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Historique des finances publiques

franaises (cours)

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Table des matires

Table des matires .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I A lorigine des finances publiques : lapparition de limpt ............................................................... 5
Les facteurs conomiques et politiques .............................................................................................. 5
Les facteurs religieux ........................................................................................................................... 5
II - Du Moyen-ge 1789 : des finances publiques qui accompagnent la naissance de lEtat moderne 7
1 aspect : lmergence, temporaire, du principe du consentement limpt .................................. 7
2 aspect : une logique dpensire impulse par leffort militaire ..................................................... 8
III - De la Rvolution de 1789 la chute de Napolon : des progrs, mais persistance de la crise
financire ................................................................................................................................................. 9
Laction des rvolutionnaires de 1789 ................................................................................................ 9
Laction de Napolon......................................................................................................................... 10
IV De la Restauration la Premire Guerre mondiale : les finances publiques classiques ................ 11
V - De la Premire Guerre mondiale la fin du XX sicle : les finances publiques modernes ............ 12
Le bouleversement du rle de lEtat ................................................................................................. 12
Ladoption dune constitution financire .................................................................................... 13
La crise des annes 1970 et ses consquences ................................................................................. 13
VI Les finances publiques aujourdhui : un renouveau impuls par la crise des dficits ................... 14
Un encadrement communautaire dterminant................................................................................ 14
La LOLF Loi organique relative aux lois de finances ....................................................................... 16
Un mouvement de consolidation des finances publiques ................................................................ 17
Le dveloppement de la pluriannualit budgtaire .......................................................................... 18

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Introduction
Lhistoire de lEtat et celle des finances publiques sont consubstantiellement lies. En effet,
cest partir du moment o lhumanit a produit plus que ses propres besoins que des prlvements
ont pu tre oprs de manire entretenir une forme rudimentaire dorganisation
politique. Lapparition de limpt est, alors, le premier moment de la longue histoire des finances
publiques (I). Ce processus va se dvelopper et se complexifier tout au long des premiers sicles de la
civilisation humaine, notamment avec lEmpire romain.
Mais, il faudra attendre le Moyen-ge pour que les finances publiques connaissent un nouvel
essor. En effet, la priode qui va du Moyen-ge 1789 voit lapparition de lEtat moderne (II). Son
dveloppement, notamment au plan militaire, suppose de trouver de nouvelles recettes, plus
prcisment de lever des impts. Face lhostilit des contributeurs, le Roi sera, alors, contraint de
soumettre lapprobation dassembles de telles leves : merge, ainsi, mais de manire
temporaire, le principe du consentement limpt apparu en Grande-Bretagne. Cette priode est
aussi marque par le dveloppement considrable des dpenses publiques, notamment militaires,
celles-ci commandant le niveau des prlvements et tant lorigine dune multitude de crises
financires. La consquence est laccroissement de la dette publique tout au long du XVIII sicle et
les tentatives de Louis XVI de moderniser les finances publiques ne rsoudront pas le problme, qui
sera lun des lments dclencheurs de la Rvolution de 1789. La fin du XVIII sicle et le dbut du
XIX sicle sont marqus par la volont, tant des rvolutionnaires que de Napolon, de rformer les
finances publiques. Malgr quelques progrs, notamment au plan des principes, ces efforts restent,
cependant, sans rels effets sur la situation des comptes de la France (III).
Il faudra, alors, attendre la Restauration pour quune nouvelle conception des finances
publiques, dobdience librale, se fasse jour (IV). Concrtement, il sagit dviter que lintervention
financire de lEtat ne vienne brider la libert individuelle et entraver le fonctionnement de
lconomie. Cette nouvelle doctrine sarticule autour de trois ides essentielles : la neutralit
budgtaire, des dpenses publiques destines uniquement au financement des activits rgaliennes
de lEtat et lquilibre budgtaire. Au final, cette politique permet aux comptes de la France de se
redresser, malgr des guerres ou des rvolutions. Mais, les bouleversements induits par les deux
guerres mondiales et la crise de 1929 vont rapidement bouleverser cette quation. En effet,
lmergence de la socit industrielle au cours du XIX sicle conduit lEtat dvelopper ses
interventions dans les domaines conomique et social. Ce mouvement va saccentuer avec la
Premire Guerre mondiale du fait des dpenses darmement et des ncessits de la reconstruction.
La crise des annes 30, va, elle, imposer des efforts pour soutenir les secteurs conomiques en
difficult et prendre en charge les problmes sociaux, auxquels sajouteront, une nouvelle fois, des
besoins darmement. Aprs la Seconde Guerre mondiale, outre les efforts de reconstruction, ce sont
les grands projets industriels et le dveloppement de la couverture sociale qui constituent les
nouveaux chantiers de lEtat. Cette volution traduit une mutation du rle de celui-ci : de lEtatGendarme, lon passe lEtat interventionniste, puis providence (V). Cette extension des
interventions de lEtat va, alors, ncessiter un encadrement juridique global des finances publiques,
au travers de ladoption dune constitution financire : lordonnance du 2 Janvier 1959. Si
jusquau annes 1970, ces nouvelles interventions se font dans le respect de lquilibre budgtaire, la
crise conomique, qui dbute lors de cette dcennie, va rompre cette quation et marquer le dbut
de la crise de la dette publique, signe du commencement dune nouvelle re pour les finances
publiques.

