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N 3225

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ASSEMBLE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIME LGISLATURE

Enregistr la Prsidence de lAssemble nationale le 18 novembre 2015.

PROJET DE LOI
prorogeant lapplication de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative
ltat durgence et renforant lefficacit de ses dispositions.
(Procdure acclre)
(Renvoy la commission des lois constitutionnelles, de la lgislation et de ladministration gnrale
de la Rpublique, dfaut de constitution dune commission spciale
dans les dlais prvus par les articles 30 et 31 du Rglement.)

PRSENT
AU NOM DE

M. Manuel VALLS,

Premier ministre,
PAR M.

Bernard CAZENEUVE,
ministre de lintrieur

EXPOS DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,
Larticle 1er de la loi du 3 avril 1955 modifie instituant ltat
durgence dispose que ltat durgence peut tre dclar sur tout ou partie
du territoire mtropolitain, soit en cas de pril imminent rsultant
datteintes graves lordre public, soit en cas dvnements prsentant, par
leur nature et leur gravit, le caractre de calamit publique.
la suite des attentats coordonns ayant frapp Paris le 13 novembre
2015, ltat durgence sur le territoire mtropolitain a t dclar par le
dcret n 2015-1475 du 14 novembre 2015 relatif la proclamation de
ltat durgence compter du 14 novembre zro heure.
La gravit des attentats, leur caractre simultan et la permanence de la
menace tablie par les indications des services de renseignement ainsi que
le contexte international ont justifi cette mesure.
Ces attentats sont lun des pires actes de terrorisme commis en Europe
depuis la fin de la seconde guerre mondiale.
La dclaration de ltat durgence a donn aux autorits
administratives des moyens daction supplmentaires pour lutter contre les
menaces terroristes. Les mesures permises par ces dispositions ont t
utilises immdiatement par les autorits administratives et ont vocation
tre poursuivies. Les prfets ont ainsi la possibilit de prvenir la
commission de nouveaux actes par des perquisitions administratives dans
les domiciles, de jour comme de nuit. Ils peuvent galement prononcer la
fermeture provisoire de salles de spectacle, de dbits de boissons et lieux de
runions de toute nature, ainsi quinterdire des runions. Le ministre de
lintrieur peut assigner rsidence des personnes voluant dans la
mouvance terroriste.
A loccasion de la prorogation de ltat durgence au-del des douze
jours du dcret initial, rendue indispensable par le maintien de la menace
un niveau indit sur le territoire national, il est aujourdhui ncessaire
dadapter et de moderniser certaines des dispositions de la loi de 1955,
dune part pour sassurer de leur totale efficacit dans la lutte contre des

menaces nouvelles et, dautre part, afin de garantir que les mesures mises
en uvre sous lempire de ce rgime juridique puissent faire lobjet dun
contrle juridictionnel effectif.
Il est indispensable, pour approfondir la lutte contre le terrorisme, que
les autorits administratives puissent recourir ces mesures pendant une
priode limite mais suffisamment longue pour sassurer que les rseaux
terroristes, au del des procdures juridictionnelles en cours, puissent tre,
par des actions coercitives, mis hors dtat de nuire.
Il apparat en outre ncessaire, dans le contexte actuel marqu par
diffrentes menaces datteinte lordre public constitue par des personnes
ou des rseaux parfois inconnus de la justice, de disposer de moyens de
prvention encore plus efficaces. Lassignation rsidence, prvue par la
loi de 1955, est ainsi amnage afin de permettre des escortes vers les lieux
dassignation rsidence, une obligation de pointage, la possibilit de
restituer passeport et documents didentit, ou linterdiction de se trouver
en relation avec des personnes dsignes.
Mais ces diffrentes volutions visant rendre plus efficace la
prvention dactes terroristes notamment, doivent saccompagner dune
adaptation et dun renforcement des garanties offertes par la loi de 1955
dans la mise en uvre des prrogatives confies lautorit administrative.
La loi renvoie ainsi dsormais explicitement aux dispositions de droit
commun du code de justice administrative pour la contestation des mesures
prises sur son fondement. Ainsi en est-il, par exemple, des perquisitions
ordonnes par lautorit administrative. Les modifications proposes visent
aussi supprimer certaines mesures prvues, dans le contexte de la priode
o la loi a t initialement adopte, et qui nont plus de justification
srieuse aujourdhui, ainsi par exemple du contrle de la presse ou des
publications.
Les articles 2 et 3 de la loi de 1955 exigeant que la prolongation de
ltat durgence au-del de douze jours soit autorise par une loi,
larticle 1er du prsent projet de loi proroge ltat durgence pour une dure
de trois mois compter du 26 novembre 2015, date laquelle le dcret du
14 novembre 2015 cessera de produire ses effets.
Larticle 2 proroge la possibilit ouverte au ministre de lintrieur et
aux prfets, dj prvue par le dcret du 14 novembre 2015, dordonner des
perquisitions de jour et de nuit.

Larticle 3 permet de limiter le recours aux mesures particulires


quautorise ltat durgence au strict ncessaire, en permettant au
Gouvernement dy mettre fin par dcret en conseil des ministres avant
lexpiration de ce dlai. En ce cas, il est rendu compte au Parlement.
Larticle 4 adapte et renforce le dispositif dassignation rsidence
prvu larticle 6 de la loi de 1955, afin de le rendre plus efficace et
oprationnel, en appliquant un rgime comparable celui prvu par le code
de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile pour les trangers
reprsentant une menace pour lordre public, assigns rsidence dans
lattente de leur loignement du territoire. Ce dispositif de larticle 6 vise
en effet restreindre la libert de circulation des personnes auxquelles il est
appliqu et limiter leur capacit se mettre en relation avec dautres
personnes considres comme dangereuses, dans un contexte o les forces
de lordre sont trs fortement mobilises.
En premier lieu, le 1 de larticle 4 actualise les termes dsignant au
premier alina le lieu de lassignation rsidence qui doit tre fix par le
ministre de lintrieur. En second lieu, il fait voluer le champ
dapplication de la mesure afin de mieux rpondre lobjectif vis et la
ralit de la menace, en substituant aux termes [de toute personne] dont
lactivit savre dangereuse pour la scurit et lordre publics , qui
apparaissent trop restrictifs, les termes [de toute personne] lgard de
laquelle il existe des raisons srieuses de penser que son comportement
constitue une menace pour la scurit et lordre publics , ce qui permet
dinclure des personnes qui ont appel lattention des services de police ou
de renseignement par leur comportement, ou leurs frquentations, propos,
projets... Enfin, dans la mesure o les lieux de lassignation peuvent si
ncessaire tre choisis en dehors de la commune o la personne assigne
rside habituellement, il donne au ministre de lintrieur la facult de faire
conduire lintress sur place par des services de police ou de gendarmerie
afin de garantir lexcution de la mesure.
Les alinas suivants visent assurer la pleine effectivit du dispositif
en donnant les moyens au ministre de lintrieur et aux forces de lordre de
contrler que la personne concerne se maintient dans le primtre de
lassignation rsidence et de limiter sa libert de circulation. Ainsi, la loi
permet au ministre de lintrieur de prescrire la personne assigne une
obligation de demeurer dans les lieux dhabitation quil dsigne, pendant
une plage horaire dfinie dans la limite de 8 heures par 24 heures. Le 2
prvoit la possibilit de lui imposer en outre, dune part une obligation de
se prsenter aux services de police ou de gendarmerie selon une frquence

