El sistema poltico. Almond y Powell.

Los textos ms antiguos usaban trminos tales como gobierno, nacin o Estado
para referirse a lo que ahora llamamos sistema poltico. Esto implica algo ms
que un problema de nomenclatura; la terminologa adoptada en la actualidad
refleja una manera nueva de considerar los fenmenos polticos.
Los trminos antiguos (Estado, gobierno, nacin) estn limitados por
significados legales e institucionales; dirigen la atencin a un conjunto
determinado de instituciones que normalmente forman parte de las modernas
sociedades occidentales.
Si la ciencia poltica aspira a encarar eficazmente los fenmenos polticos en
toda clase de sociedades, sin distincin de cultura, grado de modernizacin y
desarrollo, necesitamos un marco de anlisis ms amplio. El concepto de
sistema poltico ha adquirido gran difusin porque dirige la atencin hacia el
espectro total de las actividades polticas de una sociedad, sin determinar
dnde y en qu sociedad pueden ser localizadas tales actividades.
La asociacin del sistema poltico con el uso legtimo de la coaccin fsica en la
sociedad es comn a la mayor parte de sus definiciones. Easton habla de
adjudicacin autoritaria de valores; Lasswell y Kaplan de severas privaciones;
Dahl de poder, norma y autoridad. Todas esas definiciones implican legtimas y
rigurosas sanciones, el poder legal de castigar, aplicar las normas y obligar.
Coincidimos con Weber cuando seala que el uso legtimo de la fuerza es el
hilo que recorre la accin del sistema poltico dndole su peculiar carcter e
importancia y su coherencia como sistema. La fuerza es legtima cuando existe
la creencia de que su utilizacin es justificable.
Cuando hablamos del sistema poltico incluimos todas las interacciones que
afecta el uso (real o posible) de la coaccin fsica legitima. El sistema poltico
comprende no solo instituciones de gobierno, como las legislaturas, tribunales
de justicia y organismos administrativos, sino todas las estructuras en sus
aspectos polticos.
No podemos decir que el sistema poltico se ocupa nicamente de la fuerza, la
violencia o la compulsin, sino que su relacin con la coaccin en su cualidad
distintiva. El sistema poltico no es el nico sistema que legisla y aplica las
leyes, pero sus leyes y la aplicacin de estas suponen la mxima compulsin
en lo que respecta a obediencia y ejecucin.
Lo que hemos dicho hasta ahora define el carcter poltico. Un sistema implica
la interdependencia de sus partes constitutivas y un lmite especifico entre l y
su contorno. Pro interdependencia queremos significar que si en un sistema
cambian las propiedades de un componente, todos los dems elementos que lo
integran se vern afectados. Cuando una variable de un sistema cambia en su
magnitud o calidad, las otras variables son objeto de presiones y se
transforman; el sistema cambia sus pautas de comportamiento o los
componentes anmalos son disciplinados por los mecanismos de regulacin.
Un segundo aspecto del concepto de sistema es la nocin de lmite. En los
sistemas sociales, de los cuales los sistemas polticos son un tipo especia, los
problemas de limites no son tan sencillos. Los sistemas sociales estn
constituidos por roles y no por individuos. Una familia, por ejemplo, consiste en
los roles de madre y padre, marido y mujer, hermano y hermana. La familia es
solo el conjunto de los roles interactuantes de sus miembros, quienes tambin
pueden tener roles fuera del ncleo familiar. En el mismo sentido, un sistema
poltico est compuesto por roles interactuantes nacionales, sbditos, electores

