Prerrogativas e sujeies da

administrao pblica.
Cretella Jnior
Catedrtico de Direito Administrativo da
Faculdade de Direito da Universidade de
So Paulo.

1. Posio singular da Administrao. 2. A potestade

pblica. 3. Definio de "prerrogativas pblicas", 4. A
auto-executoriedade. 5. A desapropriao. 6. A requisio.
7. A auto-tutela. 8. A imunidade tributria. 9. As sujeies
da Administrao. 10. Regime jurdico das prerrogativas
e sujeies da Administrao.

1. Posio singular da Administrao.

A pessoa pblica ou pessoa jurdica pblica ope-se, na
doutrina do direito, pessoa privada ou pessoa jurdica privada. N o se confundem.
Diversos traos gerais e especiais assinalam a tipologia
das primeiras, salientando-se, entre outros, alguns que so
enumerados pelos autores: a criao, que depende de ato
do Estado, jamais de iniciativa gentica de direito privado;
a inexistncia de liberdade de adeso, ou seja, todo particular que preenche determinados requisitos de fato, passa
a integrar a pessoa jurdica, por meio da adeso, c o m o no
caso e m que, fixando-se domiclio n u m a circunscrio territorial, municpio, comuna, Estado-membro, passa-se automaticamente a pertencer pessoa jurdica pblica. A pertencialidade s circunscries territoriais decorre das respectivas fixaes domiciliares; a finalidade, que nunca de

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ordem privada, mas de ordem pblica, ou seja, a satisfao
de interesses pblicos dever estar sempre na base de qualquer ato ou providncia do Estado, por meio da interveno
da pessoa pblica que em seu nome age; a capacidade que,
por mais variada que seja, ultrapassa de muito a paralela
do direito privado, porque a pessoa jurdica pblica dispe
de prerrogativas ou privilgios, decorrentes de seu poder de
imperium, que lhe assegura posio singular no mundo
jurdico (BIVERO Jean, Droit administratif, 4.a ed., 1970, pgs.
46-47; V E D E L , Georges, Droit administratif, 4.a ed., 1968,
pg. 559).
A doutrina francesa tem dedicado excelentes pginas ao
tema, empregando os vocbulos puissance e pouvoir, o primeiro devendo ser traduzido pelo nosso potestade, que eqivale ao italiano potest e ao espanhol potestad, o segundo
pouvoir , representado e m nosso vocabulrio c o m u m e
tcnico-jurdico pelo termo poder.
Potestade vocbulo clssico, e m lngua portuguesa, que
precisa ser ressuscitado, para traduzir com preciso a idia
contida e m puissance.
Cames, por exemplo, usa a todo instante do termo
potestade, como ocorre na conhecida passagem do gigante Adamastor: "Oh! potestade, disse, sublimada" (Lusadas, V, 38. Cf. ainda III, 15; IX, 20; X, 98).
Tratando da puissance publique, que a nossa potestade pblica, escreve RIVERO: " A S relaes entre particulares
so baseadas na igualdade jurdica. Nenhuma vontade privada , por natureza, superior a outra, a tal ponto que se
imponha a esta contra sua vontade, o que ocorre porque o
ato que caracteriza as relaes privadas o contrato, ou
seja, o acordo de vontades. A Administrao, entretanto,
que deve satisfazer ao interesse geral, no poderia atingir
tal objetivo se estivesse no mesmo p de igualdade com os
particulares.
As vontades dos particulares, impulsionadas por mveis
puramente pessoais, entrariam e m choque com a vontade da

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Administrao, toda vez que esta lhes impusesse coaes e

sacrifcios exigidos pelo interesse geral. A Administrao
recebeu, ento, o poder de vencer tais resistncias. Suas decises obrigam, sem que ela tenha de obter a aquiescncia
dos interessados. A l m disso, a Administrao tem o direito, no obstante a recalcitrncia dos particulares, de persegui-los pela execuo. Sob o n o m e , muito mal escolhido,
m a s tradicional, de puissance publique, preciso entender
o conjunto de prerrogativas de que detentora a Administrao para efetivar o interesse geral" (Droit administratif,
4.a ed., 1970, pg. 11).
E m virtude do poder de imprio, imperium ou condio
de potestade pblica, inerente pessoa jurdica, esta, na sua
qualidade de poder pblico no se nivela pessoa jurdica
privada.
Parte do Estado ou, o prprio Estado , a pessoa
jurdica pblica ocupa na relao juridico-administrativa
u m lugar todo especial e privilegiado, detentora que de
prerrogativas e de privilgios de potestade pblica, inexistentes nas conotaes que defluem da personalidade jurdica de direito privado,

2. A potestade pblica.
Em fins do sculo passado e incios deste, o direito administrativo tem sido considerado c o m o disciplina alicerada na idia matriz de potestade pblica, empenhando-se
a doutrina e m construir a teoria dos atos de imprio e dos
atos de gesto, que tanta polmica despertou entre os publicistas.
A atividade de potestade pblica era paralela de ato
de imprio de "imperium" , tpica das operaes do
direito administrativo, quando intervinha o Estado, condicionado por u m regime especial, derrogatrio do direito
c o m u m , bastante diferente da atividade de direito privado,

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caracterizada por atos de gesto, regulados por u m regime

de direito privado.
"A atividade de potestade pblica", argumentava-se, "
aquela e m que os rgos do Estado procedem por meio de
ordens, interdies, regulamentaes unilaterais, manifestando, e m suma, u m a vontade imperante. Os rgos do Estado
executam, assim, atos de potestade pblica" (LAUBADRE Andr, Trait de droit administratif, 3a ed., 1963, vol. I, pg. 38).
"Os atos praticados pela Administrao, e m virtude de seu
poder de mando, a colocam fora do direito comum, porque
no existem atos semelhantes, praticados por particulares"
a
( B E R T H L E M Y Henri, Trait de droit administratif, 9 ed.,
1920, pg. 1008).
Objees de toda sorte, feitas por Duguit, no Tratado
( D U G U I T Lon, Trait de droit constitutionnel, vol. II, pg.
263), e pelo Comissrio Teissier, na clssica e metafsica distino entre os atos jus imperii e os atos jus gestionis,
no conseguiram abalar a noo de puissance publique, nem
invalidar a srie de prerrogativas que dela decorrem.