dtermine dans la limite de trois prsentations par jour, et dautre part, une
obligation de remettre son passeport ou toute autre pice didentit en
change dun rcpiss. Enfin le 2 ouvre galement la facult au ministre
de lintrieur de prescrire la personne assigne une interdiction de se
trouver en relation, directement ou indirectement, avec certaines personnes
nommment dsignes dont il existe des raisons srieuses de penser que
leur comportement constitue une menace pour la scurit et lordre publics.
Le 3 prvoit la dissolution dassociations ou de groupements de fait
portant une atteinte grave lordre public, dans des conditions spcifiques
ltat durgence, compte tenu notamment du rle de soutien logistique ou
de recrutement que peuvent jouer ces structures.
Le 4 adapte la procdure de recours qui peut tre exerc contre les
mesures prises en application de la loi, en largissant les garanties
actuellement rserves la contestation dune assignation rsidence, et en
substituant lexamen du recours par une commission consultative la
possibilit dutiliser les procdures de rfr-suspension et de rfr-libert,
prvues par le livre V du code de justice administrative, procdures plus
protectrices des liberts puisque non consultatives et menes par un juge.
En soumettant toutes les mesures administratives prises sur le fondement
de cette loi au juge administratif, cette disposition place lensemble de la
procdure de perquisition administrative sous le contrle du juge
administratif, sous rserve de la dcouverte dune infraction, qui fait
basculer lopration dans le seul champ judiciaire.
Le 5 prcise les conditions des perquisitions administratives menes
dans le cadre de la loi relative ltat durgence. Il tend cette perquisition
possible tous les lieux, pour que les vhicules ou les lieux publics ou
privs qui ne sont pas des domiciles soient inclus dans le champ de cette
disposition. Il en exclut toutefois les lieux dexercice des professions
protges. Il fixe un encadrement - aujourdhui inexistant - cette mesure
de police administrative, en en limitant lusage aux circonstances o il
existe des raisons srieuses de penser que le lieu est frquent par une
personne dont le comportement constitue une menace pour la scurit et
lordre publics.
Il dfinit un rgime procdural ces perquisitions, prvoyant
notamment linformation sans dlai du procureur de la Rpublique ainsi
que la rdaction dun compte-rendu, qui lui est adress sans dlai.
Il permet enfin laccs aux donnes informatiques accessibles depuis le
lieu perquisitionn, ainsi que la prise de copies.

Il supprime la possibilit de prendre des mesures assurant le contrle


de la presse et des publications de toute nature, ainsi que celui des
missions radiophoniques, des projections cinmatographiques et des
reprsentations thtrales.
Le 6 rvalue les sanctions pnales applicables en cas de violation de
la loi relative ltat durgence.
Larticle 5 complte larticle L. 811-3 du code de la scurit intrieure
par une rfrence aux associations et groupements dissous en application
de larticle 6-1 de la loi du 3 avril 1955, cr par le 3 de larticle 4.
Larticle 6 prvoit lapplication de la loi du 3 avril 1955, dans sa
rdaction modifie par larticle 4, lensemble du territoire de la
Rpublique franaise.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,
Sur le rapport du ministre de lintrieur,
Vu larticle 39 de la Constitution,
Dcrte :
Le prsent projet de loi prorogeant lapplication de la loi n 55-385
du 3 avril 1955 relative ltat durgence et renforant lefficacit de ses
dispositions, dlibr en conseil des ministres aprs avis du Conseil dtat,
sera prsent lAssemble nationale par le Premier ministre, qui sera
charg den exposer les motifs et den soutenir la discussion et, en tant que
de besoin, par le ministre de lintrieur.

Fait Paris, le 18 novembre 2015.


Sign : Manuel VALLS

Par le Premier ministre :


Le ministre de lintrieur
Sign : Bernard CAZENEUVE

10

Article 1er
Ltat durgence dclar par le dcret n 2015-1475 du 14 novembre
2015 portant application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 est prorog
pour une dure de trois mois compter du 26 novembre 2015.
Article 2
Il emporte, pour sa dure, application de larticle 11 de la loi n 55-385
du 3 avril 1955, dans sa rdaction issue du 5 de larticle 4 de la prsente
loi.
Article 3
Il peut y tre mis fin par dcret en conseil des ministres avant
lexpiration de ce dlai. En ce cas, il en est rendu compte au Parlement.
Article 4

La loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative ltat durgence est ainsi


modifie :

1 Le premier alina de larticle 6 est remplac par les dispositions


suivantes :

Le ministre de lintrieur peut prononcer lassignation rsidence,


dans les lieux quil fixe, de toute personne rsidant dans la zone fixe par le
dcret mentionn larticle 2, lgard de laquelle il existe des raisons
srieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la
scurit et lordre publics dans les circonscriptions territoriales
mentionnes audit article. Le ministre de lintrieur peut la faire conduire
sur les lieux de lassignation rsidence par les services de police ou les
units de gendarmerie.

Les personnes mentionnes lalina prcdent peuvent galement


tre astreintes demeurer dans des lieux dhabitation dtermins par le
ministre de lintrieur, pendant la plage horaire quil fixe, dans la limite de
8 heures par 24 heures. ;

2 Larticle 6 est complt par les dispositions suivantes :

11

Le ministre de lintrieur peut prescrire la personne assigne


rsidence :

lobligation de se prsenter priodiquement aux services de police


ou aux units de gendarmerie, selon une frquence quil dtermine dans la
limite de trois prsentations par jour, en prcisant si cette obligation
sapplique y compris les dimanches et jours fris ou chms ;

ainsi que la remise ces services de son passeport ou de tout


document justificatif de son identit. Il lui est dlivr en change un
rcpiss valant justification de son identit, sur lequel sont mentionnes la
date de retenue et les modalits de restitution du document retenu.

La personne astreinte rsider dans les lieux qui lui sont fixs en
application du premier alina peut se voir prescrire par le ministre de
lintrieur une interdiction de se trouver en relation, directement ou
indirectement, avec certaines personnes, nommment dsignes, dont il
existe des raisons srieuses de penser que leur comportement constitue une
menace pour la scurit et lordre publics. Cette interdiction est leve ds
quelle nest plus ncessaire ou en cas de leve de lassignation
rsidence. ;

3 Il est insr, aprs larticle 6, un article 6-1 ainsi rdig :

Art. 6-1. Sans prjudice de lapplication de larticle L. 212-1 du


code de la scurit intrieure, sont dissous, par dcret en conseil des
ministres, les associations ou groupements de fait :

qui participent la commission dactes portant une atteinte grave


lordre public, ou dont les activits facilitent cette commission ou y
incitent ;

et qui comprennent en leur sein, ou parmi leurs relations


habituelles, des personnes lencontre desquelles a t prise, sur le
fondement de larticle 6, pour des motifs en lien avec les agissements
mentionns lalina prcdent, une mesure dassignation rsidence.

Le maintien ou la reconstitution dune association ou dun


groupement dissous en application du prsent article, ou lorganisation de
ce maintien ou de cette reconstitution sont rprimes dans les conditions
prvues par la section 4 du chapitre Ier du titre III du livre IV du code pnal.

12

Par drogation larticle 14, les mesures prises sur le fondement du


prsent article ne cessent pas de produire leurs effets la fin de ltat
durgence. ;
4 Larticle 7 est ainsi rdig :
Art. 7. lexception des peines prvues son article 13, les
mesures prises sur le fondement de la prsente loi sont soumises au
contrle du juge administratif dans les conditions fixes par le code de
justice administrative, notamment son livre V. ;
5 Larticle 11 est ainsi rdig :

Art. 11. Le dcret dclarant ou la loi prorogeant ltat durgence


peuvent, par une disposition expresse, confrer aux autorits
administratives mentionnes larticle 8 le pouvoir dordonner des
perquisitions en tout lieu, y compris un domicile, de jour et de nuit, sauf
dans un lieu affect lexercice dun mandat parlementaire ou lactivit
professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes, lorsquil
existe des raisons srieuses de penser que ce lieu est frquent par une
personne dont le comportement constitue une menace pour la scurit et
lordre publics.

La dcision ordonnant une perquisition prcise les lieux et le


moment de la perquisition. Le procureur de la Rpublique territorialement
comptent est inform sans dlai de cette dcision. La perquisition est
conduite en prsence dun officier de police judiciaire territorialement
comptent. Elle ne peut se drouler quen prsence de loccupant ou,
dfaut, de son reprsentant ou de deux tmoins.

