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H. ROLIN.

LA CONSTITUf ION DE 1958


ET LES TRAITS INTEBNATIONWX
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Chartes ROUSSEAU

Professeur o la Facult de Droit de ^


Wembre de l'Institut de dr.it internafonal

En vingt annes la France aura connu trois rgimes constitutionnels diffrents quatre si l'on tient compte de l'pisode vichyssois. Ces vicissitudes n'ont pas t sans consquences sur la technique de conclusion des traits internationaux. A cet gard la Constitution du 4 octobre 1958, si
elle n'apporte pas de modifications fondamentales au systme
de 1875-1946, n'en mrite pas moins de retenir l'attention
du juriste dans la mesur o elle amorce certaines innova*
lions et laisse prsager certaines orientations.
**

L'intrt des nouvelles dispositions constitutionnelles est


tout d'abord jd^ordre formel. Pour la premire fois une rubrique spciale, le titre VI, (art. 52 55), est exclusivement
consacre aux traits et accords internationaux,. encore
que d'autres articles ressortissant des rubriques diffrentes tels les articles 11 16 touchent la conclusion
ou l'excution des engagements internationaux.
L'intitul trs comprhensif du titre VI est dj rvlateur. Pour la premire fois dans notre .histoire constitutionnelle les accords en forme simplifie font leur apparition
dans le droit positif franais ; et c'est l un progrs considrable si l'on songe, la place importante qu'occupent les

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CHDVBLES ROUSSEAU

engagements conclus sous cette forme dans la pratique franaise actuelle (1) . Sans doute la rfrence faite ces accords
est-elle discrte : ceux-ci sont tout juste mentionns^ Mais,
du fait mme qu'ils ont reu la conscration constitutionnelle,
ils font dsormais authentiquemettt partie de l'ordre juridique franais, JEtJls_y_sont_ijatgrs aye <*- lfts c&rt^ristiques ,'.
qui ont
frjjjjffgggjj^^
autres l'absence de yati^
par_le__cjhef de J'tat. Le texte de l'article 52 est
~
clair :
L prsident de l Rpublique ngocie et ratifie les jraitg.
Jl est inform de toute ngociation tendant; la conclusion;^!
d'un accord international nOn soumis ratification. >
La mme doctrine inspire l rdaction de l'article 55
concernant l'autorit respective des engagements internationaux et des lois internes. La formule Igs traits ou accords
rgulirement ratifis ou; approuvs ne peut, semble-t-il,
s'entendre -que si l'on rserve la procdure de ratification
aux traits au sens formel, IV approbation tant au contraire destine s'appliquer aux seuls ajcords non soumis
ratification.
V. _ .'.'. ,.'. - ''... .-'"./.;. J^;.- :.;'. ', . ' '
: '
C'est d'ailleurs ce qui ressort des termes de rarticle 53,
d'prs lequel les traits et accords internationaux ne peuvent tre ratifis ou approuvs qu'en vertu d'une loi_ et ne
^prennent effet qu'aprs avoir t ratifias ou^ approuys >.
On notera avec intrt qnf,e dernier article esquisse une
rpartition matrielle des formes d'engagements internationaux. Alors en effet qu'il emploie l'expr&sin de traits
de paix et de traitis de commerce , l'article 53 continue
.ainsi: ''"': ' ' :
'''.' '",''' : ; ' : ' ; :".'. -'f' "^ ' - ..' '. -. . ' ' -.;';.;;
Les traits de paixj les traits de comnirce, les traits ou
accords relatifs a l'organisation internatiOHlej ceux qui engagent
les finances de l'Etat, ceux qui modiflent des dispositions de natur lgislative, ceux qui sont relatifs l'tat des personnes, ceux
qui comportent cession, change ou adjonctiqft de territoire, ne
: peuvent tre ratifis ou approuvs qu'en vertu ;d'une loi. i .'..
(1) Voir Cet gard les renseigneinents fournis p;ar M. Claude hayet
dans son tad sur Leis accords en forme simplifie, Annuaire : franais de droit international, 1957, pp. 3-13.
v-'; .':{;,'
.;.,..'.;