3. Definio de "prerrogativas pblicas".

Empregada com acepo quase impossvel de apreender-se, a expresso potestade pblica ("puissance publique") ,
na realidade, noo concreta e precisa, porque designa a situao toda especial que cerca a Administrao, dotando-a
de atributos necessrios e suficientes para conferir-lhe u m a
srie de prerrogativas e tambm de restries ou de sujeies , exorbitantes do direito comum, inexistentes nas pessoas jurdicas de direito privado.
A Administrao pode e o particular no pode tomar
u m a srie de medidas, quando sujeitos de u m a relao jurdica; a Administrao, entretanto, que desfruta de posio
privilegiada na relao jurdica, est sujeita a inmeras restries ou imposies, ausentes nas relaes jurdicas do direito privado.

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O vocbulo prerrogativa vem do latim prae= antes,
anterior, e m primeiro lugar e rogativa, de rogare-rogar,
questionar, votar, decidir. Privilgio vem do latim
privus=particular, isolado, especial e lex, legis=lei, norma
jurdica.
Prerrogativa ou privilgio o direito, poder de regalia
que pessoa ou corporao usufrui mais do que outras, ou
que as distinguem de outras que no os possuem (CALDAS
Aulete, Dicionrio contemporneo, "sub voc" prerrogativa).
Prerrogativa pblica ou prerrogativa de potestade pblica a posio especial e m que fica a Administrao, na relao jurdico-administrativa, derrogando o direito comum,
ou, e m outras palavras, a faculdade especial conferida Administrao, quando se decide a agir contra o particular.
Pela condio favorvel que a prerrogativa lhe confere,
a Administrao fica desnivelada ao particular, assumindo
u m a posio vertical, bem diversa da posio horizontal
e m que fica o particular diante do particular.
O quadro completo de prerrogativas e privilgios e m
que se localiza a Administrao quando, na prtica, concretiza medidas para realizar o interesse pblico, delinea
a potestade pblica.
D a potestade pblica ou potestas imperii advm a situao privilegiada da Administrao, desnivelando-a diante do particular e tornando-a idnea para impor, e m condio bastante vantajosa, sua vontade, e m nome do interesse
pblico.
As prerrogativas pblicas so as circunstncias favorveis ou propcias, que os sistemas jurdicos atribuem s pessoas jurdicas a fim de que, do melhor modo e com a maior
economia possvel, possam concretizar o interesse pblico,
mediante limitaes impostas ao interesse do particular.
N e m sempre, entretanto, a Administrao usa processos
impositivos para a efetivao do interesse pblico. Quando,
n u m processo expropriatrio, fundado na necessidade pblica, utilidade pblica ou interesse social, a vontade do Estado

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coincide c o m a do particular desapropriado, basta a figura

do contrato, consubstanciada nas normas de u m acordo, para
a soluo da vontade estatal. N o cabendo a utilizao
do acordo, repelido pelo expropriado, recorre a Administrao ao instrumento adequado a deciso unilateral expropriatria, traduzida, na prtica, por u m a srie de medidas,
inclusive manu militari.
O fundamento do regime jurdico das prerrogativas pblicas evidente. Nas relaes jurdicas de particular a particular, impera a igualdade jurdica das partes. Situam-se
no m e s m o plano. Paralelizam-se. Ficam lado a lado. A vontade de u m a das partes no supera, e m m o m e n t o algum,
a vontade da outra. Por isso, a figura jurdica do contrato
suficiente para reger as vontades contrapostas dos contratantes, consubstanciando normas jurdicas de igual intensidade, sem favorecimentos.
A o contrrio, o objetivo da Administrao o de satisfazer os interesses coletivos e, para a consecuo destes, muitas vezes se exige o sacrifcio do particular, mediante u m a srie de limitaes aos seus direitos.
A Administrao ficaria inerte, paralisada, se cada vez
que pretendesse movimentar-se, efetivando os atos administrativos editados, precisasse consultar os interesses privados atingidos. Por isso, o Estado dotou os rgos administrativos de u m poder ou potestade para vencer a injustificada resistncia do particular recalcitrante. As decises
administrativas, tomadas c o m vistas ao interesse pblico,
impem-se sem prvia consulta ao administrado e, muitas
vezes, sem o ttulo hbil expedido pelo Judicirio, c o m o
ocorre no mbito do processo civil c o m u m .
Pode a Administrao, diante da resistncia privada,
fazer prevalecer, inclusive pelo emprego da fora, sua deciso, recorrendo a meios coativos e sufocando os esforos
do particular impeditivos consecuo dos fins de interesse pblico.