Il peut tre accd, par un systme informatique ou un quipement


terminal prsent sur les lieux o se droule la perquisition, des donnes
stockes dans ledit systme ou quipement ou dans un autre systme
informatique ou quipement terminal, ds lors que ces donnes sont
accessibles partir du systme initial ou disponibles pour le systme initial.
Les donnes auxquelles il aura t possible daccder dans les conditions
prvues par le prsent article peuvent tre copies sur tout support.

La perquisition donne lieu ltablissement dun compte-rendu


communiqu sans dlai au procureur de la Rpublique.

Les dispositions du prsent article ne sont applicables que dans les


zones fixes par le dcret prvu larticle 2 ci-dessus. ;

13

6 Larticle 13 est ainsi rdig :

Art 13. Les infractions aux dispositions des articles 5, 8 et 9 seront


punies de six mois demprisonnement et de 7 500 euros damende.

Les infractions aux dispositions du premier alina de larticle 6


seront punies de trois ans demprisonnement et de 45 000 euros damende.

Les infractions aux dispositions du deuxime et des quatre derniers


alinas de larticle 6 seront punies dun an demprisonnement et de
15 000 euros damende.

Lexcution doffice, par lautorit administrative, des mesures


prescrites peut tre assure nonobstant lexistence de ces dispositions
pnales.
Article 5
Le b du 5 de larticle L. 811-3 du code de la scurit intrieure est
complt par les mots : ou de larticle 6-1 de la loi n 55-385 du 3 avril
1955 relative ltat durgence .
Article 6
La loi n 55-385 du 3 avril 1955, dans sa rdaction rsultant de
larticle 4 de la prsente loi, est applicable sur tout le territoire de la
Rpublique.

PROJET DE LOI
prorogeant lapplication de la loi n55-385 du 3 avril 1955
relative ltat durgence et renforant lefficacit de ses
dispositions
NOR : INTX1527699L/Bleue-1

ETUDE DIMPACT

17 novembre 2015

Sommaire
Introduction............................................................................................................................................. 3
Partie 1 : Etat des lieux et diagnostic ...................................................................................................... 3
1.1.- Etat des lieux et application de la loi relative ltat durgence ................................................ 3
1.1.1.- Etat des lieux ........................................................................................................................ 3
1.1.2.- Application ........................................................................................................................... 4
1.2.- Cadre constitutionnel .................................................................................................................. 4
1.3.- Etat de la lgislation au sein dautres pays membres de lUnion europenne........................... 4
1.3.1.- En Allemagne, en Espagne et au Portugal, les mesures susceptibles d'tre prises sont
limites et les pouvoirs respectifs des diffrentes institutions prciss......................................... 4
1.3.2.- En l'absence de dispositif particulier, en Belgique, en Italie et au Royaume-Uni, le
gouvernement prend les mesures adaptes aux circonstances et selon des procdures qui
donnent un rle plus ou moins important au Parlement ............................................................... 6
Partie 2 : Analyse des dispositions envisages........................................................................................ 8
2.1.- Objectifs poursuivis par la loi ...................................................................................................... 8
2.2.- Examen des dispositions ............................................................................................................. 8
2.2.1.- Modification des dispositions relatives lassignation rsidence .................................... 8
2.2.2.- Rgime spcial des dissolutions administratives des associations et groupements de fait
....................................................................................................................................................... 11
2.2.3.- Modification du rgime contentieux applicable aux mesures administratives prises sur le
fondement de la loi relative ltat durgence ............................................................................. 12
2.2.4.- Amnagement du rgime des perquisitions administratives ............................................ 14
2.2.5.- Suppression du contrle de la presse, des missions radiophoniques, projections
cinmatographiques et reprsentations thtrales...................................................................... 17
2.2.6.- Renforcement des dispositions pnales ............................................................................ 18
Partie 3 : Liste des consultations et des textes dapplication ............................................................... 20
3.1.- Consultations obligatoires......................................................................................................... 20
3.2.- Textes dapplication .................................................................................................................. 20
3.3.- Application outre-mer ............................................................................................................... 20

Introduction
La loi n55-385 du 3 avril 1955 relative ltat durgence a t conue il y a plus de soixante
ans, dans un contexte politique trs diffrent, marqu par la guerre dAlgrie. Son principe est
daugmenter, pour une dure trs limite, les pouvoirs de lautorit administrative pour faire
face des situations exceptionnelles : pril imminent rsultant datteintes graves lordre
public ou vnements prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de calamit
publique.
Cette loi est dune trs grande utilit pour faire face aux situations exceptionnelles. Son
application de trs rares occasions montre galement quelle nest mise en uvre que
lorsque cela savre absolument ncessaire.
Pour que cette loi conserve son efficacit tout en assurant lencadrement ncessaire des
pouvoirs confis temporairement lautorit administrative, il convient dy apporter quelques
corrections de nature adapter sa rdaction aux volutions de droit et de fait intervenues
depuis sa conception.

Partie 1 : Etat des lieux et diagnostic


1.1.- Etat des lieux et application de la loi relative ltat durgence

1.1.1.- Etat des lieux


Pour faire face des situations exceptionnelles, il existe en droit franais plusieurs dispositifs
juridiques qui permettent de renforcer les pouvoirs des autorits administratives et de
restreindre les liberts publiques.
L'article 16 de la Constitution donne au prsident de la Rpublique, lorsque les institutions
de la Rpublique, l'indpendance de la Nation, l'intgrit de son territoire ou l'excution de
ses engagements internationaux sont menacs d'une manire grave et immdiate et que le
fonctionnement rgulier des pouvoirs publics est interrompu , la facult de prendre les
mesures exiges par ces circonstances, aprs consultation officielle du Premier ministre, des
prsidents des assembles, ainsi que du Conseil constitutionnel .
L'tat de sige, prvu par l'article 36 de la Constitution et applicable en cas de pril
imminent rsultant d'une guerre trangre ou d'une insurrection arme , se caractrise
essentiellement par l'attribution de pouvoirs de police exceptionnels aux autorits militaires. Il
est dcrt en conseil des ministres, mais sa prorogation au-del de douze jours doit tre
autorise par le Parlement.
L'tat d'urgence, qui rsulte de la loi n 55-385 du 3 avril 1955, est applicable soit en cas de
pril imminent rsultant d'atteintes graves l'ordre public, soit en cas d'vnements
prsentant, par leur nature et leur gravit, le caractre de calamit publique . Dclar par
dcret pris en conseil des ministres, il confre aux autorits civiles, dans l'aire gographique
laquelle il s'applique, des pouvoirs de police exceptionnels portant sur la rglementation de la
circulation et du sjour des personnes, sur la fermeture des lieux ouverts au public et sur la
3

rquisition des armes. Le dcret instituant l'tat d'urgence peut prvoir un renforcement des
pouvoirs de police en matire de perquisition et de contrle des moyens d'information. Audel de douze jours, la prorogation de l'tat d'urgence ne peut tre autorise que par la loi.

1.1.2.- Application
Depuis sa promulgation, ltat durgence a t proclam six reprises :
-

en 1955, dans le contexte de la guerre dAlgrie ;


en 1958, la suite des vnements du 13 mai 1958 Alger ;
en 1961, aprs le putsch des gnraux Alger, renouvel jusquen mai 1963 (totalit
du territoire mtropolitain) ;
en 1984, en Nouvelle-Caldonie, la suite des premires meutes ;
en 2005, meutes urbaines (25 dpartements, incluant lIle-de-France) ;
en 2015, attentats coordonns dans Paris (totalit du territoire mtropolitain).