LA. CONSTITUTION DE 1958

ET LES TRAITS INTERNATIONAUX

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Dans cette conception donc, seuls le rglement de la paix


et le rglement des rapports de commerce exigeraient la con^
clusion d'un trait au sens formel. Au contraire toutes les
autres matires vises par la Constitution pourraient indiffremment donner lieu soit des traits en rgle, soit des
accords en forme simplifie, sous la rserve d'une autorisation lgislative dans le premier cas et d'une approbation^
lgislative dans le second. La nouvelle formule ne laisse pas
de~ surprendre. D'une part il est difficile de penser que l'amnagement des rapports commerciaux s'effectuera toujours
uniformment sous la forme de traits, l'exclusion d'accords provisoires; arrangements, avenants, modus viuendi,
etc. D'autre part on peut trouver discutable qu'un engagement international comportant modification du territoire na-,
tional dans quelque sens que ce soit intervienne dans
une forme autre que celle d'un trait authentique; du moins
la ncessit de l'approbation parlementaire j sauvegardera-telle en ce cas certaines exigences fondamentales.
Il resterait.toutefois dterminer si l'absence de cette
dernire formalit affecterait la validit internationale d'un
accord dont le mrite propre est prcisment d'tre parfait
ds la signature. On est en droit d'en douter, car l'approbation, intervenant a posteriori, ne saurait ! avoir la mme
porte qu'une autorisation de ratification qui, elle, apparat
comme le pralable ncessaire d'une opration dont elle conditionne la rgularit. Mais le dfaut d'approbation parlementaire interdirait certainement aux tribunaux, pour reprendre la formule de l'article 53 2, de donner effet
un accord en forme simplifie conclu dans ces conditions.

***
l/numration donne par l'article 53 ds traits internatu>naux_dont la ratification est suBrgoniejar autorisation j
lgislative reproduit, deux diffrences prsj, celle qui figurait l'article 27 de la Constitution de 1946.]
~
*
a) En premier lieu la mention des traits relatifs aux.'
droits de proprit des Franais l'tranger >, traditionnelle/
'depuis 1875, ne figure plus dans la nouvelle frumration. Ls/
;

.'.-""

30'

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CHARLES ROUSSEAU

conditions particulires dans lesquelles a t labore la Constitution et l'absence de toute indication cet gard dans les
travaux prparatoires ne permettent pas de discerner les vritables raisons de cette exclusion. On peut se demander toutefois si le dveloppement de la politique de nationalisation pratique depuis 1945 par de nombreux Etats et notamment,
mais non exclusivement, par les dmocraties populaires
ne s'accommode pas mieux d'un rgime d'indemnisation plus
discret et moins spectaculaire que celui qui rsulte invitablement de traits authentiques soumis approbation lgislative et par suite dbat parlementaire. Il est penser que
la pratique franaise s'orientera dsormais dans ce domaine
vers la conclusion d'accords en forme simplifie (2).
L'atteinte n'en est pas moins certaine un principe fondamental du droit- public franais traditionnel d'aprs lequel
les sacrifices imposs la proprit prive ne pouvaient rsulter que du lgislateur, principe encore consacr par la
Constitution de 1958, dont l'article 34 stipule que la loi fix
les rgles concernant... les nationalisations d'entreprises et
les transferts de proprit d'entreprises du secteur public
au secteur priv > et dtermine les principes fondamentaux
...du rgime de la proprit . Il y a au moins, entre les deux
ordres de dispositions, une contradiction apparente.
&) Les auteurs de la Constitution de 1958 n'ont d'autre
part pas cru devoir reprendre la rdaction de 1946 d'aprs
laquelle les traits_ mdifiant,les_lo.i5Jnternes taient sou-,
mis autorisation parlementaire. L'article 53 ne prvoit en
effet l'intervention des Chambres que pour les traits qui
modifient les dispositions de nature lgislative .
Le changement est d'importance et il n'a- pas chapp
l'attention de la doctrine (3). Il signifie en effet que le Parlement n'intervient plus dsormais dans la procdure de ra(2) Cf. dj en ce sens la conclusion entre la France et la Rpublique populaire roumaine de l'accord du 9 fvrier 1959 concernant le
rglement des problmes financiers entre les deux pays (texte dans
le Journal Officiel du 10 mars 1959, pp. 3287-3288), qui est en ralit
un accord d'indemnisation des personnes physiques ou morales de nationalit franaise atteintes par les mesures roumaines de nationalisation, d'expropriation ou de rquisition.
(3) Voir P. Durand, La dcadence de la loi dans" la Constitution
de la V Rpublique , J.C.P., 1959.1.1470.

