, horizontal, de
asociacin que no remite a una relacin desigual, vertical y
de subordinacin como la que est implcita en el trmino
asistencia para el desarrollo.14
En la ltima dcada el trmino cooperacin ha ido
sustituyendo aunque no reemplazando denitivamente al
trmino ayuda, como una nocin ms amplia que reeja
el grado de imbricacin entre donante y receptor y una superacin de la visin estrecha de la ayuda como volumen
total de ujos independientemente de sus caractersticas,
incluyendo el comercio, las inversiones, la negociacin o
condonacin de la deuda, la cooperacin empresarial, etc.
Nos inclinamos por el trmino Cooperacin
Internacional para el Desarrollo, entendida como el conjunto de acciones que realizan gobiernos y sus organismos

administrativos, as como entidades de la sociedad civil

de un determinado pas o conjunto de pases, orientadas a
mejorar las condiciones de vida e impulsar los procesos de
desarrollo en pases en situacin de vulnerabilidad social,
econmica o poltica y que, adems, no tienen suciente
capacidad para mejorar su situacin por si solos.
Dentro de la CID encontramos diferentes modalidades
de ayuda. La ayuda internacional al desarrollo consiste en actuaciones internacionales que transeren recursos
pblicos y privados, en situaciones ventajosas respecto a
las existentes en el mercado de bienes y servicios nancieros (elemento de concesionalidad). Por CID podemos
entender el conjunto de actividades desplegadas por los
pases desarrollados que, implicando alguna transferencia
de recursos concesionales a los pases subdesarrollados,
tiene como nalidad principal la de ayudar a superar la difcil situacin existente en estos ltimos pases.15 A travs
de la CID se procura garantizar unas relaciones internacionales de carcter pacco, ms estables, ms seguras y
equilibradas para todos los habitantes del planeta.
En la base de esta CID deberan encontrarse criterios
como la equidad y la solidaridad internacional pero no
es menos cierto que, con demasiada frecuencia, nos deparamos con el criterio del inters mutuo que constituye un
componente real de la CID. En los ltimos aos han surgido otros criterios dignos de consideracin como la co-responsabilidad entre el Norte y el Sur, la necesaria relacin
de asociacin que debera regir
Tabela 1
el establecimiento de las prioridades de la CID, el consenso
en las metas y la participacin
de las poblaciones beneciadas
por los programas y proyectos
Publicado por primera vez en 1990.
o, an, la urgente incorporaci Se concentra en 3 elementos, mensurables objetivamente y que son fundamentales para
n de elementos como la aproaumentar las capacidades de las personas:
piacin para que los grupos
Esperanza de vida al nacer
sociales implicados sientan las
Acceso al conocimiento, educacin
actividades de la cooperacin
como propias.
Ingreso per cpita ajustado a su poder adquisitivo
Otro aspecto indisociable
A partir de estos datos se elabora una clasicacin de los pases en funcin del IDH.
del estudio de la CID desde
la perspectiva de las Relaciones
El valor del IDH oscila entre 0 y 1. Cuanto ms cerca de 1, mayor grado de desarrollo. Cuanto
Internacionales es la existenms cerca de 0 menor nivel de desarrollo.
cia de una cierta condicionali Tres grandes grupos de pases segn el IDH:
dad en la ayuda internacional,
Pases con desarrollo humano alto (0,800 en adelante)
es decir, en un componente que
Pases con desarrollo humano medio (0,500 a 0,799)
implica el dar algo a cambio de
que se cumplan determinados
Pases con desarrollo humano bajo (menos de 0,500)
requisitos o condicionalida Todos los pases latinoamericanos, excepto Hait, se encuentran en el grupo de pases con
des. Estas condicionalidades
desarrollo humano medio y alto.
que deben cumplir los pases
A partir de 1995 se introducen otros ndices complementarios como el ndice de desarrollo
del Sur pueden estar relaciorelativo al Gnero (IDG), ndice de Potenciacin de Gnero (IPG) o el ndice de Pobreza
nadas con criterios polticos,
Humana (IPH)
de buenas prcticas econmicas, de respeto a los Derechos
Fuente: Elaboracin propia

El ndice de Desarrollo Humano (IDH)

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11

Tabela 2

Actores de la Cooperacin Internacional para

el Desarrollo
Pblicos

Privados

Donantes

Estados (Ministerios, Organismos

administrativos)
Entidades Sub-estatales
(Ayuntamientos, gobiernos
regionales)
Instituciones Financieras
Multilaterales (Banco Mundial)
Instituciones No Financieras
Multilaterales (ONU)
Organizaciones de Integracin (Unin
Europea)

Fundaciones
ONG
Sindicatos
Universidades
Empresas
Individuos

Receptores

Estados (Ministerios, Organismos

Administrativos)
Administraciones Pblicas locales o
regionales
Organizaciones Internacionales de
Cooperacin de carcter regional

ONG
Asociaciones
Movimientos sociales
Comunidades locales
Individuos

Fuente: Elaboracin propia

Humanos, etc.
Una cuestin ms que nos preguntamos desde las
Relaciones Internacionales es por los benecios de la
CID y su distribucin, con frecuencia de forma desigual.
Efectivamente, a priori, los benecios de la cooperacin
pueden ser importantes para los pases beneciarios pero
muchas veces lo son en forma mayor para los pases donantes que se aseguran a travs de la CID ventajas comerciales, polticas, estratgicas, militares, en denitiva benecios de carcter tangible. Tambin se producen benecios
de carcter intangible, destacadamente los ya mencionados Bienes Pblicos Globales, como la paz, la seguridad o
la estabilidad internacional.
Si la ayuda es de carcter exclusivamente pblico, bilateral o multilateral, de un pas desarrollado a un pas en vas
de desarrollo, y se cumplen una serie de criterios tcnicos,
se denomina Ayuda Ocial al Desarrollo (AOD). Es el
Comit de Ayuda al Desarrollo de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico (CAD/OCDE), el
organismo encargado de establecer estos criterios, de formular las orientaciones tcnicas y de compilar los datos estadsticos referentes a los ujos de ayuda y de capital para
los pases en vas de desarrollo.
Segn el CAD, la AOD se dene como las corrientes dirigidas a pases que guran en la Parte I de una lista elaborada cada tres aos por este comit16 donde se relacionan
los pases y territorios que en funcin de la renta per c-

12

pita pueden ser susceptibles de

ser beneciados por ujos de
ayuda que se catalogan como
Ayuda Ocial al Desarrollo
y que cumplen las siguientes
condiciones:
1. Son proporcionadas por
organismos ociales, tanto
gobiernos centrales como regionales o locales, o por sus
organismos ejecutivos.
2. Cada una de las transacciones se administra con el principal objetivo de promover el
desarrollo y el bienestar econmico de los pases beneciarios.
3. Es de carcter concesional y
conlleva un elemento de donacin de al menos el 25%.
4. Estos ujos cuentan como
AOD tanto si se dirigen de
forma bilateral, a un pas especco, o multilateral, como
los fondos que, por ejemplo,
Espaa destina a las agencias
de desarrollo del sistema de
Naciones Unidas.

