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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE FILOSOFIA, LETRAS E CINCIAS HUMANAS


DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA

ECONOMIA SOLIDRIA E POLTICAS PBLICAS:


reflexes a partir do caso do programa Incubadora de
Cooperativas, da Prefeitura Municipal de Santo Andr, SP

Dissertao para obteno do ttulo de Mestre em Cincia Poltica

Gabriela Cavalcanti Cunha


Orientador: Prof. Dr. Cludio Jos Torres Vouga

So Paulo
2002

AGRADECIMENTOS
A redao de uma dissertao tida como tarefa profundamente solitria, mas o
conhecimento que possibilita a redao adquirido de forma fundamentalmente coletiva. No meu
caso, essa dissertao jamais seria realizada sem reflexes em grupo, trocas de idias e
experincias, e a solidariedade, colaborao e apoio de muitas pessoas.
Comeo agradecendo ao meu orientador Cludio Vouga, que acompanhou meus passos de
perto com ateno, seriedade e rigor cientfico e me ajudou em minhas escolhas, ao mesmo
tempo em que me garantiu liberdade intelectual e me estimulou a seguir os caminhos que escolhi.
Mais do que orientador, o professor Vouga foi um verdadeiro mestre e me deu todo o apoio
possvel, inclusive nos momentos pessoais mais difceis.
Paul Singer foi como meu outro orientador. Foi no grupo de estudos organizado por ele para
discutir a experincia de Mondragn que tive meu contato inicial com a economia solidria. A
partir da, participei de seus cursos de ps-graduao na FEA, e, em setembro de 1999, me
integrei ao projeto de extenso universitria do qual ele coordenador acadmico, a Incubadora
Tecnolgica de Cooperativas Populares (ITCP-USP). Nestes espaos e em muitos outros, o
professor Singer sempre compartilhou conosco seu grande conhecimento com o entusiasmo, a
simplicidade e o profundo humanismo que fazem dele um grande mestre para todos ns.
Outros mestres tambm contriburam para reflexes presentes nessa dissertao a partir de
seus cursos de ps-graduao, principalmente Lcio Kowarick (a quem tambm agradeo a
participao em minha defesa), Fernando Haddad, Maria Clia Paoli e o querido Gabriel Cohn (a
quem agradeo nossas conversas sempre estimulantes). Uma meno especial deve ser feita a
Rgis de Castro Andrade, que, nos seminrios de projetos que coordenava e mais tarde em
minha banca de qualificao, se mostrou entusiasmado com a economia solidria e me fez
preciosas crticas e sugestes. Ele tambm era um grande mestre, e lamento que no tenha
chegado a conhecer a verso definitiva do texto.
A ITCP-USP foi um espao de rico aprendizado, junto aos companheiros de vrias reas que
me ajudaram a refletir sobre nossas prticas e suas contradies, e junto aos grupos e
cooperativas que tive oportunidade de conhecer ao longo de mais de dois anos de atividades,
formando e sendo formada. Registro a importncia dos professores Paulo Salles, Snia Kruppa e
Sylvia Leser em minhas escolhas, e a colaborao e apoio de Mnica Rique, Henrique Parra e
principalmente de Andr Ricardo, Silvana Campos e Joo Paulo Lima, que se tornaram grandes
amigos. Agradeo ainda ao carinho da funcionria da ITCP e tambm grande amiga Ins Siqueira.
Em Santo Andr, agradeo aos tcnicos do Departamento de Gerao de Trabalho e Renda,
da Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Trabalho em especial No Cazetta, que foi
sempre atencioso e generoso comigo , diretoria da Unisol Cooperativas, e aos membros e exmembros da equipe da Incubadora de Cooperativas, junto qual atuei na sistematizao das

atividades do programa, o que me permitiu acompanhar de perto os trabalhos da equipe.


Agradeo principalmente Quenes Gonzaga, que me convidou para realizar a sistematizao na
poca em que era gerente do programa, e hoje, colega de ps na USP, se tornou grande amiga,
tendo generosamente dividido comigo experincias e reflexes.
Agradeo ainda o apoio dos funcionrios da Secretaria de Cincia Poltica e aos muitos
colegas, amigos e parentes que torceram por mim e me estimularam, dentro e fora de So Paulo:
seria impossvel mencionar a todos. Um agradecimento carinhoso vai para meus pais, Luiz
Cludio e Janda, que me proporcionaram sempre ambiente e oportunidades para minha
formao, meu irmo Diego, que me apresentou a permacultura (mudana de valores para mim
to importante quanto o cooperativismo), e tambm meus queridos Leandro, Lgia e Pablo. E no
possvel agradecer em palavras as trs pessoas que foram fundamentais ao longo de todo o
perodo do mestrado: minha me, que foi me, professora e amiga; Tati, colega de profisso e
irm de corao; e Angel, que soube a hora certa do colo acolhedor e do empurro vigoroso, e
cujo amor paciente e incondicional me ajudou a seguir sempre em frente.
Por fim, agradeo ao CNPq, que me concedeu bolsa de estudos que possibilitou a realizao
dessa dissertao de mestrado.

SUMRIO
RESUMO/ABSTRACT.......................................................................................................................................i
ABREVIATURAS.............................................................................................................................................iii

CAPTULO 1 Introduo: ao governamental para a organizao social.............................................1


1.1. Os novos movimentos sociais e a autonomia perante o Estado................................................................3
1.2. Formas alternativas de desenvolvimento contra a excluso econmica e poltica....................................8
1.3. O Estado como promotor da organizao social para o desenvolvimento...............................................16
CAPTULO 2 Ao governamental, organizao social e desenvolvimento.........................................19
2.1. A construo de capital social e da sinergia Estado-sociedade...............................................................19
2.2. Funcionrios dedicados, cidados engajados, governos eficientes.........................................................22
2.3. Empoderamento das comunidades e o Estado como agente externo.....................................................25
2.4. Limites e possibilidades da ao governamental para organizao social no Brasil...............................28
2.5. Limites e possibilidades de polticas pblicas de desenvolvimento local no Brasil..................................38
CAPTULO 3 Economia Solidria: idias, experincias, e a relao com o Estado.............................44
3.1. Cooperativas e outras formas econmicas solidrias..............................................................................45
3.2. Idias por trs das prticas de economia solidria...................................................................................56
3.3. Economia solidria no Brasil.....................................................................................................................69
3.4. Economia solidria e o Estado.................................................................................................................81
CAPTULO 4 As gestes do Partido dos Trabalhadores na Prefeitura Municipal de Santo Andr....91
4.1. Santo Andr e o ABC: economia, poltica e sociedade............................................................................91
4.2. O modo petista de governar em Santo Andr........................................................................................95
CAPTULO 5 O programa Incubadora de Cooperativas........................................................................116
5.1. Histrico e caracterizao.......................................................................................................................116
5.2. Pontos para reflexo sobre uma poltica pblica de fomento economia solidria...............................135
5.3. Consideraes finais...............................................................................................................................151
BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................................................154
PGINAS DA INTERNET.............................................................................................................................163

RESUMO
A idia de que a formao de laos de cooperao e a organizao em associaes podem
contribuir para a melhoria da qualidade de vida de populaes pobres tem adquirido fora entre
tericos e atores polticos. Parte deles argumenta que o Estado tem historicamente agido contra a
possibilidade de organizaes autnomas emergirem em comunidades de baixa renda, mas
exemplos recentes mostram que atores estatais tambm podem incentivar e apoiar estas
comunidades para que se auto-organizem, o que pode ser decisivo para que elas se desenvolvam
em termos sociais e econmicos. A presente dissertao pretende estabelecer o quadro terico e
histrico no qual se insere um exemplo significativo de como o Estado pode, em parceria com
setores organizados da sociedade civil, estimular a organizao coletiva das parcelas mais pobres
e menos organizadas da populao, a fim de promover seu desenvolvimento. Este exemplo vem
do programa Incubadora de Cooperativas, da Prefeitura Municipal de Santo Andr, municpio da
regio do Grande ABC, So Paulo.
Os limites e possibilidades de uma poltica pblica de fomento ao cooperativismo como
estratgia de desenvolvimento so considerados com base em duas abordagens principais: de um
lado, os debates sobre o papel de governos para o estmulo participao dos cidados e sua
organizao em associaes dentro de um quadro de redefinio das relaes Estado-sociedade
civil; de outro lado, o contexto de construo do que vem sendo chamado economia solidria, que
aqui caracterizamos como uma diversidade de experincias coletivas de organizao econmica,
onde as pessoas se associam para produzir e reproduzir meios de vida segundo relaes de
reciprocidade, igualdade e democracia. Com base nos avanos, dificuldades e desafios do caso
da Incubadora de Cooperativas de Santo Andr, procuramos refletir sobre o potencial apoio do
Estado em relao s formas de economia solidria.

ABSTRACT
The idea that building cooperation ties and organising in associations may contribute to
improve the quality of life of the poor has been growing among social scientists and political
agents. Part of them argue that the state has historically worked against the possibility of
autonomous organisation rise among poor communities, but recent cases have proved that state
actors may also work in ways of fostering and helping organisation in these communities, what
may be decisive to their development both in social and economic terms. This dissertation
attempts to build the theoretical and historical frame for an interesting example of how state, along
with organised groups of civil society, can foster collective organisation of poor and non-organised
people in order to promote development: the Cooperatives Incubator, of the Municipality of Santo
Andr, So Paulo, Brasil.
Limits and possibilities of such a public policy as development strategy are considered
according to two main approaches: the debates on the role of governments to promote civic

ii

participation and organisation, what is related to the redefinition of state-society relations; and, on
the other hand, the building of what has been called solidarity economics, featured as a diversity of
collective experiences of economic organisation, where people get together to produce and
reproduce means of life according to reciprocity, equality and democracy. Based on the progress,
difficulties and challenges of the Cooperatives Incubator of Santo Andr, we try to point out
reflections on the potential role of the state to support forms of solidarity economics.
Palavras-chave: cooperativismo (, politicas pblicas de fomento ao) economia solidria
polticas de desenvolvimento relaes Estado/sociedade civil excluso/cidadania

iii

ABREVIATURAS
Economia solidria (organizaes econmicas solidrias,
entidades de apoio e fomento e instituies afins):
ACI Aliana Cooperativa Internacional
ADS/CUT Agncia de Desenvolvimento Solidrio, da Central nica dos Trabalhadores
ANTEAG Associao Nacional dos Trabalhadores em Empresas de Autogesto e Participao Acionria
CIPRES Centro para Investigao, Promoo e Desenvolvimento Rural e Social (Nicargua)
COEP Comit de Entidades no Combate Fome e Pela Vida (Ao da Cidadania)
CONCRAB/MST Confederao Nacional das Cooperativas de Reforma Agrria no Brasil, do Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra
COPPE/UFRJ Coordenao dos Programas de Ps-Graduao em Engenharia, da Universidade Federal
do Rio de Janeiro
CNM Confederao Nacional dos Metalrgicos
CRESOL Sistema de Cooperativas de Crdito com Interao Solidria
CRIDA - Centro de Pesquisa e Informao sobre a Democracia e a Autonomia (Frana)
CRUB Conselho de Reitores das Universidades Pblicas Brasileiras
CUAVES Comunidade Urbana Autogestionria de Villa El Salvador
DIEESE Departamento Intersindical de Estudos Socioeconmicos
FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional
IBASE Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas
ITCP Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares
LETS Local Employment and Trading System (Sistema Local de Emprego e Comrcio)
MAUSS Movimento Anti-Utilitarista nas Cincias Sociais
NAPES Ncleo de Apoio e Pesquisa em Economia Solidria
OCB Organizao Cooperativa Brasileira
OCESP Organizao Cooperativa do Estado de So Paulo
OEP Organizao Econmica Popular
PAC Projeto Alternativo Comunitrio (Critas)
PACS Instituto de Polticas Alternativas para o Cone Sul
SEL - Systme de Echange Local (Sistema Local de Troca)
SESCOOP Servio Nacional de Aprendizagem em Cooperativismo (OCB)
UNISOL Cooperativas Unio e Solidariedade das Cooperativas do Estado de So Paulo

iv

Municpio de Santo Andr (rgos e programas governamentais


e organizaes da sociedade civil):
ACISA Associao Comercial e Industrial de Santo Andr
APD Programa de Apoio s Populaes Desfavorecidas, da Unio Europia
CMO Conselho Municipal de Oramento
CRAISA Companhia de Reabastecimento de Santo Andr
CTR Programa Central de Trabalho e Renda
DEGER Departamento de Gerao de Emprego e Renda (atual DGTR)
DGTR Departamento de Gerao de Trabalho e Renda (antigo DEGER)
DPAV Departamento de Parques e reas Verdes
EP Programa Empreendedor Popular
FSA Fundao Santo Andr
GEPAM Programa de Gerenciamento Participativo das reas de Mananciais
GTIS Programa Gerao de Trabalho de Interesse Social
IC Programa Incubadora de Cooperativas
MDDF Movimento em Defesa dos Direitos dos Favelados
MOVA Movimento de Alfabetizao de Jovens e Adultos
NIPP Ncleo de Inovao em Polticas Pblicas
NPP Ncleo de Participao Popular (atual SPC)
OP Programa Oramento Participativo
PGU/ONU Programa de Gesto Urbana, da Organizao das Naes Unidas
PIIS Programa Integrado de Incluso Social (atual Mais Igual)
PMSA Prefeitura Municipal de Santo Andr
SDEE Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Emprego (atual SDET)
SDET Secretaria de Desenvolvimento Econmico e Trabalho (antiga SDEE)
SDU Secretaria de Desenvolvimento Urbano (antiga SDUH)
SDUH Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao (atual SDU)
SEFP Secretaria de Educao e Formao Profissional
SEMASA Servio Municipal de Saneamento Ambiental de Santo Andr
SETRANS Sindicato das Empresas de Transporte de Carga de Santo Andr
SHIS Secretaria de Habitao e Incluso Social
SCAS Secretaria de Cidadania e Ao Social (extinta)
SEJA Programa de Suplncia de Ensino para Jovens e Adultos
SPC Secretaria de Participao e Cidadania (antigo NPP)
SRICR Secretaria de Relaes Internacionais e Captao de Recursos
SS Secretaria de Sade
SSM Secretaria de Servios Municipais

CAPTULO 1
Introduo: ao governamental para a organizao social
A idia de que a formao de laos de cooperao e a organizao em associaes podem
contribuir para a melhoria da qualidade de vida de populaes pobres tem adquirido fora entre
tericos e atores polticos. Parte deles argumenta que o Estado tem historicamente agido contra a
possibilidade de organizaes autnomas emergirem em comunidades de baixa renda, mas
exemplos recentes mostram que atores estatais tambm podem incentivar e apoiar estas
comunidades para que se auto-organizem, o que pode ser decisivo para que elas se
desenvolvam em termos sociais e econmicos. A presente dissertao pretende estabelecer o
quadro terico e histrico no qual se insere um exemplo significativo de como o Estado pode, em
parceria com setores organizados da sociedade civil, estimular a organizao coletiva das
parcelas mais pobres e menos organizadas da populao, a fim de promover seu
desenvolvimento. Este exemplo vem do programa Incubadora de Cooperativas, da Prefeitura
Municipal de Santo Andr, municpio da regio do Grande ABC, So Paulo.
A idia de uma incubadora de cooperativas remete s incubadoras de empresa, que h muito
existem em universidades e centros de pesquisa, nas quais pequenos e mdios empreendedores
recebem apoio e capacitao em aspectos tecnolgicos, jurdicos, contbeis, administrativos e
produtivos para desenvolverem seus prprios negcios. De forma anloga, uma incubadora de
cooperativas visa oferecer assessoria tcnica nestes aspectos a grupos de pessoas que desejam
formar uma sociedade cooperativa, mas o acompanhamento tambm recai sobre os aspectos
organizativos e educativos da autogesto coletiva e igualitria. Uma vez que em uma cooperativa
no h diviso de classes e os prprios trabalhadores so os donos do empreendimento, a
formao para a organizao coletiva torna-se fundamental em uma incubadora de cooperativas.
Se de um lado o objetivo ajudar grupos a constituir e administrar sozinhos seus prprios
empreendimentos econmicos, de outro trata-se de organiz-los para a prtica democrtica: a
tomada coletiva de decises em assemblias, a prestao regular das contas da cooperativa, a
transparncia das informaes relativas cooperativa, a garantia da igualdade dos direitos de voz
e voto a todos os cooperados.
Existem outras incubadoras de cooperativas de proposta semelhante espalhadas por todo o
pas, todas ligadas a universidades. Mas o que diferencia a Incubadora de Cooperativas de Santo
Andr o fato de se tratar de uma iniciativa da Prefeitura Municipal, concebida como parte de
uma poltica pblica de gerao de trabalho e renda. O programa foi criado para atender
principalmente aos moradores do municpio que se encontram margem do mercado de trabalho
formal ou em risco de sair dele (trabalhadores desempregados h muito tempo ou que jamais
estiveram empregados formalmente, ex-trabalhadores de fbricas beira da falncia que

assumem coletivamente o controle da empresa em troca de dvidas trabalhistas, donas de casa


que precisam gerar renda para ajudar na economia domstica etc.).
O programa foi implantado na segunda gesto (1996-2000) de Celso Daniel, do Partido dos
Trabalhadores (PT), partido com fortes vnculos com os movimentos sociais organizados locais,
pois nasceu das lutas sindicais no ABC no fim da dcada de 19701. O projeto inicial foi elaborado
por tcnicos do Departamento de Gerao de Trabalho e Renda, da Secretaria de
Desenvolvimento Econmico e Trabalho, mas no est diretamente inserido na estrutura da
prefeitura: sua implementao tambm envolve atores da sociedade civil. A Incubadora de
Cooperativas foi fruto de uma parceria entre a Prefeitura de Santo Andr, a Fundao Santo
Andr (instituio de nvel superior parcialmente mantida pela prefeitura) e a Fundao
Unitrabalho (rede inter-universitria para estudos sobre o trabalho). A partir de julho de 2000, com
a sada da Unitrabalho como entidade contratada para execuo do Programa, o convnio com a
prefeitura foi assumido pela Unisol Cooperativas, associao de cooperativas industriais criada
com o apoio do Sindicato dos Metalrgicos do ABC, do Sindicato do Qumicos do ABC e outros
sindicatos com fora poltica na regio, para representar jurdica e politicamente as cooperativas
de produo nascidas de empresas industriais assumidas por trabalhadores.
Nosso principal objetivo analisar as condies nas quais se torna possvel a construo de
uma poltica pblica que adota o cooperativismo como alternativa de gerao de trabalho e renda.
Trata-se de entender o caso do programa Incubadora de Cooperativas de Santo Andr no de
modo isolado, mas a partir do debate sobre idias que vm sendo desenvolvidas na teoria social e
na prtica poltica e do que este caso significa luz das experincias histricas e da atual
conjuntura poltico-econmica. Para isto, a dissertao concentra-se na discusso terica e
prtica sobre formas de incluso promovidas enquanto polticas pblicas de desenvolvimento
local, com base em experincias de organizao da sociedade civil.
Este captulo introdutrio parte do dilogo com duas abordagens distintas. De um lado,
revisamos os estudos sobre a ascenso da sociedade civil organizada, que inicialmente
enfatizaram a espontaneidade dos movimentos populares e sua autonomia diante do Estado, mas
que mais recentemente passam a discutir o papel dos agentes externos, o Estado entre eles, na
organizao destes movimentos e a articulao com o poder pblico para alcanar seus objetivos.
De outro, examinamos brevemente o debate sobre projetos alternativos de desenvolvimento com
base em experincias de organizao das comunidades locais, o que vem ganhando espao a
partir da constatao do aumento da pobreza e da excluso (conceito tambm discutido adiante).
A partir desta reflexo inicial sobre as duas temticas e seus pontos de convergncia, abordamos
o papel do poder pblico enquanto promotor da incluso econmica e poltica, atravs do estmulo
organizao e formao dos cidados.
1

Celso Daniel foi prefeito de Santo Andr pela primeira vez entre 1988-1992 e encontrava-se em sua terceira gesto
(2001-2004), quando foi brutalmente assassinado em 20 de janeiro de 2002, em circunstncias ainda no esclarecidas.
O governo foi assumido pelo vice-prefeito, Joo Avamileno, tambm do PT.

1.1. Os novos movimentos sociais e a autonomia perante o Estado


O programa Incubadora de Cooperativas da Prefeitura de Santo Andr deve ser entendido
como um caso onde o Estado procura capacitar grupos da sociedade civil para a gesto coletiva,
participativa e autnoma de seus empreendimentos econmicos, isto , trata-se do Estado
ajudando cidados a se organizar para adquirir autonomia.
A literatura clssica sobre os novos movimentos sociais enfatiza a autonomia da sociedade
civil em relao ao Estado. Desde o fim dos anos 1970, a crtica ao estatismo tem predominado
entre tericos e ativistas progressistas, que passaram a enxergar na sociedade civil um locus
potencialmente emancipatrio. As experincias do socialismo real mostraram que o Estado
redistributivo tendia a ser tecnocrtico ou mesmo autoritrio, caindo ora na violncia, no caso do
regime stalinista, ora numa espcie de assistencialismo que impediu que a transformao social
fosse alm de certo ponto, no caso dos regimes social-democratas. Por isto, uma literatura cada
vez maior passou a enfatizar a sociedade civil, ao invs do Estado, como a esfera de onde
poderia emergir uma democracia radical, com caractersticas inclusivas, igualitrias e
participativas2.
Os movimentos sociais que emergem a partir do final dos anos 1960 foram chamados novos
em contraste com os atores sociais tidos como tradicionais, isto , os movimentos proletrio e
campons. Em primeiro lugar, porque levantaram novas demandas no necessariamente
materiais (ou seja, questes de identidade, que se deslocaram das questes antes centrais do
trabalho e da terra em direo a temas como ambientalismo e defesa dos direitos humanos e das
minorias). Em segundo, porque estabeleceram formas diferenciadas de ao, com nfase no
discurso e na poltica de direitos, assim como novos padres de comportamento que pareciam ir
contra a lgica da ao coletiva descrita por Mancur Olson3. E, por fim, porque tambm
pareciam rejeitar a negociao convencional com o Estado e a intermediao atravs de partidos
e sindicatos, enfatizando a prpria autonomia diante das instituies polticas4.
2

Entre os pensadores clssicos, Alexis de Tocqueville foi um dos primeiros a enfatizar a importncia das associaes
civis para o desenvolvimento de uma sociedade democrtica, em A Democracia na Amrica (Belo Horizonte, Itatiaia,
1962). J a noo contempornea de sociedade civil estabelece uma contraposio em relao no s ao Estado, mas
tambm ao mercado. Ao contrrio do Estado, guiado pela lgica do poder atravs da violncia institucionalizada, e do
mercado, movido pela lgica da competio para a acumulao de capital, a sociedade civil vislumbra a possibilidade
da construo de uma racionalidade tica, comunicativa, voltada para a justia social - noo que deve muito s
formulaes tericas de J. Habermas em Mudana estrutural da esfera pblica (Rio de Janeiro, Tempo Brasileiro, 1984)
e The theory of communicative action (Boston, Beacon, 1987). Para um comentrio sobre a evoluo do conceito de
sociedade civil, ver L. Avritzer, Alm da dicotomia estado/mercado, Novos Estudos CEBRAP, n 36, 1993, pp. 213222; e A. Arato & J. Cohen, Sociedade civil e teoria social, in: L. Avritzer, Sociedade civil e democratizao, Belo
Horizonte, Del Rey, 1992, pp. 147-82. C. Mouffe et al. (Dimensions of radical democracy, Londres, Verso, 1992; The
Return of the Political, Londres, Verso, 1993) tambm apostam na organizao da sociedade civil em associaes como
caminho para levar adiante o que chamam de radicalizao da democracia, enquanto P. Hirst (A democracia
representativa e seus limites, Rio de Janeiro, Zahar, 1993; Associative democracy: new forms of economic and social
governance, University of Massachussets Press, 1994) v o associativismo e o cooperativismo como formas de conciliar
os princpios socialistas de redistribuio econmica com o pluralismo e o liberalismo das sociedades democrticas
contemporneas.
3
M. Olson, The logic of collective action, Cambridge, Harvard University Press, 1965.
4
Em um dos primeiros artigos sobre os NMS europeus publicados no Brasil, significativamente intitulado De costas
para o Estado, Tilman Evers ressalta a natureza anti-estatal que entende ser um trao homogneo entre as formas

Na Amrica Latina, a exploso dos movimentos sociais a partir do fim dos anos 1970 ocorreu
sob condies histricas bem particulares, o que fez com que fosse percebida a princpio como
resultante em parte da supresso dos partidos de esquerda e dos sindicatos dentro de regimes
autoritrios5. O uso de canais alternativos para a negociao poltica ou antes, a ausncia de
quaisquer canais foi interpretada como nfase na autonomia e a alegada espontaneidade e o
carter antiorganizacional foram entendidos como desejveis, em oposio ao risco da lei de
ferro da oligarquia que regeria todas as organizaes6. Anlises importantes sobre essa primeira
onda de movimentos sociais so as de Alain Touraine, Alberto Mellucci e Ernesto Laclau7.
A teoria dos novos movimentos sociais (NMS) foi desenvolvida parcialmente para responder
anlise de classe, da sua nfase na identidade social e na formao da identidade razes para
o novo atribudo a estes movimentos. Como lembra Joe Foweraker professor de Governo da
Universidade de Essex que escreveu amplamente sobre movimentos sociais , para o marxismo a
identidade no uma questo, uma vez que as classes continuam a existir independente de
conhecimento social8. A teoria dos NMS, ao invs, foi chamada ps-marxista e at ps-moderna,
ao mostrar o reducionismo das abordagens marxista e funcionalista que prevaleceram at os anos
1960 e 70.
Neste sentido, seminal a obra de Ernesto Laclau & Chantal Mouffe, Hegemonia e Estratgia
Socialista9. Se Touraine v um declnio significativo da classe enquanto identidade primria nas
sociedades ps-industriais mas no rejeita por completo a idia de classe, a rejeio de Laclau &
Mouffe ao marxismo muito mais bvia. Para eles, as identidades de classe so discursos
construdos, como qualquer outra identidade, e as demandas dos NMS seriam muito mais radicais
e universais, porque no mais vinculadas aos interesses de classe. Os crticos dizem que Laclau
& Mouffe confundem a existncia objetiva de classes definidas por relaes sociais de produo e
consumo (classe em si) com a conscincia da identidade dessa classe (classe para si), e no
porque os indivduos no possuem conscincia de classe que se pode concluir da que tambm
no pertencem a uma classe10.

incipientes de mobilizao: os novos movimentos sociais compartilham a mesma desconfiana para com o Estado (in:
Novos Estudos CEBRAP, n 1, pp. 25-39, 1983, p. 27).
5
Ao analisar os movimentos populares da Grande So Paulo na dcada de 1970, Vincius Brant conclui que a
conquista da liberdade de manifestao pblica resultou em grande medida da deciso de desobedincia s proibies,
legais ou extra-legais mas em todo caso ilegtimas, por parte de movimentos e instituies que expressavam a
autonomia da sociedade diante do Estado, mas ressalva que, paradoxalmente essa autonomia construiu-se
forosamente a partir do fechamento dos canais institucionais de expresso oposicionista (in: V. Brant & P. Singer, So
Paulo: o povo em movimento, Petrpolis, Vozes, 1980, p. 24).
6
A expresso de Robert Michels, em sua clebre anlise de 1914 sobre o Partido Social-Democrata alemo
(Sociologia dos Partidos Polticos, Braslia, EdUnB, 1982).
7
Ver A. Touraine, An Introduction to the Study of Social Movements, in: Social Research, vol. 52, n 4, 1985, e The
return of the actor: social theory in post-industrial society, University of Minneapolis Press, 1988; A. Mellucci, The
Symbolic Challenge of Contemporary Movements, in: Social Research, vol. 52, n 4, 1985; e E. Laclau, Os Novos
Movimentos Sociais e a Pluralidade do Social, in: Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 1, n 2, pp. 41-47, 1986.
8
J. Foweraker, Theorizing social movements, Londres, Pluto, 1992.
9
E. Laclau & C. Mouffe, Hegemona y estrategia socialista: hacia una radicalizacin de la democracia, Madri, Siglo XXI,
1985.
10
Ver Foweraker, op. cit.

Hoje muitos autores defendem que a anlise de classe no deveria ter sido abandonada por
completo, argumentando que, mesmo que falem em identidades culturais e autonomia poltica,
estes novos movimentos sociais ainda esto preocupados com questes materiais e ainda esto
envolvidos com agncias estatais. Isto particularmente verdadeiro no caso da Amrica Latina,
onde a continuidade entre velhos e novos movimentos no pode ser negada11.
Aqui, torna-se crucial o debate em torno da alegada autonomia em relao ao Estado. O
argumento comum entre os tericos dos NMS o de que, por defenderem prticas autnomas,
estes movimentos no estariam interagindo de uma forma poltica. Crticas mais recentes, porm,
acusam os tericos dos NMS de confinar os movimentos sociais esfera da sociedade civil e,
mais do que isso, de coloc-los em oposio ao Estado12. certo que isto poderia ser uma
tentativa de proteger sua autonomia, especialmente num contexto histrico como o da Amrica
Latina, onde a presena do Estado tem sido to esmagadora. Neste caso, os movimentos sociais
estariam buscando se distanciar da manipulao poltica tpica das formas clientelistas e
paternalistas de relaes polticas que existem ainda hoje.
Foweraker entende tal preocupao, mas no aceita que a ao social possa ser considerada
no-estratgica, o que colocaria em questo todo o seu potencial transformador: preciso que os
movimentos sociais desenvolvam um projeto poltico se querem obter xito em seus objetivos13.
De forma anloga, a cientista poltica Judith Hellman aponta o risco de se considerar os novos
movimentos sociais como apolticos e desvinculados da conscincia de classe ou do conflito de
classe. Para ela, tal caracterizao um reflexo do etnocentrismo dos tericos: como a maioria
dos tericos permanecem observadores ao invs de participantes, Hellman afirma que esta
externalidade diante da luta real pode contribuir para o que chama de atitude extremamente
protetora em relao aos movimentos. Ela tambm acusa os tericos de interpretar erroneamente
o sucesso de alguns movimentos, por enxergarem os resultados possveis exclusivamente como
fracassos onde quer que haja alguma interao poltica com o Estado ou com partidos polticos,
porque isso representaria uma espcie de cooptao14.

11

Sobre os movimentos sociais latino-americanos h uma vasta literatura. No Brasil, ver principalmente J. . Moiss
(Contradies urbanas e movimentos sociais, de 1977, e Cidade, Povo e Poder, de 1982, ambos publicados no Rio de
Janeiro por Paz e Terra/CEDEC), Brant & Singer (op. cit.), E. Durham (Movimentos sociais e a construo da
cidadania, in: Novos Estudos CEBRAP, n 10, pp. 24-30, 1984), I. Sherer-Warren & P. Krische (Uma Revoluo no
Cotidiano? Os novos movimentos sociais na Amrica Latina, So Paulo, Braziliense, 1987) e L. Kowarick (As lutas
sociais e a cidade: So Paulo, passado e presente, So Paulo, Paz e Terra, 1988). Para uma reviso, ver R. Cardoso
(Movimentos sociais urbanos: balano crtico, in: B. Sorj & M. H. Almeida, Sociedade e poltica no Brasil ps-64, So
Paulo: Brasiliense, pp. 215-239, 1983) e A. M. Doimo (A vez e a voz do popular: movimento social e participao poltica
no Brasil ps-70, Rio de Janeiro, Relume-Dumar/ANPOCS, 1995).
12
De fato, para Touraine, os movimentos sociais so defensores da sociedade civil contra um Estado tecnocrtico e
centralizador; para Melucci, eles esto envolvidos em lutas simblicas onde os resultados so crescentemente somazero; e para Laclau & Mouffe, em sua crtica ao marxismo, eles so uma resposta ausncia de apelo da representao
poltica da esquerda tradicional atravs de partidos de massa. Para uma crtica, ver A. Escobar & S. Alvarez (orgs.), The
making of social movements in Latin America: identity, strategy and democracy, Boulder, Westview, 1992; e Foweraker,
op. cit.
13
Foweraker, idem.
14
Para Hellman, trs tipos de resultado da interao com o Estado tm sido interpretados, sem distino, como
fracassos: 1) a incorporao de um movimento ao personalismo, seguindo uma figura populista (por exemplo, Jnio

No Brasil, a antroploga Ruth Cardoso foi uma das primeiras a revisar criticamente o
entusiasmo inicial com a espontaneidade e a autonomia dos novos movimentos sociais15. Mais
recentemente, j tratando do contexto de redemocratizao, ela identifica, ao nvel local, uma rede
de relaes polticas entre agncias estatais e associaes comunitrias, o que leva estas a agir
pragmaticamente e utilizar contatos dentro do poder pblico motivadas por demandas concretas,
mas adotando, por outro lado, uma posio ideolgica que constantemente reafirma a autonomia
dos setores populares em relao tanto aos partidos polticos quanto ao Estado.
As estratgias de ao dos movimentos so definidas em meio ao contexto de tenso criado por estas
duas diretrizes opostas e provm de sua avaliao sobre os recursos disponveis em uma dada
circunstncia. Alm disso, suas tticas so constantemente redefinidas num esforo para equilibrar suas
conquistas prticas com seu quadro de autonomia.

16

Segundo Cardoso, para examinar o potencial de expanso da independncia relativa dos


grupos populares, preciso voltar a estudar tambm as aes dos partidos polticos e do Estado.
O foco nos movimentos populares mostrou que sua dinmica depende desta interao e que, quando se
abre espao para sua participao, ocorrem mudanas no equilbrio das foras no poder, permitindo maior
autonomia popular, embora de forma ainda restrita. Entretanto, sem mudanas institucionais, este processo
continuar a ser catico e reversvel.

17

Ao mesmo tempo, estudos tm mostrado que as camadas mais pobres freqentemente s se


mobilizam com a ajuda direta de agentes externos, que os ajudam a adquirir recursos financeiros
e tcnicas polticas. John Friedmann professor de Planejamento Urbano da UCLA (Universidade
da Califrnia) e autor de vasta obra sobre projetos de desenvolvimento urbano e regional, com
nfase na organizao da sociedade civil , argumenta que a possibilidade de uma organizao
comunitria autntica emergir espontaneamente muito pequena: pessoas pobres precisam
minimizar os riscos e no tm recursos nem tempo para se organizar, por isto a ao comunitria
espontnea costuma ter alcance limitado e raramente inovadora18. Para que a prtica seja
inovadora, a retrica de espontaneidade precisa ser abandonada e atores externos so
necessrios como catalizadores de mudanas, porque podem canalizar idias e recursos
comunidade e servir como intermedirios ao mundo externo. Porm, como enfatiza Friedmann,
importante garantir que estes agentes externos apenas estimulem uma resposta organizada dos
grupos comunitrios a novos desafios, mas nunca comandem o programa de mudanas este
deve emergir de dentro e sob a responsabilidade da prpria comunidade.

Quadros ou Leonel Brizola), ou 2) a incorporao de um movimento especfico a um tipo mais amplo de poltica liderada
por um partido (por exemplo, o Partido dos Trabalhadores PT no Brasil ou o Partido Socialista Unificado PSUM no
Mxico), ou 3) o atendimento parcial ou total das demandas do movimento. Todos tm sido considerados
desmobilizao atravs da cooptao, o que ela critica como interpretao negativa demais. (The study of New Social
Movements in Latin America and the Question of Autonomy", in: Escobar & Alvarez, op. cit., pp. 52-61.)
15
R. Cardoso, op. cit.
16
R. Cardoso, Popular movements in the context of the consolidation of democracy in Brazil, p. 298 (in: Escobar &
Alvarez, op. cit., pp. 251-302).
17
Ibidem, p. 301 (grifo nosso).
18
J. Friedmann, Empowerment: the politics of alternative development, Boston, Blackwell, 1992.

Na Amrica Latina, so principalmente grupos religiosos, militantes de esquerda, profissionais


liberais, sindicatos, estudantes, ONGs (organizaes no-governamentais) locais e estrangeiras e
instituies internacionais de apoio e financiamento (como as da ONU, a Organizao das Naes
Unidas) que tm desempenhado um papel crucial de ajuda a grupos populares. Entretanto, no
caso do Estado, o impacto sobre a organizao da sociedade civil ainda caracterizado pela
literatura sobre movimentos sociais como indireto. Apesar de estudos mais recentes admitirem
padres de negociao com o poder pblico como estratgia legtima dos grupos populares,
costuma-se observar com desconfiana a idia de que governos podem de fato encorajar grupos
da sociedade a agir de forma coletiva e autnoma, e qualquer tentativa de atuar como agente
externo, intervindo diretamente em comunidades locais para ajudar suas associaes a adquirir
capacidade organizativa, comumente encarada como mera tentativa de coopt-las.
Para entender como governos e outros agentes externos podem promover o associativismo,
preciso analisar como a literatura sobre movimentos sociais tm explorado as causas pelas quais
as pessoas se mobilizam, enfrentando o dilema do free rider (carona) exposto por Olson em sua
anlise sobre a ao coletiva19. O carona aquele que se beneficia do bem coletivo sem
assumir os custos de contribuir para alcan-lo porque, como todo indivduo na concepo de
Olson, racional e egosta, portanto busca maximizar seus lucros e minimizar seus custos. Isto s
possvel porque o bem coletivo atinge a todos, por definio. Por exemplo, em um bairro, se o
governo implementa obras de infra-estruturas por conta das presses da comunidade local, estas
obras beneficiaro todos os moradores mesmo aqueles que no se mobilizaram para pressionar
por polticas pblicas. Ou, no exemplo clssico da greve, se as reivindicaes dos grevistas por
maiores remuneraes ou melhores condies de trabalho so atendidas, elas beneficiaro ao
conjunto dos empregados mesmo aqueles que furaram o movimento.
Vrios autores tm mostrado que a explicao de Olson para os limites da ao coletiva no
d conta de todas as formas polticas de comportamento humano porque parte unicamente do
pressuposto do indivduo racional-maximizador. O indiano Amartya Sen, Prmio Nobel de
Economia, critica fortemente o pressuposto de indivduo racional-maximizador que fundamenta a
economia contempornea20. Isto no significa que as pessoas no ajam em interesse prprio, mas
sim que h uma pluralidade de outras razes para o comportamento humano como a tica, a
simpatia pelos outros ou o comprometimento com alguma causa. Para Sen, a tica elemento
historicamente constitutivo das relaes sociais e em sua origem estava ligada economia. Por
isso, ele rejeita uma dicotomia simplista entre egosmo e utilitarismo, admitindo uma srie de
comportamentos intermedirios.
Outros autores tambm levantam elementos do comportamento em coletividade que as
premissas de Olson no explicam. A cientista poltica Elinor Ostrom admite dois outros tipos de
19
20

M. Olson, op. cit.


Ver A. Sen, On ethics and economics, Oxford, Blackwell, 1987.

comportamento em situaes coletivas, alm dos egostas racionais: os cooperadores


condicionais, que cooperam se acham que os demais tambm cooperaro, e os punidores
voluntrios, que se propem a punir quem no coopera, inclusive com sacrifcio prprio21.
Segundo ela, desdobramentos recentes da teoria evolucionista explicam a emergncia e
sobrevivncia destes tipos em um mundo de egostas racionais, a partir de evidncias que
comprovam a propenso gentica e cultural da mente humana para aprender normas sociais e
cooperar de acordo com estas normas, o que levaria grande parte do comportamento humano a
depender da construo de regras coletivas. No que se refere ao desenvolvimento de polticas
pblicas de incentivo a comportamentos cooperativos, Ostrom nota que, ao invs de estabelecer
incentivos ou punies para garantir o envolvimento de egostas racionais na ao coletiva, uma
possibilidade aumentar a autonomia dos indivduos para desenharem suas prprias regras,
favorecendo a emergncia de normas sociais e assim solucionando muitos dos problemas da
ao coletiva.
Sidney Tarrow, professor de Governo na Universidade de Cornell e autor de importante obra
sobre movimentos sociais, entende que, mais do que fatores puramente econmicos relativos aos
nveis de pobreza, so fatores polticos que explicam por que a ao coletiva emerge em alguns
lugares e pocas e no em outros. Para ele, mudanas gerais nas condies polticas possibilitam
ambientes favorveis onde pessoas tendem a acreditar que a ao coletiva pode ser bem
sucedida22.
Estes argumentos que se contrapem premissa do indivduo racional-maximizador so
importantes para as anlises sobre a motivao da ao coletiva, mas tambm para as crticas ao
modelo hegemnico de desenvolvimento econmico, que so objeto da prxima seo.
1.2. Formas alternativas de desenvolvimento contra a excluso econmica e poltica
No fim da dcada de 1960, paralelamente ao deslocamento do foco analtico para a
sociedade civil e ao estabelecimento de agendas polticas com base nos novos movimentos
sociais e fora do modelo tradicional de poltica partidria, tambm surgia um movimento intelectual
limitado a alguns tericos e agentes de desenvolvimento, que procuravam estabelecer uma
abordagem alternativa para o desenvolvimento dos pases pobres, diante da constatao de que,
apesar da revoluo tecnolgica e do crescimento econmico, uma parcela grande da populao
mundial ainda no alcanara melhores condies de vida.

21

E. Ostrom, Collective action and the evolution of social norms, in: The Journal of Economic Perspectives, vol. 14, n
3, 2000, pp. 137-158. Ver tambm, no mesmo nmero da revista, o artigo de E. Fehr & S. Gchter, Fairness and
Retaliation: the Economics of Reciprocity (pp. 159-181).
22
Movimentos sociais se formam quando cidados comuns, s vezes encorajados por lderes, reagem a mudanas nas
oportunidades, que reduzem os custos da ao coletiva, revelam aliados potenciais e mostram onde as elites e
autoridades so vulnerveis (S. Tarrow, Power in movement: social movements, collective action and politics,
Cambridge University Press, 1994, p. 18). Ver tambm C. Tilly, From mobilization to revolution, Reading, AddisonWesley, 1978.

Friedmann considera um dos marcos o Seminrio de Coyococ, Mxico, Padres de Uso de


Recursos, Meio-Ambiente e Estratgias de Desenvolvimento, em 1974, que foi apoiado por
programas da ONU para o meio ambiente e o desenvolvimento, e reunia duas correntes principais
deste movimento alternativo: os que defendiam como prioridade as necessidades bsicas de
comida, gua e abrigo, ao invs de crescimento como simples maximizao do lucro; e os que se
preocupavam com os limites dos recursos do planeta para sustentar tal crescimento23.
Seminrios posteriores tambm questionavam os modelos dominantes de desenvolvimento e
polticas derivadas deles, por fracassarem em responder aos problemas de pobreza em massa e
sustentabilidade. Outro marco foi o informe de 1975 What Now? Another Development, da
fundao sueca Dag Hammarskjld. Preparado para o stimo perodo de sesses extraordinrias
da Assemblia Geral da ONU e publicado num nmero especial da revista Development Dialogue,
o informe defendia uma outra concepo de desenvolvimento, de carter humanista, endgeno e
auto-sustentado, orientado para a satisfao das necessidades e eliminao da misria,
implementado em harmonia com o meio ambiente e apoiado em transformaes estruturais e nas
foras prprias de cada sociedade. Em 1976, foi fundada a IFDA (Fundao Internacional para
Alternativas de Desenvolvimento), que props o Projeto Terceiro Sistema, em analogia tanto com
o chamado terceiro mundo quanto com o terceiro setor. Em meados da dcada de 80, o tema
voltou tona, com enfoque no desenvolvimento sustentvel, a partir do fortalecimento das
questes ambientais, e as propostas multiplicaram-se tambm fora das instituies de
desenvolvimento existentes (em ONGs, por exemplo). Em 1990, o Banco Mundial havia trazido de
volta para a agenda de desenvolvimento o tema da pobreza, mas nesta poca polticas
econmicas contrrias ao Estado redistributivo j estavam em ascenso24.
No fim da dcada de 1990, tem havido uma renovao do interesse pelo tema do
desenvolvimento alternativo, como atestam exemplos muito recentes de mobilizaes contrrias a
encontros econmicos em vrias cidades do mundo25, ou a realizao do Frum Social Mundial,
em Porto Alegre, em 2001 e 2002, em contraposio ao Frum Econmico Mundial que ocorre em
Davos h trs dcadas (transferido para Nova Iorque em 2002). Embora no se possa falar em
um movimento organizado j que os grupos envolvidos nestas manifestaes so notadamente
desarticulados e possuem natureza, estratgias e objetivos muito diversos e por vezes
contrapostos possvel ao menos identificar uma insatisfao comum com o modelo econmico

23

Friedmann, op. cit, p. 2.


Ibidem, p. 6.
25
Em Seattle (dezembro de 1999), cerca de 50 mil manifestantes protestaram contra a Conferncia Ministerial da OMC.
Em Washington (abril de 2000), mais de 15 mil protestaram durante encontro do FMI. Em Praga (setembro de 2000),
cerca de 15 mil reuniram-se contra encontro do FMI e do Banco Mundial, que foi antecipado devido aos protestos. Em
Gnova (julho de 2001), um manifestante foi morto durante mobilizao que reuniu 150 mil contra reunio do G-8 (o
grupo dos sete pases mais ricos, mais a Rssia). Protestos semelhantes, todos marcados por confrontos com a
represso policial e alcanando crescente repercusso na opinio pblica, ocorreram em Genebra (maio de 1998),
Colnia (junho de 1999), Londres (maio de 2000), Davos (janeiro de 2000 e 2001) e Quebec (abril de 2001).
24

10

vigente, que exige modelos alternativos de desenvolvimento, ainda que no exista clareza nem
unidade sobre estes.
A discusso sobre modelos alternativos de desenvolvimento surge no rastro dos debates
sobre a excluso, tema que se tornou praticamente obrigatrio para as cincias sociais, diante das
recentes mudanas na organizao do capitalismo que resultaram, no mundo inteiro, na
marginalizao de um nmero muito grande de pobres em termos de participao poltica e
econmica. Para Friedmann, mais do que desprovida de meios materiais, esta massa passou a
ser considerada redundante para a acumulao global de capital, sob o argumento de que o
capitalismo moderno pode, em grande parte, sobreviver sem os camponeses que praticam
agricultura de subsistncia, os trabalhadores rurais sem-terra ou os setores populares que
crescem rapidamente nas favelas dos grandes centros urbanos, margem da economia formal.
Para alguns, estes grupos teriam inclusive efeitos negativos sobre a acumulao de capital, na
medida em que camponeses de subsistncia atrasam a modernizao necessria da agricultura,
ou que os pobres urbanos significam muitos gastos em servios pblicos sem apresentarem
produtividade em troca26.
Historicamente, esta redundncia massiva remonta ao quadro de recesso econmica que
comea na dcada de 1970 e se agrava na dcada seguinte, gerando aumento do desemprego e
perda de direitos sociais alcanados nas dcadas anteriores. Aps o fim da II Guerra Mundial, os
pases capitalistas centrais haviam conhecido um perodo de prosperidade e pleno emprego por
aproximadamente trinta anos, nos quais foi possvel desenvolver a estrutura do Estado de BemEstar Social (welfare state), que procurava compensar a tendncia capitalista concentrao de
recursos com a introduo de um sistema de protees e direitos que garantisse a redistribuio
econmica na sociedade27. Mas, a partir do incio dos anos 1970, observa-se um acentuado
declnio econmico do capitalismo e um questionamento crescente s polticas de influncia
keynesiana tpicas da social-democracia nestes pases. As polticas econmicas voltam a ser
influenciadas pelo liberalismo econmico, com nfase na no-interveno do Estado sobre a
economia e a sociedade.
A partir da dcada de 1980, tanto o intenso processo de globalizao que teve incio com a
abertura das fronteiras econmicas quanto as mudanas tecnolgicas suscitadas pelo que se
convencionou chamar de terceira revoluo industrial (isto , o advento da informtica e da
robtica) passaram a trazer profundos impactos para o mundo do trabalho28. Tais impactos podem
26

Friedmann, op. cit., p. 14.


Sobre origens e constituio do welfare state, ver F. de Oliveira (Os direitos do antivalor: a economia poltica da
hegemonia imperfeita, So Paulo, Vozes, 1997; e Polticas do antivalor e outras polticas, in F. Haddad,
Desorganizando o consenso, Petrpolis, Vozes, 1998, pp. 87-100).
28
Entre os autores que vm se debruando sobre as mudanas na economia global e seus efeitos sobre o mundo do
trabalho destacam-se C. Offe (Capitalismo desorganizado, So Paulo, Braziliense, 1989), F. Chesnais (Mundializao
do capital, So Paulo, Xam, 1996), R. Kurz (O colapso da modernizao, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1996), e no
Brasil, P. Singer (Globalizao e desemprego: diagnstico e alternativas, So Paulo, Contexto, 1999); G. Arbix
(organizador, junto com M. Zilbovicius e R. Abramovay, do I Seminrio Internacional Novos Paradigmas de
27

11

ser traduzidos em termos de desemprego mas, talvez mais significativamente, de crescente


precarizao ou seja, cada vez mais o trabalho assume formas ilegais, temporrias, sem
registro, caracterizando situaes de subemprego que em geral nem so levadas em conta pelas
estatsticas de desemprego. Alm disso, aumenta a crise da estrutura fiscal que mantm as
polticas do welfare state, acirrando as crticas ideologia que o sustenta. Por outro lado, o mundo
do trabalho tambm enfrenta o enfraquecimento de vrios de seus instrumentos de luta,
notadamente os sindicatos e partidos polticos de orientao trabalhista.
Nos pases capitalistas avanados, este quadro configura no apenas uma crise econmica,
mas o desmonte de todo um tipo de sociedade que vigorava at ento, que o socilogo francs
Robert Castel define como sociedade salarial no s porque nela os trabalhadores vendem sua
fora de trabalho por salrios, mas porque o Estado garante proteo aos direitos de trabalho e de
salrio29.
Mas, enquanto nesses pases a responsabilidade do Estado ainda considerada central, nos
pases pobres ou em desenvolvimento a discusso tem natureza completamente distinta, pois a
sociedade salarial sequer chegou a existir para todos. E, na ausncia de um sistema eficiente de
direitos e protees, as tendncias de desassalariamento e desindustrializao enfrentadas pelo
mercado de trabalho formal tornam-se ainda mais graves, pois aumenta o nmero de
trabalhadores que saem da condio estvel de assalariados para a condio vulnervel de
trabalhadores precarizados ou informais. A precarizao significa a reduo na renda e nos
direitos e estimulada sobretudo pela crescente terceirizao ou seja, as empresas passam a
subcontratar outras para prestao de servios como limpeza ou manuteno de maquinaria. J a
informalidade significa a ausncia total de direitos, embora o trabalho no-regulamentado seja
assalariamento sem carteira, seja trabalho autnomo j represente parte significativa do
mercado.
O fenmeno de uma nova pobreza excluda em termos econmicos e polticos vem sendo
interpretado como resultado da crise nas sociedades salariais e quase salariais. Este fenmeno
tem sido definido atravs de diferentes conceitos, que procuram dar conta da condio de
marginalidade ou excluso concebendo-a alm de termos puramente econmicos. A noo de
excluso, que adquiriu bastante xito na Frana, no uniforme e abrange diversos significados30.
Nos EUA, o termo underclass mais comum. Na Amrica Latina, o debate sobre a excluso
Desenvolvimento, na FEA/USP, em junho 2000, que deu origem ao livro Razes e fices do desenvolvimento, So
Paulo, EdUSP, 2001), O. Ianni, L. Dowbor et al. (Desafios da globalizao, Petrpolis, Vozes, 1998), M. C. Tavares & J.
L. Fiori (Poder e dinheiro: uma economia poltica da globalizao, Petrpolis, Vozes, 1998), entre outros.
29
R. Castel, As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio, Petrpolis, Vozes, 1998.
30
Historicamente, os indivduos ou grupos considerados rejeitados pelos crculos de convvio social tm sido indigentes,
invlidos, crianas abandonadas, idosos desamparados, estrangeiros, imigrantes, doentes mentais, delinqentes e
toxicmanos. Hoje em dia, tende-se a considerar tambm desempregados de longa durao, camponeses sem-terra,
jovens dessocializados, famlias monoparentais, e mais uma infinidade de situaes definidas como excluso.
Englob-las em uma mesma definio terica sem estipular sob quais critrios traz o risco da impreciso e da
banalizao do conceito. Para uma crtica ao uso generalizado do conceito muito rgido e esttico de excluso, ver
Castel, As armadilhas da excluso, in: Desigualdade e a questo social, So Paulo, EDUC, 1997, pp. 15-48.

12

remete s teorias da marginalidade, que se tornaram muito influentes durante os anos 1960, a
partir de autores como Jos Nun e Anbal Quijano31. Pode-se argumentar que, se a marginalidade
era associada ao modelo de desenvolvimento dependente e perifrico da Amrica Latina, a
excluso concebida como fenmeno mundial. De modo geral, porm, estas diferentes
categorias procuram dar conta de um fenmeno mais ou menos semelhante32.
Dentro da tradio durkheimiana da escola francesa de sociologia poltica, a excluso vista
como quebra da sociabilidade. Para Castel, a crise da sociedade salarial significa muito mais que
o aumento da pobreza e do desemprego: trata-se, nos termos de Durkheim, de profunda anomia
social, isto , da perda de vnculos bsicos, mesmo nas esferas da famlia ou da vizinhana. As
metamorfoses que a questo social atravessa devem-se ao fato de que, cada vez mais, o trabalho
perde a centralidade do debate pois, diante da constatao de que a sociedade salarial est
deixando de incluir trabalhadores, a questo passa a girar em torno da vulnerabilidade resultante
dessa excluso o que, mais do que marginalidade econmica, implica desenraizamento social.
O trabalho vai alm do emprego: ele traz em si as condies de sociabilidade, o sentido de
pertencimento e a existncia de projetos de vida. O no-trabalho tambm vai alm do
desemprego, porque representa a perda de vnculos sociais e de auto-estima pessoal. por isto
que Castel no fala propriamente em excluso, mas em desfiliao, para ressaltar que, ao excluir
cada vez mais pessoas da relao assalariada, o capitalismo promove a perda de formas de
sociabilidade. A desfiliao pode ser definida como um duplo processo de desligamento, em
termos de trabalho e em termos de insero relacional33.
No Brasil, embora amplamente difundida, a noo de excluso muito recente: a maior parte
da literatura concentrou-se no estudo da pobreza. O economista e poltico Cristvam Buarque foi
um dos primeiros a se dedicar ao estudo do fenmeno que vai alm da pobreza e chegou a
conceber o conceito de apartao para definir o tipo de excluso no pas (numa aluso ao sistema
31

Nun desenvolveu o conceito de marginalidade a partir dos conceitos de Marx de superpopulao relativa e exrcito
industrial de reserva (La marginalidad en Amrica Latina, in: Revista Latinoamericana de Sociologia, nmero especial,
1969; e Superpoblacin relativa, ejrcito industrial de reserva y masa marginal, in: Revista Latinoamericana de
Sociologia, vol. 5, n 2, 1969, pp. 178-236) e, em artigo recente, reafirma a atualidade destas idias e da tese da massa
marginal (El futuro del empleo y la tesis de la masa marginal, in: Desarrollo Econmico, vol. 38, n 152, 1999, pp. 9851004). Quijano, que trabalhou vrios anos da Diviso de Assuntos Sociais da CEPAL, analisou a marginalidade dentro
da tradio terica latino-americana do dependentismo (Imperialismo y marginalidad en Amrica Latina, Lima, Mosca
Azul, 1969) e, recentemente, tambm avalia a atualidade de algumas das formulaes sobre o plo marginal da
economia, diante de formas alternativas de economia popular que encontram-se fora da definio inicial (La economia
popular y sus caminos em Amrica Latina, Lima, Mosca Azul, 1998).
32
Para uma discusso sobre divergncias e semelhanas entre os conceitos que predominam em cada regio
(exclusion na Frana, underclass nos EUA e marginalidad na Amrica Latina), ver D. Fassin, Exclusion, Underclass,
Marginalidad, in: Revue Franaise de Sociologie, n 37, 1996, pp. 37-75. Ver tambm H. Silver, Exclusion social y
solidaridad social: tres paradigmas, in: Revista Internacional del Trabajo, vol. 113, n 5-6, 1994, pp. 607-622, para uma
reviso de trs paradigmas toricos distintos sobre a excluso.
33
Castel estabelece uma classificao de zonas gradativas de integrao dos indivduos em relao a esses dois eixos,
rejeitando o carter exclusivamente econmico da excluso e concebendo diferentes tipos de pobreza (por exemplo, a
pobreza integrada, que trabalha, a indigncia integrada, que no pode trabalhar, depende de ajuda, mas ainda se insere
na comunidade, e a indigncia desfiliada, que est excluda no s da ordem do trabalho mas da ordem comunitria).
Ao lado de uma marginalidade propriamente dita, desprovida de qualquer estatuto legal ou social, h outra, assistida, e
ainda uma confinada a espaos separados do resto da sociedade, para sempre condenados excluso porque
rotulados portadores de deficincias especficas, como idosos ou deficientes fsicos e mentais (A dinmica dos
processos de marginalizao: da vulnerabilidade excluso, in: Cadernos CRH, n 26/27, 1997, pp. 19-40).

13

de apartheid que vigorou por dcadas na frica do Sul): a segregao no Brasil se daria no por
razes raciais mas econmicas34. J o socilogo Elimar Nascimento, amplamente influenciado
pelas formulaes de Castel, fala em excludos desnecessrios e vai alm dos conceitos de
Marx para dar conta de trabalhadores que no so necessrios nem como exrcito industrial de
reserva35.
Ao tema da excluso vem somar-se a constatao de crescente desarticulao das parcelas
da populao tidas como excludas. Isso se manifesta seja na apatia e desinteresse pelas
questes pblicas, seja na exploso da violncia sem sentido social, seja na reduo ou extino
dos espaos polticos, o que tem levado alguns autores a identificar uma relao entre a
desigualdade socioeconmica e a ausncia de participao poltica36. A constatao de que a
garantia de igualdade poltica no impediu um quadro de crescente desigualdade socioeconmica
sugere que a democracia existente, ao contrrio do que supe a perspectiva de Norberto
Bobbio37, no passa de mero procedimento formal. Isto especialmente verdadeiro no caso dos
contextos socioeconmicos do terceiro mundo, e remete ao questionamento de Tocqueville
sobre o sentido de modelos de democracia diante das realidades histrico-geogrficas de cada
nao.
neste contexto que volta a adquirir fora a idia de que, em contraposio concepo de
democracia formal, preciso adotar uma concepo de democracia social, capaz de ampliar a
proteo aos direitos sociais como aqueles estabelecidos pelo welfare state e garantir a
participao ativa nas decises tomadas dentro do Estado e das empresas38.
A noo de democracia com a qual se pretende lidar aqui deve muito s chamadas correntes
participacionistas da teoria democrtica, nascidas em contraposio s correntes concorrenciais
que se tornaram hegemnicas na teoria poltica contempornea39. Os modelos concorrenciais
34
Ver C. Buarque, O que apartao, So Paulo, Braziliense, 1993. Buarque no se limita a constatar a excluso,
tambm vem procurando sistematizar propostas para solucion-la muitas delas aplicadas na prtica durante sua
gesto no Governo do Distrito Federal (1995-1998), pelo PT, e todas baseadas no que ele chama de modernidade
tica, isto , levando em conta no s prioridades econmicas, mas sobretudo sociais (O colapso da modernidade
brasileira e uma proposta alternativa, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1991; e A revoluo nas prioridades: da
modernizao tcnica modernizao tica, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1994).
35
Ver E. Nascimento, Hipteses sobre a Nova Excluso Social: dos excludos necessrios aos excludos
desnecessrios, in: Caderno CRH, n 21, 1994, pp. 27-47; e A excluso social na Frana e no Brasil: situaes
(aparentemente) invertidas, resultados (quase) similares?, in: Diniz, E. et al., O Brasil no rastro da crise, So Paulo,
ANPOCS/IPEA-Hucitec, 1994. Outros autores que abordam a questo da excluso no Brasil so T. Caldeira (Enclaves
fortificados: a nova segregao urbana, in: Novos Estudos CEBRAP, n 47, 1997, pp. 155-78), L. Oliveira (Notas sobre
a elaborao de um novo conceito, in: Revista Brasileira de Cincias Sociais, n 33, 1997, pp. 49-61) e V. Telles (A
questo social: afinal, do que se trata?, in: So Paulo em Perspectiva, vol. 10, n 4, 1996, pp. 85-95).
36
Ver por exemplo F. Oliveira, Privatizao do pblico, destituio da fala e anulao da poltica: o totalitarismo
neoliberal, in: F. Oliveira & M. C. Paoli, Os sentidos da democracia: poltica do dissenso e hegemonia global, Petrpolis,
Vozes, 1999, pp. 55-81.
37
Bobbio, O futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 1986.
38
Chantal Mouffe et al. falam em democracia associativa, mesmo termo usado por Paul Hirst para resgatar doutrinas
socialistas associativas, historicamente marginalizadas, mas capazes de se conciliar com as teoria pluralistas do
Estado. Alm de Associative democracy (op. cit.) ver o livro editado por Hirst com textos de G. D. H. Cole, J. N. Figgis, e
H, Laski, The pluralist theory of the state, Londres, Routledge, 1993. Ver ainda Boaventura de Souza Santos, Reinventar
a democracia, Lisboa, Gradiva, 1998.
39
A classificao das correntes da teoria democrtica em concorrenciais, participacionistas e deliberativas foi
inicialmente proposta pelo socilogo Jon Elster no artigo The Market and the Forum: three varieties of political theory"

14

descrevem a democracia enquanto competio e limitam-se aos aspectos procedimentais que


garantem a concorrncia eleitoral, enquanto os modelos participacionistas concebem a
democracia alm da existncia de mecanismos formais e apostam na criao de uma cultura
poltica de participao na esfera pblica.
Os modelos da teoria democrtica participacionista so muito criticados por seu carter em
geral utpico. Autores como C. B. Macpherson, Carole Pateman e Benjamin Barber enfatizam a
necessidade de se alcanar a cidadania ativa, mas ressaltam que isto s ser possvel se a
desigualdade social e a alienao poltica forem eliminadas, o que na prtica significa uma srie
de limitaes na hora de propor como alcanar estes fins40. Mesmo assim, experincias de
mecanismos participativos e descentralizao de decises tm se multiplicado, no s em locais
de trabalho e nos mais variados tipos de organizao de grupos da sociedade civil, como tambm
na administrao pblica.
preciso explicitar que no se trata de rejeitar a estrutura democrtica mnima que j existe,
mas sim de reconhecer que ela ainda no d conta do quadro de desigualdade social. Implantar a
democracia participativa no significa substituir a democracia representativa formal, mas sim
complement-la, ultrapassando a mera diviso de funes entre governo e sociedade que limita a
participao desta na gesto dos assuntos pblicos escolha dos representantes na poca das
eleies. O economista Paul Singer critica esta diviso de funes e argumenta que mecanismos
participativos podem de fato fortalecer a democracia formal:
Governar significa, em essncia, tomar decises, geralmente base de informaes muito incompletas
sobre as conseqncias das medidas contempladas. (...) A democracia participativa oferece foros em que
tais decises podem ser discutidas por todos os interessados, o que amplia consideravelmente a informao
de que o governante necessita para poder decidir com conhecimento de causa adequado.