LA CONSTITUTION DE 1958 ET LES TRAITS INTERNATIONAUX

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tification des traites ds lors que l'objet d'un trait relve


du domaine rglementaire. En d'autres termes, le chef de
l'Etat pourra ratifier seul un trait modifiant une loi au sens
formel du moment que le contenu de celle-ci '- promulgu
par hypothse avant le 4 octobre 1958 ne sera pas en soi
lgislatif mais rglementaire. Ici encore le recul est manifest par rapport aux donnes traditionnelles de notre: droit
public, dans lequel le concept de loi se dfinit exclusivement
par sa forme et non pas son objet (4). Mais comment s'en
tonnerait-on ds lors; que, suivant la remarque de notre re-^
grett collgue Paul Durand, la V* Rpublique tend faire du
gouvernement le lgislateur de droit commun?

n
D'aprs l'article 11 de la Constitution le prsident de la
/ Rpublique peut soumettre au rfrendum tout projet de
/ loi .;. tendant autoriser la ratification d'un trait qui, sans
V tre contraire la Constitution, aurait des incidences sur le
.fonctionnement des institutions .
Le moins qu'on puisse dire d'une telle formule est qu'elle
manque de prcision. L'emploi du conditionnel est dj rvlateur, ainsi que le recours au terme d' incidences. quij
en dehors de la lgislation fiscale, n'veille d'habitude aucun
cho dans la langue juridiquer On peut estimer qu' cet gard
la place faite au rfrendum dans la conclusion de^ traits
Vnternationaux est soit excessive, soit insuffisante : excessive
dans la mesure o elle ne vise qu'une, catgorie de traits
arbitrairement choisis et improprement dfinis ; insuffisante
dans la mesure o elle ne s'applique pas des traits plus
importants et o l'initiative du rfrendum^ d'ordre exclusivement gouvernemental ou parlementaire, est refuse aux
gouverns en tant que tels, contrairement ce qui se passe
par exemple eii Suisse.

(4) Voir notamment Carr de Malberg, Thorie gnrale d l'Etat,


1920,1, pp. 326-377.
'

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CHARLES ROUSSEAU

S'il n'est plus question, comme sous l'empire de la Constitution de 1946, de soumettre certains traits l'avis du Conseil conomique, l'article 54 de la Constitution de 1958 prvoit
dans les termes suivants l'intervention du Conseil constitutionnel :
Si le Conseil constitutionnel saisi par le prsident de la
Rpublique, par le Premier Ministre ou par le prsident de l'une
ou l'autre Assemble, a jdclar_gulun__erigagement-. international
I comporte une clause contraire la Constitution, l'autorisation de
1 le ratifier ou de l'approuver ne peut intervenir qu'aprs la rvision
i\e la Constitution.

Le champ d'application de la disposition prcite a t


lgrement, restreint par rapport l'avant-projet et au texte
labor par le Comit consultatif constitutionnel qui, tous les
deux, prvoyaient l'extension de cette procdure aux traits
comportant une clause contraire aux lois organ.lq.ijes.
L'objet de l'article 54 est clair, surtout si l'on songe la
position adopte en 1954 par l'actuel Premier Ministre
dont on sait le rle capital dans l'laboration de la Constitution au regard du trait du 27 mai 1952 instituant la Communaut europenne de dfense (5). Mais la solution donne
par la Constitution de 1958 ne manquera pas de surprendre
plus d'un juriste par la confusion qu'elle tablit ou que
ses auteurs ont entendu maintenir entre deux problmes
fondamentalement diffrents : celui de rinconstitutionnalit
dies traits-et celui de la ryJllQnjJeJa_&n^titon. La notion
de trait inconstitutionnel est dj un non sens~ elle-mme
dans un systme jurjdique "fond sur la primaut, ,du_droit j
jnternational, car elle tend apprcier la validit du droit!
conventionnel par rapport l'a rgle hirarchiquement infrieure qui, ft-elle constitutionnelle, reste d'ordre interne,
(5) En 1954 la subordination de la ratification ,du trait instituant
la C.E.D. une rvision constitutionnelle pralable leta.it prconise par
les adversaires du trait comme un moyen de. rendre plus difficile,
voire d'empcher l'entre eii vigueur de celui-ci en France, la diffrence de ce qui se passait chez les autres Etats signataires notamment
en Belgique et aux Pays-Bas , o le recours la rvision constitutionnelle n'avait d'autre objet que de sanctionner ; par une procdure
particulirement solennelle l'introduction dans le! droit interne des
diverses obligations assumes par voie conventionnelle.