El criterio fundamental para la consideracin de lo que

es AOD es su orientacin a la promocin del desarrollo
econmico y el bienestar social. Al existir espacio para que
los pases realicen operaciones de camuaje solidario, es
decir, intenten que sean contabilizados como AOD partidas y programas de ayuda que tienen otras intenciones, el
CAD ha reducido el mbito de interpretacin subjetiva y
ha establecido una serie de lmites. Por ejemplo, se excluye
la ayuda militar y el perdn de las deudas contradas con
nes militares.
Junto a la AOD, encontramos otras formas de ayuda
como la Financiacin Ocial al Desarrollo (FOD) ujos que aunque cumplan los criterios de concesionalidad
de la AOD no tienen el mismo grado de liberalidad, por
ejemplo, las operaciones de reestructuracin de la deuda
en trminos no concesionales y la Ayuda al Desarrollo
de carcter no ocial. En este ltimo grupo se incluyen los
recursos privados que se destinan a los pases en desarrollo
por Fundaciones u ONG. Debe advertirse que las aportaciones ociales a actividades y proyectos de ONG computan a los efectos del CAD como AOD.17
Tan importante como la determinacin de los ujos y
actividades que pueden ser considerados AOD es el conocimiento de los actores e instrumentos a travs de los cules
se canaliza la ayuda internacional. Toda esta red de instituciones pblicas, sean pases u organizaciones internacionaCARTA INTERNACIONAL

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Tabela 3

Instrumentos, actores, destinos y recursos empleados en la CID

Recursos y Fondos
Origen
Tipos de
Cooperacin y
Actores
Implicados
Caractersticas
de los fondos
Grado de
Condicionalidad
Naturaleza de
la Cooperacin

Pblica

Administraciones nacionales, regionales y locales de pases donantes

Privada

Recursos propios de particulares, empresas y/o asociaciones, etc.

Multilateral

Agencias, instituciones u organizaciones gubernamentales autnomas

Bilateral

Administraciones Pblicas y/o Organizaciones de Desarrollo sin carcter ocial

Descentralizada

Administraciones Regionales y Locales Pblicas

No Gubernamental

Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo (ONGD)

Empresarial

Empresas que brindan asistencia tcnica y transferencia de tecnologa

Reembolsable

La cooperacin debe ser devuelta en forma de dinero o en especie

No reembolsable

La cooperacin se hace a fondo perdido

Ayuda Ligada

Condiciona al receptor a la compra exclusiva de bienes y servicios del pas donante

Ayuda No Ligada

No condiciona al receptor a la compra exclusiva de bienes y servicios del pas

donante

Financiera

Transferencia real de los fondos al receptor

No Financiera

Transferencia de conocimientos, tecnologa, materiales, intercambios culturales,

etc.

Fuente: HEGOA. Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperacin Internacional, Universidad del Pas Vasco. (2002) DICCIONARIO DE ACCION
HUMANITARIA Y COOPERACIN AL DESARROLLO. Karlos Prez de Armio (director), Barcelona, Icaria Editorial; Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional. Plan Director de la Cooperacin Espaola 2001-2004.

les, y de la sociedad civil, sean ONG, Sindicatos, Empresas

o Universidades, que promueven acciones de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo forman, segn Galn y
Sanahuja, el Sistema Internacional de Cooperacin para
el Desarrollo cuyas principales caractersticas son18:
- Su carcter discrecional, pues no existe ninguna
obligacin para que los pases ofrezcan ayuda al
desarrollo. En consecuencia, la ayuda se otorga de
forma graciosa, a quin se quiere, en la forma que
se quiere y cuando se quiere. La base del sistema de
cooperacin se asienta, como arma Alonso, sobre
la libre voluntad de los donantes.19
- Su pluralidad, pues existen numerosas organizaciones de diversa ndole.
- Su especializacin, pues muchas de ellas trabajan
con sectores especcos de la poblacin (infancia,
juventud, mujeres, indgenas) o en mbitos donde la
especializacin funcional y la experiencia acumulada
son un valor aadido (educacin, trabajo, medio ambiente)
- Su descentralizacin, pues aunque el Comit de
Ayuda al Desarrollo de la OCDE funcione como organismo que coordina las polticas de cooperacin de
sus pases miembros no existe una autoridad central,
o jerrquicamente superior, que aglutine, organice o
imponga algn tipo de obligatoriedad o sanciones en
las polticas de ayuda o en su ausencia.
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- Su carcter histrico, pues solamente se comprende

si tomamos en cuenta el contexto en que surge, como
se desarrolla en funcin de la evolucin de las relaciones internacionales y hacia donde camina, conforme
a los discursos imperantes en cada poca sobre el desarrollo y sobre las tendencias que pueden observarse
haciendo un atento seguimiento de los foros y consensos donde se articulan, por ejemplo, en el seno de
Naciones Unidas.
Cuando abordamos el estudio de la CID cabe hablar
tambin de ciertas modas o discursos dominantes,
muchas veces escondidos bajo el ropaje de un consenso
difuso en el que no siempre encuentran lugar voces crticas20. Cada dcada del desarrollo ha puesto el nfasis en
un aspecto que los pases donantes o las instituciones multilaterales, principalmente, juzgaban representar la varita
mgica para solucionar los problemas de subdesarrollo del
Tercer Mundo.
En los aos 50, siempre rerindonos al siglo XX, el
acento se puso en la reconstruccin pos-blica privilegiando un tipo de cooperacin fundamentalmente tcnica que
otorgaba un lugar de honra a disciplinas como la ingeniera. Se trataba de construir puentes, carreteras y presas que
ayudasen a los pases en desarrollo a superar la brecha que
los distanciaba del mundo avanzado.
En los aos 60, el objetivo a conseguir era el crecimiento econmico a travs de la ejecucin de proyectos que
demandaban abultadas cantidades de dinero que, con el