y, segn sea el caso, por legisladores, burcratas y jueces. Los mismos

individuos que desempean roles en el sistema poltico cumplen funciones en
otros sistemas sociales, como el econmico, la comunidad religiosa, la familia y
las asociaciones voluntarias. Podran decirse que el da en que votan como
ciudadanos y deben abandonar sus granjas, fabricas y oficinas para asistir a los
lugares de votacin, cruzan la frontera entre lo econmico y lo poltico.
Los lmites de los sistemas polticos estn sujetos a fluctuaciones relativamente
grandes.
El problema de los lmites adquiere especial significacin porque, por lo
general, la teora sistmica divide los procesos de interaccin en tres fases:
insumo, conversin y resultados o productos. Cualquier conjunto de partes
interactuantes (es decir, cualquier sistema) que sea afectado por factores de
su ambiente puede ser considerado desde este punto de vista. Los insumos y
productos, que vinculan el sistema poltico con otros sistemas sociales, son
transacciones entre el sistema y su medio; los procesos de conversin, en
cambio, son internos al sistema poltico. Cuando hablamos acerca de las
fuentes de insumos, su nmero, contenido e intensidad, y sobre la manera en
que ingresan en el sistema poltico, o bien acerca de la cantidad y contenido de
los egresos y el modo como salen del sistema y afectan otros sistemas
sociales, estamos refirindonos a los limites del sistema poltico.
Estructura y cultura.
Por estructura entendemos las actividades observables que componen el
sistema poltico. Decir que ciertas acciones tienen una estructura significa
simplemente que existe una cierta regularidad comn a todas ellas. Cuando
hablamos de actividad poltica, no nos referimos a todas las actividades del
individuo que de una manera u otra participa de ella, sino solo a aquellas
actividades que se relacionan con el proceso poltico. Denominamos rol a aquel
aspecto peculiar de la actividad de los individuos que se vincula con los
procesos polticos.
Una de las unidades bsicas del sistema poltico es, pues, el rol poltico. Nos
referimos en particular a los roles que se relacionan mutuamente formando
estructuras. De esta manera, el ser juez es un rol, en tanto que un tribunal de
justica constituye una estructura de roles. La razn por la que usamos los
termino rol y estructura en lugar de cargo e institucin reside en el deseo de
destacar la conducta real de los individuos que participan de la vida poltica y
el comportamiento de la institucin particular que nos ocupa. Los trminos
cargo e institucin se pueden referir a reglas formales del tipo de las que
presumiblemente rigen la conducta de los jueces y los juzgados, as como al
modelo ideal de conducta al que esperamos que estos aspiren. Rol y
estructura, en cambio, se refieren a la conducta observable de los individuos.
Las normas legales e ideales pueden afectar la conducta pero casi nunca la
describen plenamente.
Si en este texto deseamos poner el acento en el desarrollo, tenemos que
analizar aquellos procesos que mantienen o modifican los sistemas polticos a
travs del tiempo. Todo sistema poltico se ve obligado continuamente a
reclutar individuos para sus roles polticos. Nos referimos aqu a la funcin de
reclutamiento. Un aspecto importante del desarrollo o transformacin del
sistema poltico es lo que llamamos diferenciacin de roles o diferenciacin de
estructuras. Por diferenciacin entendemos los procesos en virtud de los cuales

los roles cambian y adquieren un carcter ms especializado o autnomo, o

bien se establecen nuevos tipos de roles y surgen o se crean nuevas
estructuras y subsistemas. Cuando hablamos de diferenciacin de roles y de
estructuras nos referimos no solamente al desarrollo de nuevos tipos de roles y
a la transformacin de los viejos, sino tambin a los cambios que se producen
en la relacin entre los roles, las estructuras o los subsistemas. El aspecto de
desarrollo del rol y la estructura se relaciona no solo con el surgimiento de
nuevos tipos de roles o la atrofia de los viejos sino tambin con los cambios en
los modelos de interaccin entre los roles, estructuras y subsistemas.
Otro concepto importante es el de cultura poltica.
Al estudiar cualquier sistema poltico durante un periodo determinado es
necesario conocer tanto sus tendencias subyacentes como su comportamiento
real. Denominaremos cultura poltica a esas tendencias o a la dimensin
psicolgica del sistema poltico. La cultura poltica consiste en las creencias,
valores y capacidades que son comunes al total de la poblacin as como
tambin a las tendencias especiales, modelos y patrones que solo pueden
encontrarse en sectores particulares de esta ltima. A inclinaciones especiales
localizadas en grupos particulares las denominamos subculturas.
Es necesario introducir ahora dos conceptos relacionados con la cultura
poltica. Las inclinaciones, actitudes, creencias y valores a los cuales nos
hemos referido son consecuencia de la socializacin poltica. Este es el proceso
mediante el cual se inculcan a los nios determinadas actitudes polticas y
valores. Los nios luego se convierten en adultos y como tales son reclutados
para los diversos roles. Finalmente, necesitamos un concepto que d cuenta
del aspecto de desarrollo de la cultura poltica; un concepto comparable al de
diferenciacin en el plano de la estructura poltica. El trmino generalmente
usado es secularizacin. La secularizacin es el proceso mediante el cual los
hombres acrecientan la capacidad racional, analtica y emprica de su accin
poltica.
Cuando usamos el concepto de desarrollo diferenciacin estructural y
secularizacin cultural no queremos significar que exista una tendencia
inevitable en esa direccin, en el desarrollo de los sistemas polticos. Cualquier
haya sido la direccin seguida por un sistema poltico, siempre podremos
evaluar su desarrollo segn su grado de diferenciacin y secularizacin.
Insumos y produccin del sistema poltico.
El sistema poltico est constituido por roles interactuantes, estructuras y
subsistemas y por inclinaciones psicolgicas esenciales que afectan esas
interacciones. Tal proceso puede considerarse tambin como constituido por
ingresos (inputs) provenientes del medio o del interior del sistema poltico, por
la conversin de estos dentro del sistema y por la produccin de resultados
(outputs) hacia el exterior. Por otra parte, los productos o resultado pueden
determinar cambios en el medio externo, y estos, a su vez, pueden afectar al
sistema poltico (retroalimentacin).
Easton distingue dos tipos de insumos: las demandas y las ayudas. Las
primeras pueden subclasificarse de muchas maneras.
1) Demandas de bienes y servicios, como legislacin salarial y sobre la
jornada de trabajo, oportunidades educativas, facilidades recreativas,
caminos y transportes.