LA CONSTITUTION DE 1958

ET LES TRAITS INTERNATIONAUX

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donc subordonne. En l'espce c'est la Constitution s'adapter au trait, non au trait se conformer elle.
Surtout l'esprit gnral dont procde l'insertion de l'article 54 s'inspire implicitement de l'ide d'aprs laquelle la
loi qui autorise la ratification d'un trait conclu par la France
pourrait oprer dans certains cas et dans des conditions
qui seraient alors en effet parfaitement irrgulires une
rvision de la Constitution en dehors des formes prescrites
par celle-ci. C'est oublier que l'acte vot, par le Parlement
et qui habilite le prsident de la Rpublique ratifier un
trait n'a d'une loi que le nom. On sait que l'approbation
donne par un organe tatique un acte accompli par un
autre organe ne change pas la nature juridique de cet acte :
il en est ainsi des approbations lgislatives donnes des
actes administratifs. L'acte improprement appel loi de rati- fication est une simple autorisation en forme lgislative et
rien d plus, que bien des particularits diffrencient radicalement d'une loi ordinaire (6). L'intervention des deux
Chambres aux fins d'autorisation de la ratification d'un trait
ne peut ds lors en aucune manire tre considre comme
quivalant une loi abrogatoire de'telle ou telle disposition
constitutionnelle.
Faut-il ajouter que l'innovation consacre par l'article 54
ne rencontr aucun. appui dans la pratique constitutionnelfe
franaise ? Celle-ci offre des exemples varis de traits internationaux a^lvr~crTalrI"s dispositionT^^r^s^iraT^u~cm-'
Jtgl_artjcejde la Constitution de 1875~ou
.JOjaTimoins^la ratiflcato^^r^F^irto^
rise par une loi ordinaire. Faut-il rappeler le cas des conventiOTI5~mrnationales du travail approuves par la France
en dehors de toute ratification formelle du chef de l'Etat, alors
que celle-ci est constitutionnellement exige ? Faut-il invoquer la pratique des accords en forme simplifie conclus jus(6) II suffira de rappeler ici qu'en matire d'autorisation lgislative
de ratification l'initiative est rserve an gouvernement (contrairement
ce qui est prvu l'art. 39 de la Constitution) et le droit d'amendement de l'art. 44 supprim. Enfin la promulgation de la loi autorisant
la ratification a un caractre discrtionnaire la diffrence de la promulgation des lois ordinaires, laquelle doit en principe intervenir dans
les quinze jours qui suivent la transmission au gouvernement de la
loi dfinitivement adopte (art. 10).

470

'CHARLES ROUSSEAU

qu'en 1958 dans une forme insolite r tout le nloins extraconstitutionnelle et dont la jurisiprudence n'a jamais contest pourtant la force obligatoire ? I<e cas des nombreux traits de commerce mis provisoirement en vigueur avant toute
ratification depuis la loi du 29 juillet 1919, en contradiction
vidente avec les prescriptions de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 ,?. Le cas des compromis d'arbitrage impliquant des cessions territoriales ventuelles et cependant soustraits toute autorisation parlementaire-?' Le
cas du pacte Briand-Kellogg portant renonciation dans un
cas dtermin l'exercice d'une comptence/dfinie en termes
inconditionnels par l'article 9 d la loi constitutionnelle prcite et nanmoins approuv par simple mesure lgislative t-<.
en l'espce la loi du 4 avril 1929 ? Le cas de la Charte ds
Nations Unies, dont l'article 43 cependant .rglemente d'une
manire quasi-rvolutionnaire l'exercice de la comptence militaire, et qui a t mise en vigueur en dehors de toute autorisation lgislative et sans mme que figure; au Journal Officiel la mention de sa ratification ? Le cas de la quasi-totalit
des traits conclus sous l'empire de la Constitution de 1946
et dont aucun ^ l'exception des seuls traits conclus en 1949
et en 1954 avec les Etats associs d'Indochine n'a t sign par le Prsident de la Rpublique, en violation flagrante
de l'article 31 1 de cette mme Constitution ? Le cas de
l'accord d rglement franco-siamois du 17 novembre 1946
portant rtrocession la France ds territoires indochinois
annexs par le Siam en 1941, ratifi sans intervention lgislative par le dcret du 2l dcembre 1946 ? Le cas enfin de
l'accord du 21 octobre 1954 oprant transfert de facto de^^ l'administration des Etablissements franais del'nde au gouvernement de Nev^ Delhi, triplement inconstit;tionnel dans l
mesure o il portait cession de territoires franais un Etat
en dehors de toute ratification du chef de l'Etat, de toute autorisation parlementaire et de tout consentement des populations intresses et dont la lgalit a I pourtant t implicitement reconnue par la jurisprudence ? ;(7)
.,';
(7) Conseil d'Etat, arrt du: 27 jniri 1958, Georffr, Reype gnrale
de droit international public, 1958, pp. 518-621, et D. 1959..I.121,
la note de M, Gilli.
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LA CONSTITUTION DE 1958 ET LES TBAITS INTEBNATIONAUX

