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Lordonnance n27 du 27 aot 2008 et la rforme du droit


de l'urbanisme roumain
par
Yves Jgouzo, Professeur mrite lUniversit Paris I (Panthon-Sorbonne) et
Directeur du GRIDAUH
Jean-Pierre Lebreton, Professeur lUniversit de Versailles Saint-Quentin,
Directeur de la recherche du GRIDAUH
Roland Peylet, Conseiller dEtat

Le gouvernement roumain sest engag sur la voie dune substantielle


rforme de son droit de l'urbanisme. Cette rforme simposait compte tenu
dun certain nombre de constats oprs quant aux insuffisances de la
lgislations roumaine, faible effectivit, lisibilit difficile compte tenu des
imbrications de nombreux textes, procdures ne permettant pas un contrle
efficace de loccupation des sols et de nature favoriser certaines drives,
intgration insuffisante des principes et exigences du droit europen et du
droit communautaire. Ce constat a t dress dans une tude publie sur le
site du GRIDAUH en 2007 par Jean-Yves Chapuis, Yves Jgouzo, Jean-Pierre
Lebreton, Roland Peylet et intitule Droit de lurbanisme de la Roumanie et
lintgration dans lUnion europenne . Cette tude a t rdige sur la
base dun rapport labor par les mmes auteurs pour le compte du
MEDDAD sur llaboration dun code de l'urbanisme roumain , rapport
dressant un diagnostic de la lgislation roumaine en matire doccupation
du sol et ouvrant des pistes de rforme.
Lordonnance dite durgence n27 du 27 aot 2008 modifie et
complte le texte qui est la base du droit roumain de lurbanisme, la loi n
350/2001 relative lamnagement du territoire et lurbanisme. Elle sinscrit
dlibrment dans les perspectives de la rforme ncessaire lradication
des faiblesses les plus videntes du droit roumaine. Lordonnance marque la
volont dinscrire les politiques publiques relatives lorganisation et
lamnagement de lespace dans le respect de deux exigences
fondamentales, lune et lautre communes aux Etats de lUnion europennes,
raison la fois de choix nationaux convergents et de lobligation de se
soumettre aux engagements internationaux et communautaires :

2
-

il sagit dune part de lexigence de base dun perfectionnement des


instruments dintervention publique qui assure leur adquation avec le
principe de lEtat de droit,

il sagit dautre part de ces nouvelles exigences, qui ont surgi au


tournant du sicle qui portent la fois sur la recherche dune bonne
gouvernance de lamnagement et la poursuite des objectifs du
dveloppement durable

I.

Lordonnance et lEtat de droit

Le droit de l'urbanisme roumain est en attente de perfectionnements


pour se hisser la hauteur des exigences attaches la notion dEtat de
droit qui irrigue la Convention europenne de sauvegarde des droits de
lhomme sur laquelle veille la Cour de justice de Strasbourg et qui est
revendique par larticle 1er de la constitution de la Roumanie 1 .
Avant de prsenter les apports de lordonnance, il est utile de rappeler,
succinctement, ce que recouvre la notion dEtat de droit et ses implications
pour le droit de l'urbanisme.

Les exigences de lEtat de droit.

LEtat de droit ne consiste pas ou ne consiste pas seulement - dans


une accumulation de rgles ordonnant la vie sociale mais dans un systme
normatif prsentant deux qualits essentielles :
-

la premire qualit est la confiance dans la dcision publique

Il importe tout la fois que cette dcision puisse intervenir pour faire
face aux ncessits de la vie collective, quelle sinscrive bien dans le cadre
dfini par la loi, quelle soit perue comme lgitime, y compris par ceux dont
les intrts sont altrs, et quenfin, les acteurs de la vie sociale puissent, pour
laccomplissement de leurs projets, compter sur cette dcision, autrement dit
1

Article premier : L'tat roumain (extraits)

(3) La Roumanie est un tat de droit, dmocratique et social, dans lequel la dignit de l'tre
humain, les droits et les liberts des citoyens, le libre dveloppement de la personnalit
humaine, la justice et le pluralisme politique reprsentent des valeurs suprmes et sont
garantis.