13

correr de los aos y de los tipos de inters, se transformaron en deudas impagables. Haba que suplir la escasez de
capital, crear infraestructuras y dotar de instituciones y de
capacidades al sector pblico de los pases pobres. Son los
aos tambin de las grandes campaas de vacunacin y de
las grandes hambrunas que se colaban en los televisores
del Primer Mundo, con las imgenes de los negritos famlicos o de los chinitos dentro de una palangana con
agua.
En los aos 70 surge el enfoque de las necesidades bsicas, de la mano del Informe Pearson (1969), que recomendaba una nueva estrategia de desarrollo para priorizar
las necesidades primordiales de los ms pobres, el desarrollo rural y agrario, la creacin de empleo y las polticas
distributivas. En consecuencia, la planicacin se converta en una herramienta fundamental.
El acento de la CID en los aos 80 se pondr en las
medidas de reforma econmica, en la recaudacin scal,
en la liberalizacin de los intercambios comerciales, en
incentivar el libre juego de las fuerzas del mercado eliminando obstculos a la iniciativa privada y, en general, en
todas aquellas actuaciones favorables a la privatizacin y
la desregulacin. Domina la cooperacin reembolsable a
travs de crditos y modalidades de ayuda nanciera y se
consagra la macro-economa como la disciplina reina de la
cooperacin.
En los aos 90, el discurso de la cooperacin se vuelve
hacia el Estado y hacia el papel de las instituciones pblicas, reconociendo su papel para generar procesos sostenibles de desarrollo. Aspectos como el pluralismo, la descentralizacin, el desarrollo participativo, la buena gestin de
los asuntos pblicos y la gobernanza ocupan el lugar de
privilegio que, en dcadas anteriores, tenan otras modas
al uso.

Junto a los discursos tambin es posible detectar nuevos temas que se van incorporando en los proyectos y programas as como en las planicaciones estratgicas de los
donantes bilaterales y multilaterales. A partir de 1992, gana
fuerza la idea de un desarrollo sostenible que no comprometa el bienestar de generaciones venideras. Desde 1995,
el enfoque del gnero en el desarrollo se convierte en otro
componente omnipresente en la cooperacin, en algunos casos de inclusin obligatoria para la aprobacin de
proyectos. Ms recientemente, los Objetivos de Desarrollo
del Milenio se transforman en la brjula que nortea todos
los esfuerzos internacionales y pautan las polticas pblicas nacionales de los pases en desarrollo. No es criticable
que todos estos aspectos vayan incrementando una agenda internacional de desarrollo comn, lo que parece a todas luces loable. Pero si puede discutirse hasta que punto
muchos de ellos han sido consagrados como dogmas de la
cooperacin de los que no cabe alejarse o, simplemente,
ponerse en tela de juicio, bajo pena de ser separado de la
comunin de los creyentes del desarrollo.21
Por qu cooperamos los humanos y los Estados?
Cooperar es una necesidad pragmtica y moral de nuestro
tiempo. Es una necesidad pragmtica porque la dinmica
espontnea de las relaciones econmicas dominantes tiende a crear un mundo insostenible, en el que los pobres estn
llamados a serlo ms y en mayor nmero y en el que la suerte de los ms favorecidos tambin est amenazada. Es una
necesidad moral porque en una fase en la que la intercomunicacin ha unicado la dimensin colectiva de la humanidad, dar la espalda a las condiciones vitales de una gran
parte de los ciudadanos del mundo terminara por minar
los propios fundamentos de la convivencia en los entornos
ms prximos, con la consecuencia de que, a largo plazo, los

Tabela 4

Formas de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo

Cooperacin Econmica

Fortalecimiento del sector productivo, infraestructura institucional, desarrollo de servicios.

Preferencias Comerciales Eliminacin total y parcial de las barreras comerciales a las exportaciones de los pases del Sur.
Ayuda Financiera

Facilitar el acceso a capitales, inversiones productivas, lneas de crdito preferencial para la

importacin, canje, recompra o condonacin de deuda, micro-crditos.

Asistencia Tcnica

Fortalecimiento de las habilidades y capacidades tcnicas presentes en los pases del Sur, intercambio
de experiencias y conocimientos entre pases.

Accin Humanitaria

Ayuda Alimentaria, Socorro, Proteccin de Derechos Humanos, acompaamiento a las vctimas, presin
poltica, denuncia, Preparacin, prevencin y mitigacin de desastres naturales, epidemias, conictos
armados y guerras.

Cooperacin Cientca y
Tecnolgica

Transferencia e intercambio de tecnologas aplicadas a servicios bsicos de educacin, salud y

saneamiento. Investigaciones compartidas, becas.

Fuente: HEGOA. Instituto de Estudios sobre Desarrollo y Cooperacin Internacional, Universidad del Pas Vasco. (2002) DICCIONARIO DE ACCION
HUMANITARIA Y COOPERACIN AL DESARROLLO. Karlos Prez de Armio (director), Barcelona, Icaria Editorial; Agencia Espaola de Cooperacin
Internacional. Plan Director de la Cooperacin Espaola 2001-2004

14

CARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

pretendidos espacios fortaleza que tratan de aislarse del

entorno global, funcionando a modo de compartimentos
estancos se veran faltos de base objetiva para sobrevivir
y reproducirse en las placenteras condiciones que desean
conservar.22 (ngel Martnez Gmez Tablas).

Una vez contextualizado el surgimiento de la

Cooperacin Internacional para el Desarrollo en su dimensin histrica y denidos algunos conceptos y cuestiones generales que estn presentes en su estudio y consideracin, resulta conveniente y relevante preguntarse por
las razones que llevan a los Estados a cooperar. Se trata
de un tema ampliamente abordado desde las Relaciones
Internacionales y del que podremos apenas dar algunas
pinceladas muy generales.
Una primera reexin puede centrarse en la observacin de la naturaleza y de las relaciones establecidas entre los
seres vivos. A nadie se le escapa la existencia de mltiples
formas de cooperacin en el reino animal y vegetal, desde
el pjaro que consigue su alimento con los parsitos que
atormentan a los rinocerontes o los que limpian la boca de
los cocodrilos que se prestan gustosos a su higiene, hasta
formas de cooperacin entre plantas para conseguir ms
luz y agua que aseguren el crecimiento y la reproduccin
de las especies.
Desde esta perspectiva, un primer elemento de reexin se basa en la posibilidad de comparar las conductas
cooperativas entre animales y humanos. La diferencia ms
palpable es que mientras los primeros cooperan para la satisfaccin mutua de intereses y la provisin de necesidades, los segundos incorporan un componente de altruismo
y desinters en muchas de sus actuaciones de cooperacin23.
Clculo y compasin o inters y altruismo son elementos que estn presentes en las motivaciones bsicas que
llevan a los seres humanos a cooperar desde el origen de
nuestra especie. Como nos dice Michael Edwards:
Dinero, poder y sexo. La historia del mundo puede contarse en tres palabras, sin embargo, una cuarta, cooperacin
tiene su propia historia. El deseo de las personas de ayudarse unas a otras y de trabajar conjuntamente por el bien
comn es caracterstico del ser humano () la cooperacin
est literalmente en nuestra naturaleza, ha sido acarreada
a lo largo de la evolucin por genes egostas que nos han
hecho para nuestro bienestar duradero, criaturas sociales
dignas de conanza. En realidad, nuestros instintos de cooperacin son siempre confusos, porque ayudar a los dems
plantea dudas acerca de la identidad de las personas y sus
motivaciones () la ayuda plantea complejas cuestiones
sobre poltica y tcticas que estn indisolublemente ligadas
a los intereses de las instituciones. Los planes ocultos, las
intervenciones inadecuadas y las ideas impuestas son habituales.24