2) Demandas de regulacin de la conducta, por ejemplo, en lo que respecta

a la seguridad pblica, el control sobre el mercado y la reglamentacin
referente al matrimonio, salubridad y sanidad.
3) Demandas de participacin en el sistema poltico, como el derecho a
votar.
4) Demandas de comunicacin e informacin en el orden poltico: entre
estas cabe mencionar las que exigen el cumplimiento de las leyes, la
comunicacin intentada por las elites polticas, o el despliegue de
majestad y poder del sistema poltico en los periodos de amenaza o en
ocasiones ceremoniales.
Las demandas no son suficientes para mantener el sistema poltico en
funcionamiento.
Ejemplos de los diversos tipos de apoyos o ayudas son: 1) ayudas materiales
que implican pago de tasas u otros impuestos y provisin de servicios tales
como trabajo en obras publicas o el servicio militar. 2) obediencia a la ley y las
normas. 3) ayudas mediante participacin poltica: ejercicio del voto, discusin
y otras formas de actividades de esa naturaleza. 4) la atencin prestada a las
comunicaciones y las manifestaciones de respeto a la autoridad pblica,
smbolos y ceremonias. Para que el sistema poltico y las elites que
desempean sus roles especficos puedan encarar de manera eficaz las
demandas, es necesario que reciban ayudas de otros sistemas sociales y de los
individuos que atuna en el sistema poltico. En trminos generales, las
demandas afectan las polticas o fines del sistema, en tanto que las ayudas
como, por ejemplo, la prestacin de bienes y servicios, obediencia y
deferencia, provienen de los recursos que permiten al sistema extraer, regular
y distribuir, llevar a cabo sus fines.
Es caracterstico de los sistemas polticos que los ingresos sean generados
internamente por las elites polticas: los reyes, presidentes, ministros,
legisladores y jueces. De la misma manera, los insumos pueden provenir del
sistema internacional. El flujo de insumos y productos incluye transacciones
entre el sistema poltico y los componentes de su medio nacional y extranjero.
Los insumos pueden provenir de tres fuentes: la sociedad interna, las elites
polticas y la estructura internacional.
En lo que respecta a los productos podemos hablar de cuatro clases de
transacciones del sistema poltico. Pueden o no responder a las demandas. Los
productos son: 1) extracciones, por ejemplo, tributos, botn, tasas o servicios
personales. 2) regulaciones de la conducta, la cuales pueden tomar diversas
formas que afectan la gama total de la conducta humana y sus relaciones. 3)
prestacin o distribucin de bienes y servicio, oportunidades, honores, status,
etc. 4) productos simblicos que incluyen afirmacin de valores, exhibicin de
smbolos polticos, declaraciones e intenciones polticas.
Aspectos funcionales de los sistemas polticos.
El estudio del flujo de insumos y productos lleva naturalmente a la
consideracin de las funciones de los sistemas polticos. Los principales
tericos sostienen que, la capacidad de explicar y predecir aumenta si las
estructuras e instituciones sociales son consideradas como entidades que
cumplen funciones en un sistema.
Un nivel de funcionamiento es el de las capacidades del sistema, es decir, la
manera en que funciona como una unidad de su medio. En este nivel entramos