3
quelle soit identifiable, notamment par la publicit, et quelle soit
prcautionneuse des besoins de scurit juridique,
-

la seconde qualit, qui recouvre dailleurs en partie la premire, est la


protection des droits fondamentaux ;

Le premier des droits fondamentaux, que le droit de lurbanisme met


en cause, est le droit de proprit, protg par larticle 41 de la constitution 2
et par la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme. Les
limitations que la dcision, notamment durbanisme, peut apporter au droit
de proprit, sont admissibles certaines conditions :
-

elles doivent tre justifies par un intrt public


si elles excdent pas un degr de gravit au point de priver le
propritaire de la substance du droit sur son bien (soit par expropriation
du bien ou par des restrictions apportes lusage de ce dernier telles
quelles peuvent tre assimiles une expropriation), ce propritaire
doit pouvoir compter sur une compensation adquate du prjudice.

Parmi les autres droits fondamentaux affects par le droit de


lurbanisme, il convient de relever celui de disposer des moyens dassurer le
respect de la lgalit, par le recours un juge habilit constater les
manquements la lgalit et en tirer les consquences ; et il importe que
laccs ce juge soit largement ouvert, comme le veut larticle 9 de la
convention signe Aarhus sur laccs linformation, la participation du
public au processus dcisionnel et laccs la justice en matire
denvironnement.

Article 41 : La protection de la proprit prive (extraits)

(1) Le droit la proprit, ainsi que les crances sur l'Etat, sont garantis. Le contenu et les
limites de ces droits sont dtermins par la loi. ()
(3) Nul ne peut tre expropri hormis pour une cause d'utilit publique, dtermine
conformment la loi, moyennant une juste et pralable indemnit. ()
(5) La valeur des ddommagements prvus aux alinas (3) et (4) est tablie d'un commun
accord avec le propritaire ou, en cas de divergence, par voie de justice.
(6) Le droit de proprit oblige au respect des charges concernant la protection de
l'environnement et le bon voisinage, ainsi qu'au respect des autres charges qui, selon la loi ou
la coutume, incombent au propritaire. ()

Les apports de lordonnance.

Lordonnance n27 sinscrit dlibrment dans la perspective dune


amlioration du droit de l'urbanisme mise en place par la loi n350/2001 sur
lamnagement du territoire et lurbanisme. Sont prsents ci aprs les
apports de lordonnance les plus significatifs.
Un premier lment de perfectionnement tient dans lattribution du
pouvoir de refuser une autorisation de construire sur le fondement de certains
intrts fondamentaux scurit publique, prsence de vestiges
archologiques notamment alors mme que le plan durbanisme
applicable au terrain considr permettrait la ralisation du projet (article 311 de lordonnance). Cest l une solution qui est dj reconnue par le droit
de lurbanisme franais au travers des rgles gnrales durbanisme dordre
public et dont l adoption par le droit de lurbanisme roumain avait t
suggre lors de la rencontre des experts franais et roumains de novembre
2007 Paris (sur cette rforme, voir infra, 2me partie).
Une second lment de perfectionnement tient dans lamlioration
sensible de la combinaison des trois composantes de la planification urbaine
locale, le plan durbanisme gnral (PUG), leplan durbanisme de dtail
(PUD) et le plan durbanisme de zone (PUZ). A cet gard, le rapport
dexpertise avait relev que le PUZ tait une clef de lurbanisme roumain
exposant celui-ci la drive vers un urbanisme priv et drogatoire, de
nature trs srieusement atteindre la confiance dans la rgle normalement
pose par le PUG. Les progrs sont sur ce point indniables :
-

la place du PUG comme instrument directeur de lurbanisme local est


renforce.

Larticle 46 de la loi sur lamnagement du territoire est complt par


un alina selon lequel : Le Plan gnral durbanisme a un caractre de
direction ainsi que de rglementation et il reprsente le principal instrument
de planification oprationnelle, constituant la base lgale pour raliser des
programmes et des actions de dveloppement (Planul urbanistic general are

att caracter director, ct i de reglementare i reprezint principalul instrument de


planificare operaional constituind baza legal pentru realizarea programelor i aciunilor
de dezvoltare)

Le PUG devra dsormais comporter une sorte de noyau dur fait de


dispositions soustraites aux facults drogatoire ouvertes notamment au
travers de PUZ. Des parties du territoire de la localit intresse sont rgies par
les seules rgles du PUG, savoir celles que le plan a identifies comme telles
et celles pour lesquelles sapplique par ailleurs un rgime particulier de
protection.