41

Dentro de toda a discusso sobre excluso/incluso econmica e poltica que surgem


debates sobre modelos de desenvolvimento alternativo, capazes de garantir uma democracia
inclusiva e participativa e um crescimento econmico justo e apropriado, tanto em termos sociais
quanto ambientais42.
(In: J. Elster & A. Hylland, Foundations of Social Choice Theory: studies in rationality and social change, New York,
Cambridge University Press, 1986, pp. 103-132). Os principais representantes da corrente concorrencial da teoria
democrtica alguns dos quais se reclamam herdeiros de Joseph Schumpeter e de sua clebre obra Capitalismo,
socialismo e democracia (So Paulo, Zahar, 1984) so A. Downs (An economic theory of democracy, Nova Iorque,
Harper & Row, 1957), R. Dahl em seus primeiros escritos (Um prefcio teoria democrtica, Rio de Janeiro, Zahar,
1989), e mais recentemente G. Sartori (A teoria da democracia revisitada, So Paulo, tica, 1994).
40
Ver C. B. Macpherson, A democracia liberal: origens e evoluo, Rio de Janeiro, Zahar, 1978; C. Pateman,
Participao e teoria democrtica, So Paulo, Paz e Terra, 1992; e B. Barber, Strong democracy: participatory politics
for a new age, Berkeley, University of California, 1984.
41
Singer, Desafios com que se defrontam as grandes cidades brasileiras, in: J. A. Soares & S. C. Bava, Os desafios
da gesto municipal democrtica, So Paulo, Cortez, 1998, pp. 97-142.
42
Para Friedmann, o desenvolvimento alternativo objetiva a reintegrao dos pobres invisveis enquanto cidados da
comunidade mais ampla, o que significa transformar os sistemas dominantes autoritarismo, capitalismo perifrico,
patriarcalismo com base em quatro orientaes normativas: 1) democracia inclusiva (integrao poltica), 2)
crescimento econmico apropriado (integrao econmica), 3) igualdade de gnero (integrao social) e 4) eqidade
inter-geraes (integrao com geraes futuras, relativa s demandas para que estas herdem o meio ambiente em
condies to boas ou melhores do que aquelas em que seus pais ou avs as receberam) (op. cit., pp. 72-73). J
Tarcsio Arajo et al. retomam a necessria diferenciao entre crescimento econmico e desenvolvimento econmico:

15

Muitos desafios colocam-se s formas de desenvolvimento alternativo. Friedmann lembra


alguns deles, como: o risco de que projetos de desenvolvimento alternativo tornem-se mero
paliativo, na medida em que prevaleam polticas hegemnicas visando maximizao do
crescimento econmico dentro de diviso internacional do trabalho, que continuam a gerar
pobreza massiva; os limites de prticas que envolvem aes primariamente ao nvel local ou
mesmo regional, para que sejam capazes de somar para um desenvolvimento nacional
satisfatrio; e as relaes das abordagens de desenvolvimento alternativo com a doutrina
hegemnica. Para ele, se um desenvolvimento alternativo pretende mais que aes emergenciais,
estas questes devem ser seriamente consideradas43.
neste contexto de discusso sobre possibilidades e limites de um desenvolvimento
alternativo que vm se multiplicando experincias, geralmente locais e pequenas e quase sempre
com o apoio de agentes externos, mas onde so principalmente os chamados excludos que
assumem papel ativo na reconstruo do espao pblico, a fim de pressionar por polticas que
sustentem um desenvolvimento alternativo44.
As formas de resistncia pobreza e excluso acontecem em lutas cotidianas por
sobrevivncia, como observa o antroplogo James Scott45. Estas formas podem ser diversas, mas
interessam aqui aquelas que enfatizam relaes de reciprocidade e cooperao, assumindo um
carter notadamente coletivo, como as cozinhas comunitrias ou os restaurantes populares, onde
as mulheres de um bairro se renem para preparar coletivamente alimentos doados ou
comprados tambm de forma coletiva e vender as refeies a preo de custo, ou o conhecido
exemplo de Villa El Salvador, assentamento na periferia de Lima onde a organizao da
populao para reivindicar melhores condies de vida deu incio a uma experincia bemsucedida de gesto comunitria participativa.
Muitas vezes estas formas de organizao vo alm da reivindicao de direitos bsicos ou
soluo de demandas imediatas, e do origem a empreendimentos econmicos coletivos e
autogestionrios, baseados em relaes de trabalho associativas ou cooperativistas. Na Amrica
Latina que rene caractersticas singulares para que estas lutas por um otro desarrollo
aconteam , vrios autores examinam formas alternativas de gerao de trabalho e renda que se
multiplicam margem do mercado de trabalho formal, constituindo o que chamam de economia
popular ou economia do trabalho, e, dentro desta economia dos setores populares, observam
enquanto aquele limita-se ao aumento dos indicadores econmicos, este, mais desejvel, incorpora a dimenso de
eqidade social, traduzindo-se pela melhoria dos indicadores sociais e distributivos e contribuies mais recentes
acrescentam as dimenses poltica e ambiental em direo a uma concepo de desenvolvimento sustentvel
((Desenvolvimento local sustentvel e gerao de renda, in: S. Bava, Desenvolvimento local, So Paulo, Plis, 1996,
pp. 103-127).
43
Friedmann, idem, pp. 163-4.
44
Numerosos estudos descrevem microprojetos de desenvolvimento alternativo, sobretudo na sia, na frica e na
Amrica Latina. Ver, por exemplo, os casos reunidos por A. Hirschman (O progresso em coletividade: experincias de
base na Amrica Latina, Rosslyn, Fundao Interamericana, 1987), ou por S. Annis & P. Hakim (Direct to the poor:
grassroots development in Latin America, Boulder, Lynne Rienner, 1988).
45
J. Scott, Weapons of the weak: everyday forms of peasant resistance, New Haven, Yale University Press, 1985

16

exemplos do que vem sendo definido como economia solidria ou popular solidria, economia
social, scioeconomia solidria, economia socialista, economia de reciprocidade conceitos ainda
em construo, mas que procuram dar conta de um nmero crescente de formas coletivas e
autogestionrias de organizao para a produo, a distribuio e o consumo de bens e servios.
Estes exemplos vo desde empreendimentos muito simples e em geral economicamente
inviveis, como mulheres de uma mesma comunidade que se unem para realizar servios de
costura ou artesanato em conjunto, at fbricas que passam a ser geridas pelos prprios
trabalhadores, passando tambm por cooperativas agrcolas formadas por trabalhadores semterra

assentados

por

cooperativas

populares

urbanas

formadas

por

trabalhadores

desempregados que se inserem em setores de prestao de servios, entre outras formas


possveis. As experincias concretas assim como os conceitos deste esboo de novo quadro
terico so discutidos mais aprofundadamente no captulo 3.
Mas qual (ou deve ser) o papel do Estado no apoio organizao destas comunidades para
o desenvolvimento e a incluso, sobretudo no caso dos grupos menos organizados?
1.3. O Estado como promotor da organizao social para o desenvolvimento
Nas sees anteriores, mostramos que uma literatura crescente considerar a organizao da
sociedade civil como requisito para a democratizao e o desenvolvimento. Entre os estudos
recentes neste sentido, um dos autores mais influentes Robert Putnam professor de Governo
e diretor do Centro de Assuntos Internacionais da Universidade de Harvard , que por mais de
vinte anos estudou as diferenas histrico-culturais entre as regies Norte e Sul da Itlia para
explicar a diferena de desenvolvimento econmico entre elas. Os resultados da pesquisa foram
publicados em 1993, no livro Making democracy work: civic traditions in Modern Italy, onde
Putnam introduz o conceito de capital social para descrever padres de participao cvica e
solidariedade social46. O conceito que, alis, no exatamente novo: Tocqueville j chamava a
ateno para o ativismo comunitrio e o associativismo refere-se aos laos primrios informais
entre as pessoas e s redes de relaes de confiana e cooperao que derivam destes laos, e
que podem contribuir para que as pessoas se beneficiem mutuamente.
Putnam chegou concluso que o Norte da Itlia, mais desenvolvido, apresenta alto grau de
cultura associativa e padres cooperativos de relaes sociais, o que aumenta o grau de
confiana nas instituies polticas, ao passo que no Sul, mais atrasado, persistem relaes
sociais clientelistas e o grau de associativismo baixo. Mas h crticas sua viso determinista
sobre as causas da democratizao e do desenvolvimento, j que ele no deixa espao para a
possibilidade de transformao poltica via reforma institucional, ao argumentar que apenas as

46

O livro foi traduzido no Brasil como Comunidade e democracia: a experincia da Itlia Moderna (Rio de Janeiro,
Fundao Getlio Vargas, 1996).

17

regies com tradio em cultura associativa estariam aptas a desenvolver um Estado participativo,
capaz de responder s demandas da populao e de prestar contas de suas aes.
Contrariando os argumentos de Putnam, alguns autores tm argumentado que o ativismo
comunitrio pode ser criado em lugares onde ele no existe enquanto tradio histrica, e que
certos tipos de ao de governos reformistas podem ser fundamentais para a construo de laos
associativos em grupos com pouca ou nenhuma experincia prvia de organizao coletiva,
contribuindo para seus projetos de desenvolvimento. Na linha de idias e estudos de caso
importantes nesse sentido apresentados no captulo 2 , aqui se pretende argumentar que a
interveno do Estado pode ser desejvel para fomentar o desenvolvimento construdo sobre a
organizao comunitria autnoma. Mas para isso necessrio precisar de que Estado estamos
tratando. Estas questes so relacionadas porque a interveno estatal s se justifica sob
determinadas condies polticas, isto , no caso a preservao da democracia participativa, com
a garantia da informao e do acesso da sociedade civil aos processos decisrios da gesto
pblica. No se trata de qualquer Estado mas de governos com estas caractersticas, e preciso
levar em conta a redefinio dos padres de relao Estado-sociedade, onde governos no
podem mais ser tido como sujeitos parte, mas ao invs, em permanente interao com agentes
no-governamentais.
Uma possvel justificativa para a atuao do Estado como promotor da organizao social
visando a melhoria da qualidade de vida vem da prpria observao emprica sobre experincias
histricas. Os casos enumerados ao longo da dissertao apresentam exemplos de governos que
procuram intervir para fomentar laos de cooperao e favorecer o desenvolvimento, e permitem
considerar que essa interveno pode ser positiva e vivel.
Outra justificativa refere-se incerteza do jogo poltico, to grande que pode colocar em risco
todos os jogadores. Em outras palavras, o custo da excluso afeta at os includos. Nesse
caso, o Estado pode ser requisitado para transformar o jogo competitivo em cooperativo e inibir a
atuao de caronas atravs de incentivos ou punies. Friedmann nota que o desenvolvimento
alternativo no pode ser considerado um tipo de jogo soma-zero, e neste sentido preciso
questionar a idia de que as elites polticas dominantes no consentiriam voluntariamente em
mudanas estruturais que s beneficiariam os excludos s custas delas prprias47.
Uma terceira possibilidade refere-se ao fato de que o Estado dispe de recursos que os
movimentos sociais no tm, por isto a presso dos movimentos para que o Estado intervenha.
Afinal, embora apresentem resultados imediatos que apontam para caminhos inovadores, as
iniciativas comunitrias locais contribuem pouco para o desenvolvimento econmico global,
principalmente se permanecem isoladas. neste sentido que tericos e agentes do
desenvolvimento alternativo vm questionando a idia de que o pequeno bonito (small is
beautiful), muito corrente entre as experincias que surgem nos anos 1960 e 70. Segundo
47

Friedmann, op. cit., 1992, pp. 164-5.

18

Friedmann, cada vez mais se entende que, embora o pequeno e local seja importante, nunca
pode ser suficiente, e projetos de desenvolvimento local de base comunitria precisam ser
apoiados, complementados e articulados por ao apropriada ao nvel nacional uma vez que as
abordagens diferenciadas de desenvolvimento buscam mudanas estruturais globais tanto quanto
aes meliorativas locais48.
A quarta possibilidade considerar, tal como Amartya Sen, que a tica elemento histricocultural das interaes sociais, e que inclusive orientaria aes governamentais. Mais razovel,
porm, supor que todas as alternativas se complementam, e, uma vez que governos possuam
determinadas caractersticas democrticas, essas diferentes justificativas combinam-se para criar
condies favorveis a aes governamentais que visam fomentar o associativismo para o
desenvolvimento.
***
partindo das reflexes sobre teoria e prtica feitas neste captulo e nos captulos 2 e 3 que
pretendemos examinar, nos captulos 4 e 5, o caso do programa Incubadora de Cooperativas de
Santo Andr, da Prefeitura Municipal de Santo Andr. No se trata, porm, de estabelecer
indicadores nem avaliar se houve xito ou no, mas de problematizar questes a partir de outros
casos e levantar as idias em debate. Portanto, ainda que os resultados concretos do programa
sejam citados, eles no so o tema principal da dissertao. Trata-se antes de discutir as
possibilidades e limitaes da proposta de uma incubadora de cooperativas criada pelo poder
pblico, a fim de explorar como, sob determinadas circunstncias, o Estado se prope a ser o
agente transformador que ajuda a promover o crescimento do associativismo e, nesse sentido, o
foco de anlise ser o prprio programa do governo de Santo Andr, e no os grupos e
cooperativas sob incubao. Vale ressaltar que se trata necessariamente de um recorte histrico,
dentro do que percebemos como processos novos e ainda em construo, tanto no que se refere
s iniciativas governamentais de apoio organizao social quanto no que se refere aos debates
sobre cooperativismo, autogesto e economia solidria.

48

Ibidem, pp. 158-9.

19

CAPTULO 2
Ao governamental, organizao social e desenvolvimento
O captulo 1 abordou de forma introdutria debates recentes sobre as relaes entre ao
governamental, organizao da sociedade civil e desenvolvimento. O presente captulo pretende
aprofundar

esta

discusso,

apresentando

conceitos

que emergem

destes

debates

estabelecendo um panorama das experincias mais inovadoras no que se refere a um modelo


diferenciado de relao entre poder pblico e sociedade, onde governos (principalmente locais,
mas no s) procuram implementar projetos de desenvolvimento com base no estmulo e apoio
organizao comunitria entre os prprios cidados. Embora estas experincias ainda sejam
muito incipientes e, como se ver, enfrentem muitos limites, j h resultados que indicam avanos
significativos no sentido de estender o desenvolvimento e ampliar a cidadania para as populaes
mais pobres e menos organizadas.

2.1. A construo de capital social e da sinergia Estado-sociedade


Na introduo, antecipamos alguns esforos tericos para estabelecer modelos alternativos
de desenvolvimento em contraposio ao atual modelo, que enfatiza resultados macroeconmicos
sem levar em conta as bases microinstitucionais das quais o mercado tambm depende. Peter
Evans, professor de Sociologia da Universidade de Berkeley e um dos autores que mais tm se
destacado na literatura recente sobre desenvolvimento, identifica duas correntes tericas distintas
que tm contribudo para ampliar a compreenso destas bases institucionais dentro das
abordagens sobre desenvolvimento: de um lado, os chamados tericos do capital social
chamaram a ateno para em que medida normas informais de confiana e reciprocidade e redes
interpessoais baseadas nestas normas podem constituir vantagens econmicas; de outro, os
revisionistas do milagre do Leste Asitico desafiaram as teorias econmicas predominantes ao
demonstrarem o papel central das instituies pblicas no desenvolvimento capitalista de pases
como Japo, Coria e Taiwan1.

Evans, Introduction: development strategies across the public-private divide, in: Evans (ed.), State-Society Synergy:
Government and Social Capital in Development, Berkeley, University of California, 1997, pp. 1-10. O principal terico do
capital social Robert Putnam, como vimos no captulo 1. Quanto aos estudos sobre a interveno do Estado nos
pases asiticos, Evans cita principalmente C. Johnson (MITI and the Japanese miracle: the growth of industrial policy,
1925-1975, Stanford University Press, 1982), A. Amsden (Asias next giant: South Korea and late industrialization, New
York, Oxford University Press, 1989) e R. Wade (Governing the market: economic theory and the role of government in
Taiwans industrialization, Princeton University Press, 1990), alm de relatrio de 1993 do Banco Mundial (apud Evans,
op. cit., p. 186). O prprio Evans um dos autores que tm revisado o papel do Estado, enfatizando sua autonomia em
relao sociedade e ao mercado, em livros seminais como Bringing the state back in (Cambridge University Press,
1985 organizado em parceria com T. Sckopol e D. Ruschemeyer) e Embedded autonomy: states and industrial
transformation (Princeton University Press, 1995), onde elabora o conceito de autonomia inserida do Estado para
discutir comparativamente a importncia da interveno estatal no desenvolvimento industrial de seis pases: Zaire,
Japo, Coria, Taiwan, Brasil e ndia.

20

Evans argumenta que, embora ambas tenham obrigado a uma redefinio do quadro
desenvolvimentista, em geral as duas correntes no se integraram: tericos do Estado como
indutor do desenvolvimento tinham pouco a dizer sobre capital social, enquanto tericos do capital
social freqentemente descreviam o Estado como um dos culpados pelo declnio da comunidade.
Mas os artigos reunidos no volume de 1997 organizado por Evans, State-society synergy:
government and social capital on development (Sinergia Estado-sociedade: governo e capital
social no desenvolvimento)2, procuram examinar conjuntamente estas duas tradies distintas,
examinando o papel potencialmente positivo de relaes que unem Estado e sociedade civil em
projetos de desenvolvimento realizados em parceria.
neste sentido que Evans e os demais autores falam em sinergia Estado-sociedade3, uma
relao que envolve a idia de que a participao da sociedade civil fortalece as instituies
estatais e instituies estatais eficazes criam um ambiente onde o engajamento coletivo da
sociedade civil tende a prosperar:
As aes de agncias pblicas facilitam a construo de normas de confiana e redes de
engajamento cvico entre cidados comuns e o uso destas normas e redes para fins desenvolvimentistas.
Cidados engajados so uma fonte de disciplina e informao para agncias pblicas, bem como uma
assistncia prtica na implementao de projetos pblicos.

Evans define duas concepes distintas de sinergia: complementaridade (complementarity) e


insero (embeddedness)5. A primeira corresponde viso convencional, oriunda da
administrao pblica e da economia institucional, de parceria pblico-privado, onde as
possibilidades de resultados positivos podem ser facilmente ameaadas se as agncias pblicas
se envolvem mais diretamente nos assuntos comunitrios. J a segunda procura ir alm da
distino pblico-privado, considerando que redes informais de produo e confiana no existem
apenas na sociedade civil: tambm podem existir entre cidados e funcionrios pblicos e, mais
do que isso, podem contribuir para favorecer projetos de desenvolvimento.
Evans tenta conciliar estas duas vises de sinergia, argumentando que no se excluem, mas
antes se combinam em formas variadas, como nos estudos de Wai Fung Lam e Elinor Ostrom,
que

se

utilizam

do

conceito

de

coproduo

para

descrever

casos

que

combinam

complementaridade e insero.
Ostrom, ao examinar o caso do Brasil, onde agentes pblicos estimularam a participao
ativa da populao de bairros pobres do Recife desde o planejamento at a construo e
manuteno de redes de saneamento bsico, defende que em geral casos onde servios pblicos
2

Evans (ed.), op. cit. Os artigos do livro, que no possui edio brasileira, foram inicialmente publicados na revista
World Development, da ONU, e resultaram de um seminrio promovido pelo GT Desenvolvimento Econmico, do
Projeto Capital Social e Assuntos Pblicos da Academia Americana de Artes e Cincias, que dirigido por Putnam.
3
Segundo Evans, vrios autores argumentam em favor da sinergia, como J. Nugent (Between state, market and
households: a neoinstitutional analysis of local organizations and institutions, in: World Development, vol. 21, n 4,
1993, pp. 623-6321993) e o prprio Putnam (op. cit.).
4
Evans, Introduction..., in: Evans (ed.), op. cit., p. 3.
5
Evans, Government action, social capital, and development: reviewing the evidence of synergy, in: Evans (ed.), op.
cit., pp. 178-210.

21

so distribudos com maior eficcia apresentam aes conjuntas entre cidados e governo. Ela
define este processo atravs do qual aes de indivduos que no pertencem mesma
organizao so transformadas em bens e servios como coproduo, o que Evans interpreta
como uma abordagem de sinergia como insero, porque sugere que atores pblicos e privados
esto envolvidos conjuntamente no processo de produo6.
Para Lam, a coproduo uma forma de produo em equipe (team production). Ao
examinar o caso das associaes de irrigao de Taiwan, que foram criadas por agncias
estatais mas precisam interagir com as comunidades locais auto-organizadas para que a
distribuio de gua seja eficaz, Lam mostra como os burocratas das associaes de irrigao e
os fazendeiros formaram uma equipe de produo com tarefas claramente divididas, mas
interdependentes7.
Patrick Heller aborda o caso do setor industrial de Kerala, na ndia (regio com conhecidos
ndices de forte ativismo comunitrio e j amplamente estudada por tericos do desenvolvimento,
mas mais pelos casos de sucesso redistributivo alcanados no setor agrcola), identificando uma
relao positiva de sinergia entre uma mo-de-obra industrial altamente mobilizada e um governo
profundamente engajado (Partido Comunista), que no apenas apoiou a militncia como ofereceu
recursos institucionais para torn-la compatvel com a acumulao de capital, criando padres de
negociao capazes de conciliar a redistribuio com o crescimento. Se, de um lado, isto
promoveu a proviso de bens redistributivos, de outro produziu mais capital social, ao estimular a
organizao de classe8.
Jonathan Fox tambm trata da produo do prprio capital social9. Ele analisa a autoorganizao de trabalhadores rurais em vrias regies do Mxico num ambiente de regime
autoritrio, argumentando que o crescimento de entidades civis autnomas nestas condies
adversas depende da construo poltica de capital social. Em algumas regies, isto se deu pela
interao entre atores sociais locais e agentes externos da sociedade civil; em outras, a
organizao ocorreu espontaneamente, de baixo, como no caso do EZLN (o Exrcito Zapatista)
embora mesmo nestes casos os aliados externos ainda sejam cruciais para a capacidade de
sobrevivncia das organizaes. Segundo Evans, a maioria dos exemplos coletados parece ser
melhor explicada por um modelo soma-zero entre poder estatal e organizao civil do que pela
perspectiva de sinergia, mas Fox tambm apresenta casos em que o capital social pode ser
construdo a partir da interao entre o Estado e atores sociais locais, mostrando que a ao de

Ostrom, Crossing the great divide: coproduction, synergy, and development, in: Evans (ed.), op. cit., pp. 85-118.
Lam, Institutional design of public agencies and coproduction: a study of irrigations associations in Taiwan, in: Evans
(ed.), op. cit., pp. 11-47.
8
Heller, Social capital as a product of class mobilization and state intervention: industrial workers in Kerala, India, in:
Evans (ed.), op. cit., pp. 48-84.
9
Fox, How does civil society thicken? The political construction of social capital in rural Mexico". In: Evans (ed.), op. cit.,
pp. 119-149.
7

22

burocratas reformistas trabalhando dentro do Estado ainda uma importante fonte de apoio para
a organizao de agricultores pobres10.
Em outros casos, as relaes Estado-sociedade de fato caracterizam-se como conflitos somazero, uma vez que a interveno do Estado, ao invs de contribuir sinergeticamente, pode destruir
normas e redes sociais com potencial de desenvolvimento. Elinor Ostrom examina um segundo
caso, na Nigria, onde a burocracia extremamente centralizada acabou desencorajando
contribuies da sociedade civil para a soluo de problemas no ensino fundamental, o que
contrasta com os resultados positivos de sinergia Estado-sociedade encontrados por ela no
Brasil11. Segundo Evans, este exemplo nos lembra que, embora a sinergia Estado-sociedade
possa ser efetiva em termos de desenvolvimento, ela no pode ser tida como dada.
As circunstncias que facilitam ou dificultam a emergncia da sinergia Estado-sociedade so
outra questo importante. Evans identifica um debate terico entre dotes (endowments) e
possibilidade de construo (constructability)12. No primeiro caso, estudos argumentam que
relaes positivas entre Estado-sociedade dependem de aspectos preexistentes na sociedade e
na poltica que so relativamente difceis de mudar a curto prazo e apenas as comunidades que j
so bem dotadas destas caractersticas tendem a aproveitar os benefcios da sinergia o
exemplo mais evidente aqui o estoque prvio de capital social, mas Evans tambm cita os nveis
de desigualdade e o carter autoritrio das instituies burocrticas como dotes que limitam a
possibilidade de iniciar projetos sinergticos.
J no segundo caso, admite-se a possibilidade de construir relaes sinergticas em prazo
relativamente curto, considerando que a distribuio prvia de caractersticas sciopolticas no
constitui a principal limitao. Sob esta perspectiva, a implantao criativa de tecnologias de
construo de instituies e de mudana organizacional pode produzir relaes sinergticas
mesmo sob circunstncias adversas. (como nos contextos poltico-econmicos que prevalecem no
terceiro mundo).
No estudo de Heller, o alto nvel de capital social em Kerala foi um dote que contribuiu para
a mobilizao da classe industrial, permitindo que esta negociasse com o governo e
estabelecesse a sinergia Estado-sociedade, enquanto que, no estudo de Fox, o regime poltico
autoritrio do Mxico rural foi um dote que limitou a formao de capital social e a sobrevivncia
de algumas organizaes. Mas o mesmo estudo de Fox mostra como, em alguns casos, a
organizao social autnoma foi capaz de emergir mesmo neste contexto adverso.
2.2. Funcionrios dedicados, cidados engajados, governos eficientes
Judith Tendler, professora do MIT (Instituto de Tecnologia de Massachussets), tambm
levanta argumentos importantes em favor da sinergia Estado-sociedade em projetos de
10

Evans, Introduction..., in: Evans (ed.), op. cit., p. 6.


Ostrom, op. cit.
12
Evans, Government action..., in: Evans (ed.), op. cit.
11

23

desenvolvimento, a partir de pesquisas que ela coordenou entre 1986 e 1994 sobre programas
reformistas implantados pelo governo do Cear (gestes Tasso Jereissati e Ciro Gomes)13. No
livro sugestivamente intitulado Bom governo nos trpicos, Tendler analisa quatro destes
programas: 1) medicina preventiva; 2) empregos de emergncia em poca de seca, atravs da
construo de obras pblicas; 3) extenso rural para pequenos produtores agrcolas; 4) extenso
para negcios baseada em contratos governamentais com pequenas empresas. Os casos
contrariam

as

recomendaes

correntes

da

literatura

sobre

administrao

pblica

desenvolvimento: ao invs de entregar a prestao de servios aos governos municipais, ou,


como prescrevem agncias de financiamento, s organizaes no-governamentais (ONGs) ou
empresas privadas, o governo estadual assumiu servios tradicionalmente prestados pelos
municpios ou criou as condies para que estes o fizessem.
Um dos casos mais surpreendentes o do Programa de Agentes de Sade (PAS), que
contratou temporariamente, por um salrio mnimo, moradores locais para realizar atividades de
medicina preventiva. Mesmo sem estabilidade ou perspectiva de ascenso, estes agentes
assumiram uma dedicao incomum ao trabalho, que Tendler explica por motivos que vo desde
o prestgio adquirido pela contratao pelo mrito (para a qual ela chama a ateno, num pas de
tradio clientelista como o Brasil) ao compromisso que assumiram como misso, realizando um
trabalho que os tornava queridos na comunidade da qual eles prprios faziam parte e lhes trazia
honra e status de lderes comunitrios. Em cinco anos de programa, a mortalidade infantil foi
reduzida a um tero do que era e cerca de 65% da populao do estado passou a ser visitada
pelos agentes de sade em suas casas. Nas cidades onde houve melhor desempenho, os
agentes acabaram realizando atividades alm da medicina preventiva, como pequenas prticas
curativas, campanhas de sade, e at ajuda s mes em tarefas domsticas, estabelecendo laos
de confiana e colaborao com a comunidade.
No caso do programa de empregos de emergncia, os agentes do Servio de Extenso Rural
do estado tambm se tornaram heris das comunidades atingidas pela seca e desempenharam
atividades diferentes de sua funo original de agrnomos, assumindo a superviso de pequenos
projetos de construo civil. Alm disto, embora o governo do Cear tenha assegurando o
controle central deste programa para evitar a prtica clientelista das elites locais, comum nas
pocas de seca , as decises sobre alocao de empregos, projetos de construo e
abastecimento de socorro foram tomadas em assemblias comunitrias segundo um sistema
altamente organizado e descentralizado, e enviadas a conselhos municipais organizados para
este fim, o que tambm aumentou a interao direta com os cidados.
J o programa de ajuda s pequenas empresas atravs de compras governamentais de um
lado levou ao crescimento sustentado das empresas ajudadas, e, de outro, baixou custos e elevou
a qualidade dos bens e servios comprados pelo Estado. A Secretaria de Indstria e Comrcio do
13

Tendler, Bom governo nos trpicos: uma viso crtica, Rio de Janeiro, Revan/ENAP, 1998.

24

estado e o SEBRAE-CE, que assumiram os contratos do governo, ficaram responsveis por


ajudar, controlar e qualificar as empresas fornecedoras. Segundo Tendler, isto contraria a lgica
comum dos rgos de apoio a pequenas empresas, que oferecem assistncia tcnica
determinados pela oferta e no pela demanda dos clientes.
O impacto mais significativo em termos de desenvolvimento se deu na pequena So Joo do
Aruaru, onde, a partir de uma encomenda inicial de carrinhos de mo, o nmero de serrarias da
cidade aumentou de quatro para 42 em cinco anos, passando a empregar direta ou indiretamente
cerca de 10% da populao de nove mil habitantes. Mas as serrarias no ficaram dependentes s
dos contratos com o governo e dos rgos de assistncia tcnica, e tambm se lanaram no
mercado privado (que passou a representar 70% de suas vendas).
Para Evans, ao enfatizar os benefcios potenciais de redes que atravessam a fronteira
pblico-privado, Tendler aproxima-se da viso de sinergia como insero14. De fato, os casos
analisados podem ser considerados exemplos que combinam insero e complementaridade.
Tendler rene quatro explicaes para o melhor desempenho dos programas do Cear:

Dedicao: ao contrrio do que costuma acontecer no setor pblico, os agentes apresentaram

alta dedicao ao trabalho, em grande parte devido ao senso de escolha criado em torno dos
programas, o que elevou a auto-estima dos funcionrios mesmo no caso dos temporrios e menos
instrudos.

Reconhecimento: o prprio governo alimentou a dedicao dos agentes com sucessivas

demonstraes pblicas de admirao e respeito pelo trabalho, concedendo prmios e incentivos


e atraindo publicidade permanente (at nos sucessos menos importantes). A publicidade tambm
fortaleceu o controle dos funcionrios e do governo local.

Confiana: a comunidade estabeleceu estreitos laos de colaborao com os agentes. Estes,

ao realizarem, muitas vezes voluntariamente, um conjunto maior e mais variado de tarefas,


fortaleceram a relao de confiana com seus cidados-clientes:
A aparente mistura de trabalhos (...) aglutinava-se numa abordagem de oferta de servio centrada no
cliente e solucionadora de problemas. Ela fez surgirem relaes de confiana e respeito entre os clientes e
os servidores pblicos que usaram repetidamente a linguagem da confiana e do respeito para se referir a
esses arranjos. Quanto mais personalizado for o trabalho, disseram ambos os lados, melhores sero os
resultados.

15

Controle: Embora a maior variedade de tarefas possa sobrecarregar os trabalhadores (como

de fato criticam especialistas em desenvolvimento e em setor pblico), abrindo mais espao para
a negligncia e a corrupo, segundo Tendler estes problemas foram controlados por dois
mecanismos de controle: 1) as mensagens do Estado para o pblico e 2) a personalizao do
trabalho.

14
15

Evans, Introduction..., in: Evans (ed.), op. cit., p. 7.


Tendler, op. cit., p. 189.

25

2.3. Empoderamento das comunidades e o Estado como agente externo


Outro conceito que emerge de estudos sobre projetos de desenvolvimento realizados a partir
da

sinergia

Estado-sociedade

de

empowerment

(traduzido

em

espanhol

como

empoderamiento). Na abordagem aqui adotada, empoderamento envolve a idia de formao,


fomento e apoio s comunidades de baixa renda, sem acesso a direitos sociais e sem voz poltica
(isto , disempowered ou sem poder, numa acepo distinta da idia mais utilizada de
excludos), para que adquiram progressivamente poder e autonomia em termos econmicos,
sociais e polticos uma vez que a ao no costuma emergir espontaneamente entre
comunidades pobres ou, quando o faz, costuma ter alcance limitado, dados os altos custos da
organizao. Agentes externos geralmente desempenham um importante papel na mobilizao e
no empoderamento destas comunidades para a gerao de projetos de desenvolvimento, seja na
sua capacitao tcnica e organizacional, seja no apoio captao de recursos financeiros. E,
com a mudana de postura quanto possibilidade de negociao com o poder pblico como
estratgia legtima de movimentos populares autnomos, cada vez mais tambm atores estatais
vm atuando como agentes externos.
No livro Empowerment: the politics of alternative development (Empoderamento: a poltica do
desenvolvimento alternativo), John Friedmann argumenta que o Estado ainda um agente
externo fundamental para projetos de desenvolvimento baseados na organizao comunitria,
mesmo levando em conta que precisa ser mais transparente na prestao de contas e mais
responsivo s demandas dos cidados, sobretudo os mais pobres. Friedmann que atuou como
consultor em vrios projetos de desenvolvimento urbano e regional na frica, sia e Amrica
Latina ope-se a crenas que se tornaram comuns nas abordagens de desenvolvimento
alternativo, como a de que o Estado faz parte do problema e a soluo atuar fora ou mesmo
contra ele, ou que a ao comunitria suficiente para a prtica do desenvolvimento alternativo e
toda poltica deve ser evitada. Embora defenda que projetos coletivos de desenvolvimento devam
comear localmente (e ele enfatiza a household, que pode ser traduzida como ncleo familiar
ampliado, enquanto unidade bsica de produo e de relaes sociais e polticas), o autor ressalta
o crescente reconhecimento de que preciso expandir o escopo territorial destes projetos e
estabelecer suporte organizacional entre eles, e nisto o Estado no pode ser evitado: Estados
fazem polticas pblicas e controlam recursos. Eles podem fazer coisas que os movimentos de
base no podem.16 Na linha de justificativas para a ao governamental apresentadas na
introduo, Friedmann acredita que iniciativas de organizao social para combater a excluso e
gerar desenvolvimento s sero viveis em larga escala se as associaes da sociedade civil
contarem com recursos do Estado.
Por outro lado, segundo ele um Estado politicamente progressista obter poucos resultados
se tentar implementar projetos prprios de ao direta, substituindo organizaes autnomas da
16

Friedmann, Empowerment: the politics of alternative development, Boston, Blackwell, 1992, p. 142.

26

sociedade civil. Friedmann exemplifica isto ao relatar o caso da Esquerda Unida, que, ao assumir
a administrao do municpio de Lima (capital do Peru) em 1984, iniciou cinco projetos-piloto de
habitao com o objetivo de acelerar o processo tradicionalmente longo e conflituoso de ocupao
de terras na periferia e ao mesmo tempo estabelecer um desenho urbano diferenciado, com o
qual esperava promover a solidariedade de bairro e estimular a parceria entre Estado e
comunidade local, atravs de inovadores mecanismos participativos. Entretanto, o mandato de
trs anos revelou-se insuficiente para implantar um projeto alternativo e um aprendizado social
eficazes e os projetos-piloto foram abandonados em 1987, com o incio de nova gesto com outra
orientao. Para Friedmann, as diferentes perspectivas de tempo (um governo buscando
resultados rpidos e ansioso por provar a superioridade de suas idias em contraposio a uma
comunidade acostumada a trabalhar dentro do perodo de uma gerao) exacerbaram conflitos.
Segundo ele, qualquer governo que espera que a comunidade organizada seja parte de uma
soluo integral para um problema como a habitao deve estar disposto a aprender com os
cidados e seguir suas lideranas17.
Tambm preciso levar em conta as relaes que o poder pblico estabelece com
organizaes da sociedade civil no desenvolvimento de propostas criativas para beneficiar as
comunidades no-organizadas. Neste sentido, observa-se a presena crescente no cenrio
poltico das ONGs, que, embora constituam a expresso mais forte do que se convencionou
chamar terceiro setor definido como setor privado mas com fins pblicos18 e tendam a se
apresentar no apenas fora do Estado como em oposio a ele, tambm esto preparadas para
trabalhar com o Estado. Mesmo no sendo abertamente polticas, as ONGs so politizadas e
protegem sua autonomia individual, e esto comeando a expandir suas atividades para tambm
desempenharem papis intermedirios entre o Estado e a sociedade civil. De fato, ONGs tm
assumido espao na esfera pblica em parte pela relativa incapacidade tanto dos movimentos
populares de preencher sistematicamente espaos criados pelo poder pblico quanto do Estado
de responder satisfatoriamente s demandas da populao. Mas o dilema disto reside no duplo
risco de retirar do Estado a responsabilidade pelo que pblico, a exemplo do que j ocorre em
alguns servios, e, por outro lado, dificultar o processo de emancipao poltica dos grupos
populares. Friedmann ressalta que o papel de intermedirias torna as ONGs menos confiveis
enquanto defensoras efetivas das demandas de um desenvolvimento alternativo, e por isto que
os desempoderados precisam adquirir uma voz poltica prpria19.
Alm disto, embora as formas de interao entre ONGs e governos tenham avanado muito
em busca de polticas alternativas de desenvolvimento, elas no constituem o nico modelo
possvel de sinergia Estado-sociedade: h uma diversidade de movimentos sociais e polticos que
tambm procuram interagir com agncias governamentais para implementar desenvolvimento
17

Ibidem, pp. 151-3.


Ver R. Fernandes, Privado porm pblico, Rio de Janeiro, Relume-Dumar, 1994.
19
Ibidem, pp. 159-60.
18

27

social em escala maior que a localidade, como sugerem alguns exemplos discutidos por
Friedmann em seu livro.
Um deles o da Asamblea de Barrios da Cidade do Mxico, uma federao de cooperativas
habitacionais locais que, embora tenha evitado construir uma estrutura burocrtica e dependa em
grande parte de processos informais, tornou-se representante eficaz de 43 grupos organizados
em torno da questo habitacional (cerca de 250 mil sem-teto). A Asamblea assumiu fortes
vnculos com o PRD (uma faco dissidente do PRI, o partido que governou o Mxico por
dcadas), o que a obrigou a se equilibrar entre os objetivos polticos de oposio ao governo e
luta pela ampliao da cidadania e da democracia, e as demandas habitacionais mais concretas e
imediatas que dependem justamente da negociao com o PRI:
Enquanto idia abstrata, a democracia no interessa muito aos desempoderados. Sua preocupao
prtica a poltica habitacional. Mas sem sua afirmao de direitos civis no sentido concreto de uma cidade
para todos, sua dramatizao da deteriorao da situao habitacional da cidade teria perdido ressonncia.
Manter um equilbrio dinmico entre as duas direes de sua luta uma tarefa difcil e desafiadora.

20

Caso diferente o da ONG habitacional Construyamos, de Bogot (Colmbia) originria de


cooperativas habitacionais independentes nascidas de movimentos de mutiro, mas formada com
o apoio do governo da Colmbia, que encorajou as organizaes comunitrias a constiturem uma
associao nacional para facilitar a troca de experincias e recursos e represent-las diante de
agncias governamentais, instituies financeiras e agncias de ajuda internacional. Fundada em
1983 (a partir de um Congresso de 1982 patrocinado pelo governo), Construyamos estabeleceu
um programa de cooperao institucional com o RAIC (Instituto Real de Arquitetura do Canad),
com apoio financeiro da Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional, a agncia oficial
de ajuda do Canad. Segundo Friedmann, Construyamos est muito mais afinada com os
requisitos das agncias de financiamento internacional do que a mais dispersa e politizada
Asamblea de Barrios, cujo financiamento provm dos prprios membros. Enquanto esta presta
contas prpria coletividade, aquela presta contas, no sentido financeiro, ao governo canadense.
Como conseqncia, Construyamos muito mais burocraticamente organizada e, ao contrrio da
Asamblea, apoltica, servindo parcialmente como lobby ao nvel nacional enquanto oferece
servios tcnicos para as organizaes filiadas21.
Na abordagem de empoderamento aqui apresentada, so fundamentais as concepes de
aprendizado social (social learning)22 e auto-empoderamento coletivo (collective selfempowerment)23: elas remetem idia de envolvimento direto da comunidade, autonomia
alcanada coletivamente, experincia construda em conjunto. Para Friedmann, um projeto
centrado na comunidade e desenvolvido com base no aprendizado social tem mais chances de
20

Ibidem, p. 155.
Ibidem, pp. 155-7.
22
Friedmann, Planning in the public domain: from knowledge to action, Princeton University Press, 1987.
23
Friedmann, op. cit., 1992, e, do mesmo autor, The new Political Economy of Planning: the rise of civil society, in: M.
Douglass & J. Friedmann (eds.), Cities for citizens: planning and the rise of civil society in a global age, Chichester, U.K.,
John Wiley & Sons, 1998, pp. 19-35.
21

28

ser implementado com sucesso. Por isto, embora sejam importantes no apoio s comunidades, o
Estado e outros agentes externos no podem tomar as decises em nome das pessoas: Os
setores populares da sociedade civil precisam proteger ciosamente sua autonomia e expandi-la
perante o Estado e as ONGs.24
2.4. Limites e possibilidades da ao governamental para a organizao social no Brasil
Passando do terreno conceitual para as experincias concretas, possvel enumerar
exemplos onde governos passam a incentivar e apoiar comunidades para que estas se organizem
e participem da definio e implementao de projetos e polticas, o que pode ser decisivo para
contribuir na formao de capital social e fortalecer os laos de cooperao entre os cidados e as
instituies pblicas e entre os prprios cidados, favorecendo as iniciativas de desenvolvimento.
Na maioria dos casos, estes exemplos vm de governos locais.
A idia de poder local tem adquirido fora nos estudos sobre gesto pblica: vrios autores
observam o crescente protagonismo das cidades como espao privilegiado onde podem surgir
projetos inovadores, a partir de parcerias entre governos locais, organizaes da sociedade civil e
empresas privadas. Os espanhis Manuel Castells (autor da importante trilogia em cincias
sociais A Era da Informao) e Jordi Borja (gegrafo, urbanista e ex-vice-prefeito de Barcelona)
so dois dos autores que mais tm se ocupado da questo urbana. Em artigo de 1996 escrito para
o segundo encontro do Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos, o Habitat II
(realizado neste mesmo ano em Instambul, Turquia), Castells & Borja apontam uma tendncia
mundial de valorizao do poder pblico local enquanto ator relevante na promoo da melhoria
da qualidade de vida da populao25.
Num contexto de crise dos Estados nacionais em todo o mundo, a emergncia de governos
locais comprometidos com ideais democrticos abre oportunidades de interveno inclusive em
reas que antes no eram competncia das prefeituras, como no caso do desenvolvimento
econmico e da gerao de trabalho e renda embora nas cidades latino-americanas isto tenha
comeado a ocorrer muito depois do que nas cidades europias, asiticas e norte-americanas.
24

Friedmann, op. cit., 1992, p. 161.


Castells & Borja, As cidades como atores polticos, in: Novos Estudos CEBRAP, n 45, 1996, pp. 152-167). Destacase o movimento das Eurocidades, que atingiu o status de articulao institucional supranacional (formalizada na II
Conferncia das Cidades Europias, em Barcelona, 1989), reunindo as mais importantes cidades europias em torno de
cinco objetivos: nova base econmica, infra-estrutura urbana, qualidade de vida, integrao social e governabilidade.
Em 1993, a importncia desta articulao ao nvel local foi reconhecida pela Comunidade Europia reunida em
Maastricht, a partir da criao do Comit das Regies. Um movimento semelhante pode ser identificado em cidades dos
Estados Unidos e do Leste Europeu. J na sia, embora cidades como Seul, Taipei, Hong-Kong, Cingapura, Bangcoc e
Shangai tenham adquirido importncia internacional, isto se deu com base em custos sociais muito altos, o que, para
Castells & Borja, no se sustenta a longo prazo. Sobre o protagonismo das cidades, ver ainda o livro de Castells e
Borja, Local y Global: la gestin de las ciudades em la era de la informacin (Madri, Taurus, 1997), os artigos reunidos
por T. Fischer em Poder local: governo e cidadania, de 1993, e Gesto contempornea, cidades estratgicas e
organizaes locais, de 1996 (ambos publicados no Rio de Janeiro pela Fundao Getlio Vargas) e por E. Grimberg (O
futuro das cidades, So Paulo, Plis, 1994), ou ainda o Tratado por Cidades, Vilas e Povoados, Justos, Democrticos e
Sustentveis (produzido no Frum Internacional de Reforma Urbana e Meio Ambiente, dentro da Eco-92) e o relatrio
do Habitat II, que acentuou a importncia dos processos de descentralizao de polticas pblicas e do fortalecimento
de governos locais para as aes de melhoria da qualidade de vida.
25

29

Um dos exemplos mais conhecidos o da prpria cidade de Barcelona, que desde 1979 vem
sendo administrada por sucessivas gestes de esquerda e tornou-se paradigma de planejamento
urbano quando, a partir de um evento pontual (as Olimpadas de 1992), desencadeou mudanas
estruturais profundas na organizao do espao urbano e sobretudo na gesto deste espao, com
nfase na participao intensa da sociedade nos assuntos pblicos.
No Brasil, j h casos onde governos procuram implementar desenvolvimento com incluso e
participao da sociedade, e a presente dissertao concentra-se nestes casos26. Porm,
fundamental observar que as experincias brasileiras ainda so muito recentes e parciais, e
enfrentam muitos obstculos para adaptar o discurso inovador realidade poltico-administrativa
como a falta de recursos financeiros, a limitao das estruturas administrativas e legais, a
persistncia de prticas clientelistas nas relaes Estado-sociedade e a falta de amplo apoio
social, tanto por resistncia das elites ou grupos de interesses privilegiados por estruturas de troca
de favores, quanto por inexperincia da populao com prticas de organizao e participao
conforme discutimos mais adiante.
As experincias de Lages (SC) e Boa Esperana (ES), que implantaram mecanismos de
participao e desenvolvimento social ainda durante a ditadura militar (principalmente nas gestes
1977-1982), costumam ser apontadas como casos pioneiros de inovaes importantes na gesto
local.
Em Lages, o governo procurou estimular a organizao da populao em associaes de
moradores, pais, pequenos comerciantes etc. Entre as experincias bem-sucedidas, destacam-se:
o Projeto Mutiro, onde funcionrios e moradores trabalharam em sinergia, do planejamento
construo, para atender demandas de habitao; os Ncleos Agrcolas, nos quais a organizao
dos agricultores foi condio para que a prefeitura adquirisse e emprestasse tratores, cujo uso e
manuteno eram administrados coletivamente; as Hortas Comunitrias, implantadas em vrios
26

Embora haja diversas experincias de gestes municipais que procuram estimular a organizao e a participao dos
cidados, a sistematizao ainda dispersa e muitas vezes mais descritiva do que analtica, como nos estudos de caso
reunidos em publicaes de diversas ONGs e instituies de pesquisa (Instituto Plis, Fundao Ford, Fundao
Getlio Vargas, IPEA, IBASE, FASE, IBAM). Anlises mais extensas de estudos de caso aparecem em mestrados e
doutorados, como em S. Soler (O PREZEIS: um processo de participao popular na formao da cidade, Mestrado em
Desenvolvimento Urbano e Regional, UFPE, 1991), S. Leal (Para alm do Estado: tendncias, limites e alcance das
novas formas de gesto urbana a nvel local, Doutorado em Economia, UNICAMP, 1995) e R. Abers (Inventing local
democracy: neighborhood organizing and participatory policy-making in Porto Alegre, Brazil, Doutorado em
Planejamento Urbano, UCLA, 1997). Outros relatos so reunidos em T. Fischer (op. cit., 1993 e 1996), E. Grimberg (op.
cit., 1994), R. Villas-Boas (Participao popular nos governos locais (Publicaes Plis, n 14, So Paulo, Plis, 1994),
A. L. Souto (Como reconhecer um bom governo? O papel das administraes municipais na melhoria da qualidade de
vida, So Paulo, Plis, 1995), N. Bonduki (Habitat: as prticas bem-sucedidas em habitao, meio ambiente e gesto
urbana nas cidades brasileiras, So Paulo, Studio Nobel, 1996), I. Lesbaupin (Prefeituras do povo e para o povo, So
Paulo, Loyola, 1996, e Poder local X excluso social: a experincia das prefeituras democrticas no Brasil, Petrpolis,
Vozes, 2000), P. Spink & R. Clemente (20 experincias de gesto pblica e cidadania, Rio de Janeiro, Fundao Getlio
Vargas, 1997). J o volume Os desafios da gesto municipal democrtica (So Paulo, Cortez, 1998), organizado pelo
professor Jos Arlindo Soares, do Centro Josu de Castro (Recife), e Slvio Caccia Bava, do Instituto Plis (So Paulo)
traz artigos dos professores Paul Singer, Tnia Bacelar e outros, que analisam estudos conduzidos pelas duas ONGs
sobre as gestes 1993-1996 em Santos (M. L. Martins, 1998), Porto Alegre (R. Pozzobon, 1998), Recife (J. A. Soares &
L. Pontes, 1998) e Fortaleza (I. Barreira, 1998) as duas primeiras foram gestes do PT (David Capistrano e Tarso
Genro), as duas outras do PMDB (Jarbas Vasconcelos e Antnio Cambraia), sendo que em Recife era um governo com
fortes vnculos com movimentos sociais.

30

bairros, cultivadas coletivamente pelos moradores sob a orientao de tcnicos, e administradas


por uma diretoria eleita que coordenava as atividades coletivas e representava o grupo perante a
prefeitura; e os Postos de Medicina Comunitria, construdos em mutiro, onde trabalhavam
agentes oriundos da prpria comunidade, que realizavam atividades de medicina bsica e
preventiva27.
Em Boa Esperana, municpio muito afetado pela decadncia da economia cafeeira, o
governo organizou Centros de Irradiao (que ofereciam servios bsicos, cujas demandas eram
discutidas diretamente com a comunidade) e estimulou a participao de representantes de vrios
setores sociais (igrejas, escolas, sindicatos, bancos, polcia, judicirio) no Conselho de
Desenvolvimento Municipal. Com o aumento da participao, a prefeitura garantiu apoio material
para a agricultura local e para a melhoria e ampliao dos servios bsicos (sade, educao e
urbanizao),

e conseguiu

que os

produtores

implantassem

culturas permanentes e

diversificadas, aumentando a produo e reduzindo o intenso xodo que existia at ento28.


Desde estas experincias, outras cidades vm incorporando elementos participativos e
inclusivos, o que se ampliou com a redemocratizao e a emergncia de novas formas de relao
Estado-sociedade. Os professores Jos Arlindo Soares (da UFPB) e Linda Gondim (da UFC)
identificam trs ciclos do que chamam de gestes municipais democrticas nas grandes cidades
brasileiras, a partir do processo de transio para a nova repblica29. O primeiro deles comea
com a retomada das eleies diretas para prefeito nas capitais, em 1984, quando candidatos de
oposio ao regime vencem em cidades importantes. Estas gestes caracterizam-se pela
valorizao da participao dos movimentos sociais, que passam a interagir com agncias
estatais para poder intervir ativamente na definio de polticas pblicas locais. Segundo Soares &
Gondim, apenas Recife e Curitiba conseguem resultados expressivos nesta fase no que se refere
a um novo modelo de relao Estado-sociedade, sobretudo a primeira cidade, pelo alto grau de
participao popular em seus programas, entre os quais destacam-se: o Programa Prefeitura nos
Bairros (diviso da cidade em regies poltico-administrativas, com discusso e negociao de
prioridades via plenrias populares organizadas); o PREZEIS (Programa de Regularizao das
Zonas Especiais de Interesse Social, para urbanizar reas de favelas); e o estmulo formao e
funcionamento regulares das comisses de acompanhamento de obras, dos conselhos escolares
e do Conselho Municipal de Sade30.

27

A. L. Souto, Lages: um jeito de governar, So Paulo, Plis, 1991. Ver tambm M. M. Alves, A fora do povo:
democracia participativa em Lages, So Paulo, Brasiliense, 1984.
28
H. Souza, Municpio de boa esperana: participao popular e poder local, in: J. A. Moiss et al., Alternativas
populares da democracia: Brasil anos 80, Petrpolis, Vozes/CEDEC, 1982, pp. 99-120.
29
J. A. Soares & L. Gondim, Novos modelos de gesto: lies que vm do poder local, in: Soares & Bava, op. cit.,
1998, pp. 61-96.
30
Soares & Gondim, idem, p. 65. Sobre a primeira gesto Jarbas Vasconcelos (PMDB) em Recife (1986-1988), ver S.
Soler (op. cit.), S. Leal (op. cit.) e J. Cabral & A. Moura (City management, local power, and social practice: an analysis
of the 1991 Master Plan process in Recife, in: Latin American Perspectives, vol. 23, n 4 , 1996, pp. 54-70).

31

Um segundo ciclo tem incio com as eleies de 1988, marcadas por uma crise de
credibilidade na nova repblica e pela conseqente radicalizao do discurso de participao
popular ativa, nas quais o Partido dos Trabalhadores (PT) assume a administrao de trinta e seis
municpios. Nesta fase, com o reconhecimento da dificuldade de manter a mobilizao coletiva
alm de perodos limitados e de demandas especficas e imediatas, observa-se um acentuado
processo de institucionalizao da participao, sobretudo sob a forma de conselhos. Porm,
Soares & Gondim apontam sinais de esgotamento do modelo participativo j em meados da
dcada de 1980, quando muitas propostas no conseguem na prtica se viabilizar ou impactar
positivamente a populao, sobretudo por conta dos problemas enfrentados pelas administraes
de cidades de maior visibilidade (como So Paulo) no cotidiano da negociao participativa. Em
funo disto, acontecem mudanas importantes no discurso de esquerda ainda nesta fase. Em
lugar da proposta dos chamados conselhos deliberativos, algumas prefeituras consagraram um
novo estilo de negociao, por intermdio da discusso do oramento municipal, que passaria a
ser marca das administraes inovadoras do poder local31. Como se sabe, este modelo de
Oramento Participativo (OP) foi desenvolvido inicialmente em administraes petistas, e desde
ento tem sido discutido e aperfeioado, sendo adotado inclusive por outros governos de
esquerda.
O terceiro ciclo refora a idia de participao e introduz os conceitos de parceria e
desenvolvimento local. Nesta fase, os governos diversificam as formas de interao com a
sociedade. Por um lado, multiplicam as parcerias com a iniciativa privada, ONGs e organizaes
populares no desenvolvimento de projetos econmicos. Por outro, implantam formas de
participao semidireta da sociedade em reas temticas especficas, introduzindo a idia de
conselhos setoriais que fiscalizam a atuao e aplicao de recursos em programas setoriais
j existentes, e apresentam mais condies de institucionalizao como mecanismo democrtico
porque no correm tanto risco de discusso dispersa ou ao pulverizada , em contraposio
aos conselhos globais (Oramento Participativo, Prefeitura nos Bairros, Frum da Cidade etc.)
que participam da definio de programas de natureza variada mas, embora se proponham a
discutir todos os problemas da cidade, acabam restritos a alguns segmentos da sociedade.
Ambas as formas identificadas por Soares & Gondim parcerias e conselhos (globais e setoriais)
remetem idia de sinergia Estado-sociedade como combinao entre complementaridade e
insero, conforme descrevem Peter Evans et al.
Deste quadro histrico e das experincias mais recentes emergem algumas das principais
caractersticas exigidas pela abordagem de desenvolvimento promovido por ao governamental
que se pretende adotar aqui. Uma das mais importantes a participao ativa dos cidados na
gesto pblica, que aponta para um modelo diferenciado de relao Estado-sociedade. Manuel
Castells e Jordi Borja entendem que o desenvolvimento no pode ser feito s custas da
31

Soares & Gondim, op. cit. p. 67.

32

marginalizao de parte da populao e levantam o princpio da proximidade, segundo o qual a


legitimao da democracia local passa pela possibilidade de maior transparncia do governo e
maior participao da sociedade32. Ladislau Dowbor assinala uma forte interao entre os
processos de construo da democracia poltica e da democracia econmica33. Paul Singer, ao
enumerar os trs desafios com os quais as grandes cidades brasileiras se defrontam, defende que
o enfrentamento do desafio econmico desenvolver a economia urbana e do desafio social
eliminar carncias e igualar oportunidades depende em grande medida da resposta ao desafio
poltico implantar a democracia participativa efetiva34.
Argumentos como estes, a favor do estabelecimento de amplos espaos de debate,
negociao e deciso dos assuntos pblicos e da mobilizao da comunidade urbana para
participar ativamente destes espaos, so cada vez mais comuns tanto entre tericos quanto
entre atores polticos. De fato, nos ltimos anos o discurso da participao popular foi incorporado
mesmo s administraes de centro e direita, embora nestas a democratizao do processo
decisrio ainda ocorra de forma muito limitada na prtica. No caso das administraes de
esquerda, a implantao da participao na prtica enfrenta dificuldades (analisadas mais
adiante) que exigem uma adaptao do discurso ideolgico realidade.
***
Outras caractersticas importantes so:

Vontade poltica e comprometimento do governo com um desenvolvimento inclusivo: as

mudanas sugeridas aqui quanto s possibilidades de interveno do Estado em interao com a


sociedade s podem ser implantadas sob determinadas caractersticas democrticas, quando o
governo assume relaes de participao e sinergia com agentes no-governamentais. Porm, s
a vontade do prefeito ou governador e a de seus secretrios de governo no so suficientes para
inverter as prioridades de desenvolvimento. Como advertem Soares & Gondim, preciso
reorganizar toda a estrutura administrativa, de forma que as aes ocorram independentemente
de indivduos, substituindo as formas clientelistas. Neste sentido, os casos discutidos por Judith
Tendler fornecem pistas de como governos reformistas podem evitar o clientelismo e sobretudo
garantir o comprometimento dos agentes pblicos que interagem diretamente com a comunidade.

Articulao e integrao das polticas urbanas: Questes urbanas esto fortemente

relacionadas umas s outras, por isto h resultados mais expressivos quando, por exemplo, se
vincula a melhoria da sade ampliao do saneamento bsico, ou se pensa na gerao de
renda para os pais a fim de levar educao s crianas. Mais do que isso, a articulao entre
aes de diferentes reas do governo pode ajudar a estimular a sinergia com a comunidade: por
exemplo, agentes de programas de urbanizao ou medicina preventiva, que atuam diretamente
32

Op. cit., p. 158.


