Liderando O

Desenvolvimento
Sustentvel das
Cidades
Unidade Temtica

Sustentabilidade Urbana
na Amrica Latina e Caribe

Semana 1

Liderando o Desenvolvimento Sustentvel das Cidades

Gerente do Setor de Conhecimento e Aprendizagem:
Federico Basaes
Chefe do Instituto Interamericano para o Desenvolvimento Econmico e Social INDES:
Juan Cristbal Bonnefoy

Coordenador Geral do Programa:

Jos E. Yitani

Coordenadora ICES Brasil:

Mrcia Maria Silva Casseb

Equipe do programa:
Ana Haro
Marcelo Bessa
Katia Miller

Autor:
BID

Este documento uma traduo do documento Banco Interamericano de Desenvolvimento (2011):

Sostenibilidad Urbana en Amrica Latina y el Caribe. Washington DC: BID.

Editorao e Diagramao:
Manthra Comunicao

Copyright2015 Banco Interamericano de Desenvolvimento. Esta obra est licenciada sob uma licena
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como parte desta licena CC-IGO.
Note-se que o link fornecido acima inclui termos e condies adicionais da licena.
As opinies expressas neste vdeo so de responsabilidade dos autores e no refletem necessariamente
a posio do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de sua Diretoria Executiva, ou dos pases que
eles representam

Contedo

1. Introduo 3
2. Urbanizao e desenvolvimento econmico 4
3. Sustentabilidade do desenvolvimento urbano 7
4. Os desafios Urbanos na ALC 9
4.1 Riscos de desastres e mudana climtica 9
4.2 Desenvolvimento urbano integral 11
4.3 Gesto fiscal, governabilidade e transparncia 20

5. Rumo a um conceito de sustentabilidade urbana

aplicvel ALC 25
5.1 A experincia do BID  25
5.2 Elementos para avaliar e planejar o desenvolvimento
urbano sustentvel  28
5.3 Enfoque nas cidades mdias  29

6. Reflexes Finais 30
7. Referncias 31

Sustentabilidade Urbana na Amrica Latina e Caribe

Unidade temtica:

Sustentabilidade Urbana
na Amrica Latina e Caribe
1. Introduo
A Amrica Latina e o Caribe (ALC) a regio em desenvolvimento
que registrou a mais rpida urbanizao no mundo. A populao
urbana passou de 41% em 1950 para 80% em 2010. Ao mesmo
tempo, a regio mostra uma importante concentrao de atividade econmica nas zonas urbanas. Atualmente, entre 60% e 70%
do produto interno bruto (PIB) regional produzido nos centros
urbanos. Apesar dessa gerao de riqueza, duas em cada trs pessoas que vivem nas cidades latino-americanas esto em condies
de pobreza. Esse fato, juntamente com a crescente importncia do
impacto das cidades sobre o meio ambiente e a alta vulnerabilidade das cidades latino-americanas em relao mudana climtica, aos desastres naturais e as limitaes financeiras, nos obriga a
refletir sobre o conceito de sustentabilidade no desenvolvimento
urbano da ALC.
As cidades no so a soma de vrios setores; ao contrrio, elas so
sistemas complexos e interdependentes, cuja dinmica influencia a
qualidade de vida de milhes de pessoas e boa parte da economia
regional.
Os desequilbrios ambientais, econmicos e sociais das cidades
podem gerar barreiras intransponveis para o desenvolvimento sustentvel dos pases. Para resolver estes desequilbrios necessrio
entender como as cidades funcionam realmente.
Com esse objetivo, este documento apresenta uma anlise sobre a
sustentabilidade urbana na Amrica Latina e Caribe. O trabalho
composto por seis sees. A segunda seo expe a relao entre
a urbanizao e o desenvolvimento econmico em nvel internacional e regional. A terceira seo apresenta a evoluo do conceito
de sustentabilidade no mbito urbano nos ltimos anos. A quarta
seo mostra os principais desafios que afetam a sustentabilidade
das cidades da ALC, enquanto a quinta seo estabelece os fundamentos de uma proposta metodolgica para abordar o estudo integral da sustentabilidade urbana das cidades da regio. O trabalho
chega ao seu pice com as reflexes finais da sexta e ltima seo.