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En effet, la question des dficits publics et de la dette publique va prendre au cours des
annes 1990 une place cruciale dans le dbat politique dans la mesure o limportance des dficits
touchant la plupart des Etats industrialiss pose la question de la soutenabilit des finances
publiques, cest--dire de la capacit des Etats honorer leurs engagements financiers. Cette
thmatique va connaitre un regain dintrt avec la crise conomique rsultant de la crise financire
partir de 2008. Ces circonstances vont, alors, avoir trois sries de consquences (VI). Dabord,
lexistence dune monnaie unique en Europe va ncessiter la mise en place dune discipline
budgtaire de manire ce que les politiques budgtaires des uns ne contraignent pas la situation
conomique des autres. Ensuite, lexigence de maitrise des dficits va rendre ncessaire une rforme
de lEtat, celle-ci passant, notamment, par une gestion axe sur lexigence de performance de la
dpense publique : cest dans ce cadre qua, alors, t adopte une nouvelle constitution
financire avec la LOLF. Enfin, les contraintes europennes et lobjectif de retour lquilibre
budgtaire vont conduire dune part un mouvement de consolidation des finances publiques et
dautre part au dveloppement de la pluriannualit budgtaire.

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I A lorigine des finances

publiques : lapparition de
limpt
Il ne peut y avoir de finances publiques que ds lors quexistent des mcanismes de
prlvements obligatoires destins entretenir une Administration publique. Lorigine des finances
publiques remonte, alors, aux premires formes dorganisation humaine ou des impts sont
progressivement instaurs pour financer des activits publiques, principalement militaire au dpart.
Lapparition des finances publiques apparait, donc, intimement lie celle de limpt, dont le
dveloppement repose sur des facteurs dordre tant conomiques et politiques (1) que religieux (2).

Les facteurs conomiques et politiques

Lapparition de limpt est fondamentalement lie au stade de dveloppement de la socit
humaine. En effet, cest partir du moment o celle-ci est parvenue, par le dveloppement de
lagriculture, produire plus que ses besoins quune forme de prlvement a pu tre possible.
Prenant lorigine la forme de pillages dsordonns, ces prlvements vont progressivement
prendre le caractre de tributs destins entretenir lorganisation politique institutionnalise. Cette
transition est rendue possible par lvolution des socits humaines qui progressivement se
sdentarisent, apprennent grer les surplus de production et laborent des mcanismes de
relations sociales de plus en plus complexes. Limpt apparait, alors, comme intimement li
lapparition de lEtat. Ces deux phnomnes se nourrissent dailleurs mutuellement : lEtat marque la
domination ncessaire la ralisation du prlvement, mais, en retour, limpt consolide les
rapports de domination par le dveloppement dune arme et dune Administration quil permet.

Les facteurs religieux

Limpt peut aussi tre apprhend comme un phnomne religieux. Concrtement, il sagit
ici de dire que limpt, appel aussi sacrifice fiscal, serait la continuit du rituel sacrificiel qui anime
lespce humaine depuis la nuit des temps. En effet, selon certaines thories, lhomme se
considrerait comme ternellement dbiteur des dieux, et naurait de cesse que de se livrer de tels
sacrifices pour tenter de renouer avec la communaut invisible, celle des dieux, et reconstituer, ainsi,
la communaut originelle. Ce sacrifice apparait, alors, comme remplissant une fonction dintgration
au sein dun ordre universel transcendant toute forme dorganisation sociale. Plus tard, lapparition
de lEtat, cest--dire dune entit dtenant le pouvoir sur la socit, aurait conduit laciser en
quelque sorte le sacrifice religieux : en effet, la csure hommes / dieux aurait succd la coupure
hommes / Etat, et le sentiment de dette aurait t transfr des dieux lEtat.

Si lon se situe maintenant un stade plus avanc de la civilisation humaine, il faut

remarquer que cest lEmpire romain qui commence organiser les finances publiques en
centralisant les recettes de lEtat au sein du Trsor imprial, dnomm fiscus , et du Trsor de
lEtat romain, laerium . Les rois francs rcuprent le fruit des impts romains, puis
progressivement ces produits sont clats entre les seigneurs fodaux et le Trsor public se
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privatise. Avec les croisades, revient lide de recettes royales. Et, cest partir du Moyen-ge que la
monarchie commence lever des impts pour financer ses actions, notamment militaires.

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II - Du Moyen-ge 1789 : des

finances publiques qui
accompagnent la naissance de
lEtat moderne
La priode qui va du Moyen-ge 1789 voit lapparition de lEtat moderne. Son
dveloppement, notamment au plan militaire, suppose de trouver de nouvelles recettes, plus
prcisment de lever des impts. Face lhostilit des contributeurs, le Roi sera, alors, contraint de
soumettre lapprobation dassembles de telles leves : merge, ainsi, mais de manire
temporaire, le principe du consentement limpt apparu en Grande-Bretagne. Cette priode est
aussi marque par le dveloppement considrable des dpenses publiques, notamment militaires,
celles-ci commandant le niveau des prlvements et tant lorigine dune multitude de crises
financires qui dboucheront sur la Rvolution de 1789.