nuestra atencin en el comportamiento del sistema como unidad en sus

relaciones con otros sistemas sociales y con su medio.
Cuando hablamos de las capacidades de un sistema poltico, nos interesa hallar
una manera sistemtica y ordenada de describir su comportamiento global en
su medio. Algunos sistemas polticos son principalmente regulativos y
extractivos. Los sistemas totalitarios suprimen las demandas originadas en sus
sociedades y se muestran insensibles a las que provienen del mbito
internacional; a la vez, regulan y coaccionan la conducta en sus sociedades y
procuran extraer el mximo de recursos de sus poblaciones. El comunismo
totalitario difiere del fascismo totalitario en que tiene adems una fuerte
capacidad distributiva. Esto significa que el sistema poltico mismo traslada
activamente recursos de algunos grupos de la poblacin a otros. En la
democracia, la regulacin, extraccin y distribucin se ven ms afectadas a
causa de las demandas de los grupos sociales. De esta manera podemos
considerar a la democracia como el sistema que tiene una capacidad
reguladora, extractiva, distributiva y de respuesta, no son sino una manera de
referirse a los flujos de actividad orientadas hacia el interior y exterior del
sistema.
El segundo nivel de funcionamiento acta dentro del sistema. Nos referimos a
los procesos de transformacin o conversin. Los procesos, o funciones, de
conversin son aquellos mediante los cuales el sistema transforma los insumos
en productos. En el sistema poltico estos procesos incluyen la transformacin
de las demandas y las ayudas en decisiones dotadas de autoridad que luego
son aplicadas.
Los procesos de transformacin de un sistema poltico pueden ser analizados y
comparados con los de otros sistemas empleando un esquema funcional
estructurado en seis partes. 1) se formulan las demandas (articulacin de
intereses); 2) se combinan las demandas bajo la forma de cursos alternativos
de accin (combinacin de intereses); 3) se formulan las reglas dotadas de
autoridad (formacin de reglas); 4) se aplican estas reglas y se exige su
cumplimiento (aplicacin de reglas); 5) se efectiviza esta aplicacin de las
reglas en los casos individuales (adjudicacin de reglas) 6) se comunican estas
distintas tanto dentro del sistema poltico como entre el sistema poltico y su
contorno (comunicacin).
Por ltimo debemos referirnos a las funciones de mantenimiento de sistema y
adaptacin. En un sistema poltico los titulares de los diversos roles deben ser
reclutados para su rol especifico y aprender a cumplirlo eficazmente. Tambin
se crean nuevos roles y se busca nuevo personal apto para cumplirlos.
La comparacin de sistemas polticos.
Cuando comparamos diversos tipos de sistemas polticos, o diversos sistemas,
entre s, debemos comparar capacidades, funciones de conversin, y funciones
de mantenimiento del sistema y adaptacin, y las interrelaciones de estas tres
clases o niveles de funciones. Cuando hablamos del desarrollo poltico tambin
debemos hacerlo en estos trminos. Un cambio en la capacidad estar
asociado con cambios en las funciones de transformacin y estos, a su vez, se
relacionarn con modificaciones producidas en la socializacin y reclutamiento
polticos.
La teora del sistema poltico consistir en descubrir las relaciones entre esos
diferentes niveles de funcionamiento (capacidades, funciones de conversin y