1.2.- Cadre constitutionnel


Le Conseil constitutionnel sest prononc sur la constitutionnalit de la loi du 3 avril 1955
relative ltat durgence, lors de lexamen de la loi relative ltat durgence en NouvelleCaldonie et dpendances (Dcision no 85-187 DC du 25 janvier 1985, Loi relative l'tat
d'urgence en Nouvelle-Caldonie et dpendances). Cette dcision prcise :
4. Considrant que, si la Constitution, dans son article 36, vise expressment l'tat de sige,
elle n'a pas pour autant exclu la possibilit pour le lgislateur de prvoir un rgime d'tat
d'urgence pour concilier, comme il vient d'tre dit, les exigences de la libert et la sauvegarde
de l'ordre public ; qu'ainsi, la Constitution du 4 octobre 1958 n'a pas eu pour effet d'abroger
la loi du 3 avril 1955 relative l'tat d'urgence, qui, d'ailleurs, a t modifie sous son
empire .
Par ailleurs, le juge des rfrs du Conseil d'tat a t saisi le 9 novembre 2005 de deux
requtes tendant la suspension de l'excution des dcrets du Prsident de la Rpublique du 8
novembre 2005 portant application de la loi n 55-385 du 3 avril 1955 et du Premier ministre
du mme jour relatif l'application de cette mme loi.
A cette occasion, ayant soulign le large pouvoir d'apprciation dont dispose le chef de l'Etat,
eu gard la nature et la gravit des crises ou des dangers auxquels la loi du 3 avril 1955 a
pour objet de faire face, dans le choix du recours au rgime de l'tat d'urgence et dans la
dfinition de son champ d'application territorial, le juge des rfrs du Conseil d'Etat a estim,
compte tenu de l'aggravation continue des violences urbaines depuis le 27 octobre 2005, de
leur propagation une partie importante du territoire mtropolitain et des atteintes la
scurit publique, que le moyen tir de ce que des dcrets attaqus confreraient au rgime de
l'tat d'urgence un champ d'application s'tendant inutilement l'ensemble de la France
mtropolitaine ne crait pas de doute srieux quant la lgalit de ces actes.

1.3.- Etat de la lgislation au sein dautres pays membres de lUnion


europenne

1.3.1.- En Allemagne, en Espagne et au Portugal, les mesures susceptibles d'tre


prises sont limites et les pouvoirs respectifs des diffrentes institutions prciss
4

En Allemagne, les dispositions de la Loi fondamentale relatives l'tat de crise intrieure


n'ont fait l'objet d'aucune loi, de sorte que les rgles sont succinctes. En revanche, les
prescriptions constitutionnelles espagnoles et portugaises sur les dispositifs de crise ont t
dveloppes par des lois spcifiques, qui prcisent les circonstances justifiant le recours ces
mesures, ainsi que la procdure de mise en uvre et les effets de celles-ci. Les dispositifs les
plus comparables l'tat d'urgence franais sont l'tat d'exception en Espagne, et l'tat
d'urgence au Portugal.
1.3.1.1.- En Allemagne, la constatation de l'tat de crise intrieure chappe au Parlement
fdral, mais ne peut entraner la suspension gnrale des droits fondamentaux

En Allemagne, l'tat de crise intrieure est constat par le Land concern ou par le
gouvernement fdral. Le Parlement n'intervient pas, mais il conserve la possibilit de
renverser le gouvernement. Les effets produits par la constatation de l'tat de crise intrieure
sont automatiques. Le Land menac peut obtenir l'intervention de la police des autres Lnder
et celle de la police fdrale des frontires. En cas de besoin, le gouvernement fdral peut
assumer la responsabilit du rtablissement de l'ordre en prenant non seulement la direction
de la police du Land en question, mais aussi celle des forces de police des autres Lnder et en
faisant intervenir la police fdrale des frontires, voire en recourant l'arme.
Certains droits fondamentaux peuvent tre restreints, la Loi fondamentale prcisant que les
restrictions ne peuvent porter que sur le droit au secret de la correspondance, de la poste et des
tlcommunications, ainsi que sur la libert de circulation et d'tablissement. En revanche, la
libert de runion et la libert de manifestation ne peuvent pas faire l'objet de limitations
particulires.
1.3.1.2.- Les lois espagnole et portugaise laissent une grande place au Parlement et
prcisent dans quelle mesure les diffrents droits fondamentaux peuvent tre suspendus

La place du Parlement
En Espagne, la dclaration de l'tat d'exception rsulte d'un dcret pris en conseil des
ministres aprs autorisation du Congrs des dputs. La demande d'autorisation prsente par
le gouvernement prcise les droits dont la suspension est envisage, les mesures permises par
cette suspension, ainsi que le territoire concern et la dure de l'tat d'exception. Le Congrs
des dputs peut amender le texte du gouvernement. Ainsi, l'autorisation parlementaire porte
non seulement sur le principe, mais galement sur le contenu du dispositif. En outre, si le
Parlement ne sige pas, il est immdiatement convoqu. Le cas chant, c'est la dputation
permanente qui assume ses comptences.
De mme, au Portugal, la dclaration de l'tat d'urgence relve de la comptence du prsident
de la Rpublique, mais ce dernier doit consulter le gouvernement et obtenir l'autorisation de
l'Assemble de la Rpublique. Lorsque celle-ci n'est pas en mesure de se runir rapidement,
l'autorisation est donne par sa commission permanente, mais l'assemble doit confirmer
l'autorisation aussi rapidement que possible. Comme en Espagne, l'autorisation parlementaire
porte non seulement sur le principe, mais galement sur la nature des mesures qui peuvent
tre prises.
Les limitations apportes la suspension des droits fondamentaux

Les lois espagnole et portugaise sont particulirement explicites cet gard. Elles posent le
principe de proportionnalit et exigent que les mesures prises soient limites au strict
minimum : non seulement quant leur dure et leur aire d'application, mais aussi leur
ampleur. Elles disposent que, quelles que soient les circonstances, certains droits
fondamentaux ne peuvent pas tre suspendus : par exemple, la libert de runion des partis
politiques et des syndicats en Espagne, et les droits de la dfense au Portugal. Elles prcisent
galement, pour chacun des droits fondamentaux dont la Constitution autorise la suspension
temporaire, l'ampleur des restrictions envisageables.

1.3.2.- En l'absence de dispositif particulier, en Belgique, en Italie et au RoyaumeUni, le gouvernement prend les mesures adaptes aux circonstances et selon des
procdures qui donnent un rle plus ou moins important au Parlement
Ces mesures sont prises en vertu d'une dlgation lgislative en Belgique, elles rsultent de la
dclaration d'tat d'urgence en Italie, et de la loi sur les vnements civils imprvus au
Royaume-Uni.
1.3.2.1.- La dlgation lgislative en Belgique

En Belgique, le lgislateur peut dlguer au Roi de larges pouvoirs en adoptant des lois de
pouvoirs spciaux ou de pouvoirs extraordinaires . Ces lois donnent l'excutif une
trs grande libert d'action, car leurs objectifs sont rdigs en termes trs gnraux. De plus,
les arrts pris en vertu d'une loi de pouvoirs extraordinaires ont force de loi. En revanche,
ceux qui sont pris sur la base d'une loi de pouvoirs spciaux restent des actes rglementaires,
moins d'tre ratifis par le lgislateur. Toutefois, lorsqu'une telle ratification n'a pas t
prvue, les arrts de pouvoirs spciaux restent en vigueur et sont dots d'une valeur juridique
suprieure celle des autres arrts, puisqu'ils peuvent abroger, complter, modifier ou
remplacer des dispositions lgislatives dans les domaines dans lesquels les pouvoirs spciaux
ont t octroys.
1.3.2.2.- L'tat d'urgence en Italie

En Italie, la loi de 1992 portant institution du service national de protection civile permet au
conseil des ministres de dclarer l'tat d'urgence, non seulement pour faire face aux
catastrophes naturelles, mais aussi lorsque d' autres vnements requirent des moyens et
pouvoirs extraordinaires .
Le dcret prcise la dure et l'aire d'application de l'tat d'urgence, qui doivent tre strictement
adaptes la nature des vnements, mais aucune dure maximale n'est prvue.
Les effets de l'tat d'urgence sont dtermins en fonction des besoins par les arrts du
prsident du conseil des ministres, ou du ministre de l'intrieur, pris pour appliquer le dcret
de dclaration de l'tat d'urgence. Ces arrts peuvent droger aux normes lgislatives en
vigueur.
1.3.2.3.- La loi sur les vnements civils imprvus au Royaume-Uni.