1 aspect : lmergence, temporaire, du principe du

consentement limpt
Le principe du libre consentement limpt est n en Grande-Bretagne au XIII sicle. Lon en
trouve une premire illustration dans la Grande Charte de Jean sans Terre de 1215 : celle-ci
prvoit qu aucun cuage ou aide ne sera tabli dans notre royaume sans le consentement du
commun conseil de notre royaume . Par la suite, cette Charte ne sera pas applique par la dynastie
des Tudors, et il faudra attendre celle des Stuart pour que le principe quelle consacre soit nouveau
lordre du jour. Ainsi, lorsque Charles I dcide de gouverner en ayant recours lemprunt forc, le
Parlement rappelle, par la Ptition des droits de 1628, le principe du consentement limpt. Puis,
cest le clbre Bill of Rights de 1689 qui viendra consacrer ledit principe. Surtout, en plus de prvoir
lautorisation de la leve de limpt par le Parlement, cest lutilisation des fonds ainsi leves, cest-dire la dpense publique, qui fait dornavant lobjet dun contrle du Parlement. Les bases dun
vritable droit financier public sont, de ce fait, poses.
En France, le principe du consentement limpt saffirme progressivement au cours du
Moyen-ge. En effet, cest partir de cette priode que lEtat moderne apparait en France. Le
dveloppement de lAdministration qui accompagne ce mouvement amne, alors, la monarchie, ne
plus se contenter des revenus traditionnels tirs du domaine royal et chercher de nouvelles
recettes, en loccurrence les impts. La Guerre de Cent ans marque ici un tournant dans la mesure o
le financement des oprations militaires suppose de trouver des recettes extraordinaires. Sont, ainsi,
crs quatre nouveaux prlvements : les aides (impts indirects sur les ventes et transports de
marchandises), la gabelle sur le sel, les traites ( droits de douane entre provinces) et le fouage
(impt indirect peru sur les roturiers, anctre de la taille). Ds lors, afin dviter des rvoltes fiscales,
la leve des impts est soumise lapprobation des Etats gnraux. Ceux-ci se runissent pour la
premire fois sous Philippe le Bel en 1302. Pendant la Guerre de Cent ans, ils autorisent la leve des
quatre impts cits plus haut, dabord de manire provisoire, puis de faon permanente. Est, ainsi,
transpos en France le principe du consentement limpt n en Grande-Bretagne, mme si celui-ci
nest appliqu que de manire limite puisque les Etats gnraux ne se runissent que sur
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convocation du Roi et de manire non permanente. Cependant, confront la hausse des besoins et
lhostilit des parlements de Paris et de province, le Roi ne parvient pas rformer le systme. La
consquence est que les Etats gnraux ne seront plus runis de 1614 1789, marquant, ainsi,
leffacement, temporaire, du principe du consentement limpt.

2 aspect : une logique dpensire impulse par leffort

militaire
Jusquau rgne de Franois I, les recettes commandaient les dpenses : en dautres termes,
le Roi dpensait en fonction du niveau de ses recettes. A partir du XVI sicle, la logique sinverse et
la ncessit de financer la diplomatie et les moyens militaires commande de prlever en fonction des
besoins. Il sensuit un accroissement des ressources financires du Royaume et du pouvoir
dinfluence du Roi de France. Ce mouvement se poursuivra au XVII sicle au cours duquel la
situation politique de la France se voit fragilise par lassassinat dHenry IV. Confronte, alors, une
noblesse hostile, la rgente, Marie de Mdicis, distribue des grces et des charges ses membres
afin de la contrler. Elle poursuit, dans le mme temps, un renforcement de la protection des
frontires du pays. Le poids des dpenses militaires dans le budget de lEtat sera tel quil
reprsentera, sous le rgne de Louis XIV, la moiti des dpenses totales en temps de paix et les deuxtiers en priode de guerre.
La consquence de limportance de ces dpenses sera une succession de crises
financires. Ainsi, la lutte par Louis XIV contre toutes les coalitions trangres laisse, la fin de son
rgne, une dette de deux milliards de livres. Pour la rembourser, le rgent Philippe dOrlans met
massivement du papier-monnaie jusquen 1720 ou le systme seffondre. Malgr le retour une
certaine orthodoxie financire, les dpenses continuent leur mouvement ascendant, notamment en
raison de plusieurs guerres. Face la ncessit de trouver de nouvelles recettes, le Roi envisage de
recourir la fiscalit, mais les parlements sy opposent, ne laissant la monarchie que la voie de la
fiscalit indirecte. La dette publique saccroit, malgr tout, tout au long du XVIII sicle, et les
tentatives de Louis XVI de moderniser les finances publiques ne rsoudront pas le problme, qui sera
lun des lments dclencheurs de la Rvolution de 1789.

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III - De la Rvolution de 1789

la chute de Napolon : des
progrs, mais persistance de la
crise financire
La fin du XVIII sicle et le dbut du XIX sicle sont marqus par la volont, tant des
rvolutionnaires que de Napolon, de rformer les finances publiques. Malgr quelques progrs,
notamment au plan des principes, ces efforts restent sans rels effets sur la situation des comptes de
la France.

Laction des rvolutionnaires de 1789

La Rvolution de 1789 est ne de la conjonction de plusieurs facteurs, au nombre desquels
figurent, notamment, une crise politique double dune crise financire. Il est, ainsi, frquemment
admis que le rejet par le parlement de Paris de la rforme fiscale de 1787 va acclrer la convocation
des Etats gnraux en 1789. Lune des taches principales des rvolutionnaires sera, alors, de
rformer les finances publiques de la France en suivant principalement deux directions. Ils
commencent dabord par affirmer ou raffirmer certains principes fondamentaux. Ainsi, la clbre
Dclaration de 1789 pose plusieurs principes qui caractrisent encore les finances publiques
contemporaines : le caractre indispensable dune contribution commune pour financer les dpenses
dadministration, lgale rpartition de cette contribution ou encore le principe du consentement
limpt. Sagissant de ce dernier, cest ds le 17 Juin 1789 que lAssemble nationale dclare nuls et
illgaux tous les impts existants, car non consentis par la Nation. Quelques jours plus tard, Louis XVI
sera contraint daccepter que toute cration ou prorogation dimpt soit soumise au consentement
des dputs. Cest aussi, partir de ce moment, que lassemble aura approuver, chaque anne, en
plus des recettes, le volet dpenses publiques. Au plan fiscal, les rvolutionnaires suppriment les
impts indirects la gabelle sera supprime en 1790 - jugs inquitables et contreproductif
conomiquement, mme si le Directoire les rtablira plus tard. Ils crent, en revanche, des impts
directs, tels que la contribution foncire, la contribution mobilire qui pse sur tous les revenus qui
ne sont pas tirs du commerce et de la terre, ainsi que la patente qui frappe les professions selon des
signes extrieurs. Un lien est, par ailleurs, tabli entre fiscalit et citoyennet du fait du suffrage
censitaire.
Si ces rformes portent leur fruit au plan des principes, elles ne parviennent pas rtablir la
situation des comptes de la France. En effet, la nouvelle fiscalit dgage moins de recettes que sous
lAncien Rgime, la suppression des impts indirects expliquant en partie cette situation. Quant aux
ressources ponctuelles tires de la vente des biens du clerg, elles apparaissent rapidement
insuffisantes : en effet, avant mme la mise en vente de ces biens, Necker met 400 millions de
billets assigns sur le produit futur de la vente, mais trs vite leur cours chute, les assignats ayant une
valeur huit fois plus leve que celle des biens vendre. En ce qui concerne les dpenses, les guerres
engages par la France rvolutionnaire en Europe finissent daggraver les dficits publics. Cette
situation de variera guerre sous le I Empire