L. Dowbor, A interveno dos governos locais no processo de desenvolvimento, in: S. C. Bava, (org.),
Desenvolvimento local: gerao de emprego e renda (Publicaes Plis, n 25), So Paulo, Plis, 1996, pp. 29-44.
34
P. Singer, Desafios com que se defrontam as grandes cidades brasileiras, in: Soares & Bava, op. cit., pp. 97-142.
33

33

junto populao, podem contribuir para o mapeamento de demandas de outras reas e a


identificao das lideranas comunitrias, facilitando a entrada dos agentes de outros programas,
como microcrdito, alfabetizao e formao profissional. Em artigo sobre as polticas de
desenvolvimento econmico das gestes estudadas pelo Centro Josu de Castro e pelo Instituto
Plis, os professores Leonardo Guimares Neto (da UFPB) e Tnia Bacelar de Arajo (da UFPE e
atual Secretria de Planejamento, Urbanismo e Meio Ambiente de Recife, gesto 2001-2004)
ressaltam a importncia de enfrentar dois ou mais problemas com uma nica ao, ou atender a
demanda de um programa com agentes de outras aes. Segundo eles, em Santos, este tipo de
interveno, alm de maximizar o uso de recursos escassos, criou uma imagem social positiva e
ampliou vnculos de solidariedade na sociedade local35, como no caso da coleta seletiva de lixo
feita por catadores de rua, aliando limpeza com gerao de renda.

Autonomia local e descentralizao poltico-administrativa: o fortalecimento do local como

espao onde podem surgir relaes diferenciadas entre governos e cidados aponta para a
necessidade de maior autonomia, que, conforme Castells e Borja, deve ser entendida como
possibilidade para que governos locais se auto-organizem, assumam competncias exclusivas e
especficas, e disponham de recursos prprios. Porm, eles enfatizam que a demanda histrica
por autonomia local j no suficiente e cada vez mais se exige que o governo tenha autonomia
tambm para agir como promotor das potencialidades locais, em termos de democracia e de
desenvolvimento36. E, na linha de argumentao de Castells & Borja sobre as relaes entre local
e global, Soares & Gondim ressaltam a importncia de que os processos para conferir maior
autonomia local sejam acompanhados de um modelo de descentralizao coordenada entre as
diversas instncias institucionais, capaz de articular a complexa conexo entre o global e o local,
sem os riscos da fragmentao e da diluio da identidade nacional37.
***
Apesar dos esforos para garantir estas caractersticas e implantar prticas democrticas,
governos esbarram em dificuldades e limites que podem comprometer os resultados positivos de
suas experincias. Os principais problemas so:

Fatores macroeconmicos: projetos de desenvolvimento local tm possibilidades de atuao

limitada no enfrentamento de problemas estruturais graves, como desemprego e baixa qualidade


de vida, que so determinados por fatores macroeconmicos nacionais ou mesmo internacionais.
No caso das administraes municipais, esta limitao ainda mais evidente. Para Guimares
Neto & Arajo, as gestes avaliadas como muito eficientes so as que priorizaram aes
setoriais, problemas localizados, demandas das classes mais organizadas, para os quais

35

Guimares Neto & Arajo, Poder local, governos municipais e polticas de induo de desenvolvimento econmico
no Brasil, in: Soares & Bava, op. cit., pp. 9-60 (p. 45).
36
Castells & Borja, op. cit., 1996, pp. 158-60.
37
Soares & Gondim, op. cit., p. 92.

34

respostas mais rpidas so possveis de serem obtidas38. No caso do desenvolvimento


econmico e do mundo do trabalho, isto leva ao questionamento sobre a competncia de
governos locais para intervir na rea, o que favorece a cultura de repassar para a Unio a
responsabilidade pelas polticas de gerao de trabalho e de eleger apenas grandes setores
empresariais como prioritrios, em detrimento da economia local.

Falta de recursos para investimentos: apesar dos esforos de descentralizao tentados na

Amrica Latina desde meados da dcada de 1980, a autonomia local ainda limitada tanto legal
quanto financeiramente ao contrrio da Europa, onde, segundo Castells & Borja, a diviso de
recursos tende a ser 50%-25%-25% entre os nveis federal, estadual e municipal. No Brasil, parte
da receita municipal advm de transferncias de recursos estaduais e federais, que foram
ampliadas de 11% para 18% pela Constituio de 1988, embora isto tambm tenha ampliado a
sobrecarga de tributos e encargos, sobretudo para os pequenos municpios (a maioria dos quais
sobrevive do FPM, o Fundo de Participao dos Municpios, uma transferncia federal). A outra
parte vem da prpria receita municipal, e o importante aumento nos recursos financeiros ocorreu
muito mais pelo ajuste fiscal realizado pelas cidades do que pela ampliao das transferncias.
Mesmo com este ajuste, os municpios ainda enfrentam limites financeiros, o que prejudica sua
autonomia para desenvolver polticas inovadoras.

Persistncia de elementos clientelistas e assistencialistas nas relaes polticas: apesar de

importantes conquistas democrticas e crescente mobilizao social, os padres histricos de


relao Estado-sociedade no Brasil ainda possuem elementos clientelistas e associalistas, que
dificultam a emergncia da sociedade civil auto-organizada.
O clientelismo caracteriza-se por sistemas de troca de favores, comuns tanto entre polticos e
lideranas comunitrias, quanto entre polticos e elites ou grupos de interesses locais as
chamadas mfias, que em geral dispem de sofisticada estrutura de presso, caracterizada por
mecanismos de corrupo e violncia. Segundo a cientista poltica Rebecca Abers, contextos
clientelistas dificultam formas mais participativas de organizao cvica por duas razes: primeiro,
h poucos incentivos para a organizao coletiva, uma vez que o principal modo de obter
benefcios no atravs de protesto e presso, mas atravs da troca de favores pessoais,
articulada por relaes exclusivas entre um nico lder comunitrio e seus interlocutores polticos;
segundo, h pouca experincia prvia com a ao cooperativa39.
Por outro lado, a permanncia de prticas assistencialistas e paternalistas tambm dificulta
aes de desenvolvimento social, ao favorecer o fenmeno que a sociloga Maria Carmelita

38

Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 57.


R. Abers, From clientelism to cooperation: local government, participatory policy and civic organizing in Porto Alegre,
Brazil, mimeo, 1998. Sobre padres clientelistas de relaes sociopolticas no Brasil, ver E. Diniz (Voto e mquina
poltica: patronagem e clientelismo no Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1982) e F. Hagopian (Traditional
politics and regime change in Brazil, Cambridge University Press, 1996).

39

35

Yazbek chama de refilantropizao do social40. O assistencialismo pode distorcer a natureza de


polticas sociais originalmente paliativas, como bolsa-escola e renda mnima, que correm o
risco de dificultar a emancipao em direo cidadania ao invs de favorec-la.

Descentralizao inconclusa e desarticulada: os esforos de descentralizao poltico-

administrativa tm se revelado insuficientes para garantir autonomia aos governos locais para que
estes implantem prticas democrticas inovadoras. Para Soares & Gondim, a continuidade da
velha estrutura de troca de favores entre poder central e elites locais, bem como a ausncia de um
pacto federativo, que faz com que a descentralizao no Brasil permanea inconclusa41. Bava
observa que a descentralizao e autonomia dos governos locais so defendidas tanto por
governos e entidades da sociedade civil comprometidos com a melhoria da qualidade de vida e a
construo da cidadania para todos, quanto pelos que defendem a reforma do Estado nos moldes
do liberalismo econmico42. J Guimares Neto & Arajo avaliam que ainda so muito incipientes
os esforos para implantar um modelo de descentralizao coordenada entre os atores locais,
prevalecendo um modelo atomizado, que pode gerar desintegrao num pas imenso e desigual
como o Brasil43.

Desarticulao entre secretarias, rgos e programas: a falta de coordenao e comunicao

dentro do governo pode prejudicar programas que envolvem aes de diferentes reas. Esta
desarticulao ocorre tanto entre os tomadores de deciso quanto entre os agentes que executam
os programas. No primeiro caso, seja por incompatibilidade tcnica, seja por divergncia de
concepes polticas, secretrios e tcnicos de reas diversas podem adotar polticas contrrias
(por exemplo, reas sociais e de desenvolvimento tendem a se chocar com reas de oramento,
obras ou meio-ambiente). No segundo caso, a falta de informao e clareza sobre os objetivos
polticos do programa pode levar desarticulao de agentes de diferentes reas atuando numa
mesma regio ou num mesmo programa. Por exemplo, quando aes emergenciais como
bolsas, ou frentes de trabalho atuando em reas de infra-estrutura no esto vinculadas a
polticas mais duradouras de desenvolvimento e gerao de trabalho, podem permanecer como
meras sadas assistencialistas.

Falta de formao e informao sobre objetivos e metodologia dos programas: comum haver

grande diferena de viso sobre objetivos polticos entre os formuladores de polticas pblicas,
que desenham a estrutura dos projetos, e os agentes que atuam na base dos programas, junto
comunidade. Em geral, estes agentes passam por treinamento intensivo no que se refere s suas
funes tcnicas, mas nem sempre recebem formao anloga nos aspectos polticos para
orient-los com clareza e consistncia quanto importncia dos programas em termos de
40

Yazbek, A poltica social brasileira nos anos 90: a refilantropizao do social, in: Cadernos ABONG, So Paulo,
ABONG, 1995, pp. 7-19.
41
Soares & Gondim, op. cit., p. 93.
42
S. C. Bava, Apresentao, in: Bava (org.), op. cit., pp. 5-7.
43
Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 59.

36

transformao social ou nos aspectos pedaggicos para garantir uma metodologia


diferenciada de abordagem junto aos membros da comunidade, de forma que estes sejam
considerados sujeitos dentro dos processos em sinergia com o governo. Esta formao
incompleta acontece por vrias razes, inclusive pelos prazos exguos para formar as equipes de
campo, e pode gerar (ou ser gerada por) desarticulao entre aes de diferentes reas do
governo, conforme j discutimos. Como conseqncia, prticas assistencialistas continuam a ser
observadas dentro de projetos desenhados para apresentarem potencial emancipatrio.

Risco de descontinuidade dos projetos: no incio, as comunidades costumam depender mais

das aes governamentais, por isto a mudana na gesto pode acabar com o trabalho
desenvolvido. Na maioria das vezes, projetos iniciados ou apoiados pelo poder pblico so
abandonados ou extintos quando o governo substitudo por outro com orientao poltica
distinta, da a importncia de garantir a autonomia destes projetos. Isto tambm est ligado s
diferenas de tempo de cada comunidade para levar adiante estas iniciativas, como no caso do
projeto de moradia popular da Prefeitura de Lima, relatado por John Friedmann.
***
Outros limites so prprios dos processos participativos adotados nestes projetos de
desenvolvimento com base na organizao comunitria, como:

A lentido do processo decisrio, caracterstica de um modelo que visa a construo de

consensos, gera grande resistncia da populao em admitir a participao como fim em si


mesmo, e a tendncia s considerar a participao como vlida quando as demandas por
mudanas substantivas e rpidas so efetivamente atendidas.

Os altos custos da participao na gesto dos assuntos pblicos podem, muitas vezes, inibir a

articulao da comunidade. Freqentemente, os cidados mais pobres no podem atender s


exigncias de esforo e tempo no remunerados, o que acaba privilegiando lideranas ou
organizaes (populares ou no) que dispem de mais recursos para articular seus interesses.
Neste sentido, a criao de mecanismos participativos institucionalizados pode restringir a
participao e a autonomia, ao invs de fortalec-las. Isto foi constatado principalmente na
experincia do Oramento Participativo em Porto Alegre, onde, segundo Pozzobon, algumas
regies da cidade j apresentam sinais de desconstituio de espaos prprios que em outras
pocas foram bastante atuantes e fundamentais para a concretizao do prprio mecanismo44.

As dificuldades para conciliar interesses especficos e localizados com interesses coletivos ou

globais, seja por incompatibilidade tcnica, seja por escassez de recursos, muitas vezes impedem
a tomada de deciso (principalmente no caso de problemas que afetam toda a populao, como
meio ambiente, trnsito ou destino do lixo). Para Soares & Gondim, a abertura de espaos para

44

R. Pozzobon, Os desafios da gesto municipal democrtica: Porto Alegre, So Paulo, Centro Josu de Castro e
Instituto Plis, 1998.

37

confronto de interesses em uma sociedade marcada por fortes desigualdades socioeconmicas


pode acirrar conflitos, ao invs de permitir a negociao de solues:
Em situaes em que os recursos so escassos, os processos participativos podem assumir o carter
de um jogo de soma-zero. Nesse caso, negociar implica a paradoxal situao de buscar conciliar o
inconcilivel. E mesmo que do conflito resultem ganhos significativos para os pobres, a administrao corre
o risco de perder o apoio das classes mdia e alta, o que pode acabar inviabilizando, politicamente, a
continuidade do processo.

45

Programas redistributivos, embora apresentem melhorias imediatas para amplas camadas da

populao, correm o risco de excluir o empresariado ou at setores da classe mdia, o que pode
minar a base de apoio, agravando as dificuldades de governabilidade. Da porque muitas
administraes de esquerda assumiram a posio de eleger no s os pobres, mas a maioria da
populao como beneficirios preferenciais de suas aes, procurando estabelecer o que Linda
Gondim chama de pacto social urbano a fim de viabilizar as mudanas idealizadas46. Neste
sentido, vrios municpios constituram espaos de participao ampla sobre temas transversais,
como Conselho de Desenvolvimento Urbano ou Conselho de Desenvolvimento Municipal47. Em
Porto Alegre, o governo petista implantou o Programa Cidade Constituinte para incluir tambm
setores mdios nos processos participativos e realizou dois Congressos da Cidade (1993 e 1995).
Em Santos, o governo estimulou o dilogo entre diferentes foras sociais implantando o Frum da
Cidade, com oitenta representantes de setores diversos.

O risco acima identificado de enfraquecimento ou mesmo descontinuidade dos projetos de

base comunitria, devido sua dependncia das aes governamentais, mais evidente no caso
das experincias participativas. Como ressalta Jos Arlindo Soares, a participao comumente
implantada de cima para baixo, de forma induzida, o que na maioria dos casos faz com que a
vontade poltica do governo seja decisiva para a continuidade do mecanismo48. Trata-se, mais
uma vez, de considerar o tempo necessrio para que o processo de aprendizado social se
consolide e a comunidade adquira maior autonomia, como no caso de Porto Alegre, onde a
experincia do OP j dura doze anos.
***
Obrigadas a enfrentar estes limites da participao na prtica, algumas prefeituras realizaram
mudana nos mecanismos participativos, tentando diminuir conflitos e viabilizar decises. Em
Recife, a segunda gesto Jarbas Vasconcelos resolveu assumir as decises sobre as prioridades
estruturais que atendem toda a cidade, limitando recursos e poder do OP (reduzido a 10% do
oramento municipal) e do Prefeitura nos Bairros (as plenrias regionais, que antes definiam
45

Soares & Gondim, op. cit., p. 82.


L. Gondim, O plano diretor como instrumento de um pacto social urbano: quem pe o guizo no gato?, in: Ensaios
FEE, Porto Alegre, vol. 16, n 2, 1995, pp. 472-90 (apud Soares & Gondim, idem, pp. 73-4).
47
E. Teixeira, Conselhos de polticas pblicas: efetivamente uma nova institucionalidade participativa?, in: M. C.
Carvalho & A. C. Teixeira, op. cit., pp. 99-119.
48
J. A. Soares & L. Pontes (orgs.), Os desafios da gesto municipal democrtica: Recife, Recife, Centro Josu de
Castro e Instituto Plis, 1998 (apud Soares & Gondim, op. cit., p. 89).
46

38

todos os programas sociais, passaram a decidir apenas pequenas obras de infra-estrutura),


embora, segundo Singer, isto tenha provocado frustrao entre os participantes do processo49.
Em Porto Alegre, a gesto Tarso Genro, que herdou o OP do antecessor, estabeleceu plenrias
temticas (em reas como sade, educao, transporte, desenvolvimento econmico etc.) e
definiu trs critrios de prioridade para a tomada de decises (a proposta deve ser prioridade de
uma regio, da regio com maior populao, ou da regio com populao mais carente). Hoje, as
plenrias temticas do OP tambm foram adotadas nas demais administraes petistas.
2.5. Limites e possibilidades de polticas pblicas de desenvolvimento local no Brasil
A nova viso estratgica sobre o papel dos governos locais brasileiros na promoo do
desenvolvimento econmico pode ser traduzida por afirmaes como estas:
A Prefeitura no pode ser apenas uma zeladora da cidade e uma prestadora de servios sociais, mas
tambm deve atuar como indutora do desenvolvimento econmico. Esses so os trs campos de atuao
do governo municipal. (Plano de Governo de Santos 1992-1996)
O poder municipal deve atuar como gestor da economia da cidade, promovendo o seu
desenvolvimento, interferindo de maneira a reduzir os impactos do desaquecimento da economia. (Plano
de Desenvolvimento Econmico de Porto Alegre 1994)

Nas gestes democrticas, uma caracterstica desta concepo de poder pblico como
indutor do desenvolvimento local o comprometimento com a redistribuio social do trabalho e
da renda. Soares & Gondim falam em construo de welfare state local, sobretudo nos casos de
Recife, Porto Alegre e Santos (gestes 1993-1996), identificando um esforo governamental para
tornar estas cidades competitivas do ponto-de-vista econmico combinado a investimentos em
polticas redistributivas, numa tentativa de conciliar a noo de eficincia-eficcia com o ideal de
justia social50. Em Santos, a gesto David Capistrano assumiu a postura de que o
desenvolvimento econmico fundamental para o desenvolvimento social51, o que segundo
Guimares Neto & Arajo rompe com a idia de que governos de esquerda esto destinados
apenas a administrar os problemas sociais que o capitalismo deixa atrs de si52. Em Porto Alegre,
o Plano de Desenvolvimento Econmico implantado na gesto Tarso Genro foi descrito pelo
prprio prefeito como proposta poltica de induo ao crescimento econmico a partir de
referncias democrticas e populares que, entre outras diretrizes, visava promover a
dinamizao econmica da cidade, o que para o governo municipal significa crescimento com
distribuio de renda53.

49

Singer, op. cit., p. 127.


Soares & Gondim, op. cit., p. 91.
51
Santos Caminhos e vocaes econmicas, documento da Secretaria Municipal de Indstria, Comrcio e Turismo,
1995, p. 52 (apud M. L. R. Martins, Os desafios da gesto municipal democrtica: Santos, So Paulo, Centro Josu de
Castro e Instituto Plis, 1998).
52
Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 38.
53
O texto de Tarso Genro citado por Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 40.
50

39

Outra caracterstica da viso democrtica de Estado como indutor do desenvolvimento


econmico , a exemplo do que se identifica em outras reas de atuao estatal, o carter
participativo das polticas e programas governamentais. Dowbor ressalta que, mais do que um
agente realizador do desenvolvimento, o governo deve funcionar como articulador e facilitador das
aes locais da comunidade, as quais no podem ocorrer sob monoplio do poder pblico:
Ao contrrio, sua eficcia se apresentar em maior grau justamente quando o poder pblico for
apenas um dos mltiplos agentes envolvidos em um conjunto de aes representativo de um projeto de
desenvolvimento local apropriado pela sociedade.

54

A criao de instncias de participao e negociao de polticas pblicas de


desenvolvimento , portanto, uma das principais aes nesta abordagem alternativa. Em Porto
Alegre, as aes de desenvolvimento econmico foram precedidas pelo aprofundamento da
democratizao da gesto da cidade, a partir de programas como o OP e o Cidade Constituinte.
Das discusses do I Congresso da Cidade, em 1993, resultaram o Plano de Desenvolvimento
Econmico, lanado em 1994, e o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental. O
Frum da Cidade, em Santos, e o Conselho de Desenvolvimento Urbano, em Recife, tambm
constituram espaos onde a temtica do desenvolvimento local pde ser discutida de forma
ampla. Segundo Dowbor & Bava, a constituio de conselhos para tratar questes relativas ao
desenvolvimento e gerao de emprego (com representantes de governos, sindicatos, empresas
privadas, organizaes comunitrias, instituies cientficas e ONGs) tem dado bons resultados
no nvel municipal55. Nestas experincias, a participao emerge como ferramenta bsica dos
projetos inovadores de desenvolvimento local, e o que distingue de uma viso meramente
empreendedorista56.
Outra importante ao governamental pode ser a criao de condies ambientais para o
desenvolvimento local, sobretudo no caso dos pequenos e micro empreendimentos, de natureza
associativa ou no. Segundo Dowbor,
(...) a interveno de nvel local objetivando o desenvolvimento no necessariamente deve ficar
restrita criao direta de empregos. Muitas vezes a capacidade do governo local para faz-lo muito
baixa, mas mltiplas formas de produzir um ambiente favorvel para o emprego podem estar disponveis.

57

As principais reas nas quais estas condies favorveis podem ser criadas so as seguintes:

Crdito: o governo pode 1) facilitar o acesso de populaes de baixa renda ao crdito, atravs

de linhas especiais em bancos regionais, ou de financiamentos obtidos com o BNDS, por


exemplo, ou 2) criar programas de microcrdito dirigidos prioritariamente a iniciativas populares e
54

Dowbor, op. cit., p. 43.


Dowbor & Bava, Polticas municipais de emprego, in: Bava, (org.), op. cit., pp. 7-28.
56
Caractersticas de uma viso empreendedorista so: a nfase na visibilidade de resultados, a valorizao da idia
de eficcia e a centralizao das decises. Em Fortaleza, embora a gesto 1993-1996 tambm tenha priorizado aes
sociais, foi sob a postura de empreendedorismo, o que, segundo Guimares Neto & Arajo, a distingue dos governos
neste mesmo perodo em Porto Alegre e Santos, onde a participao popular, o envolvimento dos atores, foi sempre
um trao forte na gesto municipal (...). O prefeito Antnio Cambraia prefere a marca da gesto empreendedora que,
como sugerem certos autores, tende despolitizao (op. cit., p 41).
57
Dowbor, op. cit., pp. 32-3.
55

40

comunitrias, os chamados bancos do povo. Embora o debate sobre o microcrdito tenha


comeado no Brasil em 1995, apenas em 1999 o sistema financeiro aceitou regulament-lo, de
modo que tambm os grandes bancos pudessem abrir linhas de microcrdito. Mas ainda h
limites para que os bancos do povo passem a funcionar efetivamente como bancos, por
exemplo, a possibilidade de que tambm recebam depsitos para poupana. Governos de
diferentes orientaes tm implantado programas definidos como bancos do povo, mas uma das
importantes diferenas dos programas implantados por gestes de esquerda est no carter
solidrio do crdito, que permite a modalidade de aval comunitrio, atravs da formao de
grupos que assumem coletivamente a responsabilidade pelos emprstimos.

Exigncias legais e administrativas: o governo pode reduzir ou eliminar obstculos legais e

burocrticos, tpicos dos processos de regularizao e formalizao de empreendimentos


econmicos, que prejudicam mais aos pequenos e micro empreendedores, que no possuem
muita renda ou acesso informao. Em sua anlise, Guimares Neto & Arajo mostram que a
adoo de medidas desburocratizantes ou de flexibilizao da legislao urbana foi um dos
principais instrumentos de induo do desenvolvimento econmico nas gestes estudadas. Outra
ao importante neste sentido foi a criao de estruturas flexveis para operar programas, como o
Portosol em Porto Alegre58.

Infra-estrutura: ao melhorar a infra-estrutura fsica dos espaos urbanos (saneamento,

eletricidade, estradas), os governos oferecem condies para que os pequenos empreendimentos


se desenvolvam e inclusive superem limites legais, como no caso da legislao sanitria. Dowbor
lembra que muitas vezes h espaos e infra-estruturas subutilizados que podem ser apropriados
pela populao mais pobre e transformados em fatores produtivos, como no caso da comunidade
organizada de Villa El Salvador, que aproveitou a infra-estrutura de rea industrial desocupada.
***
No Distrito Federal, a gesto do petista Cristvam Buarque (1995-1998) foi responsvel por
um dos projetos mais interessantes de desenvolvimento inclusivo, desta vez no meio semi-rural
que circunda Braslia (o chamado Entorno do DF). Atravs da Secretaria de Agricultura,
encabeada pelo agrnomo Joo Lus Homem de Carvalho, o governo implantou o PROVE
(Programa de Verticalizao da Pequena Produo Rural), com o objetivo de propiciar apoio
agroindstria familiar59. Verticalizar a produo significa agregar valor ao produto agrcola original
(por exemplo, uma famlia que produz mamo pode obter renda maior ao produzir doce de
mamo). O PROVE inovou ao promover todas as etapas necessrias para a agroindustrializao,
mas sem se limitar ao crdito e capacitao, como outros programas. As aes do programa
58

Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 54. Sobre o Portosol, ver J. Barcellos & R. Beltro, Instituio Comunitria de
Crdito Portosol: construindo uma economia solidria, in: P. Singer & A. Souza, A Economia Solidria no Brasil: a
autogesto como resposta ao desemprego, So Paulo, Contexto, 2000).
59
Sobre a experincia do PROVE no DF, ver J. L. H. Carvalho (org.), Agricultura cidad a agricultura no Distrito
Federal (1995-1998): novas formas de interveno do Estado para um novo modelo de desenvolvimento rural, Braslia,
Secretaria da Agricultura, 1998.

41

obedeceram a uma inverso de prioridades polticas, assumindo os excludos como pblico-alvo


e reconhecendo a necessidade de interveno do Estado. O programa previa etapas sucessivas
de ao: primeiro, o governo mobilizou a prpria estrutura administrativa, a opinio pblica e o
pblico-alvo; a seguir, tomou medidas para facilitar o acesso ao crdito, inclusive atravs de um
criativo sistema de garantia, a agroindstria mvel (estrutura metlica entre 28m2 e 32m2,
composta por varanda, recepo, sala de processamento, depsito, banheiro e vesturio, e
facilmente transportada em um caminho, de forma que podia ser removida), alterou a legislao
sanitria, ofereceu capacitao e treinamento aos produtores, desenvolveu logotipos e estratgias
de marketing e, por fim, cuidou da comercializao, possibilitando a compra a preo de atacado
de pequenas quantidades de material para embalagens, rtulos e beneficiamento dos produtos,
implantando Quiosques do Produtor em pontos-chave da cidade e criando condies para os
pequenos produtores alcanarem os grandes supermercados. Mesmo com a descontinuidade do
PROVE no DF, aps a mudana de gesto em 1999, o programa foi adotado por outros governos,
inclusive estaduais, como o do Mato Grosso do Sul (PROVE-Pantanal) e o de Minas Gerais
(PROVE-Minas).
Em Porto Alegre, o Plano de Desenvolvimento Econmico lanado em 1994 definiu cerca de
trinta programas e mecanismos de atuao do poder local no sentido de fomentar pesquisa e
desenvolvimento tecnolgico e favorecer a gerao de emprego e renda, com prioridade para
micro, pequenas e mdias empresas (e, no caso do crdito, para empreendimentos organizados
por pessoas de baixa renda, preferencialmente mulheres). Entre os programas, Guimares Neto e
Arajo destacam, alm do Portosol, a IETEC (Incubadora Empresarial Tecnolgica), o Projeto
Tecnpole (implantao de plo tecnolgico atravs da integrao de atividades industriais e de
pesquisa) e o Projeto Trade Point (servio de informao, orientao e facilitao de atividades de
comrcio exterior, visando a ampliao dos negcios internacionais das empresas locais)60.
Dowbor e Bava apontam o investimento em estudos sobre a realidade da economia local
como mais uma ferramenta importante do governo para definir polticas de desenvolvimento
visando o aumento da produtividade social (conceito relativo ao uso racional dos recursos
humanos e materiais de uma comunidade)61. Eles sugerem sistemas de organizao como
cadastro de desempregados, mapeamento e articulao dos recursos subutilizados, e
investimento na elaborao de diagnsticos aprofundados sobre a economia local.
A parceria entre governos e atores no-governamentais (universidades, ONGs, sindicatos,
agncias de financiamento, empresas privadas etc.) outro instrumento fundamental para o
desenvolvimento de projetos. importante ressaltar as crescentes parcerias entre governos locais
e instituies e governos de outros pases. Em Porto Alegre, o Projeto Trade Point integra
programa da ONU para democratizar o intercmbio econmico entre pases, o Projeto Tecnpole
60
61

Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 46-7.


Dowbor & Bava, op. cit., pp. 24-5.

42

foi articulado em parceria com o governo da Frana (alm de universidades, sindicatos e


empresas nacionais), e o Portosol foi criado em parceria com duas instituies internacionais de
financiamento e apoio, a GTZ (Sociedade Alem para Cooperao Tcnica) e a norte-americana
Inter American Foundation (alm do governo estadual e associaes empresariais nacionais).
Por fim, a formao profissional e empreendedora uma das mais importantes reas em que
um governo pode auxiliar os que tm menos acesso qualificao para o trabalho ou para a
administrao do prprio negcio por exemplo, atravs de incubadoras de micro e pequenas
empresas, como a IETEC de Porto Alegre.
H diferentes formas de conceber aes de formao. A maioria dos programas limita-se
(re)qualificao profissional, que por si s no garante que o desempregado se reintegre ao
mercado de trabalho (de forma anloga, alis, aos programas de crdito, j que s o
financiamento tambm no garante a reinsero profissional). Paul Singer lembra que a demanda
por fora de trabalho depende do aumento da demanda pela produo das empresas e, se todos
os trabalhadores desempregados incrementassem seu nvel de qualificao, o nico resultado
seria uma concorrncia mais intensa entre eles, com provvel queda dos salrios pagos62. A
experincia emprica prova que so poucos os que se estabelecem com xito aps passarem por
programas de treinamento e crdito; a grande maioria volta situao de instabilidade.
Em parte isto se deve ao fato de que a maioria das polticas de qualificao profissional
dirigidas populao de baixa renda no costumam oferecer perspectiva de continuidade ou
acompanhamento posterior, nem estimulam a inovao dos processos e das relaes produtivas.
Ao contrrio, em geral enfatizam a reinsero no mercado formal em atividades tradicionalmente
destinadas aos setores tidos como populares (limpeza, jardinagem, construo civil), ou, quando
propem alternativas de autonomia e empreendedorismo (costura, culinria, artesanato) dentro
de uma perspectiva precria, sem levar em conta aspectos relativos qualidade e tecnologia
mas que so exigidos pelo mercado, onde estes empreendimentos iro competir. Enfim, h uma
tendncia de separao entre o que popular e o que tecnolgico. Polticas de trabalho
destinadas aos setores populares limitam-se a formas de gerao de renda que em geral no
ultrapassam o carter emergencial. Polticas de desenvolvimento tecnolgico, mesmo destinadas
a pequenas empresas, como o SEBRAE, em geral no atingem os setores populares (e isto
acontece mesmo em governos orientados para a inverso de prioridades, como no caso da IETEC
de Porto Alegre, concebida para atender prioritariamente demandas por tecnologia de pequenos
empreendimentos, que no entanto muito dificilmente so empreendimentos de carter popular).
Em Fortaleza, a principal interveno da gesto Antnio Cambraia (1993-1996) para gerao
de emprego se deu atravs do PROGER (atual PRONAGER, o Programa de Gerao de Renda
do governo federal, que se subdivide em programas especficos, inclusive um que estimula a
62

Singer, Uma soluo no-capitalista para o desemprego, in: Globalizao e desemprego: diagnstico e alternativas,
So Paulo, Contexto, 1999, pp. 118-25.

43

formao de cooperativas e associaes, o Cooperar). Segundo o estudo de Barreira, uma das


principais crticas ao programa refere-se viso das elites brasileiras e sua nfase na
profissionalizao, que, tal como se deu em Fortaleza, pode levar reproduo de lugares
sociais predefinidos, presentes na ideologia de que os pobres devem aprender profisses tpicas
de sua condio social63.
O conhecimento e a informao so empoderantes no sentido em que ampliam a autonomia
das comunidades de baixa renda, mas importante que estas sejam consideradas como
compostas por cidados com plenas condies de se colocarem como sujeitos do processo, nas
palavras de Dowbor. Neste sentido, s a formao tcnica no suficiente: preciso formao
tambm no sentido de incentivar iniciativas comunitrias e ampliar o acesso a direitos polticos e
sociais. Dowbor cita o exemplo do Ministrio de Urbanizao da Costa Rica, que articulou a
formao em trs frentes: a) organizao comunitria (estimulando a cidadania e a mobilizao,
inclusive atravs de um manual de direitos) b) infra-estrutura comunitria (promovendo a autoconstruo em sistema de mutires) e c) gerao de empregos propriamente dita (oferecendo
formao em reas especficas)64.
No Brasil, as incubadoras de cooperativas populares nascidas nas universidades procuram
partir deste mltiplo princpio empoderador, e j h governos que buscam estimular a formao
profissional com nfase na organizao coletiva e autnoma, conforme os exemplos de polticas
pblicas

63

de

fomento

ao

cooperativismo

que

abordamos

nos

prximos

captulos.

I. Barreira, Os desafios da gesto municipal democrtica: Fortaleza, Recife, Centro Josu de Castro e Instituto Plis,
1998 (apud Guimares Neto & Arajo, op. cit., p. 58).
64
Dowbor, op. cit., pp. 33-4.

44

CAPTULO 3
Economia solidria: idias, experincias, e a relao com o Estado
Nos captulos anteriores, acompanhamos a evoluo recente dos debates sobre modelos
alternativos de desenvolvimento e novas formas de relao entre Estado e sociedade, que
contribuem para prticas inovadoras de polticas pblicas de incluso social com base no estmulo
participao dos cidados e sua organizao em associaes. Esse movimento, como vimos,
est ligado aos novos discursos e prticas que questionam a capacidade do Estado para remediar
os efeitos do mercado e propem o fortalecimento da sociedade organizada como forma de
alcanar a melhoria da qualidade de vida. O presente captulo aborda iniciativas que enfatizam a
dimenso econmica desses novos (ou nem to novos) discursos e prticas.
Nosso interesse so experincias coletivas de organizao econmica, onde as pessoas se
associam para produzir e reproduzir meios de vida segundo relaes de reciprocidade e
igualdade. Embora sejam diversas, todas se caracterizam por buscar a socializao da riqueza e
a gesto democrtica da atividade econmica, dando lugar a formas que gradativamente se
reconhecem na referncia a termos como economia solidria, economia popular solidria,
economia social, scio-economia solidria, economia do trabalho, economia socialista, economia
humana, economia de reciprocidade. Aqui adotamos o termo economia solidria sob uma
perspectiva poltica, conforme discutimos adiante. O captulo apresenta um panorama histrico
das idias e experincias ligadas economia solidria, desde origens e evoluo do movimento
cooperativista at formas mais recentes, e concentra-se no debate deste esboo de novo quadro
terico e concreto na Amrica Latina e no Brasil.
O fortalecimento da sociedade organizada passa tambm pela reapropriao do Estado em
direo ampliao da democracia, e tambm a economia solidria se insere nesse contexto de
redefinio das relaes Estado-sociedade. A seo final revisa o papel do Estado em relao
economia solidria e discute as possibilidades e limites de polticas pblicas de fomento ao
cooperativismo, apresentando exemplos de governos que, dentro do marco de polticas
inovadoras discutidas no captulo anterior, j se apropriaram de idias aqui apresentadas e
procuram implantar polticas pblicas de desenvolvimento e trabalho que incentivam formas
econmicas solidrias.

45

3.1. Cooperativas e outras formas econmicas solidrias


A forma tpica de organizao econmica solidria a cooperativa de produo. Ela pertence
coletivamente aos prprios trabalhadores que nela produzem e deve ser gerida de forma
democrtica por estes trabalhadores, seja por participao direta, seja por representao (no caso
de grande nmero de scios).
A cooperativa surge da livre iniciativa de seus membros e ningum pode ser coagido a entrar
ou ficar nela. Embora em geral haja um perodo probatrio para os scios que ingressam, porque
se trata em ltima instncia de uma comunidade, tanto a adeso quanto a sada da cooperativa
devem ser voluntrias.
A cooperativa uma organizao autnoma: tudo que se refere a ela deve ser decidido por
seus prprios membros em assemblia, e no por pessoas ou instituies externas. Tambm no
pode haver distino entre os scios quanto capacidade de deciso (segundo o princpio uma
pessoa, um voto). Isto no significa que no h dirigentes para representar a cooperativa e tomar
decises administrativas cotidianas, mas estes so cargos eleitos e inclusive desejvel que
neles haja rodzio, para no introduzir a hierarquia e a desigualdade. Outra caracterstica
fundamental para garantir a democracia deve ser a transparncia das informaes sobre a
cooperativa, o que difere completamente do que ocorre em uma empresa capitalista.
Os ganhos da atividade econmica devem ser repartidos entre os scios de acordo com
critrios discutidos e aprovados por todos. A maioria das cooperativas no chega a implantar a
igualdade econmica absoluta, por conta das diferenas de qualificao e funo que ainda
persistem. Mas a diferena entre a maior e a menor remunerao dentro das cooperativas
menor do que nas grandes empresas capitalistas, e os cooperados podem estabelecer limites
para esta diferena. J os excedentes (chamados sobras nas cooperativas) tambm so
destinados a fins decididos por todos. Em geral, as sobras so reinvestidas na prpria empresa
coletiva, ou destinadas a fundos comuns (para educao e assistncia social dos scios, e outros
fundos que substituam as protees sociais garantidas por lei aos trabalhadores assalariados
formais), ou at repartidas entre os cooperados mas o importante que tudo isso pode ser
decidido por eles mesmos, de forma democrtica.
H cooperativas em todos os ramos de produo agropecuria, industrial ou de servios
e de vrios tamanhos desde as grandes que dispem de capital, tecnologia e insero no
mercado, at as pequenas que nem chegam a se legalizar como cooperativa, produzem de forma
artesanal e comercializam seus produtos com dificuldades, sobrevivendo no limite da caridade
com a ajuda de agentes externos.
Uma forma particular da cooperativa de produo a cooperativa de trabalho, como tambm
chamada a cooperativa de prestao de servios (embora nos pases de lngua inglesa o termo
workers cooperative, ou cooperativa de trabalhadores, corresponda ao que definimos acima como
cooperativa de produo). Aqui adotamos o termo cooperativa de trabalho para designar

46

empresas coletivas formadas por pessoas que possuem apenas sua fora de trabalho para
vender, e costumam atuar em atividades como construo civil, jardinagem, servios de faco de
roupas e calados, limpeza de edifcios e hospitais, instalao e manuteno de redes de
eletricidade ou telefonia e, mais recentemente, coleta e triagem de resduos urbanos reciclveis.
Como no possuem capital inicial, em geral comeam a prestar servios com meios fornecidos
pelos prprios clientes, mas com o objetivo de constituir patrimnio coletivo e adquirir ferramentas
e outros recursos para a cooperativa. Paul Singer adverte que esta forma corre o risco freqente
de se transformar em falsa cooperativa (empreiteira de mo-de-obra), quando montada por
firmas capitalistas que visam explorar trabalho sem pagar as contribuies legais, o que permite
sua utilizao como meio de reduo dos custos de mo-de-obra1.
H tambm a cooperativa de consumo, onde os scios se unem para comprar em conjunto
bens ou servios (como na rea de sade) e assim adquirir ganho de escala; a cooperativa de
crdito, onde os scios agregam suas poupanas em fundos rotativos para tomar emprstimos
mutuamente a juros mais baixos; a cooperativa de distribuio, onde pequenos produtores rurais
ou urbanos se associam para vender em conjunto; a sociedade mtua (ou mutualista) de seguros,
onde os scios estabelecem um fundo comum para um sistema mtuo de proteo social e
pessoal. Nestas organizaes no costuma haver a mesma vivncia coletiva intensa de uma
cooperativa de produo, mas elas tambm constituem formas econmicas solidrias.
E ainda, h associaes formadas por um curto perodo para atingir algum fim, como a
cooperativa habitacional, onde a sociedade dura at que as moradias de todos os scios sejam
construdas e ento se dissolve (ou eventualmente permanece, sob a forma de condomnio gerido
coletivamente). As cooperativas do tipo agrcola podem ser de produo (quando processam e
beneficiam produtos agrcolas), de consumo (quando compram coletivamente suprimentos para
produo) ou de distribuio (quando vendem em conjunto produtos de diferentes indivduos,
famlias ou cooperativas). Outras vezes, a cooperativa pode reunir scios produtores e scios
consumidores (uma cooperativa mista), por exemplo, uma cooperativa educacional onde tanto
professores quanto pais de alunos sejam cooperados. J cooperativas rurais ou urbanas que
produzem separadamente e unem-se para distribuir em conjunto, ou comprar em conjunto, ou
realizar qualquer outra atividade de forma cooperativa, podem eventualmente formar uma outra
organizao, chamada cooperativa de segundo grau (uma cooperativa de cooperativas).

P. Singer, Economia solidria: um modo de produo e distribuio, em Singer & Souza, A economia solidria no
Brasil: a autogesto como resposta ao desemprego, So Paulo, Contexto, 2000, pp. 11-28.

47

Cooperativas na histria
Enquanto doutrina filosfica e poltica sistematizada, o cooperativismo nasce em momento
histrico para muitos autores anlogo ao atual: a segunda metade do sculo XVIII, poca da
Revoluo Industrial na Europa, quando o avano tecnolgico dos meios de produo acarretou
uma reestruturao das relaes de produo que teve graves efeitos sociais, com aumento em
massa do desemprego e da pobreza. A reao do movimento operrio ento nascente foi diversa:
em alguns casos, foi espontnea e desarticulada, como o cartismo, mas em outros ocorreu
atravs da organizao coletiva, com a formao de sindicatos e cooperativas que, em sua
origem, possuam lideranas comuns. As primeiras cooperativas teriam nascido como
desdobramento das atividades dos primeiros sindicatos eles prprios organizados inicialmente a
partir de sociedades mtuas de seguros , que estabeleciam fundos comuns para compras ou at
estimulavam a criao de moinhos e padarias estruturados de forma cooperativa2.
O cooperativismo foi muito influenciado pela crtica socialista marxista afinal, o que condena
fundamentalmente a ditadura do capital na empresa, como enfatiza Singer3. Marx via as
cooperativas como uma primeira ruptura com a velha forma capitalista, embora ainda inseridas
dentro desta velha forma (conforme discute na nica passagem dO Capital em que menciona as
cooperativas)4. Mesmo sujeitas a reproduzir as mazelas do sistema, uma vez que obrigadas a
competir no mercado capitalista, Marx entendia que internamente as cooperativas j haviam
superado a contradio entre capital e trabalho. Alis, ele considerava que as sociedades
acionrias capitalistas tambm seriam formas de transio do modo capitalista para o modo
socialista, tanto quanto as fbricas cooperativas, s que estas como superao positiva e aquelas
como superao negativa.
Mas o cooperativismo anterior a Marx: ele teve contato com as idias de pensadores
socialistas chamados utpicos, como Robert Owen (e suas aldeias cooperativas), PierreJoseph Proudhon (e sua proposta de falanstrio, anloga s aldeias de Owen), Charles
Fourier, William King, Philippe Buchez, Louis Blanc e outros, que ajudaram a organizar empresas
com princpios opostos aos do capitalismo5. A economia solidria deve muito s contribuies
tericas destes autores, mas sobretudo s experincias associativas desenvolvidas na prtica
pelos trabalhadores.
Desde o sculo XVIII j havia tentativas de implantar cooperativas de produo o industrial
filantropo Owen, por exemplo, se envolveu diretamente na formao de duas delas (entre as
2

Para um histrico do movimento cooperativista, ver J. Birchall, The international co-operative movement, Manchester
University Press, 1997; G. D. H. Cole, A century of cooperation, Manchester, Co-operative Union Ltd, 1944; J. Craig,
The nature of co-operation, Canada, Black Rose Books, 1993; e P. Singer, Uma utopia militante: repensando o
socialismo, Petrpolis, Vozes, 1998.
3
Singer, Economia solidria..., in: Singer & Souza (org.), op. cit., p. 14.
4
K. Marx, O Capital, vol. III, cap. 27: O papel do crdito. Ver tambm R. Selucky, Marxism and self-management, em:
J. Vanek, Self-management: economic liberation of man, Penguin, 1975, pp. 47-61.
5
Ver as coletneas de textos de R. Owen (A new view of society and other writings, London, Dent, 1927) e C. Fourier
(Design for utopia, New York, Schocken Books, 1971), e ainda M. Buber, O socialismo utpico, So Paulo, Perspectiva,
1971.

48

dcadas de 1820 e 1840), mas ambas se extinguiram ao cabo de poucos anos, como alis a
grande maioria das demais experincias. Em 1844, um grupo de operrios do setor txtil (entre os
quais alguns ex-membros das experincias de Owen) fundou um armazm em Rochdale, na
Inglaterra, visando a compra coletiva de suprimentos. Outros grupos j praticavam isto, porm os
Pioneiros Eqitativos de Rochdale, como ficaram conhecidos, foram os primeiros a reunir oito
princpios que, se isoladamente no eram novos, tornaram-se revolucionrios quando
sistematizados em conjunto: 1) controle democrtico (um membro, um voto), 2) adeso aberta a
novos membros (desde que integrassem a cota de capital mnima igual aos demais); 3) juros
limitados ou fixados sobre o capital subscrito; 4) distribuio das sobras, em dividendos e
proporcional s compras na cooperativa; 5) comercializao vista, sem credirio; 6) venda
exclusiva de produtos puros e de qualidade; 7) educao dos scios nos princpios do
cooperativismo; e 8) neutralidade poltica e religiosa. Ao contrrio das experincias antecessoras,
a sociedade alcanou grande xito e acabou se consolidando como cooperativa de consumo,
tornando-se modelo para cooperativas deste tipo em outros pases muito embora os Pioneiros
almejassem fins maiores, como moradia e emprego.
O objetivo original de Owen e Fourier a construo de comunidades cooperativas integrais
deu lugar a diferentes tipos de cooperativa (com exceo do importante exemplo dos kibbutz). O
historiador Johnston Birchall entende que a idia inicial do cooperativismo se perdeu, embora no
inteiramente, mas defende que s assim o cooperativismo foi capaz de se adaptar s demandas
da sociedade e permanecer relevante6.
Novos tipos de cooperativa foram inventados em diferentes pases, j que as primeiras
cooperativas, de consumo e em geral ligadas ao movimento operrio, adaptavam-se melhor a
reas industrializadas. As cooperativas de crdito nasceram na Alemanha na segunda metade do
sculo XIX, tanto o modelo Schutze (o Volksbank ou Banco do Povo, criado pelo prefeito de
Delitzsch a fim de apoiar artesos e pequenos comerciantes na cidade), quanto o modelo
Raifeissen (o Banco de Crdito Rural, criado pelo juiz Friedrich Raifeissen para ajudar pequenos
agricultores no campo). As primeiras experincias de controle operrio das fbricas ocorreram na
Frana, a partir dos movimentos grevistas de 1833, com duas ondas posteriores de criao
intensa de cooperativas de produo aps a Revoluo de 1848 e com a Comuna de Paris de
1871 (embora estas experincias tenham declinado aps os momentos iniciais de mobilizao,
devido s dificuldades maiores que este tipo de cooperativa apresenta para se manter). A primeira
cooperativa de trabalho teria surgido na Itlia, contratada pela Prefeitura de Roma para drenar os
pntanos ao redor da cidade. As primeiras experincias cooperativas de construo e habitao
remontam poca dos Pioneiros de Rochdale na Inglaterra, mas se expandiram com fora por
outros pases, principalmente Alemanha, Dinamarca, Sucia e Noruega. As cooperativas de
sade, derivadas inicialmente de sociedades mtuas de seguros, consolidaram-se sobretudo no
6

Birchall, op. cit., p. 30-1.

49

Japo, onde o sistema de sade oferecido pelas cooperativas rurais e urbanas aos scios desde a
dcada de 1930 continuou a crescer mesmo com a implantao do sistema estatal na dcada de
1960. As cooperativas agrcolas foram formadas inicialmente na Gr-Bretanha e Alemanha, mas
em nenhum outro pas adquiriram tanta fora como na Dinamarca, onde a vida cooperativa
floresceu de tal forma que os pequenos agricultores dinamarqueses se organizam em
cooperativas para quase tudo: produo, comercializao, habitao, crdito, seguros...7
O auge do movimento cooperativista se deu por volta da dcada de 1920, com a multiplicao
das cooperativas de consumo, de crdito e agrcolas. Da Europa, o cooperativismo se estendeu
para outros continentes e os resultados da expanso refletem-se na Aliana Cooperativa
Internacional (ACI), que foi criada em 1895 e hoje rene cerca de 230 membros (a maioria
grandes federaes cooperativas oficiais) em 100 pases, representando mais de 730 milhes de
pessoas.
Dilemas e degenerao do movimento cooperativista
Contudo, ao longo do sculo XX houve progressiva degenerao do movimento
cooperativista, que perdeu seu carter revolucionrio em nome da sobrevivncia na economia de
mercado e, embora mantenha os mesmos princpios, no os opera integralmente. Muitas
cooperativas acabam contratando funcionrios e, com isso, transformam scios em patres,
reestabelecendo a diviso capital-trabalho.
Singer lembra que j no final do sculo XIX estabeleceu-se acirrada polmica dentro do
socialismo sobre a possibilidade de cooperativas de produo se desenvolverem no seio do
capitalismo. Beatrice Webb e Eduard Bernstein levantaram o dilema de que as cooperativas de
produo estariam fadadas ao fracasso como empresas ou, quando bem-sucedidas, se
degenerariam em empresas capitalistas comuns. Rosa Luxemburg, em resposta ao revisionista
Bernstein, explicou o no-desenvolvimento das cooperativas de produo por outro dilema, o da
auto-explorao, segundo o qual os operrios seriam obrigados a desempenharem entre si
mesmos o papel de patro capitalista.
Singer rebate os argumentos de Webb e Bernstein ao mostrar que aceitam o mesmo modelo
de administrao vigente nas empresas capitalistas, pelo qual as decises devem ser tomadas
por gerentes qualificados tecnicamente uma concepo que nega as idias de igualdade e
autogesto. Por outro lado, rejeita tambm o argumento de Rosa Luxemburg porque ela no teria
levado em conta que, j naquela poca, os trabalhadores se organizavam para resistir s
condies opressoras de trabalho nas fbricas:
Se as condies de trabalho na fbrica capitalista eram duras, elas sempre seriam menos duras na
cooperativa por duas razes fundamentais: na fbrica capitalista os empregados tm de produzir lucros
proporcionais ao capital investido, obrigao que os cooperados no tm, o que lhes permite se auto-explorar

Ibidem, cap. 1, The growth of a movement, pp. 1-34.

50

menos; alm disso, os cooperados tm a liberdade de escolher quando e como trabalhar para tornar sua
empresa competitiva, ao passo que os trabalhadores assalariados tm de obedecer a determinaes da
direo.

Para Singer, o que induz a degenerao de empresas solidrias menos a presso da


cultura capitalista dominante do que o que ele chama de descrena generalizada na capacidade
de meros trabalhadores de as gerirem com eficincia, baseada na idia de que administrao de
empresas uma cincia a ser aprendida em universidades e o poder de deciso deve ser
entregue a especialistas com competncia e autoridade sobre os trabalhadores comuns. O autor
entende que a administrao de empresas no uma cincia e sim uma arte, e como tal exige
muitos anos de experincia prtica. Em uma cooperativa, a experincia prtica acumulada por
todos os scios pode ser mobilizada para tomar decises coletivas sobre a gesto da empresa, o
que segundo Singer ser sempre uma experincia maior que a de uma cpula. Embora processos
participativos tomem tempo, em geral decises grandes suportam o custo de serem coletivas (e
as decises que precisam ser imediatas costumam ter alcance pequeno, podendo ser delegadas).
Por tudo isso, Singer conclui que a gesto democrtica pode ser compatvel com o emprego da
competncia cientfica9.
No entanto, a maioria das grandes cooperativas atuais (sobretudo na agroindstria e no
consumo) adotou modelos hierrquicos de gesto, contratou empregados e admitiu grandes
firmas como scias, passando a constituir na verdade um hbrido entre empresa capitalista e
cooperativa. Nestas cooperativas, os princpios de igualdade e democracia so mantidos apenas
entre os scios, num claro desvio do que foi o cooperativismo em sua origem.
Grande parte das cooperativas filiadas ACI encontra-se hoje nesta situao ambgua: se de
um lado mantm o discurso cooperativista, de outro adaptaram-se s prticas capitalistas. No
Brasil, as cooperativas filiadas Organizao Cooperativa Brasileira e s organizaes regionais
(em geral, grandes latifundirios) tambm apresentam esta postura ambgua. Mesmo assim, a ACI
reafirmou em 1995 os seguintes princpios do cooperativismo, inspirados nos dos Pioneiros de
Rochdale: 1) filiao voluntria e aberta; 2) controle democrtico dos scios; 3) participao
econmica dos scios; 4) autonomia e independncia da cooperativa; 5) educao, treinamento e
informao para os scios; 6) cooperao entre cooperativas; 7) respeito e interesse pela
comunidade onde a cooperativa est inserida10.
Casos emblemticos dentro do movimento cooperativista, como o Complexo Cooperativo de
Mondragn na Espanha e os kibbutz em Israel, tambm enfrentam problemas, continuamente
submetidos ao risco de degenerao que a expanso econmica representa. Ainda assim, estas
experincias so importantes e mostram que o cooperativismo e a autogesto podem ser viveis.

Singer, Economia solidria..., op. cit., p. 17.


Ibidem, pp. 19-20.
10
Aliana Cooperativa Internacional, Declarao sobre a Identidade Cooperativa, ICA News, n 5/6, 1995.
9

51

Grandes experincias cooperativas


O movimento cooperativo de Mondragn, cidade do Pas Basco, foi iniciado pelo padre Jos
Maria Arizmendiarrieta (conhecido como Arizmendi), que, em 1943, criou uma escola
profissionalizante independente para jovens filhos da classe operria da cidade ento devastada
pela guerra civil espanhola (hoje Escola Politcnica de Mondragn). Esta escola tornou-se a base
da criao e desenvolvimento das cooperativas que resultariam no complexo. Como professor, o
padre Arizmendi introduziu a viso social que estimularia o movimento de Mondragn e, sob sua
contnua orientao, cinco ex-alunos formaram em 1956 a primeira cooperativa de trabalhadores
do que viria a ser o complexo, a ULGOR. Nas trs dcadas seguintes, o movimento cresceu
rapidamente, sendo fundadas mais 103 cooperativas, das quais apenas trs fecharam, mesmo
durante a profunda recesso que a Espanha atravessou entre 1975 e 1985. A grande maioria dos
trabalhadores das cooperativas fechadas foram remanejados para outras do complexo em
sintonia com os objetivos do cooperativismo, que privilegia o trabalhador e no a empresa.
Em 1958, as cooperativas montaram seu prprio sistema de crdito e seguridade, a Caja
Laboral Popular, o banco que nasceu como a primeira cooperativa de segundo grau de
Mondragn e se tornaria a base de sustentao do complexo nas dcadas de 1970 e 80, durante
a crise econmica espanhola. Desde ento, a Caja funciona como principal agncia de
planejamento e estruturao das cooperativas existentes ou em fase de implementao, atuando
na prtica como incubadora das cooperativas de Mondragn. Em 1968, reconhecendo a
importncia da tecnologia para as cooperativas, Mondragn fundou uma cooperativa de pesquisa
industrial, a Ikerlan. Hoje, o complexo possui outros centros tecnolgicos e tambm uma
universidade, fundada na dcada de 1990.
Em 1990, a Junta Diretora resolveu assumir a competio com multinacionais, transformando
o complexo na Corporao Cooperativa de Mondragn (CCM), mas o preo disso foi o
estabelecimento de centralizao administrativa e a diviso de funes em trs grupos
relativamente autnomos: 1) finanas (Caja Laboral e o sistema de fundos Lagun Aro), 2) indstria
(em setores como automotivos, eletrodomsticos, equipamentos industriais, construo e
engenharia) e 3) distribuio (liderado pela rede de supermercados Eroski, uma das maiores da
Espanha, este grupo inclui tambm cooperativas agrcolas), alm dos centros de formao e
pesquisa. Hoje, o complexo envolve mais de 53 mil trabalhadores em cerca de 160 cooperativas,
das quais 100 na rea de produo de bens industriais e servios, e possui ainda representaes
e fbricas (nem todas cooperativas) em outros treze pases. Com movimentao anual da ordem
de US$ 13 bilhes e vendas (grupos industrial e distribuio) de U$ 6 bilhes, a CCM a maior
corporao econmica do Pas Basco e a oitava da Espanha. Mas o tamanho de Mondragn
aumenta o risco de reduzir a participao. Embora a cpula dirigente mantenha o discurso
cooperativista, fiel aos princpios igualitrios do padre Arizmendi, estudos recentes observam o
distanciamento dos trabalhadores na base do complexo, que tendem a comparecer apenas s

52

assemblias anuais e se tornar apticos pela gesto da empresa que estatutariamente coletiva.
Ao longo de mais de quatro dcadas, a diferena entre a maior e a menor remunerao, que
inicialmente no ultrapassava a proporo de 3 para 1, chega hoje a 12 para 1. Outro problema
o nmero crescente de funcionrios contratados, que j corresponde a um tero dos trabalhadores
da CCM, contrariando o compromisso original de que os no-membros no ultrapassariam 10%11.
Os kibbutz so sociedades comunais formadas no incio do sculo XX por jovens judeus,
oriundos em sua maioria da Europa Oriental para a construo do moderno Estado de Israel. No
incio, foram considerados comunidades cooperativas integrais, porque seus membros no s
trabalhavam juntos como realizavam outras atividades em coletividade (morar, educar as crianas
etc.), sobrevivendo de meios comuns segundo o princpio de cada um de acordo com sua
capacidade e a cada um de acordo com sua necessidade. Ao contrrio de comunidades
tradicionais, porm, admitiam a inovao tecnolgica e no buscavam se isolar, mas sim contribuir
para um projeto nacional. Embora o nmero de membros tenha permanecido pequeno (cerca de
3% da populao de Israel), os kibbutz tornaram-se muito populares e adquiriram importncia
dentro da sociedade e economia israelenses: na dcada de 1970, 14% dos representantes no
parlamento israelense vinham de kibbutz e as comunidades cooperativas chegaram a ser
responsveis por 35% da agricultura, 6% da produo industrial e 10% das exportaes do pas.
Hoje, muitos kibbutz encontram-se em crise e admitem prticas como a contratao de
funcionrios e a existncia de moeda. Segundo Uriel Leviatan, uma das razes que levaram os
kibbutz crise econmica foi sua necessidade constante de novos postos para os jovens
membros que crescem, pois, ao invs de outras empresas, os kibbutz tm responsabilidade pelos
empregos de seus membros e, para garantir isso, foram obrigados a se endividar. Mas as
mudanas so reflexo no apenas das presses externas do mercado e da cultura capitalista,
como tambm dos choques internos entre os valores coletivistas que fundamentaram as
experincias pioneiras e a crescente demanda por auto-satisfao individual um difcil
equilbrio12.
De forma menos conhecida do que nestes dois exemplos importantes, o cooperativismo
floresceu em outras regies, como na Itlia e na Escandinvia. O movimento cooperativista
italiano o mais amplo e diversificado da Europa: h cerca de 250 mil scios-cooperados apenas
em cooperativas de produo. A Lega Nazionale delle Cooperative e Mutue, maior das trs
11
Para uma anlise extensa sobre a formao e funcionamento do complexo cooperativo de Mondragn, ver W. e K.
Whyte, Making Mondragn: the growth and dynamics of the Worker Cooperative Complex, Ithaca, ILR/Cornell University
Press, 1991. Para uma anlise mais crtica, fruto de pesquisa no junto aos dirigentes mas junto aos trabalhadores de
Mondragn, ver S. Kasmir, The myth of Mondragn: cooperatives, politics and working-classe life in a Basque town,
State University of New York Press, 1996. Para observaes mais recentes, ver artigo de 1998 de T. Huet, News from
Mondragn,
que
tece
consideraes
sobre
dilemas
atuais
da
CCM
(disponvel
em:
http://www.geonewsletter.org/huet.htm). Outros dados histricos e estatsticos citados aqui foram obtidos na pgina
oficial da CCM (http://www.mondragon.mcc.es).
12
U. Leviatan et al., Introduction: the Kibbutz in crisis, in: Leviatan, Crisis in the Israeli Kibbutz: meeting the challenge
of changing times, Westport, Greenwood, 1998, pp. vii-xvii. Ver tambm J. Craig, op. cit.; S. Maron, Kibbutz in a Market
Society (Yad Tabenkin, 1993) e Recent developments in the Kibbutz: an overview (in: Journal of Rural Cooperation,
XXII, n 1-2, 1994, pp. 5-17).