5
De la mme faon, ladmission dune densit suprieure au coefficient
dutilisation du sol de 4 ne pourra tre autorise que par le PUG.
-

Les statuts des plans particuliers (PUD et PUZ) intressant des parties du
territoire couvert par le PUG sont prciss.

Suivant le nouvel article 48 (1) de la loi damnagement du territoire, le


Plan durbanisme dtail a exclusivement un caractre de rglementation
spcifique (planul urbanistic de detailu are exclusiv caracter de reglementare specifica),
par laquelle sont assurs les termes demplacement, de calibrage, de
conformation et de service dilitaire dun ou plusieurs btiments, sur une ou
plusieurs parcelles adjacentes, en corrlation avec leurs alentours ;
autrement dit, le PUD a une fonction limite au dveloppement
dorientations figurant dans le PUG et la dtermination de prescriptions
complmentaires ; mais il ne lui est pas ouvert la possibilit de droger au
PUG
La possibilit de comporter des drogations est en revanche toujours
possible dans le cadre du plan durbanisme de zone (PUZ).
-

des limites sont assignes au PUZ.

Le recours au PUZ est dsormais encadr par des limites de fond,


touchant lobjet, le contenu et les objectifs poursuivis, dont les principales sont
les suivantes.
La premire limite apporte au PUZ tient dans la prcision de son objet;
suivant larticle 47 1 de lordonnance : il lui revient de coordonner le
dveloppement urbain,
en intgrant le dveloppement de zones
caractrises par un haut degr de complexit et un dynamisme urbain
accentu (Planul urbanistic zonal este instrumentul de planificare urban de

reglementare specific prin care se coordoneaz dezvoltarea urbanistic integrat a unor


zone din localitate, caracterizate de un grad ridicat de complexitate sau de o dinamic

urban accentuat). Une telle formulation est importante dans la mesure o elle

est susceptible dtre invoque devant le prtoire ; la lgalit dun PUZ


pourrait tre discute devant le juge dans le cas o lautorit qui lapprouve
nest pas en mesure de justifier notamment du haut degr de complexit
de lurbanisation de la zone considre (de la mme faon que dans le
cadre du droit de lurbanisme franais, le juge a t amen vrifier quune
zone damnagement concert (ZAC) consiste bien dans une opration
damnagement et dquipement de terrains au sens de larticle L.311-1 du
code de l'urbanisme (CE section 28 juillet 1993, Commune de ChamonixMont-Blanc).

La deuxime limite tient dans lassignation au PUZ de poursuivre un


objectif : assurer lunit, la cohrence et le confort urbain de la zone
dtude, et du territoire voisin (Modificarea, prin Planuri urbanistice zonale elaborate

6
pentru pri ale unei Uniti teritoriale de referin, a reglementrilor aprobate prin Planul
urbanistic general trebuie s asigure unitatea, coerena i confortul urban att ale zonei de
studiu, ct i ale teritoriului nvecinat), ce qui impose lauteur du plan de se livrer

un effort dtude pralable pour assurer la greffe dans le tissu urbain


environnant des oprations envisages au travers PUZ, l encore sous le
contrle du juge
Une troisime limite, dordre quantitatif, est assigne la densification
au travers du PUZ ; cette densification est plafonne 120 % de la densit
prvue par le PUG.

Une quatrime limite, qui, semble-t-il, ne figurait pas dans le texte du


projet dordonnance tel quil avait t communiqu en juillet, et qui semble
avoir t introduite dans la phase finale de llaboration de lordonnance
consiste interdire lapprobation de PUZ qui auraient pour but dclar de
promouvoir un projet dinvestissement dtermin ; selon le (6) de larticle 48
modifi de la loi damnagement du territoire, se interzice promovarea planurilor
urbanistice zonale cu scop declarat de promovare a unui proiect de investii .