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Laction de Napolon
A son arrive au pouvoir, Napolon manifeste la volont de redresser la situation des
finances publiques de la France. Cela passe notamment par le renforcement des contrles sur les
finances franaises, avec la cration en 1807 de la Cour des comptes charge de contrler de
manire centralise les comptes et les comptables publics. Mais, les vises hgmoniques de
Napolon et les guerres quelles impliquent provoquent un accroissement considrable des dpenses
militaires. Pour autant, la pression fiscale reste mesure, notamment parce quune partie de ces
dpenses est finance par un prlvement exceptionnel sur les pays conquis. Cette situation
explique, alors, que de multiples auteurs aient, partir de la fin du I Empire, tent dlaborer un
corps de doctrines financires axe autour de lide de discipline financire. Cest la priode
classique des finances publiques.

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IV De la Restauration la
Premire Guerre mondiale : les
finances publiques classiques
Si de Franois I Napolon, la dpense commandait la recette, la chute de Napolon
marque lmergence dune nouvelle conception des finances publiques qui restera en vigueur jusqu
la Premire Guerre mondiale. Celle-ci sorganise autour dune conception librale de lEtat, celui-ci
ne devant soccuper que des missions rgaliennes. Il sagit, alors, dviter que lintervention
financire de lEtat ne vienne brider la libert individuelle et entraver le fonctionnement de
lconomie. Cette nouvelle doctrine sarticule autour de trois ides essentielles. La premire est la
neutralit budgtaire, ce qui signifie que le budget nest pas utilis pour agir sur la conjoncture
conomique ou pour jouer un rle redistributif. Les dpenses publiques doivent, par ailleurs, tre
rduites, celles-ci tant principalement consacres au financement des fonctions rgaliennes de
lEtat : cest, ainsi, qu cette poque le budget de lEtat reprsente moins d1/10 de la richesse du
pays. Enfin, le budget de lEtat doit tre quilibr, le but tant de ne prlever sur lconomie que ce
qui est strictement ncessaire au financement des missions essentielles. Ainsi, sexplique qu cette
poque les recettes proviennent essentiellement de limpt, les manipulations montaires nayant
plus cours et le recours lemprunt tant exceptionnel.
Cest cette poque quest cre la rgle des quatre temps alterns , selon laquelle le
Gouvernement prpare le budget, le Parlement le vote, lexcutif lexcute et les assembles le
contrle. Cette procdure est donc marque par un renforcement des pouvoirs du Parlement,
illustre, notamment, par la conscration de quatre principes budgtaires fondamentaux, toujours
en vigueur lheure actuelle. Ainsi, la rgle de lannualit impose que lautorisation budgtaire de
lever limpt et de dpenser soit renouvele chaque anne. Par ailleurs, afin que le contrle du
Parlement soit efficace, il faut que lensemble des comptes soit retrac dans un document unique :
cest le principe dunit budgtaire. Cest aussi le but du principe duniversalit budgtaire qui
impose de prsenter toutes les recettes et toutes les dpenses, et non simplement un solde. Enfin, le
principe de spcialit budgtaire a pour objectif de permettre au Parlement de dcider prcisment
de la destination des crdits budgtaires, de manire ce que lexcutif ne puisse pas dcider
librement de celle-ci. Cest, ainsi, que la Parlement parvient voter les dpenses par ministres en
1817, puis par section de ministres en 1827 et enfin par chapitre en 1837. Toujours au plan du
contrle du Parlement, lon peut aussi noter que celui-ci vote partir de 1817 une loi de rglement
lui permettant de vrifier la correcte excution budgtaire de lanne coule. Ce contrle sera
dautant plus efficace que les mcanismes comptables, qui permettent le suivi de lexcution
budgtaire, seront affermis : cest chose faite avec le dcret dcret du 31 Mai 1862 instaurant un
nouveau rglement relatif la comptabilit publique.
Au final, lensemble de ces rformes permettent aux comptes de la France de se redresser,
malgr des guerres ou des rvolutions. Par ailleurs, lEtat commence largir ses missions, mais sans
trahir le principe de lquilibre budgtaire. Les bouleversements induits par les deux guerres
mondiales et la crise de 1929 vont, cependant, rapidement bouleverser cette quation.

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V - De la Premire Guerre
mondiale la fin du XX sicle :
les finances publiques modernes
Le XX sicle voit la dpense publique saccroitre considrablement : de moins de 10 % du PIB
avant la Premire Guerre mondiale, elle passe 30 % du PIB dans lentre-deux-guerres pour
atteindre plus de 40 % aprs la Guerre de 1939-1945. Cette volution traduit une mutation du rle
de lEtat : de lEtat-Gendarme lon passe lEtat interventionniste, puis providence. Cette extension
des interventions de lEtat va, alors, ncessiter un encadrement juridique global des finances
publiques, au travers de ladoption dune constitution financire . Si jusquau annes 1970, ces
nouvelles interventions se font dans le respect de lquilibre budgtaire, la crise conomique, qui
dbute lors de cette dcennie, va rompre cette quation et marquer le dbut de la crise de la dette
publique, signe du commencement dune nouvelle re pour les finances publiques.