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Mediante atos unilaterais auto-executveis, sem o correspondente ttulo do Judicirio, a Administrao interfere
no cenrio jurdico-administrativo, restringindo a esfera de
direitos e interesses do cidado, sempre que o interesse coletivo esteja afetado.
A potestade pblica, o poder de imprio, revela-se no
m u n d o jurdico de m o d o eficaz, visto cercar-se de prerrogativas pblicas, benefcios evidentes que reforam sua atuao
coativa no choque c o m o particular.
Na relao jurdico-administrativa, pois, a Administrao beneficiada com uma srie de prerrogativas, que a colocam numa posio nitidamente favorvel, quando comparada com a do particular que figura na mesma relao.
Entre as prerrogativas pblicas, que do relevo todo
especial ao regime jurdico da Administrao, podemos citar a auto-executoriedade, a desapropriao, a requisio,
a ocupao temporria, a auto-tutela, o poder impositivo.
Por outro lado, paradoxalmente, ao m e s m o tempo
que a Administrao se caracteriza por ser detentora de
"prerrogativas exorbitantes do direito c o m u m " , derrogaes que podemos denominar de positivas ou favorveis,
caracterizada por ser atingida por u m a srie de restries ou
sujeies, desvios que se apresentam c o m o negativos ou desfavorveis, desconhecidos pelo particular, quando e m conflito c o m outro particular.
Desse m o d o , ao passo que o particular, pessoa fsica ou
jurdica, pode tomar resolues por motivos de natureza
pessoal, afetiva (simpatia, antipatia, generosidade, capricho), desde que no contrariem princpios lcitos ou ticos,
escolhendo seu pessoal ou fornecedores, sem n e n h u m critrio, a no ser o da vontade, a Administrao presa ao interesse pblico, sendo sujeita a procedimentos especiais, quer
na escolha dos funcionrios (concurso), quer na seleo
dos fornecedores de gneros ou servios (concorrncia pblica).

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A potestade pblica o regime jurdico que se distingue, ao mesmo tempo, por prerrogativas e por sujeies,
por mximos e mnimos, exorbitantes e derrogatrios do
direito comum, reconhecidos e impostos a todos os que operam e m nome e no exerccio da soberania nacional ( V E D E L
Georges, Droit administratif, 4 a ed., 1968, pg. 19).
Pelas prerrogativas ou maximizaes, que derrogam o
direito comum, a Administrao beneficia-se com prazos
maiores, com amplitude de iniciativas, com providncias
que limitam a liberdade do particular.
Pelas sujeies ou minimizaes, o administrador
obrigado a agir como rgo impessoal do poder pblico,
impedindo que pretenses pessoais ou motivos de ordem
privada interfiram na concretizao dos direitos e deveres
decorrentes da relao jurdico-administrativa.
As prerrogativas pblicas pem e m evidncia o trao
de imprio da Administrao, desvinculada de qualquer
idia de pessoa humana e, pois, agindo de maneira impessoal, tendo e m vista o bem pblico, a ordem pblica, o interesse pblico. As sujeies procuram impedir que o administrador, ao agir, leve para a vida pblica seus traos de
afetividade e caprichos, suas inclinaes pessoais.
O fundamento ltimo das prerrogativas pblicas e das
sujeies administrativas u m s o da salvaguarda do interesse pblico, objetivo precpuo do Estado. Salus reipublicae suprema lex esto.
Se o administrador no se ativesse s sujeies administrativas, deixaria de agir como rgo do Estado, prevaleceriam suas condies humanas. Os atos administrativos colunariam outros fins, que no os pblicos. Estaria caracterizada a figura jurdica do desvio de poder.
4. A auto-executoriedade.
As decises da Administrao, decorrentes de sua potestas imperii, so auto-executveis. A posio privilegia-

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da da Administrao, diante do administrado, confere-lhe

a faculdade excepcional de pr e m execuo, c o m os prprios meios de que dispe, os atos administrativos editados,
sem a necessidade prvia de submeter tais pronunciamentos apreciao da autoridade judiciria. nisso que
consiste a denominada auto-executoriedade do ato administrativo, t a m b m conhecida pelos nomes de privilgio de
ao de ofcio, privilgio da execuo prvia, privilgio do
prvio ou privilgio do preliminar ("privilge du pralable" ou "privilge d'xecution d'office").
Os atos administrativos so auto-executveis. Ato executrio o ato administrativo que passa a ter eficcia, imediatamente, que obriga por si, independentemente de sentena judicial. A esta prerrogativa ou privilgio, que a
executoriedade, deve a Administrao a faculdade de colocar-se e m situao de vantagem diante do particular na
prossecuo do interesse pblico. Pela auto-executoriedade
o ato administrativo adquire fora especial que o impe,
diante do particular, independentemente de nova definio
de direitos ( C A E T A N O Marcelo, Manual de direito administrativo, ed. brasileira de 1970, vol. I, pg. 409).
As decises administrativas, que expressam a vontade
do poder pblico, traduzida e m atos administrativos, entram
e m ao, produzem efeitos imediatos, unilateralmente, sem
a consulta ao particular ou o ttulo expedido pelo magistrado judicirio.
A faculdade de exigir coativamente a observncia dos
prprios atos deriva do conceito de potestade pblica, sendo-lhe inerente. S e m tal prerrogativa, o interesse pblico
ficaria equiparado e, por vezes, preterido m e s m o diante do
interesse privado, ao m e s m o tempo que a vontade do Estado
seria inoperante e incua.
O carter pblico de potestas administrativa matiza o
ato executrio, dando-lhe a fora necessria para atuar, realizando a aspirao de parte considervel da coletividade,
da qual o Estado intrprete e guardio.