La manifestacin del inters individual depende, sin

duda, del hecho de nuestra condicin de animales sociaCARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

les y de la dependencia de las decisiones colectivas y de la

sociedad como mecanismo que garantiza nuestra proteccin, sustento, crecimiento, supervivencia y reproduccin.
Los seres humanos necesitamos a los otros para satisfacer
necesidades o para alcanzar relativas cuotas de felicidad.
Nuestro propio bienestar y su vnculo con los derechos y
obligaciones sociales que tenemos justican la existencia
de las dinmicas de cooperacin porque ayudando a los
otros nos ayudamos a nosotros mismos y contribuimos,
entre todos, a la prosperidad colectiva. Al menos en la teora.
Etimolgicamente cooperar signica actuar conjuntamente con otros para conseguir un mismo n. La cooperacin implica coordinacin de intereses a partir de la
percepcin de problemas comunes para los que no poseemos respuesta o capacidad individual. Idealmente supone
tambin reciprocidad, deseos de dar y recibir, esfuerzo colectivo, creacin de oportunidades para todos, distribucin equitativa de costes y benecios.
La diferencia entre cooperacin y ayuda es que la primera asume que se trata de un tipo de relacin recproca
que conlleva formas de asociacin mientras que la segunda
contiene tambin un sentido social, pero no implica compartir pues supone la existencia previa de una desigualdad.
No es menos cierto que no todas las relaciones de cooperacin llevan aparejado el concepto de igualdad o de equilibrio. Desde luego en las relaciones internacionales resulta
evidente que la igualdad en las relaciones cooperativas se
da con ms frecuencia cuando existen similares recursos
de poder entre los participantes.
La cuestin clave reside en determinar si lo que predicamos de los seres humanos puede ser igualmente predicado de los Estados y si es aplicable a la dinmica y conguracin del sistema moderno de relaciones internacionales.
Sern las motivaciones que incentivan a los Estados a cooperar las mismas que las que mueven a los seres humanos
individualmente considerados? La respuesta, como examinaremos en el prximo apartado, depender de la perspectiva terica a la que nos adscribamos.
Algunos autores arman que en el origen de las relaciones cooperativas existe un clculo individual que revela que el mejor modo de conseguir uno o ms objetivos
nacionales fundamentales es cooperar con otro gobierno,
dando vida as a un tipo de relacin particular y diferente
de la que se tiene con otros gobiernos en relacin con los
mismos objetivos25. Ms all del primer mvil que origina la cooperacin entre Estados, otros se han centrado
en explicitar las razones que favorecen el establecimiento
de relaciones de cooperacin. Segn el citado Holsti estas
son26:
Existencia de objetivos, intereses y necesidades similares o complementarias entre las partes
Distribucin equitativa de costes, riesgos y benecios entre las partes

15

 Conanza en que la otra parte cumplir con sus obligaciones

Las interacciones se desarrollan en trminos de reciprocidad y conanza mutua
Quizs lo ms relevante sea considerar que la cooperacin estatal se encuentra en manos de los polticos que la
consideran no tanto un n en si mismo como un medio
para la consecucin de una variedad de objetivos distintos.
Como nos muestra Kehoane, el problema se origina en las
deniciones deliberadamente poco convencionales que se
adoptan del trmino cooperacin.
La cooperacin se contrasta con la discordia pero tambin se la diferencia de la armona. Si se la compara con
la armona, la cooperacin requiere activos esfuerzos para
adaptar las polticas y satisfacer las demandas de los otros.
No depende slo de los intereses compartidos, sino que
surge de una estructura de discordia o de discordia potencial. Sin discordia, no habra cooperacin sino tan solo
armona. Por ello, este autor propone una denicin de la
cooperacin como mutua adaptacin, que no incurra en
el error de considerarla como mero reejo de una situacin en la que los intereses comunes superan a los intereses
en conicto. En consecuencia, se debera distinguir la cooperacin de los intereses comunes.27
Otro intento por explicar las motivaciones que impulsan la cooperacin fueron los desarrollados en los aos 40
y 50 por la llamada Teora de los Juegos, que deende
que los actores llevan a cabo un clculo coste/benecio que
les muestra que sus intereses individuales estn mejor defendidos, de manera ms barata, en un espacio comn
como el ofrecido por la cooperacin. Autores como John
Von Neumann, Oscar Morgenstern y John Nash introdujeron esta dimensin domstica en las motivaciones de los
Estados para cooperar.
La teora persegua explicar, por medio de modelos hipotticos y matemticos, el comportamiento de los actores
en situaciones de decisiones (juegos), cuyos resultados, diferentemente de lo preconizado en el abordaje histrico,
no dependen de sus habilidades o de factores casuales, sino
de la confrontacin de estrategias racionalmente formuladas visando alcanzar objetivos previamente denidos.28
Esta Teora de los Juegos o de la Accin Colectiva, surgi
en el contexto de la guerra fra con el evidente propsito de
promover la cooperacin entre los dos lados de un mundo
bipolar, ofreciendo una comprensin profunda de las condiciones que la favorecen. La Teora parta de la premisa de
que la cooperacin basada en la reciprocidad puede evolucionar y sostenerse, incluso entre egostas, siempre y cuando exista la perspectiva de una interaccin a largo plazo.29
En denitiva, no es posible alcanzar una conclusin
concluyente sobre las razones que llevan a los Estados
a cooperar. Puede no obstante armarse que la cooperacin prolifera en el Sistema Internacional por razones de
carcter objetivo, tales como la incapacidad individual de

16

los Estados para hacer frente a los problemas globales o la

satisfaccin de intereses. Igualmente por razones subjetivas como la percepcin derivada del sentimiento de deber
moral, de la existencia de valores compartidos por toda la
humanidad, por la bsqueda de la Justicia, por la existencia
de una deuda histrica contrada por los pases del Norte
en relacin a los del Sur, etc.
Los motivos y justicaciones de la ayuda internacional
al desarrollo desde la Teora de las Relaciones
Internacionales (TRI)
Las personas pueden no estar de acuerdo en cuanto a qu
formas de cooperacin internacional son deseables, o a qu
propsitos deben servir, pero todos podemos coincidir en
que un mundo sin cooperacin sera indudablemente sombro (Robert O. Kehoane)