Le bouleversement du rle de lEtat

Lmergence de la socit industrielle au cours du XIX sicle conduit lEtat dvelopper ses
interventions dans les domaines conomique et social. Ce mouvement va saccentuer avec la
Premire Guerre mondiale du fait des dpenses darmement et des ncessits de la reconstruction.
La crise des annes 30, va, elle, imposer des efforts pour soutenir les secteurs conomiques en
difficult et prendre en charge les problmes sociaux, auxquels sajouteront, une nouvelle fois, des
besoins darmement. Aprs la Seconde Guerre mondiale, outre les efforts de reconstruction, ce sont
les grands projets industriels et le dveloppement de la couverture sociale qui constituent les
nouveaux chantiers dun Etat qui nest plus simplement interventionniste, mais aussi providence.
Cette mutation va saccompagner dune diversification des ressources publiques : en effet, lEtat
recours lemprunt ou tire des revenus de ses activits industrielles et commerciales ; par ailleurs,
des prlvements obligatoires autres que limpt apparaissent, les cotisations sociales, pour financer
la scurit sociale.
Si ces nouvelles interventions passent par des canaux divers et varis, leur vecteur principal
reste la politique budgtaire utilise comme instrument de politique conomique et sociale et qui, de
ce fait, perd la neutralit qui la caractrisait au XIX sicle. Cette conception du rle de lEtat finira
par saffirmer au cours des annes 1930 du fait de la crise conomique et de la popularit des ides
de lconomiste britannique Keynes. Ce dernier recommande, ainsi, dutiliser les diffrents canaux
des finances publiques pour agir sur lconomie : quil sagisse de laugmentation des dpenses
publiques afin de soutenir le pouvoir dachat des mnages et la demande sadressant aux
entreprises, de lusage de la politique fiscale des fins redistributives et incitatives, ou encore de
lintervention directe de lEtat dans lconomie au travers de monopoles ou de la dtention directe
dentreprises de manire impulser un mouvement.
Ces bouleversements ont t thoriss par Richard Musgrave qui dcle trois missions
principales attribu lEtat contemporain. Celui-ci a, ainsi, dabord une fonction dallocation des
ressources qui consiste utiliser la politique budgtaire pour orienter les comportements individuels.
Par sa fonction de distribution, lEtat corrige la rpartition spontane des revenus et des richesses
afin den assurer une juste rpartition. Enfin, lEtat joue un rle de stabilisation de manire garantir
le plein emploi des facteurs de production, tels que le travail et la stabilit des prix.
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Ladoption dune constitution financire

Lextension des interventions de lEtat impose de disposer dun cadre juridique plus affirm
dans les domaines de la prparation, du vote et de lexcution du budget. Les constitutions de 1946
et 1958 renvoient, toutes deux, une loi organique. Le premier texte est, ainsi, le dcret-loi
organique du 19 Juin 1956 qui est le premier texte prvoir une organisation densemble des
finances publiques : outre la simplification de la mise en uvre des principes budgtaires, ce texte
renforce les pouvoirs de lexcutif en matire de prparation et dexcution du budget.
Mais, cest lordonnance du 2 Janvier 1959 qui constituera longtemps, jusqu la LOLF, la
constitution financire de la France. Elle a t labore avec le mme objectif que tous les textes
adopts sous limpulsion du Gnral de Gaulle dans la V Rpublique naissante, savoir la
prminence de lexcutif : cest, ainsi, que cette ordonnance fait la part belle au Gouvernement en
matire de finances publiques. Du point de vue du contenu de ce droit budgtaire, lorientation
consistait principalement faire du budget un budget de moyens. Mais, cette logique est
progressivement apparue inadapte la crise des dficits qui caractrise la France depuis les annes
1970, ce qui imposa ladoption dune nouvelle constitution financire .

La crise des annes 1970 et ses consquences

Les deux chocs ptroliers provoquent une immense crise conomique mondiale. Dans ce
contexte, les dpenses publiques continuent daugmenter de manire tenter de relancer la
croissance. Mais, ce faisant, des dficits publics apparaissent, alors que jusqu prsent les
interventions de lEtat staient opres en garantissant lquilibre budgtaire. Plus prcisment, la
France est, depuis 1974, en situation de dficit budgtaire permanent, et la dette publique
reprsente 1 833,8 milliards , soit 90,2 % du PIB la fin 2012.
Lautre volution quil convient de noter que la dpense publique sest diversifi. Si la
Libration, les dpenses de lEtat reprsentaient les 2/3 des dpenses publiques, elles nen
reprsentent plus que 30 % aujourdhui. En effet, outre les dpenses des collectivits locales qui se
sont dveloppes du fait de la dcentralisation, ce sont les dpenses de scurit sociale qui,
aujourdhui, reprsentent la plus grande part des dpenses publiques. Le mme mouvement a
affect les prlvements obligatoires.
Cest dans ce contexte quune nouvelle approche des finances publiques a t impulse au
cours des annes 1990, tant au plan communautaire quinterne.