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"A necessidade de manter a ordem pblica exige, s

vezes, medidas materiais de execuo rpida, que no se
compadecem com a morosidade do processo judicirio,
como, por exemplo, a remoo imediata de veculo que impea o trnsito na via pblica" ( D U E Z Paul e D E B E Y R E Guy,
Trait de droit administratif, 1952, pg. 526).
A doutrina universal, principalmente a francesa e a
italiana, tem dedicado excelentes pginas ao estudo do privilgio do preliminar, acompanhando o direito brasileiro,
na doutrina e na jurisprudncia, as grandes linhas traadas pelos vrios sistemas jurdicos.
O privilge du pralable, acolhido e m nosso direito, fundamentou importante deciso do Tribunal de So Paulo,
quando se firmou a tese de que a exigibilidade constitui qualidade inerente aos atos jurdico-administrativos, ou seja,
a qualidade de produzir efeitos, de conformidade com o
nele constante, e nos termos previstos e m lei.
N o vasto e importante campo do poder de polcia, explicitado nos diversos ramos e m que se desdobra a polcia
administrativa, a auto-executoriedade aparece com toda sua
fora, legitimando as providncias rpidas do Poder Executivo, quando edita atos administrativos e imediatamente
os faz atuar, no mundo jurdico.
Corolrio do princpio setorial das prerrogativas pblicas , pois. o princpio do privilgio do preliminar ou da
auto-executoriedade do ato administrativo, mediante o qual
o ato administrativo, assim que editado pela autoridade
competente, entra em execuo, sem a necessidade de ttulo hbil, expedido pelo Poder Judicirio.

5. A desapropriao.
O particular no pode desapropriar. Jamais, em qualquer sistema legislativo, entidade privada pode decretar
desapropriaes. Seria a subverso da ordem jurdica, visto que abriria a possibilidade de u m particular atentar con-

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tra a propriedade privada. Por outro lado, possvel a promoo da desapropriao, que no se confunde com a decretao. C o m base e m texto legal autorizatrio, por exemplo, u m a concessionria pode providenciar as medidas que
promovam a desapropriao.
A desapropriao u m a prerrogativa pblica. u m privilgio de que gozam as pessoas jurdicas pblicas polticas.
A prerrogativa pblica expropriatria, traduzida no direito de expropriar, justifica a interveno do Estado na
ordem econmica, interferindo no direito de propriedade.
E m inmeros casos, sintetizados em expresses que refletem a necessidade pblica, a utilidade pblica ou o interesse social, a Administrao desnivelada para melhor do particular e beneficiada com u m a posio de relevo, na relao jurdico-administrativa.
Pela prerrogativa expropriatria a Administrao tem
a faculdade de apossar-se do bem privado, transmudando-o
e m bem pblico, e m u m a das trs classes, a dos de uso
comum, a dos de uso especial ou a dos dominicais.
O jus expropriandi a prerrogativa pblica que possibilita Administrao imitir-se no bem privado, mvel ou
imvel, sempre que o interesse pblico o justifique.
O direito de expropriar decorre do trao de imprio que
caracteriza a pessoa jurdica pblica, detentora da potestade pblica, da "puissance publique", ausente da pessoa fsica ou jurdica, de direito privado.
verdade, como acentuamos acima, que certos sistemas jurdicos admitem a possibilidade da interveno das
concessionrias de servios pblicos, n u m a determinada fase do processo expropriatrio. Entre ns, entretanto, bem
clara a impossibilidade, sponte sua, de desapropriar, por
parte das pessoas de direito privado.
No dispondo da prerrogativa pblica expropriatria,
que tpica das pessoas jurdicas pblicas maiores, as empresas concessionrias, pessoas jurdicas de direito privado,

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tm a faculdade de promover, o privilgio da promoo

expropriatria, no a prerrogativa de desapropriar.
Ora, promover no desapropriar, promoo no desapropriao.
Promoo efetivao, concretizao, operao complementar e auxiliar, bem distinta, inconfundvel com o ato
solene, volitivo e originrio do Estado, consubstanciado na
declarao. A declarao expropriatria ato administrativo, regra geral originrio do Poder Executivo, mas no
h impedimento algum que tenha iniciativa no Poder Legislativo.
Prerrogativa do poder pblico, a declarao expropriatria ato administrativo veiculado por lei ou por decreto,
fazendo sua entrada no mundo jurdico, ao corporificar a
vontade soberana do Estado.
As pessoas jurdicas pblicas maiores, entre suas prerrogativas pblicas, privilgios que lhes so inerentes e que decorrem de sua condio de entidades dotadas de potestade
pblica, incluem a prerrogativa expropriatria, faculdade
coativa que lhes permite separar o proprietrio de sua propriedade, transferida esta para o patrimnio do poder pblico expropriante ou colocada a servio da coletividade.
A desapropriao, que "a operao de direito pblico por meio da qual o Estado, necessitando de u m bem particular para fins de interesse pblico, obriga o proprietrio
a transferir-lhe a propriedade desse bem, mediante prvia
e justa indenizao, e m dinheiro", s se justifica, no campo do direito, como instituto, diante do princpio da prerrogativa pblica expropriatria, proposio setorial do direito administrativo, que fundamenta a medida extrema tomada pela Administrao.
Corolrio do princpio setorial das prerrogativas pblicas, pois, a prerrogativa expropriatria o direito que a Administrao tem de interferir na propriedade privada, a-

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propriando-se de bens particulares, mediante o preenchimento de certos requisitos, prescritos em lei, desde que o
interesse pblico fundamente a deciso tomada.

6. A requisio.
Ao lado da prerrogativa pblica expropriatria delineia-se a prerrogativa pblica requisitaria, que configura o instituto da requisio.
Pela requisio, a Administrao, n u m a operao unilateral de gesto pblica, exige de u m a pessoa a prestao de
servios, o fornecimento de objetos mveis, o abandono temporrio do gozo de imveis ou de empresas para utiliz-los
conforme o interesse geral, n u m fim determinado ( D U E Z
Paul e D E B E Y R E G U Y , Trait de droit administratif, 1952,
pg. 859).
Requisio o instituto jurdico especial, mediante o
qual a Administrao, pelo pagamento do equivalente, e m
dinheiro, usufrui, de modo definitivo ou transitrio, o gozo
e uso da propriedade de bens mveis de que necessite ou
que, por graves e urgentes necessidades pblicas, no possa
ou no queira adquirir, nas transaes comuns, por meio
das formas normais do contrato (ALESSIO Francesco, D' Istituzioni di diritto amministrativo, 4.a ed., 1949, vol. II,
pg. 30).
Apoiando-se no sacrifcio do particular, e m prol do interesse pblico, apresenta-se a requisio, na prtica, como
o processo unilateral da Administrao, que objetiva a exigir do administrado a prestao de servios ou a entrega de
bens para a consecuo de fins de interesse pblico, mediante posterior e justa indenizao, e m dinheiro.
Prerrogativa da Administrao, a requisio medida
extrema do poder pblico, providncia de que o Estado
lana m o e m casos de calamidade pblica, e m momentos
anmalos da vida nacional.