53

federaes cooperativas do pas, rene 13 mil cooperativas, onde trabalham 280 mil pessoas, das
quais dois teros so scios. O movimento especialmente forte na Emlia Romana, ao norte do
pas. J nos pases escandinavos, cooperativas de vrios tipos se fortaleceram de forma
articulada, como na Dinamarca, e sobretudo na Finlndia, que o pas onde proporcionalmente
h mais cooperativas no mundo: da populao nacional de 5,2 milhes de habitantes, mais de 1,5
milho so membros de uma das cerca de 420 cooperativas de produo ou consumo filiadas
Pellervo, a federao fundada em 1899 pelo precursor do movimento cooperativista finlands, o
padre Hannes Gebhard.
Outras experincias de economia solidria
As cooperativas no so a nica forma de economia solidria. Uma das experincias atuais
mais significativas vem de Bangladesh, um pas pauprrimo: trata-se do Grameen Bank, sistema
de crdito popular comunitrio criado em 1977 pelo professor de Economia Muhammad Yunus, da
Universidade de Chittagong. Impressionado com a extrema pobreza que assolava seu pas,
principalmente depois da grande forme de 1974, Yunus buscou contato direto com moradores de
uma aldeia vizinha universidade e l percebeu que os mais miserveis (mulheres, em sua
grande maioria) sobreviviam de artesanato ou prestao de servios e eram obrigados a tomar
emprstimos com agiotas que os exploravam em geral, em troca de quantias irrisrias, mas
vitais para essas pessoas. Inicialmente, Yunus emprestou seu prprio dinheiro a algumas
mulheres, que conseguiram melhorar suas condies e reembolsar pontualmente o emprstimo. A
partir desta experincia bem-sucedida, Yunus comeou a desenvolver na prtica, em conjunto
com seus alunos, uma instituio para emprestar dinheiro a pessoas extremamente pobres sem o
grau de burocracia e exigncia dos bancos comerciais.
Aps muito aperfeioamento, o Grameen Bank chegou ao atual modelo, que funciona atravs
de grupos solidrios, formados em mdia por cinco mulheres que se conhecem mas no so
parentes. O grupo se responsabiliza coletivamente pelo emprstimo de cada uma, sendo uma do
grupo por vez. Os reembolsos so semanais o que facilita o pagamento, aumenta a auto-estima
das devedoras, e reduz consideravelmente a inadimplncia: menos de 1% dos emprstimos no
so reembolsados, uma taxa muito menor que nos bancos.
O Grameen Bank estimula as integrantes do programa a criarem projetos ao invs de
gastarem todo o emprstimo com consumo imediato , por exemplo, a construo de moradias e
o cultivo para auto-consumo. As mulheres se renem semanalmente com uma funcionria do
banco que as acompanha de perto e discute com elas projetos de empreendimento. Alis, outro
diferencial a estrutura do Grameen Bank, que no possui agncias e sim agentes, que
trabalham diretamente com a comunidade, adquirindo a confiana das mulheres para que se
tornem clientes do banco.

54

A escolha das mulheres como clientes preferenciais dos emprstimos uma grande
revoluo social: em 1997, o Grameen Bank j havia atendido mais de 2,3 milhes de pessoas,
das quais 95% eram mulheres (o banco s outorga crdito a homens quando intermediados por
suas esposas). Segundo estudo do Banco Mundial de 1996, a metade dos integrantes do
programa (mais de um milho) ultrapassou a linha da pobreza, em mdia dentro de cinco anos 13.
***
Outro exemplo interessante de economia solidria so os clubes ou redes de troca, onde as
pessoas se associam para trocar bens e servios atravs de crdito mtuo, sem necessidade de
usar dinheiro oficial. O clube de troca mapeia periodicamente os produtos e servios ofertados ou
demandados pelos scios (que no so apenas produtores individuais, podem ser tambm
cooperativas ou empresas) e emite moedas prprias com as quais so feitas as trocas: se um
scio vende algo, obtm um crdito na rede para trocar por produto ou servio de qualquer outro
scio, e se compra algo, obtm um dbito na rede que dever saldar.
Como predominantemente comunitrio, o clube de troca aumenta a sociabilidade entre os
membros e favorece o desenvolvimento de mercados locais, segundo regras solidrias. Singer
mostra que, se o sistema se amplia muito, h mais dificuldade para equilibrar oferta e demanda,
de modo que nenhum scio permanea por longos perodos com saldo negativo ou positivo.
Neste caso, seria necessrio que o clube de troca passasse a cobrar juros sobre o saldo como
incentivo ao equilbrio (mas a maioria dos sistemas atuais no cobra nem paga juros).
O sistema mais conhecido o LETS (Local Employment and Trading System Sistema Local
de Emprego e Comrcio). Ele foi criado no incio da dcada de 1980 no Canad, sob inspirao
da experincia pioneira da Community Exchange (Troca Comunitria), de 1976, tambm no
Canad, que por sua vez deu origem a outro sistema, o Green Dollar Exchange (Troca em
Dlares Verdes, nome da moeda do sistema). Os LETS se desenvolveram muito rapidamente
por outros pases de lngua inglesa Gr-Bretanha (onde j havia 600 LETS em 1994), Irlanda,
Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia mas passaram a enfrentar problemas no Canad:
em 1994 metade dos 25 LETS canadenses criados anos antes haviam fracassado, o que
participantes atribuem centralizao do processo decisrio do sistema e ausncia de regras
para impedir que alguns membros levassem vantagem sobre os demais.
Na Austrlia, a implantao do LETS levou em conta as falhas do sistema canadense e
alcanou grande xito: de 45 LETS em 1991 a 200 LETS em 1994, entre os quais o de Blue
Mountain, o maior do mundo, com mais de 2000 participantes. Embora o sistema australiano
adote o nome genrico de LETS, procura combinar caractersticas positivas do Green Dollar
Exchange, como regras que limitam o saldo negativo e exigem participao dos scios em
reunies regulares. Na Europa, os LETS se espalharam por Holanda, Alemanha, Polnia,
13

M. Yunus, Hacia um mundo sin pobreza, Barcelona, Andres Bello, 1997; P. Singer, Para entender o mundo financeiro,
So Paulo, Contexto, 2000 (Captulo 4: Um sistema financeiro para os pobres, pp. 151-7).

55

Finlndia, Noruega e principalmente Frana, onde difundiram-se com o nome de SEL (Systmes
de Echange Local Sistemas Locais de Troca), crescendo de um nico SEL em 1994 para 319
SEL em 93 departamentos em 2001. Outras iniciativas conhecidas so la otra Bolsa de Valores
e seus Tianguis (grupos locais), no Mxico, e o sistema Hour (Hora, nome do papel-moeda,
equivalente a uma hora de trabalho), que foi criado em 1991 em Ithaca (Nova Iorque) e j
alcanou 300 grupos nos Estados Unidos. J a Red Global de Trueques (Rede Global de Trocas),
criada na Argentina em 1995, tem alcanado altos ndices de participao: em 1999, j envolvia
direta e indiretamente 500 pequenos grupos (nodos) de prosumidores (produtores e consumidores
ao mesmo tempo), chegando a cerca de 230 mil pessoas em 17 provncias, mas esses nmeros
aumentaram consideravelmente desde que o pas mergulhou em forte crise econmica em 2001,
e dados mais recentes informam que hoje mais de trs milhes de argentinos participam de
clubes de troca14.
Todas estas experincias levantam a importncia de redes de articulao e intercooperao
entre grupos locais de economia solidria inclusive com a possibilidade de difundir amplamente
sistemas organizados horizontalmente, como atestam os impressionantes nmeros do caso
argentino , e apontam com freqncia a necessidade de que tambm as distintas redes da
economia solidria se articulem entre si e com outras redes e movimentos mundiais com
princpios afins, como os ecologistas, os defensores do consumo responsvel (ou consumo
crtico) e os ativistas por um comrcio justo (fair trade) entre pases do Norte e do Sul. Um
exemplo a Aliana por um Mundo Responsvel e Solidrio, uma rede global de carter informal,
fundada em 1994, que rene indivduos e entidades em 115 pases para debates e oficinas em
torno de quatro plos principais: 1) Scio-Economia Solidria, 2) Humanidade e Biosfera, 3)
Governana e Democracia e 4) Valores, Educao e Cultura. Entre as oficinas do Plo ScioEconomia Solidria, alm de temas ligados a formas solidrias de produo e trabalho, tambm
h outros como desenvolvimento sustentvel, comrcio justo, consumo tico, polticas fiscais e de
proteo social e relaes de gnero na economia.

14

Ver Singer, Economia solidria: gerao de renda e alternativa ao liberalismo, in: Globalizao e desemprego:
diagnstico e alternativas, So Paulo, Contexto, 1999, pp. 126-139; E. Mance, Redes de trocas e cadeias produtivas:
limites e alternativas, in: Henk van Arkel, Onde est o dinheiro?, Porto Alegre, Dacasa, 2002, pp. 91-97; e H.
Primavera, La moneda social de la Red Global de Trueque en Argentina (paper apresentado no Seminrio
Internacional Globalisation of Financial Markets and its Effects on the Emerging Countries, Chile, 1999).

56

3.2. Idias por trs das prticas de economia solidria


Para vrios autores, as experincias que chamamos de economia solidria emergem como
resposta dos setores populares crise no mundo do trabalho. Entre eles, muitos enxergam, alm
do carter emergencial e imediato, tambm um potencial de transformao poltica e social. Para
estes, a economia solidria adquire fora tambm enquanto resposta ao colapso do socialismo
real, dentro da tradio das experincias comunistas e anarquistas de autogesto. Trata-se da
economia solidria como opo ideolgica e no apenas por necessidade material.
Outros autores so mais cautelosos em admitir a economia solidria como alternativa ao
capitalismo, porque ainda h muita contradio interna, na medida em que prticas e valores
baseados em solidariedade e democracia coexistem com outros baseados em individualismo e
desigualdade. Por outro lado, a maioria reconhece que a economia solidria no a nica sada
dos setores populares para a crise do trabalho.
Na Amrica Latina, h autores que vem estas formas de economia popular como uma
economia alternativa capitalista, tambm chamada economia do trabalho justamente porque
envolve setores do trabalho e no do capital. Mas a economia popular ou do trabalho no
necessariamente associativa, tambm pode assumir formas individuais ou familiares. Neste caso,
a economia solidria propriamente dita seria apenas uma parte da economia dos setores
populares (o que leva outros autores a usarem a expresso economia popular solidria, termo
comum no Rio Grande do Sul, por exemplo).
O conceito de solidariedade remete a laos de reciprocidade e ajuda mtua que se
estabelecem entre as pessoas em geral muito prximas, como familiares e amigos, mas no s
e precisa ser confrontado com as idias de caridade ou filantropia, com as quais s vezes se
confunde. O discurso da solidariedade como caridade, freqente entre agentes externos que
auxiliam populaes carentes (sobretudo alguns empresrios, religiosos, polticos e ativistas de
ONGs), corre o risco de ser usado em detrimento da idia de direitos conquistados atravs de
lutas sociais, cada vez mais percebidos como privilgios. H uma concepo filantrpica de
solidariedade, mas aqui enfatizamos uma concepo poltica, onde a idia de economia solidria
possui um carter histrico, enquanto proposta de transformao social desenvolvida dentro da
tradio socialista.
Economia solidria, socialismo e autogesto
Paul Singer ressalta este carter histrico, ao definir a economia solidria como criao em
processo contnuo de trabalhadores em luta contra o capitalismo. Para ele, assim como houve
uma revoluo social capitalista durante sculos, at que relaes econmicas e ideologia
capitalistas se tornassem dominantes, h uma potencial revoluo social socialista em curso
conforme sua nfase na concepo de revoluo social enquanto processo lento de mudanas
sociais profundas, que ele distingue da concepo de revoluo poltica, ou seja, a tomada (em

57

geral violenta) do poder poltico. A revoluo social socialista estaria em construo h


aproximadamente dois sculos, tendo comeado na Gr-Bretanha com a introduo de
instituies anti-capitalistas (o sufrgio universal, os sindicatos, a legislao trabalhista, o sistema
de seguridade social e, claro, as cooperativas) que, embora sempre passveis de cooptao por
parte da sociedade burguesa, seriam implantes socialistas dentro do capitalismo. Na sua viso,
a economia solidria uma forma de repensar o socialismo, portanto uma economia socialista,
porque caracterizada fundamentalmente por princpios opostos ao capitalismo15.
Singer critica a nfase que a revoluo poltica e o planejamento centralizado da economia
adquiriram dentro do movimento socialista, enquanto instrumentos para a implantao do
socialismo de cima para baixo. Ele defende ao invs a construo do socialismo de baixo para
cima, e as cooperativas seriam elemento importante neste processo, desde que o controle dos
meios de produo fosse assumido de forma livre e voluntria pelos trabalhadores, e nunca
imposto como em muitas das experincias do socialismo real. O desafio comear a construo
do socialismo dentro da prpria formao social capitalista, mas respeitando as liberdades
individuais (polticas e econmicas) conquistadas16.
A concepo de economia solidria como proposta socialista vincula-se, como vimos, s
idias dos socialistas utpicos e sua proposta de mudana lenta e pacfica em direo ao que
Marx costumava definir como socialismo: uma sociedade de produtores livres associados. E
tambm tem profundos laos com a idia de autogesto, que influenciou tanto correntes do
anarquismo libertrio quanto do marxismo, de Proudhon e Mikhail Bakunin a Rosa Luxemburg e
expoentes do movimento trotskista, como Ernst Mandel, e ainda, o conselhista Anton Pannekoek
ou o grupo Socialismo ou Barbrie, de Cornelius Castoriadis e Claude Lfort. A autogesto est
ligada s experincias histricas de conselhos operrios e outras tentativas de transferir o controle
dos meios de produo para os trabalhadores, como os soviets implantados na URSS no incio do
sculo XX. Entre as experincias autogestionrias mais importantes, destacam-se a Comuna de
Paris de 1871 e o sistema implantado na Iugoslvia em 1950, e tambm os conselhos operrios e
prticas autogestionrias que tiveram lugar com a revoluo espanhola de 1936, com as lutas no
Leste Europeu (Hungria e Polnia) em 1956, com a independncia da Arglia em 1962, com a
15

Ver principalmente o livro Uma utopia militante: repensando o socialismo (op. cit.) e o artigo Mercado e cooperao:
um caminho para o socialismo, in: F. Haddad (org.), Desorganizando o consenso: nove entrevistas com intelectuais
esquerda, Petrpolis, Vozes, 1998.
16
Alis, no sentido de garantir a liberdade de escolha na economia socialista que Singer defende a permanncia de
outros modos de produo (excluindo obviamente a escravido e a servido, mas incluindo o capitalismo, se o
trabalhador desejar ser assalariado por opo e no por falta de opo), assim como defende a existncia de mercado.
Esta concepo controversa. Em seminrio sobre economia socialista exposto por Singer no Instituto da Cidadania,
ligado ao PT, o professor de economia da PUC-SP Joo Machado, convidado para o papel de debatedor, criticou
fortemente o mercado no socialismo, mesmo com os mecanismos regulatrios propostos por Singer. Machado
questionou que a criao de cooperativas em condies de competir com empresas capitalistas no mercado capitalista
seja adotada como estratgia do movimento socialista. Segundo ele, os critrios de eficincia desta concepo s
podem ser capitalistas, com o risco de admitir fundamentalmente prticas como reduo de custos (inclusive de
salrios), desrespeito ecologia, propaganda enganosa etc. O debate entre Singer e Machado foi registrado no livro
Economia Socialista (So Paulo, Fundao Perseu Abramo, 2000), com apresentao de Luiz Incio Lula da Silva e
Antnio Cndido.

58

Primavera de Praga na Checoslovquia em 1968 e com a Revoluo dos Cravos em Portugal em


1974; mais recentemente, com o movimento que deu origem ao Solidarnsc (Solidariedade) na
Polnia, em 1980; e tambm experincias na Amrica Latina, durante os anos 1960 e 1970
(Bolvia, Peru, Chile, Argentina e tambm Brasil, com as greves de Contagem e Osasco, em 1968)
e a revoluo sandinista, na Nicargua, em 197917.
Economia solidria, economia social e a ddiva: o debate franco-canadense
A economia solidria s vezes chamada de economia social. O socilogo francs JeanLouis Laville, do CRIDA (Centro de Pesquisa e Informao sobre a Democracia e a Autonomia)
nota que estas duas concepes existem hoje na Frana e outros pases de lngua francesa,
como o Canad (em especial a provncia de Quebec)18. Nestes pases, elas ainda so
concepes distintas, embora sua complementaridade esteja em construo. De modo anlogo a
Singer, autores franceses e canadenses remetem a economia solidria s prticas de ajuda
mtua e autogesto das experincias associativas do sculo XIX, que teriam lanado as bases
originais de um projeto poltico, mas foram reprimidas. Porm suas caractersticas pioneiras
permaneceram na Frana nos estatutos jurdicos obtidos desde o sculo XIX e regulamentados
como economia social: cooperativas, associaes e sociedades mtuas de seguros (mutuelles).
Estes trs estatutos da economia social garantiram a institucionalizao de organizaes
caracterizadas por limitar a apropriao dos ganhos da atividade econmica por parte dos que
nela investem capital, privilegiando ao invs a constituio de um patrimnio coletivo19.
Parte da economia social teria reagido recente ascenso da proposta de economia solidria
procurando confin-la ao papel de soluo emergencial para populaes de baixa renda, embora
as origens desta proposta sejam anteriores ao atual contexto de excluso social. O ressurgimento
da economia solidria, no rastro dos novos movimentos sociais europeus, se deu em parte para
questionar uma economia social em vias de se desvirtuar dos princpios democrticos em nome
de competncia tcnica e competitividade no mercado, e de se confundir com mera compensao

17

C. Nascimento, Autogesto e economia solidria, in: Democracia e Autogesto (nmero especial Temporaes), So
Paulo, Humanitas (FFLCH-USP), 1999, pp. 97-145; Eric Hobsbawm (org.), Histria do Marxismo (7 vols.), Rio de
Janeiro, Paz e Terra, 1984; E. Mandel, Controle ouvrier, conseils ouvriers, autogestion, Paris, Maspero, 1970, e Da
comuna a maio de 68, Lisboa, Antdoto, 1979; A. Pannekoek, Les counseils ouvriers, Paris, Blibaste, 1936; C.
Castoriadis, Autogesto e hierarquia, in: Socialismo ou barbrie: o contedo do socialismo, So Paulo, Brasiliense,
1983, pp. 211-226.
18
J. L. Laville, Vers une conomie sociale et solidaire?, in: Revue Internationale de lconomie Sociale, n 28, 2001,
pp. 39-53. Ver tambm Laville, Leconomie solidaire: une perspective internationale, Descle de Brouwer, 1994; P.
Sauvage et al., Rconcilier l conomique et le social, Paris, OCDE, 1996; e B. Lvesque et al., La nouvelle sociologie
conomique, Descle de Brouwer, 2001.
19
Algumas organizaes adotam a figura jurdica de no-lucratividade e outras no, mas Laville ressalta que isso no
determinante. A concepo de setor no-lucrativo nos pases de lngua inglesa (onde estas organizaes so
consideradas fruto de uma mesma gnese associativa, incluindo os sindicatos) distingue-se da concepo de
economia social nos pases de lngua francesa, onde a diferenciao no se d entre entidades lucrativas e nolucrativas, mas entre sociedades capitalistas e organizaes de economia social, e o critrio a existncia de regras
estatutrias que garantem o princpio geral de no-dominao do capital (idem, p. 40).

59

aos efeitos sociais da economia de mercado. A economia solidria ressalta a dimenso poltica
original, como observa Laville:
Ao contrrio do que pode levar a crer o encampamento da palavra solidariedade pelos promotores de
certas aes caritativas, a economia solidria no um sintoma da desregulao que quer substituir a ao
pblica pela caridade, nos levando a mais de um sculo atrs. Ela emana de aes coletivas que visam
instaurar regulaes internacionais e locais, completando as regulaes nacionais ou suprindo suas lacunas.
(...) A economia solidria busca uma democratizao da economia articulando as dimenses de
reciprocidade e redistribuio da solidariedade para reforar a capacidade de resistncia da sociedade
atomizao social, acentuada pela monetarizao e mercantilizao da vida cotidiana.

20

Ao lado da economia solidria, a outra corrente importante na Frana so os intelectuais


ligados ao M.A.U.S.S., sigla para o Movimento Anti-Utilitarista nas Cincias Sociais, que prope a
crtica ao economicismo nas cincias sociais e ao racionalismo instrumental na filosofia moral e
poltica sob inspirao do antroplogo Marcel Mauss, que em sua obra mais clebre, Ensaio
sobre a ddiva (1924), desafiou os fundamentos filosficos da teoria econmica moderna,
segundo os quais toda relao humana teria origem no utilitarismo e na troca. Sobrinho e
discpulo de mile Durkheim e considerado o precursor da antropologia francesa, Mauss era
tambm membro ativo do movimento cooperativista e partilhava das idias de Owen e Proudhon
de que o socialismo seria construdo de baixo para cima a partir da inveno de instituies
alternativas. Segundo o professor de Antropologia da Universidade de Yale David Graeber, o
Ensaio sobre a ddiva sobretudo uma resposta experincia russa da Nova Poltica Econmica
(decretada por Lenin em 1921), que renunciara s tentativas precedentes de abolir o comrcio21.
A NPE teria levado Mauss a reconhecer que as relaes de compra e venda no poderiam ser
eliminadas da sociedade a curto prazo. Mas ele defendia que era possvel se desvincular do ethos
do mercado, organizar o trabalho de modo cooperativo, garantir uma proteo social efetiva e criar
um novo ethos segundo o qual a nica justificativa para a acumulao da riqueza seria a
capacidade de dar tudo.
Em sua extensa pesquisa histrico-etnogrfica, Mauss concluiu que, em todas as sociedades
no-ocidentais, os objetos circulavam no sob a forma de troca, mas sob a forma de ddiva. Isso
no significava que as economias da ddiva no fossem s vezes extremamente competitivas,
mas isso ocorria de um modo radicalmente oposto economia de mercado: num confronto de
rivais, em vez de acumular o mximo possvel, os ganhadores eram os que conseguiam dar o
mximo possvel. Para Graeber, a anlise de Mauss remete em parte s teorias marxistas da
alienao e reificao desenvolvidas na mesma poca por autores como Georg Lukcs, porque
20

Ibidem, pp. 47-8 (grifo nosso).


D. Graeber, Give it away: the new maussketeers, artigo publicado na revista In These Times de 21/8/2000
(disponvel em: http://www.inthesetimes.com). O MAUSS edita, em conjunto com as editoras La Dcouverte e Syros,
uma coleo de ensaios, entre os quais a srie Economia solidria e democracia, da qual tambm participa o CRIDA.
Alguns volumes recentes so os de G. Carvalho e S. Dzimira, Don et conomie solidaire: esquisse d'une thorie
socioconomique de lconomie solidaire, 2000; e de J. L. Laville, A. Caill et. al., Association, dmocratie et socit
civile, 2001. Ver tambm a pgina do movimento (http://www.larevuedumauss.com), que disponibiliza todos os nmeros
da revista.

21

60

mostra que nas economias de mercado as trocas se revestem de dimenso impessoal e


transformam tudo em objeto, ao passo que as economias da ddiva funcionam de modo
totalmente contrrio: o que importa a relao entre pessoas, o objeto da troca na verdade a
criao de laos de amizade ou a confrontao de rivalidades (e somente em segundo plano a
circulao de riquezas)22. Mas o que torna as idias de Mauss incrivelmente atuais a sua
concluso de que a ddiva no s fundamentaria as sociedades no-ocidentais, como tambm
estaria presente nas modernas sociedades ocidentais, embora em menor grau.
Formado em 1981, o grupo do MAUSS resgatou as idias de Mauss (e outros autores, como
Karl Polanyi) e desde 1993 publica uma revista regular, La Revue du MAUSS,

na qual j

contriburam importantes socilogos, economistas e filsofos de vrios pases, como Polanyi,


Cornelius Castoriadis, Claude Lfort, Chantal Mouffe, Ernesto Laclau, C. B. Macpherson, Albert
Hirschmann, Jon Elster, Robert Castel e Paul Hirst. Entre seus principais temas, o MAUSS discute
a elaborao do paradigma da ddiva e o papel da economia solidria, critica a teoria dos jogos
e defende a interdisciplinaridade nas cincias humanas e a existncia de uma scio-economia ou
nova sociologia econmica, e se engaja em debates pblicos, como a crtica ao desmantelamento
do Estado de Bem Estar Social francs e a defesa de uma renda cidad (a que tambm chamam
de alocao universal).
Economia solidria e economia popular: o debate latino-americano
Nos pases da Amrica Latina, a discusso sobre economia solidria est para a maioria dos
autores ligada ao contexto de crise econmica e excluso social, e tem relao direta com a
emergncia de uma economia popular, e com questes correlatas como informalidade,
desemprego, precarizao, marginalidade, e outras condies caractersticas do mundo do
trabalho nestes pases. Alguns autores latino-americanos que se debruam sobre as formas de
economia popular enxergam nelas no s atividades econmicas desenvolvidas por setores
populares para tentar satisfazer necessidades bsicas, mas tambm atividades econmicas cujo
objetivo no a acumulao de capital interpretao mais polmica, porque ainda no h
evidncia definitiva de que a economia popular esteja se consolidando como alternativa
economia capitalista.
***
No Chile, o socilogo Luis Razeto e o grupo de pesquisadores associados a ele no PET
(Programa de Economia do Trabalho) vm estudando o que chamam economia popular h duas
dcadas, e estabelecem uma tipologia para dar conta de suas diversas formas que podem ser
individuais, familiares e associativas. Entre as primeiras, Razeto inclui solues assistenciais (da
mendicncia s organizaes de caridade), iniciativas individuais informais (comrcio ambulante,
servios domsticos, flanelinhas etc.), microempreendimentos de carter familiar, com at trs
22

Graeber, idem.

61

scios (pequenos comrcios, servios de costura etc.), e chega a citar atividades ilegais ou
mesmo criminosas (prostituio, roubos, trfico de drogas etc.) como formas de resistncia
pobreza.
No caso das formas associativas, Razeto e seus associados propem o termo organizaes
econmicas populares (OEPs) para designar iniciativas que tenderiam a uma conscincia de
solidariedade e seriam orientadas para as necessidades integrais (e no s econmicas) dos
membros do grupo. Enquanto iniciativas populares, as OEPs se caracterizam no pela posse de
capital mas pela carncia deste: a distribuio dos excedentes costuma atender apenas o mnimo
para a subsistncia e a valorizao do trabalho ao invs do capital aponta para a tendncia
produo associada. Razeto foi um dos primeiros autores, ainda em 1984, a enfatizar a idia de
economia de solidariedade, chamando ateno para sua dimenso tica e at espiritual, sob uma
perspectiva crist. Em formulaes mais recentes, ele agrega dimenses polticas, vinculando a
economia de solidariedade tambm s formas coletivas das lutas por transformaes sociais, por
direitos humanos e das minorias, por questes ecolgicas e por um desenvolvimento alternativo23.
Razeto prope a seguinte tipologia de OEPs: pequenas unidades de produo e
comercializao de bens e servios (talleres laborales), que em geral trabalham em condies
igualitrias e com recursos limitados; organizaes de desempregados (cesantes), que funcionam
como agncias de empregos; organizaes para obteno e preparao de alimentos e outros
recursos bsicos, como cozinhas comunitrias (ollas comunes) onde mulheres de um bairro ou
trabalhadores grevistas se renem para preparar coletivamente alimentos doados ou comprados
tambm de forma coletiva e vender as refeies a preo de custo , restaurantes populares
(comedores populares), comits de abastecimento, hortas familiares etc.; organizaes para
problemas habitacionais, para ocupar terra, ou comprar e construir coletivamente, ou obter
servios de infraestrutura; e organizaes de servios, para atender coletivamente problemas de
sade, educao, lazer etc. em bairros pobres.
Pesquisas do PET na regio de Grande Santiago indicam um significativo aumento das OEPs
em uma dcada: de 492 OEPs em 1981, o nmero subiu para cerca de 5300 OEPs em 1992
(aproximadamente 50 mil trabalhadores, beneficiando 200 mil pessoas ao todo). Segundo Lia
Tiriba, estes dados indicam que atividades antes percebidas como estratgias de subsistncia e
sobrevivncia passaram a ser entendidas como integrao econmica e muitas vezes como
estratgia de vida, com exemplos de pessoas antes envolvidas nestas organizaes apenas para
23

Razeto possui extensa obra dedicada ao estudo da economia popular e economia solidria, como Economia de
solidaridad y mercado democrtico (2 vol.), Santiago, PET, 1984-1985 e Las organizaciones econmicas populares
1973-1990, Santiago, PET, 1990. Aqui foram consultados os artigos "Economia de solidariedade e organizao
popular, in: M. Gadotti & F. Gutierrez, Educao comunitria e economia popular, So Paulo, Cortez, 1993, pp. 31-41;
O papel central do trabalho e a economia de solidariedade, in: Proposta, n 75, 1997/98, pp. 91-99 ; e La economa de
solidaridad: concepto, realidad y proyecto, in: Persona y Sociedad, vol. 13, n 2, Santiago, 1999. Para uma reviso da
obra de Razeto, ver a tese de doutorado em Sociologia de Lia Tiriba, Economa popular y crisis del trabajo asalariado:
de las estrategias de supervivencia a la produccin de una nueva cultura del trabajo, Universidad Complutense de
Madrid, 1999.

62

reduzir seus problemas de desemprego que passaram a afirmar no estarem mais interessadas
em voltar ao mundo do trabalho assalariado24.
***
Na Argentina, o economista Jos Luis Coraggio, reitor da Universidade Nacional de General
Sarmiento, entende a economia popular como um conjunto de atividades econmicas realizadas
pelos trabalhadores e suas famlias para obter meios de vida ou melhorar suas condies de
vida25. Como ncleo elementar desta economia popular, ele adota a unidade domstica,
concebida menos como famlia nuclear e mais como famlia extensa, incluindo relaes por
afinidade. Estas unidades so formadas por trabalhadores, que dependem da realizao contnua
de sua fora de trabalho para sua reproduo simples ou ampliada (melhoria estrutural da
qualidade de vida). Para Coraggio, o objetivo da unidade domstica no a maximizao do
lucro, mas a reproduo da vida de seus membros. Para alcanar este objetivo, os trabalhadores
podem obter produtos diretamente (auto-consumo, o que trabalho de reproduo propriamente
dito, incluindo o trabalho solidrio para consumo coletivo) ou troc-los no mercado por sua fora
de trabalho ou por bens e servios produzidos com meios prprios.
Esta definio procura reestabelecer relaes entre as atividades de produo e de
reproduo, as quais o capitalismo tenderia a separar. Em geral, atividades realizadas dentro da
unidade domstica so consideradas consumo, mas, se fossem isoladas, seriam produo (s
que no mercantil). Para Coraggio, a economia popular inclui atividades no econmicas, que em
princpio no buscam a produo ou consumo de bens e servios, mas que ele leva em conta
porque tambm se destinam reproduo ampliada de vida (como organizaes de reivindicao
coletiva e atividades de educao, cultura e lazer). A categoria tambm no reduz a economia
popular ao setor informal, pois leva em conta o trabalho assalariado formal, nem se limita s
atividades econmicas dos pobres, pois pode incluir atividades que geram renda alta e estvel
para trabalhadores e suas famlias. Por outro lado, o autor exclui as empresas formais ou
informais cujo objetivo a acumulao privada de lucros com base em explorao do trabalho
assalariado, e tambm as unidades rentistas cuja reproduo no depende do trabalho ou de
penses derivadas do trabalho que j realizaram.
Coraggio observa que, ainda que no apresente a mesma polarizao entre capital e trabalho
da economia capitalista, a economia popular contm outras formas de explorao do trabalho, e
admite grande diversidade dentro e entre suas unidades em termos de condies de vida
alcanadas, regras de distribuio interna e grau de conscincia sobre estas estratgias de
reproduo. Apesar de diferente do mundo das empresas capitalistas, a economia popular no
24

L. Tiriba, op. cit..


J. L. Coraggio, Economia urbana: la perspectiva popular, Quito, Instituto Fronesis, 1994; Alternativas para o
desenvolvimento urbano em um mundo globalizado, in: Proposta, n 72, 1997, pp. 30-38; Da economia dos setores
populares economia do trabalho, in G. Kraychete et. al. (org.), Economia dos setores populares: entre a realidade e a
utopia, Petrpolis, Vozes-UCSAL, 2000, pp. 91-141; e Ante la flexibilizacin laboral: pautas para el desarrollo de una
economa del trabajo (borrador), mimeo, 2000, 63 p.
25

63

corresponde a uma economia de solidariedade, porque, alm de possuir papel mais redistribuidor
do que criador de riquezas, ainda segmento integrado e em parte culturalmente subordinado ao
capitalismo, mas o autor vislumbra a possibilidade de transformar este quadro.
Ele concebe trs subsistemas de economia distintos economia empresarial, economia
pblica e economia popular e prope que a economia popular se desenvolva at se transformar
numa economia do trabalho, que exista em interao contraditoriamente complementar com o
capital, limitando seu poder e obrigando-o a assumir outras responsabilidades sociais. No se
trata de substituir sistema capitalista, mas chegar a um sistema misto, composto dos trs
subsistemas, onde a economia do trabalho alcance condies e recursos iguais aos outros dois,
para distribuir estruturalmente com mais igualdade e voltar-se mais para a solidariedade (por
exemplo, o Oramento Participativo seria uma instituio prpria de uma economia mista onde a
economia do trabalho tem fora para contrabalanar as prioridades de empresas e Estado).
Segundo Coraggio, h abordagens diferentes para desenvolver a economia popular em
direo proposta alternativa de economia do trabalho: algumas se restringem a mudanas na
regulao estatal para que o setor saia da informalidade; outras enfatizam a competitividade no
mercado e propem a modernizao empresarial do setor, inclusive para os empreendimentos de
carter associativo; e h ainda as que pretendem estender valores de solidariedade e
reciprocidade de baixo para cima, a partir do apoio a iniciativas locais. Coraggio identifica-se
claramente com esta terceira abordagem como forma de construir a economia do trabalho a partir
da economia popular, mas defende ateno s questes de macro-escala tanto quanto s de
micro-escala, com transformaes estruturais, injeo de recursos (como redirecionamento dos
recursos aplicados em programas assistenciais administrados de forma clientelista) e sinergia com
as demais lutas polticas (que ele no enxerga apenas como lutas pelo governo).
***
No Peru, o socilogo Anbal Quijano que, junto com Jos Nun, foi um dos principais autores
a introduzir, nos anos 1960, a idia de marginalidade dentro das cincias sociais latinoamericanas analisa em livro recente pesquisas como as de Razeto, Coraggio e outros, para
tratar de formas de sobrevivncia dos marginalizados que no haviam sido suficientemente
estudadas (embora j fossem ento sugeridas) por sua teoria do plo marginal: as unidades
econmicas baseadas em relaes de reciprocidade e organizadas como comunidade26.
Dois conceitos so fundamentais em sua anlise: a reciprocidade, relativa ao estabelecimento
de relaes econmicas fora do mercado e entre sujeitos socialmente iguais, e a comunidade, que
ele define como modo de organizao e gesto coletiva onde todos os membros,
individualmente, se consideram socialmente iguais. Quijano lembra que ambos foram elementos
centrais da vida social na Amrica Latina pr-colonial (e no Peru em especial), embora suas
formas atuais devam ser compreendidas como produto do mundo urbano moderno: ao contrrio
26

A. Quijano, La economia popular y sus caminos em Amrica Latina, Lima, Mosca Azul, 1998.

64

de comunidades tradicionais, fechadas e hierarquizadas, as atuais caracterizam-se por decises


coletivas tomadas sob critrios de igualdade entre os membros.
O autor analisa o surgimento das formas comunitrias atuais dentro do processo histrico de
esgotamento da mercantilizao da fora de trabalho enquanto conseqncia de uma contradio,
presente sobretudo no terceiro mundo: de um lado, formas pr-capitalistas de produo se
dissolvem e liberam crescente fora de trabalho, que o capitalismo incapaz de absorver
totalmente; de outro, diante desta incapacidade de absoro, formas no-salariais tendem a ser
reproduzir como no passado, agora sob as condies do capital e em articulao com ele. para
esta populao sem capital e impedida de vender sua fora de trabalho que a reciprocidade e a
comunidade emergem como formas de organizao para a sobrevivncia, mas no so as nicas
formas e coexistem inclusive com formas arcaicas, como a escravido e a servido, ou
combinadas com salrio. Quijano enfatiza que unidades organizadas unicamente segundo
princpios de reciprocidade e comunidade constituem um setor consideravelmente menor dentro
do universo da economia popular embora sua presena na Amrica Latina seja importante,
sobretudo quando se considera que a reciprocidade existe de modo generalizado no restante da
economia popular.
Ao contrrio de Razeto e seus associados, Quijano compartilha da viso mais cautelosa de
autores que reconhecem a importncia de organizaes como as OEPs entre os setores
populares, porm percebem nelas tenses entre as prticas comunitrias e um individualismo
ainda muito acentuado. Para ele, as relaes de reciprocidade e comunidade nestas formas
econmicas populares no so resultado de comportamentos e decises ideolgicas nem de
vises intelectuais, nem de uma prvia e separada tica da solidariedade. No so intento
poltico-ideolgico de construir sociedades utpicas, como foram os kibbutz27.
Na verdade, o autor reconhece a existncia de um setor relativamente amplo da economia
que no funciona com base na troca de fora de trabalho por salrio e no mercado (ou no
apenas, combinando-se com outras formas de pagamento) e que se organiza sob formas
predominantemente familiares (e eventualmente comunitrias) de controle e gesto dos meios de
produo. Mas ressalta que este setor admite em algum grau formas de trabalho assalariado,
orienta-se para a acumulao e o lucro e estrutura-se de forma hierrquica, funcionando parcial
ou totalmente segundo a lgica capitalista. Em suas palavras, trata-se, em muitos casos, de um
capitalismo dos pobres.
Quijano admite algo como uma economia popular nos termos de Coraggio (ou seja, um
setor que envolve os que dependem do trabalho para atender suas necessidades de
sobrevivncia), mas dentro de uma ambgua combinao entre padres de reciprocidade e
padres do capital, onde so estes ltimos que ainda predominam o que, segundo ele, no
suficiente para admitir a existncia de uma economia alternativa ao capital. O autor acredita que
27

Ibidem, p. 141.

65

uma mudana sbita na gerao de empregos e salrios significativos enfraqueceria bastante


estas experincias, mas, como difcil imaginar esta mudana sbita em futuro prximo,
reconhece a importncia de prestar ateno nesta organizaes.
Como principais OEPs (no sentido de Razeto de organizaes econmicas solidrias)
peruanas, Quijano aponta as ollas comunes, os comedores populares e os comits de vaso de
leche (copo de leite) que possuem em comum o fato de serem orientados para a alimentao,
isto , a sobrevivncia imediata. As cozinhas comunitrias so instveis, formadas apenas
durante perodos de crise aguda. Os restaurantes populares, mais regulares, foram originalmente
formados pela Igreja ou pelo Estado, mas hoje muitos so autogestionrios. E os comits do copo
de leite, organizados por mulheres que preparam o leite dado pelo Estado e o distribuem a
crianas em idade escolar, foram criados com apoio do governo da Esquerda Unida em Lima
(1983-1987) mas existem hoje no plano nacional.
Quijano mais ctico, porm, quanto s relaes de reciprocidade e comunidade dentro dos
grupos de produo mercantil em pequena escala (microtalleres), muitos dos quais seriam
microempresas, e das empresas autogestionrias, que, formadas em sua maioria sob regime
militar (como alis as do Chile), no guardariam vnculos com o ideal de autogesto. Na zona
rural, onde as cooperativas so mais freqentes, em especial em pases como a Colmbia (e suas
bodegas ou armazns comunitrios), Quijano cita estudos para apontar a fragilidade econmica
destas organizaes ou sua degenerao em termos autogestionrios, permanecendo
extremamente dependentes do apoio externo da Igreja ou do Estado. Segundo ele, apenas se
consolidaram como empresas solidrias aquelas organizaes comunitrias com longa histria de
prticas autnomas, como o documentado caso de Taquile, povoado insular no Lago Titicaca,
onde todas as atividades de turismo so geridas coletivamente, em benefcio da comunidade.
O que Quijano considera realmente promissoras, mais alm das OEPs (baseadas ou no em
relaes exclusivas de reciprocidade), so as experincias de autogoverno local menos por sua
dimenso econmica do que por sua dimenso poltica. O caso mais famoso, reconhecido
nacional e internacionalmente como referncia de organizao comunitria, o de Villa El
Salvador (VES), assentamento que se formou na periferia de Lima a partir de conflituosa
ocupao de terras em 1971. A populao, na poca em torno de 100 mil pessoas, organizou-se
atravs da CUAVES (Comunidade Urbana Autogestionria de Villa El Salvador) para a gesto do
espao, construo de residncias individuais e prdios comunitrios (escolas, asilos, ginsios),
arborizao de ruas e parques, e obteno de servios de urbanizao, saneamento, sade e
educao seja realizando-os por conta prpria, seja pressionando o poder pblico para tal.
Embora a populao de VES no tenha sado do nvel da sobrevivncia, criou fortes laos de
solidariedade entre si, que contriburam para a construo de uma identidade coletiva e
autnoma, em contraposio concepo de Estado paternalista.

66

A estrutura altamente descentralizada e participativa de Villa El Salvador se estabeleceu


desde a organizao dos moradores de cada bloco de casas (chamado manzana, ou ma) em
assemblias para eleger delegados, que por sua vez elegiam comits dos grupos residenciais,
que por sua vez elegiam o Conselho Executivo Comunal e outros rgos centrais de gesto. Toda
essa estrutura implicava que cada representante, de qualquer nvel, vinha necessariamente da
assemblia de uma das mas e estava submetido sua contnua avaliao, o que exigia o
envolvimento direto de todos os membros da comunidade no debate e nas decises. Em 1983,
VES foi oficialmente transformada em distrito e desde ento, metade de seus recursos so
prprios e a outra metade provm dos repasses do fundo nacional dos municpios.
Hoje, com mais de 300 mil habitantes, o modelo de gesto de VES j no funciona como
antes, por conta do tamanho e porque parte da infraestrutura bsica j foi obtida. Embora a
solidariedade se mantenha, sobretudo em casos de emergncia, a participao mais frgil, e os
grupos residenciais carecem de vida orgnica. Lideranas de organizaes de VES avaliam que
no se pode chamar o modelo atual de autogesto, porque a autogesto pressupe capital
rotatrio que se reproduza, a partir dos prprios esforos. Em VES, essa auto-sustentao no
possvel embora haja experincias concretas de organizao, sobretudo por parte de mulheres,
como o vaso de leche e os comedores, e at pequenas unidades produtivas (de alimentos, roupas
e calados) que no entanto so muito flutuantes e no dispem de capacitao ou capital.
O foco de projetos mais recentes voltou-se para o setor produtivo. Se no princpio VES era
uma cidade-dormitrio para trabalhadores em Lima, hoje tambm h trabalho dentro,
principalmente em comrcio e servios mas no na produo. O Parque Industrial existente no
distrito (desativado quando da poca do assentamento) fora inicialmente destinado produo
industrial em VES sob a gesto comunitria da CUAVES, mas recentemente foi reorganizado
pelos governos de Lima e do Peru para abrigar micro e pequenas empresas. Embora estas
caream de capital e capacitao, so pequenas empresas capitalistas e no de propriedade
comunal ou social. A princpio, a CUAVES tambm estimulou formas de autogesto em atividade
econmicas, mas estudos atuais mostram que, no caso da produo e do comrcio, no h
relaes de reciprocidade e comunidade muito alm do nvel familiar e o modelo de autogesto
produtiva no foi bem-sucedido como alis em todo o Peru, conforme argumentam Quijano e
outros autores peruanos28.
***

28

Algumas informaes aqui discutidas aparecem em pesquisa realizada por Quijano e outros no volume Villa El
Salvador: Poder y Comunidad, Lima, CEIS-CECOSAM, 1996. Ver tambm as entrevistas com Esperanza de la Cruzo e
Ana Uriarte, dirigentes de organizaes de mulheres de VES, e Michel Azcueta, prefeito de VES eleito em 1996, in:
Boletn CF + S (Ciudades para um Futuro ms Sostenible), n 4, 1998. Outra fonte de informao sobre VES a pgina
do Habitat (o Centro sobre Assentamentos Humanos da ONU http://www.unchs.org), que promove o concurso Best
Practices (Melhores Prticas), no qual VES foi escolhido como uma das Melhores Prticas de Governo Urbano.

67

Na Nicargua, o socilogo Orlando Nuez Soto, ligado FSLN (Frente Sandinista de


Libertao

Nacional)

diretor

do

CIPRES

(Centro

para

Investigao,

Promoo

Desenvolvimento Rural e Social), retoma a tradio marxista para propor a economia solidria
como um projeto de emancipao que no pode ser compreendido fora de contexto revolucionrio
que lhe d sustentao:
A grande diferena, em relao s revolues anteriores, est em que, na economia solidria, no
preciso esperar pela tomada do poder poltico para que os avanos aconteam - ela mesma parte da
tomada do poder poltico, ela mesma parte da revoluo, ela mesma parte da transio e da construo
do socialismo.

29

Nuez revisa as lies histricas das revolues socialistas, que se caracterizaram todas pelo
cunho poltico e nacional, e mostra que, embora importantes, o campo poltico e o marco nacional
possuem limites que s podem ser resolvidos quando envolvem a superao de questes
econmicas e culturais. A exemplo de autores marxistas como Singer, Nuez entende que a
revoluo socialista deve percorrer o mesmo caminho que a revoluo capitalista, ao questionar a
velha ordem ainda dentro dela. Trata-se, como para Singer, de uma revoluo social (Nuez fala
em revoluo do modo de vida), empreendida de baixo, atravs de novas formas de propriedade
e de produo, encarnadas no seio da sociedade civil.
Diante da crise da esquerda de um lado, pelos limites derivados da contradio entre
propriedade estatal e controle operrio, que teriam levado as revolues polticas socialistas ao
fracasso, e de outro, pelo desaparecimento do sujeito marxista da revoluo , Nuez chama a
ateno para novas organizaes e movimentos sociais em todo o mundo, cujo denominador
comum o discurso em torno do empoderamento progressivo da sociedade civil e do controle
social do Estado, do mercado e da vida cotidiana. nesse contexto que prope, em seu Manifesto
Associativo e Autogestionrio, o debate sobre a necessidade e a possibilidade de uma agenda de
emancipao social, que incorpore o objetivo de empoderamento poltico da sociedade civil mas
avance tambm sobre um projeto de socializao da economia, desenvolvido a partir da economia
popular.
Para isso, a economia popular composta, segundo ele, por famlias camponesas,
trabalhadores autnomos informais, microempresas de autoconsumo, e outros sujeitos
econmicos empobrecidos pela diferenciao do mercado capitalista dever superar sua
atomizao desvantajosa e assumir formas cada vez mais sociais de produzir, comercializar e
distribuir, como alis j estaria acontecendo. Com efeito, Nuez identifica dentro da economia
popular novos sujeitos que adotam a propriedade social, em experincias marcadas por duas
caractersticas principais: o associativismo, porque as pessoas decidem se agrupar para realizar
de forma horizontal e conjunta uma atividade que combina esforos individuais e coletivos; e a
29

O. Nuez, Os caminhos da revoluo e a economia solidria, in: Proposta, n 75, 1997/98, pp. 48-58. Ver tambm
La economia popular, asociativa y autogestionaria, Mangua, CIPRES, 1996; e El manifiesto asociativo y
autogestionario, Mangua, 1998.

68

autogesto, porque as pessoas exercem seu direito ao autogoverno, individual e coletivo, e


participam da administrao de seus recursos, sem interveno de autoridade exterior e sem
hierarquia interna. O projeto associativo e autogestionrio de Nuez enfatiza as clulas
encarregadas da gesto econmica, como as cooperativas, em parte devido centralidade
adquirida pelo mercado na sociedade capitalista mas tambm passa necessariamente pela
generalizao de organizaes autnomas no plano social e poltico.
Nuez entende que os sujeitos de uma nova economia devem ser produtores que no
explorem a fora de trabalho e trabalhadores que no sejam explorados por interesses externos.
Mas defende que estes produtores-trabalhadores tenham acesso propriedade (uma suposta
contradio para a doutrina socialista marxista, porque sinnimo de diferenciao social); que
atinjam mais cotas de mercado, a fim de capturar os excedentes; e, como os excedentes esto
localizados na intermediao, atravs da qual o trabalho dos produtores-trabalhadores
indiretamente explorado, que estejam dispostos a controlar diretamente segmentos do capital
(outra contradio, porque sinnimo de alienao). Segundo Nuez, trata-se aparentemente de
uma proposta do que conhecido como "capitalismo popular" (em si mesmo uma contradio,
porque o capitalismo excludente por natureza), mas com uma diferena fundamental, que o
que justifica sua defesa: o associativismo dos produtores-trabalhadores para superar a
intermediao, ao mesmo tempo em que os excedentes so socializados cada vez mais e sem
abandonar necessariamente o carter individual da sua produo30. O associativismo e a
autogesto no eliminam imediatamente a diviso do trabalho, a propriedade privada ou o
mercado, mas podem gradativamente criar as bases para extinguir a apropriao particular dos
excedentes, neutralizar as tendncias concentradoras do mercado capitalista, melhorar a
correlao de foras produtivas, complementar o controle social do Estado e servir de escola para
a formao de novas relaes sociais de produo.
Segundo Nuez, em um primeiro momento o controle sobre a propriedade e o capital
somente pode ser considerado como um controle local, o que implicaria um caminho diferente
embora complementar do controle poltico, nacional e estatal sobre a propriedade e o capital (o
modelo estatista da revoluo socialista): as revolues polticas nacionais que conhecemos no
passado cada vez mais daro lugar a revolues sociais de carter local ou municipal31. Mas
esses caminhos no so excludentes entre si: Nuez vislumbra uma economia socialista onde
haver empresas estatais, empresas cooperativas ou associativas, e tambm empresas
municipais de propriedade da comunidade (como j h em alguns lugares). E, na medida em que
as organizaes sociais avancem no controle econmico de seu setor, tambm avanaro no
controle poltico local, e ento, com o respaldo de significativas cotas de poder local em cada
comunidade, estaro se reforando, pela associao, no poder poltico nacional.
30
31

Idem, Os caminhos da revoluo..., p. 53.


Ibidem.

69

Nuez reconhece a polmica em torno da economia solidria dentro da esquerda, mas


adverte para a necessidade de debate efetivo para evitar o mesmo que, segundo ele, ocorreu
com a polmica em torno da participao dos partidos marxistas na democracia parlamentar, cuja
ausncia de debate teria originado uma grave e falsa dissociao entre socialismo e democracia
e isso inclusive j estaria sendo feito na prtica pelos milhes de integrantes do movimento
cooperativista mundial, ou em pases como Cuba, China, e na prpria Nicargua.
3.3. Economia solidria no Brasil
No Brasil, a recente multiplicao de experincias de economia solidria tem despertado
crescente interesse entre tericos e atores sociais, que tendem a considerar o fenmeno dentro
do contexto de crise, desemprego e excluso que caracteriza a realidade brasileira desde a
dcada de 1980. Dados da Organizao Cooperativa Brasileira revelam um aumento expressivo
do cooperativismo no Brasil na ltima dcada: de 2,8 milhes de cooperados em 3,5 mil
cooperativas em 1990, o nmero subiu para 5 milhes de cooperados em 7 mil cooperativas em
2001. Mas a maioria das iniciativas de economia solidria aqui relatadas no so filiadas OCB,
em primeiro lugar porque muitas delas no conseguem se legalizar como cooperativas (devido s
exigncias financeiras e jurdicas), e em segundo porque quase todas se colocam como
alternativa a uma concepo desvirtuada de cooperativismo que estaria presente nas grandes
cooperativas filiadas federao oficial, onde mais de um tero dos trabalhadores so
funcionrios contratados e no membros cooperados. O discurso das lideranas da OCB indica
uma tentativa de colocar o tema do cooperativismo acima do debate socialismo X capitalismo,
negando as razes histricas das lutas sociais e trabalhistas que a maioria das entidades de apoio
economia solidria procura recuperar.
As cooperativas brasileiras so regulamentadas pela Lei 5.476/71 (alterada parcialmente pela
Lei 6.981/82). Esta lei tem exigncias que com freqncia inviabilizam a formalizao de
cooperativas entre as pessoas mais pobres, como o nmero mnimo de 20 scios-fundadores e a
tributao dupla dos cooperados (como scios de empresa e como trabalhadores autnomos).
Alis, como legalmente considerado trabalhador autnomo, o cooperado no possui os direitos
que a Consolidao das Leis de Trabalho (CLT) assegura aos assalariados. Isso pode levar e
freqentemente leva manipulao por parte de empregadores que demitem seus funcionrios
e os incentivam a formar cooperativas com o objetivo de recontrat-los em sistema terceirizado,
eximindo-se dos encargos trabalhistas e reduzindo a folha de pagamentos. A apropriao da idia
de cooperativismo por parte de empresas que esto longe de ser autogestionrias ou
democrticas estabelece uma oposio indesejvel entre o trabalho assalariado que ainda goza
de protees sociais e o cooperativismo que estaria reservado a setores precarizados e

70

desprovidos de direitos. No Brasil, o problema persiste sobretudo no setor de prestao de


servios32.
A questo poltica e gira em torno de garantir, tambm nas cooperativas, os direitos sociais
e trabalhistas alcanados pelas lutas histricas dos trabalhadores, o que exige um marco
regulatrio diferenciado para a economia solidria, inclusive com a redefinio de normas
tributrias. J a fiscalizao das falsas cooperativas mais complicada, porque a linha que as
distingue das cooperativas autnticas muito tnue. A melhor forma de ao ainda informar os
cooperados sobre seus direitos na cooperativa, para que passem a participar efetivamente das
negociaes e decises sobre seus contratos de trabalho. Quando a cooperativa funciona
democraticamente, os trabalhadores tm condies para optar coletivamente por instituir fundos
comuns, a serem previstos dentro de cada oramento para contrato dos servios da cooperativa.
Em parte por conta destas dificuldades derivadas historicamente da degenerao que
tambm atingiu as cooperativas brasileiras, a proposta da economia solidria ainda no aceita
tranqilamente. Muitos sindicalistas tendem a encarar o cooperativismo com resistncia, devido
multiplicao de cooperativas fraudulentas formadas para reduzir custos de mo-de-obra.
Dirigentes de alguns movimentos de pequenos agricultores rechaam a proposta no campo, onde
o cooperativismo associado imagem das grandes cooperativas agro-industriais que exploram
os pequenos agricultores. E lideranas histricas da esquerda brasileira consideram que a
economia solidria no passa de um modo de gerar novos capitalistas entre os pobres, chegando
a cham-la de forma de controle social, porque impediria a transformao socialista ao
implementar mudanas apenas paliativas nas condies de vida destes pobres.
Apesar disso, a economia solidria tem angariado cada vez mais defensores, que atuam
como importantes agentes externos. Destaca-se aqui o papel de setores do sindicalismo e das
universidades, de parte da Igreja Catlica, de movimentos populares urbanos e rurais, de ONGs
envolvidas em lutas pr-cidadania, e de algumas prefeituras e governos estaduais de esquerda.
Mas o que faz a economia solidria crescer no Brasil so principalmente experincias construdas
na prtica atravs da luta cotidiana dos prprios sujeitos coletivos, que, com apoio destes agentes
externos, resgatam de forma recriada a dimenso social e poltica das formas solidrias de
economia, ao se organizarem em grupos de produo associada, cooperativas populares,
organizaes coletivas em assentamentos rurais, empresas geridas por trabalhadores e outras
formas associativas e autogestionrias33.

32

Ver M. I. Pereira, Cooperativas de trabalho: o impacto no setor de servios, So Paulo, Pioneira, 1999.
Grande parte das informaes apresentadas nas sees seguintes foram obtidas nos artigos do volume organizado
por Paul Singer e Andr Ricardo de Souza, Economia solidria no Brasil: a autogesto contra o desemprego, So
Paulo, Contexto, 2000, at agora a publicao mais completa sobre o tema. Outra fonte de interesse foram os textos de
Singer para o projeto Reinveno da Emancipao Social (realizado em seis pases sob coordenao do socilogo
portugus Boaventura de Sousa Santos, sobre seis temas, como sistemas alternativos de produo e democracia
participativa): A recente ressurreio da economia solidria no Brasil, disponvel em http://www.ces.fe.uc.pt/emancipa,
e Economia solidria: um modo de produo e distribuio, in: B. S. Santos (org.), Produzir para viver: os caminhos da
33

71

Os Projetos Alternativos Comunitrios e o apoio da Critas


O papel da Igreja Catlica na assistncia e organizao de movimentos populares tem sido
proeminente no Brasil, sobretudo atravs dos setores influenciados pela Teologia da Libertao,
de inspirao marxista, responsveis pela criao das CEBs (Comunidades Eclesiais de Base) e
das Pastorais Sociais, ainda durante a ditadura militar. No caso da economia solidria, o apoio se
d principalmente atravs da Critas, brao da Igreja para a assistncia social, presente em 148
pases. A Critas Brasileira, vinculada diretamente CNBB (Confederao Nacional dos Bispos
do Brasil), foi fundada em 1956. Desde ento, passou de projetos essencialmente assistenciais
para projetos de promoo humana e, mais recentemente, comeou a estruturar projetos
alternativos, que se enfatizam claramente a opo pelo protagonismo dos excludos enquanto
aes de caridade libertadora: os PACs (Projetos Alternativos Comunitrios) 34.
Os PACs incluem, alm dos tradicionais projetos de assistncia, tambm projetos de apoio a
movimentos populares ou a sindicatos e, mais importante em termos de economia solidria,
projetos econmicos coletivos, de produo ou prestao de servios. A Critas oferece aos
PACs crdito subsidiado e assessoria tcnica, a partir do apoio financeiro de outras Critas
europias e agncias religiosas internacionais como a Misereor, da Alemanha e a Cordaid, da
Holanda, alm de um fundo nacional de doaes (a Campanha Permanente da Solidariedade).
Hoje h milhares de PACs desenvolvidos pelas regionais da Critas por todo o Brasil. S no
Rio Grande do Sul, a Critas regional j ajudou a organizar cerca de 750 PACs, envolvendo 17 mil
pessoas. No campo, muitos dos PACs so desenvolvidos em assentamentos do MST. Nas
cidades, os PACs surgem entre grupos de donas de casa de baixa renda, desempregados ou
pessoas estigmatizadas (como dependentes qumicos, ex-presidirios, deficientes fsicos ou
mentais) que comeam a gerar sua prpria renda de forma associada. Muitas destas experincias
so conseguem se auto-sustentar e permanecem estagnadas entre a economia e a caridade
mesmo com as importantes mudanas na postura de parte da Igreja no sentido de aes
emancipatrias mas isso no significa que os resultados dos PACs em termos de resgate da
cidadania possam ser desconsiderados. Para a Critas, trata-se agora de fortalec-los enquanto
parte de um projeto mais amplo, da a adoo da valorizao e promoo da economia popular
solidria atravs do acompanhamento aos projetos e da criao de fruns e redes como uma
de suas linhas prioritrias:
Ao perceber que os PACs eram sementes de um processo mais abrangente, a Critas comeou a
apostar na Economia Popular Solidria (EPS). (...) Com a EPS, as articulaes econmicas (cadeia
produtiva) e polticas (movimentos sociais) apontam para um projeto nacional de sociedade sustentvel.
(Critas Brasileira, janeiro de 2002)
produo no-capitalista, o segundo volume da coleo Reinventar a emancipao social: para novas utopias (7 vols.,
So Paulo, Civilizao Brasileira, 2002).
34
Ver A. Bertucci, Limites e possibilidades de organizao dos excludos os projetos comunitrios da Critas
Brasileiras (in: L. I. Gaiger, Formas de combate e de resistncia pobreza, So Leopoldo, EdUNISINOS, 1996, pp. 5986); e A Critas Brasileira e as polticas pblicas (texto elaborado para o I Congresso Nacional da Critas, agosto de
1999). Outras informaes podem ser encontradas em http://www.caritasbrasileira.org.