observations et perspectives

lencadrement perfectible du PUZ

La principale proccupation, ressortant de lencadrement du PUZ par


lordonnance, consiste faire sortir cet instrument de lornire de lurbanisme
priv drogatoire et le republiciser . A cette fin, lordonnance privilgie le
recours des dispositions de fond relatives lobjet et au contenu, mais au
risque de ne pas se donner les moyens les plus adquats datteindre sa cible.
La principale question attache la republicisation du PUZ parat
rsider dans une appropriation de cet urbanisme particulier, dpourvue
dambigut, par les autorits publiques comptentes. Lordonnance sy
emploie en prvoyant dans une disposition relative au certificat durbanisme
que la demande par une personne prive de modification de rgles et
llaboration subsquente dlaboration dun PUZ sont subordonnes un
avis dopportunit pralable dlivr par la structure spcialise dirige par
larchitecte-chef et approuv par le conseil local 3 (article 32 modifi de la
loi damnagement du territoire) ; en outre lordonnance introduit cette
disposition caractre gnral mais dont on mesure lincidence en matire
de PUZ suivant laquelle : Sans tenir compte de linitiative ou de la source de
financement, lautorit de ladministration publique locale ayant la
comptence dapprouver le document damnagement du territoire et
-

lavis dopportunit doit se prononcer sur le territoire rglementer par le plan durbanisme de
zone ; la ou les catgorie/s fonctionnelle/s du dveloppement et les ventuelles servitudes ; les
rglementations obligatoires ou les dotations dintrt public ncessaires

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durbanisme est responsable de la totalit du contenu des rglementations
adoptes, hormis les cas o la loi en dispose autrement. (nouvel alina 3 de
larticle 55 de la loi damnagement du territoire). Est-ce suffisant ? On peut
en douter et estimer que le cordon ombilical reliant le PUZ un urbanisme
priv drogatoire doit tre clairement tranch et quil serait expdient de
proclamer quil appartient aux seules autorits publiques de prendre
linitiative dun projet de PUZ. Une telle solution inspire du droit franais
applicable la zone damnagement concert serait de nature mettre fin
la confusion actuelle qui conduit ce que le juge lui-mme accde la
prtention dune personne prive dun droit au PUZ
Ds lors que le PUZ serait reconnu clairement comme une affaire
publique, linterdiction du recours cet instrument pour des investissements
privs identifis telle quelle est prvue par larticle 48 de la loi modifie (4me
limite ci-dessus) devrait tre reconsidre. Certes, on comprend le rflexe
exprim par lordonnance n27, relevant dune sorte de lgitime dfense
prventive lgard dun urbanisme priv pervertissant les choix publics.
Cette disposition peut nanmoins tre discut en ce quelle prsuppose
quun projet priv serait par essence contraire lintrt gnral. Or
lexprience montre que les intrts public et priv ne sont pas exclusifs lun
de lautre et peuvent concider ; cest ainsi que le Conseil d'Etat franais a
depuis longtemps t amen admettre que lexpropriation peut prsenter
un caractre dutilit publique alors mme que le projet concern rpond
aux besoins dune entreprise prive ; lintrt public de lopration nest pas
altr par la satisfaction par ailleurs dun intrt priv 4 . De la mme faon
une modification apporte un plan doccupation des sols destine
satisfaire un intrt priv nest pas illgale si elle rpond galement une
finalit dintrt gnral : cest le cas dun changement de zonage portant
sur 10 hectares pour permettre la ralisation dun village du Club
Mditerrane dans la mesure o lopration prsente un intrt gnral pour
la commune et o le schma directeur (plan durbanisme stratgique
superpos au plan doccupation des sols prvoit louverture de nouveaux
espaces pour les loisirs 5
ou encore pour permettre ldification dun
hypermarch en vue de renforcer la concurrence 6 .
Prohiber la procdure de PUZ pour des projets privs, dans les termes
retenus par larticle 48 nest pas adquat avec la ralit de processus
durbanisation dans une socit librale o les intrts public et priv sont
ncessairement intriqus. Il semble quil serait plus expdient dattacher des
garanties lappropriation du projet par la collectivit publique, au travers

propos du projet de raliser une dviation routire : CE 21 juillet 1971 Ville de Sochaux: si la dviation
projete profite au premier chef aux tablissements Peugeot (), lintrt de cette socit nest pas exclusif de
lintrt gnral du projet .
5
CE 3 avril 1987, Ministre de lUrbanisme c/ Association pour la protection de lenvironnement de
Chteauneuf-de-Grasse, rec. CE, p. 201
6
CE 27 avril 1984, Socit Hypermarch Continent, rec. CE, p. 159

8
dune procdure transparente et relevant de la bonne gouvernance (sur ce
point, voir la seconde partie, ci-aprs).

La question des droits des propritaires de terrains gels par le PUG.