funciones de mantenimiento del sistema y adaptacin) y entre las funciones

propias de cada nivel.
Resultara til sugerir algunas dimensiones y caractersticas comunes, de
manera que podamos empezar a pensar como comparar, clasificar y
caracterizar a los diferentes sistemas.
La primera caracterstica comn puede ser descripta brevemente: todos los
sistemas polticos pueden ser comparados atendiendo a la relacin existente
entre funciones y estructuras. Esta proposicin supone que todas las funciones
polticas pueden encontrarse, de alguna manera, en todos los sistemas
polticos, y que estos, a su vez, inclusive los ms simples, tiene una estructura
poltica.
Las interacciones o las estructuras pueden ser ocasionales o intermitentes;
tambin es posible que no sean claramente visibles, pero decir que carecer por
completo de estructura equivaldra a sostener que el desempeo de las
funciones polticas se halla librado al azar.
Las estructuras polticas tienden a ser multifuncionales, aunque los grados de
multifuncionalidad dependen de muchos factores.
La segunda caracterstica importante es, pues, que todos los sistemas polticos
incluyen culturas polticas heterogneas. Las sociedades ms primitivas poseen
cierto grado de racionalidad instrumental en su estructura y su cultura, y las
ms modernas conservan relaciones y actitudes adscriptivas, particularizadas e
informales. La diferencia entre ellas reside en el relativo predominio de uno y
otro componente y en su pauta de combinacin. La secularizacin es, pues,
una cuestin de grado y de distribucin de los aspectos racionales.
El desarrollo de los sistemas polticos.
Los acontecimientos que determinan el desarrollo poltico proceden del mbito
internacional, la sociedad interna o las elites polticas existentes en el sistema
poltico. Un sistema poltico puede verse amenazado por una nacin rival o ser
invadido por ella. Frente a este desafo puede descubrir que necesita hallar
nuevos recursos y encontrar maneras ms eficaces de organizar y utilizar los
existentes.
El desafo capaz de generar un desarrollo poltico puede consistir tambin en
un cambio interno producido en la sociedad a la que pertenece el sistema
poltico.
El impulso que lleva al desarrollo poltico supone, en consecuencia, algunos
cambios significativos en la magnitud y el contenido del flujo de insumos en el
sistema. El desarrollo se produce cuando la estructura existente y la cultura del
sistema poltico no pueden superar el problema que enfrentan sin sufrir una
diferenciacin estructural y secularizacin cultural. Es necesario sealar que
una declinacin en la magnitud o un cambio significativo en el contenido del
flujo de insumos pueden determinar tambin un desarrollo en sentido negativo
o regresivo. Las capacidades del sistema poltico pueden disminuir o ser
desbordadas; los roles y las estructuras pueden atrofiarse y la cultura adquirir
una forma de orientacin ms tradicional. Tambin las sociedades
trasnacionales y desarrolladas, cuando sus tensiones se agudizan, pueden
experimentar el colapso de sus estructuras diferenciadas, y manifestar un
predominio de las actitudes y requerimientos irracionales.
Podemos sugerir cuatro tipos de problemas que pueden representar un desafo
para el sistema poltico. El primero es el de la penetracin e integracin, que