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VI Les finances publiques

aujourdhui : un renouveau
impuls par la crise des dficits
La question des dficits publics et de la dette publique occupe, depuis les annes 1990, une
place cruciale dans le dbat politique. En effet, limportance des dficits touchant la plupart des Etats
industrialiss pose la question de la soutenabilit des finances publiques, cest--dire de la capacit
des Etats honorer leurs engagements financiers. Cette thmatique a connu un regain dintrt avec
la crise conomique rsultant de la crise financire partir de 2008. Ces circonstances ont, alors, eu
trois sries de consquences. Dabord, lexistence dune monnaie unique en Europe a ncessit la
mise en place dune discipline budgtaire de manire ce que les politiques budgtaires des uns ne
contraignent pas la situation conomique des autres. Ensuite, lexigence de maitrise des dficits a
rendu ncessaire une rforme de lEtat, celle-ci passant, notamment, par une gestion axe sur
lexigence de performance de la dpense publique : cest dans ce cadre qua, alors, t adopte une
nouvelle constitution financire avec la LOLF. Enfin, les contraintes europennes et lobjectif de
retour lquilibre budgtaire ont conduit dune part un mouvement de consolidation des finances
publiques et dautre part au dveloppement de la pluriannualit budgtaire.

Un encadrement communautaire dterminant

Lexistence de la monnaie unique a provoqu la mise en place de rgles de discipline
budgtaire, de manire encadrer tant les finances de lEtat que celle des collectivits locales et de
la Scurit sociale. Ces rgles trouvent leur origine dans la construction de lUnion conomique et
montaire (UEM) par le trait de Maastricht, sign en Fvrier 1992 et entr en vigueur le 1
Novembre 1993, dont la zone euro est la manifestation la plus remarquable. Ce texte prvoyait, ainsi,
que les pays de lUnion europenne (UE) pourraient participer lUEM condition de remplir cinq
critres de convergence : les plus importants sont ceux imposant un dficit des administrations
publiques et une dette publique ne dpassant pas respectivement 3 % et 60 % du PIB. Ces critres
avaient pour but, au dpart, de dterminer la liste des pays pouvant entrer dans la zone euro. Mais,
craignant que certaines pays ne mnent une politique budgtaire laxiste une fois ce barrage franchi,
il t dcid, en 1997, dans le cadre de la troisime phase de lUEM qui devait commencer le 1
Janvier 1999, que les pays ayant adopt leuro devraient se conformer ces critres de manire
permanente et quun dispositif de contrle serait mis en place. La raison dtre de rgles aussi
strictes tient, alors, la volont dviter les distorsions entre Etats qui pourraient mettre en danger la
zone euro. En effet, au-del de la poursuite d'une politique budgtaire saine et responsable,
lobjectif de telles rgles est de prvenir toute situation d'insolvabilit d'un pays participant l'euro
et ainsi dviter que la politique budgtaire dun pays ne contraigne la politique montaire de
lensemble de la zone. Il sagit donc dliminer le risque de ce que lon appelle le comportement de
free rider (passager clandestin) qui consisterait pour un pays profiter de son appartenance la
zone euro pour mener des politiques budgtaires laxistes sans en payer le prix et entrainant une
hausse de taux dintrts pnalisant lensemble de la zone. Ce dispositif vise, par ailleurs, se
prmunir contre dventuelles pressions en faveur d'un sauvetage par les autorits montaires
communautaires en cas d'insoutenabilit du niveau de dficit ou de dette dun pays : en effet, en
pareille hypothse, lUE naurait dautres choix que de renflouer le pays en question pour ne pas
avoir soit rpudier la dette de ce pays, soit encourir lclatement.
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Concrtement, trois phases ont ponctu ce processus. Cet encadrement communautaire a,

ainsi, t institu par le Pacte de stabilit et de croissance (PSC) adopt en 1997 : celui-ci reprend les
limites en matire de dficit public et de dette publique applicables pour lentre dans lUEM, et
comporte, par ailleurs, un volet prventif avec une procdure dexamen et de surveillance mutuelle
des politiques budgtaires, ainsi quun volet rpressif lorsquun Etat dpasse le critre de dficit
public. La faiblesse de la croissance conomique au dbut des annes 2000 devait, cependant,
conduire nombre de pays europens ne pas pouvoir respecter les rgles les plus fondamentales du
PSC ; un assouplissement fut donc dcid en 2005. Avec la crise conomique de 2008, et, il faut bien
le reconnaitre, la domination des ides librales, cest la logique inverse qui est suivie. Ainsi, trois
rformes successives sont adoptes partir de 2011 : le six-pack en octobre 2011, le Trait sur la
stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) au sein de lUnion europenne en 2012 et le twopack en 2013. Concrtement, quatre grandes orientations sont suivies par ces rformes. Les rgles
sont dabord renforces ou compltes. Ainsi, les pays qui ont une dette qui dpasse 60 % du PIB
feront l'objet d'une procdure de dficit excessif s'ils ne rduisent pas cet excdent d'au moins 5 %
par an en moyenne sur trois ans. Surtout, le TSCG prvoit que les objectifs budgtaires moyen
terme doivent tre inscrits dans la lgislation nationale et que les dficits structurels, cest la
fameuse rgle dor , doivent tre limits 0,5 % du PIB. Le dispositif de contrle est aussi renforc
tant au plan prventif quau plan rpressif. Par ailleurs, le two-pack permet dlargir
progressivement la surveillance pour les tats membres de la zone euro qui prsentent un niveau
lev de dficit ou de dette ou qui connaissent des difficults en termes de stabilit financire. Enfin,
pour prvenir des dsquilibres conomiques tels que ceux que la Grce ou lEspagne ont connu, un
systme de surveillance des politiques conomiques, qui constitue le pendant de la surveillance
budgtaire, est institu.
En droit interne, cest la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et
la gouvernance des finances publiques qui a modifi les procdures budgtaires conformment aux
principes du TSCG du 2 mars 2012. Elle anticipe galement la mise en uvre du rglement europen
du 2 pack . Cette loi organique confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances
publiques le soin de mettre en uvre la "rgle d'or" fixe par le TSCG. Les lois de programmation
devront donc dsormais fixer un objectif de dficit "structurel", cest--dire corrig des variations de
la conjoncture, qui ne pourra pas dpasser 0,5 % du PIB, conformment ce que prvoit le TSCG. Par
ailleurs, elle cre un Haut conseil des finances publiques (HCFP) Charg de veiller au respect par les
lois de programmation mais galement par les lois financires annuelles de lobjectif de dficit
"structurel". Enfin, elle introduit un mcanisme de correction qui devra tre mis en uvre en cas
dcart important par rapport lobjectif de solde structurel constat en excution au moment de la
loi de rglement. Concrtement, en vue du dpt de la loi de rglement, il appartient au Haut
conseil, si des carts importants sont constats entre les rsultats de lexcution de lanne coule
avec les orientations de solde structurel dfinies dans la loi de programmation des finances
publiques, dalerter publiquement le Parlement et le Gouvernement sur lventuelle ncessit de
dclencher ce mcanisme, au moyen dun avis rendu public. Le Gouvernement devra expliquer les
raisons dventuels carts la trajectoire lors du dbat sur la loi de rglement et proposer des
mesures correctrices, le cas chant, au moment du dbat dorientation des finances publiques en
juin. Ces mesures seront prises en compte au plus tard dans le prochain projet de loi de finances de
lanne ou projet de loi de financement de la scurit sociale. Elles devront permettre de revenir sur
la trajectoire de solde structurel initialement prvue par la loi de programmation au plus tard dans
les deux ans suivant la constatation de lcart. Seules des conditions exceptionnelles, par exemple
une grave rcession conomique, peuvent justifier de scarter de la trajectoire sans prendre de
mesures de correction.