72

As cooperativas agrcolas do MST e outras experincias na zona rural


As cooperativas agrcolas formadas nos assentamentos de sem terra oriundos de
movimentos como o MST (Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra) tambm so
consideradas parte das experincias recentes de economia solidria no pas. No processo de
construo de sua identidade coletiva, dirigentes e militantes destes movimentos insistem em se
afirmar parte de um novo cooperativismo, em clara contraposio s grandes cooperativas agroindustriais filiadas s federaes oficiais, consideradas formas desvirtuadas de cooperativismo por
sua tendncia concentrao da riqueza e explorao de trabalhadores rurais.
O MST que no o nico movimento rural do pas mas o mais importante e o mais
conhecido costuma chamar ateno da opinio pblica mais por suas estratgias de
mobilizao pela reforma agrria, como marchas e ocupaes de prdios pblicos e grandes
propriedades privadas, do que pelas experincias exitosas que desenvolve na educao e
formao tcnica de seus militantes, na defesa de direitos humanos e na promoo do
cooperativismo. Formado oficialmente em 1984, a partir de uma experincia inicial de ocupao
de terras em Sarandi (RS), o MST passou de uma fase em que almejava a obteno imediata de
terra para os trabalhadores mobilizados em acampamentos, para outra em que, j contando com
alguns assentamentos, tenta responder ao desafio de organizar produo rentvel em terras
normalmente improdutivas. A proposta do cooperativismo, a princpio rejeitada, consolidou-se em
1986, nas discusses sobre um modelo de desenvolvimento agrcola que agregasse como
objetivo poltico a mudana social em direo a um sistema alternativo ao capitalista. Em 1990 o
MST fundou o SCA (Sistema Cooperativista dos Assentados), cuja estrutura divide-se em
cooperativas de produo agropecuria (CPAs) no nvel local, cooperativas centrais dos
assentados (CCAs) no nvel estadual e na Confederao das Cooperativas de Reforma Agrria no
Brasil (CONCRAB), no nvel nacional. Ao todo, so 86 CPAs, filiadas a nove CCAs.
Nos ltimos anos, o MST vem reavaliando seu sistema de cooperativas, incentivando outras
formas de cooperao, menos complexas que as cooperativas agrcolas. Por exemplo, a partir de
1994 nasceram outros tipos de organizao cooperativa, chamadas dentro do movimento de
cooperativas de prestao de servios (comercializao, crdito, educao, sade etc.). Assim, os
agricultores, que foram muito resistentes coletivizao total do incio, permanecem em seus
lotes individuais mas podem realizar outras atividades coletivamente, como compras e vendas, ou
uso de tratores e outros equipamentos, ou escolas. O movimento tambm mudou sua postura em
relao agricultura familiar: ao invs de adotarem de imediato a forma cooperativa quando
assentados, os agricultores passaram a ser estimulados a se organizar em ncleos de famlias
(formados a partir de cada fileira de casas vizinhas nas agrovilas) e a se reunir em outros
espaos, como restaurantes coletivos. Isso ainda no a forma cooperativa propriamente dita,
mas j quebra o isolamento dos lotes individuais e ajuda a promover a participao em discusses
coletivas, alm de respeitar a tradio da agricultura familiar do pas. Com isso, o MST alcana o

73

objetivo principal, que lutar contra a herana individualista e conscientizar os assentados sobre a
importncia da mobilizao coletiva.
O grande n crtico enfrentado pelo movimento o que chamam de desvio economicista de
suas cooperativas agrcolas, que, ao se expandirem, acabam contratando tcnicos e
administradores. Estes so freqentemente obrigados a privilegiar a produtividade da empresa
econmica, em detrimento dos aspectos de transformao social. Em muitos casos, os pequenos
agricultores assentados que na verdade so os donos da cooperativa perdem o controle da
gesto coletiva e passam a se sentir subordinados aos gerentes contratados. Para combater isto,
o MST tem procurado formar tcnicos entre seus prprios quadros, e vem promovendo uma
mudana nos valores de consumo e na matriz produtiva, buscando orientar-se para a agricultura
ecolgica e para a diversificao da produo, em substituio monocultura em larga escala
voltada para mercado capitalista35.
Outra experincia no campo o CRESOL (Sistema de Cooperativas de Crdito com
Interao Solidria), uma rede integrada de cooperativas de crdito rural, criada para superar as
dificuldades de pequenos agricultores familiares para obter crdito no sistema bancrio. O
CRESOL iniciou suas atividades no Paran em 1995, com cinco cooperativas articuladas em rede
atravs de uma cooperativa central de servios, a Cresol-Baser que oferece apoio tcnico em
reas como formao, contabilidade, anlise e negociao de projetos, informtica, comunicao
e representao poltica. O sistema passou de 920 scios em 1996 (movimentando R$ 460 mil)
para 9.470 em 1999 (movimentando mais de R$ 16 milhes, entre recursos prprios e repasses
oficiais de crdito, principalmente atravs do Pronaf Custeio e Investimento, programa oficial de
financiamento da agricultura familiar). Alm da central de servios, o CRESOL possui hoje trinta
cooperativas de crdito e quatro bases de servios micro-regionais, atuando em mais de cem
municpios nos trs estados da regio Sul. Junto ao crdito rural, as cooperativas prestam outros
servios aos scios, como poupana, conta-corrente, talo de cheques, pagamento de contas e
crdito pessoal (micro-financiamento), funcionando na prtica como banco cooperativo36.

35

Ver CONCRAB, Sistema Cooperativista dos Assentados (Caderno de Cooperao Agrcola, n 5), 1998 e Elenar
Ferreira, A cooperao no MST: da luta pela terra gesto coletiva dos meios de produo, in: Singer & Souza, op.
cit., pp. 81-92. Outra fonte de informao para esta seo foi a palestra proferida por Elenar Ferreira, secretrioexecutivo da CONCRAB/MST, turma da disciplina de ps-graduao Economia Solidria, ministrada pelo professor
Paul Singer na FEA/USP (2 semestre/1999).
36
G. Bittencourt, Sistema Cresol de Cooperativas de Crdito Rural: uma experincia de economia solidria entre os
agricultores familiares, in: Singer & Souza, op. cit., pp. 193-218; e G. Bittencourt & A. Michelon, Cooperativas de
crdito (Srie Experincias, n 9), So Paulo, CUT/CONTAG, 1999.

74

As empresas autogestionrias e o apoio dos sindicatos


Desde a crise dos anos 1980, que se prolongou pela dcada seguinte e fez com que vrias
empresas brasileiras fechassem ou entrassem em concordata, vm aumentando os casos de
trabalhadores que decidem arrendar ou adquirir coletivamente a empresa de seus ex-patres em
troca de dvidas trabalhistas, e para isso adotam o sistema de autogesto, sob a forma de
cooperativas. Uma das primeiras experincias documentadas nasceu em 1984, em Porto Alegre,
quando os trabalhadores da antiga indstria de foges Wallig assumiram a massa falida e
formaram duas cooperativas, das quais uma, a Coomec, funciona at hoje37.
Exemplos conhecidos de atuais empresas autogestionrias so o da Cooperminas, de
Cricima (SC), antiga empresa de extrao de carvo mineral CBCA, assumida pelos
trabalhadores em 1987; o da Coopertextil, antiga fbrica de cobertores Parahyba, em So Jos
dos Campos (SP), assumida pelos trabalhadores em 1994; o da Coopervest, antiga fbrica da Vila
Romana em Aracaju (SE), assumida pelos trabalhadores em 1994; e o da Usina Catende, que foi
assumida pelos trabalhadores em 1995 e a maior empresa autogestionria do pas, envolvendo
3.200 famlias de cinco municpios de Pernambuco na fabricao de acar e lcool (seus
dirigentes afirmam que ao todo 25 mil pessoas obtm sua renda a partir da empresa coletiva).
As dimenses de Catende contrastam com as da Bruscor, uma cooperativa de produo de
cordas e calados de Brusque (SC), fundada em 1986 por militantes de movimentos populares
ligados a pastorais sociais, como parte da associao autogestionria EAPS (Empresa Alternativa
de Produo Socializada). Com apenas 16 cooperados, a Bruscor consegue funcionar em termos
ideais: no h trabalhadores contratados e os scios participam intensamente da vida associativa,
compartilhando todas as decises, repartindo seus ganhos igualmente, e preocupando-se em
praticar e disseminar a autogesto e a solidariedade38.
O aumento das empresas autogestionrias vem acompanhado de um movimento de abertura
dos setores sindicais ao tema do cooperativismo. O sindicato costuma ser a primeira instituio
qual os trabalhadores recorrem para intervir como representante legal em casos de concordata e
falncia da empresa em que trabalham e, cada vez mais, estes casos tm motivado experincias
de co-gesto e autogesto sugeridas pelo prprio sindicato. Uma evidncia dessa nova postura
o apoio de parte do sindicalismo criao de instituies de fomento economia solidria e
autogesto.
Em 1994, a ANTEAG (Associao Nacional dos Trabalhadores de Empresas de Autogesto e
Participao Acionria) foi fundada por cooperativas de trabalhadores em sistema de autogesto e
co-gesto, com apoio do DIEESE (Departamento Intersindical de Estudos Socioeconmicos) a

37

L. Holzmann, Operrios sem patro: gesto cooperativa e dilemas da democracia, So Carlos, EdUFSCar, 2001 (livro
baseado em tese de doutorado em Sociologia defendida na USP em 1992), e Gesto cooperativa: limites e obstculos
participao democrtica, in: Singer & Souza, op. cit., pp. 49-62).
38
D. Pedrini, Entre laos e ns: associativismo autogesto identidade coletiva, tese de doutorado em Sociologia
(PUC-SP, 1998), e Bruscor: uma experincia que aponta caminhos, in: Singer & Souza, op. cit., pp. 31-48).

75

partir de um trabalho pioneiro iniciado em 1991 com a empresa de calados Makerli, de Franca
(SP), em conjunto com sindicatos locais. A princpio, o trabalho foi baseado na experincia norteamericana de co-gesto dos ESOPs (Employee Stock Ownership Plans Planos de Participao
Acionria dos Empregados), mas logo a ANTEAG passou a desenvolver junto aos trabalhadores
uma metodologia prpria para implantar a autogesto e transferir as empresas a seus
trabalhadores.
Segundo dados de 2002, a ANTEAG rene 365 empresas autogestionrias, envolvendo
diretamente cerca de 36.200 trabalhadores, em setores industriais (como metalurgia, txteis,
calados, vidros e cristais, e extrao mineral) e servios. Entre elas, a Coopertex (ex-Delta
Txtil), a Coopermetal (ex-Sidera), a Hidrophoenix (ex-Bestetti), a Cooperjeans (ex-Staroup), a
Copromem (ex-Nicola Remo Caldeiraria), a Associao dos Funcionrios das Ferragens Haga, a
Coopercristal (ex-Cristal Santa Catarina) e a Unicristal (ex-Cristais Ditrevi), alm das j citadas
Cooperminas, Coopertextil, Coopervest, Bruscor e Usina Catende (atual Companhia Agrcola
Harmonia).
Alm de representar as empresas politicamente, a ANTEAG possui um corpo tcnico que
assessora os trabalhadores em vias de assumir a massa falida de seus ex-patres nos aspectos
jurdicos, econmicos, contbeis e administrativos, com destaque para dois programas de
educao em autogesto, estruturados em torno de trs grandes eixos: 1) fbrica sem patro, 2)
questes de viabilidade econmica-financeira da empresa e 3) no-dissociao entre pensar e
fazer. Um dos programas destina-se aos dirigentes da empresa, capacitando-os para os
aspectos administrativos de sua funo a partir da elaborao de um planejamento estratgico
autogestionrio. O outro, chamado bolsas autogestionrias, destina-se a todos os trabalhadores
da empresa, e desenvolvido a partir da Metodologia do Ator (META), que, no processo de
consolidao de novas prticas de relaes de trabalho, procura levar em conta a prpria
experincia do grupo na passagem de empresa tradicional para autogestionria39.
Mais recentemente, diante do desemprego que assola o ABC paulista, maior plo industrial
do pas, o Sindicato dos Metalrgicos do ABC (o mais importante da categoria) resolveu apoiar a
constituio de cooperativas na regio. Em seu 2 Congresso, em 1996, o sindicato estabeleceu
compromisso com a difuso do cooperativismo e da autogesto como propostas alternativas de
gerar trabalho e evitar demisses, e deu passos significativos em direo a mudanas histricas,
como o entendimento de que o direito sindicalizao tambm se estende a cooperados da rea
de metalurgia. Desde ento, o Sindicato dos Metalrgicos do ABC j ajudou a formar treze
cooperativas, mantendo postos de trabalho para cerca de 700 cooperados.
Em 1999, cooperativas formadas com ajuda do sindicato associaram-se para fundar a Unisol
Cooperativas (Unio e Solidariedade das Cooperativas do Estado de So Paulo) que tambm
39

Ver M. Nakano, Anteag: autogesto como marca, in: Singer & Souza, op. cit., pp. 65-80. Outras informaes esto
disponvel em http://www.anteag.org.br.

76

conta com apoio do Sindicato dos Qumicos do ABC. Ao contrrio da ANTEAG, que tem ligao
com setores sindicais mas adquiriu relativa autonomia enquanto organizao social, a Unisol
ainda possui vnculos orgnicos com os sindicatos que a organizaram.
Entre as cooperativas que integram a Unisol incluem-se Coopertratt (tratamento trmico),
Coopercon (conexes e tubos), Cooperlafe (laminados) e Cooperfor (forjados) as quatro que
formam o grupo de cooperativas provenientes da ex-Conforja, que foi uma das maiores forjarias
da Amrica Latina e teve a falncia decretada em 1997. Aps o fracasso de uma tentativa inicial
de co-gesto, os trabalhadores procuraram a ANTEAG e a partir de 1998 tiveram ajuda do
Sindicato dos Metalrgicos do ABC que, por volta da mesma poca, havia estabelecido um
protocolo de intenes de troca de experincias com a Lega delle Cooperative, maior federao
cooperativa italiana, e mais trs grandes centrais sindicais italianas. A partir deste contato,
dirigentes e tcnicos do sindicato foram Itlia conhecer as experincias da regio da Emlia
Romana, e uma delegao italiana da Lega e das demais entidades veio ao Brasil.
Fundadas entre dezembro de 1997 e abril de 1998, as quatro cooperativas passaram a
ocupar a rea de 124 mil metros quadrados que era da Conforja em Diadema e j recuperaram
60% da capacidade de produo embora com metade dos cerca de 600 trabalhadores da poca
da falncia. Hoje, as quatro procuram constituir uma cooperativa de segundo grau, a Uniforja, e
preparam-se para disputar em leilo judicial a propriedade definitiva das empresas arrendadas.
Outras cooperativas formadas com apoio do Sindicato dos Metalrgicos do ABC e filiadas
Unisol so Coopertronic (ex-Nichiden), Uniwidia (ex-Cervin), Cootrame (formada pelos
trabalhadores demitidos da Nordon), Cooperautex (ex-Olan), Metalcooper e Fibercoop (ambas
criadas a partir da ex-KWCA), Coopersind (cooperativa habitacional organizada pelo Sindicato), e
mais recentemente, Cones, em Nova Odessa, e Textilcooper (ex-Randi), esta dentro do programa
Incubadora de Cooperativas de Santo Andr, parceria assumida pela UNISOL Cooperativas com
a Prefeitura de Santo Andr40.
A maior central sindical brasileira, CUT (Central nica dos Trabalhadores), tambm se viu
obrigada, diante da reduo de postos de emprego formal, a substituir a postura meramente
reativa e assumir uma postura mais propositiva, passando a discutir formas alternativas de
gerao de trabalho. Em 1998 a central sindical criou um grupo de trabalho sobre a economia
solidria, para debater um projeto a ser implantado em parceria com o DIEESE, a Fundao
Unitrabalho e a ICCO (Organizao Intereclesistica para a Cooperao ao Desenvolvimento), da
Holanda. Em 1999 a CUT lanou sua Agncia de Desenvolvimento Solidrio (ADS), estruturada
em um escritrio nacional e escritrios regionais. Entre os projetos da ADS, destacam-se a
elaborao de um programa nacional de crdito solidrio; um programa de educao articulado
40

Ver N. Tadashi Oda, Sindicato e cooperativismo: os metalrgicos do ABC e a UNISOL cooperativas, in: Singer &
Souza, op. cit., pp. 93-107, e, do mesmo autor, Gesto e trabalho em cooperativas de produo: dilemas e alternativas
participao, dissertao de mestrado em Engenharia de Produo (USP, 2001) sobre a constituio das quatro
cooperativas oriundas da ex-Conforja.

77

aos programas regionais de formao profissional da CUT, assim como a formao de agentes
em economia solidria (neste mbito, j foram realizados dois cursos de ps-graduao em
parceria com universidades de So Paulo); e um programa de pesquisa, para mapeamento e
caracterizao do campo da economia solidria no Brasil41.
As incubadoras universitrias de cooperativas populares
As incubadoras universitrias de cooperativas so outro exemplo significativo de entidades de
fomento economia solidria. Elas partem da idia de que a universidade centro produtor de
conhecimentos que precisam ser disponibilizados para a sociedade em geral, especialmente para
as pessoas que no dispem de recursos ou apoio. A proposta usar estes conhecimentos em
reas tecnolgicas, administrativas e formativas para assessorar grupos de baixa renda na gesto
de cooperativas.
As incubadoras universitrias de cooperativas nasceram indiretamente da campanha Ao
da Cidadania contra a Misria e pela Vida iniciada em 1992 sob a liderana do socilogo
Herbert de Souza, o Betinho, do IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas) ,
que incentivava o engajamento de cidados, organizaes e governos na luta contra a fome e a
pobreza, atravs de doaes de alimentos e bens de primeira necessidade para distribuir s
populaes mais carentes. Embora fortalecesse importantes laos de reciprocidade social, a Ao
da Cidadania restringia-se assistncia imediata e emergencial42.
Por volta de 1995, um grupo ligado Ao da Cidadania no Rio de Janeiro comeou a discutir
formas de apoio que ultrapassassem a assistncia e oferecessem formas permanentes de
gerao de trabalho e renda. Este grupo optou pela proposta do cooperativismo a partir do contato
com a Cootram (Cooperativa de Trabalho de Manguinhos), que rene cerca de 1200 famlias no
complexo de favelas de Manguinhos. A Cootram nasceu com o apoio de professores da Escola
Nacional de Sade Pblica da Fiocruz (Fundao Osvaldo Cruz), que se preocupavam com a
escalada do desemprego e da violncia nestas favelas, vizinhas fundao universitria. O
objetivo inicial era que a Cootram gerasse trabalho e renda na regio, atravs da prestao de
servios (limpeza, jardinagem e coleta seletiva de lixo) prpria Fiocruz.
Como a Fiocruz era uma das integrantes do COEP (Comit de Entidades no Combate
Fome e Pela Vida), a implantao da cooperativa pde contar com o apoio de outras entidades da
Ao da Cidadania, e o Instituto Superior de Cooperativismo da Universidade Federal de Santa
Maria foi contatado para ministrar um curso de capacitao em cooperativismo. Depois de
formada, a Cootram foi contratada pela Fiocruz, o que reduziu os gastos da fundao com limpeza
41

Ver de R. Magalhes, Sindicatos, cooperativas e socialismo, texto produzido para debate no Instituto da Cidadania
(mimeo, maio de 2001) e do mesmo autor, com R. Todeschini, Sindicalismo e economia solidria: reflexes sobre o
projeto da CUT, in: Singer & Souza, op. cit., pp. 135-158.
42
Para um histrico detalhado sobre a Ao da Cidadania e as entidades envolvidas em suas campanhas,
especialmente a da fome, ver M. G. Gohn, A Ao da Cidadania Contra a Misria e Pela Vida: ou quando a fome se
transforma em questo nacional, in: L. I. Gaiger, Formas de combate...(op. cit.), pp. 23-57.

78

e jardinagem mas sem precarizar os cooperados: ao contrrio, a renda individual destes na


cooperativa foi elevado ao dobro do salrio dos empregados das firmas que prestavam esses
servios antes.
Com o sucesso da experincia, professores e tcnicos da COPPE/UFRJ (Coordenao dos
Programas de Ps-Graduao em Engenharia, da Universidade Federal do Rio de Janeiro)
entraram em contato com a Fiocruz e a Universidade de Santa Maria, e participaram do
acompanhamento Cootram a partir do segundo semestre de 1995. Finalmente, em 1996, a
primeira Incubadora Tecnolgica de Cooperativas Populares (ITCP) foi criada, na COPPE/UFRJ,
reunindo professores, tcnicos e estudantes de graduao e ps-graduao, com apoio e
financiamento da FINEP, instituio que financia estudos e projetos, e da Fundao Banco do
Brasil. At 2001, a ITCP-COOPE/UFRJ acompanhava 20 cooperativas, j formadas ou em
formao.
Outras universidades passaram a procurar a ITCP/UFRJ para criarem suas prprias
incubadoras. A segunda ITCP nasceu na Universidade Federal do Cear (UFC), em 1997. Em
1998, a FINEP lanou o Programa Nacional de Incubadoras de Cooperativas (PRONINC),
vinculado ao COEP, em parceria com a Fundao Banco do Brasil. Dentro do PRONINC
nasceram mais seis incubadoras: nas Universidades Federais de Juiz de Fora (UFJF) e do Paran
(UFPR), na Universidade Federal Rural de Pernambuco (UFRPE), nas Universidades Estaduais
da Bahia (UnEB) e de So Paulo (USP), e a prpria Incubadora de Cooperativas de Santo Andr,
j que o programa da prefeitura envolvia parceria com a Fundao Santo Andr (FSA)43. Destas,
as incubadoras da UFJF, UFRPE, UnEB e USP, alm das da UFRJ e UFC, passaram a ser
financiadas pela FINEP.
Paralelamente ao nascimento de novas incubadoras, comeou a construo de uma rede
nacional de incubadoras universitrias de cooperativas, que acabou se estabelecendo como um
dos programas da Fundao Unitrabalho rede inter-universitria hoje presente em 82
universidades brasileiras, criada pelo CRUB (Conselho de Reitores das Universidades Pblicas
Brasileiras) com o objetivo de reunir grupos de estudo e programas universitrios que tratam do
mundo do trabalho. Pode-se argumentar que a rede de incubadoras universitrias ainda no
consegue representar e articular satisfatoriamente as entidades universitrias de incubao, mas
a tentativa de constitu-la significativa. Hoje, esta rede rene quatorze ITCPs em onze estados:
alm das sete incubadoras j citadas (UFRJ, UFC, UFJF, UFPR, UFRPE, UnEB e USP), tambm
as incubadoras das Universidades Federais do Rio Grande do Norte (UFRN), do Amazonas
(UFAM), de So Carlos (UFSCar) e de So Joo Del Rei (Funrei), da Universidade Regional de
Blumenau (Furb), da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e da Universidade Catlica
de Pelotas (UCPel). E ainda h mais dezesseis Ncleos de Incubao ligados Unitrabalho,

43

A Incubadora de Cooperativas de Santo Andr foi desligada da Rede Nacional de Incubadoras em 2000.

79

alguns em vias de se tornarem incubadoras, como nas Universidades Federais do Par (UFPA) e
da Paraba (UFPB), e outros que optaram por no constituir ITCP nem integrar a rede 44.
Embora as incubadoras universitrias tenham partido de princpios comuns visando a
construo de um projeto contrrio ao assistencialismo que marca alguns projetos universitrios,
cada uma acabou desenvolvendo metodologia prpria, de acordo com suas experincias
concretas. A idia inicial da ITCP-COPPE/UFRJ era apostar na proposta de mercado-escola, da
a nfase nas comunidades faveladas em torno da universidade como pblico-alvo e na
contratao das cooperativas incubadas pela prpria universidade como a Cootram e mais tarde
a CoopManga, que presta servios no Hospital Universitrio Pedro Ernesto. Estes dois casos
foram exitosos, mas cabe observar que a dependncia do mercado da UFRJ gerou crise entre
grupos mais frgeis incubados no Rio. A ITCP/USP tambm se props a incubar cooperativas de
trabalho para prestar servios para a prpria universidade, dentro de um programa para estreitar
relaes com os moradores das comunidades em torno do campus do Butant, muitos dos quais
trabalham dentro da USP (o Programa Avizinhar, da CECAE/USP Coordenadoria Executiva de
Cooperao Universitria e Atividades Especiais), mas logo expandiu suas atividades para outros
locais e at para outros municpios, como alis tambm aconteceu com a ITCP/UFRJ e demais
incubadoras. Cada incubadora adaptou suas atividades s caractersticas dos grupos incubados,
como a UFRPE, que concentrou suas atividades na zona rural, acompanhando cooperativas
agrcolas.
Alm do pblico inicial, de moradores de favelas que nunca haviam trabalhado no setor formal
e sobreviviam de bicos e mascates, as incubadoras abriram-se tambm para o pblico de
trabalhadores oriundos do setor formal, ou h muito tempo desempregados e em processo de
requalificao profissional para iniciar nova atividade, ou sob risco de demisso pela falncia da
empresa que trabalhavam e em vias de partirem para a autogesto. Uma exemplo de experincia
que reuniu universidades e sindicatos foi o projeto Integrar Cooperativas, um projeto-piloto de
formao em cooperativismo implementado em 18 municpios do estado de So Paulo, como
parte do projeto Integrar (da CNM Confederao Nacional dos Metalrgicos, filiada CUT), que
envolveu a Fundao Unitrabalho e as equipes de quatro incubadoras, as da COPPE/UFRJ,
UFSCar, USP e Fundao Santo Andr, ligada Prefeitura de Santo Andr45. O pblico das
incubadoras ampliou-se ainda mais com as parcerias com prefeituras, sobretudo algumas eleitas
em 2000, que contrataram as incubadoras para oferecer cursos de capacitao em
cooperativismo como parte de seus programas sociais.
44

Sobre a experincia da primeira incubadora, ver a publicao Ossos do ofcio: cooperativas populares em cena
aberta, Rio de Janeiro, ITCP-COPPE/UFRJ, 1998. Para uma discusso sobre a proposta geral das ITCPs, ver H. Parra,
Uma experincia no fio da navalha, in: Democracia e Autogesto (nmero especial Temporaes), So Paulo,
Humanitas (FFLCH-USP), 1999, pp. 157-170; e os artigos de Singer, Incubadoras universitrias de cooperativas: um
relato a partir da experincia da USP e G. Guimares, Incubadoras Tecnolgicas de Cooperativas Populares:
contribuies para um modelo alternativo de gerao de trabalho e renda, ambos includos no volume organizado por
Singer & Souza (op. cit., respectivamente pp. 111-22 e 123-34).
45
G. Guimares (org.), Integrar Cooperativas, So Paulo, Unitrabalho CNM/CUT, 1999.

80

A rede de incubadoras tambm se viu obrigada a rediscutir a concepo popular de sua


proposta. Embora o pblico das incubadoras continue pertencendo majoritariamente aos setores
chamados populares, a maioria das incubadoras entende que o projeto pretende atingir a
sociedade como um todo, e abriu-se para a possibilidade de incubar cooperativas tambm entre
pessoas de renda mais alta que adotam o cooperativismo como opo. Na USP, por exemplo, j
foram incubadas (e esto em funcionamento) duas cooperativas formadas por ex-alunos da
universidade, uma reunindo profissionais das reas de engenharia civil, arquitetura e sociologia (a
Integra) e outra composta por psiclogos (a Verso).
Outras experincias brasileiras de economia solidria
A experincia brasileira dos clubes de troca ainda no to extensa como na vizinha
Argentina ou nos pases da Amrica do Norte, Europa e Oceania, mas a proposta comea a ser
divulgada. Na cidade de So Paulo, quatro clubes de troca funcionam mensalmente no bairro de
Santo Amaro, desde 1999. Na cidade do Rio de Janeiro, tambm h uma feira de trocas mensal e
itinerante46.
Os fruns e as redes de economia solidria ainda so incipientes, mas h vrias tentativas
para fortalec-los. A iniciativa mais conhecida o Frum do Cooperativismo Popular do Rio de
Janeiro, que rene 200 cooperativas, mas h fruns tambm na cidade de So Paulo e no estado
do Rio Grande do Sul. Uma das entidades que se destaca na articulao entre iniciativas de
economia solidria a Critas, que vem incentivando a organizao em redes, em geral de
comercializao e verticalizao de produtos agrcolas, com diferentes redes j formadas em
Minas Gerais, Bahia, Cear, Rio Grande do Sul e Par. Outras entidades que apostam nas redes
so ONGs comprometidas com temas sociais, como o PACS (Instituto de Polticas Alternativas
para o Cone Sul) e a FASE (Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional), duas
das principais organizadoras do Frum do Cooperativismo Popular do Rio de Janeiro. O PACS
tambm responsvel pela rede continental do Plo de Scio-Economia Solidria, parte da rede
global Aliana por um Mundo Responsvel e Solidrio. J a FASE mantm um programa de
economia solidria, tendo colaborado na formao de cooperativas como a Cooparj (que fabrica
parafusos no Rio de Janeiro), a Cooperara (indstria txtil de Araraquara, SP) e a Cooperativa de
Carvoeiros de So Mateus (ES), alm de formar multiplicadores em cooperativismo e promover o
debate sobre o tema atravs de suas publicaes47.

46

C. H. Castro et. al., O Clube de Trocas de So Paulo, in: Singer & Souza, op. cit., pp. 289-302.
Sobre o Frum do Cooperativismo Popular do Rio de Janeiro, ver L. Tiriba, A economia popular solidria no Rio de
Janeiro: tecendo os fios de uma nova cultura do trabalho; sobre as aes do PACS junto ao FCP/RJ e ao Plo de
Scio-Economia Solidria, ver M. Arruda e S. Quintela, Economia a partir do corao (ambos in: Singer & Souza, op.
cit., respectivamente pp. 221-243 e 317-332). Ver tambm os sites http://www.alternex.com.br/~pacs e
http://www.fase.org.br.
47

81

Vale ressaltar que a economia solidria obteve um importante espao de debate durante o 2
Frum Social Mundial, em Porto Alegre, 2002. Ela foi um dos cinco temas do primeiro eixo
(Produo de Riquezas e Reproduo Social) das conferncias do evento alternativo ao Frum
Econmico Mundial. Alm da conferncia que contou com os autores Jos Lus Coraggio e
Jean-Louis Laville, mencionados aqui, alm da peruana Rosa Guilln (da rede Mulheres
Transformando a Economia) o GT Economia Solidria, formado no 1 Frum, organizou o
seminrio Economia Popular Solidria: alternativa concreta de radicalizao da democracia,
desenvolvimento humano, solidrio e sustentvel, que aconteceu durante dois dias. Das mesas
do seminrio participaram debatedores que se destacam na recente discusso sobre economia
solidria, como Lus Razeto, Paul Singer e o ento secretrio de Economia Solidria da Frana,
Guy Hascet. As entidades que propuseram o debate foram: ANTEAG, Critas Brasileira,
CUT/ADS, IBASE, FASE, MST/CONCRAB e PACS. O evento contou ainda com apoio do
Departamento de Economia Popular Solidria, da Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos
Internacionais (SEDAI), do Governo do Estado do Rio Grande do Sul.
O seminrio no 2 Frum Social Mundial resultou da ao conjunta entre sindicatos,
universidades, Igreja, ONGs e outras organizaes de apoio economia solidria, assim como a
Agncia de Desenvolvimento Solidrio da CUT, o projeto Integrar Cooperativas, as feiras
organizadas pela Critas todos exemplos de projetos que renem setores sociais diversos em
torno da proposta de economia solidria.
Cada vez mais, estas entidades tambm vm implementando projetos junto ao poder pblico,
principalmente municipal que o que discutimos nas prximas sees e nos captulos 4 e 5,
apresentando exemplos concretos da ao de muitas prefeituras (e alguns governos estaduais) no
sentido de fomentar e apoiar a economia solidria.
3.4. Economia solidria e o Estado
O incentivo a formas associativas e cooperativas de organizao da produo e da
distribuio vem ganhando espao enquanto ao governamental para o desenvolvimento e a
gerao de trabalho e renda. Trata-se de uma possibilidade aqui considerada tanto luz das
discusses sobre o papel de governos para a construo de ativismo comunitrio e de novas
relaes sinergticas com a sociedade visando aes para a melhoria da qualidade de vida,
quanto dentro do contexto de surgimento e consolidao de formas de uma economia solidria.
O papel do Estado em relao economia solidria em termos de apoio poltico, regulatrio
e financeiro ainda demanda amplo debate e mesmo uma reviso de posies histricas. A idia
de que formas associativas autnomas podem surgir por iniciativa de governos continua a
aparecer de modo controverso entre ativistas e tericos do atual movimento cooperativista
talvez pela traumtica experincia do Estado sovitico, que imps a coletivizao total na
agricultura atravs de cooperativas centralmente dirigidas pelo Partido Comunista, contrariando

82

princpios bsicos do cooperativismo, como a adeso livre e voluntria e a autonomia e


independncia dos cooperados e da cooperativa.
A prpria Organizao Cooperativa Brasileira, criada oficialmente em 1969, afirma com
freqncia a autonomia do cooperativismo perante o Estado em parte para se contrapor ao
regime militar, perodo em que as cooperativas estavam fortemente submetidas regulao e
fiscalizao do Estado autoritrio. A Constituio de 1988 extinguiu a interferncia estatal, mas
por outro lado eliminou a obrigatoriedade de vnculo OCB que a legislao de 1971 estabelecia.
Hoje, a manuteno da instituio assim como das organizaes estaduais vinculadas e do
rgo de servios de assistncia e educao (SESCOOP) depende de outras fontes de
recursos. Esses recursos incluem taxas pagas pelos funcionrios das cooperativas, o que vai
totalmente contra princpios histricos do socialismo cooperativo e da economia solidria. Mas,
como vimos, a luta contra o estabelecimento da diviso de classes dentro das cooperativas no
uma questo central para a OCB ao contrrio da autonomia perante o Estado, tema que
assumiu grande centralidade no discurso da organizao.
J autores ligados tradio socialista que vm contribuindo para o marco terico da
economia solidria, como Paul Singer e Orlando Nuez, no se ocupam muito da possibilidade de
uma revoluo poltica ou da chegada ao poder estatal, porque defendem uma revoluo social,
realizada de baixo para cima por associaes autnomas nascidas a partir da sociedade civil.
Nuez reconhece a importncia de chegar ao poder poltico, mas prope que o conceito de
poder v alm do governo, e se combine hegemonia social encarnada na populao organizada:
No se trata de ignorar a importncia e a necessidade dos aparatos do Estado jogando um papel
significativo ou regulador na estratgia de crescimento e distribuio de renda, mas de complementar e
garantir, atravs do controle social associativo sobre os recursos, valores, instituies e regras do mercado,
as bases permanentes de uma democracia econmica e participativa..

48

Singer considera que o lento processo de construo de novas formas de relaes


econmicas est ligado s demais lutas dos trabalhadores, inclusive polticas, mas entende que o
modo socialista de produo no se tornar dominante por uma vitria poltica dos trabalhadores:
Ns temos que parar de apostar apenas na luta poltica, por mais que ela seja importante. Eleies
para o executivo, criao de maiorias parlamentares, avano dos direitos humanos, dos direitos dos
trabalhadores, do direito dos consumidores, e mil outras lutas polticas so passos igualmente importantes se
um dia quisermos um outro tipo de sociedade. Mas isso tem que andar paralelo com a autogesto. No se
pode condicionar a autogesto vitria poltica. E eu tenho um argumento a mais: se criarmos uma
autogesto protegida pelo Estado, ela jamais ser competitiva e no ser eficiente. Na primeira derrota
poltica afunda.

48

49

Nuez, El manifiesto asociativo y autogestionario (op. cit.), p. 63.


Singer, Oito hipteses sobre a implantao do socialismo via autogesto (texto transcrito do seminrio Autogesto
e socialismo, organizado pelo grupo de estudos Castoriadis, do Centro Acadmico de Histria, FFLCH-USP, em agosto
de 1997), in: Democracia e Autogesto (nmero especial Temporaes), So Paulo, Humanitas (FFLCH-USP), 1999, pp.
23-32
49

83

por isso que, ao invs de cooperativas frgeis, sujeitas a entrar em crise quando perdem o
apoio do governo, Singer afirma preferir que as cooperativas tenham condies de competir com
empresas capitalistas.
J Joo Machado, em debate com Singer, acredita que um eventual apoio do Estado s
cooperativas pode representar uma forma de lhes dar condies iguais. Segundo ele, dada a
fragilidade das cooperativas (e demais implantes socialistas), s a integrao em um movimento
poltico e cultural mais amplo pode tornar vivel sua construo e manuteno enquanto
autenticamente socialistas. A economia solidria, construda de forma articulada entre suas
unidades, seria um dos eixos de luta do atual movimento socialista brasileiro, ao lado das
mudanas nas relaes e leis trabalhistas dentro das prprias empresas capitalistas e das
mudanas no Estado e nas suas relaes com a sociedade, de forma a fortalecer a democracia
participativa e ampliar o controle social50.
Machado chama a ateno para a importncia de que governos de esquerda pensem suas
iniciativas incluindo as aes de fomento e apoio economia solidria como implantes
socialistas. Segundo ele, uma vantagem da estratgia de ampliar implantes socialistas no
capitalismo seria a possibilidade de contar com experincias de gesto coletiva e de combate
degenerao causada pela diviso social do trabalho, quando chegar o momento de a esquerda
exercer o governo no plano nacional. Outra vantagem seria a manuteno da coerncia ideolgica
dos governos de orientao socialista, evitando que limitem a compensar os efeitos sociais do
capitalismo e assim se descaracterizem.
Mas a advertncia de Singer quanto dependncia e fragilidade de cooperativas criadas
por iniciativa do Estado deve ser levada em conta. preciso atentar para o risco de estimular, de
cima para baixo, a formao de organizaes que, por definio, devem ser autnomas e
igualitrias. Mesmo com o importante apoio de agentes externos, a maioria das formas
econmicas solidrias floresce de baixo para cima, na maioria dos casos independentemente do
poder pblico. Portanto, h um risco grande de que aes que se propem a criar autonomia
organizativa degenerem em assistencialismo por parte dos agentes externos, ou inibam a
autonomia coletiva estabelecendo hierarquias internas que privilegiam algumas poucas lideranas
dentro do grupo.
Quando governos procuram estimular a formao de cooperativas populares por
exemplo, entre desempregados passando por requalificao profissional, ou moradores de favelas
inseridos num programa de renda mnima preciso que a proposta no seja imposta ao grupo,
mas sim apresentada como uma das alternativas possveis. Entretanto, o cooperativismo
freqentemente proposto como nica alternativa muitas vezes menos por conta do quadro de
crise social e econmica do que pelas concepes polticas dos agentes (governamentais ou no)
que assessoram o grupo.
50

Singer & Machado, Economia socialista, op. cit.

84

Outra dificuldade em estabelecer o cooperativismo de cima para baixo a nfase no


fortalecimento dos laos solidrios e das prticas democrticas. O estreitamento dos vnculos
coletivos depende claramente de um longo processo de construo e reconstruo das relaes
de grupo, ou seja, depende de tempo, e o tempo do mandato governamental em geral no
observa as mesmas exigncias de tempo da cooperativa. Na verdade, o maior problema no
tanto propor o cooperativismo como nica opo (em geral, a proposta bem aceita pelos
grupos), mas impor um tempo para a obteno de resultados o que deriva do tempo do governo,
com ritmo de trabalho e exigncia de resultados visivelmente diferentes do tempo necessrio para
a incubao de um grupo composto por pessoas com pouca experincia prvia em organizao
coletiva. Por isso, as diferenas de tempo tambm trazem o risco de interferir de forma negativa
na construo de autonomia coletiva.
Mas, observados esses riscos, a interveno de um governo comprometido com princpios
de democracia e autonomia pode ser importante para a economia solidria, e em alguns casos
necessria, como no reconhecimento legal destas unidades produtivas para que tenham
tratamento diferenciado justamente porque seu objetivo, valorizar as relaes de solidariedade e
autogesto, diferenciado. Por exemplo, no h distino de tributao entre microempresas e
cooperativas, e avanar nisto seria um primeiro passo para criar um marco legal.
Outra rea onde o governo pode apoiar o crdito, ofertando programas de microcrdito,
ou at assumindo a garantia dos empreendimentos dentro do sistema financeiro, ou ainda,
procurando alterar a legislao sobre os bancos do povo.
Mais polmica a interveno governamental para garantir a insero das cooperativas no
mercado o que pode ser o calcanhar-de-aquiles destes empreendimentos, porque, se de um
lado praticam uma lgica interna de relaes produtivas diferenciadas, de outro precisam assumir
uma postura competitiva para fora. H quem defenda a constituio de um mercado especfico,
baseado em normas de cooperao, com o objetivo de quebrar o ciclo vicioso de que as
pequenas associaes no tm onde vender seus produtos (a maioria continua no esquema de
feiras artesanais), mas, quando tm, no possuem capacidade de produzir na quantidade
necessria. H inclusive sugestes de criao de um selo solidrio, que identificaria bens e
servios produzidos de forma solidria e autogestionria. Os crticos dos mercados ou selos
especficos, por sua vez, argumentam que tal protecionismo no significaria o fortalecimento
destes empreendimentos, mas apenas a continuidade de sua dependncia.
Uma alternativa mais promissora para o desenvolvimento e insero econmica das
cooperativas investir em sua formao e qualificao, para conferir qualidade e tecnologia e
torn-las aptos a competirem com outras empresas, e neste sentido o governo pode ajudar.
***

85

J h exemplos de aes governamentais de fomento e apoio ao cooperativismo, e, em


alguns casos, sob a concepo de economia solidria com a qual lidamos aqui.
Na Itlia, o apoio do Estado ao cooperativismo foi central. A Constituio italiana reconhece a
contribuio social das cooperativas e orienta que a legislao as favorea. Um aspecto
importante a legislao tributria, que trata as cooperativas de produo como entidades nolucrativas que precisam de apoio para investir na criao de mais empregos. Em troca de
benefcios tributrios, as cooperativas possuem limites legais para distribuir as sobras entre os
membros, e devem ao invs reinvesti-las em novos postos de trabalho. E todas as cooperativas
so obrigadas por lei a destinar 3% de seus ganhos para um fundo de desenvolvimento de novas
cooperativas, outra importante fonte de estmulo.
Na Espanha, o apoio do Estado mais recente, com uma poltica de financiamento ainda
embrionria, mas que j envolve a afirmao do valor social das cooperativas na Constituio e a
criao de fundos e benefcios tributrios para promover cooperativas de produo. As principais
aes de apoio aconteceram no Pas Basco, onde o governo autnomo da regio contribuiu com
investimentos em um fundo especial destinado ao desenvolvimento das cooperativas de
Mondragn, alm de outros fundos para as cooperativas fora do complexo.
Segundo Tim Huet, o aumento do apoio governamental na Espanha e na Itlia deve ser
entendido menos como causa e mais como resultado do prprio crescimento do movimento
cooperativista, pois deriva em parte do recente reconhecimento sobre o importante papel que as
cooperativas tiveram na reconstruo do Pas Basco, aps a guerra civil espanhola, e da Itlia,
aps a 2 Guerra Mundial. O autor ressalta que os pioneiros de Mondragn obtiveram sucesso
mesmo enfrentando oposio do regime franquista e s alcanaram apoio governamental a partir
de seu sucesso independente51.
No Canad, o governo do Quebec adotou polticas especficas para o desenvolvimento da
chamada economia social, muito difundida na provncia. As intervenes concentram-se no
financiamento, no quadro legal e tributrio, no apoio tcnico, e no reconhecimento e promoo da
proposta cooperativista. Entre as polticas, vinculadas ao Ministrio das Regies do Quebec,
destacam-se o Programa de Desenvolvimento das Empresas de Economia Social (apoio
financeiro e tcnico s Cooperativas de Desenvolvimento Regional CDR), o Regime de Inverso
Cooperativa RIC (vantagens fiscais de at 5% para membros de cooperativas), o Programa de
Apoio aos Agrupamentos Setoriais em Economia Social, o Programa de Formao em Gesto
(oferecido a diretores de empresas de economia social), a Rede de Investimento Social do
Quebec RISQ (fundo de capital de risco que oferece ajuda financeira s empresas de economia
social em fase de formao, consolidao ou reestruturao); e o Capital Regional e Cooperativo
Desjardins (sociedade de investimento orientada para o desenvolvimento de cooperativas), entre
outros.
51

Huet, op. cit.

86

Na Frana, o apoio economia solidria ocorreu em plano nacional, com a criao em 2000
de uma Secretaria de Estado de Economia Solidria, vinculada ao Ministrio do Emprego e da
Solidariedade. A expresso economia social foi incorporada ao direito francs em 1981 (data de
criao da Delegao Inter-Ministerial para a Inovao Social e a Economia Social, hoje assumida
pela Secretaria) a fim de designar cooperativas, associaes e sociedades de seguros mtuos, os
trs estatutos jurdicos da economia social que, como vimos, existem na Frana desde o sculo
XIX. A concepo de economia solidria, ao invs, apresenta uma dimenso eminentemente
poltica, resgatada pelo governo de orientao socialista que ocupou os ministrios at 2002.
Jean-Louis Laville destaca o encontro das redes de economia social e economia solidria
organizado pela secretaria em 2001, sob a perspectiva de criar uma economia plural, que
solidria e social52.
Em mesa do Frum Social Mundial em 2002, o ento secretrio Guy Hascet defendeu a
atuao do Estado como fundamental para definir as regras do jogo, ou seja, o quadro jurdico
que regulamenta a economia solidria e social (ESS), e chamou ateno para o fato de que a
ESS contribui para os debates sobre a democratizao, sobretudo num contexto de declnio do
socialismo real e resgate das experincias de base. Alm do debate legal e poltico, no plano
nacional e europeu, sobre os trs estatutos citados acima, a secretaria levava em conta trs
outras famlias da ESS: as fundaes, os organismos de insero e o comrcio eqitativo entre
pases do Norte e do Sul. Apesar das distines jurdicas, o entendimento de que todas visavam
o mesmo objetivo: a solidariedade. Outro campo de atuao da secretaria foi junto aos governos
regionais (territoriais), procurando estabelecer a proposta da ESS como elemento central das
aes de desenvolvimento local.
Desde as mudanas no governo francs, entre maio e junho de 2002, o Ministrio de
Questes Sociais, Trabalho e Solidariedade no conta mais com uma Secretaria de Economia
Solidria, mas apenas um conseiller (conselheiro, ou assessor poltico) encarregado da vida
associativa e da economia social, alm de uma conseillre encarregada dos direitos das mulheres
dentro da economia social ambos so cargos polticos vinculados diretamente ao novo ministro.
No Brasil, as polticas pblicas de fomento ao cooperativismo vm se multiplicando, sobretudo
nas reas de prestao de servios (como limpeza urbana e manuteno de parques e jardins),
que so contratados pelo prprio governo local ou regional. Uma das reas que mais tem
motivado a adoo do cooperativismo a de destinao do lixo urbano. Prefeituras de vrias
tendncias polticas esto estimulando catadores a formar cooperativas para atuar na coleta
seletiva, triagem e beneficiamento de resduos reciclveis53. Em parte, essas prefeituras so

52

Laville, Vers une conomie sociale et solidaire?, op. cit.


Um dos casos melhor documentados o vnculo entre a Prefeitura de Belo Horizonte e a ASMARE (Associao de
Catadores de Papel e Material Reaproveitvel), iniciado em 1997 (ver P. Jacobi & M. A. Teixeira, Criao de capital
social: o caso ASMARE, de Belo Horizonte, Cadernos Gesto Pblica e Cidadania (FGV), n 2, 1997, e M. A. Teixeira,
Modelo de gesto de resduos slidos de Belo Horizonte, in: P. Spink & R. Clemente, op. cit., pp. 61-74).
53

87

pressionadas pelos rgos de fiscalizao ambiental para adequarem os vazadouros (lixes) s


normas ambientais, mas tambm exige-se delas uma soluo ambiental que contemple a questo
social, ou seja, no elimine a fonte de renda de centenas de catadores que vivem destes lixes.
Muitas prefeituras tm adotado esta estratgia depois que o Ministrio Pblico do Trabalho
passou a promover, em parceria com o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, o programa
internacional da UNICEF (Fundo de Emergncia das Naes Unidas para a Infncia) para
erradicao do trabalho infantil aumentando a presso sobre as prefeituras para que retirem as
crianas dos lixes, o que implica oferecer uma alternativa de renda para seus pais.
Evidentemente, muitas destas cooperativas no so autogestionrias nem democrticas, e sua
sobrevivncia depende diretamente do vnculo com a prefeitura inclusive quando as mudanas
na coleta de lixo contrariam os interesses de empresas locais que tradicionalmente dominam este
setor.
No caso da concepo de economia solidria adotada aqui, o exemplo mais significativo de
poltica pblica vem do estado do Rio Grande do Sul, onde a gesto do petista Olvio Dutra (que
assumiu o governo em 1999) criou um Departamento de Economia Popular Solidria, vinculado
Secretaria de Desenvolvimento e Assuntos Internacionais do estado. Esta ao foi precedida por
debate pblico sobre o papel do Estado na implementao de polticas de desenvolvimento local,
substituindo polticas que elegiam apenas alguns setores empresariais como prioritrios e que
haviam predominado nas gestes anteriores54. Este debate orientou as aes dos agentes
pblicos e privados a fim de constituir um processo de desenvolvimento que, de um lado,
valorizasse a estrutura produtiva do estado (onde as micro, pequenas e mdias empresas so
predominantes) e, de outro, inovasse nas relaes entre os agentes e nos processos internos (ao
invs de virar costas aos setores econmicos locais, sobretudo os que tm maiores dificuldades
de acesso a tecnologia e informao, o papel do Estado favorec-los). O setor de economia
popular solidria compreendido pelo governo estadual como o conjunto de empreendimentos
associativos e autogestionrios, formados com o objetivo de manter renda e postos de trabalho a
partir da apropriao dos meios de produo pelos prprios trabalhadores uma concepo que
tem implicaes econmicas e polticas.
Em setembro de 2001, o programa Economia Popular Solidria foi regulamentado por lei,
constituindo o primeiro marco jurdico estadual no atendimento a este setor. O programa surgiu
como demanda forte da populao nas discusses do Oramento Participativo estadual (foi um
dos cinco programas mais votados dentro da temtica gerao de trabalho e renda, com 48.500
votos, reinvidicado em cerca de 290 dos 490 municpios).
Segundo dados de 2002, h 144 empreendimentos em atividade (10.600 trabalhadores
associados) e mais 87 em fase de implantao, alm de 86 empreendimentos que fracassaram
54

Caso emblemtico foi o da multinacional Ford, que pretendia se instalar no estado atravs de acordo de reduo
fiscal com a gesto anterior, mas foi impedida pela nova gesto, o que estabeleceu acirrada polmica sobre a postura
do PT gacho quanto s prioridades de desenvolvimento.

88

em sua atividade (por dificuldades financeiras ou at jurdicas, no caso dos trabalhadores que no
conseguiram assumir a fbrica em que trabalhavam). O perfil dos empreendimentos varia de
associaes populares formadas por desempregados em reas como costura, coleta seletiva e
panificao, at associaes e cooperativas de produtores rurais e empresas autogestionrias de
produo industrial (metalurgia, lanifcio e at uma de lcool combustvel).
A importncia da formao dos trabalhadores para a autogesto foi reconhecida atravs de
parceria com a ANTEAG, cujas equipes tcnicas distribuem-se pelas 22 regies do estado para
assessorar os empreendimentos quanto regulamentao jurdica, organizao interna e
consolidao das relaes de solidariedade e dos processos autogestionrios (at 2002, foram
110 cursos de autogesto para trabalhadores nos prprios locais de trabalho e 27 cursos de
autogesto para agentes de economia solidria).
Outro eixo de atuao a capacitao tcnica com nfase na inovao tecnolgica, atravs
de parceria com quatorze universidades. Destaca-se um projeto em vias de implantao para
formar cinco incubadoras, que no vo incubar o empreendimento e sim a tecnologia. O primeiro
projeto uma incubadora tecnolgica no setor de calados, muito importante no estado, para que
pequenos empreendimentos autogestionrios, que em geral acabam assumindo servios de
faco junto a empresas grandes, consigam desenvolver marca prpria, design, produo e
demais aspectos ligados tecnologia, ao mesmo tempo em que se organizem em uma federao.
A parceria com os tcnicos em autogesto e as universidades visa ainda responder s
dificuldades de financiamento, atravs de estudos de viabilidade econmica. Para facilitar o
financiamento, o governo tambm interveio no sentido de abrir linhas de crdito especficas junto
ao BNDES. Porm de modo geral as reas de crdito e de organizao em redes de cooperao
ainda representam grandes desafios para o apoio do governo economia popular solidria.
Na cidade de Porto Alegre, o governo adotou o termo economia popular, buscando caminhar
para a definio de polticas pblicas de gerao de trabalho para populaes de baixa renda. A
economia popular nem sempre solidria e autogestionria, mas algumas das aes da
Superviso da Economia Popular uma diviso da Secretaria Municipal de Produo, Indstria e
Comrcio contm forte contedo cooperativista e associativista, como no caso do projeto Aes
Coletivas. Ainda no h polticas pblicas amplas, mas o programa de Gerao de Renda da SEP
(que, alm do projeto Aes Coletivas, constitudo pelos projetos de Qualificao Profissional e
de Artesanato) pretende ir alm dos projetos simblicos, da ao demonstrativa e da
experincia. As Aes Coletivas destinam-se a potencializar o desenvolvimento de atividades
econmicas organizadas em empreendimentos coletivos, cuja produo de bens e/ou servios
seja capaz de gerar renda suficiente para auto-sustentar os grupos conveniados com o projeto, a
fim de que estes no dependam de subsdios governamentais posteriores. O projeto Unidades de
Coleta Seletiva apoia oito associaes (cerca de 260 pessoas) que participam da coleta seletiva
do municpio, atravs de cursos de formao, cedncia de equipamentos e construo de

89

pavilhes. O projeto de Fomento a Grupos de Economia Popular oferece acompanhamento,


tambm atravs de formao profissional e gerencial e cedncia de equipamentos, a trinta grupos
(cerca de 80 pessoas) que atuam em diversos ramos de atividade, visando a constituio de
cooperativas, associaes ou empresas solidrias.
As polticas do governo de Porto Alegre revelam o carter artesanal ainda atribudo aos
empreendimentos populares. A inovao e a tecnologia ficam a cargo de outra diviso da mesma
Secretaria, a Superviso de Apoio a Empreendimentos, que engloba as incubadoras empresariais
tecnolgicas (IETEC e IETINGA), o Parque Industrial da Restinga e a Central de Orientao ao
Empreendedor, programas destinados a apoiar e fortalecer pequenos empreendimentos, mas no
necessariamente autogestionrios ou populares.
H ainda projetos conjuntos entre o Governo do Estado do Rio Grande do Sul e a Prefeitura
Municipal de Porto Alegre, como a Feira Estadual de Economia Popular Solidria (em sua quarta
edio em 2002), onde associaes, cooperativas e empresas autogestionrias de vrias regies
do estado vm capital para comercializar seus produtos. Alm do poder pblico municipal e
estadual, entidades como a ANTEAG, a Critas-RS, as Pastorais da Terra e Operria e a
Cooperativa Central dos Assentamentos do RS tambm apoiam e promovem a Feira.
Em Belm, que h duas gestes consecutivas administrada pelo PT, o governo implantou o
Banco do Povo e os Laboratrios Organizacionais de Terrenos (LOT), programa de orientao
sobre como formar empresas ou cooperativas populares, a partir de financiamentos do Banco do
Povo. Os LOTs oferecem treinamento intensivo em atividades profissionais e aspectos gerais de
administrao, para que as famlias que recebem Bolsa-Escola no voltem situao de pobreza
depois do fim do programa de assistncia. Um dos exemplos mais significativos de estmulo ao
cooperativismo so os projetos desenvolvidos pela prefeitura nas praas da cidade (banheiros
pblicos, quiosques de alimentao, estacionamentos), que so administrados por cooperativas.
Outros governos estabeleceram convnios com entidades que trabalham com formao e
assessoria a empresas solidrias, a exemplo da ANTEAG no Rio Grande do Sul. A prpria
ANTEAG estabeleceu convnio com o Governo do Estado do Amap, atravs da Secretaria da
Indstria, Comrcio e Minerao, para assessorar empresas autogestionrias no estado, e
desenvolve atividades ainda em fase inicial (cursos) com prefeituras, destacando as dos
municpios de So Paulo, Diadema, Campinas, Franca, Vinhedo e Avar. No Rio de Janeiro, a
primeira incubadora universitria de cooperativas, a ITCP-COPPE/UFRJ, estabeleceu convnios
com a Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro, em meados de 1997, e com o Governo Estadual, no
fim do mesmo ano. No municpio de So Paulo, a ITCP-USP, a Unisol Cooperativas e o NAPES
(Ncleo de Apoio e Pesquisa em Economia de Solidariedade, uma ONG que atua na Zona Norte
da cidade), alm da ANTEAG, fecharam convnios com o governo recm-eleito. A ITCP-USP atua
junto a outras organizaes civis em projetos em parceria com a Prefeitura Municipal de
Guarulhos.

90

Em So Paulo, o governo da petista Marta Suplicy criou a Secretaria de Desenvolvimento,


Trabalho e Solidariedade, qual esto vinculados os principais programas sociais da gesto,
entre eles o programa de microcrdito So Paulo Confia e o programa Oportunidade Solidria
que destina-se capacitao para o empreendedorismo individual e coletivo, mas em sua
primeira fase compreende apenas a administrao de cursos, inclusive na rea de
cooperativismo, e sensibilizao para a proposta autogestionria. Cabe discutir a prpria
denominao do programa, alvo de crticas de entidades da economia solidria por enfatizar mais
a proposta do empreendedorismo do que a da economia solidria. Por outro lado, uma ao
importante para ampliar o debate sobre economia solidria foi a criao de uma Comisso para o
Desenvolvimento Solidrio, com representantes do governo e da sociedade civil, incluindo
entidades que assessoram empresas solidrias e autogestionrias e realizaram convnios com a
prefeitura para assumir os programas de formao.
Em Guarulhos, municpio de cerca de um milho de habitantes na Grande So Paulo, o
governo recm-eleito de Eli Piet, tambm do PT, vem estruturando uma srie de projetos para
incentivar o fortalecimento da organizao comunitria local, adotando o discurso da economia
solidria. Destaca-se o projeto-piloto Escola Itinerante, que, alm da prpria prefeitura, envolve
como parceiros a ITCP-USP, a cooperativa Integra, o Escritrio-Piloto da Escola Politcnica da
USP, a ONG Vereda (centro de estudos em educao) e o Centro Acadmico de Direito da USP,
alm do SESCOOP-SP (Servio de Aprendizagem em Cooperativismo, da OCESP), que oferece
parte do financiamento. O projeto prope a formao de trabalhadores na rea de construo civil
a partir da prpria prtica que consiste na construo de um equipamento comunitrio, como
uma creche ou uma escola , estimulando a constituio de uma cooperativa e a sensibilizao
para a cidadania, de forma integrada educao bsica. Cada um dos parceiros do projeto
responsvel pela formao nas reas envolvidas (cooperativismo, construo civil, educao
bsica e direitos de cidadania) e todo o processo participativo, com decises tomadas em
conjunto com a comunidade-alvo. O projeto-piloto foi implantado em 2001 no bairro Jardim
Ottawa, onde a comunidade decidiu construir um centro de formao profissional. O governo
pretende ainda estimular a formao de organizaes solidrias entre trabalhadores que recebem
a Bolsa-Auxlio ao Desemprego e fortalecer redes entre grupos que j existem, como no caso dos
artesos e de grupos de catadores de lixo. importante citar que o debate sobre a economia
solidria no ficou restrito Secretaria de Relaes de Trabalho: o objetivo envolver as demais
Secretarias de forma a estruturar uma equipe multidisciplinar dentro da prpria prefeitura para
realizar a formao em cooperativismo e autogesto junto comunidade local no futuro.

91

CAPTULO 4
As gestes do Partido dos Trabalhadores
na Prefeitura Municipal de Santo Andr
O programa Incubadora de Cooperativas da Prefeitura Municipal de Santo Andr foi
concebido como parte de uma proposta mais ampla de inovaes na gesto municipal que
combinam desenvolvimento econmico local com incluso social, redefinio da relao Estadosociedade, participao popular e modernizao administrativa e deve ser analisada dentro do
conjunto de idias e aes das gestes de Celso Daniel, prefeito eleito pelo Partido dos
Trabalhadores.
Este captulo parte de uma breve caracterizao do municpio de Santo Andr, incluindo a
evoluo da vida poltico-partidria e da organizao social que favorecem a ascenso de
governos de esquerda na regio. A seguir, apresentamos as caractersticas do governo do PT em
Santo Andr e os temas mais importantes por trs das prticas administrativas no municpio,
partindo da prpria reflexo terica do prefeito Celso Daniel para analisar as aes mais
significativas de suas gestes.
4.1. Santo Andr e o ABC: economia, poltica e sociedade
Santo Andr um dos sete municpios que formam o chamado Grande ABC (ou ABCD),
regio que compreende todo o sudeste da zona metropolitana de Grande So Paulo. Os outros
so: So Bernardo do Campo, So Caetano do Sul, Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande
da Serra1. Santo Andr faz fronteira com todos os municpios do ABC (menos Diadema) e
tambm com os municpios de So Paulo, Cubato, Suzano, Mogi das Cruzes e Santos. Sua
extenso territorial corresponde a 179 km (dos quais 38% em zona urbana e 62% em zona de
proteo a mananciais e bacias hidrogrficas) e sua populao atual de 648.433 habitantes
(tabela 1).
Tabela 1 Evoluo da populao residente 1970-2000

REGIO

1970

1980

1991

1996

2000

17.771.948

25.040.698

31.548.008

34.120.886

36.966.527

Grande ABC

988.677

1.652.781

2.048.674

2.224.096

2.349.181

Santo Andr

418.826

553.072

616.991

625.564

648.443

Grande So Paulo

Fonte: IBGE

Para tratar de um municpio do ABC, importante levar em conta o ABC como um todo. A idia de regio tem
presena muito marcante no cotidiano da populao local. A diviso administrativa no se refletiu na vida dos
moradores, cujo movimento entre os municpios da regio fluido e intenso: comum que se trabalhe em um
municpio, se more em outro, se estude em um terceiro, e assim por diante.