podeos denominar problema de la construccin del Estado. El segundo es el de

la lealtad y el compromiso, es decir, el problema de la construccin de la
nacin. El tercer problema es el de la participacin, o sea el de la presin que
ejercen los grupos sociales para lograr una efectiva participacin en el proceso
de decisin del sistema. Por ltimo, el cuarto problema es el de la distribucin o
bienestar o sea el de la presin ejercida desde el seno mismo de la sociedad, al
emplear el poder de coercin del sistema poltico para redistribuir el ingreso, la
riqueza, las oportunidades y el prestigio. El problema de la construccin del
Estado puede surgir de una amenaza a la supervivencia del sistema poltico,
procedente del mbito internacional o bien originarse en la sociedad misma por
la presin revolucionaria que desafa la estabilidad o la supervivencia del
sistema poltico; tambin puede resultar del desarrollo de nuevos fines en la
elite poltica. La construccin del Estado se produce cuando la elite poltica
crea nuevas estructuras y organizaciones para penetrar la sociedad con el fin
de reglamentar la conducta y extraer al mximo provecho de sus recursos. La
construccin de Estado est asociada, por lo general, con un incremento
significativo de las capacidades normativas y extractivas del sistema poltico,
con el desarrollo de una burocracia dominante y centralizada, relacionada, a su
vez, con el crecimiento de esas capacidades, y con el surgimiento de actitudes
de obediencia por parte de la poblacin lo cual, por su parte, se halla
estrechamente vinculado con la existencia de la burocracia.
La construccin de la nacin, por otra parte, se relaciona sobre todo con los
aspectos culturales del desarrollo poltico y consiste en el proceso por el cual la
poblacin transfiere su compromiso y sus lealtades de la pequea tribu, villorio
o principado a un sistema poltico central
El problema de la participacin se relaciona, por lo general, con el rpido
incremento de las exigencias de participacin en el proceso de decisin poltica
por parte de los diversos grupos y estratos de la sociedad. Tal desarrollo est
asociado con (o produce) algn tipo de infraestructura poltica: grupos
polticos, camarillas y facciones, asambleas constituyentes. Las demandas de
participacin pueden tambin obligar al sistema a desarrollar la competencia y
las actitudes polticas relacionados con esta entre los grupos de la sociedad y a
generar en la elite actitudes de respuesta y tcnicas de negociacin.
Finalmente, el problema de la distribucin o del bienestar surge cuando se
produce un aumento en el volumen y la intensidad de las demandas que
requieren que el sistema poltico controle o modifique la distribucin de los
recursos y valores entre los diferentes elementos de la poblacin. Una
respuesta positiva a ese desafo por parte de la elite poltica puede producir
cambios fundamentales en la organizacin burocrtica y en las actitudes
polticas de la propia elite o de la poblacin en general.
La manera en que el sistema poltico responde a los cuatro tipos de problemas
o desafos debe describirse de acuerdo con los tres niveles funcionales ya
mencionados. As, el modo en que el sistema enfrenta un problema de
desarrollo puede estar relacionado con sus cambiantes patrones de
capacidades: por ejemplo, el crecimiento o disminucin de las capacidades de
regulacin, extraccin, distribucin y de la capacidad simblica y de respuesta.
La manera en que un sistema responde a esos problemas puede ser descripta
tambin en relacin con las consecuencias que estos produzcan en el
desempeo de las funciones de transformacin. Por ltimo, la respuesta del

sistema poltico a un problema puede ser descripta tambin como un proceso

de adaptacin del sistema de diferenciacin de roles y secularizacin.
En el anlisis del desarrollo poltico, debemos considerar por lo menos cinco
factores importantes. En primer trmino, no hay duda de que la estabilidad de
un sistema depende en gran medida de la naturaleza de los problemas que
debe enfrentar.
Un segundo factor consiste en los recursos que el sistema puede obtener en las
diversas circunstancias. Tanto la ayuda como la demanda pueden fluctuar y
descender a niveles crticos.
Las transformaciones sufridas por otros sistemas sociales representan el tercer
factor que puede afectar el desarrollo poltico. La medida en que el sistema
poltico puede hacer frente esas presiones vara de acuerdo con las
capacidades de los otros sistemas sociales internos y del sistema internacional.
Cuando una economa desarrolla nuevas capacidades (nuevos sistemas de
produccin y distribucin) la presin que soporta el sistema poltico por las
demandas de bienestar puede reducirse significativamente, lo cual afectar el
desarrollo poltico.
Un cuarto factor que debemos considerar es el patrn de funcionamiento del
sistema. Algunos sistemas polticos pueden resistir mejor que otros las
demandas y las fluctuaciones de la ayuda. En general, podemos observar que
el sistema que cuenta con la burocracia desarrollada y diferenciada puede
adaptar las demandas de nuevas regulaciones y servicios mucho ms
fcilmente que un sistema menos diferenciados. El orden pblico y la ley
pueden mantenerse sin dificultades cuando se dispone de un ejrcito y una
fuerza policial organizados. Un sistema que cuenta con un alto nivel de
respuesta a los insumos procedentes de diversas fuentes puede controlar las
demandas de los nuevos grupos sin que ello deteriore significativamente el
apoyo de los grupos tradicionales. Algunos sistemas estn preparados para el
cambio y la adaptacin; otros no.
El ltimo factor es la respuesta de las elites polticas a los desafos del sistema.
Tales respuestas no pueden predecirse, al menos totalmente, tomando en
cuenta los patrones del sistema cultural. En un sistema, ciertos tipos de
respuestas pueden absorber las nuevas demandas sin que se introduzcan
cambios en el sistema poltico, o al menos sin que tales cambios sean
importantes; en cambio, otras respuestas podran resultar desastrosas. Las
elites pueden subestimar la seriedad e intensidad de las fluctuaciones del
insumo y/o modificar radicalmente el sistema o no hallar en el momento
oportuno la respuesta adecuada.