La loi anglaise de 2004 sur les vnements civils imprvus permet l'excutif de prendre
toute mesure adapte aux circonstances en situation de crise. Ces mesures, qui sont valables
6

pendant au plus trente jours, deviennent caduques si elles ne sont pas approuves par le
Parlement dans les sept jours.
Dans le cadre de la loi de 2004, toute mesure susceptible de prvenir, de contrler ou de
limiter la crise peut tre prise, condition qu'elle respecte le principe de proportionnalit. En
outre, les mesures prises sont subordonnes plusieurs restrictions. Ainsi, elles ne peuvent ni
modifier la procdure pnale, ni crer de nouvelles infractions pnales, l'exception de celles
qui, prcisment, se rapportent leur propre non-respect.

Partie 2 : Analyse des dispositions envisages


2.1.- Objectifs poursuivis par la loi
Au-del de la prorogation de ltat durgence, le projet de loi se fixe pour objectif dadapter la
rdaction de la loi de 1955 aux prcisions attendues aujourdhui, dune loi donnant lautorit
administrative des pouvoirs exorbitants du droit commun, par un encadrement de ses
dispositions, tout en veillant ce que lefficacit de cette loi, dont la vocation est dtre mise
en uvre de faon exceptionnelle dans des situations graves, soit accrue.
La conciliation entre les ncessits lies au maintien voire au rtablissement de lordre et de la
scurit publics et de la sauvegarde des liberts publiques est de la comptence du lgislateur,
et tient compte des circonstances exceptionnelles qui motivent la mise en uvre de ces
dispositions.
En particulier, le projet de loi adapte les critres permettant lassignation rsidence, prvoit
la possibilit descorter les personnes faisant lobjet dune assignation rsidence, de les
soumettre un pointage, de leur interdire dentrer en relation avec des personnes dtermines.
Il simplifie le rgime contentieux li aux assignations rsidence en lalignant sur le droit
commun. Il prcise le rgime des perquisitions menes sous le rgime de la loi relative ltat
durgence, en en prcisant le champ, en apportant les garanties procdurales ncessaires, en
prvoyant la possibilit de retenir les personnes pendant la perquisition, ainsi quen prvoyant
la possibilit de perquisitionner les systmes informatiques. Enfin, ce projet de loi renforce les
sanctions pnales en cas de violation des dispositions de la loi.

2.2.- Examen des dispositions

2.2.1.- Modification des dispositions relatives lassignation rsidence


Le projet de loi adapte et renforce le dispositif dassignation rsidence prvu larticle 6 de
la loi de 1955, afin de le rendre plus efficace et oprationnel, en appliquant un rgime
comparable celui prvu par le code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile
pour les trangers reprsentant une menace pour lordre public, assigns rsidence dans
lattente de leur loignement du territoire. Ce dispositif vise en effet restreindre la libert de
circulation des personnes auxquelles il est appliqu et limiter leur capacit se mettre en
relation avec dautres personnes considres comme dangereuses, dans un contexte o les
forces de lordre sont trs fortement mobilises. Il vise assurer la pleine effectivit du
dispositif en donnant les moyens au ministre de lintrieur et aux forces de lordre de
contrler que la personne concerne se maintient dans le primtre de lassignation
rsidence.
2.2.1.1.- Adaptation des critres

Le projet de loi fait voluer le champ dapplication de lassignation rsidence afin de mieux
rpondre lobjectif vis et la ralit de la menace, en substituant aux termes [de toute
personne] dont lactivit savre dangereuse pour la scurit et lordre publics , qui
apparaissent trop restrictifs, les termes [de toute personne] lgard de laquelle il existe des
raisons srieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la scurit et
lordre publics , qui permettent dinclure dans le champ des personnes qui ont appel
8

lattention des services de police ou de renseignement par leur comportement ou leurs


frquentations, propos ou projets.
En effet, dans le cas de personnes souponnes de prparer des actes de terrorisme, les
renseignements recueillis peuvent donner des indications sur la prparation dun acte, alors
que lactivit de la personne ne sest jamais avre dangereuse pour la scurit et lordre
publics.
2.2.1.2.- Adaptation des lieux de lassignation rsidence

Le projet de loi actualise les termes dsignant le lieu de lassignation rsidence qui doit tre
fix par le ministre de lintrieur. Les termes retenus ( les lieux quil fixe ) sont identiques
ceux qui figurent larticle L. 561-1 du code de lentre et du sjour des trangers et du droit
dasile pour les trangers assigns rsidence.
Cette rdaction est plus souple que la rdaction en vigueur dans la loi de 1955, qui prvoit
une circonscription territoriale ou une localit dtermine . Ainsi, la rdaction propose
permet de dfinir une aire gographique adapte, tout en se rapprochant dune dfinition
connue et pratique.
2.2.1.3.- Introduction du pouvoir descorte

Dans la mesure o les lieux de lassignation peuvent, si ncessaire, tre choisis en dehors de
la commune o la personne assigne rside habituellement, le projet de loi donne au ministre
de lintrieur la facult de faire conduire lintress sur place par des services de police ou de
gendarmerie afin de garantir lexcution de la mesure.
La disposition permettant aux forces de lordre daccompagner sous escorte la personne
assign rsidence jusquau lieu qui lui est assign pour quelle y rside peut tre considre
comme portant atteinte la libert personnelle, au sens des articles 2 et 9 de la Dclaration
des droits de lhomme et du citoyen (non la libert individuelle au sens de larticle 66 de la
Constitution) et doit obir au principe de rigueur ncessaire, sans toutefois appeler
lintervention de lautorit judiciaire. La mesure doit tre entendue comme limite au temps
strictement ncessaire laccomplissement du dplacement. Le Conseil constitutionnel a dj
admis quune mesure de contrainte de brve dure prise pour des motifs tenant notamment
lordre public ne soit pas assortie dune intervention de lautorit judiciaire (par exemple,
dcision n 2012-253 QPC du 8 juin 2012).
2.2.1.4.- Introduction de la possibilit dimposer une prsence durant un crneau horaire
fix

Le projet de loi ouvre la possibilit au ministre de lintrieur de prescrire la personne


assigne une obligation de demeurer dans les locaux dhabitation quil dsigne, pendant une
plage horaire dfinie dans la limite de 8 heures conscutives par 24 heures.
Cette disposition permet que la personne assigne rsidence soit lintrieur de sa rsidence
durant cette plage horaire. Cette obligation allgera le travail des forces de lordre charges de
sa surveillance, au cours dune priode o elles sont, par dfinition trs prises. Compte tenu
9

de sa dure limite, elle entre dans le champ des exceptions reconnues par le Conseil
constitutionnel (mesure de brve dure prise pour des motifs tenant lordre public, ntant
pas assortie de lintervention de lautorit judiciaire). De plus, comme pour toute dcision
administrative, les procdures de rfr administratif sont applicables.
2.2.1.5.- Introduction de la possibilit dimposer le pointage

Le projet de loi prvoit la possibilit dimposer lobligation de se prsenter aux services de


police ou de gendarmerie selon une frquence dtermine dans la limite de 3 prsentations par
jour.
Cette possibilit, prvue pour les assignations rsidence judiciaires comme pour les
assignations rsidence administratives des trangers, permet de sassurer de la prsence des
personnes assignes, sans une mobilisation excessive des forces de lordre.
Comme pour les autres modalits de lassignation rsidence, les procdures de rfr
administratif permettront au juge administratif, sil est saisi, de se prononcer en urgence sur
cette disposition.
2.2.1.6.- Introduction de la possibilit dimposer la remise du passeport et des documents
didentit

Lintroduction, dans lordre juridique interne, de linterdiction de sortie du territoire (art.