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2. Urbanizao e desenvolvimento econmico

Nos ltimos 60 anos, vimos um significativo avano da urbanizao
no mundo. A porcentagem da populao residente nas zonas urbanas passou de 29% da populao em 1950 para 51% em 2010.
Esta tendncia ocorreu com uma forte assimetria. Enquanto os pases desenvolvidos alcanaram um grau de urbanizao prximo de
75% em 2010, os pases em desenvolvimento alcanaram os 45%. A
ALC uma exceo dentro deste ltimo grupo, com uma urbanizao
aproximada de 80%. De acordo com as projees das Naes Unidas (2008), o processo de urbanizao ficar mais forte nas prximas
dcadas, e em 2050 a mdia mundial de urbanizao chegar a 69%
enquanto na ALC est ser de 89% (ver grfico 1).
Na ALC vemos uma ampliao da populao urbana nas diferentes
subregies. Ainda que a Amrica do Sul registre um maior grau de urbanizao, a Amrica Central e o Caribe tambm apresenta um importante crescimento da populao residente nas cidades (ver grfico 2).

Grfico 1. Evoluo da populao urbana por regies, 1950-2050

(Porcentagens)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

1950
frica

1960

1970
sia

1980

1990

Europa

2000
ALC

2010

2020

2030

Amrica do Norte

2040

2050
Oceana

Fonte: Naes Unidas (2008)

As teorias de desenvolvimento focaram tradicionalmente na urbanizao. Afirmando que a industrializao da atividade econmica
leva a um distanciamento entre a produtividade urbana e rural, a
qual, por sua vez, reflete em uma diferena salarial entre as duas reas, pressionando a migrao rural-urbana. Esse fenmeno reforado por uma queda na participao dos produtos agropecurios na
demanda a favor da produo dos setores industrial e de servios.
Da mesma forma, a urbanizao gera melhores indicadores de bem
estar para os moradores de centros urbanos em comparao com

Sustentabilidade Urbana na Amrica Latina e Caribe

os habitantes das zonas rurais, pois desfrutam de maior oferta de

bens pblicos e rendas melhores. Essas foras do desenvolvimento
econmico geram a migrao do campo para a cidade resultando
nos graus de urbanizao observados nas ltimas dcadas.

Grfico 2. Urbanizao na Amrica Latina e Caribe nas grandes

regies, 1950-2050.
Porcentaje de poblacin urbana

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

1950

1960

1970

1980

mrica do Sul

1990

2000
Caribe

2010

2020

2030

2040

2050

Centroamrica

Fonte: Naes Unidas (2008)

No entanto, esta teoria no reflete, necessariamente, o padro de

desenvolvimento dos pases da ALC, nem explica porque apresentam nveis de urbanizao substancialmente maiores que os
de outras regies do mundo. O crescimento da populao urbana
na ALC no resultou necessariamente em melhores condies de
vida para seus habitantes. Mesmo quando a regio mostra uma das
mais altas porcentagens da populao vivendo em reas urbanas
no mundo, a renda per capita mdia mantm-se abaixo das mdias
observadas nos pases desenvolvidos.
Este paradoxo de urbanizao e pobreza explica-se, em parte, pela
expulso da populao rural como resultado da concentrao de
propriedades e da baixa produtividade rural; a escassa regulao
urbana e o desenvolvimento de assentamentos informais; a centralizao e a consolidao de pases-ilhas no Caribe. Neste sentido, o excesso de urbanizao ocorre, em grande parte, como
resultado do crescimento desproporcional de grandes metrpoles,
causado pelos fatores j demonstrados.
Por esse lado, a rpida urbanizao resultou em importantes dficits
de infraestrutura urbana. De acordo com a ONU-Hbitat (2008), 117
milhes de pessoas vivem em assentamentos irregulares na regio, o

