Dto Urbanismo-Planeamento À Gestão PDF

Em maro de 2010 publicamos, pelo CEJUR, na coleo de DIREITO REGIONAL E
LOCAL MONOGRAFIAS, o livro Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto.

Os seus objetivos foram assumidamente modestos, pretendendo apenas fornecer
os conceitos bsicos e o enquadramento geral desta disciplina jurdica que o direito do
urbanismo.
Dada a forte dinmica que carateriza esta rea jurdica, foi necessrio, logo em
2010, proceder atualizao do texto (pp. 144, 152 a 185, 241, 245, 250 e 251, e 256),
por fora das alteraes ao Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao operadas pelo
Decreto-Lei n. 26/2010, de 30 de maro, alteraes que foram disponibilizada na
pgina do CEJUR.
A utilizao desta obra suplantou largamente o interesse que tnhamos imaginado,
designadamente por parte alguns cursos de ensino superior onde lecionado o direito do
urbanismo.
Esgotada a edio do mesmo e tendo em conta que se encontram em vias de
alterao alguns do diplomas mais relevantes deste domnio jurdico, designadamente, a
Lei de Bases da Poltica do Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, o Regime
Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial e o Regime Jurdico da Urbanizao e
Edificao no consideramos oportuno, antes da publicao daquele diplomas,
proceder a uma nova edio (que pretendemos fazer pelo CEJUR). Reconhecemos, no
entanto, a utilidade de disponibilizar esta obra a todos quantos o pretendam utilizar.
isso que feito neste local.
Fernanda Paula Oliveira
Coimbra, Abril de 2013
Captulo IV
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao
A. A histria do diploma e a respectiva entrada em vigor

O Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao (doravante,
RJUE), foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro
(que deveria ter entrado em vigor em 4 de Abril de 2000), o qual, contudo, foi suspenso pela Lei n. 13/2000, de 20 de Julho. Entretanto, a Lei
n. 30-A/2000, de 20 de Dezembro, autorizou o Governo a introduzir
alteraes quele Decreto-Lei, as quais vieram a ser efectuadas pelo
Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Julho.
Mais recentemente, este regime jurdico sofreu uma alterao
mais global efectuada pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro (143).
O objectivo principal da verso inicial do RJUE foi a de proceder
a uma simplificao legislativa, juntando num mesmo matrias estritamente relacionadas, mas que se encontravam dispersas por vrios diplomas, particularmente, as atinentes aos loteamentos urbanos e obras
de urbanizao (144), s obras particulares de construo civil (145), s
medidas de tutela de legalidade urbanstica (v.g., embargos, demolies, reposio de terrenos na situao anterior infraco) (146), e
conservao do edificado, estas ltimas at a tratadas no Regulamento Geral das Edificaes Urbanas (RGEU).
A inteno confessada do legislador, ao juntar num s as matrias dispersas por vrios dispositivos legais, foi a de preparar a ela(143) Isto para alm das alteraes mais pontuais efectuadas pela Lei n. 15/2002, de 22
de Fevereiro, e mais recentemente pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, pelo Decreto-Lei n. 116/2008, de 4 de Junho, e, mais recentemente, pelo Decreto-Lei n. 26/2010, de 30 de
Maro.
(144) At a objecto de regulamentao no Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro
(alterado sucessivamente pela Lei n. 25/92, de 31 de Agosto, pelos Decretos-Lei n.os 302/94, de
19 de Dezembro, e 334/95, de 28 de Dezembro, e pela Lei n. 26/96, de 1 de Agosto).
(145) Constante anteriormente do Decreto-Lei n. 445/91, de 20 de Novembro (diploma
sucessivamente alterado pela Lei n. 29/92, de 2 de Setembro, pelo Decreto-Lei n. 250/94, de
15 de Outubro, e pela Lei n. 22/96, de 26 de Julho).
(146) Reguladas no Decreto-Lei n. 92/95, de 9 de Maio.
144
2. Os procedimentos de controlo preventivo na Lei n.