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La LOLF Loi organique relative aux lois de finances

La situation des finances publiques a t rgie, pendant plus de 40 ans, par lordonnance du
2 Janvier 1959. En raison de lchec des multiples projets de rforme, celle-ci paraissait intouchable.
La succession des dficits publics du fait de la crise conomique que connait la France depuis les
annes 1970 devait, cependant, changer radicalement la donne. En effet, le texte de 1959 nayant
pas permis de maitriser laccroissement de la dette publique, sest fait jour progressivement le
besoin de disposer de nouveaux outils de gestion de nature tant mieux contrler la dpense
publique qu assurer une meilleure performance de celle-ci. La russite de cette rforme supposait,
cependant, lexistence de conditions politiques favorables qui furent runies au tournant du
millnaire permettant, ainsi, ladoption dune nouvelle constitution financire .
Sinspirant des modles de gestion publique promus par lOCDE et des rformes menes
dans plusieurs autres Etats depuis les annes 1980, la Loi organique relative aux lois de finances du 1
Aout 2001, modifie de manire limite par la loi organique du 12 Juillet 2005 et applique en
totalit pour la premire fois la loi de finances pour 2006, suit deux voies principales. La premire
concerne la dmarche qui doit prsider llaboration, au vote et lexcution des lois de finances.
Ainsi, l ou lordonnance de 1959 prvoyait un budget de moyens, la LOLF opte pour une
structuration des crdits selon une logique fonctionnelle, partir des objectifs atteindre. Cette
nouvelle logique, qui vise lier dpense publique et performance, a une incidence sur la
prsentation des lois de finances : la rpartition des crdits est, ainsi, effectue par missions,
composes de programmes, cest--dire en fonction de grands objectifs. Surtout, lexigence de
performance se traduit aussi au niveau de la marge de manuvre dont disposent les gestionnaires
publics en ce qui concerne laffectation des crdits vots. Ainsi, si chaque programme constitue un
plafond de crdits, les dcideurs publics peuvent redployer les crdits au sein dun programme,
tant prcis que les dpenses de personnel ne peuvent recevoir de crdits d'autres titres du
programme : cest ce que lon appelle la fongibilit asymtrique.
La consquence de cette nouvelle libert de gestion est double. Dabord, sont mis en place
des indicateurs de performance permettant de vrifier si les objectifs assigns ont t ou non
atteints, de manire responsabiliser les dcideurs publics. En dautres termes, il sagit de mesurer
annuellement la performance de la dpense publique, afin de permettre au Parlement dexercer
pleinement son contrle. Cest l lautre consquence de cette libert de gestion : les assembles
voient leurs pouvoirs considrablement accrus afin de contrler la performance de la dpense
publique, tant au niveau du vote de la loi de finances que de son excution. Cest, ainsi, que le
Parlement dispose de plus dinformations et que ses commissions des finances voient leurs
attributions en matire de rgulation budgtaire largies. Par ailleurs, la LOLF reconnait aux
parlementaires le droit de majorer les crdits d'un programme condition de minorer les crdits
d'un autre programme de la mme mission.

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Un mouvement de consolidation des finances publiques