Como es bien sabido las Teoras denen y explican el

mundo en el que vivimos. Diferentes deniciones sobre
el mundo revelarn diferentes perspectivas sobre l. No
es fcil delimitar el objeto de la Teora de las Relaciones
Internacionales (TRI) pero podemos convenir que buscan
explicar o reejar la realidad del mundo y responder a la
existencia de visiones diferentes del mismo a partir de una
serie de elementos de anlisis propios de las Relaciones
Internacionales, condicionados por el aspecto de la realidad que los diferentes enfoques tericos quieren privilegiar.
Algunos tericos (Waltz) preferirn pensar en la TRI
como la explicacin de las leyes que identican rasgos
permanentes o probables asociaciones entre Estados;
otros dirn que la TRI es una tradicin de especulaciones
sobre la relaciones entre los Estados (Wight); todava las
teoras empricas preferirn remitir al uso de la observacin para la vericacin de hiptesis sobre el mundo, y as
podramos seguir hasta el innito. A riesgo de ser demasiado sincrticos, estamos de acuerdo con Sarfati cuando
arma que existen dos grandes bloques de reexin sobre
el papel de las teoras en Relaciones Internacionales: teoras que intentan explicar nuestro mundo (su realidad) y teoras que intentan entender el mundo reexionando sobre
lo que este sea.30
En el campo de la TRI, el fundamento terico de las
polticas de ayuda y de la Cooperacin Internacional ha
sido objeto de reexiones por parte de destacados autores
como Morgenthau, Krasner, Huntington, Kehoane, Holsti,
Ente, Grin, Strange, Lumsdaine, etclo que demuestra
la relevancia del tema. Hoy los aspectos tericos de la ayuda externa son un debate en abierto. Sin embargo, existen
pocos estudios sistemticos al respecto del papel que la
Cooperacin Internacional para el Desarrollo desempea
en la conguracin del sistema internacional o en la economa mundial.
Las preguntas centrales que sobre el sistema de ayuda
podemos realizar desde las RI se dirigen a la determinaCARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

cin de las razones de la propia existencia de este sistema;

de su funcionalidad en las polticas exteriores de los pases
donantes; del estudio de los procesos polticos y econmicos y de las estructuras que lo han ido congurando histricamente; de la distribucin de los costes y benecios que
han surgido en los ltimos 60 aos de ayuda internacional
y de su propio futuro.

La cooperacin es problemtica pues los Estados desenvuelven sus actuaciones en un mundo que se considera
de suma cero: lo que uno gana el otro lo pierde. De esta
forma el orden debe ser impuesto por el Estado dominante
o, a veces, por Estados fuertes trabajando juntos. La ayuda
externa sirve para que los Estados mantengan su poder y
para su crecimiento, para lograr inuencia poltica, prestigio, ventajas geoestratgicas, la intensiCada dcada del desarrollo ha puesto el nfasis en cacin del comercio, la garanta de inun aspecto que los pases donantes o las instituciones versiones o, an, como forma de ofrecer
sobornos a las elites de pases en desarmultilaterales, principalmente, juzgaban representar
rollo a cambio de apoyos, por ejemplo, en
la varita mgica para solucionar los problemas de
organismos internacionales.
Para los realistas, las polticas de ayusubdesarrollo del Tercer Mundo.
da son inseparables de la cuestin del poPuede armarse, con carcter general, que los estudios der y esta deja poco espacio para consideraciones ticas.
sobre la CID han registrado una fuerte polarizacin entre Destacados polticos y tericos realistas nos han dejado
dos lneas tericas principales. Una primera que entiende algunas frases pronunciadas en discursos pblicos sobre
que los programas de ayuda exterior han sido estableci- el papel de la ayuda en la poltica exterior de los Estados
dos siguiendo los intereses de los donantes. Una segunda Unidos:
que considera que la ayuda internacional es una respuesta
El gobierno de los EEUU no es una institucin de benea la pobreza que surge en el mundo, una respuesta tica y
cencia ni el canal adecuado para la manifestacin del espriun imperativo moral. Existe una tercera va de autores que
tu caritativo del pueblo norteamericano (Liska).
intentan reconciliar perspectivas opuestas, argumentando
que la CID es en si misma neutra, sirviendo de escenario
El principal objetivo de la ayuda norteamericana no es
para la lucha entre los intereses de los donantes y el inters
ayudar a las otras naciones y si ayudarnos a nosotros mistico y humano.
mos (Nixon)
Presentaremos a continuacin, con carcter casi descriptivo, los principales argumentos esgrimidos por diferentes
Nuestros programas de asistencia son instrumentos esenescuelas o enfoques tericos de Relaciones Internacionales
ciales de nuestra poltica externa, estn vinculados direcpara justicar o denostar la existencia del sistema internatamente a nuestra seguridad nacional y al bienestar de los
cional de ayuda. A efectos de lograr la mxima concrecin
EEUU (Schultz)
nos limitaremos a exponer los argumentos de:
- Los enfoques realistas
Los estructuralistas
- Los enfoques estructuralistas
- Los enfoques neo-liberales
- La teora de la Interdependencia o de los regmenes
internacionales
- Los enfoques constructivistas o el argumento moral
Los realistas.
Para los autores adscritos a este enfoque, el estado de
naturaleza hobbesiano hace de la supervivencia y de la seguridad nacional el objetivo central y exclusivo de la accin estatal. Este es el objetivo y la razn de ser de la poltica
exterior y de la ayuda externa que hace parte de ella.
Para estos autores, destacadamente para Morgenthau,
la ayuda externa es una manifestacin de los intereses de
los donantes. La moralidad de la poltica exterior se dene
en funcin del inters nacional y no de valores morales
subjetivos de los individuos. La amoralidad es la regla de
comportamiento de la accin estatal y los Estados son los
agentes dominantes en el sistema internacional.
CARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

Este enfoque de raz marxista, entiende la ayuda externa como una manifestacin del imperialismo. La ayuda reforzara los padrones de desigualdad e injusticia heredados
del periodo colonial impidiendo las reformas estructurales
necesarias e imponiendo un modelo de desarrollo ajeno a
las necesidades y aspiraciones del Tercer Mundo.
Autores como Mende, Zelystra, Susan George o Teresa
Hayter, han contemplado la ayuda como un anzuelo lanzado por el Primer Mundo a los Pases en Desarrollo. Se
tratara de un instrumento de dominacin, con gran valor
estratgico, a travs del cul los pases ricos tratan de controlar a los pobres obteniendo a cambio ventajas polticas,
econmicas y militares.
El verdadero objetivo de la ayuda no sera cooperar con
el Sur, sino servir a los intereses de los pases donantes,
manteniendo en el poder a elites polticas corruptas que
perpetuaran los vnculos de dependencia del Sur hacia el
Norte. La ayuda se convierte en un sinnimo de explotacin, un mecanismo que asegura la intromisin del Norte en
los asuntos internos de otros pases.