60/2007
a) A redelimitao do mbito dos procedimentos
A Lei n. 60/2007 veio redelimitar o mbito de aplicao dos
procedimentos de controlo preventivo das operaes urbansticas, visando, por um lado, objectivos de simplificao procedimental e, por
outro lado, de eliminao de controlo, nas situaes em que, na ptica
do legislador, este manifestamente se no justificava.
A concretizao deste desgnio traduziu-se na quase extino
do procedimento de autorizao que fica limitado agora utilizao
dos edifcios ou suas fraces autnomas bem como s alteraes de
utilizao dos mesmos (n. 5 do artigo 4. em conjugao com o artigo
62.) e a sua substituio, praticamente na ntegra, pelo procedimento
de comunicao prvia, tendo, no entanto, mantido, na distino genrica entre as operaes que devem ficar sujeitas a licena e a comunicao prvia, os critrios que permitiam diferenciar e distinguir os
procedimentos de licena dos de autorizao.
Assim, o que caracteriza o mbito de aplicao da comunicao
prvia (tal como o que caracterizava antes o mbito de aplicao das
autorizaes) , tendencialmente, o facto de em causa estarem operaes urbansticas que ocorrem em reas para as quais os parmetros aplicveis se encontram previamente definidos com algum grau
de preciso, quer em instrumento de gesto territorial (plano de pormenor com determinadas caractersticas), quer em acto administrativo
(que tenha aprovado uma operao de loteamento ou uma informao
prvia muito precisa), quer na situao fctica existente (zona urbana
consolidada).
Com esta alterao, perde-se, no entanto, a distino doutrinria
entre licena e autorizao que estava subjacente s verses anteriores,
ficando a autorizao reservada para um s tipo de operao urbanstica (a utilizao dos edifcios), embora a comunicao prvia (ao contrrio do anterior procedimento com o mesmo nome) tenha passado a
exibir as caractersticas tpicas dos actos autorizativos.
152
Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

I
b) O mbito de aplicao dos procedimentos de controlo preventivo

o artigo 4. que regula actualmente o mbito de aplicao de
cada um dos procedimentos de controlo preventivo das operaes urbansticas: o n. 2 identifica as operaes sujeitas a licenciamento, o
n. 4 as operaes sujeitas a comunicao prvia e o n. 5 as operaes
sujeitas a autorizao. De uma leitura cruzada destes vrios nmeros
decorre ser agora a comunicao prvia o procedimento regra (ou procedimento supletivo, aplicvel na ausncia de uma opo expressa por
outro tipo de procedimento) assim o determina o a alnea h) do n.
4 do artigo 4., ao contrrio da verso do RJUE resultante da Lei n.
60/2007 que estabelecia como procedimento supletivo o de licenciamento (cfr. n. 1 do artigo 4. e a alnea g) do n. 2 do mesmo artigo, na
verso daquela Lei).
[Texto e nota retirados]
[A ordem dos procedimentos foi alterada de acordo com a ordem
que aparece no artigo 4.]
) mbito do procedimento de licenciamento
[Texto retirado]
De acordo com o disposto no n. 2 do artigo 4., os loteamentos urbanos estaro sempre sujeitos a licenciamento (excepto, dizemos
ns, se a operao tiver sido precedida de informao prvia favorvel
emitida nos termos do n. 2 do artigo 14., situao em que dever ser
desencadeado um procedimento de comunicao prvia) ou de um plano de pormenor com efeitos registais (situao em que o loteamento
opera directamente com o registo do plano juntamente com os contratos necessrios no mbito dos reparcelamentos, se for essa a configurao do loteamento urbano).
Tambm estaro sujeitas a licenciamento as obras de urbanizao e os trabalhos de remodelao dos terrenos que no integrem
operaes de loteamento [alnea b) do n. 2 do artigo 4.]; as obras de
(152) Nota retirada
153
reconstruo sem preservao de fachadas [alnea e) do n. 2 do artigo