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Editado o ato requisitrio, entra le, imediatamente, e m
execuo, por causa dos altos motivos que lhe deram
origem.
Ora, o Estado detentor desse privilgio ou prerrogativa, e m razo de sua potestade pblica, que lhe faculta desnivelar-se do particular, alar-se, assumir a posio soberana e incontrastvel de m a n d o , interferindo na propriedade
privada por motivos relevantes.
Corolrio do princpio setorial das prerrogativas pblicas, pois, a prerrogativa requisitaria, que oferece muitos
pontos de analogia c o m a prerrogativa expropriatria, o
direito que a Administrao tem de interferir na propriedade privada, apropriando-se de bens mveis (ou exigindo a
prestao de servios), mediante posterior e justa indenizao, em dinheiro, sempre que o interesse pblico o exija.

7. A auto-tutela.
A prerrogativa pblica auto-tutetar, concretizada na figura jris denominada auto-tutela, vai refletir-se e m todo
o setor da polcia dos bens pblicos.
Auto-tutelar a prerrogativa pblica que permite Administrao agir de m o d o direto, por si m e s m a , sem necessidade de recorrer via judicial, a fim de efetuar a defesa do
b e m pblico, ameaado ou violado, e m sua integridade (turbao ou esbulho).
Pelo instituto de auto-tutela a Administrao, dispensando a existncia de texto de lei especial autorizativo, ou
de ttulo hbil, emitido pelo magistrado, age de m o d o imediato, valendo-se dos meios habituais, utilizados para a defesa da propriedade privada, agora dirigidos para a proteo da coisa pblica.
Tal faculdade, concedida Administrao, constitui
u m a prerrogativa pblica, u m privilgio especialssimo,
verdadeira exceo no m u n d o do direito.

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Para a ocorrncia da auto-tutela preciso, antes de

tudo, que seja incontestvel a natureza pblica do bem tutelado, repelidos, pois, quaisquer outros direitos de quem
provoque o nascimento da atividade administrativa tutelar;
e m segundo lugar, preciso que os bens tutelados sejam
dominiais e nunca do domnio privado do Estado, caso e m
que se configuraria o desvio de poder ( M A R I E N H O F F Miguel, S.,
Tratado dei domnio publico, 1960, pg. 275 e Bozzi Aldo,
Istituzioni di diritto pubblico, 2 a ed., 1966, pg. 366).
Pela auto-tutela protege-se, no s a res, em sua constituio fsica, impedindo-se-lhe a degradao, o desgaste,
a deteriorao, como tambm se preserva o bem, contra o
exerccio de atos negativos de terceiros que pretendam danific-lo. Por fim, a auto-tutela confere Administrao
a faculdade de reaver, com os prprios meios, a coisa pblica, retirando-a de quem a detenha ilegalmente. O instituto da auto-tutela abrange as coisas imveis e mveis,
ambas integrantes do domnio pblico (CRETELLA JNIOR
Jos, Dos bens pblicos no direito brasileiro, 1969, pgs.
65-66).
Objetos preciosos dos museus, bem como livros e manuscritos das bibliotecas pblicas devem ser auto-tutelados pela Administrao e, quando passam s mos de terceiros, de modo ilcito, ausente a vontade do Estado, exigem imediata recuperao.
"A peculiaridade do regime consiste no fato de que, enquanto os sujeitos privados tutelam a propriedade privada
apenas por meio da ao judiciria, o Estado, ao contrrio,
tutela a propriedade dominial de maneira direta, mediante
a atividade administrativa, pela polcia, ou melhor, pela polcia dos bens dominiais" (ALESSI Renato, Sistema istituzionale dei diritto amministrativo, 1953, pg. 405 e T E S A U R O Alfonso, Istituzioni di diritto pubblico, vol. II (Diritto amministrativo), 1951, pg. 448, B O N N A R D Roger, Prcis de droit
administratif, 1935, pg. 440).

13

R.F.D.

190

No necessita a Administrao de recorrer s aes possessrias, porque pode recuperar a posse perdida no prprio ano de sua perda, por si mesma, administrativamente
(LVAREZ-GENDIN Sabino, Tratado general de derecho administrativo, 1958, vol. I, pg. 46 e Bozzi Aldo, Istituzioni di diritto pubblico, 2 a ed., 1966, pg, 366), j que a propriedade
dominial defendida diretamente por meio de medidas de
polcia e, indiretamente, por atos declaratrios da dominialidade ( R O M A N O Santi, Corso di diritto amministrativo, 1937.
pg. 191).
A Administrao conserva sua integridade diante dos
particulares com os recursos de que dispe o poder pblico. O conjunto desses meios cabe na idia geral da polcia
que, nesta aplicao particular, recebe o nome de polcia
da coisa pblica ( M A Y E R Otto, Derecho administrativo alemn, traduo argentina, vol. III, pg. 150). misso da
polcia combater as perturbaes que os particulares possam
causar. Se a perturbao adquire o aspecto de ataque, estorvo, dano ou obstculo material, que emana da existncia
individual, a polcia responde com a coao direta, fazendo
desaparecer a perturbao pelo uso da fora. nisso que
consiste a defesa administrativa ( M A Y E R Otto, Derecho administrativo alemn, vol. III, pg. 144).
Esse emprego da fora considerado u m caso de coao policial direta, com a particularidade de que prescinde
de fundamento legislativo especfico que o autorize. Considera-se natural e encontra razo de ser na prpria idia
de polcia. Enfim, para dar maior fora proteo referida,
a lei acrescenta sanes penais que castigam as infraes s
diferentes ordens ou reprimem diretamente os fatos prejudiciais s coisas pblicas ( M A Y E R Otto, Derecho administrativo
alemn, vol. III, pgs. 150-151).
N a realidade, a polcia no trata, a rigor, das coisas, no
sentido da conserv-las, mas concretiza-se e m regras a serem
observadas pelas pessoas a fim de prevenir-se a danifica-