L.224-1 du code de la scurit intrieure), qui est assortie dune obligation de remettre son
passeport et sa carte nationale didentit, a t rendue ncessaire par limpossibilit
dempcher un Franais de revenir dans son pays, et la ncessit dempcher que son dpart
ltranger soit loccasion dun aguerrissement, sur un thtre doprations terroriste, rendant
cette personne plus dangereuse son retour en France.
Compte tenu des spcificits de ltat durgence, de son caractre limit dans le temps, il
apparat ncessaire de prvoir la possibilit de retirer une personne assigne rsidence son
passeport et sa carte nationale didentit ou ses documents didentit, afin dviter quelle ne
parte ltranger. Un rcpiss est prvu permettant de justifier de son identit.
Comme pour les autres modalits de lassignation rsidence, les procdures de rfr
administratif permettront au juge administratif, sil est saisi, de se prononcer en urgence sur
cette disposition.
2.2.1.7.- Introduction de la possibilit dinterdiction dentrer en relation

Le projet de loi ouvre galement la facult au ministre de lintrieur de prescrire la personne


assigne une interdiction de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec
certaines personnes nommment dsignes dont il existe des raisons srieuses de penser que
leur comportement constitue une menace pour la scurit et lordre publics.
Dans le cas des rseaux suivis par les services de renseignement qui nauraient pas fait encore
lobjet dun traitement par lautorit judiciaire, il apparat ncessaire de permettre au ministre
de lintrieur dinterdire une personne assigne rsidence dentrer en relation avec des
personnes dont il existe des raisons de penser quelles pourraient ensemble prparer des actes
portant atteinte la scurit et lordre publics.
10

Comme pour les autres modalits de lassignation rsidence, les procdures de rfr
administratif permettront au juge administratif, sil est saisi, de se prononcer en urgence sur
cette disposition.

2.2.2.- Rgime spcial des dissolutions administratives des associations et


groupements de fait
Le projet de loi introduit une disposition dans la loi relative ltat durgence permettant de
dissoudre les associations et groupements de fait :
-

qui participent la commission dactes portant une atteinte grave lordre public ou
dont les activits facilitent cette commission ou y incitent,

et qui comprennent en leur sein, ou parmi leurs relations habituelles, des personnes
lencontre desquelles a t prise, sur le fondement de larticle 6, pour des motifs en
lien avec les agissements mentionns lalina prcdent, une mesure dassignation
rsidence.

La dissolution des associations et groupement de fait est prvue par des dispositions de droit
commun (article L.212-1 du code de la scurit intrieure), en application desquelles :
Sont dissous, par dcret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de
fait :
1 Qui provoquent des manifestations armes dans la rue ;
2 Ou qui prsentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractre de groupes
de combat ou de milices prives ;
3 Ou qui ont pour but de porter atteinte l'intgrit du territoire national ou d'attenter par
la force la forme rpublicaine du Gouvernement ;
4 Ou dont l'activit tend faire chec aux mesures concernant le rtablissement de la
lgalit rpublicaine ;
5 Ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l'objet de condamnation du
chef de collaboration avec l'ennemi, soit d'exalter cette collaboration ;
6 Ou qui, soit provoquent la discrimination, la haine ou la violence envers une
personne ou un groupe de personnes raison de leur origine ou de leur appartenance ou de
leur non-appartenance une ethnie, une nation, une race ou une religion dtermine, soit
propagent des ides ou thories tendant justifier ou encourager cette discrimination, cette
haine ou cette violence ;
7 Ou qui se livrent, sur le territoire franais ou partir de ce territoire, des agissements en
vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou l'tranger.
Le maintien ou la reconstitution d'une association ou d'un groupement dissous en application
du prsent article, ou l'organisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi que

11

l'organisation d'un groupe de combat sont rprimes dans les conditions prvues par la
section 4 du chapitre Ier du titre III du livre IV du code pnal.
Dans le contexte de ltat durgence, la lutte contre des associations ou groupements de fait
servant, en droit ou en fait, de base logistique ou de centre de recrutement pour des activits
prsentant une menace grave pour lordre et la scurit publics prend une acuit toute
particulire. Or la rdaction de larticle L.212-1 du code de la scurit intrieure est dune
restriction toute particulire pour la dissolution des associations ou groupements de fait,
compte tenu notamment de la protection constitutionnelle lie la libert dassociation.
Il apparat que la difficult principale, face une association qui abriterait des dirigeants
tendus vers un objectif se traduisant par des menaces graves lordre et la scurit publics,
est dimputer cette association le comportement de quelques-uns de ses membres, quand
bien mme ils seraient nombreux, ou compteraient parmi les dirigeants de cette structure.
La formulation retenue dans le cadre de lapplication de ltat durgence permet dtre plus
souple, pour retenir la participation de la structure la commission dactes portant une atteinte
grave lordre public ou dont les activits la facilitent ou y incitent. Cette condition se cumule
avec la condition exigeant que des membres de cette association aient fait lobjet dune
assignation rsidence ou soient en relation habituelle avec de telles personnes.
Les associations ou groupements vises par une mesure de dissolution prononce en
application de cette disposition ne pourront tre maintenues ou reconstitues, larticle 431-15
du code pnal tant rendu applicable (3 ans demprisonnement et 45 000 euros damende). La
mesure ne cesse pas de produire ses effets la fin de ltat durgence.

2.2.3.- Modification du rgime contentieux applicable aux mesures


administratives prises sur le fondement de la loi relative ltat durgence
Larticle 7 de la loi du 3 avril 1955 relative ltat durgence prvoit que Toute personne
ayant fait l'objet d'une des mesures prises en application de l'article 5 (3), ou de l'article 6
peut demander le retrait de cette mesure. Sa demande est soumise une commission
consultative comprenant des dlgus du conseil dpartemental dsigns par ce dernier.
La composition, le mode de dsignation et les conditions de fonctionnement de la commission
seront fixs par un dcret en Conseil d'Etat.
Les mmes personnes peuvent former un recours pour excs de pouvoir contre la dcision
vise l'alina 1er ci-dessus devant le tribunal administratif comptent. Celui-ci devra
statuer dans le mois du recours. En cas d'appel, la dcision du Conseil d'Etat devra,
intervenir dans les trois mois de l'appel.
Faute par les juridictions ci-dessus d'avoir statu dans les dlais fixs par l'alina prcdent,
les mesures prises en application de l'article 5 (3) ou de l'article 6 cesseront de recevoir
excution.
La loi relative ltat durgence a donc introduit une garantie la restriction de circulation ou
lassignation rsidence impose une personne par lautorit administrative, en prvoyant
12

un dispositif de demande de retrait de la mesure, demande soumise lexamen pralable