Il est une question que naborde pas lordonnance, et qui intresse tout
particulirement les terrains compris dans des parties de territoire dont
lurbanisation est subordonne lapprobation dun PUD ou dun PUZ. Il semble
que, dans lattente de lapprobation de ce document, les terrains sont
inconstructibles. Si la dure dinconstructibilit dpasse une certaine dure, il est
bien probable quil en rsulte une atteinte la substance du droit de proprit
qui ne peut tre maintenue sans que le prjudice subi soit compens.
Le statut de la proprit que lordonnance dicte par lurgence na pas trait
devrait tre une des priorits des rformes venir du droit de lurbanisme roumain.
-

Le problme de leffectivit de lapplication de la rforme.

Les nouvelles rgles introduites par lordonnance constituent un pas


important dans le perfectionnement de lEtat de droit en Roumanie. Mais il
importe quelles soient suivies deffectivit. Cela dpend dabord de la
dtermination du pouvoir excutif les appliquer et cet gard, il convient de
saluer la prise de position dans ce sens du ministre Borbely le 9 octobre dernier
la Conference nationale des urbanistes de Roumanie.

II - La place faite par lordonnance au dveloppement durable et


lamlioration de la gouvernance de lamnagement

La bonne gouvernance et le dveloppement durable tant devenus des


standards internationaux et europens, il nest pas tonnant que lordonnance du
27 aot 2008 leur fasse une place importante.
Ces deux notions tant toutefois quelque peu galvaudes, il ne parat pas
inutile den prciser le sens lorsquelles sont utilises dans le domaine de
lurbanisme. On le sait, la notion de dveloppement durable utilise depuis la
Confrence de Rio, a pour signification, dans le domaine de lurbanisme quil faut
concilier le dveloppement urbain, la construction de nouveaux logements,
quipements, commerces, etc. avec la protection de lenvironnement, du
patrimoine et des ressources naturelles. En clair, cela ncessite que lon privilgie
une forme de dveloppement de la ville et damnagement qui soit la plus

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conome en termes de consommation de lespace et des ressources naturelles
et de production des pollutions et nuisances. En outre, ce dveloppement doit
tre soucieux de maintenir la cohsion sociale et donc dviter toutes formes de
sgrgation sociale. En bref, il sagit dinventer ce que lon appelle de plus en
plus souvent la ville durable .
Quant la bonne gouvernance , il sagit dun concept dvelopp par
quelques organismes internationaux et, notamment, la Banque mondiale lUnion
europenne (voir le Livre blanc de la bonne gouvernance) en vue de
moderniser les politiques urbaines, selon le discours officiel, de mieux les
adapter aux principes de lconomie librale soulignent de nombreux
commentateurs. La bonne gouvernance vise substituer la gestion autoritaire
ou dirige de la ville un gouvernement qui soit la fois transparent, repose sur
lvaluation des besoins et des rsultats et associe le plus grand nombre dacteurs
et, notamment, le public, aux dcisions. La bonne gouvernance, dans le domaine
de lurbanisme, implique le dveloppement des procdures dinformation et de
participation du public aux dcisions durbanisme, une large dcentralisation, la
concertation avec les acteurs conomiques et le dveloppement des contrles
externes et, notamment, des contrles juridictionnels.
Bonne gouvernance et dveloppement durable sont des standards
importants qui irriguent peu peu tout le droit des pays europens. Pour ne citer
que lexemple de la France, lobjectif du dveloppement durable et les principes
dinformation et de participation du public aux dcisions damnagement
viennent dtre inscrits dans la Constitution et, plus prcisment, dans la Charte
de lenvironnement adosse la Constitution en 2005.
Ces standards et principes sappuient lun sur lautre. On considre que lun
des meilleurs moyens de faire en sorte que les politiques urbaines sinscrivent dans
la perspective du dveloppement durable est de faire en sorte que leurs
incidences sur lenvironnement soient pralablement values et quelles fassent
lobjet dun dbat public.
Quels sont au regard de ces exigences, les apports de lordonnance de
2008 ?