17

Estos tericos denunciarn tambin los aspectos culturales inherentes a este proceso de dominacin pues la
ayuda expandira un modelo de civilizacin occidental y
pautas de consumo alejados de los modos tradicionales de
vida de los pases del sur. Se propondran soluciones inadecuadas para los pases pobres, con base en un paradigma
de la modernizacin que no es aplicable.
Desde una perspectiva econmica, la ayuda externa facilita la reproduccin de las relaciones de dominacin in-

Restara a la ayuda un papel marginal pues en realidad

representa una asignacin ineciente de recursos que incentiva polticas estatistas, desestimula la adopcin de polticas de abertura y reprime la capacidad emprendedora
de los ciudadanos de los pases en desarrollo. Para Melvin
Krauss, destacado exponente de este enfoque terico, la
ausencia de ayuda externa es una condicin esencial para
el desarrollo econmico.
Una variable del enfoque neo-liberal, a la que se conoce
como teora neoclsica de las ventajas comparativas y de las ganancias del comercio interInfelizmente, la cooperacin para el desarrollo
nacional, defendida por Bela Balassa, Jagdish
en su surgimiento y evolucin histrica contiene
Bagwati, Deepak Lal o Ian Little, arma que la
solucin para los pases del Sur es el comercio,
otros elementos de consideracin que no pueden
acuando el famoso lema de Trade not Aid.
ser calicados exactamente de altruistas,
Esta corriente rechaza el compromiso tico,
desinteresados, latrpicos o humanitarios.
entendiendo la ayuda como un recurso que
facilita lo que ellos identican como el nico
terestatales e intra-estatales, inhibiendo las reformas agra- instrumento para alcanzar unas relaciones internacionaria o tributaria que son necesarias para el despegue de las les paccas que propicien la prosperidad internacional: el
economas de los pases en desarrollo. La ayuda facilitara comercio.
negativamente la penetracin del capital extranjero, introPara algunos pases donantes, muchos Estados pobres
duciendo tecnologas externas que orientan la estructura se convertiran en un bien tan preciado que el pas beneproductiva del receptor y sus polticas econmicas en fun- ciado continuara recibiendo las bondades de la ayuda
cin de los intereses de los donantes. Se estara reforzando al desarrollo, como manifestacin de su buena voluntad y
as el patrn de crecimiento dependiente y desarticulado, como garanta de acceso al mercado nacional, salvaguarque no permite el desarrollo autnomo y auto-centrado de dando as los ujos comerciales.
los pases del Sur ni propician la desconexin del centro
La teora de la Interdependencia o de los regmenes
capitalista.
internacionales
Los enfoques neo-liberales
Esta teora explicativa de por qu nace y existe el sistePara estos autores, muchos de ellos destacados economistas que surgen en la dcada de los 70, el papel de
la ayuda es marginal cuando no abiertamente perjudicial
para un autntico proceso de desarrollo. Desde los presupuestos neo-liberales de autores como Friedman, Bauer,
Krueger o Krauss, la ayuda externa distorsiona el juego del
libre mercado que es el verdadero motor del desarrollo.
En realidad, la ayuda penalizara el crecimiento pues
supone una accin intervencionista perjudicial para los
sectores competitivos de las economas nacionales. Para
estos autores, el desarrollo es un resultado natural de la
integracin paulatina de las economas nacionales en el
mercado mundial, que se rige por las reglas de la oferta y
la demanda.
La agenda del desarrollo internacional se debera resumir a garantizar la liberalizacin de los ujos de capitales,
el acceso al mercado mundial, el respeto a los derechos de
propiedad y el fomento de la libre iniciativa. Desde esta
perspectiva, las instituciones clave para el desarrollo no
se encuentran en el seno del sistema de cooperacin de
las Naciones Unidas y si en la Organizacin Mundial del
Comercio (OMC), en el Fondo Monetario Internacional
y en la adopcin de los principios del Consenso de
Washington.

18

ma de ayuda y de por qu los Estados deciden incentivarlo,

surge en los aos 70, cuando emergen concepciones que
intentan explicar las nuevas formas de cooperacin que se
realizan a travs de Organizaciones Internacionales de carcter formal o de regmenes internacionales.
Para Oran Young, los regmenes internacionales son
instituciones sociales que gobiernan las acciones de
aquellos Estados involucrados en sus actividades. Otros
autores Kehoane, Nye, Krasner han denido los regmenes como el conjunto de normas, principios y reglas
comunes que orientan el comportamiento de los Estados
en una determinada rea en la que los mismos procuran
establecer formas de cooperacin en bases recprocas.
Desde esta perspectiva, la ayuda es un rgimen internacional que surge como resultado de la interdependencia
creciente en las relaciones internacionales. Surgan en el
mundo problemas relacionados con la articulacin de los
intereses individuales de los Estados con sus intereses comunes, la provisin de bienes internacionales es decir el
suministro de benecios que los Estados slo podan asegurar a sus ciudadanos apenas por medio de la interaccin
con otros Estados , los dilemas de la accin colectiva y el
papel de las Organizaciones Internacionales.
Tanto el paradigma de la interdependencia compleja
CARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

como las teoras de los regmenes internacionales procuran responder al surgimiento de nuevas formas de cooperacin internacional. Vinculada a la agenda de investigacin de estos tericos est la cuestin de comprender por
qu los Estados consienten en la existencia de estas formas
de cooperacin y por qu las impulsan.
Para Kehoane y Nye, la cooperacin internacional representa una forma menos costosa para que los Estados
ejerzan su poder y, en algunos casos, su hegemona. En el
caso de los EEUU en los aos 70, una poltica exterior ms
cooperativa (como la que desarroll la administracin democrtica de Carter) y favorable a la ayuda internacional
era la forma ms apropiada para una fase de las relaciones
internacionales caracterizada por el declive de la hegemona norteamericana.
Esta cooperacin se canaliza a travs de las
Organizaciones Internacionales que desempean un importante papel en la determinacin de la agenda y actan
en la formacin de coaliciones, constituyendo mbitos
polticas para la actuacin de Estados ms dbiles, lo que
puede llevar al debilitamiento de la jerarqua del poder en
el sistema internacional. La diversidad de temas e intereses
que marcan la interaccin entre los Estados y de estos con
los dems actores, hace a la cooperacin necesaria.
Los regmenes pueden ser formales o informales.
Cuando es conducida bajo la forma de rgimen, la cooperacin internacional est normalmente orientada hacia la
atencin de la demanda que exige algn grado de coordinacin y en torno de la cul se registra una convergencia o
una gran compatibilidad de intereses entre los Estados.
Reeja, al mismo tiempo, la disposicin de estos de tomar decisiones conjuntamente y establece una forma de
organizacin cooperativa que supone la aquiescencia y el
acatamiento a n de producir o evitar resultados en un
rea temtica. Con esa visin la cooperacin internacional
estara estructurada en reas especcas y supondra que
los Estados optan por no ejercer su prerrogativa de decidir
y actuar por s mismos y por sus propios medios en temas
de inters y alcance colectivo31.
Los enfoques constructivistas o el argumento moral
Este enfoque bebe en sus fuentes de inspiracin de la tradicin liberal de la Teora de las Relaciones Internacionales,
vinculando la cooperacin para el desarrollo con los imperativos humanitarios y con el compromiso tico.
As, el rgimen de ayuda es el reejo de la existencia
de principios morales en las relaciones internacionales. Si
los seres humanos poseen obligaciones morales de ayudar
al prjimo, los Estados tambin tendran una obligacin
moral parecida de ayudar a otras sociedades y Estados ms
desfavorecidos.
Dentro de esta escuela, encontramos tres tipos diferentes de argumentos. El primero de ellos, el de carcter deontolgico, entiende la cooperacin para el desarrollo como
una obligacin imperfecta de provisin de las necesidades
CARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