92

Como se sabe, o ABC considerado o mais importante plo industrial do pas resultado de
um acelerado processo de industrializao da regio que comeou na dcada de 1950,
principalmente com montadoras de veculos e mais tarde com indstrias qumicas e
petroqumicas. A regio ainda concentra cerca de 18% do PIB de todo o pas, mas desde a
dcada de 1980 vem passando por mudanas significativas em seu perfil produtivo: fechamento
de muitas indstrias (ou transferncia para outros municpios), reduo da mo-de-obra e dos
investimentos nas indstrias que permaneceram, diversificao da economia com expanso do
setor de comrcio e servios. Essas mudanas j foram interpretadas de diferentes ngulos e
envolvem fatores amplamente discutidos, entre eles: os processos de reestruturao produtiva
derivados das inovaes tecnolgicas da terceira revoluo industrial, a acelerao do processo
de abertura comercial, e o chamado custo ABC (alto custo de terrenos e tributos, acirrado pela
guerra fiscal entre municpios; saturao da infra-estrutura de transportes e energia; e, para
alguns, alta mobilizao sindical, o que elevaria os salrios). Evidentemente, alguns desses
fatores, sobre os quais no se pretende aprofundar aqui, derivam de mudanas na orientao de
polticas macroeconmicas, e atingem no s o ABC mas o pas como um todo embora a
regio, por conta da dimenso de seu parque industrial, esteja mais sujeita a sintomas de crise em
perodos recessivos agudos, o que inclusive leva alguns autores a relativizar a substituio do
setor industrial pelo setor tercirio (o crescimento do comrcio pode ser interpretado, por exemplo,
como uma capacidade de consumo potencial que j existia mas s agora satisfeita na prpria
regio). Em Santo Andr, a base econmica atual formada principalmente por indstrias dos
ramos automobilstico, qumico e txtil e cada vez mais pelo comrcio. O PIB municipal gira em
torno de U$ 6,35 bilhes (PIB per capita de U$ 9,8 mil).
O conjunto de mudanas no perfil produtivo do ABC se reflete diretamente sobre o mercado
de trabalho da regio, com a reduo de empregos no setor formal, principalmente na indstria.
Dados da Pesquisa de Emprego e Desemprego (SEADE/DIEESE) mostram que, em 1996, a taxa
de desemprego no ABC atingiu 16,2% da populao economicamente ativa (PEA) e, em 1999,
chegou a 22,5% (cerca de 264 mil pessoas). Em Santo Andr, a taxa de desemprego tambm tem
se mantido em torno de 18% da PEA (cerca de 60 mil pessoas), e, mesmo entre a populao
assalariada no setor privado, cerca de 20% no possuem carteira de trabalho assinada.
J o crescimento acelerado da cidade sobretudo a partir dos anos 1960, em decorrncia do
processo de industrializao no foi acompanhado de polticas urbanas correspondentes para
atingir toda a populao e o nmero de favelas e assentamentos irregulares cresceu
sensivelmente. Embora o ndice de desenvolvimento humano (IDH) de Santo Andr seja 0,8739
(considerado bom) e os servios municipais alcancem quase a totalidade da rea urbana
regularizada (98% no caso do saneamento e 87% no da urbanizao), a populao favelada ainda
sofre com a falta de acesso a moradia regularizada, infra-estrutura urbana e servios pblicos.

93

Em 1992, havia 94 favelas e assentamentos na cidade, segundo dados parcialmente


atualizados do primeiro mapeamento realizado pela PMSA, em 1989. Entre 1991 e 1996, a taxa
de crescimento anual mdio da populao favelada de Santo Andr foi de 3,78%, contra 0,31% da
populao total. Em 1997, o nmero havia subido para 137 favelas. Atualmente, estima-se que
120 mil pessoas (ou 18,5% da populao da cidade) morem em favelas incluindo as que j
foram urbanizadas mas precisam de regularizao fundiria2.
***
Para abordar as gestes petistas em Santo Andr e suas propostas para dar conta do quadro
de questes sociais e econmicas aqui esboado, cabe lembrar brevemente traos da vida
poltico-partidria e da histria de organizao social do municpio e do ABC. A histria poltica de
Santo Andr marcada pela presena determinante de pequenas oligarquias ou lderes polticos
locais, como afirma a cientista poltica Maria Teresa Sadek em um dos poucos trabalhos
acadmicos sobre a poltica do ABC:
Santo Andr, embora seja o maior colgio eleitoral do Estado depois da capital, palco de embates
polticos locais semelhantes ao de qualquer municpio do interior. (...) Pleitos locais sempre foram
competitivos, animando velhas rixas, criando novas. A polarizao de posies marca essas competies,
ainda que nem sempre ocorra em torno de princpios ideolgicos, mas vitalizada principalmente por questes
locais, centrada em nomes.

Sadek escreve em 1984, sobre o perodo do bipartidarismo. Mas, desde os anos 1970, a
maioria dos municpios do ABC j apresenta crescente perfil oposicionista e, a partir do fim dos
anos 1980, os partidos de esquerda do uma guinada importante na regio, conferindo maior
carter ideolgico s disputas eleitorais embora a popularidade pessoal dos lderes (em especial
no caso do Executivo municipal) continue a ser considerada um fator eleitoral importante.
Antes disso, porm, prevalecem traos clientelistas e personalistas4. Entre 1952 e 1967,
sucedem-se em Santo Andr prefeitos de origem oligrquica ou perfil populista (Fioravante
Zampol, Pedro DellAntonio, Oswaldo Gimenez e Lauro Gomes). Em 1968, j sob o
bipartidarismo, ganha em Santo Andr o candidato da ARENA, Newton Brando. Em 1972,
Brando sucedido por seu vice, Antnio Pezzolo (cujo vice, por sua vez, o ex-prefeito
Fioravante Zampol).
Em 1974, ano marcado pelas primeiras vitrias do MDB sobre a ARENA em vrios estados, a
oposio ultrapassa o governo nos votos para deputados federais e estaduais em So Paulo,
2

PMSA (Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao), Sumrio de Dados de Santo Andr, 1998.
Concentrao industrial e estrutura partidria: o processo eleitoral no ABC, 1966-1982, tese de Doutorado em Cincia
Poltica, USP, 1984, p. 141-2 (cabe lembrar que Santo Andr hoje o quarto colgio eleitoral do Estado depois da
capital, Campinas e Guarulhos). Sobre a histria poltica de Santo Andr, ver ainda os anais do 1 Congresso de
Histria da Regio do Grande ABC, realizado em 1990, pela PMSA, e o livro de O. Gaiarsa, Santo Andr: Ontem, Hoje,
Amanh, de 1991, tambm publicado pela PMSA.
4
Vale lembrar o episdio eleitoral de 1948, quando, aps uma dcada de interventores nomeados, h eleies diretas e
em Santo Andr ganha o candidato do PCB, o sindicalista e marceneiro de profisso Armando Mazzo. A Justia
Eleitoral imediatamente cassa os mandatos de todos os eleitos pela legenda comunista (13 vereadores, alm do
prefeito), e, em lugar de Mazzo, assume a prefeitura o segundo mais votado, Antnio Flquer, membro de uma das
famlias mais influentes na regio.
3

94

sendo que o ABC destaca-se em termos de crescimento da oposio: o MDB recebe 75,9% dos
votos na regio. Em 1976, todos os municpios do ABC elegem prefeitos do MDB, com exceo
de Ribeiro Pires. Em Santo Andr, Lincoln Grillo eleito com 49,4% dos votos, contra 32,9% do
ex-prefeito Newton Brando.
A partir da segunda metade da dcada de 1970, os movimentos populares e sindicais passam
a se reorganizar. No ABC, sociedades de amigos de bairros tornam-se mais combativas s
relaes de clientela com o poder pblico e organizaes sindicais de postura crtica ao
sindicalismo vinculado ao Estado comeam a se fortalecer. Destaca-se o papel ativo de militantes
cristos no ABC, o que influenciou de forma determinante o chamado sindicalismo autntico,
atravs das prticas democrticas j vivenciadas por metalrgicos ligados a movimentos da Igreja
(principalmente a Ao Catlica Operria, existente no ABC desde 1962, e a Pastoral Operria,
desde 1974) 5.
Em 1974, realizado o 1 Congresso dos Metalrgicos do ABC, e mobilizaes operrias
sucedem-se de forma crescente na regio at a primeira grande onda de greves, que comea em
maio de 1978 na Scania e logo se alastra por outras fbricas e em seguida por outros municpios
(So Paulo, Osasco, Campinas), prolongando-se at julho.
Em maro de 1979 acontece o segundo ciclo de greves na regio, considerado mais
organizado e combativo que o do ano anterior: tanto militantes da poca quanto pesquisadores
so unnimes em registrar a evoluo dos operrios em greve em direo a um maior grau de
conscincia e mobilizao. A greve assume maior significado poltico e contribui para que em So
Bernardo comece um movimento para a criao de um novo partido, capaz de representar
diretamente a classe trabalhadora o que o MDB no conseguia.
Nesse mesmo ano, o governo reorganiza o sistema partidrio com o objetivo de conter o
avano da oposio e atender s demandas populares por mudanas, mas a estratgia de dividir
a oposio foge em parte ao controle do regime, com a incorporao do PP (criado como partido
de centro) ao PMDB e principalmente com a fundao do PT, em 1980. Apesar do refluxo no
movimento sindical neste ano e nos anos seguintes, o novo partido ganha fora e logo agrega
uma ampla e flutuante diversidade de movimentos populares, organizaes sociais e intelectuais
de esquerda, sendo oficializado em 19826.
s vsperas do pleito municipal de 1980, o Congresso Nacional aprova emenda
constitucional prorrogando os mandatos de prefeitos e vereadores eleitos em 1976. Em 1982,
quando acontecem eleies diretas para todos os cargos (menos a presidncia), Celso Daniel
5

Sobre as lutas sociais no ABC na dcada de 70, ver P. Singer & V. Brant, So Paulo: o povo em movimento,
Petrpolis, Vozes/CEBRAP, 1980; R. Antunes, Formas da greve: o confronto operrio no ABC paulista 1978-1980 (tese
de Doutorado em Economia, USP, 1986); H. Martins, Igreja e movimento operrio no ABC (tese de Doutorado em
Sociologia, USP, 1986); A. Almeida, Movimentos sociais e histria popular: Santo Andr nos anos 70 e 80, So Paulo,
Marco Zero, 1992; e os Anais do I Congresso de Histria do ABC.
6
Sobre origens, estrutura e propostas do PT, ver M. Gadotti & O. Pereira, Pra que PT? Origem, projeto e consolidao
do Partido dos Trabalhadores, So Paulo, Cortez, 1989; e R. Meneguello, PT: a formao de um partido, 1979-1982,
So Paulo, Paz e Terra, 1989.

95

concorre pela primeira vez ao cargo de prefeito de Santo Andr (pelo PT) e alcana 25,93% dos
votos. Quem ganha o ex-prefeito Newton Brando (agora no PTB), que obtm 32,08% dos votos
(tabela 2). Dos 16 vereadores de Santo Andr, o PTB elege oito, o PT seis e o PMDB dois (tabela
7). Os resultados das eleies surpreendem no ABC, onde se esperava que o PT fosse muito
mais vitorioso, sobretudo em So Bernardo, bero histrico do novo movimento sindical. Mas o
partido chega ao poder municipal apenas em Diadema uma de suas duas primeiras prefeituras
(a outra foi a de Santa Quitria, no Maranho).
Em 1988, ano da primeira grande onda de gestes petistas, o PT perde em Diadema mas
ganha em Santo Andr, onde Celso Daniel obtm 49,59% do total de votos. O candidato do PTB
fica em segundo com 24,2%, e os demais candidatos somam menos de 7% dos votos (tabela 3).
Dos 17 vereadores, o PT elege oito, o PTB cinco, o PMDB trs e o PSDB um (tabela 7).
Em 1992, o PT no consegue eleger Jos Cicote como sucessor de Daniel. Cicote obtm
26% dos votos e Newton Brando assume mais uma vez, com 41% dos votos (tabela 4). A
derrota eleitoral do PT atribuda por militantes e analistas s divises internas do prprio partido.
Nas eleies de 1994, Celso Daniel elege-se deputado federal (o mais votado no municpio
de Santo Andr, com 71.534 votos), exerce dois anos de mandato e afasta-se em 1996 para
concorrer nas eleies municipais, elegendo-se no primeiro turno para sua segunda gesto como
prefeito de Santo Andr com 52,3% dos votos (tabela 5). Outros municpios do ABC tambm so
assumidos por governos de orientao progressista: Mau e Ribeiro Pires pelo PT, So
Bernardo pelo PPS e Diadema pelo PSB os dois ltimos por prefeitos que haviam sido do PT.
Em 2000, Celso Daniel reelege-se no primeiro turno com 60,25% dos votos (ou 70,13% dos
votos vlidos) para sua terceira gesto em Santo Andr (tabela 6). O PT elege sua maior bancada
na Cmara Municipal, com nove dos 21 vereadores (tabela 7). Nos outros municpios do ABC,
prefeitos do PT so eleitos em Diadema, Mau, Ribeiro Pires e Rio Grande da Serra.
4.2. O modo petista de governar em Santo Andr
Para analisar as gestes Celso Daniel em Santo Andr, e em especial o apoio economia
solidria dentro das estratgias de desenvolvimento local, preciso levar em conta suas
caractersticas enquanto administraes do Partido dos Trabalhadores. Ao longo da dcada de
1990, quando o PT chegou ao poder em vrios municpios (e alguns estados) e precisou enfrentar
os desafios cotidianos da administrao pblica, os governos petistas comearam a desenvolver
experincias de gesto com o objetivo de conciliar esses desafios com o carter democrtico e
popular (expresso que se tornou marca desses governos) que se pretendiam enquanto governos

96

Tabela 2 Resultados da eleio para


Prefeitura Municipal de Santo Andr 1982

1982 Candidatos

n votos % votos

Newton Brando (PTB)*

99.921

32,08%

Celso Daniel (PT)

80.773

25,93%

PMDB (3 candidatos)

66.422

21,32%

PDS (3 candidatos)

14.017

4,5%

Joo Carlos Lernic (PDT)

3.574

1,15%

Brancos

30.397

9,76%

Nulos

13.018

4,18%

Total

311.502

100%

Fonte: TRE/SP
* Brando agregou os votos de mais um candidato de sua legenda,
totalizando 103.301 votos (33,16%).
Tabela 3 Resultados da eleio para
Prefeitura Municipal de Santo Andr 1988

1988 Candidatos

n votos % votos

Celso Daniel (PT)

173.982

49,59%

Jos Cabral Amazonas (PTB/PCN)

84.884

24,20%

Lincoln Grillo (Frente Popular)*

12.448

3,54%

Jos Nanci (Santo Andr Melhor)**

5.758

1,64%

Cludio Andrade (PL)

3.852

1,09%

Maria Antonieta Carreira (PSP)

1.933

0,55%

Brancos

46.196

13,17%

Nulos

81.707

6,18%

Total

350.740

100%

Fonte: TRE/SP
* Frente Popular: PDT/PMDB, PMC, PCB, PC do B
** Santo Andr Melhor: PSDB, PSB, PV
Tabela 4 Resultados da eleio para
Prefeitura Municipal de Santo Andr 1992

1992 Candidatos

n votos % votos

Newton Brando (PTB)

156.499

41,1%

Jos Cicote (PT)

101.798

26,7%

Jos Nanci (PSDB)

19.023

5%

Jos Jacinto (PRP)

4.156

1,1%

Brancos

39.735

10,4%

Nulos

59.646

15,7%

Total

380.857

100%

Fonte: TRE/SP

97

Tabela 5 Resultados da eleio para


Prefeitura Municipal de Santo Andr 1996

1996 Candidatos

n votos % votos

Celso Daniel (PT)*

205.317

52,3%

Dulio Pisaneschi (PTB)**

99.179

25,7%

Jos F. de Arajo (PMDB)

12.186

3,1%

Joaquim da Silva (PSDB)

10.412

2,6%

Luiz Carlos Lozio (PLS)***

2.701

0,69%

Jos Carlos P. da Slva (PSB)****

2.437

0,62%

809

0,2%

10.277

2,6%

Nulos

48.636

12,4%

Total

391.954

100%

Edgard Fernandes (PSTU)


Brancos

Fonte: TRE/SP
* Aliana com PMN
** Aliana com PDT/PTB/PL/PFL
*** Aliana com PST/PSD
**** Aliana com PPS/PU/PRP/PC do B
Tabela 6 Resultados da eleio para
Prefeitura Municipal de Santo Andr 2000

2000 - Candidatos

n votos % votos

Celso Daniel (PT)

250.506

60,25%

Celso Russomano (PPB)

80.148

19,28%

Pina (PSDB)

14.293

3,44%

Elcio Riva (PPS)

10.745

2,58%

Jaime de Almeida (PSTU)

1.524

0,37%

Brancos

24.751

5,95%

Nulos

33.813

8,13%

Total

415.780

100%

Fonte: TRE/SP
Tabela 7 Nmero de vereadores eleitos para Cmara
Municipal de Santo Andr por partido 1982/2000

Partido

1982 1988 1992 1996 2000

PT

PTB

PMDB

PSDB
PDT

PFL

PV

1
1

PSB
2

PL

PPB

PFL
Total

16

Fonte: TRE/SP

17

21

21

21

98

de orientao socialista. Apesar das especificidades locais, o chamado modo petista de governar
passou a ser orientado por diretrizes gerais comumente traduzidas pelo binmio inverso de
prioridades participao popular: a primeira refere-se aos esforos para redirecionar as aes
governamentais de modo a atender prioritariamente s necessidades dos setores da populao
mais carentes dos servios pblicos, sobretudo nas reas sociais; a segunda, associada
implantao de espaos de participao dos cidados na gesto dos assuntos pblicos, comeou
com os conselhos populares e evoluiu para a institucionalizao de conselhos de polticas
pblicas, fruns temticos, conselhos gestores das unidades prestadoras de servios (escolas,
centros de sade etc.) e modelos de co-gesto do oramento municipal, como o oramento
participativo (OP)7.
Pode-se afirmar que em Santo Andr as administraes de Celso Daniel buscaram se
orientar por esse binmio. preciso ressaltar que isso se deve em grande parte ao prprio Daniel,
que se consolidou como referncia dentro do PT tanto pela experincia administrativa
acumulada na prtica ao longo de duas gestes e uma terceira incompleta, quanto pelo discurso
poltico coerente e compromissado com o iderio socialista e democrtico do partido. No por
acaso, em 2001 foi escolhido como coordenador do programa de governo do PT para as eleies
presidenciais de 2002 tarefa, assim como sua terceira gesto, bruscamente interrompida por
conta de seu assassinato.
Em seus vrios artigos, palestras e seminrios, o prefeito que era engenheiro civil de
formao e professor de administrao pblica na FGV e de economia na PUC/SP defendia um
modelo de gesto municipal pautado por princpios socialistas, combinando a inverso de
prioridades e a participao popular a um processo de reforma na estrutura e nos procedimentos
administrativos. Esses so os principais temas dentro de sua reflexo terica e suas prticas
administrativas:

radicalizao da democracia e papel do Estado na construo do socialismo: tema constante

para Celso Daniel, pode ser entendida como a afirmao de seu compromisso com o chamado
socialismo democrtico, buscando se contrapor tanto ao estatismo do socialismo real quanto ao
modelo de gesto que chamava de opo capitalista, seja neoliberal ou social-democrata. A
proposta de radicalizao da democracia assumida como valor estratgico (meio e fim) tambm
indica uma tentativa de redefinir a relao entre poder pblico e sociedade civil, contribuindo para
a construo de um modelo de gesto que atenda ao perfil democrtico e popular e seja capaz de
conciliar o princpio de justia social com a noo de cidadania e a poltica de direitos. Nesse
sentido, Daniel chamava freqentemente a ateno, na teoria como no cotidiano administrativo,
para a necessidade de se redefinir o papel do Estado na construo do socialismo.
Por exemplo, em artigo de 1991 escrito j durante sua primeira gesto, o prefeito analisava o
difcil incio das administraes petistas eleitas em 1988 marcado por contnuas crises com o
7

Ver captulo 2.

99

partido. Para Daniel, essas crises seriam derivadas em parte das origens do PT a partir de
movimentos sociais que negavam o Estado, o que contribua para que ainda houvesse muita
resistncia dentro do partido com relao ao Estado e ao institucional:
Os movimentos sociais, em seu processo de luta, foram elaborando socialmente, pouco a pouco,
valores calcados na idia de direitos (...) A amplitude desses direitos numa sociedade profundamente
desigual, como a brasileira choca-se, porm, com a estreita capacidade que possuem as administraes
municipais de absorv-los, sobretudo de imediato. A inexistncia, no PT, de uma concepo de
administrao, faz com que tal contradio se apresente como crise em cada momento de luta social que
envolva uma prefeitura petista. Tm toda razo aqueles que vem nesses impasses a necessidade de
definies estratgicas, em particular as relativas ao socialismo. Este exige a transformao, no s do
Estado, mas tambm da sociedade.

participao popular: um dos pilares do binmio petista e tema fundamental para Celso

Daniel9. A redefinio da relao Estado-sociedade implcita em sua proposta de radicalizao da


democracia passa necessariamente pelo fortalecimento de espaos legtimos de democracia
participativa. Para alm da centralidade que o oramento participativo adquiriu dentro das
administraes petistas, Daniel enfatizava a adoo de outras formas de gesto partilhada entre
poder pblico e sociedade civil, como os conselhos gestores de polticas pblicas municipais, os
fruns temticos permanentes para discusses mais amplas, e at modalidades mais informais de
participao, incluindo o prprio envolvimento individual do cidado na reivindicao e fiscalizao
dos servios da Prefeitura.
A experincia do OP em Santo Andr foi iniciada ainda na primeira gesto de Daniel,
interrompida na gesto que o sucedeu, e reformulada a partir da segunda gesto, a fim de tornar o
modelo mais eficiente e representativo. A estrutura atual envolve 19 plenrias regionais e 8
plenrias temticas, realizadas em duas rodadas (informativa e deliberativa), com uma rodada
intermediria e a eleio de representantes para o Conselho Municipal do Oramento,
responsvel pela fiscalizao das aes definidas dentro do OP e pela contnua reavaliao do
modelo10.
Alm do CMO, h mais 19 conselhos temticos (educao, sade, direitos da criana e do
adolescente, transporte etc.) todos de carter paritrio de acordo com a Lei Orgnica do
Municpio (o nmero de conselheiros indicados pelo governo igual ao dos eleitos pela sociedade
civil) e criados por iniciativa do prefeito, sob aprovao da Cmara Municipal e quatro fruns
permanentes (educao e cidadania, juventude, centro da cidade e portadores de deficincia).
Destaca-se ainda a experincia dos grupos de Teatro do Oprimido, que desenvolvem atividades
teatrais visando estimular a participao popular a partir das tcnicas idealizadas pelo teatrlogo
Augusto Boal (que supervisionou o projeto junto PMSA).
8

C. Daniel, Contradies: relao mal resolvida, in: Teoria Debate, n 14, abr/mai/jun/1991.
Ver C. Daniel, Participao Popular, in: Teoria Debate, n 2, mar/1998; Gesto local e participao da sociedade, in:
R. Villas-Boas, Participao Popular nas Gestes Locais, So Paulo, Plis, 1994, pp. 21-41.
10
Para uma anlise, ver M. C. Carvalho, & D. Felgueiras, Oramento Participativo no ABC (Mau, Ribeiro Pires, Santo
Andr), gesto 1997-2000 (Publicaes Plis, n 34), So Paulo, Plis, 2000.
9

100

O grupo participacionista tem grande importncia poltica dentro da administrao do PT em


Santo Andr e presena ativa na definio de diretrizes e estratgias de governo para o
desenvolvimento social, econmico e urbano. Ao estabelecer a participao popular como uma
das prioridades de sua segunda gesto, Daniel criou um rgo especial, o Ncleo de Participao
Popular (NPP), vinculado diretamente ao seu gabinete. Em sua terceira gesto, com os bons
resultados alcanados, o prefeito conferiu mais fora ao NPP, transformando-o em uma
secretaria: a Secretaria de Participao e Cidadania, que, alm dos programas participativos,
assumiu as Assessorias da antiga Secretaria de Cidadania e Ao Social (Direitos da Mulher,
Terceira Idade, Pessoas Portadoras de Deficincia, e Direitos da Criana e do Adolescente).

inverso de prioridades: o outro pilar do binmio petista, concebido por Daniel em dois

sentidos: o uso e a captao dos recursos pblicos. No primeiro caso, trata-se de deixar de gastar
em obras monumentais especialmente no sistema virio para investir em pequenas obras, de
implantao de infra-estrutura bsica e ampliao ou melhoria da qualidade dos servios pblicos.
Embora essas aes costumem atingir muito mais a populao carente da periferia, Daniel
reconhecia a necessidade de governar para toda a cidade e defendia uma ampla poltica de
alianas para sustentar o projeto de radicalizao da democracia. Ele tambm admitia que as
carncias no seriam completamente eliminadas, porque os recursos eram escassos. nesse
sentido que insistia no debate sobre o segundo caso de inverso, a captao, que trata de garantir
formas de receita prpria que possibilitem a inverso de prioridades do primeiro caso. Desde sua
primeira gesto, Daniel defendia a cobrana progressiva do IPTU fonte mais importante de
receita prpria dos municpios , de modo a incidir mais sobre os que pudessem pagar mais. Por
outro lado, o prefeito sempre ressaltou a importncia de parcerias com a sociedade civil, inclusive
no mbito da poltica externa, e foi um grande articulador de convnios com instituies nacionais
e estrangeiras e organismos internacionais.

reforma administrativa: tema organicamente ligado redefinio da relao Estado-sociedade

e coerente com o princpio da participao popular. Celso Daniel considerava que transformar a
prefeitura por dentro em estrutura, procedimentos e valores era condio indispensvel para a
realizao de uma gesto democrtica e popular. Por um lado, criticava a forte persistncia de
prticas clientelistas e personalistas, inclusive dentro de administraes de esquerda, e
considerava problemtico que no se discutisse isso com tanta ateno dentro dos prprios
governos democrticos. Para combater essas prticas, que via como herana da cultura poltica
do pas, Daniel propunha a democratizao de informaes, a transparncia dos critrios e
procedimentos da prefeitura, e a ampliao da eficincia e da qualidade no atendimento aos
cidados. Por outro lado, criticava a nfase no critrio de eficincia da proposta liberal de reforma
administrativa que resultaria na reduo do tamanho da prefeitura e no esvaziamento de reas
de servios essenciais e defendia, ao invs, combinar a democracia com a eficcia (esta
subordinada quela). Portanto, para Daniel no se tratava nem de um Estado total nem de um

101

Estado mnimo, mas sim de um Estado local forte, onde a participao da comunidade seria
fundamental.
O exerccio da cultura poltica dos direitos pelas administraes passa pelo cotidiano do poder poltico
local. (...) Opera-se uma alterao radical da relao com a comunidade ao se substituir o uso clientelista de
empregos pblicos, doaes de terrenos ou moradias e atendimento personalizado por concursos pblicos
idneos, critrios claros de acesso a programas habitacionais e procedimentos transparentes, iguais para
todos, para a prestao de pequenos servios.

11

Destacamos em sua proposta a importncia de uma nova poltica de recursos humanos. Em


primeiro lugar, Daniel levantava a necessidade de valorizar o funcionrio pblico atravs de bons
salrios e boas condies de trabalho, mas entendia que, mais do que a poltica salarial, era
importante criar condies diferenciadas de trabalho, onde os servidores se percebessem como
parte do governo e se comprometessem com suas polticas inovadoras:
(...) [A] postura de uma administrao democrtica e popular no pode ser ambgua: no dilema entre o
nvel salarial de seus servidores e a preservao da capacidade de investimento em obras e servios, a
prioridade cabe a esta ltima. (...) A experincia tem demonstrado, ademais, que recomposies salariais
substanciais, num ambiente impregnado de valores paternalistas, no conseguem, por si s, viabilizar
melhorias no desempenho do aparelho administrativo e a conquista da confiana da categoria por parte do
governo.

12

Em segundo lugar, o prefeito enfatizava o papel vital dos procedimentos de treinamento e


formao dos funcionrios pblicos:
Isso inclui aes ligadas ao desenvolvimento gerencial, ao aprimoramento profissional e criao de
condies para o florescimento de uma nova cultura administrativa, centrada na noo de direitos. (...) [A]s
diretrizes dessa poltica de recursos humanos devem integrar a preocupao com o aperfeioamento tcnico
e com a democratizao da relao dos servidores com a comunidade o que inclui o estmulo
participao popular.

13

A reforma do Executivo local se tornou uma das prioridades da segunda gesto de Celso
Daniel, quando ele lanou o premiado programa de Modernizao Administrativa, com o objetivo
de melhorar a prestao dos servios pblicos e democratizar as informaes sobre a
administrao, de forma a ampliar seu controle por parte da sociedade civil, atravs de aes de
atendimento rpido e diferenciado ao cidado (a Rede Fcil) e a figura do ouvidor (ombudsman)
da cidade de Santo Andr, eleito por um colegiado composto por representantes da sociedade
civil14. O programa tambm estabeleceu estratgias de conscientizao e valorizao do servidor
pblico, como as oficinas de sensibilizao sobre a necessidade de mudanas nos valores da
administrao pblica, a criao da Escola de Formao em Administrao Pblica Paulo Freire

11

Daniel, Contradies..., op. cit.


Ibidem
13
Ibidem
14
Em 1999, o programa de Modernizao Administrativa da PMSA foi uma das vinte melhores experincias do Brasil
escolhidas pelo Prmio Gesto Pblica e Cidadania, da Fundao Ford e Fundao Getlio Vargas, e em 2000, foi uma
das 100 melhores experincias do mundo selecionadas pelo Centro de Assentamentos Humanos (Habitat) da ONU.
12

102

(EFAP) e o programa de alfabetizao e ensino fundamental para os servidores. De acordo com a


PMSA:
Dada a perspectiva de mudana organizacional pretendida pelo Programa de Modernizao, busca-se
despertar no servidor a conscincia profissional e de cidado, que exerce uma funo social e poltica de
extrema relevncia para a sociedade. Pretende-se tambm desenvolver novos paradigmas e valores sobre o
trabalho, estimulando o potencial criador e transformador de cada servidor; alterar a concepo sobre o
trabalho, presente no pensamento e na prtica dos servidores. Enfim, recuperar o papel e a auto-estima dos
servidores.

15

***
Em textos e entrevistas mais recentes, Daniel passou a criticar a tentativa de sintetizar o
modo petista de governar como uma soma de programas exemplares sem conexo entre si, e
chamava a ateno para a necessidade de redefinir esse modelo para alm do binmio que o
caracterizou tanto em termos de agenda (contedo) quanto de estrutura e procedimentos
administrativos (forma). No primeiro caso, trata-se de reafirmar o compromisso com o iderio
socialista, desenvolver o tema da inverso de prioridades em direo ao conceito mais amplo de
incluso social, e incorporar temas como desenvolvimento local em termos econmicos,
urbanos e ambientais. No segundo caso, trata-se de aprimorar as formas de participao popular,
fortalecer a sinergia entre Estado e sociedade civil, e ampliar a modernizao administrativa. Num
caso e no outro, as idias e prticas de Celso Daniel mostram-se extremamente sintonizadas com
o debate mundial sobre os atuais desafios do poder local j anunciados no captulo 2.
Ao lado dos temas de aperfeioamento das formas de participao e aprofundamento da
reforma administrativa, os principais temas relativos nova agenda de gesto so:

desenvolvimento econmico local: aqui Celso Daniel mostrava-se afinado com a crescente

atuao do poder local como promotor do desenvolvimento econmico e da gerao de trabalho e


renda. Mas, para ele, essa atuao precisava necessariamente se orientar pelos princpios dos
governos democrticos e populares ao contrrio das propostas inspiradas na competio
individualista e na busca de reduo de custos (especialmente atravs da reduo de direitos
trabalhistas):
H governos conservadores que promovem iniciativas de desenvolvimento econmico, mas de maneira
excludente (...) no s comprometem de maneira pesada o nosso pacto federativo, como comprometem
em perspectiva as prprias finanas do municpio considerado.

16

Para alm das polticas compensatrias e setoriais voltadas para a gerao de emprego e
renda (formao profissional, doao de terrenos ou incentivos fiscais), Daniel defendia a
formulao e implementao de um modelo de desenvolvimento local capaz de envolver a
dinmica da economia regional de maneira integrada, baseado em valores e referncias voltados

15

PMSA, Programa de Modernizao Administrativa, in: Santo Andr, Cidade Futuro, 2001.
Daniel, entrevista a M. Alves e H. Souza (Os eleitos: entrevistas com sete prefeitos), in: Teoria & Debate, n 46,
nov/dez 2000/ jan 2001, pp. 18-25.

16

103

ao fortalecimento da cidadania e empunhado por um bloco social e poltico comprometido com


sua colocao em prtica17.
Um dos elementos fundamentais desse modelo o foco na pequena e micro economia local,
incluindo o fortalecimento da economia solidria termo ao qual o governo de Santo Andr
tambm aderiu. Outros elementos importantes so: a sustentabilidade do modelo; a articulao
regional; a nfase em aes de fomento (captao de investimentos, qualificao, inovao
tecnolgica); a sinergia entre atores locais pblicos e privados, com a construo de espaos
democrticos para discutir o tema do desenvolvimento; a sintonia com especificidades locais
(reestruturao dos principais setores econmicos locais, apoio s iniciativas empreendedoras
dos setores populares); a aposta no fortalecimento dos chamados clusters (segmentos e cadeias
produtivas cujas empresas apresentem complementaridade).
Entre os exemplos estudados por Celso Daniel e sua equipe de governo esto os modelos de
desenvolvimento econmico local da terceira Itlia e da regio metropolitana de Barcelona. O
prefeito citava sobretudo a terceira Itlia que alcanou ndices positivos de crescimento
econmico e distribuio social num quadro macroeconmico adverso, a partir de um modelo
baseado em pequenos empreendimentos (inclusive cooperativas) com apoio de agncias de
desenvolvimento criadas atravs de parceria entre governo e sociedade , para defender a
hiptese de que, mesmo com os limites de um projeto local diante do peso de decises
internacionais e das polticas do Estado central, o modelo regional teria condies de adquirir
autonomia relativa real, por possuir dinmica e caractersticas prprias.
Para o Grande ABC, Daniel defendia duas direes: o investimento para manter as grandes
empresas, ainda muito presentes na vida econmica local, e a prioridade ao fortalecimento das
micro, pequenas e mdias empresas, inclusive a economia solidria:
Esta segunda direo crucial para a regio, no apenas em funo de preferncias ideolgicas, mas
em especial porque seu sucesso reduziria positivamente a dependncia que o Grande ABC herdou do
grande capital industrial.

18

Mas o prefeito chamava ateno para a importncia de alianas econmicas com a grande
empresa, lembrando que esta nem sempre excludente em relao nfase na economia
solidria e no pequeno capital.
(...) [F]az todo sentido, do ponto de vista democrtico e popular, priorizar as micro, pequenas e mdias
empresas e a chamada economia solidria em especial, cooperativas de trabalhadores e de microcrdito ,
com o intuito de construir alianas com o pequeno capital e moldar formas de produo alternativas
empresa privada. No entanto, prioridade no pode ser confundida com exclusividade. (...) [N]a prtica, nem
todos os setores do grande capital sero adversrios da alternativa democrtica e popular.

17

19

Daniel, A gesto local no limiar do novo milnio, in: I. Magalhes et al. (orgs.), Governo e cidadania: balano e
reflexes sobre o modo petista de governar, pp. 182-242.
18
Ibidem, p. 201.
19
Ibidem, p. 200.

104

O desenvolvimento econmico com gerao de emprego e renda foi uma das prioridades
definidas em seu programa de governo 1997-2000, apresentado em 1996. Quando assumiu em
1997, Celso Daniel desdobrou a antiga Secretaria de Planejamento (SEPLAN) em novos rgos:
a Coordenadoria de Planejamento Estratgico (vinculada ao gabinete do prefeito), a Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitao (SDUH), a Secretaria de Finanas (SF), e a Secretaria de
Desenvolvimento Econmico e Emprego (SDEE). Essa ltima foi dividida em dois departamentos:
o Departamento de Desenvolvimento Econmico (DDE), que j existia antes como parte da
SEPLAN, e o Departamento de Gerao de Emprego e Renda (DEGER), criado com o objetivo
principal de construir polticas de gerao de emprego e renda atravs de estratgias de
reinsero no mercado de trabalho formal ou criao de formas econmicas alternativas. Para
assumir a secretaria, Daniel escolheu um ex-executivo da multinacional Rhodia, Nelson Tadeu,
como interlocutor com o setor empresarial. A equipe do DEGER foi formada por tcnicos oriundos
de entidades sindicais e instituies vinculadas, principalmente o DIEESE. O objetivo era articular
as aes dos dois departamentos, favorecendo o dilogo entre o setor das grandes empresas e
as entidades de representao dos trabalhadores, a fim de promover a economia local. Mas os
principais programas desenvolvidos durante esta gesto foram os de gerao de emprego e
renda.
A primeira iniciativa importante do DEGER foi a criao de um programa de microcrdito, em
maio de 1998. O Banco do Povo de Santo Andr foi concebido como uma ONG mista, onde a
PMSA um dos parceiros, junto com dois sindicatos de empresrios (a ACISA, de
estabelecimentos comerciais e industriais, e o SETRANS, de empresas de transporte de carga) e
dois sindicatos regionais de trabalhadores (metalrgicos e bancrios), alm de contar com apoio
da Unio Europia, do BNDES e do SEBRAE/SP. At o fim da gesto, o DEGER implantou mais
trs programas importantes: a Central de Trabalho e Renda (CTR) parceria com a CUT e o
Ministrio do Trabalho e Emprego que atende a trabalhadores e empregadores atravs das
aes do Sistema Pblico de Emprego (qualificao profissional, cadastro e orientao a
desempregados, intermediao de mo-de-obra, e sistema de informaes sobre o mercado de
trabalho); e dois programas de formao e apoio ao associativismo (Incubadora de Cooperativas)
e ao pequeno empreendedorismo individual (Empreendedor Popular) esses dois relatados
adiante de forma mais detalhada.

articulao regional: dentro das estratgias de desenvolvimento econmico, Daniel defendia a

necessidade de planejamento conjunto entre todos os municpios do ABC, e foi um dos principais
articuladores dos fruns regionais que hoje atuam na regio. Em 1990, ajudou a criar o Consrcio
Intermunicipal do Grande ABC, que tem o objetivo de coordenar polticas municipais de
desenvolvimento. No perodo em que Celso Daniel esteve afastado da prefeitura (1993-1996), a
influncia do Consrcio teve significativa reduo. Nesse perodo, a articulao foi maior dentro da
sociedade civil, culminando na criao do Frum da Cidadania, em 1995, com mais de 100

105

organizaes (ONGs, associaes de empresas, sindicatos de trabalhadores, movimentos


ecolgicos etc.). Quando Daniel reassumiu a PMSA, em 1997, foi criada a Cmara Regional do
Grande ABC, com representao tripartite: sociedade civil, setor pblico (alm do Consrcio
Intermunicipal, tambm membros do governo estadual e dos legislativos municipal, estadual e
federal), e economia local (representantes de empresas e de trabalhadores). Um ano e meio
depois, foi criada a Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC, com representantes
do setor privado (empresas, sindicatos e o SEBRAE, com 51% das cotas de participao) e do
Consrcio Intermunicipal (com 49%) considerada um grande avano em termos de iniciativa de
desenvolvimento regional (por exemplo, ao contrrio da Cmara Regional, que no possui figura
jurdica, a Agncia de Desenvolvimento Econmico tem carter legal e pode realizar convnios e
contratos). O papel do prefeito Celso Daniel na constituio desses espaos de planejamento
regional foi to importante que no exagero dizer que, aps seu assassinato, houve um
enfraquecimento do tema e agora preciso retom-lo e fortalecer os fruns existentes.

desenvolvimento urbano: idia que para Celso Daniel tinha a ver com a superao da diviso

centro-periferia e passaria pela reapropriao pblica dos espaos urbanos. nesse sentido que
ele defendia a revalorizao dos centros da cidade e de cada bairro atravs de aes urbansticas
porque, ao invs dos que consideravam isso como traio ao princpio de inverso de
prioridades e ao compromisso com a periferia, Daniel concebia os centros como locais
legitimamente democrticos. Sua proposta de cidade policntrica era uma das diretrizes para o
desenvolvimento, inclusive em termos econmicos, atravs de aes de fomento ao comrcio
nestes centros revalorizados.

desenvolvimento ambiental: reconhecendo a importncia da dimenso ambiental do

desenvolvimento, Celso Daniel defendia que a construo de um novo modelo precisava


representar uma alternativa ao desenvolvimento das foras produtivas a qualquer preo, o que
ele chamava de modelo produtivista. Em Santo Andr, esse tema adquire grande relevncia,
porque 62% do municpio localiza-se em rea de proteo de mananciais. Um dos projetos mais
recentes da atual administrao o GEPAM (Gerenciamento Participativo de reas de
Mananciais), que procura estimular a recuperao e preservao de reas de proteo ambiental
ocupadas por assentamentos irregulares, sobretudo na regio da subprefeitura de Paranapiacaba
e Parque Andreense (distrito de Santo Andr). A abordagem do GEPAM, parceria da PMSA com a
Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional e a Universidade de British Columbia, leva
em conta tanto a questo ambiental como a questo social por isso, no passa pela remoo
das comunidades assentadas mas sim pelo estmulo ao seu envolvimento no projeto, atravs de
aes integradas que promovam a organizao, o acesso aos direitos sociais e o
desenvolvimento econmico, e possibilitem a participao destas comunidades nas decises
sobre o gerenciamento ambiental da regio.

106

incluso social: tema que comea a ser desenvolvido por Celso Daniel, na teoria e na prtica,

a partir da metade de sua segunda gesto, como um aprofundamento da inverso de prioridades,


diante do crescente debate mundial sobre o conceito de excluso, mais amplo que a noo de
pobreza material. Na direo desse debate (tratado brevemente no captulo 1), Daniel concebia a
excluso como fenmeno multidimensional (de carter no s econmico como tambm poltico,
social, cultural e urbano) e defendia que polticas setoriais eram insuficientes para dar conta do
fenmeno. Em sua abordagem, a integrao entre as aes da nova agenda governamental
deveria ser elemento indispensvel o que em Santo Andr resultou na construo do Programa
Integrado de Incluso Social (PIIS), examinado a seguir.
Tudo junto, ao mesmo tempo, no mesmo lugar
O binmio inverso de prioridades participao popular j norteava propostas e aes da
primeira gesto do PT, quando a PMSA, atravs de sua Secretaria de Habitao e com a ajuda de
movimentos sociais e associaes civis, mapeou as favelas do municpio e implantou programas
de urbanizao (ou pr-urbanizao, nas favelas identificadas como reas no passveis de
urbanizao imediata ou no consolidveis, por exemplo reas de proteo ambiental). Essas
aes que tambm envolveram rgos e secretarias das reas de educao, obras, transporte,
sade, saneamento ambiental e assessoria mulher atingiram, em maior ou menor grau, todas
as favelas que existiam ento no municpio. Elas foram descontinuadas na gesto 1993-1996
(perodo em que o nmero de favelas aumentou) e retomadas quando o PT reassumiu a
prefeitura, mas dessa vez com nfase na articulao de polticas pblicas de incluso social.
O programa de governo 1997-2000, apresentado em 1996, levantava cinco grande
prioridades (chamadas marcas de governo): desenvolvimento econmico com gerao de
emprego, educao como prioridade das prioridades sociais, cidade agradvel, participao
popular e modernizao administrativa. Ao longo das experincias concretas de implementao
dessas prioridades, o governo identificou a necessidade de reorientar suas estratgias e, em
1998, props a redefinio de algumas marcas. A mudana mais significativa envolveu a marca
relativa educao, que agregou outros programas sociais e foi rebatizada como incluso social.
A nova proposta no se limitava a reunir programas de combate excluso social j
existentes, mas sim de reformul-los e sobretudo reformular sua forma de articulao, a partir de
uma estratgia integrada. A abordagem integrada de polticas pblicas de incluso social nasceu
do cruzamento entre as reas da cidade escolhidas para implantao dos programas de
urbanizao integral qualificada e garantia de renda familiar mnima reas que coincidiam entre
si. De modo caracterstico em uma gesto conduzida por um administrador que acumulava as
funes de acadmico, a adoo da nova marca envolveu a reflexo terica sobre a incluso
social. Sob coordenao do prprio prefeito, a equipe de governo realizou oficinas de
planejamento, com o objetivo de definir o conceito de incluso social a partir da redefinio do

107

conceito de excluso social que, como vimos, era concebida por Celso Daniel como um
fenmeno multidimensional. nesse contexto que se deu a elaborao e implementao do
premiado Programa Integrado de Incluso Social (PIIS), que se tornou o programa mais
importante da segunda gesto Celso Daniel20.
De acordo com a expresso que se tornou uma de suas marcas tudo junto, ao mesmo
tempo, no mesmo lugar , o PIIS prev a articulao entre polticas de diferentes reas atravs
de programas desenvolvidos simultaneamente e gerenciados matricialmente (princpio da
integrao), a implantao desses programas dentro de um mesmo espao fsico, para melhor
apreenso das necessidades locais (princpio da territorializao), e o envolvimento da
comunidade-alvo na deciso e implementao de todas aes (princpio da participao) tudo
isso com o objetivo de superar o carter usualmente compensatrio das polticas de combate
excluso, saindo do crculo vicioso da pobreza.
Para dar conta do carter multidimensional da excluso, o PIIS prope aes em trs
dimenses urbana, social e econmica: alm dos programas de urbanizao e renda mnima, o
PIIS envolve programas de educao de crianas, jovens e adultos, ensino profissionalizante,
sade da famlia, limpeza urbana e educao ambiental, atividades esportivas e recreativas,
microcrdito, e estmulo formao de pequenos empreendimentos ou cooperativas (tabela 8).
A temtica de gnero est presente em todas as reas, atravs de um programa que prope
a discusso das relaes de gnero dentro dos demais programas (por exemplo, sade da mulher
e preveno de DST/AIDS, junto ao programa Sade da Famlia, e crescente papel da mulher na
renda familiar, junto ao programa Renda Mnima), sob responsabilidade da Assessoria aos
Direitos da Mulher.
As temticas de resgate da cidadania e estmulo participao comunitria tambm
perpassam todas as aes, atravs de canais diretos de relao entre o poder pblico e a
populao, como o Oramento Participativo espao onde so deliberadas algumas das aes a
serem implantadas ou as prprias reunies com os tcnicos da PMSA, da a presena ativa da
SPC no acompanhamento do PIIS.

20

O PIIS alcanou reconhecimento nacional e internacional. Em 2000, o programa ganhou o Prmio Gesto Pblica e
Cidadania, da Fundao Ford e Fundao Getlio Vargas, como destaque entre as cinco melhores experincias de
poltica pblica do pais. Em 2001, o programa foi a nica experincia brasileira entre as dezesseis escolhidas pelo
Centro de Assentamentos Humanos da ONU para serem apresentadas na Conferncia Habitat II (Instambul + 5), em
Nova Iorque.

108

Tabela 8 Dimenses e Programas do PIIS (Programa Integrado de Incluso Social)


rgo Responsvel

URBANA
SOCIAL

DIMENSO da INCLUSO SOCIAL

ECONMICA

PROGRAMA

DESCRIO

Gesto
Gesto
1997/200 2001/200
0
4
SCAS
SISH
Prefeitura

EQUIPE LOCAL

Garantia de Renda
Mnima Familiar

Complementao de renda familiar; atividades scioeducativas de acompanhamento e orientao

Banco do Povo

Microcrdito

SDEE

SDET Prefeitura / Sindicato / Assoc. empresrios

Ensino
Profissonalizante

Cursos profissionalizantes para jovens e adultos

SEFP

SEFP Prefeitura / Sindicatos / ONG local

Incubadora de
Cooperativas

Formao e acompanhamento de cooperativas e


associaes

SDEE

SDET Prefeitura / Sindicatos / Coop. Industriais/


Universidade

Empreendedor
Popular

Formao e acompanhamento de pequenos


empreendedores

SDEE

SDET Prefeitura / Sindicato / Coop. Industriais/


Universidade

Trabalhador Cidado

Aes profissionalizantes para jovens e adultos

SEFP

SEFP Prefeitura / ONG local / Comunidade

Urbanizao
Qualificada

Implantao de saneamento, infra-estrutura e equipamentos


pblicos; melhorias habitacionais; regularizao de terrenos

SDUH

SISH

Coletores
Comunitrios

Coleta de lixo nos ncleos de difcil acesso para


caminhes; atividades de educao ambiental

Sade da Famlia

Atendimento domiciliar para acompanhamento preventivo da


sade da famlia (em especial crianas, gestantes e idosos)

MOVA/SEJA

MOVA - Alfabetizao de jovens e adultos / SEJA Ensino supletivo de jovens e adultos

SEFP

Criana Cidad

Atividades esportivas e recreativas para crianas e


adolescentes (7 a 17 anos)

SCAS

Ciranda Comunitria

Atividades de orientao familiar para acompanhamento


de crianas (0 a 6 anos)

SEFP

Gnero e Cidadania

Atividades de sensibilizao sobre relaes de gnero

SCAS

SPC

Prefeitura + ONG local

SCAS

SPC

Prefeitura / Comunidade (agentes)

Reabilitao Baseada Atividades de sensibilizao e orientao para melhoria


na Comunidade
de vida de portadores de deficincia

Prefeitura / Comunidade (agentes fiscalizao /


auto-contruo)

SSM/ SEMASA Comunidade (agentes)


SEMASA

SS

SS

Prefeitura (treinamento) / Comunidade (agentes)

SEFP Prefeitura (metodologia / formao) / Comunidade


(agentes e locais)/ Igrejas, escolas etc. (locais)
SPC

Movimento comunitrio (formao e agentes) /


Comunidade (agentes e locais)

SEFP Prefeitura + ONG local (treinamento e agentes) /


Comunidade (agentes)

109

O PIIS foi inicialmente implantado como piloto em quatro ncleos habitacionais: SacaduraCabral, Tamarutaca, Quilombo II e Capuava (tabela 9). Eles foram escolhidos entre as 137
favelas do municpio por critrios tcnicos alta densidade populacional (juntos correspondem a
quase 14% de toda a populao favelada da cidade), alto grau de consolidao (todos tm mais
de 30 anos de ocupao), impacto na recuperao ambiental e critrios polticos maior
organizao das comunidades e maior participao no OP. Para a gesto 2001-2004, porm, um
dos principais objetivos estender o PIIS das reas-pilotos para o conjunto da cidade.
Tabela 9 Ncleos habitacionais atendidos pelo PIIS

Ncleo
Sacadura Cabral
Tamarutaca
Quilombo II
Capuava
Total

n habitantes
3.020
5.200
822
7.000
16.042

n famlias
780
1.300
230
1.327
3.637

data ocupao
1966
1971
1967
1966

Uma forma de ampliar o envolvimento da comunidade foi a formao de agentes


comunitrios, escolhidos entre os prprios moradores dos ncleos e treinados por equipes das
secretarias ou por entidades da sociedade civil que atuam em parceria com a prefeitura, com o
objetivo de executarem alguns dos programas, por exemplo: os agentes comunitrios de sade
preventiva da famlia (treinados pela SS); os monitores do MOVA, o Movimento de Alfabetizao
de Jovens e Adultos (treinados pelas associaes comunitrias junto com a SEFP); os agentes
comunitrios que acompanham o processo de urbanizao (treinados pela SDU); os agentes do
programa de acompanhamento do desenvolvimento das crianas, o Ciranda Comunitria
(treinados pela SEFP junto com uma ONG local de assistncia social); alguns dos monitores do
programa de recreao infantil, o Criana Cidad (treinados pelo MDDF, o Movimento em Defesa
dos Direitos dos Favelados, organizao popular comunitria que assumiu a execuo do
programa); e os coletores comunitrios, organizados com apoio do SEMASA (Servio Municipal
de Saneamento Ambiental de Santo Andr, autarquia municipal responsvel pelos servios de
gua, esgoto, drenagem, coleta e gesto ambiental) e do programa Incubadora de Cooperativas
para realizarem a coleta seletiva de lixo nos locais de difcil acesso das favelas (onde os
caminhes da prefeitura no conseguem entrar).
Nos programas de complementao de renda e de urbanizao, a prefeitura atua atravs de
equipes prprias. No caso das obras de infra-estrutura, porm, tambm h envolvimento da
populao, tanto na deciso e fiscalizao das obras quanto na sua realizao, atravs de
mutires (com o apoio de ONGs locais especializadas na assessoria a projetos de autoconstruo). Mas no h recursos materiais ou humanos para que a PMSA tenha equipes
prprias para todos os programas.

110

Por isso, em outros programas a prefeitura atua em parceria com organizaes locais
(religiosas, acadmicas, sindicais ou comunitrias), atravs de convnios, por exemplo: o MDDF
responsvel pela execuo do programa Criana Cidad; as salas onde acontecem as aulas do
MOVA foram cedidas por escolas municipais e estaduais, igrejas catlicas e evanglicas, e at
uma escola de samba; as oficinas de gnero so ministradas por uma ONG local; os cursos
profissionalizantes so realizados pelo Centro de Educao, Estudos e Pesquisas (CEEP), com
apoio de associaes e centros comunitrios, escolas e parquias; e a Unisol Cooperativas ficou
responsvel pela execuo dos programas Incubadora de Cooperativas e Empreendedor Popular,
sediados na Fundao Santo Andr este ltimo assumido em 2002 por outra ONG, a Politeu.
Alm da parceria com as organizaes locais que participam da execuo do programa, a
PMSA tambm fez parcerias para obter suporte tcnico. Por exemplo, o Programa de Gesto
Urbana (PGU) da ONU acompanha o PIIS atravs da Consulta Urbana, em convnio com a
PMSA e com o Instituto de Governo e Cidadania do ABC (ONG de estudos sobre poder pblico
local). O objetivo sistematizar e avaliar os resultados do programa, e construir indicadores para
a elaborao do Mapa da Incluso/Excluso Social. Outros centros de estudos fizeram parcerias
com a PMSA nesse sentido, como o Instituto de Estudos Especiais da PUC/SP, que realizou o
Diagnstico Participativo nas reas do PIIS, e o Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM), que ajudou na sistematizao e divulgao do PIIS, atravs de financiamento do PGU.
As parcerias foram fundamentais na captao de recursos para financiar o PIIS que
totalizam R$ 34 milhes, mais R$ 3 milhes anuais de manuteno para os prximos anos.
Metade do financiamento do programa vem da prpria prefeitura (o maior investimento da
administrao municipal) e o resto vem de convnios com a Unio Europia atravs do
programa APD (Apoio s Populaes Desfavorecidas) , o BID (Banco Interamericano de
Desenvolvimento) atravs do programa BID-Habitar de urbanizao de favelas, em parceria com
o governo federal e os governos estadual e federal (tabela 10).
Tabela 10 Financiamento do PIIS

Instituio financiadora

Aes financiadas

% recursos

PMSA

Todas

51%

Unio Europia

Vrias

24,0%

BID + Governo Federal

Urbanizao

22,3%

Governo Federal

Sade preventiva

0,7%

Governo Estadual

Renda mnima

1,4%

PGU (ONU)

Sistematizao/avaliao

0,6%

Quando foi implantado, o PIIS era coordenado pelo Ncleo de Participao Popular, vinculado
diretamente ao gabinete do prefeito, mas adquiriu tal importncia como marca de governo que, em
2001, o programa foi renomeado como Mais Igual e Celso Daniel criou uma secretaria
especialmente para coorden-lo: a Secretaria de Incluso Social e Habitao (SHIS), assumida

111

por Mriam Belchior, muito ligada ao prefeito (de quem era divorciada) e uma das figuras mais
importantes dentro de seu grupo poltico (fora Secretria de Administrao e Modernizao
Administrativa). Os dois programas-pilares do PIIS urbanizao qualificada e renda mnima
foram assumidos pela SHIS, enquanto outros programas da antiga Secretaria de Cidadania e
Ao Social (SCAS) foram, como vimos, assumidos pela Secretaria de Participao e Cidadania
(SPC), especialmente as assessorias especiais. A transferncia para a SHIS do programa de
urbanizao, antes sob responsabilidade de uma secretaria de obras de infra-estrutura (a antiga
Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, SDUH, agora SDU), demonstra a fora
poltica da nova secretaria. A estrutura de coordenao e execuo do PIIS a seguinte:
Tabela 11 Estrutura de coordenao do PIIS

ESTRUTURA

COMPOSIO

RESPONSABILIDADE

Coordenao Geral

Secretrios das reas envolvidas

Definio das diretrizes gerais;


avaliao contnua

Coordenao Executiva

Coordenadoria de Incluso Social


(SISH)

Gerenciamento integrado dos


programas

Coordenao Tcnica

Diretores de departamentos +
Coordenadores por parte das
entidades parceiras

Superviso direta das equipes e


garantia da integrao constante
entre os programas

Tcnicos da PMSA
OU
Equipes Locais

Tcnicos das entidades parceiras


OU

Execuo dos programas;


interao com comunidade e com
equipes responsveis pelos outros
programas

Agentes comunitrios

Essa estrutura foi desenhada para funcionar de forma articulada, sobretudo no nvel das
equipes locais. Por exemplo, os programas de urbanizao e renda mnima os primeiros a ser
implantados nos ncleos possuem importncia estratgica para a entrada dos demais, na
medida em que suas equipes podem mapear a realidade local, levantar o perfil dos moradores e
suas necessidades, e identificar as lideranas comunitrias. J a figura do agente comunitrio
sobretudo o de sade preventiva, que realiza visitas domiciliares regulares foi concebida para
potencializar as relaes de confiana com a comunidade, e pode ajudar a explicar a importncia
dos demais programas e incentivar a participao neles. Isso pode ser vital no caso de um
programa de funcionamento mais complexo, como o de microcrdito, que costuma enfrentar muita
resistncia por parte do pblico potencial.
Mas, apesar da nfase na integrao, o PIIS ainda enfrenta dificuldades para funcionar de
forma articulada, tanto no nvel da coordenao tcnica quanto no nvel das equipes locais como
veremos mais detalhadamente no caso do programa Incubadora de Cooperativas.
Alguns dos resultados do PIIS de 1998 a 2001 j foram sistematizados. O programa de
urbanizao alcanou progresso substancial, com cerca de 50% das obras j realizadas. O

112

programa de sade preventiva teve seus resultados potencializados nas reas do PIIS, em
comparao com sua aplicao nos outros bairros da cidade, onde desenvolvido
individualmente segundo a PMSA, o programa Sade da Famlia nos ncleos do PIIS atingiu
ndices de vacinao infantil (91%), acompanhamento de gestantes (96%) e acompanhamento de
crianas em amamentao (95%) maiores do que nas demais comunidades. O programa MOVA
montou 23 salas de alfabetizao. O programa Criana Cidad atendeu cerca de 700 crianas e
adolescentes. Os cursos profissionalizantes atenderam cerca de 2500 pessoas. Outro indicativo
o sensvel aumento da participao da comunidade nas discusses mais coletivas15.
No entanto, muitos resultados no podem ser sistematizados de forma objetiva embora
certamente tenham impacto sobre as condies de vida das comunidades atendidas, como
indicam os depoimentos recolhidos nos relatrios da PMSA. Por exemplo, 66% das famlias que
participaram do programa Renda Mnima afirmaram que suas condies melhoraram, menos por
causa da complementao temporria da renda familiar e mais por causa do acompanhamento
peridico, que lhes oferece novas perspectivas (cursos profissionalizantes, estmulo poupana,
aumento da auto-estima pessoal e da expresso pessoal etc.) Nesse sentido, uma das novas
diretrizes do PIIS a construo de indicadores e a realizao de avaliaes peridicas, da a
parceria com o PGU da ONU para a Consulta Urbana e o Mapa da Incluso/Excluso Social, que
pretende estabelecer instrumentos diferenciados capazes de dar conta de impactos que no
podem ser mensurados por estatsticas objetivas. Outra iniciativa inovadora da PMSA no sentido
de consolidar o acompanhamento aos resultados de suas polticas o projeto do Observatrio
Municipal de Incluso/Excluso Social, cujo objetivo ser a permanente avaliao e redefinio de
programas.
O papel do desenvolvimento econmico no futuro da cidade
O programa de governo 2001-2004, apresentado em 2000, partiu das marcas de governos
estabelecidas na gesto anterior, mas levando em conta novos desafios. Para isso, foram
escolhidos cinco eixos de prioridade: incluso social, modernizao administrativa, participao
cidad, qualidade de vida urbana e futuro da cidade. Os quatro primeiros propem ampliao,
aprofundamento e aperfeioamento das linhas de atuao j existentes. O quinto remete ao
projeto Santo Andr Cidade Futuro, lanado pela PMSA em setembro de 1999, como uma
proposta de planejamento estratgico participativo para o desenvolvimento econmico, social e
ambiental da cidade nos prximos vinte anos (at 2020).
Celso Daniel e sua equipe conceberam o projeto Cidade Futuro como a Agenda 21 Local
em mais uma demonstrao de sintonia com os debates atuais sobre o papel do poder local. O
conceito de Agenda 21 Local foi formulado por um rgo da ONU, o Conselho Internacional para
15

De acordo com publicaes da Prefeitura Municipal de Santo Andr: Integrao (2000); Realizaes da Gesto Celso
Daniel 1997/2000 (2001); Programa Integrado de Incluso Social, in: Santo Andr, Cidade Futuro (2001); Santo Andr
mais igual Programa Integrado de Incluso Social (2002).