A La raffirmation de lobjectif du dveloppement durable


* La lgislation roumaine nignorait pas, avant 2008, lobjectif du
dveloppement durable. Tant la lgislation sur lamnagement du territoire que la
lgislation sur lurbanisme en faisaient une des finalits des politiques urbaines. La
premier article de la loi n 350/2001 affirme ainsi que le territoire de la Roumanie

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constitue lespace ncessaire au processus du dveloppement durable sans
toutefois que le sens prcis de cette formule soit explicit.
Lordonnance de 2008 va plus loin en donnant larticle 14 de la loi
350/2001 la rdaction suivante : Les principales activits damnagement du
territoire et durbanisme ont comme objet de transposer au niveau national les
stratgies, les politiques et les programmes territoriaux de dveloppement durable
ainsi qu les mettre en uvre dans le cadre des documents spcialiss
lgalement approuvs . Ce qui a comme effet, notamment, de faire du
dveloppement durable un des objectifs assigns tant aux plans nationaux et
rgionaux labors dans un objectif damnagement du territoire quaux plans
durbanisme.
Mais, lapport pratique le plus significatif de lordonnance rside dans ldiction
de nouvelles rgles gnrales durbanisme qui seraient
opposables aux
autorisations administratives ds lors quelles mettraient en cause des objectifs
reconnus par la loi. Parmi ceux-ci ont trouve la scurit, la sant de la
population ou le dfaut des conditions minimales de salubrit, . le respect des
rgles de protection de lenvironnement .. les
risques de nuisance au
patrimoine bti, au patrimoine naturel ou aux paysages de valeur reconnus et
protgs par la loi ou lexistence des risques naturels dinondation ou de
glissement de terrain (article 31 de lordonnance modifie). Cette numration ,
on le constate, englobe la plupart des objectifs entrant dans le champ du
dveloppement durable.
Or le nouvel article 31 de la loi 350/2001, dans la rdaction quen donne
lordonnance, dispose dsormais dans son 4 que lors de lmission du permis
de construire par lautorit publique comptente, il faudra les prendre en
considration, outre les dispositions des documents durbanisme et des
rglements locaux durbanisme affrents . Plusieurs interprtations peuvent tre
donnes ce texte.
Soit, et la rdaction du texte de lordonnance nexclut pas cette interprtation,
les impratifs de scurit, de sant, de protection de lenvironnement mentionns
par lordonnance doivent seulement tre pris en considration sans que lon
puisse aller lencontre de rgles expresses des documents durbanisme qui ne
les respecteraient pas. Mais cette interprtation enlverait lessentiel de son effet
utile la rforme.
Soit, les rgles gnrales de larticle 31 ont seulement une porte suppltive et ne
sappliquent quen labsence de dispositions contraires des documents
durbanisme.

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Soit, et cest la solution qui est retenue en France, ces dispositions constituent des
rgles dordre public sappliquant mme en prsence de dispositions plus
librales des rglements locaux durbanisme. Elles permettraient alors de contrer
des documents durbanisme qui nassureraient pas de manire suffisante, la
protection du patrimoine, de la sant de la population et, plus gnralement, de
lenvironnement, y compris lorsquil sagit de dispositions drogatoires telles que
celles qui rsultent des PUZ. Larticle 31 deviendrait alors un outil trs efficace du
dveloppement durable.
Toutefois, mme si cette interprtation tait la bonne, on doit noter que les rgles
de larticle 31-4 tant formules par hypothse, de manire trs gnrale, tout
dpendra alors de lusage quen fera lautorit administrative. La porte de ce
texte dpendra galement de la rpartition des comptences entre les autorits
roumaines et, notamment, de savoir si les services de lEtat pourront, en se
fondant sur les dispositions de larticle 31, sopposer un permis de construire que
les autorits locales auraient dlivr sur la base dun document durbanisme trop
laxiste ? Il y a l des questions majeures que doit rsoudre le droit roumain.
* Un autre chantier de ladaptation du droit roumain aux exigences du
dveloppement durable reste, par contre, ouvrir, lordonnance ne layant que
trs partiellement abord. Cest celui de lvolution du contenu des documents
durbanisme.
Le contenu des plans durbanisme gnral est certes complt utilement par
lordonnance. Ils doivent, dsormais, intgrer ( comprendre les rglementations
court terme dit le texte) les dispositions rglementaires institues propos des
dpts de dchets (j du nouvel article 46 de la loi 350/2001) ainsi que, plus
largement, celles qui concernent les zones pour lesquelles il existe un rgime
spcial de protection prvu par la lgislation ce qui peut couvrir des domaines
trs varis concernant la protection du patrimoine naturel et culturel, la
prvention des risques, etc. Il y a l une dmarche importante permettant
dintgrer les protections environnementales dans la planification de droit
commun. La loi ne prcise pas, toutefois, quelle est larticulation juridique entre
ces deux niveaux. Les exigences lies aux protections simposent-elles aux plans
durbanisme gnraux par une relation juridique stricte (conformit) ou plus
souple (compatibilit, prise en considration) ? Apparemment, cest la premire
solution qui devrait prvaloir, les PUG devant intgrer les protections, mais des
incertitudes demeurent.
Toutefois, la dmarche du dveloppement durable va bien au del. Lobjectif de
la rduction des missions de gaz effet de serre, impose que la planification de
lurbanisme intgre des proccupations telles que les dplacements urbains et
les modes de transport. Ce qui doit logiquement conduire les documents