 191
o dos bens pblicos ( C A E T A N O Marcelo, Manual de direito
administrativo, 7 a ed., 1965, pg. 679).
Fica, desse m o d o , b e m caracterizado o instituto da
auto-tutela ou tutela administrativa dos bens pblicos, cujo
fundamento o princpio setorial das prerrogativas pblicas. S e m tal alicerce, a auto-tutela no subsistiria, visto
erigir-se n u m a exceo, no cenrio da polcia da propriedade, ou seja, n u m a iniciativa da Administrao, desprotegida do respectivo ttulo pelo Judicirio.
A Administrao tem o direito e o dever de impedir que
as coisas pblicas peream, usando seus prprios meios para
a proteo policial do domnio pblico.
Corolrio do princpio setorial das prerrogativas pblicas, pois, a prerrogativa autotutelar a faculdade que tem
a Administrao de impedir a destruio e o uso da coisa
pblica, bem como a de reaver com os prprios meios policiais de que dispe os bens do domnio pblico que tenham
passado, ilegalmente, para as mos do particular.

8. A imunidade tributria.
A prerrogativa pblica tributria, derivada da potestas
imperii do Estado, permite s pessoas jurdicas pblicas
competentes a exigncia de tributos das pessoas privadas,
fsicas ou jurdicas.
0 Estado, lato sensu, tem a faculdade impositiva, o poder de lanar impostos sobre os mais diversos setores do
campo do direito privado. Entre ns, as pessoas jurdicas
pblicas, detentoras da competncia impositiva, nas respectivas esferas de sua competncia, p o d e m tributar.
Tais pessoas so o Estado, e m u m de seus momentos, a
Administrao. F o r m a m u m conjunto de entes pblicos que
se situam e m posio antagnica dos particulares, que
constituem o bloco dos entes privados.

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A s pessoas jurdicas pblicas estatais esto fora do

c a m p o dos entes tributveis, protegidas aquelas pela prerrogativa da imunidade.
Imunidade a prerrogativa pblica que impossibilita,
originriamente, a incidncia, e m virtude de expressa vedao constitucional, configurando a impossibilidade do
exerccio do poder impositivo por parte da Administrao,
relativamente a certos e determinados fatos e pessoas.
A imunidade no se limita aos entes pblicos maiores.
A o contrrio, ultrapassando-os, atinge os entes pblicos
menores, c o m o as autarquias, protegidas da incidncia
tributria, e m virtude da prerrogativa pblica que as
alcana.
Compreende a imunidade tributria os impostos diretos e indiretos, caracterizando-se os entes dotados de
personalidade jurdica pblica pelo trao marcante daquela prerrogativa pblica que os coloca, desde o nascimento, n u m plano elevado, privilegiado, inatingido pela
incidncia.
Por outro lado, no se confunde imunidade c o m
iseno, consistindo esta na omisso expressa do exerccio
da competncia impositiva. O ente pblico, e m determinadas circunstncias, desiste do poder impositivo. As pessoas
privadas tributveis, deixam de s-lo "adquirindo" a
condio, transitria ou permanente, da iseno. A imunidade, ao contrrio, atributo que adere ao ente, desde o
nascimento. Nasce-se imune. A iseno adquire-se.
As pessoas jurdicas pblicas so imunes a tributos. A
prerrogativa da imunidade tributria trao caracterstico
das pessoas jurdicas pblicas maiores.
N o teria sentido que a Administrao, que o prprio
Estado, necessitando de tributos para a consecuo de seus
fins, fosse tributada, impondo-se a si m e s m a .
Alm das pessoas pblicas maiores, os entes pblicos
menores criados pelo Estado, c o m o as autarquias, as fun-

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daes pblicas e as corporaes pblicas, tambm se

revestem da prerrogativa da imunidade tributria.
Desse modo, os servios pblicos descentralizados, as
autarquias, e m suas duas formas clssicas a fundao de
direito pblico e a corporao de direito pblico, sempre
com personalidade de direito pblico, explcita ou implicitamente reconhecida por lei, esto equiparadas s pessoas
jurdicas pblicas maiores para efeitos da referida imunidade.
Corolrio do princpio setorial das prerrogativas pblicas, pois, a prerrogativa da imunidade tributria faculdade ou situao especial de que usufruem as pessoas
jurdicas pblicas, maiores ou menores, polticas ou administrativas, de serem imunes a tributos.
De outras vantagens ainda se beneficia a Administrao, alicerada no princpio das prerrogativas pblicas, tais
como, por exemplo, a prerrogativa dos prazos, situao que
faculta ao Estado dispor de prazo e m dobro, quando
participa de processo judicial, bem como de prazos especiais para a prescrio das aes, quando a Administrao
parte; a prerrogativa de figurar como r, o que transfere
ao administrado, na posio de autor, a obrigao da
produo de provas ("nus probandi incumbit auctori");
a prerrogativa da presuno da verdade e da legitimidade
dos atos administrativos..
"O particular, devendo fazer cumprir, coativamente,
u m ato jurdico, deve demonstrar sua legitimidade. Para
isso, precisa de u m ato preventivo do juiz, que ateste e
declare a legitimidade de sua pretenso. O ato administrativo, ao contrrio, se presume legtimo e, pois, tal ao declarativa dispensada. Tratando-se de presuno relativa,
admite-se prova e m contrrio, mas a formao de tal prova
no pode retardar a execuo do ato e influi apenas sobre
os efeitos de tal execuo e sobre a obrigao da Administrao de indenizar o dano e de reparar, se possvel, a ile-