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que equivale a 27% da populao urbana. Esta situao gera grandes contrastes de qualidade de vida dentro das cidades, com reas
desenvolvidas convivendo com zonas de extrema pobreza, carentes
de servios bsicos e infraestrutura, deficiente em servios sociais e
com condies habitacionais e ambientais precrias.1
De acordo com a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe (CEPAL, 2010a), as cidades latino-americanas apresentam uma
alta concentrao de pobreza. Para 2008, estimou-se que dois teros dos pobres da regio residiam em zonas urbanas (118 milhes
de pessoas). Apesar desta complexa realidade social, as cidades
tm um papel chave na gerao do produto regional, visto que so
responsveis por 70% do PIB da ALC.2
Podemos distinguir trs etapas no processo de urbanizao latino-americana. A primeira etapa ocorreu no comeo do sculo XX,
com o crescimento urbano inicial dos pases do cone sul, em decorrncia dos perodos de prosperidade e crescimento orientado
para a exportao ocorrido principalmente na Argentina, Chile e
Uruguai (Polse, 2010). A segunda etapa ocorreu na segunda metade do sculo XX e caracterizou-se pelo crescimento e aprofundamento da urbanizao, gerados, em grande parte, pela estratgia
de substituio de importaes. Por fim, a terceira etapa, marcada
pela desconcentrao das grandes cidades e crescimento das cidades mdias, est ocorrendo nas ltimas dcadas.3
A urbanizao cria maior demanda de atividades e servios por parte do Estado, que requerem mais recursos para o seu financiamento. De acordo com a Lei de Wagner4, a urbanizao que acompanha o crescimento econmico gera relaes sociais e espaciais
mais complexas, que demandam a interveno do Estado como
regulador coordenador e provedor de servios. A maior interveno
estatal ocorre principalmente atravs de dois canais. Em primeiro
lugar, o aumento da populao urbana resulta em sociedades mais
desenvolvidas com maiores conflitos entre seus membros. Assim, o
Estado comea a desempenhar um papel crtico na soluo de disputas entre seus cidados. Por outro lado, visto que o gasto pblico
tende a crescer mais que a receita, podemos observar dificuldades
1 Ruprah (2009) afirma que os maiores problemas em relao ao dficit qualitativo da habitao na ALC esto no acesso a servios sanitrios, construes com piso de terra e questes relacionadas propriedade.
2 Para calcular o PIB urbano, descontaram-se as atividades do setor primrio (agropecuria e minerao) do PIB total.
As tendncias do crescimento econmico mostram que as atividades manufatureiras e de servios esto nas cidades.
3 Alguns dos autores que defendem essa linha so Cristini et al. (2008), Pinto Cunha (2002), Krugman e Elizondo (1996)
e Portes e Roberts (2004).
4 Para mais detalhes sobre a Lei de Wagner, veja Bird (1971).

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em se satisfazer a grande demanda de bens e servios pblicos resultantes da urbanizao.