113

Iniciativas Ambientais Locais, como orientao para que governos locais do mundo inteiro
procurassem implementar no mbito local a Agenda 21, cujas resolues foram definidas na
Conferncia da ONU para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (a Eco-92, realizada no Rio de
Janeiro). Em 1994, outro rgo da ONU, a Comisso para o Desenvolvimento Sustentado criada
dois anos antes para monitorar e relatar a implementao das resolues da Eco-92 nos mbitos
local, regional, nacional e internacional adotou o conceito de Agenda 21 Local, o que contribuiu
para reforar o movimento global de gestes locais nessa direo. A Agenda 21 Local foi definida
pelo CIIEL como um processo participativo e multisetorial, para atingir os objetivos da Agenda 21
no mbito local atravs da elaborao e implementao de um planejamento estratgico, de longo
prazo, que atenda as prioridades do desenvolvimento sustentado local. Isso significa atender
simultaneamente demandas econmicas, sociais e ambientais, a partir da negociao participativa
de um consenso da comunidade local sobre sua viso para um futuro sustentado.
O Santo Andr Cidade Futuro vinculado diretamente ao gabinete do prefeito, responsvel
por sua coordenao executiva, mas sua instncia mxima de deciso a Conferncia da Cidade
de carter deliberativo, realizada anualmente. Foram estabelecidos nove eixos temticos,
desenvolvidos por grupos de trabalho (GTs) formados por representantes do governo e da
sociedade civil: desenvolvimento econmico, desenvolvimento urbano, qualidade ambiental,
educao, sade, incluso social, identidade cultural, reforma do Estado, e combate violncia
urbana. A primeira conferncia deliberativa aconteceu em abril de 2000, com a aprovao do
documento Cenrio para um futuro desejado, e a segunda em dezembro de 2001, com a
ratificao de 450 aes propostas pelos GTs das quais 250 j esto em andamento, segundo a
PMSA e a eleio de representantes do projeto para compor o Conselho do Oramento
Participativo a partir de 2002, articulando o Cidade Futuro com o OP.
Para intermediar e incentivar apoio financeiro e tcnico atravs de parcerias nacionais e
internacionais, a fim de conseguir implementar as principais diretrizes de seu novo programa de
governo, Celso Daniel criou uma Secretaria de Relaes Internacionais e Captao de Recursos
mais uma inovao administrativa pioneira, no rastro da tendncia mundial de articulao entre
global e local. A nova secretaria responsvel pelos seguintes projetos (entre vrios outros):

Programa APD Apoio s Populaes Desfavorecidas: parceria com a Unio Europia, foi

implantado nas regies metropolitanas do Rio de Janeiro e So Paulo, e em Santo Andr financia
parte do PIIS;

Programa Gesto Urbana PGU: parceria com a ONU, financia parte do PIIS e a Consulta

Urbana (elaborao do Mapa da Incluso/Excluso Social);

Programa GEPAM Gerenciamento Participativo da reas de Mananciais: parceria com a

Agncia Canadense de Desenvolvimento Internacional e a Universidade de British Columbia para


financiamento e com diversos parceiros canadenses e brasileiros para apoio tcnico;

114

Rede Mercocidades: formada em 1995, rene 63 cidades dos quatro pases do Mercosul

(Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai) mais Bolvia e Chile. Santo Andr membro pleno desde
1997.
O tema do desenvolvimento econmico central dentro das estratgias para o futuro da
cidade. Ele j era uma das prioridades elencadas por Celso Daniel em seu programa de governo
1997-2000, mas com nfase na gerao de emprego e renda. O programa de governo 2001-2004
definiu novas diretrizes dentro da concepo do Cidade Futuro, para estabelecer desenvolvimento
econmico local de modo sustentado, consolidando as polticas de gerao de emprego e renda
que foram o carro-chefe da SDEE durante a segunda gesto Celso Daniel e fortalecendo as
polticas de desenvolvimento econmico, sobretudo no plano da cooperao e articulao entre
atores locais e regionais.
Assim que comeou a terceira gesto, em 2001, a SDEE foi renomeada como Secretaria de
Desenvolvimento Econmico e Trabalho (SDET), e o DEGER como Departamento de Gerao de
Trabalho e Renda (DGTR) para corresponder diversidade das formas de trabalho, que vo
alm da noo de emprego geralmente associada ao setor formal. A equipe foi ampliada e Celso
Daniel nomeou uma nova secretria, oriunda de seu grupo poltico: a arquiteta Ndia Somekh,
que havia trabalhado com ele na Cmara Regional do ABC. A SDET incorporou ainda duas novas
Coordenadorias: Fomento ao Comrcio e Ao Regional (esta, transferida em 2002 para a
Secretaria de Relaes Internacionais e Captao de Recursos).
Como estratgia de desenvolvimento, o programa de governo 2002-2004 previa a construo
de uma economia local geradora de empregos, com base em trs alicerces: a indstria,
combinando a manuteno e atrao de grandes fbricas com a estruturao de redes de
empresas por ramos industriais especializados; um setor de comrcio e servios diversificado,
incluindo o desenvolvimento de atividades de ponta; e uma ampla malha de micros e pequenos
negcios ou cooperativas. Para isso, a SDET estabeleceu sete linhas de ao:

pesquisa e mapeamento de informaes sobre tendncias e perspectivas econmicas locais,

em parceria com centros de ensino e pesquisa da regio, como o IPT (Instituto de Produo
Tecnolgica) e o IMES (Instituto Municipal de Ensino Superior de So Caetano do Sul);

expanso do comrcio (diante da relativa evaso do que poderia ser potencial de consumo da

cidade), sob responsabilidade da Coordenadoria de Fomento ao Comrcio, atravs de projetos de


revitalizao do centro da cidade e dos centros dos bairros;

revitalizao ou criao dos chamados corredores de desenvolvimento (principalmente o

Eixo Tamanduate, mas tambm a Cidade Pirelli e outros), com o objetivo de reafirmar a
importncia da indstria na vida econmica do municpio e atrair investidores e consumidores;

integrao entre empresas, para resoluo de problemas localizados em pontos mais fracos

das cadeias produtivas da regio. Esta linha de ao consolida os trs focos de ao propostos
pelo DDE: cooperao (estmulo articulao entre atores locais, principalmente atravs de

115

grupos de sinergia, que atualmente so quatro: Plo Petroqumico, Avenida Industrial, Sade e
Plstico), informao (sistematizao, ampliao e difuso de banco de dados, e criao de um
Observatrio Econmico) e fomento (atravs de captao de investimentos e inovao
tecnolgica, principalmente com a criao em 2001 de uma Incubadora de Empresas de Base
Tecnolgica);

apoio s aes regionais: a vinda da Coordenadoria de Ao Regional para a SDET em 2001

refletiu a importncia estratgica do planejamento regional para o desenvolvimento econmico,


mas com a sada da secretria (que foi para o governo do municpio de So Paulo), houve o
remanejamento para a secretaria responsvel pelas parcerias nacionais e internacionais da
PMSA. Porm a articulao regional continua a ser uma diretriz para a SDET: por exemplo, a
Incubadora Tecnolgica foi concebida como parte de estratgia regional, e cada municpio do
ABC tambm est implantando a sua, em conjunto com a Agncia de Desenvolvimento
Econmico do Grande ABC e com o SEBRAE.

capacitao de empreendedores: o programa Empreendedor Popular o carro-chefe desta

linha de ao, sob responsabilidade do DGTR. O fomento e apoio s iniciativas empreendedoras


considerada uma das estratgias principais para ir alm das alternativas de trabalho e renda
para determinadas populaes-alvo e buscar fortalecer a cultura empreendedora do municpio
como um todo, a fim de construir um modelo inovador de desenvolvimento local e regional,
incentivando inclusive a integrao do setor informal da economia.

gerao de trabalho e renda: a linha mais avanada em termos de programas, devido aos

projetos sob responsabilidade do DGTR herdados da gesto anterior, entre os quais a Incubadora
de Cooperativas um dos principais programas, ao lado do Banco do Povo, da CTR e do
Empreendedor Popular. A nova diretriz vincular as aes de gerao de trabalho e renda,
microcrdito e capacitao empreendedora s aes de incluso social, como no caso do
programa Gerao de Trabalho de Interesse Social (GTIS) uma reformulao das Frentes de
Trabalho para mudar o foco do indivduo para a famlia e garantir acompanhamento social (nos
moldes do Renda Mnima) , que programa da SISH mas tem vnculos diretos com os
programas do DGTR. Outra orientao importante o vnculo entre os programas do DGTR com
as aes de formao profissional da SEFP.

116

CAPTULO 5
O programa Incubadora de Cooperativas
5.1. Histrico e caracterizao
A proposta de uma incubadora de cooperativas comeou a ser elaborada nos primeiros
meses de 1997 (assim que comeou a segunda gesto do PT em Santo Andr), por iniciativa do
ento DEGER. A orientao para que as polticas de trabalho e renda fossem alm dos cursos
profissionalizantes e da oferta de microcrdito resultou nas discusses sobre associativismo e
cooperativismo que iriam dar origem ao programa Incubadora de Cooperativas.
Os primeiros seminrios sobre o tema foram organizados pela SDEE, pela SEFP e pelo NIPP
(o Ncleo de Inovaes em Polticas Pblicas, vinculado ao gabinete do prefeito), com a proposta
inicial de formar cooperativas de trabalhadores no setor de construo civil. O projeto aproveitaria
as instalaes de uma estrutura j existente (a FACON, ou Fbrica de Construo Civil),
transformando-a em um centro integrado de incubao de cooperativas e formao profissional
em construo civil. Desses seminrios tambm participaram as reas de habitao, ao social e
servios municipais, o NPP e o SEMASA.
O processo de elaborao durou cerca de um ano. A equipe inter-secretarial da PMSA
pesquisou experincias similares em outras regies do pas, e, ao conhecer a Incubadora
Tecnolgica de Cooperativas Populares (ITCP) da COPPE/UFRJ, decidiu que esse modelo se
mostrava mais adequado aos objetivos do governo.
O projeto se aproximou de sua estrutura atual: um sistema de formao, qualificao
profissional e acompanhamento em vrias reas tcnicas, para ajudar grupos a montar, legalizar e
administrar empresas solidrias, alm de um sistema de consultorias especficas para a gesto
das empresas solidrias j consolidadas. A rea de atuao do projeto foi ampliada para atingir
no s o setor de construo civil, mas todos os ramos de atividade econmica, e ficou decidido
que a incubadora de cooperativas no funcionaria como um galpo que abriga os negcios em
incubao (como comum em incubadoras de empresas) mas como um escritrio, onde seria
feito o acompanhamento s cooperativas incubadas nas reas de formao, produo e gesto.
A implantao do programa envolveu a princpio entidades universitrias, e mais tarde
entidades sindicais e cooperativas industriais. As relaes entre a prefeitura e as entidades
parceiras descrita mais adiante. A seguir, apresentamos o programa de acordo com a proposta
sob a qual foi implantado1.

As informaes apresentadas aqui foram obtidas atravs do acompanhamento das atividades do programa ao longo
de 2001, incluindo entrevistas e coleta de depoimentos de atores envolvidos e anlise de documentos e relatrios. A
grande maioria destas informaes como os dados sobre os grupos e cooperativas em incubao refere-se ao
histrico do programa at o fim de 2001, mas algumas delas foram atualizadas para incluir fatos relevantes ocorridos
em 2002.

117

Princpios, objetivos e metodologia


A anlise do discurso poltico por trs da formulao do programa Incubadora de
Cooperativas (IC) indica quais princpios nortearam as estratgias da PMSA, atravs do DGTR. A
estes princpios ou diretrizes, foram acrescentados outros trazidos pelas instituies parceiras,
mas interessam sobretudo aqueles presentes no discurso do rgo municipal, que podem ser
resumidos como os seguintes:

contribuir para a construo de polticas de gerao de trabalho e renda e de incluso social;

estimular a cidadania, a organizao e a participao popular;

atender prioritariamente populao do municpio marginalizada econmica e socialmente;

garantir a articulao com outros programas de governo (tabela 12) e com a sociedade civil.

Tabela 12 Interface prevista entre o programa Incubadora de Cooperativas e outros programas de governo

ARTICULAO COM OUTROS PROGRAMAS DE GOVERNO


Programa

rgo

Interface com programa Incubadora de Cooperativas

Banco do Povo

SDET

Financiamento de cooperativas em andamento (capital de giro e investimento),


com estratgia especial para cooperativas nas reas do PIIS

Central de
Trabalho e
SDET
Renda
Empreendedor
SDET
Popular
Programas
SISH e
includos no
outras
PIIS
Ensino bsico e
profissionalizant SEFP
e

Divulgao e orientao sobre programa; encaminhamento de trabalhadores


cadastrados interessados em formar cooperativas ou associaes

Encaminhamento de empreendedores populares para formao em economia


solidria; atendimento aos grupos que no se constiturem como cooperativa
Mapeamento das possibilidades de negcios surgidas com urbanizao e
infra-estrutura de servios; encaminhamento de grupos de moradores
interessados em formar cooperativas ou associaes
Divulgao e acesso a cursos de ensino bsico (MOVA/SEJA) e cursos
profissionalizantes (oferecidos pelo DET ou por escolas e centros tcnicos em
parceria com PMSA)
Apoio formao de cooperativas ou associaes entre populao fora do
Parque-Escola
SSM mercado de trabalho para desenvolver atividades relativas questo ambiental
urbana
Encaminhamento de grupos de beneficirios de programas das assessorias da
Programas das
SPC (direitos da mulher, terceira idade, direitos da criana e do adolescente, e
Assessorias
SPC
pessoas portadoras de deficincia), interessados em formar cooperativas ou
Especiais
associaes
Coleta Seletiva /
Apoio formao de cooperativas ou associaes para desenvolver atividades
Coletor
de prestao de servios ligadas ao saneamento ambiental e ao
SEMASA
gerenciamento de resduos slidos urbanos (triagem do material de coleta
Comunit. /
Cidade Limpa
seletiva, coleta nas favelas, campanha de educao ambiental)

Obs.: Adaptao atualizada de quadro elaborado pelo DGTR

Um ponto importante nos documentos do DGTR a definio do conceito de cooperativas


segundo caractersticas solidrias e autogestionrias, dentro da concepo de outras entidades
de apoio economia solidria sob a recomendao explcita de evitar a formao de
cooperativas fraudulentas (coopergatos) que visem apenas a reduo de custos, de modo
incompatvel com uma administrao comprometida com os interesses das classes trabalhadoras.

118

nesse sentido que se definiu que o pblico-alvo do programa seriam trabalhadores


desempregados ou inseridos no mercado de trabalho de forma precria principalmente os que
prestam servios a terceiros sem carteira de trabalho assinada nem direito a benefcios sociais, e
com baixa qualificao e baixa remunerao e que uma parte do pblico-alvo do programa a ser
priorizada viria da populao que mora nas quatro favelas onde o PIIS foi implantado como piloto.
Outra orientao que chama a ateno o enfoque em parcelas do pblico-alvo que j
estejam organizadas em grupo com alguma identidade coletiva, mas desde que o grupo tenha o
objetivo comum de desenvolver trabalho sob a forma cooperativa ou associativa. A identidade
coletiva pode ser profissional (trabalhadores de uma mesma categoria) ou comunitria (moradores
de uma mesma comunidade, grupos ligados a associaes de bairro, movimentos populares, ou
entidades locais, como a parquia ou a creche, ou mesmo ligados a instituies, como a Igreja ou
alguma ONG). Este critrio foi definido em parte devido experincia prvia da ITCPCOPPE/UFRJ com a organizao de grupos, onde o desenvolvimento da metodologia de
incubao mostrou que a identidade coletiva favorece a viabilidade econmica das empresas do
tipo solidrio.
Cabe um questionamento quanto opo por grupos com alguma organizao prvia, j que
so exatamente as parcelas no organizadas da populao que mais demandam apoio do
governo. Mas as aes da prefeitura apontam para a estratgia de estimular as populaes no
organizadas para que se articulem primeiro atravs de outros espaos de participao coletiva j
estabelecidos em Santo Andr (principalmente o OP), e s ento dem incio a uma atividade
mais complexa como uma organizao econmica. Esta estratgia pode ser favorvel a que o
estmulo governamental de modo induzido (de cima para baixo) eventualmente se desdobre no
fortalecimento da organizao coletiva de modo autnomo (de baixo para cima). Para as
populaes no organizadas, o envolvimento em questes coletivas acontece gradualmente,
medida em que percebem na prtica que comunidades mais organizadas conseguiram se
mobilizar e ter suas reivindicaes atendidas, e a formao de empresas solidrias pode seguir o
mesmo caminho.
Outra questo que propicia custos altos organizao da populao de baixa renda so as
exigncias para a constituio formal de cooperativas (por exemplo, o nmero mnimo de vinte
scios-fundadores e os custos de legalizao e manuteno do empreendimento legalizado). Em
sua proposta para a economia solidria, o DGTR no confere exclusividade s cooperativas e
apoia a formao de associaes que exigem nmero mnimo de cinco membros, bem menor
que o das cooperativas. Alm disso, grupos de trabalhadores no precisam se formalizar como
cooperativa para trabalhar e administrar seus negcios coletivos de forma cooperativa. dentro
dessa perspectiva que o programa de incubao continua a apoiar os grupos que no se
constituram como cooperativa (em alguns casos, at por impedimento jurdico).

119

De acordo com os critrios de definio do pblico-alvo do programa, os ramos de atividade


econmica considerados prioritrios pelo DGTR levaram em conta reas que atendem vocao
econmica da regio, reas com demanda intensiva por mo-de-obra (com especial ateno s
que concentram empresas formadas para contratar mo-de-obra sem obedecer a legislao
trabalhista) e possveis nichos de mercado para atuao de cooperativas. Algumas das reas
tidas como potenciais so: servios de sade, jardinagem, limpeza e manuteno predial, limpeza
hospitalar, coleta e reciclagem de lixo, construo civil, costura e confeco, artesanato, hortas
comunitrias, alimentao, informtica, educao e creche, mecnica e funilaria.
Quanto aos procedimentos metodolgicos, mesmo partindo da experincia da ITCPCOPPE/UFRJ como referncia, a equipe tcnica sob responsabilidade das entidades
executoras foi construindo sua metodologia de incubao na prtica, a partir das demandas
identificadas no trabalho cotidiano junto aos grupos incubados. O contnuo processo de tentativa e
erro propiciou no s a formao dos grupos como tambm a formao dos integrantes da equipe
j que, mesmo qualificados em suas respectivas reas tcnicas, muitos no possuam
conhecimento terico sobre cooperativismo nem experincia anterior com organizao
comunitria. Como os trabalhos com a comunidade comearam antes que a formao terica da
equipe se completasse, a necessidade de responder a demandas urgentes e pontuais impediu
que houvesse maior espao para a reflexo sobre a prtica de incubao embora o prprio
contato direto com os grupos no trabalho de campo tenha contribudo para a formao da equipe.
Em termos gerais, o processo de incubao foi idealizado para abranger as etapas descritas
na tabela 13. Na fase inicial (seleo), os grupos com potencial para integrar o programa devem
ser encaminhados pelo DGTR a partir de demanda identificada pelo prprio departamento ou
outros rgos da PMSA, ou por iniciativa dos prprios grupos que procuram a PMSA. Tcnicos da
IC fazem uma reunio com o grupo potencial (ou seus representantes) para apresentar a proposta
do cooperativismo, explicar o funcionamento do programa, e levantar as caractersticas,
interesses e objetivos do grupo.
Os critrios para seleo so discutidos com a entidade executora mas definidos pelo DGTR.
Os principais critrios so a identidade coletiva e a viabilidade econmica. O critrio de identidade
coletiva tem a ver com a opo por trabalhar com grupos onde j existam interesses comuns ou
mesmo vnculos prvios de cooperao, a fim de favorecer a consolidao do grupo organizado.
Outros critrios relacionados so a inteno de trabalhar sob a forma associada e a participao
de todos os membros no processo de construo da cooperativa. H ainda uma orientao para
que o curso comece com um nmero mnimo de pessoas (o que no uma formalidade, mas uma
orientao), j que desistncias so comuns e inviabilizam a formalizao da cooperativa ao
trmino da formao caso no haja o nmero de vinte scios exigido por lei. Por fim, o grupo
deve ser necessariamente formado por muncipes de Santo Andr com preferncia (mas no
exclusividade) para moradores de reas estratgicas para a PMSA, como as do Programa

120

Integrado de Incluso Social, ou para trabalhadores em situao de instabilidade (desempregados


ou empregados em condies precrias).
Tabela 13 Etapas previstas no processo de incubao de cooperativas

FORMAO
ACOMPANHAMENTO
DESINCUB.

ETAPAS DA INCUBAO DE COOEPRATIVAS

SELEO

FASES

DESCRIO DAS ATIVIDADES

PRINCIPAL RESPONSVEL

Identificao de demandas e encaminhamento ao


DGTR
programa
Reunio com grupo potencial para apresentao da
Equipe IC
proposta
Levantamento de caractersticas, interesses e objetivos do
Equipe IC
grupo
Definio dos critrios de seleo dos grupos-alvo

DGTR + executora

Anlise de viabilidade econmica

Equipe IC (Economia)

Curso bsico de cooperativismo

Equipe IC

Curso bsico em gesto cooperativa

Equipe IC (reas Gesto)

Elaborao dos meios de constituio (estatuto social,


eleies)

Equipe IC (Jurdico)

Legalizao da cooperativa

Equipe IC (Jurdico)

Relaes interpessoais, fortalecimento do grupo e gesto


democrtica

Equipe IC (reas Formao)

Anlise de mercado, divulgao e negociao de contratos Equipe IC (Economia)


Organizao da produo

Equipe IC (Eng. Produo)

Planejamento e controle administrativo e gesto


democrtica

Equipe IC (Administrao)

Aspectos financeiros e tributrios

Equipe IC (Contabilidade)

Aspectos jurdicos

Equipe IC (Jurdico)

Qualificao em habilidades especficas

Equipe IC + Parcerias

Sistematizao dos resultados e elaborao de relatrios

Equipe IC

Assessorias pontuais

Equipe IC

Se os critrios forem atendidos e houver desejo, disponibilidade e viabilidade, o grupo entra


na fase de formao e participa do curso bsico de cooperativismo, que dura em mdia dois
meses. Embora parta de contedo e metodologia comuns, elaborados conjuntamente, a equipe
tem flexibilidade para reformulao contnua do curso, de acordo com o perfil e as necessidades
de cada grupo. Em geral, constam os seguintes tpicos, com diferentes graus de enfoque: mundo
do trabalho e problemtica do desemprego e da excluso social; formas de organizao coletiva e
relaes de solidariedade e cooperao; princpios e objetivos do cooperativismo; diferenas entre
empresas privadas e sociedades cooperativas; histrico e formas do cooperativismo e da
economia solidria no Brasil e no mundo; relaes com a prefeitura e discusso sobre polticas
pblicas que visam o fortalecimento da cidadania etc.

121

Na parte seguinte do curso, h apresentao e discusso dos procedimentos de formalizao


e gesto de uma cooperativa: como legalizar; como se organizar em assemblia; qual a funo
dos conselhos administrativo e fiscal; qual a importncia de participar das assemblias e se
informar sobre as atividades dos conselhos; quais os tributos e fundos previstos por lei; como
organizar fundos opcionais, alternativos aos garantidos a trabalhadores assalariados etc.
Se, aps o trmino do curso, o grupo permanece unido e h identificao de viabilidade
econmica para a atividade escolhida, comea o processo de discusso do estatuto social (de
acordo com um modelo previamente apresentado pela IC, mas sujeito s alteraes do grupo
desde que no contrariem a legislao). Segundo os procedimentos adotados pela IC, comum
que a eleio dos Conselhos Administrativo e Fiscal da cooperativa aconteam na data de
aprovao do Estatuto pelo grupo. Com o Estatuto aprovado e a diretoria eleita, possvel dar
entrada no processo de legalizao, atravs do registro da empresa nos trs nveis
administrativos.
Aps a legalizao, a cooperativa pode realizar contratos e convnios, e est pronta para
entrar em fase de acompanhamento da sua atividade econmica. O ideal que as diferentes
reas de incubao (mercado, organizao do trabalho, gesto democrtica etc.) sejam
acompanhadas simultaneamente, mas o mais comum que as demandas de cada rea sejam
atendidas de acordo com a maior urgncia. Alm disso, como muitos grupos comeam a realizar
suas atividades econmicas antes mesmo que se legalizem (inclusive para conseguir arcar com
os custos da legalizao), a IC comea a fase de acompanhamento da produo e da gesto
tambm junto a cooperativas ainda no formalizadas ou mesmo junto a grupos em fase de
consolidao. Um tcnico (em alguns casos, mais de um), independente da rea de formao,
costuma ser designado como responsvel pelo acompanhamento regular de cada grupo ou
cooperativa, e se informa sobre seu desempenho em cada setor de funcionamento, acionando os
outros tcnicos quando h demanda especfica. Algumas das atividades desenvolvidas em cada
rea so:

Mercado e aspectos econmicos: a IC discute com a cooperativa quais so as suas

oportunidades de mercado com base na anlise de viabilidade, ajuda a mapear possveis


fornecedores e clientes, orienta na divulgao de seus produtos e servios (desenvolvimento de
logotipos e folders, construo de mala direta etc.), participa das reunies da cooperativa com os
clientes interessados em comprar seus produtos ou contratar seus servios, e ajuda a cooperativa
na elaborao de oramentos e na preparao de contratos e convnios. Junto com as reas de
gesto, a rea econmica da IC ajuda a cooperativa a construir seu plano de retiradas, fundos e
distribuio das sobras.

Administrao Contabilidade Tributao: a IC acompanha a cooperativa diria ou

semanalmente, a fim de verificar seu funcionamento administrativo e auxiliar na gesto, por


exemplo: construo de planilhas de controle e metas de planejamento estratgico; organizao e

122

manuteno dos livros administrativos (livro de matrculas, livro-caixa etc.), convocao e


organizao de eleies e assemblias ordinrias ou extraordinrias. Na rea financeira, a IC
ajuda no controle regular da contabilidade da cooperativa, organizao de assemblias de
prestao de contas, pagamento dos impostos sobre os cooperados e sobre a cooperativa,
clculo e distribuio das sobras, e estabelecimento dos fundos obrigatrios, alm de estimular a
criao de fundos alternativos e orientar a constituio do capital social da empresa
(integralizao das cotas-partes dos cooperados). As reas da IC que acompanham a gesto da
cooperativa se renem com mais freqncia com os membros da diretoria (presidente, diretor
financeiro e diretor administrativo), mas, junto com as reas de formao, procuram estimular o
envolvimento do conjunto dos cooperados nos assuntos administrativos.

Produo: a IC ajuda a cooperativa a melhorar sua produtividade atravs do fomento a

inovaes tcnicas e tecnolgicas, ajuda a organizar o espao e a disposio dos equipamentos


(layout), e estimula a preveno de acidentes de trabalho atravs de cursos especficos e uso de
equipamentos de proteo. Junto com as reas de formao, a rea de produo levanta as
necessidades de qualificao tcnica dos cooperados e elabora cursos especficos, ministrados
pela prpria equipe ou por consultores externos, ou pesquisa programas de qualificao entre
entidades parceiras aos quais os cooperados podem ser encaminhados. Junto com a rea
econmica, ajuda nas estratgias de divulgao, como o desenvolvimento de logotipos.

Relaes de grupo: o trabalho de formao do grupo continua, com a realizao de oficinas,

seminrios e reunies para fortalecer os vnculos de cooperao, estimular a participao ativa de


todos os cooperados nos assuntos relativos empresa coletiva, e melhorar a comunicao interna
na cooperativa. A IC estimula o grupo a expressar seus conflitos de relacionamento no plano
coletivo ou mesmo individual, e a resolv-los de forma democrtica, atravs de negociao de
consenso com a participao de todos ou de votao em assemblia com a participao da
maioria. A IC tambm defende, prope e auxilia a elaborao de um regimento interno, discutido e
aprovado pelo conjunto dos cooperados, e sugere a criao de uma Comisso de tica e
Disciplina (alm do Conselho Fiscal previsto em lei, que se ocupa mais da prestao de contas),
com o objetivo de resolver os casos de no observncia s normas estipuladas pelo estatuto
social e pelo regimento interno2. As reas de formao geralmente envolvem tcnicos e
estagirios em pedagogia, psicologia social e cincias sociais, mas seu trabalho precisa estar
articulado s reas de gesto e produo, que, como vimos, realizam atividades que exigem a
participao e organizao do conjunto dos cooperados.

O regimento interno no um instrumento obrigatrio para a legalizao da cooperativa, como o estatuto social. Ele
trata das normas de conduta e funcionamento cotidiano da cooperativa (por exemplo, em quais casos e quantas vezes o
cooperado pode faltar ao trabalho) e o importante que estas normas so decididas pelos prprios cooperados, assim
como as advertncias ou mesmo punies que cabem aos cooperados que desrespeitarem as decises tomadas
coletivamente.

123

Aspectos jurdicos: rea mais especfica, onde as demandas costumam acontecer de forma

mais pontual. O setor jurdico da IC ajuda a cooperativa a organizar a documentao necessria


para se regularizar e a dar entrada no processo de legalizao; analisa documentos a serem
firmados pela cooperativa (contratos, convnios, termos de compromisso etc.); orienta e
representa a cooperativa em eventuais processos judiciais; informa, esclarece e procura promover
o debate com as cooperativas a respeito da legislao que rege o cooperativismo, inclusive temas
atuais (projetos de mudana na legislao, impedimentos e possibilidades legais etc.)

Educao bsica e qualificao profissional: o fomento qualificao e inovao tcnica dos

cooperados um dos papis mais importantes do programa IC. De acordo com as necessidades
identificadas, a IC encaminha cooperados para programas de alfabetizao e suplncia de ensino
ou para cursos profissionalizantes especficos, identificados com ajuda da rea de produo. Os
cursos podem ser oferecidos tanto pela Secretaria de Educao e Formao Profissional da
PMSA (como os programas MOVA e SEJA e os cursos profissionalizantes) quanto por entidades
parceiras (escolas tcnicas, CUT, SESI, SENAC e SEBRAE).
Parceria com entidades universitrias
Em outubro de 1997, a equipe da PMSA enviou representantes ao Rio de Janeiro para uma
visita ITCP-COPPE/UFRJ, e negociaes posteriores resultaram em uma proposta de projetopiloto segundo o modelo da incubadora universitria de cooperativas. A PMSA passou a contar
com a assessoria da COOPE/UFRJ na seleo e formao dos agentes que atuariam no projeto.
Para concretizar o projeto-piloto, a PMSA fez um contrato de prestao de servios com a
Fundao Unitrabalho instituio para estudos sobre o mundo do trabalho criada por reitores
progressistas reunidos no CRUB (Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras) e um
convnio com a Fundao Santo Andr (FSA) instituio de nvel superior parcialmente mantida
pela prefeitura, cujos diretores so indicados pela comunidade acadmica mas escolhidos pelo
prefeito.
Na poca, a FSA passava por um processo de reestruturao, onde recebia assessoria da
Fundao Unitrabalho, atravs de um de seus principais idealizadores, Nilton Lima ento reitor
da UFSCar e atual prefeito de So Carlos pelo PT (gesto 2001-2004). Como membro do partido
que administrava Santo Andr, Lima possua trnsito poltico dentro da PMSA e ajudou a
intermediar as negociaes para que a Fundao Unitrabalho da qual era diretor-executivo
integrasse o projeto.
A Fundao Unitrabalho assumiu a responsabilidade jurdica pelo programa Incubadora de
Cooperativas na parceria com a prefeitura, enquanto entidade executora do projeto o que a
COPPE/UFRJ no podia fazer. A ITCP da COPPE/UFRJ um projeto de extenso universitria,
e, como tal, precisaria de base mais ampla de apoio institucional dentro da UFRJ para adquirir
autonomia prpria e passar a atuar como pessoa jurdica. Por meio da experincia em Santo

124

Andr, a coordenao da ITCP-COPPE/UFRJ estabeleceu os primeiros contatos com a Fundao


Unitrabalho, e, com o incio dos trabalhos conjuntos em Santo Andr, em poucos meses a
Unitrabalho passou a abrigar a Rede Nacional de ITCPs, que hoje um dos programas
permanentes da fundao inter-universitria.
Vrias possibilidades de figura jurdica haviam sido analisadas pela PMSA levando em
conta os vnculos que seriam estabelecidos com as possveis entidades contratadas, a
flexibilidade no uso dos recursos e a possibilidade de acesso a recursos e parcerias tcnicas junto
a outras instituies, o grau de participao da sociedade civil e a maior agilidade na
implementao. As alternativas de uma equipe diretamente vinculada prefeitura ou de criao
de uma fundao para gerir o programa foram descartadas, por apresentarem maior risco de
descontinuidade em caso de alteraes no governo, menor flexibilidade no uso dos recursos, e
mais demora na implementao no caso da fundao, que precisaria de aprovao de lei
especfica. As alternativas mais viveis eram a criao de uma ONG mista (parceria entre
prefeitura e sociedade civil), semelhante ao modelo do Banco do Povo, ou o convnio com as
entidades universitrias. Esta ltima alternativa acabou prevalecendo, e o programa foi implantado
atravs da parceria entre a PMSA, a Unitrabalho e a FSA.
A estrutura do programa estabeleceu as seguintes atribuies a cada um dos atores:
Tabela 14 Estrutura do programa Incubadora de Cooperativas (at junho/2000)

INSTITUIO

RESPONSABILIDADE

Aporte de recursos para execuo do projeto segundo proposta aprovada


Prefeitura Municipal Definio de diretrizes gerais e avaliao contnua
de Santo Andr
Integrao com demais programas sociais e econmicos do governo
Promoo do desenvolvimento e insero econmica das cooperativas
Responsabilidade jurdica pela execuo do programa como contratada pela
PMSA
Fundao
Acesso metodologia de incubao
Unitrabalho
Seleo, qualificao, contratao e superviso direta da equipe tcnica
Assessoria no planejamento das aes
Desenvolvimento de acompanhamentos especficos
Integrao do programa a outros centros acadmicos
Sede e infra-estrutura fsica para o programa
Fundao Santo Seleo de estagirios
Andr
Participao da comunidade acadmica e especialistas nas atividades do
programa
Acompanhamento e integrao do programa s atividades acadmicas

O projeto-piloto previa a organizao de um Conselho tripartite, com representantes oriundos


do DEGER e das duas instituies universitrias, que funcionaria como instncia mxima de
deciso. Ao Conselho, estavam subordinados o gerente do programa e duas tcnicas em
formao e capacitao, todos escolhidos segundo critrios tcnicos e polticos: o gerente vinha
do setor de formao da CUT e as tcnicas possuam histrico de atuao junto ao PT, uma em
Santo Andr mesmo e outra em So Paulo, junto ao programa de integrao campo-cidade do
Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST). A equipe se completou com estagirios

125

escolhidos em sua maioria entre alunos e ex-alunos da FSA nas reas de direito, contabilidade,
administrao de empresas, cincias sociais e pedagogia.
Primeiros casos de incubao
O programa comeou a funcionar em novembro de 1998, j com demandas para incubao
de seis grupos mapeados a partir do trabalho de agentes de outros programas da PMSA atuando
nas comunidades concretizando a interface prevista entre as aes do governo. O quadro dos
grupos incubados (tabela 15) demonstra que essa interface foi intensa.
A equipe iniciou suas atividades apesar de no ter completado totalmente a formao em
economia solidria e de enfrentar problemas na articulao entre a prefeitura e as entidades
universitrias. Um contrato-piloto fora inicialmente previsto para 90 dias (de outubro a dezembro
de 1998), mas a demora nas negociaes fez com que fosse fechado para apenas 40 dias (de
dezembro de 1998 a janeiro 1999). O contrato definitivo com as entidades universitrias s foi
fechado nove meses depois, em outubro de 1999. Durante o perodo de negociaes contratuais,
o programa continuou a funcionar, mesmo com as dificuldades nas condies de trabalho da
equipe e nas relaes entre a prefeitura e as parceiras.
At o primeiro semestre de 1999, seis grupos passaram a ser incubados, e outros grupos
foram contatados e sensibilizados. Ao longo desse captulo no tratamos de todos os casos de
incubao, mas escolhemos alguns deles que consideramos mais significativos, incluindo casos
de grupos que no se consolidaram com o objetivo de apresentar um breve relato que nos
permita construir alguns pontos de reflexo sobre o programa mais adiante.
A primeira demanda de incubao partiu do programa de coleta seletiva de resduos slidos
urbanos, ento em vias de ser implantado sob responsabilidade do SSM (a partir de 1999, os
servios de coleta foram assumidos pelo SEMASA). Havia vrios grupos de catadores de lixo
atuando no municpio. As discusses com eles comearam ainda em junho de 1998. Dois desses
grupos um que atuava no aterro sanitrio do municpio e outro na CRAISA, a Companhia de
Reabastecimento de Santo Andr (autarquia municipal) possuam maior afinidade, viabilidade e
organizao, e foram estimulados a se reunir para formar a primeira cooperativa incubada pelo
programa, a Coopcicla (Cooperativa de Reciclagem de Santo Andr). O primeiro curso de
cooperativismo da Coopcicla comeou em janeiro de 1999, e, ao longo do processo de expanso
da coleta seletiva para a totalidade do municpio, novos integrantes foram se agregando ao grupo
inicial. A cooperativa foi legalizada com 25 integrantes. Mais trs edies do cursos de
cooperativismo foram realizadas com outros interessados e hoje a cooperativa tem cerca de 80
integrantes. A Coopcicla tem um convnio com o SEMASA para realizar a triagem dos resduos
slidos urbanos na usina do Aterro So Jorge, segundo termo de concesso de uso do espao
aprovado por lei municipal, e vende todo tipo de material triado a grandes empresas de
transformao da regio (como a Repet e a Plastpel).

126

Outra demanda inicial veio de uma cooperativa formada por ex-funcionrios da Nordon
empresa especializada em fabricar equipamentos para cervejarias que havia entrado em crise em
1997, demitindo muitos trabalhadores. Parte dos trabalhadores demitidos se reuniu para formar
uma cooperativa de prestao de servios de manuteno aos equipamentos fabricados pela
prpria Nordon. A Cootrame (Cooperativa de Trabalho em Metalurgia Especializada) j se
legalizara com apoio do Sindicato dos Metalrgicos do ABC e demandava assessorias pontuais e
especficas na gesto de seu empreendimento. Atualmente, a cooperativa uma das filiadas
Unisol Cooperativas e j no integra o programa da PMSA. A Cootrame presta servios para
grandes empresas da rea de metalurgia (at 2001 possua um contrato com a central de
cooperativas Uniforja para servios de calderaria).
Mais demandas partiram de pequenos grupos das comunidades de Tamarutaca e Sacadura
Cabral (ncleos de favelas atendidos pelo PIIS), identificadas atravs das reunies regulares do
programa Renda Mnima. No primeiro semestre de 1999, o programa Incubadora de Cooperativas
comeou a ser divulgado nos ncleos, atravs de reunies com as lideranas comunitrias e com
o intermdio de tcnicos dos programas de urbanizao e complementao de renda. Em
conjunto com a equipe do Renda Mnima, a IC organizou duas apresentaes nos ncleos sobre a
proposta de formao de cooperativas populares o que possibilitou o contato com a populao
local para explicar o funcionamento e os objetivos do programa. A partir desses contatos, a IC
definiu trs grupos com potencial de incubao.
O primeiro era formado por mulheres que desejavam montar uma cooperativa para realizar
servios de confeco e costura. O segundo tambm era composto em sua maioria por mulheres,
que foram estimuladas a participar de um curso de limpeza e lavanderia hospitalar no SENAC,
sob a perspectiva de formar uma cooperativa e concorrer com outras empresas licitao da
prefeitura para reativao da lavanderia do Centro Hospitalar de Santo Andr. O terceiro era
formado por cerca de 50 trabalhadores da rea de construo civil que pretendiam formar uma
cooperativa para atender demanda de construo de casas na prpria comunidade parte deles
vinha das comunidades de Tamarutaca e Sacadura, parte dos cursos profissionalizantes do
Departamento de Educao do Trabalhador, da SEFP.
Os trs grupos passaram por cursos de cooperativismo. Os dois primeiros se legalizaram
como cooperativas, respectivamente a Olho Vivo (Cooperativa de Costura, Confeco e
Estamparia de Santo Andr) e a Lav Limp (Cooperativa de Lavanderia Hospitalar e Limpeza em
Geral de Santo Andr). O terceiro grupo no se constituiu, como outros pequenos grupos que
chegaram a passar pelo processo inicial de formao, mas no sobreviveram s dificuldades
iniciais do empreendimento econmico e se fragmentaram.

127

Tabela 15 Grupos e cooperativas incubados pelo programa Incubadora de Cooperativas (2001)

GRUPOS E COOPERATIVAS INCUBADOS - Programa Incubadora de Cooperativas


GRUPO

ATIVIDADE

ORIGEM

INCIO

ESTGIO em
2001

Triagem e
comercializao de
resduos reciclveis

Programa de Coleta Seletiva / jun/1998 Em incubao /


SSM e SEMASA (coletores do
Legalizada / Em
Coopcicla
Aterro So Jorge e do
atividade
CRAISA)
Cootrame Metalurgia (caldeiraria,
Ex-funcionrios da Nordon
jan/1999
Desincubada /
montagem e
(com apoio do Sindicato dos
Legalizada / Em
manuteno industrial) Metalrgicos do ABC e PMSA)
atividade
Olho Vivo Confeco, costura e
PIIS (via Programa Renda mar/1999 Em incubao /
estamparia
Mnima)
Legalizada / Em
atividade
Lav Limp Lavanderia hospitalar e PIIS (perspectiva de trabalho mai/1999 Em incubao /
limpeza em geral
na lavanderia do Centro
Legalizada /
Hospitalar de Santo Andr)
Desativada
Coopermveis

Fabricao de mveis e
Curso de marcenaria da
jun/1999 Encaminhamento
artefatos de madeira escola profissionalizante Pde.
ao programa EP
Lo (So Bernardo do Campo)

Coop Arte

Comercializao de
produtos artesanais

Construcoop

Construo civil e
reformas em geral

Coop Flora

Implantao e
manuteno de
parques e jardins
Servios na rea de
Enfermagem

Programa Frente de Trabalho mar/2000


Municipal (com apoio do
DPAV)
Cadastro de desempregados mar/2000
da CTR

Limpeza urbana,
triagem e venda de
material reciclvel
Servios na rea de
Psicologia

mai/2000

Unicoop
Sade
Cidade
Limpa

Grupos de beneficirios
atendidos pelas Assessorias
da SPC (antiga SCAS)
Curso de qualificao do
Sinduscon / Fbrica de
Construo da PMSA

PIIS (Coletor Comunitrio) /


desmembramento da
Coopcicla
Coop
Alunos formados na Faculdade
de Psicologia da Universidade
Mtua Ao
Metodista
Vale Verde Confeco e costura
Projeto GEPAM (via
Assessoria da Mulher)
TextilConfeco de fios para
Ex-Randi Indstria Txtil
cooper
tecelagem e venda de
cobertores e mantas

jul/1999
ago/1999

mai/2000
mai/2000
nov/2000

Grupo especial /
Encaminhamento
ao programa EP
Legalizada /
Desativada /
Desligada
(jan/2000)
Em incubao /
Legalizada / Em
atividade
Em incubao /
Legalizada / Em
atividade
Em incubao /
Legalizada / Em
atividade
Em incubao /
Legalizada / Em
atividade
Em incubao /
Em atividade
Em incubao /
Legalizada / Em
atividade

Estao
Refazer

Atividades de
Ncleo de Projetos Especiais, mai/2000 Grupo especial /
reciclagem e artesanato Programa de Sade Mental da
Em atividade
Secretaria de Sade
Construo
Construo civil e
Projeto GEPAM
dez/2000 Em atividade /
Civil
reformas em geral
Encaminhamento
ao programa EP

N COOPERADOS
1999 2000 2001
29
72
90

38

25

25

37

20

13

30

23

21

19

25

25

20

20

26

25

39

50

37

75

105

31

20

29

13

89

103

22

22

15

18

Obs: Mais doze grupos novos ainda no consolidados ou que no se consolidaram no foram includos neste quadro,
mas chegaram a passar pelas etapas iniciais de formao entre eles, um de fabricao de doces, na rea do GEPAM,
e outro na rea de web design. Alm deles, mais dois grupos novos que passaram a ser incubados em 2002 no foram
includos por insuficincia de informaes sobre sua situao atual: a Cooperunio, de transporte de merendas (que tem
contrato com a CRAISA), e o grupo na rea de servio social (em processo de legalizao).

128

A Lav Limp tem encontrado muitas dificuldades para se manter, desde que as negociaes
para a licitao da lavanderia do Centro Hospitalar foram paralisadas, e seu quadro de
cooperados foi reduzido radicalmente devido ao desnimo e a desmotivao que se instalaram
entre o grupo original. J a Olho Vivo resiste e mantm alguns contratos para servios de faco
embora com seu quadro de cooperados tambm reduzido devido s dificuldades encontradas
para a insero no mercado, especialmente a baixa qualificao. Mas as doze pessoas que
atualmente permanecem continuam envolvidas com a vivncia e o trabalho coletivo, com
resultados que podem ser considerados positivos em termos de resgate da cidadania, auto-estima
e possibilidade de expresso. O grupo realizou cursos de especializao em costura industrial,
atravs de parcerias com o CET (Centro de Educao do Trabalhador) e o SENAI. Algumas das
mulheres foram estimuladas a se alfabetizar ou concluir o ensino fundamental, e a IC ajudou a
encaminh-las ao programa MOVA e ao curso fundamental do programa Integrar da CNM/CUT.
Outro fator que ajuda a motivar o grupo o reconhecimento pblico e a divulgao na mdia: os
eventos da Olho Vivo possuem grande cobertura da imprensa e o grupo sempre citado nos
documentos do PIIS como caso de gerao de trabalho e renda dentro dos ncleos do programa
integrado.
O projeto Integrar Cooperativas
Entre julho e agosto de 1999, a Fundao Unitrabalho e a CNM (Confederao Nacional dos
Metalrgicos, filiada CUT) elaboraram e aprovaram um projeto de convnio entre as duas
entidades para fomentar a criao de cooperativas entre participantes do Integrar, o programa de
requalificao profissional da CNM/CUT. Como parte do Integrar, o projeto Integrar Cooperativas
recebia recursos do FAT (Fundo de Amparo ao Trabalhador), do Ministrio do Trabalho. A
parceria Unitrabalho/CNM envolveu quatro incubadoras: Santo Andr, USP, UFSCar e UFRJ.
No caso de Santo Andr, a articulao com a CNM foi feita unicamente atravs da
Unitrabalho, excluindo a prefeitura. A incubadora de Santo Andr passou a aparecer, dentro do
Integrar Cooperativas, como projeto da Fundao Santo Andr, sem que a PMSA fosse citada o
que acabou acarretando mais obstculos na relao entre a prefeitura e a Unitrabalho, j
desgastadas pelas dificuldades para negociar o contrato.
Quando a parceria para o Integrar Cooperativas foi fechada, a equipe original de Santo Andr
foi dividida em duas: uma ficou com o convnio com a prefeitura e outra assumiu o convnio com
a CNM. A CNM havia levantado 49 grupos potenciais para formar cooperativas em todo o estado
de So Paulo: Santo Andr ficou responsvel pelo ABC e pela Baixada Santista, a USP pela
Grande So Paulo, e a UFSCar por So Carlos e regio. Na poca, o modelo de incubao de
Santo Andr assumiu papel importante dentro do Integrar Cooperativas, devido experincia
acumulada na prtica, junto a grupos que se encontravam em processo mais adiantado do que os
incubados pelas demais incubadoras. A Incubadora de Cooperativas de Santo Andr ampliou sua

129

atuao no ABC, e participou de eventos em outros municpios, nos quais as cooperativas de


Santo Andr apareciam como integrantes de um programa de governo.
Pelo projeto Integrar Cooperativas, a equipe de Santo Andr ajudou a formar trs novas
cooperativas, duas em Diadema e uma em Ribeiro Pires. No caso da experincia do projeto em
Diadema, o perfil dos grupos acompanhados pela IC ajuda a reforar a hiptese de que a
populao deste municpio caracteriza-se por ndices de envolvimento, participao e
reivindicao maiores do que os de outros municpios, mesmo para os padres do ABC. A Coop
Leste (Cooperativa de Construo, Servios e Administrao de Condomnios de Diadema)
nasceu de mobilizaes comunitrias por moradia, urbanizao e melhoria dos servios pblicos.
O grupo foi se consolidando medida que algumas reivindicaes foram atendidas (entre elas, a
construo de 500 apartamentos, em sistema de mutiro, com financiamento do CDHU) e desse
processo surgiu a proposta de montar uma cooperativa de construo civil para desenvolver
trabalhos junto a outros grupos pr-moradia. O grupo foi includo no projeto Integrar Cooperativas,
participou do curso de cooperativismo em setembro de 1999 e se legalizou com 31 scios. Hoje, a
cooperativa cresceu e tem contrato de prestao de servios com a Prefeitura Municipal de
Diadema. A Cooperlimpa (Cooperativa de Reciclagem Cidade Limpa de Diadema) originou-se de
um grupo de jovens desempregados, organizados atravs da associao de moradores. As
discusses iniciais ocorreram entre maio e julho de 1999, e resultaram na deciso de trabalhar
com a reciclagem de resduos urbanos. A IC fez a primeira reunio com o grupo em agosto de 99
e props que integrassem alunos e ex-alunos do Integrar interessados em trabalhar na mesma
rea. A cooperativa foi legalizada com 40 scios e negociou com a Prefeitura de Diadema o uso
do espao da usina de reciclagem do municpio. J a Coopedras (Cooperativa dos Trabalhadores
de Minerao de Ribeiro Pires e regio/SP) foi formada por 27 trabalhadores oriundos da prpria
comunidade (e no por alunos ou ex-alunos do Integrar) e atua na rea de explorao de
pedreiras na regio dos municpios de Ribeiro Pires e Suzano, para produo de
paraleleppedos, componentes para muros de arrimo e outros materiais.
Alm da formao das trs cooperativas, a Incubadora de Cooperativas de Santo Andr
realizou um curso de cooperativismo para novos integrantes da Coopcicla e promoveu discusses
com grupos de Mau, So Bernardo do Campo, Santos e Cubato. O convnio com a CNM
viabilizou o pagamento da equipe de Santo Andr e a continuidade do acompanhamento s
cooperativas. Mas as negociaes realizadas margem da PMSA chegaram direo do
DEGER, e agravaram o desgaste nas relaes com a coordenao da Unitrabalho.
Contrato com Unitrabalho e novos casos de incubao
A partir de outubro de 1999, as discusses para definir a parceria entre a prefeitura e a
Unitrabalho foram retomadas e o contrato definitivo foi fechado no ms seguinte. A equipe foi

130

ampliada, com a contratao de novos profissionais nas reas de economia, engenharia de


produo, contabilidade, administrao de empresas e direito, alm de estagirios.
Em maro de 2000, o convnio com a CNM expirou e no foi renovado uma vez que o FAT
tambm no havia renovado recursos. A rea de atuao da Incubadora de Cooperativas de
Santo Andr foi reduzida aos limites do municpio, e as trs cooperativas formadas dentro do
projeto Integrar Cooperativas deixaram de ser acompanhadas pela equipe de Santo Andr,
porque sediadas em outros municpios.
Novos grupos de Santo Andr foram incorporados ao programa. Um deles surgiu de
trabalhadores oriundos do programa municipal de Frentes de Trabalho, que prestavam servios
temporrios ao Departamento de Parques e reas Verdes (DPAV) da Secretaria de Servios
Municipais (SSM). Como os contratos do tipo frente de trabalho no podem ser renovados aps
trs meses e havia demanda para pequenos trabalhos, o grupo decidiu montar uma cooperativa
de trabalho em jardinagem, sob estmulo e apoio do DPAV. A Coop Flora fez o curso de
cooperativismo com a IC e um curso de jardinagem e paisagismo pelo programa Parque-Escola,
do DPAV, e foi legalizada em 2001 com 39 scios.
Uma nova cooperativa de reciclagem, a Coop Cidade Limpa (Cooperativa dos Coletores
Comunitrios de Santo Andr), foi formada a partir do programa Coletor Comunitrio, elaborado
pelo SEMASA para responder s dificuldades de acesso dos caminhes de coleta s ruas
estreitas e irregulares das favelas (entre elas as que pertencem ao PIIS). O cadastro dos
moradores das comunidades interessados em participar do projeto como agentes comunitrios de
coleta foi acompanhado por um trabalho de sensibilizao sobre a questo ambiental, realizado
por uma ONG de educao ambiental que atua em parceria com o SEMASA. O projeto previa
que, alm de atuar como coletores, os participantes do programa seriam agentes ambientais,
contribuindo para a conscientizao das comunidades s quais pertencem. Inicialmente, os
coletores comunitrios foram integrados Coopcicla como scios, mas a cooperativa enfrentou
muitas dificuldades para acompanhar o trabalho nos ncleos, e, aps acordo com a IC, os
coletores optaram pelo desmembramento da Coopcicla para formar sua prpria cooperativa, em
julho de 2000. A Coop Cidade Limpa foi legalizada em setembro desse mesmo ano com 75 scios
e hoje possui cerca de 100 scios. A cooperativa possui um contrato com a Rotedali (empresa
particular contratada pela PMSA para realizar a limpeza urbana e a coleta municipal) para prestar
servios de coleta nos ncleos habitacionais.
Outros dois grupos formados em 2000 apresentam caractersticas especiais. A Coop Arte
composta por artesos que se organizaram a partir dos programas e servios das assessoria
especiais da antiga SCAS (hoje dentro da SPC), e expem seus produtos em espao gerenciado
pela prefeitura e localizado em galeria em uma das principais avenidas da cidade. O grupo da
Estao Refazer realiza triagem de materiais reciclveis e produo de artesanato como
atividades de terapia ocupacional e foi formado em um projeto que busca a reinsero social e

131

produtiva de usurios do programa de Sade Mental da Secretaria de Sade atravs do trabalho


protegido. Nenhum dos dois grupos pode se legalizar como cooperativa. No caso da Coop Arte,
os artesos so, em sua maioria, portadores de direitos ao auxlio-doena ou aposentadoria por
invalidez, e perderiam estes direitos caso se legalizassem. No caso da Estao Refazer, alm de
perder seus direitos assistncia social enquanto portadores de necessidades especiais, o grupo
precisaria se legalizar como cooperativa social, uma figura jurdica ainda controvertida porque
prev a tutela sobre os cooperados, comprometendo a autonomia que um dos principais
elementos defendidos pela economia solidria3. Mesmo com a inviabilidade de formalizao, os
dois grupos continuam a ser acompanhados pelo programa Incubadora de Cooperativas, nas
reas de mercado, produo e qualificao profissional porque houve entendimento de que se
tratava de trabalho com caractersticas solidrias.
A idia inicial de priorizar a formao de cooperativas populares foi ampliada para a formao
de cooperativas tambm entre os grupos de muncipes de maior renda e qualificao que
optassem pelo modelo de cooperativa desde que aprovados pelo DGTR para integrar o
programa. Dois grupos nasceram dentro dessa nova concepo. A Unicoop Sade, cooperativa
que presta servios na rea de enfermagem, foi formada a partir de trabalhadores dessa rea que
estavam desempregados e haviam se cadastrado na Central de Trabalho e Renda (outro
programa do DGTR). A cooperativa foi legalizada com 36 cooperados. A Coop Mtua Ao,
cooperativa de prestao de servios na rea de psicologia, foi formada por alunos formados na
Faculdade de Psicologia da Universidade Metodista de So Paulo, e foi legalizada com 20
cooperados. Mais recentemente, em 2001, foi formado um terceiro grupo, com profissionais da
rea de servio social, que se encontra em processo de legalizao.
Na rea da subprefeitura de Paranapiacaba e Parque Andreense, onde foi implantado o
projeto GEPAM, foram formados mais trs grupos, um de mulheres costureiras, um de
trabalhadores na rea de construo civil e um de confeco de doces. O primeiro grupo,
chamado Vale Verde, surgiu ainda no comeo de 2000, identificado a partir das oficinas
realizadas pela Assessoria aos Direitos da Mulher dentro do GEPAM. Os dois ltimos foram
formados no fim desse mesmo ano, o de construo civil j com perspectiva de trabalho, realizado
medida em que passava pelo processo de formao (o que foi possvel graas a uma parceria
com a Coop Leste, de Diadema, que assumiu parte do servio e ficou responsvel pelo contrato
com o cliente). Nenhum dos trs grupos conseguiu ainda se legalizar, porque no alcanaram o
nmero mnimo exigido. A Vale Verde tem contratos com algumas empresas para prestar servios
de faco e trabalha com a perspectiva de se articular com a Olho Vivo e outros grupos ou
3

A figura jurdica de cooperativa social foi criada pela lei 9.867, aprovada em 10 de novembro de 1999. Pela lei, as
cooperativas sociais devem ser constitudas com a finalidade de inserir as pessoas em desvantagem no mercado
econmico, por meio do trabalho, contribuindo para sua reintegrao social. So consideradas pessoas em
desvantagem os deficientes fsicos e mentais, os dependentes qumicos, os egressos de prises ou condenados a
penas alternativas deteno e os adolescentes em idade adequada ao trabalho e situao familiar difcil do ponto de
vista econmico, social ou afetivo.