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***

;
!

!''

La dernire disposition de la Constitution, l'article 55, concerne les rapports des lois et des traits. Elle est ainsi rdige : ,
Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs
ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois,
sous rserve, pour chaque accord o trait, de son application
par l'autre partie.
Le texte de l'avant-projet (article 50) tait ainsi conu :
Les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs
ont, ds leur publication, une autorit suprieure celle des lois,
sous rserve, dans chaque cas, de rciprocit.

L'article 50 des propositions tablies par le Comit consultatif constitutionnel 'tait encore d'une rdaction diffrente (la
disposition qui prcde ne peut tre oppose par les Etats
trangers qui ne respectent pas ce principe ).
^
Intressante dans la mesure o elle consacre la primaut
des accords en forme simplifie ct des traits *Sjicfo
sensu ^ sur les lois internes et o elle fait de l publica-'
tion un lment de la validit des uns et des autres, la
\,*f disposition de l'article 55_.appelle toutefois, dans__Ia forme
fo' o elle a t nonce, d'assez srieuses rserves. La supriorit9 engagemenfsT~nTrnationaux"~sur les lois fran' !
aises n'est en effet reconnue par la Constitution que sous
rserve, pour chaque accord ou trait, de son application
par l'autre partie.
Qu'elle procde d'une soumission abusive au prjug de
|;
la souverainet ou d'une adhsion dlibre une concepftion exagrment contractuelle du trait international, cette
formule n'en est pas moins regrettable. Elle obligera d'abordj.e_juge une recherche_Iaborieuse des solutions^ ajmpliqgjgs en fait par l'administration et les tribunaux des Etats
appels contracter avecJ[a_jFrrance : recherch" dont~a mTse
en uvre sera souvent malaise et dont~Ies rsultats risqueront parfois d'tre contestables ou peu concluants. On
discerne mal d'autre part comment, dans ces, conditions-l^
Gmtversement franais sera toujourssr .qu'un trait (mul-^
ffiatraljhiquel il est partie possde, dans l'ordre juridique
deow ses signataires, uire force obligatoire suprieure

472

CHARLES HOUSSEA0

celle des lois internes. Qnid ds lors si la jurisprudence


de ces Etats est divergente, donnant ici l prfrence aux
lois et l aux traits ? Que devient dans ces conditions
l'unit de la rglementation conventionnelle ? Peut-tre objectera-t-on que, dans la mesure o il fait, allusion l'application._gar l'autre partie, l'article ^55^)ne vise explici-
tement/que les traits^bilatraux. Avec cette interprtation
on aurait alors aeux^rgimes juridiques diffrents . Fun
pour les traits bilatraux, l'autre pour les traits multilatraux du point de vue de leur intgration la lgalit
interne. On peut se demander si c'est bien l un rsultat
souhaitable. On discerne mal en tout cas le progrs qui en
rsulterait.
***

De tels problmes d'interprtation se posent toujours


pour les dispositions constitutionnelles concernant la conclusion ou les effets des traits internationaux, que cellesci soient rdiges par des parlementaires ou par des juristes. Si la Constitution de 1958 contient ce point de vue
des dispositions qui mritent pleine approbation, on doit
cependant regretter que, bien qu'elle ait ! t labore par
des techniciens du droit public, elle ait accueilli certaines
innovations discutables dont -la mise en uvre entranera
sans doute des mcomptes et appellera tt ou tard d'indispensables retouches.
Ch. ROUSSEAU.