bsicas. El segundo argumento, el del carcter utilitario,

contempla la cooperacin como una respuesta tica a los
problemas que pueden remediarse con la capacidad tcnica de los donantes. Finalmente, el tercer argumento, el
del carcter humanitario, considera la cooperacin para el
desarrollo como personicacin ideal del humanitarismo.
Fue Lumsdaine el autor ms representativo de esta corriente, armando que la ayuda exterior no puede ser nicamente explicada sobre la base de los intereses polticos y
econmicos de los donantes siendo necesario proporcionar un espacio central a la inuencia de las convicciones
humanitarias e igualitarias sobre los donantes de ayuda.32
Roger Ridell, un autor representativo de la escuela
constructivista, enfatiza en sus investigaciones las circunstancias que propician el marco tico para que los Estados
fuertes promuevan el desarrollo de los ms dbiles. En
su opinin, esas circunstancias son las necesidades de las
personas pobres, la ausencia de equidad en los recursos y
oportunidades entre ricos y pobres, las injustas relaciones
histricas entre pases desarrollados y en desarrollo, la posibilidad de que estas injusticias sean compensadas o resarcidas, etc. Cualquiera de estas circunstancias justicara
la obligacin tica que tienen los Estados de cooperar.33
Consideraciones nales
La ayuda al desarrollo es como una cebolla, construida en
capas, y cuando la abrimos nos hace llorar. El ncleo duro
de la ayuda se concentra en las capas ms internas de lo
geopoltico, de la poltica econmica global, y en ese nivel
interior la evolucin de la ayuda al desarrollo debe interpretarse a la luz (u oscuridad) de los cambios en la geopoltica
del mundo, y en el avance de la globalizacin del mercado.
Las capas ms externas de la cebolla su parte ms visible
la forman los problemas tcnicos y sociales, la ideologa y
como resumen e imagen externa el envoltorio de la propaganda. Es en este nivel supercial donde ms apreciables
se han hecho los cambios en el discurso de la cooperacin
en los ltimos aos.34
(Jos Ramn Gonzlez Parada)

Hemos repasado en estas pginas cuestiones clave que

nos ofrecen un punto de partida, con elementos de referencia terica, para la reexin, el estudio y la profundizacin
en la amplia gama de problemas que estn relacionados con
el desarrollo, la lucha contra la pobreza y la Cooperacin
Internacional. Es posible que el lector haya sentido una
cierta desazn al comprobar como, infelizmente, la cooperacin para el desarrollo en su surgimiento y evolucin
histrica contiene otros elementos de consideracin que
no pueden ser calicados exactamente de altruistas, desinteresados, lantrpicos o humanitarios. La metfora de la
cebolla, como nos alerta Jos Ramn Gonzlez Parada, nos
permite captar los diferentes niveles de anlisis a partir de
los cules nos podemos aproximar a un mbito de estudio

19

y de actuacin prctica que puede ser controvertido pero

es, a todas luces, apasionante y, de forma destacada, muy
atractivo para el ejercicio profesional y para el compromiso
personal con la mejora de las condiciones de vida de otros
seres humanos, de su mayor dignidad y de transformacin
de la triste realidad de nuestro mundo.
Ha sido imposible en tan corto espacio abordar en profundidad todas las dinmicas, tendencias y actores implicados en el funcionamiento del sistema internacional de
cooperacin al desarrollo. Sin embargo, el objetivo del
artculo planteado como una presentacin del tema de
estudio es pertinente en la perspectiva de la constitucin
y consolidacin dentro del NUPRI-USP de una lnea de
investigacin dedicada en exclusiva a la cooperacin para
el desarrollo. Se ha mostrado apenas la punta del iceberg
de un amplio campo de estudios que, ms all de su dimensin terica, contiene una aplicabilidad prctica que
no debera ser desconocida en la comunidad brasilea de
las Relaciones Internacionales.

La cooperacin para el desarrollo ofrece ptimas oportunidades a los estudiantes, investigadores y profesores de
los cursos de Relaciones Internacionales La formacin de
una generacin de estudiantes brasileos se hace todava
una necesidad ms urgente si pensamos en la creciente
cooperacin Sur-Sur que Brasil presta en Amrica Latina,
frica y Asia. Tambin el tercer sector demanda profesionales con conocimientos en cooperacin, especialmente en
identicacin, formulacin y gestin de proyectos, para lo
que resulta primordial el conocimiento de las herramientas
y metodologas ms empleadas. Pero por encima de esta
dimensin utilitarista, la dimensin tica y la solidaridad
internacional, tan necesarias en estos tiempos donde las
tentaciones unilateralistas nos asaltan, justican el nfasis
y el empeo en lograr este desao al alcance de la mano de
formar a profesionales brasileos de la cooperacin. Y as
lo estamos haciendo desde el NUPRI-USP. Nuestra invitacin a todos los que deseen unirse a esta iniciativa queda
desde ahora lanzada.