4.]; e as obras de demolio quando no estejam previstas em licena
de obras de reconstruo [alnea f) do n. 2 do artigo 4.].
No que diz respeito s obras de construo, alterao e ampliao de edifcios, as mesmos esto sujeitos a licenciamento quando se
realizem em rea no abrangida por operao de loteamento ou quando
a rea no abrangida por plano de pormenor com os elementos referidos nas alneas c), d) e f) do n. 1 do artigo 91. do RJIGT [alnea c) do
n. 2 do artigo 4.].
[Texto retirado]
Ainda no que concerne a obras de reconstruo, ampliao, alterao, conservao ou demolio de imveis classificados ou em vias
de classificao bem como de imveis integrados em conjuntos ou stios classificados ou em vias de classificao, o procedimento o de
licenciamento, estando tambm a ele sujeitos as obras de construo,
reconstruo, ampliao, alterao exterior ou demolio de imveis
situados em zonas de proteco de imveis classificados ou em vias de
classificao [alnea d) do n. 2 do artigo 4.].
[Texto e nota retirados]
) mbito das comunicaes prvias
Ao procedimento de comunicao prvia esto sujeitas as seguintes operaes urbansticas:
i. As obras de reconstruo com preservao das fachadas [alnea a) do n. 4 do artigo 4.];
ii. As obras de reconstruo sem preservao das fachadas,
quando antecedidas de informao prvia favorvel emitida nos termos
do n. 2 do artigo 14. (n. 1 do artigo 17.);
iii. As operaes de loteamento, se tiverem sido antecedidas de
informao prvia favorvel emitida nos termos do n. 2 do artigo 14.
(n. 1 do artigo 17.);
iv. As obras de urbanizao, quando em rea abrangida por operao de loteamento [alnea b) do n. 4 do artigo 4.] ou tenham sido
(153) Nota retirada
154

I
antecedidas de informao prvia favorvel emitida nos termos do n.

2 do artigo 14. (n. 1 do artigo 17.);
v. Os trabalhos de remodelao de terrenos, quando em rea
abrangida por operao de loteamento [alnea b) do n. 4 do artigo 4.]
ou tenham sido antecedidas de informao prvia favorvel emitida
nos termos do n. 2 do artigo 14. (n. 1 do artigo 17.);
vi. As obras de construo, alterao ou ampliao, se realizadas:
a) em rea abrangida por operao de loteamento [alnea c) do
n. 4 do artigo 4.];
b) em rea abrangida por plano de pormenor que contenha as
menes referidas nas alneas c), d) e f) do artigo 91. do RJIGT [alnea
c) do n. 4 do artigo 4.];
c) em zona urbana consolidada nas condies referidas na alnea
d) do n. 4 do artigo 4.;
d) com base em informao prvia favorvel emitida nos termos
vii. As obras de construo, reconstruo, ampliao, alterao
ou demolio de imveis nas reas sujeitas s servides ou restries
de utilidade pblica identificadas nas vrias sub alneas da alnea c) do
n. 4 do artigo 4. (153a);
viii. A edificao de piscinas associadas a edificao principal.
[Texto retirado]
No que concerne s obras de urbanizao, o tipo de controlo
preventivo a que as mesmas se encontram sujeitas depende de se encontrarem integradas ou no em loteamento. Na primeira situao, esto em causa duas operaes distintas que, no entanto, porque directamente relacionadas, tm de ser decididas de forma sucessiva: primeiro,
o loteamento e, de seguida, as obras de urbanizao. Ora, atendendo
a esta sucesso de procedimentos, o legislador veio determinar que as
obras de urbanizao integradas num loteamento esto sujeitas a comunicao prvia, enquanto as obras de urbanizao no integradas
(153a) Isto porque a sua sujeio a licenciamento baseava-se no facto de apenas neste tipo
de procedimento se poder promover consultas a entidades externas, sendo certo que estas consultas podem agora ser igualmente promovidas no mbito dos procedimentos de comunicao
prvia. J no h, pois, motivos para sujeitar estas operaes urbansticas a um procedimento
mais moroso, quando os mesmos objectivos podem ser alcanados num procedimento mais
clere.
155
num loteamento esto subordinadas a licenciamento, excepto se tiverem sido antecedidas de uma informao prvia formulada nos termos
do n. 2 do artigo 14..
No que concerne s obras de construo, alterao ou reconstruo em rea abrangida por operao de loteamento, algumas dvidas se suscitam quando em causa estejam alvars de loteamento antigos
que, embora ainda eficazes, praticamente no definem os parmetros
de construo aplicveis, no estando, assim, em relao quelas obras
de edificao, verificados os pressupostos para que se possa desencadear uma comunicao prvia (j que esta pressupe sempre uma
situao em que aqueles parmetros estejam definidos com elevado
grau de preciso).
Algumas cmaras municipais tm vido a entender que, apesar
das operaes urbansticas se localizarem em reas abrangidas por
operao de loteamento, podem estas obras de edificao, nas situaes referidas, no estar sujeitas a comunicao prvia, mas sim a
licenciamento, leitura que nos parece legtima em face da teleologia
do regime legal, o qual aponta para o procedimento de comunicao
prvia apenas naquelas situaes em que os parmetros se encontram
concreta e especificamente definidos. Por este motivo se deve concluir
que as obras de edificao a levar a cabo em reas abrangidas por operao de loteamento apenas estaro sujeitas a comunicao prvia caso
o alvar de loteamento contenha as especificaes que so actualmente
obrigatrias (nos termos do artigo 77.), o que significa que se o alvar
de loteamento for omisso relativamente a muitas dessas especificaes
(como suceder com os alvars de loteamento anteriores ao Decreto-Lei n. 448/91), haver que submeter essa operao urbanstica a um
licenciamento e no a comunicao prvia (at porque j se tem entendido que quando o alvar no fixa parmetros, se aplicam, como
referentes para a operao de edificao a concretizar naquela rea, os
parmetros constantes dos instrumentos de planeamento em vigor na
rea: na omisso do alvar, as pretenses tm de ser apreciadas luz
dos parmetros constantes da restante regulamentao em vigor, apontando para um procedimento de controlo distinto do que efectuado no
domnio da comunicao prvia) (154a).
(154a) Alguns municpios, no sentido de evitar dvidas quanto a esta questo, tm vido
a resolv-la nos respectivos regulamentos municipais, estabelecendo, por exemplo, que Esto
sujeitas a licenciamento as obras de edificao em rea abrangida por operao de loteamento
156