dune commission consultative.
Une telle procdure consultative, si elle a pu tre considre comme une garantie au moment
de sa conception en 1955, na toutefois pas volu depuis sa rdaction.
Or la loi n 2000-597 du 30 juin 2000 relative au rfr devant les juridictions administratives
a cr la procdure du rfr-libert qui permet, en cas durgence, de demander au juge
administratif de statuer sur les mesures administratives portant une atteinte grave et
manifestement illgale une libert fondamentale (article L. 521-2 du code de justice
administrative), dont la libert daller et venir fait partie. Le juge est tenu de statuer dans les
quarante-huit heures. La mme loi permet au justiciable, en cas durgence et de doute srieux
sur la lgalit de la dcision administrative quil attaque, den obtenir la suspension
(procdure du rfr-suspension, prvue larticle L. 521-1).
Aussi, la disposition spciale prvue par la loi relative ltat durgence est devenue moins
protectrice que le droit commun, compte tenu de lvolution de celui-ci.
Objectif poursuivi par la loi
Le projet de loi se propose dunifier le rgime contentieux applicable aux dcisions
administratives prises sous le rgime de la loi relative ltat durgence avec le rgime de
droit commun, qui prvoit notamment un mcanisme de rfr-suspension ou de rfrlibert.
Seule la loi permet dunifier ce rgime, qui relve de la partie lgislative du code de justice
administrative pour le droit commun et de la loi de 1955 pour les mesures prises sous lempire
de ltat durgence.
Examen de la disposition
Le 5 de larticle 4 du projet de loi prvoit que le dispositif spcial mis en place par la loi de
1955 est supprim au profit des dispositions du code de justice administrative, notamment
celles prvues au livre V du code de justice administrative (procdures de rfr-suspension et
de rfr-libert).
Cette option doit tre regarde comme tant davantage protectrice des liberts que le dispositif
existant. En effet, lensemble des mesures de la loi est dsormais soumise au juge
administratif, alors que la loi de 1955 ne mentionnait de voie de recours que pour les
demandes de retrait des dcisions dinterdiction de sjour dans un dpartement (3 de lart. 5
de la loi de 1955) ou dassignation rsidence (art.6 de la loi de 1955). De plus, le recours
un juge remplace lexamen par une commission consultative. Enfin, les dlais prvus dans la
loi de 1955 sont de un mois pour le tribunal administratif, puis de trois mois en cas dappel
pour le Conseil dEtat. Or le dlai de jugement, sagissant de la procdure du rfr-libert,
est limit quarante-huit heures, ce qui est un encadrement beaucoup plus protecteur des
droits de la personne.

13

Le juge des rfrs du Conseil dEtat, saisi au contentieux du dcret du 8 novembre 2005
instituant ltat durgence, a rendu une ordonnance en date du 9 novembre confirmant le
dcret, en prcisant que les mesures dcides dans le cadre de ce rgime doivent tre assorties
des garanties prescrites par la loi. Les dcisions d'interdiction de sjour dans un dpartement,
prvues par le 3 de l'article 5 de la loi du 3 avril 1955, comme les dcisions d'assignation
rsidence, prises sur le fondement de l'article 6 de cette mme loi, doivent ainsi pouvoir faire
l'objet de recours gracieux soumis la consultation d'une commission dpartementale.
Le Conseil dEtat sest fond sur le texte de la loi de 1955, compte tenu du dispositif ad hoc
quelle institue, pour y rechercher la ncessaire conciliation, qui est du niveau lgislatif, entre
les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts publiques et
les ncessits du maintien de lordre public.
La solution propose par le projet de loi simplifie la procdure par la suppression dune
procdure spcifique, permet un niveau de garantie suprieur par lintervention dun juge en
lieu et place dune commission consultative, dans un dlai beaucoup plus bref que celui prvu
par la loi de 1955.
Au-del des demandes de retrait des mesures prises en application du 3 de larticle 5 et de
larticle 6 de la loi de 1955, la disposition tend le contrle du juge administratif lensemble
des mesures administratives prises sur le fondement de la loi de 1955. En particulier, la
disposition de larticle 11 de la loi de 1955 relative aux perquisitions administratives sera
donc soumise au contrle du juge administratif, sous la seule rserve de la dcouverte dune
infraction et du basculement immdiat, dans ce cas, sous le contrle exclusif de lautorit
judiciaire.

2.2.4.- Amnagement du rgime des perquisitions administratives


Cette disposition permet aux prfets d'ordonner des perquisitions, de jour comme de nuit au
vu des circonstances exceptionnelles lies l'tat d'urgence.
2.2.4.1.-La perquisition administrative : une mesure finalit de police administrative

La nature de cette perquisition a fait dbat.


Si lon sen tient la gense des textes, les perquisitions administratives devaient l'origine
tre effectues suivant les modalits dfinies par les dispositions alors en vigueur de l'article
10 du code d'instruction criminelle confrant au prfet des pouvoirs de police judiciaire,
auquel a succd l'article 30 du code de procdure pnale.
Le Conseil dEtat a estim en 2005 que l'abrogation de cet article par la loi n 93-2 du
4 janvier 1993 n'a pas eu pour consquence de soustraire au contrle de l'autorit judiciaire
l'exercice par le ministre de l'intrieur ou le prfet de missions relevant de la police
judiciaire (Ordonnance, 14 novembre 2005, Rollin n 28683 rendue par M. Genevois).

14

Par ailleurs, toute perquisition administrative devient judiciaire ds quil apparat un indice de
nature faire supposer quune personne a commis ou tent de commettre un crime ou un dlit,
se prpare commettre une infraction ou mme est susceptible de fournir des informations
utiles lenqute en cas de crime ou dlit.
Mais si lon sen tient la finalit de cette mesure, elle constitue indniablement une mesure
de police administrative, ds lors que la loi de 1955 vise largir les pouvoirs de police
administrative des prfets, en certaines circonstances.
En effet, la perquisition administrative (tout comme la mesure de renseignement permettant
dentrer dans un domicile, laquelle elle sapparente dans les finalits, et dont le Conseil
constitutionnel vient de juger quil sagit de mesures de police administrative (Dcision
n2015-713 DC du 23 juillet 2015), na pas ncessairement vocation se conclure par une
procdure judiciaire : cela peut tre le cas si la perquisition met en vidence des lments de
nature caractriser une infraction ou la prparation dune infraction ; mais elle a dabord
pour objet de permettre lautorit administrative de runir des lments qui, croiss avec
dautres, sont de nature prvenir un trouble lordre public en fondant ldiction de mesures
de police administrative (interdiction de sortie du territoire, assignation rsidence,
dissolutions dassociations).
Bien quelles soient effectues en prsence dun officier de police judiciaire et donnent lieu
linformation du parquet, les mesures de perquisition nont donc pas tre autorises par un
juge judiciaire (cf. dcision n 86-224 DC du 23 janvier 1987 : conformment la
conception franaise de la sparation des pouvoirs, figure au nombre des "principes
fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique" celui selon lequel, l'exception des
matires rserves par nature l'autorit judiciaire, relve en dernier ressort de la
comptence de la juridiction administrative l'annulation ou la rformation des dcisions
prises, dans l'exercice des prrogatives de puissance publique, par les autorits exerant le
pouvoir excutif, leurs agents, les collectivits territoriales de la Rpublique ou les
organismes publics placs sous leur autorit ou leur contrle ; ou plus spcialement pour
les visites des navires par les agents des douanes dcision n 2013-357 QPC du 29 novembre
2013, Socit Wesgate Charles Ltd).
La captation des donnes informatiques ou contenues dans un tlphone dans le cadre dune
mesure dune mesure de police administrative, nentre pas davantage dans le champ de la
libert individuelle, dont lautorit judiciaire assure le respect.
En effet, les principes dinviolabilit du domicile priv, du secret des correspondances et de
respect de la vie prive, sont protgs par les articles 2 et 4 de la Dclaration de 1789 et sont
rattachs au principe de libert personnelle, distincte de la libert individuelle (cf. dcision n
2004-492 DC du 2 mars 2004 (cons.4), Au nombre des liberts constitutionnellement
garanties, figurent la libert daller et venir, linviolabilit du domicile priv, le secret des
correspondances et le respect de la vie prive, protgs par les articles 2 et 4 de la
Dclaration de 1789, ainsi que la libert individuelle, que larticle 66 de la Constitution place
sous la surveillance de lautorit judiciaire ).