 194
gitimidade" (ZANOBINI Guido, Corso di diritto amministrativo
6.a ed., 1950, vol. I pg. 236).
"Diz-se, comumente, que os atos administrativos so
assistidos por u m a presuno de legitimidade, isto , de
validade " (ALESSIO F R A N C E S C O D', Istituzioni di diritto amministrativo italiano, 4.a ed., 1949, vol. II, pg. 216).
Os atos administrativos, emanados de qualquer dos
rgos do Estado, so assistidos por u m a presuno de legitimidade. Por isso, costuma dizer-se que os atos administrativos determinam u m a situao aparente de direito
em favor de terceiros de boa f que tenham fundado
sobre tal presuno os seus direitos "(RANELLETTI Oreste,
Teoria degli atti amministrativi speciali, 7.a ed., 1945, pg.
127).
A prerrogativa especial da Administrao, de merecer
toda credibilidade, de editar atos, que se presumem legtimos, at que no intervenham outros atos administrativos
que os declarem ilegtimos (LANDI Guido e P O T E N Z A Giuseppe, Manuale di diritto amministrativo, 2 a . ed., 1963, pg. 52
e Bozzi Aldo, Istituzioni di diritto pubblico, 2.a ed., 1966,
pg. 320), a coloca n u m plano de privilgio, e m decorrncia
de sua caracterstica de potestade pblica.
Como conseqncia dessa prerrogativa, todos os atos da
Administrao, jurdicos ou no, todos os fatos administrativos, operaes administrativas, providncias, atos administrativos, fazem f pblica, so tidos como legtimos e
verdadeiros, at prova em contrrio.
A Administrao no mente, no informa erroneamente, no induz ao erro. Os atestados e certificados
fornecidos pelos agentes do poder pblico merecem f, so
bons, gozam da presuno da veracidade e da legitimidade,
at que no se demonstre o inverso.

195

9. As sujeies da Administrao.
Ao lado das prerrogativas pblicas, que derivam da
posio vertical que a Administrao ocupa, e m relao ao
administrado, cumpre mencionar as sujeies, restries ou
limitaes, traos negativos, verdadeiras capitis deminutiones, que atenuam o dinamismo da ao administrativa.
Sujeies administrativas so derrogaes ou cargas
peculiares ao regime jurdico pblico, mediante as quais
a Administrao limitada e m suas atividades, quando
faz parte da relao jurdico-administrativa.
As pessoas privadas agem impelidas por interesses
particulares. O fim colimado pessoal, ntimo e, desde que
no seja ilcito, nem imoral, extravasa o campo da tutela
jurdica.
"No direito privado, e m geral, no se levam e m conta
os motivos pelos quais o agente (ou, nos negcios bilaterais,
as partes) se decide a fazer a declarao e concretizar o
negcio, porque, sejam quais forem os motivos individuais,
fundados ou no, sejam ou no satisfatrios, existe sempre
u m a vontade que se encarnou no negcio jurdico, independentemente daqueles motivos. Os motivos no so elementos constitutivos do negcio jurdico. o que impe a
tutela da boa f das outras partes do negcio e na segurana das relaes jurdicas. Assim, ao passo que o erro na
causa torna o negcio invlido, porque lhe falta u m
elemento essencial, o erro dos motivos , por princpio,
juridicamente, irrelevante. Se o agente quer que os
motivos determinantes do negcio tenham relevncia, deve
transport-los para a declarao da vontade e apont-los
como condies ou modos do prprio negcio "(RANELLETTI
Oreste, Teoria degli atti amministrativi speciali, 7.a ed.,
1945, pg. 71).
As pessoas jurdicas de direito pblico, que agem por
intermdio de pessoas fsicas, esto presas ao fim, que no

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pode deixar de ser fim pblico. A o agir, o administrador

tem de pr de lado os interesses particulares, que ficam
dominados pelo interesse pblico, nica bssola que o
orientar na edio do ato administrativo ou na concretizao das operaes materiais da Administrao.
A s sujeies, exorbitantes ou derrogatrias do direito
c o m u m , presentes na relao jurdico-administrativa, constituem o regime jurdico de direito pblico, caracterizado,
precisamente, por aqueles pontos negativos, que se colocam
ao lado dos pontos positivos, constitudos pelas prerrogativas.
A vinculao ao fim; a obrigatoriedade de concurso
para certos cargos; o regulamento geral e impessoal para
o preenchimento de vagas, no funcionalismo; a obrigatoriedade da abertura de concorrncia pblica para servios,
obras e fornecimentos; o princpio da igualdade dos
usurios so, e m seu conjunto, sujeies ou limitaes
que tolhem a atividade do administrador, e m prol dos
administrados.
Prerrogativas de potestade pblica e sujeies de potestade pblica constituem os pontos salientes para o
delineamento do regime jurdico de direito pblico, que
informa as atividades e providncias das pessoas jurdicas
pblicas.
Vinculao ao fim fim de interesse pblico
primeiro trao que caracteriza o regime jurdico
sujeies da Administrao.