Notas
ARENAL, Celestino del: Introduccin a las Relaciones
Internacionales, Madrid, Tecnos, 1990, pg.23
2
BARB, Esther: Relaciones Internacionales, Madrid, Tecnos,
2003, pp. 131-133.
3
Ibidem, pp. 217-233.
4
CALDUCH, Rafael: Relaciones Internacionales, Madrid,
Ciencias Sociales, 1991, p. 88.
5
HOLSTI, K.J.: International Politics. A Framework for Analysis,
Englewood Clis, N.J., 1967, pg. 494.
6
SANAHUJA, Jos Antonio: Del inters nacional a la
ciudadana global: la ayuda al desarrollo y las transformaciones
de la sociedad internacional, en GMEZ GALN, Manuel y
SANAHUJA, J.A. (coords.): La cooperacin al desarrollo en un
mundo en cambio, Madrid, CIDEAL, 2001, pp. 51-128.
7
GOMZ GALN, Manuel y SANAHUJA, J.A.: El sistema
internacional de cooperacin al desarrollo, Madrid, CIDEAL,
1999, pg. 17.
8
Un examen ms detallado de este momento fundacional del
mito del desarrollo en Rist, Gilbert: El desarrollo: historia de
una creencia occidental, Madrid, La Catarata / IUDC-UCM,
2002. Tambin en Escobar, Arturo: Encountering Development.
The making and unmaking of the Third World, New Jersey,
Princeton University Press, 1995
9
Sobre el vnculo entre las necesidades de los receptores y los
intereses de los donantes ver RODRGUEZ, Irene y SOTILLO,
Jos ngel: Relaciones Internacionales, Poltica Exterior y
Cooperacin para el Desarrollo: reexiones para un debate en
el caso espaol, Revista Espaola de Derecho Internacional, vol.
LV, 2003, n 1, pp. 149-186.
10
Este punto puede ser ampliado con la lectura de
BIELCHOWSKY, Ricardo: Cincuenta aos del pensamiento
1

20

de la CEPAL, Textos seleccionados, vol. 1, Santiago de Chile,

CEPAL, 1998.
11
WALLERSTEIN, I.: Capitalismo histrico y movimientos antisistmicos: un anlisis de sistemas-mundo, Madrid, Akal, 2004.
12
La expresin empleada por Rosenau, aduce la existencia de
un continuum transnacional en cuyos extremos se encuentran
el turista y el terrorista como actores de las relaciones
internacionales. ROSENAU, James: Le touriste et le terroriste,
ou les deux extrmes du continuum transnational , Etudes
Internationales, vol. X, n 2, juin, 1979, pp. 220-226.
13
Por Bien Pblico, (en funcin del mbito espacial pueden ser
comunitarios, nacionales, regionales o globales) se entiende un
bien que trae benecios que son vigorosamente universales, en
trminos de pases (cubriendo a ms de un grupo de pases), de
personas (envolviendo a varios y preferentemente a todos los
grupos de poblacin), y de generaciones (actuales y futuras).
Ver PNUD. Seminario Financiando Bienes Pblicos Globales:
Nuevos instrumentos para nuevos desafos Un dilogo de
poltica -, New York, febrero, 2002. Disponible en <http://www.
undp.org/ods/d-monterrey.html>.
14
BREUNING, M.: Foreign Aid, Development Assistance, or
Development Cooperation, Whats in a name?, International
Politics, vol.39, n 3, September, pp.369-377.
15
ALBUQUERQUE, Francisco: La cooperacin ocial de
Espaa al desarrollo, Informacin Comercial Espaola, n 702,
1992, pp. 144.
16
Disponibles en <http://www.oecd.org/
dataoecd/43/52/35832722.pdf>.
17
Puede consultarse al respecto IGLESIA-CARUNCHO,
Manuel: El impacto econmico de la cooperacin para el
desarrollo, Madrid, La Catarata/IUDC-UCM, 2005, pp. 37-39.
CARTA INTERNACIONAL

SETEMBRO 2007

GOMZ GALN, Manuel y SANAHUJA, J.A.: El sistema

internacional de cooperacin al desarrollo, Madrid, CIDEAL,
1999.
19
ALONSO, Jos Antonio: Ecacia de la ayuda: un
enfoque desde las instituciones, en Revista CIDOB dAfers
Internacionals, n 72, 2005/2006, pp. 19-32. Disponible en
<http://www.cidob.org>.
20
Un anlisis desde una perspectiva terica en CORNAGO,
No: Desarrollo, Subdesarrollo y Postdesarrollo: un anlisis
crtico del debate contemporneo, Cursos de Derecho
Internacional de Vitria-Gasteiz, Tecnos/UPV, 1997, pp. 39-88.
21
Aludo al ttulo del libro ya citado de Gilbert Rist, que puede
completarse con la lectura de Oswaldo de Rivero, El Mito del
Desarrollo, Lima, FCE, 2001.
22
MARTINEZ GONZLEZ TABLAS, Angel. Visin global de
la cooperacin para el desarrollo. Barcelona: Icaria Editorial,
1995.
23
Ver HARCOURT, A.H.: Help, cooperation and trust
in animals, en HINDE, Robert y GROEBEL, Jo.(eds.):
Cooperation and Prosocial Behaviour, Cambrigde, University
Press, 1991, pp. 15-26.
24
EDWARDS, Michael: Un futuro en positivo. La cooperacin
internacional en el siglo XXI, Barcelona, Intermn/Oxfam, 2002.
25
ATTIN, F. : La Politica Internazionale Contemporanea,
edicin de 1983, pg.84.
26
HOLSTI, K.J.: International Politics. A Framework for
Analysis, Englewood Clis, N.J., 1967, pg. 381.
27
KEHOANE, Robert.O: Despus de la hegemona. Cooperacin
y Discordia en la poltica econmica mundial, Buenos Aires,
GEL, 1988, pg. 26.
28
COSTA VAZ, Alcides: Cooperaao, integraao e processo
negociador. A construao do MERCOSUL, Brasilia, FUNAG/
IBRI, 2002, pp. 27-44.
29
AXELROD, Robert: La complejidad de la cooperacin:
modelos de cooperacin y colaboracin basados en los agentes,
Mxico, FCE, 2004.
30
SARFATI, Gilberto: Teoria de Relaoes Internacionais, Sao
Paulo, Saraiva, 2005, pp. 24-29.
31
COSTA VAZ, Alcides: Cooperaao, integrao e processo
negociador. A construao do MERCOSUL, Brasilia, FUNAG/
IBRI, 2002, pp. 27-44.
32
Una sntesis de estos argumentos en RODRGUEZ, Irene y
SOTILLO, Jos ngel: Relaciones Internacionales, Poltica
Exterior y Cooperacin para el Desarrollo: reexiones para
un debate en el caso espaol, Revista Espaola de Derecho
Internacional, vol. LV, 2003, n 1, pp. 149-186.
33
Un resumen de los argumentos para la tica de la cooperacin
en PRADO LALLANDE, Juan Pablo: La dimensin tica de la
cooperacin internacional al desarrollo. Entre la solidaridad y
el poder en las relaciones internacionales, Biblioteca Digital de
la Iniciativa Interamericana de Capital Social, tica y Desarrollo
del BID, disponible en <http://www.iadb.org/etica>.
34
GONZLEZ PARADA, Jos Ramn: Enfoques de la ayuda
al desarrollo, en Nieto Pereira, Lus: Cooperacin para el
desarrollo y ONG, una visin crtica, Madrid, IUDC/UCM La
Catarata, 2001, pg. 53.
18

CARTA INTERNACIONAL

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