Les contraintes europennes ont eu une influence dterminante sur les finances publiques
nationales. En effet, dans la mesure o elles concernent les finances de lensemble des
Administrations publiques (Etat, collectivits locales, Scurit sociale), sest progressivement
impose la ncessit doprer un pilotage global des diffrentes branches des finances publiques. Ce
mouvement de consolidation des finances publiques sest traduit par la cration des lois de
financement de la Scurit sociale et dorganismes paritaires de coordination entre les diffrents
acteurs de la dpense publique. Ainsi, en 2006, ont t crs une Confrence et un Conseil des
finances publiques afin dorganiser le dialogue entre les acteurs publics et promouvoir un pilotage
renforc des finances publiques. La cration de tels organismes se justifie quand lon sait les
multiples flux financiers existant entre les trois branches des finances publiques : titre dexemple,
de nombreuses ressources des collectivits locales proviennent de transferts dimpts dEtat au
profit de ces dernires. Le systme financier public tant complexe, la cration de ces instances est
un pas de plus vers une rgulation globale des finances publiques.
Par ailleurs, la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et la
gouvernance des finances publiques a institu un Haut conseil des finances publiques (HCFP) Charg
de veiller au respect par les lois de programmation mais galement par les lois financires annuelles
de lobjectif de dficit "structurel" de 0,5 % maximum du PIB conformment ce que prvoit le
Trait sur la stabilit, coordination et la gouvernance de lUE.
Ce quil faut, aussi, noter est que ce mouvement de consolidation des finances publiques se
traduit par un renforcement du rle de lEtat. En effet, partir du moment o cest lEtat qui est
tenu de rendre compte Bruxelles de la soutenabilit des finances publiques, celui-ci a souhait
renforcer son contrle sur les finances publiques non tatiques. Cela sest traduit, dabord, par la
cration, en 1996, des lois de financement de la scurit sociale. Sagissant des collectivits locales,
les exigences communautaires ont confort les rapports existant en France entre ces dernires et
lEtat. En effet, la question de l'autonomie fiscale des collectivits territoriales a toujours t en
France apprhende sous langle du degr de libert accorde ces dernires, la question du pouvoir
fiscal des collectivits tant perue comme un moyen pour l'Etat de contrler le processus
dcentralisateur. Dornavant, la question des finances locales doit prendre en compte les exigences
de la construction europenne. Influer sur le degr d'autonomie financire des collectivits locales
peut donc tre un moyen pour l'Etat de maitriser l'ensemble des finances publiques.

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Le dveloppement de la pluriannualit budgtaire

Progressivement sest fait jour lide que le retour lquilibre budgtaire supposait davoir
une vision moyen terme des finances publiques. Cet objectif sest traduit par le dveloppement de
la pluriannualit budgtaire. Cet aspect des finances publiques modernes sobserve travers les
programmes de stabilit transmis annuellement lUnion europenne. Au plan interne, la rvision
constitutionnelle du 23 Juillet 2008 modifie larticle 34 de la Constitution qui prvoit dsormais :
Des lois de programmation dfinissent les objectifs de laction de lEtat. Les orientations
pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation. Elles sinscrivent
dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Cette rforme vient, ainsi,
consacrer la pluriannualit budgtaire, avec pour objectif d'assurer une meilleure gouvernance des
finances publiques, tant en ce qui concerne la maitrise des dpenses publiques, que la prvisibilit
des recettes. Concrtement, sont cres les lois de programmation pluriannuelles des finances
publiques qui sont des lois ordinaires dont le but est de dfinir pour lensemble des administrations
publiques les orientations pluriannuelles des finances publiques moyen terme, avec lobligation de
sinscrire dans lobjectif dquilibre des comptes publics. Ces lois dclinent, alors, des objectifs pour
chacun des acteurs de la dpense publique : en effet, la stratgie des finances publiques est une
stratgie toutes administrations publiques confondues qui porte non seulement sur le champ de
ltat, couvert par la loi de finances, et de la Scurit sociale, couvert par la loi de financement de la
scurit sociale, mais aussi sur les collectivits territoriales, lassurance-chmage et les rgimes
complmentaires de retraite. Ces lois ont pour objectif de renforcer la visibilit des gestionnaires
publics et dassurer le respect de la norme de dpenses, afin de maitriser les dficits publics. La loi de
programmation dfinit, ainsi, de nouvelles rgles permettant de sassurer que la trajectoire des
comptes publics sera respecte.
Ces lois prvoient un plafond global de dpense de lEtat et des plafonds de dpenses pour
chaque mission, en autorisations dengagement et en crdits de paiement, et ce, sur trois annes.
Ces plafonds sont impratifs les deux premires annes, et ajustables la troisime dans le cadre du
plafond global de dpense et de lconomie gnrale de la programmation. Concrtement, la
premire annuit, les plafonds de dpenses tablis au niveau des missions et la rpartition des
crdits par programmes sont ceux inscrits en loi de finances initiale de lanne considre et
prsentent ainsi un caractre dfinitif. Sagissant de la deuxime annuit, les plafonds de dpenses
des missions sont considrs comme non rvisables. Ils peuvent toutefois tre rviss dans certains
cas exceptionnels. La rpartition des crdits entre les programmes dune mission, prvue lors de
llaboration du budget triennal, peut en revanche tre rvise dans le respect du plafond de la
mission. Pour la dernire annuit, en revanche, les crdits par mission peuvent faire lobjet
dajustements complmentaires, dans le respect du plafond global de dpense et de lconomie
gnrale de la programmation. Cette troisime anne rvise de la programmation constitue ds
lors le point de dpart du nouveau budget pluriannuel portant sur les trois annes suivantes.
Enfin, il faut noter que la loi organique du 17 Dcembre 2012 relative la programmation et
la gouvernance des finances publiques modifie les procdures budgtaires conformment aux
principes du trait sur la stabilit, la coordination et la gouvernance (TSCG) du 2 mars 2012. Cest,
ainsi, que cette loi organique confie aux lois de programmation pluriannuelles des finances publiques
le soin de mettre en uvre la "rgle d'or" fixe par le TSCG. Les lois de programmation devront donc
dsormais fixer un objectif de dficit "structurel", cest--dire corrig des variations de la
conjoncture, qui ne pourra pas dpasser 0,5 % du PIB, conformment ce que prvoit le TSCG. Une
trajectoire pluriannuelle sera dfinie pour lensemble de la priode couverte, dune dure minimale
de trois annes civiles. A cette fin, sera dsormais prsent dans les projets de lois de finances
initiales, rectificatives et de rglement, ainsi que dans les lois de financement rectificatives de la
scurit sociale, un article liminaire prsentant les soldes structurels et effectifs de lensemble des
administrations publiques permettant de vrifier le respect de cette trajectoire.
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