o
das

O fim, elemento integrante do ato administrativo,

reside no resultado que o objeto do ato deve atingir. Por
isso, o ato no pode ser viciado ou defeituoso, o que traria,
c o m o efeito, o desvio de poder, que ocorre quando a autoridade usa o poder que o Estado lhe outorga para atingir
fins diversos daqueles assinalados pela leis e pelos regulamentos.
Ultrapassada a apreciao de seu campo, ou perseguido outro fim, estranho ao seu desiderato, no h dvida,

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ento, de que h defeito na subtncia do ato ( F O R S T H O F F

Ernst, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, I,Allgemeiner Teil,
1958, pg. 86 e H U B E R Ernst Rudolf, Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2.a. ed., 1958, vol. II, pg. 657 Die gerichtliche
Prfung der Ermessensfehler).
Provado o desvio de poder, o que extremamente
difcil, e m razo, primeiro, da presuno de legitimidade
que reveste os atos administrativos, depois, porque a Administrao ocupa u m a posio privilegiada nas relaes com
o administrado, o ato nulo, e m virtude do defeito capital que o inquina.
E m todos os pases, a prerrogativa da sujeio do
administrador ao fim pblico do ato protegida, culminando, quando desrespeitada, com a nulidade da medida, bem
como, em inmeros casos, com a responsabilizao, penal
e patrimonial, da autoridade editora do ato.
A seleo do funcionalismo revela outro aspecto da
sujeio do Estado que no pode escolher o pessoal administrativo por impulsos pessoais, mas atravs de meios
objetivos, cientficos, como, por exemplo, o concurso.
Observa-se tambm outro aspecto da sujeio da Administrao, no caso das concorrncias pblicas para a celebrao de acordo com particulares. Comprando, vendendo,
dispondo de seus bens, ajustando normas para a execuo
de obras pblicas ou de servios pblicos, o Estado recorre ao procedimento da concorrncia pblica, momento
preliminar do contrato administrativo.
A concorrncia pblica, a que se sujeita a Administrao, permite que se atenda ao princpio da moralidade
pblica, impedindo os favoritismos.
A igualdade dos usurios diante dos servios pblicos,
oferecidos pelo Estado, outra sujeio a que se vincula a
Administrao.
Nenhum usurio receber tratamento especial diante
dos servios pblicos, fornecidos pelo Estado. Se a tarifa
x, todos recebero o fornecimento, mediante o pagamento

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do mesmo quantum. Nenhuma iseno, nenhum abatimento, nenhum tratamento diverso, melhor ou pior, enfim, e m
situaes iguais, os usurios podem exigir que a Administrao lhes dispense igualdade de tratamento.

10. Regime jurdico das prerrogativas e sujeies da Administrao.

A doutrina clssica aceitava como ponto pacfico que
a ao administrativa se caracterizava pela desigualdade
manifesta entre a Administrao e os administrados, pela
existncia, e m favor daquela, de podres que estes ltimos
no tinham.
Tais proposies so hoje tomadas com reservas:
ponto assente que, e m nossos dias, os meios exorbitantes ou
derrogatrios do direito c o m u m consistem, como acentuamos, no somente e m prerrogativas, mas tambm em sujeies ( W E I L Prosper, Droit administratif, 1964, pg. 44).
As prerrogativas de potestade pblica esto presentes
nos vrios setores e m que se desdobra o direito administrativo.
Pelas prerrogativas revela-se a presena do poder na
ao administrativa, bem como por esses privilgios que
o direito administrativo se articula com os demais ramos
do direito pblico e, e m especial, com o direito constitucional, visto que as prerrogativas so a expresso da parte da
soberania do Estado atribuda ao poder governamental
( W E I L Prosper, Droit administratif, 1964, pgs. 44-45 e
a
VEDEI,, Georges, Droit administratif, 4. ed., 1968, pg. 19).
Traar o regime jurdico das prerrogativas e sujeies
da Administrao apontar u m a u m os pontos mximos e
mnimos, os atributos positivos e negativos, delinear o
lugar geomtrico que a Administrao ocupa, sempre que
toma iniciativas, na sua condio vertical, no mundo
administrativo.

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O Estado e, e m geral, toda pessoa jurdica pblica, da

qual a Administrao constitui um particular momento,
tomam iniciativas no mundo, iniciativas que se concretizam
assim que se efetiva a relao jurdico-administrativa.
Nesses momentos, a Administrao ora dominus, ora
servus, ora se projeta com u m a amplitude mxima de
movimentos, ora restringida ou limitada, ficando o arbtrio ou vontade do administrador, sob o impacto de
normas rgidas, que lhe circunscrevem a movimentao.
Ao lado da potestas publica ou dominica potestas h a
servitus publica: potestade pblica e servido pblica.
As prerrogativas e sujeies, que regem a atividade da
Administrao, formam u m quadro singular, com ndices
tpicos e inconfundveis o regime jurdico pblico, exorbitante e derrogatrio do direito comum, que se coloca na
base das pessoas jurdicas pblicas.
Esse regime jurdico pblico, que regula os diferentes
momentos da ao administrativa , pois, constitudo de
altos e baixos, de majoraes e minoraes, de maximizaes e minimizaes, de senhorio e servido, de potestade e
sujeies, informando cada ato administrativo ou cada operao da Administrao, a tal ponto que o administrador
caminha por u m iter e desenvolve u m programa, que no
o seu, mas o do interesse pblico, alicerando-se e m cada
pronunciamento, no pedestal privilegiado que lhe d sua
condio de potestade pblica, mas ao mesmo tempo, ficando circunscrito a u m a srie de ligamentos ou sujeies que
lhe policiam a vontade, lembrando-lhe a cada instante o
princpio da indisponibilidade dos interesses pblicos.