15

Le Conseil constitutionnel vient de prciser, sagissant de la loi sur le renseignement, que ces
mesures (y compris lintrusion domiciliaire) constituent des mesures de police administrative
(considrant 20) ne portant pas atteinte la libert individuelle (cons. 74) ni, compte tenu de
leur encadrement, une atteinte manifestement disproportionne au respect de la vie prive et
linviolabilit du domicile (cons. 72 et 73).
Ainsi, la perquisition administrative de la loi de 1955 est-elle une mesure de police
administrative.
2.2.4.2.- Champ dapplication : extension tous lieux

Lintention du lgislateur de 1955 tait de permettre la perquisition en tout lieu, le domicile


tant le lieu le plus protg. Une lecture actuelle de la loi pourrait sembler limiter les
perquisitions au seul domicile. Cette lecture exclurait les vhicules, par exemple, qui ne sont
pas des domiciles, mme sils peuvent en avoir les protections. Le projet de loi prvoit donc
de prciser la possibilit de rquisitions "tous les lieux" afin quune lecture stricte de la
disposition ne semble pas exclure des lieux au motif quils ne seraient pas mentionns.
Toutefois, les lieux affects lexercice dun mandat parlementaire ou lactivit
professionnelle des avocats, des magistrats ou des journalistes seront dsormais exclus du
champ de cette disposition, pour tenir compte du caractre spcifique et protg de ces
activits.
2.2.4.3.- Prcisions procdurales

Compte tenu de latteinte que les perquisitions portent la libert personnelle des personnes
quelles visent, il est ncessaire de les encadrer prcisment. C'est pourquoi le texte prvoit
que ce rgime d'exception ne pourra tre mis en uvre que "lorsqu'il existe des raisons
srieuses de penser que ce lieu est frquent par une personne dont le comportement constitue
une menace pour la scurit et l'ordre publics".
Les prfets dcideront de la mise en uvre, prciseront les lieux et le moment des
perquisitions et veilleront informer sans dlai de leur dcision le procureur de la Rpublique
du lieu de la perquisition.
La procdure a des traits communs avec la procdure prvue par le code de procdure pnale
pour les perquisitions judiciaires, amnage pour que lautorit ordonnatrice soit une autorit
administrative et que la perquisition se droule dans le cadre de la police administrative, pour
la prvention de menaces.
Ainsi, ces perquisitions devront tre excutes en prsence dun officier de police judiciaire
territorialement comptent. La prsence d'officiers de police judiciaire permet la constatation
d'ventuelles infractions.
Ces mesures ne pourront intervenir et se drouler quen prsence de loccupant ou, dfaut,
de son reprsentant ou de deux tmoins.
Ces oprations donneront lieu l'tablissement d'un compte rendu dont les prfets donneront
copie sans dlai au procureur de la Rpublique.
16

2.2.4.4.- Donnes informatiques

Le projet de loi prvoit laccs aux donnes informatiques accessibles depuis le systme
informatique prsent dans le local perquisitionn ou disponibles pour ce systme :
Il peut tre accd, par un systme informatique ou un quipement terminal prsent sur les
lieux o se droule la perquisition, des donnes stockes dans ledit systme ou quipement
ou dans un autre systme informatique ou quipement terminal, ds lors que ces donnes sont
accessibles partir du systme initial ou disponibles pour le systme initial. Les donnes
auxquelles il aura t permis d'accder dans les conditions prvues par le prsent article
peuvent tre copies sur tout support.
Cette rdaction vise les donnes informatiques telles que celles qui sont prsentes dans un
ordinateur, celles qui sont accessibles depuis un ordinateur ( nuage ), celles qui sont
contenues dans un tlphone
La copie est prvue, sans que les donnes prsentes dans les ordinateurs, les tlphones ou les
fichiers dans des serveurs accessibles depuis un ordinateur ne puissent tre effaces. Cette
mention dans la loi apparat ncessaire pour la perquisition de ces systmes dans le cadre de la
loi relative ltat durgence.
En effet, si la notion de perquisition en 1955 comprenait sans nul doute laccs toutes les
informations disponibles au domicile, quel quen soit le support (ouverture du courrier, par
exemple), il est prfrable de prciser et dactualiser les prrogatives des services, comme
cela a t fait par la loi n 2015-912 du 24 juillet 2015 relative au renseignement.

2.2.5.- Suppression du contrle de la presse, des missions radiophoniques,


projections cinmatographiques et reprsentations thtrales.
La disposition du 2 de larticle 11 de la loi relative ltat durgence permet dhabiliter le
ministre de lintrieur ou les prfets, dans leur dpartement, prendre toutes mesures pour
assurer le contrle de la presse et des publications de toute nature ainsi que celui des
missions radiophoniques, des projections cinmatographiques et des reprsentations
thtrales . Pour que cette disposition soit applicable, il est ncessaire que le dcret dclarant
ltat durgence ou la loi le prorogeant le prcise, par une disposition expresse.
Lapplication de ce pouvoir de contrle tant devenu obsolte, le projet de loi se propose de
labroger.

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2.2.6.- Renforcement des dispositions pnales


Les sanctions pnales pour les violations des dispositions de la loi relative ltat durgence
sont directement issues de la loi initiale. Le quantum de peine na pas t rvis.
Ainsi, la peine demprisonnement est-elle dfinie de huit jours deux mois , tandis que
lamende est de 11 euros 3750 euros .
Le projet de loi adapte les peines encourues aux diffrentes infractions, de sorte que ces
peines demeurent proportionnes la gravit des infractions commises.
2.2.5.1.- Infractions punies de six mois d'emprisonnement et de 7 500 d'amende.
Il s'agit du non-respect des rgles suivantes:
- interdiction de circulation des personnes ou des vhicules dans les lieux et aux heures fixs
(1 de larticle 5) ;
- zones de protection ou de scurit o le sjour des personnes est rglement (2 de larticle
5) ;
- interdiction de sjour dans tout ou partie du dpartement toute personne cherchant
entraver, de quelque manire que ce soit, l'action des pouvoirs publics (3 de larticle 5) ;
- fermeture provisoire des salles de spectacle, dbits de boisson et lieux de runion de toute
nature ainsi que l'interdiction de runions de nature provoquer ou entretenir le dsordre
(article 8) ;
- la remise des armes de premire, quatrime et cinquime catgories (article 9).
L'article 13 de la loi du 3 avril 1955 prvoyait que ces infractions taient punies d'un
emprisonnement de huit jours deux mois et d'une amende de 11 euros 3.750 euros. Il est
plus conforme la pratique actuelle de fixer un seuil maximal encouru, le juge judiciaire
ayant toujours la facult de prononcer une peine moindre, selon le principe de
lindividualisation des peines.
2.2.5.2.- Infraction punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 d'amende.

La violation de lassignation rsidence, qui est une mesure essentielle pour prvenir les
menaces pour la scurit et lordre publics (1er alina de larticle 6 de la loi relative ltat
durgence) sera punie de trois ans d'emprisonnement et de 45 000 d'amende. Ces pnalits
sont alignes sur la violation de lassignation rsidence dun tranger (article L. 624-4 du
code de lentre et du sjour des trangers et du droit dasile), ou encore sur la violation de
linterdiction de sortie du territoire (article L. 224-1 du code de la scurit intrieure).
2.2.5.3.- Infractions punies de un an d'emprisonnement et de 15 000 d'amende.

Le projet de loi prvoit que le non-respect de :


- lastreinte demeurer dans la rsidence fixe durant la plage horaire dtermine (deuxime
alina de larticle 6 de la loi de 1955 telle quissue du projet de loi) ;
- lobligation de pointage, ou de remise de ses documents didentit (avant-dernier alina de la
loi de 1955 telle quissue du projet de loi) ;

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-linterdiction dentrer en relation avec des personnes constituant une menace (dernier alina
de la loi de 1955 telle quissue du projet de loi)
soit puni de un an demprisonnement et de 15000 euros damende. Ce quantum est infrieur
celui de la violation de lassignation rsidence.

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Partie 3 : Liste des consultations et des textes dapplication


3.1.- Consultations obligatoires
Seule la consultation du Conseil dEtat est obligatoire.

3.2.- Textes dapplication


Aucun texte dapplication nest ncessaire pour lapplication de la loi.

3.3.- Application outre-mer


Les dispositions modifiant la loi de 1955 sont applicables sur lensemble du territoire de la
Rpublique franaise.

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