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durbanisme inciter au dveloppement des transports collectifs de prfrence
lutilisation des vhicules particuliers, lutter contre ltalement urbain
consommateur despaces et gnrateur de dplacements multiples.
Il en va de mme sagissant des conomies dnergie. Laffirmation de lobjectif
du dveloppement durable impose logiquement que les rgles durbanisme et
de construction incitent la ralisation de constructions peu consommatrices
dnergie, rpondant aux normes de ce que dun terme gnrique on qualifie
dco-construction , favorisent le dveloppement
des quipements de
production dnergies renouvelables.

Il y a l des chantiers dlicats tant sur le terrain politique que sur celui de la
technique juridique. On les commence tout juste en France depuis la loi dite
solidarit et renouvellement urbain du 13 dcembre 2000 qui a mis laccent sur la
matrise des dplacements urbains. Le projet de loi en discussion devant le
Parlement dbut 2009, dit Grenelle II, sattaque son tour la question des
conomies dnergie en envisageant des mesures trs volontaires, par exemple
celle selon laquelle le permis de construire ne pourrait tre refus que pour des
motifs tirs la protection du patrimoine lorsquil porte sur la ralisation
dquipements de production dnergie renouvelable, oliennes, chauffage
solaire, gothermie.
On voit les problmes que pose alors la prise en compte du dveloppement
durable par le droit de lurbanisme et la difficult doprer des synthses entre les
diffrents intrts en prsence. On comprend galement que le lgislateur
roumain qui doit dabord reconstruire un droit de lurbanisme compatible avec
lEtat de droit, ne se soit pas encore engag sur ces chemins difficiles.
B La recherche dune meilleure gouvernance de lamnagement.
Il y a dans lordonnance de 2008 deux apports intressants concernant
lamlioration de la gouvernance dans le domaine de lurbanisme
* Le premier, le plus limit, concerne les moyens institutionnels permettant de
rechercher une meilleure cohrence globale entre lamnagement du territoire et
lurbanisme et den valuer la pertinence, objectifs qui sont considrs comme
prioritaires au regard du dveloppement durable.
Larticle 35 de la loi n 350/2001 avait confi la coordination au niveau
national des actions damnagement du territoire et durbanisme au Ministre
des travaux publics, des transports et du logement qui, cet effet, tait

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notamment charg de contrler les diffrents documents damnagement du
territoire et durbanisme.
Lordonnance de 2008 institue paralllement (article 35-1 nouveau de la loi) une
Commission nationale de dveloppement territorial charge non seulement
dlaborer une mthode de coordination
dans ce domaine mais aussi
danalyser et viser les documents damnagement du territoire et durbanisme.
Cette commission est compose de reprsentants des diffrents ministres
concerns mais aussi des professions concernes (architectes, urbanistes) et des
instituts scientifiques,.
Il y a l indiscutablement un pas vers la recherche dune meilleure coordination
de laction de lEtat mme si loutil utilis, la commission interministrielle est, vrai
dire, trs classique. Plus original est le rle dvaluation de la qualit des plans
confi cette commission qui nest pas seulement interministrielle mais
comporte aussi une dimension scientifique. Celui-ci reste toutefois dune porte
limite puisque la commission na que des pouvoirs consultatifs. Par ailleurs,
quelle est ltendue de la mission confie cette institution ? Est-il charg,
notamment, de contrler lvaluation environnementale qui, en application du
droit
communautaire, doit normalement accompagner llaboration des
documents durbanisme ?
On notera, par ailleurs, que cette commission ne comporte aucun reprsentant
des collectivits territoriales alors que le nouvel article 55 al. 2 dispose que
ladministration publique locale comptente pour approuver le document
damnagement du territoire et durbanisme est responsable de la totalit du
contenu des rglementations adoptes, hormis les cas o la loi en dispose
autrement. . Cette disposition qui fonde une trs forte dcentralisation dans le
domaine de la planification aurait ncessit que soit, paralllement, mis en place
une concertation troite entre lEtat et les collectivits territoriales. Or, on ne voit
rien dans la rforme opre qui aille en ce sens. Et des dbats qui ont
actuellement lieu en Roumanie semble dcouler quil y a l un problme majeur.
* Plus important est lapport de lordonnance
linformation et de la participation du public.