132

empreendedores individuais na rea de confeco, segundo projeto do DGTR que prev que a
Olho Vivo, como j legalizada, funcione como central para a distribuio da produo de vrios
ncleos, associativos ou no, espalhados por todo o municpio.
Parceria com as entidades sindicais e cooperativas industriais
Em julho de 2000, a Unisol Cooperativas assumiu o convnio com a Prefeitura para executar
o programa Incubadora de Cooperativas (mas o contrato s foi formalizado em outubro de 2000).
A estrutura anterior de Conselho Gestor foi substituda por uma Unidade de Monitoramento. A
antiga tcnica em capacitao assumiu a superviso direta da equipe, agora como gerente, sendo
substituda em 2001 por um novo gerente, indicado pelas prprias entidades sindicais e
cooperativas. Ao longo dessas alteraes, a equipe foi mantida quase integralmente, como
contratada da Unisol.
Como vimos antes, a Unisol uma central de cooperativas nascidas a partir de antigas
empresas fechadas ou em vias de fechar, mas se caracteriza pelo vnculo orgnico com o
Sindicato dos Metalrgicos do ABC e no tem a mesma autonomia que outra organizao com
natureza e objetivos semelhantes, a ANTEAG. Por isso, participam da Unidade de Monitoramento
do programa Incubadora de Cooperativas tanto a diretoria da Unisol composta por membros
egressos das quatro cooperativas que formam a Uniforja quanto o representante da diretoria do
Sindicato dos Metalrgicos do ABC designado para a rea de economia solidria.
Tabela 16 Estrutura do programa Incubadora de Cooperativas (desde julho/2000)

INSTITUIO

Prefeitura Municipal
de Santo Andr

Unisol Cooperativas

Fundao Santo Andr

RESPONSABILIDADE
Aporte de recursos para execuo do projeto segundo proposta aprovada
Definio de diretrizes gerais e avaliao contnua
Integrao com demais programas sociais e econmicos do governo
Promoo do desenvolvimento e insero econmica das cooperativas
Responsabilidade jurdica pela execuo do programa como contratada pela PMSA
Acesso experincia das cooperativas industriais
Seleo, qualificao, contratao e superviso direta da equipe tcnica
Assessoria no planejamento das aes
Integrao do programa s cooperativas industriais e sindicatos da regio
Sede e infra-estrutura fsica para o programa
Acompanhamento e integrao do programa s atividades acadmicas

A estrutura do programa manteve as atribuies da prefeitura e da Fundao Santo Andr


(embora no caso desta a participao da comunidade acadmica no tenha se concretizado nem
sob a parceria com a Unitrabalho nem sob a parceria com a Unisol) e a Unisol Cooperativas
assumiu as responsabilidades que haviam sido da Unitrabalho, mas com a funo de fortalecer a
parceria com os sindicatos do ABC e as cooperativas nascidas com apoio sindical na regio.
De fato, a nova parceria ampliou as relaes com sindicatos e cooperativas industriais. O fato
mais expressivo foi a incorporao da primeira cooperativa industrial ao programa de incubao: a
Textilcooper (Cooperativa Industrial de Trabalhadores em Fiao, Tecelagem e Confeco),

133

formada a partir da antiga Randi Industrial Txtil, tradicional fbrica de cobertores e mantas que
entrou em estgio de concordata e foi assumida pelos trabalhadores organizados em forma de
cooperativa, com apoio do Sindicato dos Metalrgicos do ABC e da Unisol Cooperativas, qual
hoje filiada. A cooperativa passou a ser acompanhada pelo programa da PMSA em novembro
de 2000 e foi legalizada um ms depois, com 86 cooperados. A Textilcooper realiza suas
atividades mediante contrato de arrendamento das dependncias (8 mil m) e dos equipamentos
de produo da Randi, mas no comeo enfrentou muitas dificuldades com a situao da antiga
empresa, como dvidas, falta de clientes e mquinas obsoletas. Em cerca de seis meses, a
cooperativa conseguiu duplicar a produo, com a compra de novas mquinas (financiadas em
parte com emprstimo de R$ 25 mil, obtido junto ao Banco do Povo de Santo Andr), a
recuperao de clientes e a incorporao de novos scios: hoje so mais de cem. Foi apenas
entre abril e maio de 2001 cinco meses aps o incio do novo regime que os cooperados
conseguiram atingir o valor integral do plano de retiradas que haviam estabelecido (so seis faixas
distintas de retirada), mas isso nem sempre ocorre, e eventuais cancelamentos de pedido ainda
podem reduzir as retiradas. Mesmo com as dificuldades, a Textilcooper adquiriu lugar de destaque
dentro do programa, sobretudo com a proposta da SDET de desenvolver de forma complementar
setores especficos da economia local (dos quais a indstria txtil um dos mais importantes).
A partir de 2000, com vrios grupos e cooperativas sob incubao, o programa procurou
aprofundar as relaes de cooperao entre eles, apontando para a necessidade de constituir
uma rede de economia solidria no municpio espao hoje em construo, atravs da proposta
do Frum de Economia Solidria de Santo Andr. Pode-se considerar que um primeiro passo
nesse sentido foi a realizao do I Seminrio de Planejamento e Gesto das Cooperativas de
Santo Andr, em outubro de 2000. Neste encontro, os representantes das diferentes reas dentro
de cada grupo ou cooperativa foram divididos em cinco grupos de trabalho (GTs): 1) Presidente;
2) Diretor Administrativo (Secretrio); 3) Diretor Financeiro (Tesoureiro); 4) Conselho Fiscal; 5)
Comisso de tica e Disciplina. Para o GT Presidente foram convocados os presidentes das
cooperativas, para o GT Financeiro foram convocados os tesoureiros ou responsveis pelo
controle contbil, e assim por diante nos demais GTs. No caso das cooperativas no constitudas
legalmente, foram convidados membros responsveis pelo setor especfico ou escolhidos para
representar o grupo, a fim de que nenhum grupo ou cooperativa ficasse ausente do processo
formativo e todos se beneficiassem da discusso dos temas propostos.
Ao trmino do seminrio, foram programados encontros peridicos realizados com cada GT
sob orientao da IC, para funcionar como fruns menores onde as cooperativas pudessem
discutir conjuntamente as demandas mais comuns em cada rea especfica. O objetivo foi
possibilitar o aprofundamento nas questes relativas a cada funo e promover a troca de
experincias entre representantes que exercem as mesmas atribuies, embora em cooperativas
de diferentes estgios, ao incentivar que esses representantes discutissem as dificuldades

134

enfrentadas cotidianamente em suas respectivas cooperativas e procurando encontrar solues


para tais dificuldades atravs do conhecimento compartilhado. Alm disto, os GTs tambm tinham
o objetivo, dentro da proposta da IC de valorizao do processo formativo, de que os
representantes que participaram das discusses se tornassem multiplicadores da filosofia
cooperativista em suas prprias cooperativas, socializando os temas debatidos dentro de cada
GTs com os demais cooperados. Os assuntos abordados nos encontros foram levantados com
antecipao, de acordo com as necessidades observadas no acompanhamento, e, a partir da, a
equipe da IC planejou o desenvolvimento dos GTs e preparou os materiais didticos sobre cada
temtica levantada. Foram realizados trs encontros de GTs (em dezembro de 2000 e em
fevereiro e maio de 2001), mas, com a renovao do contrato com a Unisol em julho de 2001, a
equipe passou por mudanas, inclusive na coordenao, e o trabalho de acompanhamento
sistemtico que vinha sendo desenvolvido junto s reas especficas dos grupos e cooperativas
foi descontinuado, dando lugar a assessorias de carter mais pontual.
O programa Empreendedor Popular
O contrato com a Unisol, embora redigido em termos muito similares aos do contrato com a
Unitrabalho, incluiu um novo programa sob responsabilidade da contratada: o Empreendedor
Popular (EP). Este programa comeou a ser elaborado pelo DGTR em janeiro de 2000, como uma
das diretrizes para o novo programa de governo. Seu objetivo promover a formao de micro e
pequenos empreendedores para a gesto de seus negcios, atravs do desenvolvimento de suas
competncias empresarias com a aplicao de cursos de empreendedorismo segundo tcnicas
e dinmicas fornecidas por metodologia da instituio alem GTZ, parceira tcnica da PMSA , e
estimular a criao ou melhoria dos negcio com um sistema de assessoria em aspectos
administrativos e produtivos.
A idia surgiu com a constatao de que havia muitos pequenos empreendimentos
comerciais ou produtivos nas favelas, e havia oportunidade para a criao de outros novos. O
programa comeou com a aplicao dos cursos de empreendedorismo aos moradores das
comunidades que integram o PIIS j que a Unio Europia, parceira da PMSA no financiamento
e implementao dos programas, definira que parte de seus recursos seria destinada
qualificao profissional, optando pelo desenvolvimento do EP mas o programa se estende aos
moradores de todo o municpio.
A princpio, o Sindicato dos Metalrgicos do ABC e a Unisol no queriam assumir este
programa, porque ele se distingue claramente da proposta de economia solidria. Sua nfase
recai sobre o empreendedorismo individual, ao passo que para o programa IC a construo de
relaes coletivas e democrticas de trabalho to importante quanto os aspectos
empreendedores e o desenvolvimento econmico. Mas a PMSA incluiu o programa no convnio e
a Unisol ampliou e dividiu a equipe (e os recursos) entre os dois programas, procurando trabalhar

135

na perspectiva de articul-los. Foi nesse sentido que, ao lado dos mdulos Capacidade
Empreendedora, Viabilidade Econmica, Diagnstico de Negcios e Criao de Novos Negcios,
previstos pelo programa EP, a equipe da IC e a Unisol Cooperativas sugeriram um quinto mdulo,
Economia Solidria.
At 2001 o programa ofereceu treinamento e orientao a cerca de 250 pequenos
empreendimentos. Mas a Unisol teve muitas dificuldades para implementar o EP, sobretudo nas
reas do PIIS (que canalizavam os recursos da Unio Europia). O programa acabou isolado,
margem da proposta mais ampla da gesto do PT em Santo Andr. Com os resultados
insatisfatrios do programa que no foi muito alm da fase de aplicao de cursos e atingiu
poucos empreendedores em sua fase de acompanhamento criao e desenvolvimento de
pequenos

negcios

governo

recuou

em

parte

na

estratgia

de

fomento

ao

empreendedorismo, mas agora vem retomando e dando seqncia s aes desenhadas no


projeto, com o incio da construo de uma centro de artesos e de uma escola de
empreendedores. Em 2002, o EP foi assumido por outra entidade, a ONG Politeu, de So
Caetano do Sul. A Unisol continuou responsvel pelo programa IC.
Desde 2001, com as mudanas na equipe e nas diretrizes, o DGTR passou a intervir no
sentido de fortalecer a articulao entre os dois programas, como fora proposto originalmente. Por
um lado, o DGTR manteve a orientao para que a formao em economia solidria tambm
atinja os pequenos empreendedores individuais que participam do programa de qualificao em
gesto de negcios. Por outro, h crescente reconhecimento de que o nmero mnimo de vinte
membros para a legalizao da cooperativa e o foco inicial em legalizar pode representar um
obstculo para a sobrevivncia econmica do grupo. Nesse sentido, a articulao entre os
programas IC e EP pode ajudar a promover vnculos solidrios entre pequenos empreendimentos,
mesmo formados por apenas trs, quatro ou cinco pessoas. O entendimento de que esses
grupos no precisam se legalizar como cooperativa para trabalharem como cooperativa, sob
gesto democrtica. Muitos dos grupos em incubao que no se consolidaram como
cooperativas seja pelo nmero insuficiente, seja pela impossibilidade de arcar com os custos e
as exigncias da formalizao esto sendo encaminhados ao EP, como o grupo de
trabalhadores em construo civil do Parque Andreense, a Coop Arte e a Coopermveis.
5.2. Pontos para reflexo sobre uma poltica pblica de fomento economia solidria
As aes da PMSA de fomento economia solidria devem ser consideradas como polticas
especiais, e no como prioridade estratgica do governo. preciso reconhecer, porm, que essas
aes j representam avanos importantes, sobretudo quando comparadas a iniciativas similares
de outros governos municipais que ainda se encontram em estgio inicial.
No reconhecimento legal e na tributao das cooperativas, duas das reas mais importantes
em que o poder pblico pode apoiar a economia solidria, j h resultados positivos em Santo

136

Andr. O DGTR elaborou um projeto de lei, atualmente sob anlise na Secretaria de Assuntos
Jurdicos, que deve ser enviado Cmara Municipal, e, se aprovado, ser o primeiro marco
regulatrio sobre a economia solidria no municpio. O projeto de lei discorre sobre trs pontos:
1) a iseno de taxas fiscais para os grupos e cooperativas durante seu perodo de
incubao (considerado como dois anos, podendo se renovar por mais dois anos);
2) a possibilidade de as cooperativas realizarem convnios com a prefeitura (ao invs de
serem contratadas atravs de licitao);
3) a regulamentao da cesso de uso para as cooperativas de espaos pblicos que no
estejam sendo utilizados.
O apoio governamental insero das cooperativas no mercado rea de atuao mais
polmica, pelo risco de acarretar fragilidade e dependncia. As principais aes da PMSA para
favorecer o desenvolvimento econmico das cooperativas tm sido a promoo de feiras e
espaos para comercializao de produtos e a realizao de contratos com cooperativas de
trabalho para a prestao de servios desde que os cooperados atendam s exigncias de
qualificao, para as quais a prefeitura tambm se compromete a contribuir em termos de apoio.
No caso da possibilidade de convnio entre a prefeitura e cooperativas incubadas pelo
programa municipal no projeto de lei citado acima, h uma discusso sobre o risco de privilegiar
as cooperativas e com isso substituir postos de servidores pblicos. Mas o entendimento da SDET
o de que no haver substituio, j que h demanda para ampliar os servios prestados
populao j com perspectiva de fechar convnio com as trs cooperativas da rea de sade (a
Unicoop Sade, de enfermeiros, a Coop Mtua Ao, de psiclogos e o grupo de assistentes
sociais, em vias de legalizao) e a prefeitura no teria quadros para preencher toda a
demanda.
Quanto formao em autogesto e cooperativismo e qualificao tcnica das cooperativas,
a iniciativa mais importante a prpria implantao do programa Incubadora de Cooperativas.
Seu tempo ainda relativamente curto de existncia inviabiliza anlise mais completa de seus
resultados, mas j possvel apontar caminhos para enfrentar os atuais desafios, a partir das
dificuldades identificadas.
Nossa anlise se concentra sobre os seguintes aspectos: a articulao entre os atores
pblicos e privados envolvidos no programa, e entre estes e as comunidades que so alvo do
projeto; a formao tcnica e poltica das equipes locais e seus coordenadores, no s na rea de
gerao de trabalho e renda como tambm em outras reas do governo inclusive no sentido de
que essa formao fortalea a articulao necessria; a avaliao contnua dos resultados do
programa, apontando para a necessidade de criao de novos indicadores capazes de mensurar
o impacto de polticas de estmulo organizao comunitria e gerao de formas alternativas
de trabalho; o fator tempo e as metas de planejamento de curto e longo prazo, levando em

137

considerao a insero deste programa dentro das estratgias de desenvolvimento previstas no


programa de governo.
Relaes entre prefeitura e cooperativas ou grupos incubados
A relao da prefeitura (e seus vrios rgos) com os grupos incubados envolve um difcil
equilbrio entre apoio, dependncia e emancipao. O primeiro contato dos grupos com o
programa IC motivado pela necessidade imediata de obter meios de sobrevivncia. A maioria
no possui muita informao sobre como deve funcionar uma cooperativa autogestionria e
muitos imaginam algo nos moldes de uma empreiteira de mo-de-obra. O papel do poder pblico
no fica muito claro e a relao com os grupos depende muito da prpria formao dos agentes
que atuam no programa, a fim de evitar o risco de reproduo de relaes paternalistas e
assistencialistas em uma interveno que pretende gerar autonomia. Este risco maior no caso
das cooperativas de trabalho ou de prestao de servios, inclusive as que atuam junto aos
prprios rgos municipais, mas a maior parte dos grupos e cooperativas apoiados pela prefeitura
ainda so muito frgeis tanto em termos de viabilidade econmica quanto de consolidao das
relaes cooperativas de trabalho e tendem a desenvolver vnculos de dependncia com a
prefeitura e demais entidades que os apoiam.
Grande parte da fragilidade dos grupos que tentam se consolidar como cooperativas deriva
dos baixos ndices de qualificao de seus membros nas atividades econmicas escolhidas, e
tambm dos baixos ndices de alfabetizao e ensino fundamental sobretudo no caso dos
grupos formados por pessoas muito pobres, sem experincia em se organizar, se expressar e
participar de processos decisrios. O papel da prefeitura e suas parceiras da sociedade civil
reverter este quadro atravs do programa IC, mas em muitos casos os grupos ainda so tidos
como incapazes de assumir o controle coletivo de seus empreendimentos inclusive por parte
dos prprios responsveis por sua formao. Setores da administrao pblica ainda defendem a
presena de gerentes oriundos do prprio quadro tcnico da prefeitura para atuar como
supervisores dos trabalhos das cooperativas que prestam servios, uma proposta que se choca
diretamente com a idia, defendida pela equipe do programa IC, de que pessoas sem recursos
so plenamente capazes de administrar seus negcios, realizar assemblias, fechar contratos,
fazer planilhas etc., caso recebam formao para isso.
Alguns casos podem ser considerados exemplos de xito, como a Coopcicla, a Textilcooper
ou mesmo a Olho Vivo com todas as dificuldades cotidianas que enfrentam para desenvolver
seus empreendimentos e ao mesmo tempo funcionar de forma coletiva e autogestionria. Outros
casos poderiam ter tido resultados mais expressivos, caso houvesse mais apoio. Os exemplos da
Construcoop e da Lav Limp so emblemticos. No primeiro, os trabalhadores em construo civil,
ex-alunos do Departamento de Formao Profissional da SEFP, receberam a garantia de que a
teriam assessoria da UFSCar para se desenvolver, mas a prefeitura no teve recursos financeiros

138

para arcar com os custos dessa assessoria, e a cooperativa, j legalizada, se desestruturou e


acabou se dissolvendo. No segundo, o grupo de mulheres foi estimulado a se qualificar na rea de
lavanderia hospitalar a partir de uma demanda encaminhada ao DGTR pelo prprio Centro
Hospitalar do municpio. O grupo fez o curso de cooperativismo e o treinamento na rea, se
legalizou como cooperativa e providenciou toda a documentao necessria para a licitao. Mas
as negociaes para a licitao foram paralisadas, o que gerou forte desnimo e descrdito entre
os cooperados, reduzindo seu quadro de cooperados e inclusive inviabilizando outros contratos. A
gerncia da IC procurou discutir com representantes do Centro Hospitalar quais as principais
dificuldades da cooperativa para concorrer nas condies exigidas pela licitao, mas a avaliao
foi a de que a cooperativa teria muitos limites para corresponder s demandas. Hoje a Lav Limp
no possui estabilidade financeira para arcar com as despesas que sua condio legal exige, e
representantes do grupo chegaram a consultar a IC sobre os aspectos jurdicos do encerramento
da cooperativa. Mas a proposta do DGTR tentar estruturar um grupo totalmente novo com a
figura jurdica que j existe, sob a perspectiva de buscar outros caminho de insero no mercado
atravs de contratos de prestao de servios em limpeza.
Entre as cooperativas que se consolidaram e se encontram em atividade, tambm h
exemplos de persistncia de relaes paternalistas e autoritrias por parte de agentes da
prefeitura ou vinculados a ela. A Coop Flora ainda enfrenta resistncia de tcnicos do DPAV, um
departamento da Secretaria de Servios Municipais, idia de que a autogesto possvel se os
trabalhadores recebem qualificao para adquirir autonomia, embora a equipe da IC tenha atuado
no sentido de rejeitar a ingerncia na cooperativa de jardinagem e orientado o grupo a procurar
outros contratos, fora do DPAV. A Coop Cidade Limpa enfrenta postura similar por parte de
tcnicos do SEMASA, embora o projeto original da autarquia responsvel pelo saneamento
ambiental tenha carter emancipatrio e mencione os coletores comunitrios como trabalhadores
a ser formados para atuar como agentes ambientais. O caso da cooperativa de coleta comunitria
de resduos urbanos agravado pela postura da Rotedali, a empresa privada que detm o
contrato com o SEMASA para a coleta de lixo municipal. A Rotedali a contratante da Cidade
Limpa e encorajou vrias atitudes autoritrias por parte do presidente da cooperativa, afastando a
equipe da IC do acompanhamento a muitos dos processos decisrios. O processo de
degenerao da Cidade Limpa em relao aos princpios cooperativistas contribuiu para
sucessivas aes judiciais movidas por ex-cooperados que, estimulados por advogados
trabalhistas, alegavam ter sido lesados em seus direitos numa clara demonstrao da ausncia
de transparncia das informaes dentro da cooperativa, situao que persistia mesmo com os
esforos de formao e acompanhamento do programa IC. O distanciamento dos princpios
cooperativistas culminou em junho de 2000 com a ameaa de desligamento da Cidade Limpa por
parte da gerncia da IC e da direo da Unisol Cooperativas, de acordo com deciso tomada em
conjunto com o Sindicato dos Metalrgicos do ABC. O problema mobilizou a SDET e a secretria

139

interveio diretamente para garantir a continuidade da incubao e a renovao da formao dos


coletores comunitrios, segundo proposta elaborada e supervisionada conjuntamente por Unisol,
DGTR e SEMASA. Hoje, a Coop Cidade Limpa encontra-se em incubao e h maior ateno ao
processo de formao dos coletores comunitrios embora os riscos de desinformao, apatia e
desigualdade permaneam, sobretudo diante da quantidade de scios, que chega a mais de cem
pessoas.
Relaes entre programas e rgos da prefeitura
A articulao entre as diferentes reas da prefeitura um dos elementos-chave nas
estratgias do governo do PT em Santo Andr. Houve significativo esforo nesse sentido tambm
no caso do programa Incubadora de Cooperativas, j que quase todos os grupos em incubao
foram mapeados e encaminhados para o processo de formao e qualificao a partir do trabalho
da PMSA em outras reas, ou realizam suas atividades econmicas a partir de oportunidades
criadas com apoio da PMSA ou de suas parceiras, ou foram estimulados atravs do programa de
incubao para participar de outros programas sociais da PMSA ou de projetos em parceria com a
prefeitura.
Essa articulao ainda um dos maiores desafios. Os programas de governo foram
elaborados para se complementar uns aos outros, sobretudo no nvel da gerao de trabalho, que
deveria estar necessariamente articulada aos demais programas sociais, educacionais e urbanos.
Mas na micropoltica das relaes pessoais que persistem dentro das administraes pblicas, as
mudanas idealizadas por Celso Daniel e sua equipe em muitos casos no foram levadas adiante.
Um exemplo dessa dificuldade foram as relaes dentro da prpria SDET durante a gesto
1997-2000, quando o programa foi implantado. Os problemas comearam na diviso da secretaria
em dois departamentos, um responsvel por estratgias de desenvolvimento econmico (DDE) e
outro por polticas de gerao de trabalho e renda (DGTR). A fragmentao das aes dos dois
departamentos foi contrria ao que Celso Daniel defendia. O programa de governo supunha aes
articuladas dentro da SDET, de forma a desenvolver a periferia, incluir trabalhadores no mercado
de trabalho e na sociedade, e garantir seu acesso s decises e aes da prefeitura. As
atribuies do DDE, relativas poltica econmica de carter mais macro e at regional, com
ateno indstria e ao comrcio, deveriam completar a promoo de formas de incluso atravs
do trabalho que eram atribuies do DGTR. Mas a configurao da diviso entre os
departamentos prejudicou o dilogo e o desenvolvimento de aes conjuntas. Foi s em 2001
que, com as mudanas na secretaria, a articulao foi reestabelecida e o desenvolvimento de
aes conjuntas foi retomado embora as relaes consolidadas com os grupos na gesto
anterior j tivessem em algum grau comprometido o fortalecimento e a autonomia desses grupos.
Outros programas do DGTR tambm apresentam dificuldades para se articular IC. No caso
do Banco do Povo, as condies para a oferta de microcrdito ainda impem obstculos ao

140

acesso das cooperativas em incubao, sobretudo as formadas por pessoas de renda muito
baixa. Embora a finalidade do programa seja democratizar e desburocratizar o crdito para quem
precisa, o Banco do Povo oferece emprstimos a juros de 3,9% ao ms, com at seis meses de
carncia, o que so condies inacessveis para muitos dos grupos incubados. Alguns deles
optaram por no tomar emprstimo no Banco do Povo, porque temiam no conseguir pagar no
prazo. Cabe uma reflexo sobre a poltica de renda e autonomia do modelo de Banco do Povo
implementado em Santo Andr e em outros municpios brasileiros, que acaba sendo mais
acessvel para quem j tem empreendimento. Uma medida recente do DGTR no sentido de mudar
esse quadro foi a reduo da taxa de juros para 2,5% ao ms para os emprstimos tomados por
moradores das reas do PIIS que queiram investir em seus empreendimentos, associativos ou
no. Outro caminho importante seria a formao dos agentes de microcrdito em economia
solidria, para que pudessem atuar como multiplicadores da proposta de cooperativismo em seu
contato com as comunidades e fortalecer aes de acompanhamento aos grupos com potencial
para formar cooperativas de modo que o programa no se limite oferta de crdito e tambm
atue no sentido de estimular a poupana e o empreendedorismo entre os grupos, aproximando-se
mais do modelo do Grameen Bank de Bangladesh, cujos agentes de crdito possuem papel ativo
no acompanhamento ao desenvolvimento econmico das participantes do programa.
No caso do programa Empreendedor Popular, as relaes com as cooperativas foram
prejudicadas pelas dificuldades na implementao dos cursos de empreendedorismo e na
articulao entre a PMSA e a Unisol. O desempenho insatisfatrio do EP foi um dos motivos que
levou substituio da Unisol por outra entidade executora. Com a orientao do DGTR para que
os grupos em incubao que no se consolidaram como cooperativa seja pelo nmero
insuficiente, seja pela impossibilidade de arcar com os custos e as exigncias da formalizao
sejam encaminhados ao programa de capacitao empreendedora, o objetivo que essa
articulao se fortalea, embora as aes do departamento apontem para uma tendncia a
priorizar o tema do empreendedorismo em detrimento do tema da economia solidria.
Um segundo exemplo da dificuldade de articulao est no constante conflito entre as
prioridades das reas sociais (gerao de trabalho e renda e incluso social) e as reas de
servios e obras estas chegam, em alguns casos, a ser controladas por empresas que mantm
relaes clientelistas com o poder pblico, o que persiste mesmo em uma administrao orientada
para mudanas na cultura poltica. O caso da Coop Flora citado acima revela em parte o choque
de concepes que existe dentro da prpria prefeitura. O DGTR orienta-se por uma proposta de
gerao de formas alternativas de trabalho, a fim de combater o desemprego mas evitando a todo
custo a precarizao das relaes de trabalho, enquanto o DPAV visa a reduo dos custos na
contratao de terceiros. Essa postura ainda mais notvel no caso da Rotedali, que, ao longo do
processo de formao da Coop Cidade Limpa, assumiu atitudes que apontavam para uma
tentativa de administrar e controlar os coletores comunitrios, entrando em constante choque com

141

a equipe da IC. Apesar das preocupaes dos tomadores de deciso do governo em garantir
aes norteadas pela percepo de direitos ou seja, a populao atendida pelos programas
deve antes de tudo ser considerada como composta por cidados portadores de direitos , a
concepo de que a autogesto invivel entre trabalhadores em reas de baixa qualificao
persiste nos nveis de execuo da administrao pblica, o que especialmente verdadeiro nas
reas de obras e servios municipais.
Um terceiro exemplo das dificuldades de articulao interna vem do Programa Integrado de
Incluso Social. Os programas do DGTR includos no PIIS deveriam funcionar como polticas
emancipatrias, visando ir alm da complementao de renda e outras polticas redistributivas
iniciais, mas a falta de articulao entre os programas e os obstculos para reunir as equipes
locais podem comprometer a prpria gerao de autonomia a que se destinam.
A Incubadora de Cooperativas um programa ainda mais complexo que os demais, por sua
prpria finalidade, que inserir grupos de trabalhadores em um mercado de trabalho excludente e
fechado. Outros programas como Sade da Famlia, MOVA, Ciranda Comunitria e Criana
Cidad tm mais chances de apresentar resultados rpidos e expressivos. Mas programas de
gerao de trabalho e renda, como o Empreendedor Popular e a Incubadora de Cooperativas
(sobretudo esta ltima, que pretende fomentar formas alternativas de produo e distribuio),
no passam apenas pela criao de laos de confiana entre o poder pblico e a comunidade,
nem se limitam a garantir servios bsicos e de assistncia populao carente. Eles exigem
planejamento de metas, estudos de viabilidade econmica, anlises de mercado, propostas de
organizao da produo e da distribuio enfim, reas extremamente tcnicas, que alis nunca
foram suficientemente preenchidas pelas sucessivas equipes dos programas. Outros programas
conseguem funcionar com agentes escolhidos dentro da prpria comunidade e treinados para
suas funes em prazos relativamente curtos, mas o programa IC exige contnua renovao e
qualificao de seu quadro tcnico.
Com as reformulaes na SDET, o DGTR vem procurando retomar e fortalecer a articulao
com outros programas e rgos, atravs de grupos de trabalho (GTs). Um dos mais adiantados
o de confeco e costura, que, alm de representantes do DGTR, conta tambm com membros
da Central de Trabalho e Renda, do Banco do Povo e da SEFP, para elaborar o projeto de
articulao entre os grupos ou empreendedores individuais nessa rea, que prev o
funcionamento da cooperativa Olho Vivo como central para distribuio da produo em costura
dos ncleos, associativos ou no, em todo o municpio. A SEFP uma das secretarias com as
quais a SDET mais vem tentando ampliar vnculos, e os GTs incluem tambm um relativo ao
MOVA (para pensar estratgias de alfabetizao nos grupos e cooperativas em incubao) e
outro relativo formao profissional. H um GT em questes de gnero, para pensar estratgias
nesse sentido junto Assessoria da Mulher, da SPC, e outro em reciclagem, com representantes
do SEMASA e das entidades parceiras, para acompanhar o trabalho e atender s demandas das

142

cooperativas de reciclagem. Um outro GT, na rea de sade, foi formado com objetivo de reunir
as trs cooperativas incubadas nessa rea (Unicoop Sade, Mtua Ao e assistentes sociais). J
o GT de sade do trabalhador, que rene representantes do DGTR e da Secretaria de Sade
(atravs de seus Centros de Referncia em Sade do Trabalhador, os CRSTs), um dos que
mais avanou at agora, e os agentes do programa de Sade do Trabalhador da SS j realizaram
cursos de vigilncia sanitria com as cooperativas Textilcooper, Coopcicla e Cidade Limpa.
Relaes entre prefeitura e entidades parceiras da sociedade civil
Um programa como a Incubadora de Cooperativas exige intensa articulao entre a prefeitura
e as entidades parceiras, principalmente porque a relao de terceirizao (contrato com outras
entidades para execuo do programa) tem vantagens e desvantagens. Do lado da prefeitura, a
terceirizao amplia a participao da sociedade civil e o acesso a recursos materiais,
metodolgicos e tcnicos, mas diminui o controle e fiscalizao do poder pblico quanto ao
cumprimento dos objetivos do programa. Do lado das parceiras, a avaliao de que a
terceirizao exige responsabilidade da entidade executora mas no lhe d a autonomia
correspondente, o que resulta em confuso sobre os papis de contratante e contratada para a
equipe tcnica e tem reflexos na relao com os grupos.
No perodo inicial de implantao do programa, as relaes entre prefeitura e universidades
foram conflituosas: o Conselho formado pela direo do DEGER e pelos coordenadores das
instituies universitrias nunca funcionou conforme concebido, e muitas das aes que deveriam
ser discutidas conjuntamente pelo rgo da Prefeitura e pelas parceiras foram decididas
unilateralmente.
No caso da parceria com a Fundao Santo Andr, apesar de estar formalmente sediado
dentro da instituio universitria, possuir alguns membros graduados ou se graduando em seus
cursos, contar com o apoio de sua direo e fazer uso de recursos materiais por ela
disponibilizados (instalaes fsicas, computadores, linhas telefnicas, material de escritrio,
grfica), o programa jamais alcanou a insero institucional almejada sobretudo quanto
participao efetiva dos professores da FSA, que no ocorreu. Hoje, a relao com a FSA limitase ao uso do espao e dos recursos materiais, e a insero institucional ainda precria.
No caso da parceria com a Fundao Unitrabalho, os desgastes entre esta e o DEGER
comearam com os atrasos no encaminhamento do contrato-piloto. Durante os trs meses iniciais,
a equipe da IC no tinha vnculo formal e enfrentava atrasos no pagamento. O programa ainda
no tinha instalaes definitivas dentro da FSA e faltavam equipamentos, meios de transporte e
outros recursos materiais. Alm disso, a equipe carecia de consultoria e acompanhamento s
suas atividades e demandava mais profissionais nas reas de direito, economia, contabilidade e
engenharia de produo. Tudo isso desmobilizava a equipe e contribua para que esta no se
identificasse com o trabalho, o que evidentemente ameaava o projeto.

143

Tambm comearam a os conflitos das instituies do projeto com o gerente, que foi
demitido. As duas tcnicas (em formao e capacitao) assumiram a coordenao da equipe e a
intermediao com as instituies, divididas entre a Unitrabalho, sua contratante direta, e a
prefeitura do partido ao qual pertenciam e pelo qual haviam sido indicadas. Os desgastes se
acirraram ao mesmo tempo em que os grupos apresentavam muitas demandas que precisavam
ser definidas conjuntamente. Aos poucos, o programa foi assumido como projeto de governo, e a
equipe se alinhou com a PMSA. A partir de maio de 2000, a prefeitura fez um aditivo do contrato
para que a Unitrabalho cumprisse as metas estabelecidas, mas a ruptura com a fundao interuniversitria j estava definida. Com o fim do contrato com a Unitrabalho, a Incubadora de
Cooperativas de Santo Andr foi excluda da Rede Nacional de Incubadoras Universitrias, sob o
argumento de que constitua um programa governamental e no um programa de extenso
universitria.
Outro fator que contribuiu para o conflito foi o projeto Integrar Cooperativas, a parceria com a
CNM. O projeto original da Incubadora de Cooperativas previa que a contratada (Unitrabalho)
poderia buscar recursos para o programa da contratante (PMSA) atravs de projetos com outras
entidades, governamentais ou no. Assim, se houvesse dilogo, a parceria com a CNM poderia
ter se efetivado, mas, como o DEGER atrasara o encaminhamento do contrato, a Unitrabalho e a
COPPE/UFRJ no chamaram a PMSA para discutir o projeto. O Integrar Cooperativas poderia
inclusive ter sido levado Agncia de Desenvolvimento Econmico do Grande ABC cujas bases
estavam em processo de estruturao , o que teria sido coerente com as propostas do governo.
Sobre as dificuldades de parceria entre o DGTR e a Unitrabalho, possvel concluir que faltou
dilogo e articulao nos termos macropolticos presentes nas idias de Celso Daniel.
No caso da parceria com a Unisol Cooperativas, h problemas na imposio do modelo
sindical, principalmente pela reproduo de relaes hierrquicas, modelos gerenciais e
processos autoritrios de deciso, mesmo se tratando de setores do sindicalismo mais abertos s
inovaes trazidas pelo tema do cooperativismo autogestionrio. A educadora Marilena Nakano,
pesquisadora da USP, professora da Fundao Santo Andr e assessora educacional da
ANTEAG, ao tratar da construo da identidade desta associao como entidade de
representao de empresas autogestionrias, fala sobre a necessidade de transformar a cultura
tcnica dos trabalhadores termo que ela empresta do economista Rogrio Valle para designar
a dependncia das decises tcnicas mais cotidianas em relao ao que a empresa tem
disposio em termos de saberes tcnicos, em termos de normas e valores e em termos de
modelos organizacionais. Segundo Nakano:
A cultura tcnica herdada das antigas empresas era marcada pela fragmentao, concentrao de
saberes e de poder nas mos de determinados grupos e por um sistema de normas e valores de no
negociao, no solidariedade, no cooperao. Essa situao exigia a produo de uma outra cultura

144

tcnica, revista e reatualizada, agora luz do novo iderio, no s para a sobrevivncia da empresa como
tambm para a concretizao de uma cultura autogestionria.

Pode-se afirmar que a Unisol enfrenta mais dificuldades do que a ANTEAG para levar adiante
essa transformao na cultura tcnica dos grupos incubados. A ANTEAG foi organizada com
apoio de setores sindicais, mas insiste em marcar sua autonomia at para se diferenciar de
outros setores que so refratrios economia solidria. Mas a Unisol, com seus vnculos
orgnicos com os sindicatos, continua a reproduzir muito do modelo gerencial adotado nas
empresas tradicionais, inviabilizando a passagem dos trabalhadores da condio de empregados
de gestores. A tendncia a nfase nos aspectos de mercado, negligenciando a questo da
educao para a autogesto que, como lembra Nakano, central para a transformao proposta
e que, alis, aparece de forma muito mais consistente em termos de reflexo e de prtica na
ANTEAG do que na Unisol. Nakano lembra ainda o dilema de representao vivido pela ANTEAG,
nos moldes do que acontece com sindicatos e partidos, o que tambm verdade no caso da
Unisol: as entidades so reconhecidas pelos quadros dirigentes das cooperativas filiadas mas no
pela maioria dos trabalhadores dessas cooperativas, incluindo as que foram incubadas pelo
programa IC e se filiaram Unisol. Existe ainda, no caso da Unisol, uma distino implcita entre
cooperativas industriais (com capital) e cooperativas populares (sem capital), presente tanto no
discurso da entidade quanto nas relaes estabelecidas com o pblico do programa IC.
Poltica de formao da equipe e a natureza mltipla das atividades de incubao
A formao tcnica e poltica da equipe de agentes que atuam com as comunidades um dos
elementos mais importantes para garantir a implementao dos objetivos e princpios definidos
pela prefeitura em conjunto com suas parceiras.
Em linhas gerais, as diretrizes e procedimentos do programa Incubadora de Cooperativas
indicam dois objetivos principais: a gerao de trabalho e renda atravs da reinsero de
populao tida como excluda do mercado de trabalho; e a construo de novas relaes de
trabalho e sociabilidade, atravs de uma organizao cooperativa, democrtica e autogestionria.
O processo de incubao aponta para um conflito permanente entre esses dois objetivos e a
tendncia que apenas um deles seja enfatizado no desenvolvimento da cooperativa. Por um
lado, a cooperativa uma associao para produzir e reproduzir meios de vida e, mesmo se
houver relaes slidas de cooperao e igualdade entre seus membros, no ter realizado sua
funo de forma plena se no gerar trabalho e renda para esses membros. Por outro lado, se os
laos horizontais no forem fortalecidos, se a autonomia do grupo no for respeitada, se for
estabelecida uma hierarquia dentro da cooperativa (sobretudo entre scios-cooperados e
4

M. Nakano, ANTEAG: autogesto como marca. In: P. Singer & A. Souza, A eonomia solidria no Brasil: a autogesto
como resposta ao desemprego, So Paulo, Contexto, 2000, pp. 65-80 (p. 68). O texto de Valle citado por Nakano
Modernizao industrial: exigncias institucionais e culturais, in: R. Valle & A. Wachendorfer (orgs.), Mercado de
trabalho e poltica industrial: obstculos institucionais competitividade, So Paulo, Marco Zero, 1996.

145

funcionrios contratados), a cooperativa ter se desvirtuado, mesmo se obtiver xito econmico e


insero no mercado.
Para atingir os dois objetivos de forma equilibrada, a equipe que executa o programa precisa
garantir s cooperativas formao em mltiplas dimenses. Em seminrio de formao para a
equipe de formadores do programa IC, o socilogo Roberto Veras, pesquisador da USP e
professor da Escola Sindical da CUT, chamou a ateno para trs dimenses do trabalho de
incubao de cooperativas:

Dimenso poltica: o utopos ao qual se objetiva chegar, a direo que norteia as atividades

do programa, e ela aponta para a economia solidria como poltica de gerao de trabalho e
renda e, de modo mais amplo, como proposta de transformao social.

Dimenso tcnica: a dimenso operacional do trabalho e, se no funcionar, no d

consistncia orientao poltica. A presena de tcnicos qualificados da equipe fundamental


para lidar com a baixa qualificao dos cooperados, uma das maiores dificuldades ao
desenvolvimento das cooperativas, e levar inovao tcnica e tecnolgica aos grupos.

Dimenso pedaggica: dimenso que, segundo Veras, costuma ser relegada a segundo

plano, mas que essencial ao trabalho de incubao de cooperativas: todos os tcnicos e


formadores precisam incorporar o papel de educadores (que no so necessariamente
pedagogos), e importante que inclusive as reas de administrao e produo levem em conta a
dimenso pedaggica ao abordar assuntos tcnicos com os grupos, a fim de estimular a
participao, a autonomia e a transparncia na gesto da cooperativa. O fortalecimento das
relaes de grupo exige o envolvimento de todas as reas tcnicas do programa e no apenas
das reas de formao.
***
Essa natureza mltipla das atividades de incubao nem sempre considerada e h grande
risco de fragmentao e segmentao entre planejamento e execuo, orientao e metodologia,
discurso e prtica. Por isso, preciso ressaltar a importncia da complementaridade e
transdisciplinaridade na incubao de cooperativas.
A dimenso poltica tem a ver com o que os estudos sobre a ao do Estado e de agentes
externos na organizao de comunidades locais enfatizam como subsdios para a conscientizao
(consciousness-raising), contribuindo para a emergncia de mobilizao social e democratizao
poltica. Em seus estudos sobre a construo poltica de capital social no Mxico, o socilogo
Jonathan Fox argumenta que, embora espaos para reflexo de grupo possam ter encorajado a
ao coletiva em muitos pases ao influenciar o modo como as pessoas concebem o mundo, isso
no significa que, s porque esse era o objetivo dos agentes externos, foi o efeito principal entre
as comunidades. No nosso caso, onde o agente externo que est em anlise, cabe questionar,
antes mesmo da tomada de conscincia dos grupos, a tomada de conscincia dos prprios
agentes do programa IC. Para exercer a dimenso poltica da formao, seria preciso que a

146

equipe do programa construsse sua prpria identidade coletiva enquanto grupo comprometido
com os objetivos da economia solidria, com clareza em relao a estes objetivos.
A dimenso pedaggica da qual fala Veras pode ser especialmente importante para envolver,
convencer e comprometer os grupos atendidos pelo programa IC com as dimenses de
orientao poltica e formao tcnica. Trata-se de levar em conta a questo da alteridade e
reconhecer as identidades desses grupos, sejam eles organizados ou no no caso dos no
organizados, mesmo que no seja possvel identificar neles uma identidade coletiva, j existem
idias, opinies e racionalidades diversas que, embora agrupadas de forma dispersa, devem ser
reconhecidas. Nessa concepo, tem grande centralidade a idia de dilogo, de duplo movimento
de reconhecimento, de afirmao da prpria identidade mas com tolerncia ao outro. idia
essencial s concepes de democracia aqui adotadas, de autores como Chantal Mouffe e
Jacques Rancire que enfatizam a prtica do dissenso democrtico, onde o outro visto no
como um inimigo a quem se quer eliminar, mas como um adversrio democrtico a quem se
procura escutar5. Tambm idia que se contrape concepo convencional de educao, que
estabelece relaes de autoridade entre o professor (portador de conhecimento) e o aluno
(reservatrio de conhecimento). Nesse sentido, adquire importncia a viso de educao como
formao mtua e contnua, que determinados grupos das universidades trouxeram para a
incubao de cooperativas inspirando-se em grande parte nas idias do educador Paulo Freire,
amplamente presentes no discurso das incubadoras universitrias.
importante chamar a ateno para a dimenso pedaggica porque, mesmo dentro da
esquerda, que prope transformaes nas relaes sociais, ainda permanece a cultura de que
determinada experincia ou conhecimento basta e possvel desconhecer a experincia alheia
acumulada postura problemtica identificada com freqncia dentro do meio sindical ou do meio
acadmico. No caso de uma proposta inovadora como a economia solidria, a reao s
possveis resistncias de um grupo potencial podem resultar na imposio das idias ou at no
abandono ao grupo sob o risco de no obter ressonncia, tornar os argumentos superficiais ou
at contrapor o grupo definitivamente proposta. Para que o processo de organizao e formao
seja construdo de forma mais slida, preciso haver envolvimento do outro, e esse movimento
essencialmente educativo, no sentido de estabelecer o dilogo.
***
Do ponto de vista da formao da equipe, preciso reconhecer que o papel do governo
municipal nosso foco de anlise indireto: a responsabilidade , por contrato, da entidade
executora. Mas pode-se argumentar que os rgos pblicos devem acompanhar a formao de
perto, inclusive para garantir a implementao das aes de acordo com as diretrizes do governo.

C. Mouffe (ed.), Dimensions of radical democracy, Londres, Verso, 1992, e The return of the political, Londres, Verso,
1993; J. Rancire, O Dissenso, in: A. Novaes (org.), A Crise da razo, So Paulo, Cia. das Letras, 1996.

147

No caso da dimenso tcnica, o programa IC pde, ao longo de sua existncia, contar com
tcnicos qualificados, mas a maioria no se manteve no programa e o resultado disso que, aps
trs anos e duas entidades executoras, ainda no h uma equipe consolidada. A prpria
identidade coletiva da equipe precisa ser constantemente reconstruda a partir da entrada e
adaptao de novos membros. Alm disso, desde o incio o programa foi obrigado a enfrentar a
falta de profissionais em algumas reas, dificuldade decorrente em parte dos modelos adotados
pelas entidades contratadas. A metodologia das incubadoras universitrias prev que parte da
equipe seja formada por estagirios, ou seja, profissionais ainda em formao o que de um lado
traz a vantagem do entusiasmo, comprometimento e maior abertura a um projeto inovador, mas
de outro apresenta problemas pela alta rotatividade. Hoje, o DGTR e a Unisol Cooperativas no
mantm mais estagirios, apenas profissionais graduados, mas ainda h rotatividade. Algumas
reas foram mais prejudicadas pela falta de profissionais em determinados perodos, como a rea
jurdica e a rea econmica. Como conseqncia, algumas cooperativas enfrentaram muitas
dificuldades para concluir seus processos de legalizao, e nem todos os grupos passaram pela
anlise de viabilidade econmica, conforme previsto no processo de seleo do programa. Hoje, a
IC conta com assessoria do departamento jurdico do Sindicato dos Metalrgicos do ABC, e o
DGTR mantm um economista em sua prpria equipe para assessorar as atividades de seus
programas, inclusive a IC.
No caso das dimenses poltica e pedaggica, os prazos exguos para a prpria formao da
equipe do programa impediram mudanas mais consistentes na postura dos formadores, o que se
reflete diretamente nas dificuldades da equipe para oferecer aos grupos subsdios para a
compreenso sobre a natureza diferenciada da proposta e para abord-los de modo tambm
diferenciado. O cooperativismo geralmente uma novidade para os membros da equipe, mas h
pouco espao para a formao terica e para a sistematizao da experincia, o que contribui
para a persistncia de posturas equivocadas em relao ao trabalho de incubao. Um dos
possveis efeitos pode ser a reproduo do discurso da economia solidria nos grupos apenas
porque estes reconhecem a autoridade dos formadores, e no porque atingiram os objetivos da
formao. A avaliao final a de que a equipe do programa, tanto quanto os grupos, apresenta
compreenso incompleta sobre o contexto poltico no qual o programa se insere e quais objetivos
do trabalho de conscientizao, e isso tem efeitos de dissociao entre discurso e prtica que se
reproduzem tambm nos grupos.
Houve esforos para formar os formadores, tanto por parte da Unisol e da Unitrabalho quanto
por parte do DGTR, inclusive com a realizao de seminrios de formao com a presena de
toda a equipe. Mas esses eventos foram espordicos e espaos regulares de formao e reflexo
sobre a prtica da IC no conseguiram se consolidar dentro das atividades do programa.
preciso ressaltar, porm, os aspectos positivos do fato de que a formao da equipe foi se
dando e ainda se d ao longo das prprias atividades cotidianas junto aos grupos, que comeam

148

antes mesmo do trmino do treinamento inicial. Se de um lado isso impede maior reflexo e
prejudica a compreenso sobre o contexto poltico em volta do programa, de outro faz com que os
agentes se transformem no contato direto com os grupos, identificando caractersticas, interesses
e necessidades de cada comunidade e procurando respond-las de acordo com suas
possibilidades tcnicas, ou atravs de parcerias que possam ajudar.
Avaliao de resultados e a questo dos indicadores
Ao contrrio de outros programas, a Incubadora de Cooperativas no apresenta resultados
imediatos nem massivos pela prpria natureza de suas atividades, que envolvem
acompanhamento continuo e apresentam resultados graduais e muitas vezes substantivos. Em
nossa pesquisa, levantamos ao menos trinta grupos (cerca de mais de 700 pessoas) que so ou
foram atendidos pelo programa. Entre os grupos que foram atendidos e no se consolidaram,
consideramos os que chegaram a passar pelo processo de formao e estavam sendo
acompanhados, mas no conseguiram se consolidar e se dissolveram. Pelo menos doze dos
trinta grupos citados no se consolidaram. Entre os grupos que chegaram a se consolidar, nove
foram legalizados como cooperativa com ajuda do programa IC, um j chegou ao programa
legalizado e um est em processo de legalizao. Dos que foram legalizados pelo programa, um
se dissolveu e pelo menos dois enfrentam dificuldades para se manter como cooperativa. Hoje o
DGTR considera que h quatorze cooperativas em incubao, das quais oito legalizadas mas
isso inclui grupos que se desestruturaram e esto inativos. Mesmo os grupos que no conseguem
se legalizar como cooperativa (seja por apresentarem caractersticas especiais, seja por no se
consolidarem com o nmero necessrio, seja pelas dificuldades para se inserir no mercado e
obter renda suficiente para manter um empreendimento legal) continuam a ser incubados pela IC,
atendidos em suas demandas por formao e qualificao, e encaminhados aos demais
programas que podem ajud-los na viabilidade de seu empreendimento principalmente o
programa Empreendedor Popular, com o qual a IC vem estreitando vnculos aps perodo de
pouca articulao.
Alm dos grupos atendidos, muitos outros foram sensibilizados para a economia solidria,
embora no tivessem condies para constituir naquele momento. Em nossa pesquisa,
levantamos ao menos mais dez grupos apresentados como possibilidade pelo DGTR que
chegaram a ter contato com a equipe da IC. Isso significa que a IC se reuniu com esses grupos
(em alguns casos, por vrios meses) e teve oportunidade de apresentar a proposta da economia
solidria e os objetivos de um programa como a IC. Isto no deve ser desconsiderado. Ao
contrrio, uma forma de gerar multiplicadores da idia de cooperativismo popular
autogestionrio, principalmente diante da desinformao sobre as cooperativas e do aumento de
empresas criadas para fraudar a legislao trabalhista.

149

Se considerarmos o pblico atendido durante o projeto Integrar Cooperativas (parceria com a


CNM/CUT), em que a equipe do programa do governo de Santo Andr tambm atuou, mais
grupos foram sensibilizados e pelo menos trs cooperativas foram formadas e legalizadas.
Cabe ressaltar que, ao longo do perodo de existncia da IC, a sistematizao e a reflexo
sobre as experincias vividas dentro do programa aconteceram de forma insuficiente para permitir
retorno constante sobre os resultados das aes implementadas. Alm de prejudicar a avaliao
adequada dos resultados do programa, a deficincia de sistematizao impede maior articulao
entre as diversas iniciativas e compromete a proposta mais ampla de construo de uma
economia solidria.
A dificuldade para mensurar os impactos do programa mostra que preciso ir alm dos
indicadores quantitativos usuais nmero de cooperativas formadas, nmero de postos de
trabalho gerados, volume de capital movimentado pelas cooperativas, nvel de renda atingido
pelos cooperados etc. preciso criar novos indicadores sobre incluso social, construo de
novas relaes de sociabilidade e trabalho, grau de participao e democracia nas decises e
aes da cooperativa e de outros espaos democrticos. No caso da incubao de cooperativas,
os possveis resultados positivos em termos de gerao de renda so ainda mais significativos em
termos de ampliao da cidadania: para muitos trabalhadores, a participao em uma associao
ou cooperativa com prticas democrticas slidas significar a primeira experincia de
formalidade no plano econmico, e a primeira oportunidade de expresso prpria no plano
poltico, e at pessoal o que inclusive permite uma reflexo sobre como a reinsero no mundo
do trabalho traz tambm a restaurao de vnculos sociais e de senso de pertencimento a uma
coletividade. A PMSA vem agindo no sentido de criar novos indicadores, ao implantar o projeto
Consulta Urbana, em parceria com o programa Gesto Urbana da ONU, com o objetivo de
construir formas de sistematizao e avaliao das aes do PIIS atravs do Mapa da
Incluso/Excluso Social, que ajudou a estabelecer alguns indicadores de cidadania sobre aes
implantadas nas favelas de Santo Andr. Mais promissor ainda em termos de mudanas nas
formas de interpretao de resultados de polticas pblicas o projeto, ainda em implantao, de
um Observatrio Municipal de Incluso/Excluso Social, responsvel pela avaliao e redefinio
de programas nas reas de incluso social e gerao de trabalho e renda.
O fator tempo, as metas e o planejamento estratgico
O tempo de incubao de uma cooperativa fator que precisa ser levado em conta em
termos de estabelecimento de ndices de avaliao, porque diferente para a prefeitura, para as
entidades parceiras e para as comunidades atendidas. De todas as organizaes, a universidade,
pelo prprio perfil de suas atividades de pesquisa e extenso, a que tem condies de
estabelecer prazos mais longos para seus projetos mas tambm ela esbarra nas necessidades

150

imediatas de sobrevivncia das pessoas, alm de precisar se submeter aos prazos da prefeitura
de acordo com as relaes contratuais que estabelece.
As metas para o programa IC definidas pelo primeiro contrato com a Unitrabalho
estabeleciam que vinte cooperativas seriam formadas, legalizadas e acompanhadas ao longo do
perodo de um ano. Estas metas no foram cumpridas, o que obrigou a uma redefinio de metas
e prazos. Hoje o DGTR prev dois anos para a incubao, com possibilidade de prorrogao de
mais dois anos, e leva em considerao, como vimos, tambm grupos que no podem se
formalizar como cooperativa.
A questo dos prazos e metas aponta para a necessidade de conceber a incubao de
cooperativas como estratgia de planejamento do governo que, ao lado das aes cotidianas e
imediatas que so fundamentais, admita um perodo maior de tempo que necessariamente vai
alm do prprio mandato para o alcance de seus objetivos. Isso tem a ver com a percepo da
economia solidria como potencial revoluo social, e com o argumento de que s com mudanas
culturais, polticas e sociais encarnadas no seio da prpria sociedade civil que as aes
governamentais de estmulo e fomento ao desenvolvimento com base na participao e na
organizao dos cidados tero efeitos reais e consolidados de transformao.
Em Santo Andr, a idia de planejamento estratgico de longo prazo, de modo que aes do
governo se fortaleam com aes da sociedade civil, ganhou espao a partir de 1999, com o incio
do projeto Santo Andr Cidade Futuro a Agenda 21 Local. A prpria estrutura da prefeitura havia
fragmentado as reas de planejamento e, se reas como desenvolvimento urbano,
desenvolvimento econmico e oramento adquiriram fora poltica, por outro lado houve perda da
capacidade de articulao entre elas e o Cidade Futuro tambm um resgate da idia de
planejamento estratgico articulado.
A avaliao, porm, de que falta ainda consolidar a ponte entre metas de longo prazo que
atendam as prioridades do desenvolvimento sustentado local e aes cotidianas de curto prazo
que atendam as necessidades imediatas da populao inclusive para garantir que esse
planejamento seja negociado com a participao ativa da comunidade local. A unio dos trabalhos
do Cidade Futuro com os do Oramento Participativo uma tentativa de criar essa ponte entre
longo e curto prazo, entre global e local. Mas a articulao ainda muito recente os
representantes eleitos pela Conferncia da Cidade, a instncia deliberativa do Cidade Futuro,
passaram a compor o Conselho do Oramento Participativo apenas em 2002 e precisa de mais
tempo para que relaes sinergticas se estabeleam e seus resultados sejam analisados.

151

5.3. Consideraes finais


O programa Incubadora de Cooperativas foi concebido e implantado como uma poltica de
fomento criao e ao desenvolvimento de cooperativas, predominantemente entre a populao
de baixa renda. Seu objetivo a consolidao das cooperativas tanto como atividades
econmicas que garantam meios de vida aos seus integrantes, quanto como organizaes
coletivas onde prevaleam prticas democrticas, cooperativas e autogestionrias entre os
integrantes.
Aqui procuramos examinar esse programa predominantemente do ngulo da prefeitura,
deixando de lado os processos complexos que se originam dentro dos grupos como respostas
ao governamental. Seria preciso estudo mais aprofundado para dar conta da complexidade do
cotidiano de cooperativas em formao. Mais do que isso, seria preciso maior perodo de anlise
para dar conta de processos que ainda se encontram em construo tanto como experincias
de poltica pblica, quanto como iniciativas de economia solidria.
No foi possvel ir to fundo ou esperar tanto tempo, mas ao longo dessa dissertao
tentamos resgatar o amplo contexto de idias e prticas no qual acreditamos que esse programa
especfico se insere. um contexto que tem relao com os processos de organizao da
sociedade civil, com os debates sobre modelos alternativos de desenvolvimento, e com a
redefinio das relaes entre Estado e sociedade sobretudo no que se refere possibilidade
de que, em determinadas condies, o Estado atue no sentido de estimular a participao e a
organizao dos

cidados em

associaes e

que isso

contribua

para projetos

de

desenvolvimento. O campo diversificado de conceitos e experincias que aqui definimos e


caracterizamos como economia solidria tambm foi analisado dentro da proposta de novas
formas de produo e distribuio alternativas ao modelo capitalista, e da perspectiva de
fortalecimento das organizaes sociais no plano poltico e econmico e reapropriao do Estado
pela sociedade segundo a idia de democracia associativa.
As gestes do PT em Santo Andr reuniram caractersticas privilegiadas para o
desenvolvimento de polticas inovadoras, muitas delas em sintonia com todos esses debates.
Algumas dessas caractersticas so: o histrico do municpio e da regio em termos de
organizao social (principalmente sindical) e de governos de esquerda, a nfase na participao
dos cidados nos debate e decises da gesto, o estmulo organizao autnoma dos cidados,
a vontade poltica e o comprometimento do governo com o fortalecimento da cidadania e com um
modelo de desenvolvimento inclusivo, e os esforos de articulao entre as reas e aes do
governo, e entre o governo e a sociedade civil, para a construo e implantao de polticas
pblicas de desenvolvimento e incluso. No caso das polticas de desenvolvimento econmico, a
Prefeitura de Santo Andr tentou promover condies favorveis ao desenvolvimento local e
comprometidas com a redistribuio social do trabalho e da renda, atravs de democratizao do
acesso ao crdito e informao, investimento em estudos e pesquisas, criao de espaos para

152

participao da sociedade civil no debate e nas decises, parceria com entidades pblicas e
privadas, fomento inovao e qualificao profissional (embora caiba a crtica separao
entre tecnolgico e popular), e fortalecimento cultura empreendedora do municpio.
O programa Incubadora de Cooperativas e o papel da economia solidria nas estratgias de
desenvolvimento local da gesto municipal devem ser entendidos dentro desse conjunto de
propostas e aes embora muitas das polticas concebidas como inovadoras tenham sido
limitadas na prtica por fatores como a falta de recursos financeiros, a restrio das estruturas
administrativas e legais, a persistncia de prticas clientelistas nas relaes Estado-sociedade e a
falta de maior apoio social, tanto por resistncia das elites ou grupos de interesses privilegiados
por estruturas de troca de favores, quanto por inexperincia da populao com prticas de
organizao e participao. Alguns desses fatores foram especialmente limitantes para a atuao
do poder pblico municipal na promoo do desenvolvimento econmico local.
A Prefeitura de Santo Andr foi uma das primeiras administraes locais a colocar o tema da
economia solidria na agenda de polticas pblicas e a implantao do programa Incubadora de
Cooperativas pode ser considerada como conquista importante para o movimento de construo
da economia solidria. Mas ainda h mudanas a serem feitas e desafios a serem enfrentados,
como: a consolidao dos grupos e cooperativas existentes, em termos de organizao e gesto
democrtica, e de desenvolvimento econmico da cooperativa e melhoria da qualidade de vida
dos cooperados; a ampliao da formao e qualificao das cooperativas; a ampliao da
informao, conscientizao e qualificao da equipe tcnica; o fortalecimento da articulao
entre os atores pblicos e privados envolvidos no programa; e a formao de uma rede ou frum
das cooperativas no municpio.
As dificuldades para atingir alguns desses objetivos explicam em parte por que a economia
solidria no uma prioridade estratgica do governo de Santo Andr, mas antes um projeto
especial de carter inovador, que consegue atingir resultados limitados e dentro de prazos mais
longos do que os exigidos pela realidade administrativa (e ainda h um desafio enfrentado pela
administrao desde janeiro de 2002 que a morte prematura do prefeito Celso Daniel mesmo
com a permanncia de grande parte de sua equipe).
A possibilidade de que a economia solidria seja uma revoluo social em curso ainda
incerta e a tendncia de que os agentes externos vendam sonhos junto s comunidades de
baixa renda muita alta, principalmente no caso do poder pblico e de suas relaes com a
populao. Por isso o que talvez corresponda ao desafio mais importante para o programa o
fato de que preciso ir alm da assessoria tcnica em direo idia de formao. nesse
sentido que preciso chamar a ateno para a natureza mltipla e complementar da incubao
de cooperativas e para o risco sempre presente de segmentao, alienao e individualizao.
Os conhecimentos que o programa pode levar aos cidados que em geral no dispem de
acesso ou recursos no podem se destinar reproduo de padres tcnicos ou relaes

153

polticas segundo modelos dominantes. A incubao de cooperativas exige uma difcil tarefa de
reapropriao do conhecimento, e por isso a experincia dos grupos e cooperativas vital mas
quase sempre a cultura que prevalece a das relaes fortemente dominadoras (professor X
aluno, patro X empregado, governante X governados etc.), e tudo isso vem relacionado a uma
dimenso mais ampla, que poltica. Como adverte Roberto Veras, preciso questionar no
apenas se o movimento de ida do programa aos grupos atendidos suficientemente
multidisciplinar ou mesmo transdisciplinar, mas tambm questionar se o movimento de volta dos
grupos ao programa de fato acontece, para evitar que as relaes dominadoras se reproduzam.
Por fim, preciso atentar para o fato de que iniciativas locais isoladas correm o risco de no
gerar a economia solidria, ainda que sejam bem sucedidas individualmente. Ao invs, elas
precisam ser percebidas como conjunto e articuladas entre si. Por isso fundamental a
sistematizao das experincias, a divulgao das idias e a transformao delas em proposta
o que tambm movimento essencialmente poltico, e contribui para criar uma ponte entre o
mundo experimental localizado e o mundo poltico da economia solidria enquanto alternativa de
transformao social e das polticas pblicas de formao, gerao de trabalho e
desenvolvimento.

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RES (Projeto Reinveno da Emancipao Social): http://www.ces.fe.uc.pt/emancipa