3. Sustentabilidade do desenvolvimento urbano

A forte urbanizao gerou certa preocupao por parte dos governos sobre os impactos sociais e econmicos, bem como em relao s consequncias ao meio ambiente. importante alcanar um
padro de crescimento que melhore as condies das atuais geraes sem comprometer o futuro das seguintes. Como as cidades,
atualmente, concentram uma alta porcentagem da populao e
da atividade econmica, a sustentabilidade urbana fundamental
para que se alcance uma tendncia de desenvolvimento conveniente para as geraes presente e futura.
O conceito de sustentabilidade inicialmente baseava-se na preservao da natureza, e assim manteve-se at o fim do sculo XX5. O
meio ambiente era associado com a natureza rural e silvestre, as
quais deveriam ser protegidas do avano urbano e das mudanas
culturais. A partir desse conceito, a dinmica ambiental era vista
como assunto distante da realidade das cidades e os esforos empreendidos tinham por objetivo integrar a varivel ambiente com
o desenho urbano geral e com o manejo dos problemas ocasionados pela introduo de sistemas massivos de gua e esgoto, a
criao de parques e zonas de recreao ou o planejamento tradicional do uso do solo.
De acordo com Shmelev e Shmeleva (2009), o conceito de desenvolvimento sustentvel foi introduzido em 1987 no relatrio da
Comisso das Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, e era entendido como um processo de progresso econmico harmonioso capaz de satisfazer os princpios de justia social
e responsabilidade ambiental. Para alcan-lo, entendia-se que seria necessrio um compromisso que permitisse equilibrar as metas
econmicas, ambientais e sociais entre as geraes presentes e futuras. Apesar desses avanos, foi necessrio esperar at 1992 para
que, durante uma conferncia de especialistas no Rio de Janeiro se
reconhecesse a importncia das cidades como rea de aplicao
do conceito de desenvolvimento sustentvel.
Na ltima dcada, realizaram-se diversos encontros da comunidade internacional com o objetivo de promover aes que permitam
alcanar melhorias na qualidade de vida urbana. Chegou-se a um
5 Esses conceitos esto fundamentados em Shmelev e Shmeleva (2009).

Liderando o Desenvolvimento Sustentvel das Cidades

novo conceito de sustentabilidade, a qual inclui diferentes componentes urbanos que ultrapassam os componentes ambientais
e incluem as variveis culturais, polticas, institucionais, sociais e
econmicas. Esta nova viso requer o desenvolvimento de metodologias que contemplem o estudo das cidades como um sistema
global complexo, com mltiplos setores. Assim, a aproximao interdisciplinar pode colaborar com uma compreenso qualitativa e
quantitativa dos problemas de desenvolvimento e gesto urbana.
Uma reviso da bibliografia vigente sobre o tema da sustentabilidade urbana permite entender que h propostas de aplicaes
empricas que buscam uma abordagem holstica. Muitas delas partem da anlise de determinados problemas setoriais e seus impactos em outros componentes do sistema urbano6. Por outro lado,
houve uma srie de trabalhos com uma abordagem mais integral
da anlise urbana7.
Em sntese, a nova viso de cidade sustentvel caracteriza o desenvolvimento urbano como um sistema integrado em que os aspectos sociais, econmicos, ambientais e institucionais esto harmonizados. Assim, parte-se da ideia de que uma cidade formada
por subsistemas que se relacionam e so interdependentes. Por
exemplo, um sistema de transporte pblico sustentvel melhoraria
a qualidade de vida e de sade pblica, pois diminuiria os gastos
energticos, ajudaria a preservar a herana natural e cultural por
meio da reduo de emisses de poluentes e permitiria a reduo
dos tempos de viagens urbanas. Da mesma forma, a construo e a
manuteno do sistema pblico de transportes so determinados
pela disponibilidade e a gesto de recursos locais, o que compromete a sustentabilidade fiscal da cidade. A anlise e a elaborao
de estratgias de desenvolvimento urbano sustentvel requerem
que uma abordagem integral que vincule os diferentes aspectos
da vida urbana. Embora haja avanos nos estudos sobre este tema,
em relao abordagem integral, definio de indicadores potenciais e no estabelecimento de canais de vnculos intersetoriais,
ainda no h uma ferramenta aplicada que permita a anlise integral e a priorizao setorial.

6 Algumas das principais reas analisadas so as de energia (Capello et al., 1999; Boyle, 2004), transporte sustentvel
(Banister, 2005), atividade econmica e planejamento (Banister et al. 1999), cidades no contexto da globalizao (Eade
e Mele, 2002; Hall e Pfeiffer, 2004) e espaos verdes (Rees, 2002; Clark, 2006).
7 Podemos ver uma abordagem holstica em Ravetz(2000), Shane e Graedel (2000), Button (2002), Wiek e Binder (2005)
e Salat e Nowacki (2010).