de 2008 dans le domaine de

Cette question ntait pas ignore par la loi n 350/2001 puisque celle-ci
comportait dj une section intitule La participation du public aux activits
damnagement du territoire et durbanisme . Mais, lordonnance de 2008
donne cette section une nouvelle rdaction qui, dans lensemble, transpose
mieux dans le droit de lurbanisme roumain les principes de base qui sont ceux
tant du droit communautaire que de la convention dAarhus.

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Ainsi, larticle 57 pose dans son alina 1er un vritable principe de participation
du public, priori, conu dans des termes trs ambitieux puisque la loi dispose
que la participation du public aux activits damnagement du territoire et
durbanisme consiste limpliquer dans toutes les tapes du processus
dcisionnel relatif aux activits damnagement du territoire et durbanisme . De
mme, larticle 58 qui indique quelle est la nature de linformation devant tre
donne au public, prcise bien que celle-ci doit se poursuivre au del des
dcisions prises dans le domaine de lamnagement et de lurbanisme et porter
notamment sur les modalits de leur mise en application .
A lire ces textes, cela signifie que le public peut intervenir non seulement pendant
toute la dure du processus de dcision mais aussi tre inform du suivi de qui
en est donn. Linformation et la participation du public ne sont pas cantonnes
au stade final du processus. Lordonnance de 2008 met ainsi en uvre les
principes europens dune information et dune participation du public la fois
prcoce cest dire intervenant ds lorigine des projets et continue .
Les modalits de la participation sont galement redfinies. Alors que lancien
article 60 faisait explicitement rfrence une procdure denqute publique,
celle-ci nest plus mentionne dans le nouveau texte. Par contre, larticle 58 de
lordonnance dispose que les autorits de ladministration publique centrale et
locale sont charges dorganiser, dassurer et de financer le processus de
participation du public lors des actions damnagement du territoire et
durbanisme .
Cette modification est logique mais il est difficile dapprcier la porte. Elle est
logique dans la mesure o la participation devant se faire toutes les tapes du
processus de dcision, il ny a pas lieu de privilgier la phase de lenqute
publique qui, par nature, se situe au stade final du processus. De la mme
manire que le lgislateur franais la fait avec larticle L 300-2 du code de
lurbanisme, lordonnance laisse chaque autorit le soin dorganiser le
processus dinformation et de participation du public. La procdure nest pas
prdtermine, la seule prcision donne par lordonnance tant que (article 61)
linformation et la participation du le public se droule sparment, en fonction
de lampleur et de limportance de la documentation damnagement du
territoire et durbanisme, selon des rgles
tablies par la Ministre du
Dveloppement, des Travaux Publics et de lHabitation. Elle doit tre proportionne
limportance du projet.

Mais, cette rdaction revient galement faire reposer la nature et limportance


de linformation et de la participation sur lautorit administrative, sur sa volont
de faire jouer ou non la transparence, douvrir ou non le processus de dcision
au dbat public.

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Dans lhypothse o ce ne serait pas le cas, il est ncessaire dassurer la sanction
dune information et dune participation insuffisantes. Celle-ci ne peut provenir
que du juge.
Or, la question qui est ici pose est celle de laccs aux juridictions comptentes
pour les personnes affectes par les dcisions publiques. Cest aussi celle de la
sanction des infractions et des pouvoirs du juge dassurer le respect de la lgalit.
Il y a l une condition de leffectivit de ces nouvelles rgles. Or le rcent
Rapport publi en 2009 par lUnion europenne sur le fonctionnement du systme
juridictionnel roumain ne manque pas ici de poser quelques questions.