I
No que concerne s obras de construo, de alterao ou de

ampliao em zona urbana consolidada, determina a alnea f) do artigo
6. que as mesmas esto sujeitas a comunicao prvia, mas apenas se
respeitarem os planos municipais, exigncia que parece estranha, considerando que o respeito dos planos municipais condio de validade
dos actos de gesto urbanstica. Na nossa ptica, o que aqui se pretende
afirmar, e com lgica, que apenas deve ocorrer comunicao prvia
procedimento que se destina a verificar, de forma perfunctria, se a
operao cumpre os parmetros da zona naquelas situaes em que
o plano municipal identifica a rea como zona consolidada a manter.
Com efeito, se, apesar de estar em causa uma zona urbana consolidada
[isto , com as caractersticas descritas na alnea o) do artigo 2.], a opo do plano municipal for a de a transformar (o que pode ser indiciado
quer pela designao da categoria zona consolidada a transformar
quer pelo tipo de parmetros definidos: quantitativos e no morfo-tipolgicos), ento o procedimento no poder ser o de comunicao
prvia, mas de licenciamento.
Ou seja, e em suma, as obras de construo, alterao ou ampliao em zona urbana consolidada esto sujeitas a comunicao prvia,
se se tratar de uma zona urbana consolidada que, nos termos do plano
municipal em vigor, deva manter as caractersticas existentes. Deste
modo, estando em causa uma zona urbana com as caractersticas referidas na alnea o) do artigo 2., a determinao do tipo de procedimento
ficar dependente do que tiver determinado o plano municipal em relao manuteno ou no das caractersticas da rea.
) O mbito de aplicao das autorizaes
De acordo com o disposto no n. 5 do artigo 4., esto sujeitas
a autorizao a utilizao dos edifcios ou suas fraces, bem como a
alterao da utilizao dos mesmos.
cujo alvar no contenha todas as especificaes referidas na alnea e) do n. 1 do artigo 77.

do RJUE. Soluo que, na nossa ptica, se enquadra na teleologia do RJUE. No nos parece
que neste caso se esteja a incumprir o disposto no n. 2 do artigo 3. de que os regulamentos
municipais no podem alterar o disposto no RJUE quanto ao tipo de procedimento a aplicar , j
que se trata de uma leitura das disposies legais (uma sua interpretao) em conformidade com
os seus objectivos (isto , com a sua teleologia), que legtima ao aplicador da lei.
157
A autorizao de utilizao dos edifcios e suas fraces, quando antecedida de obras, destina-se a verificar a concluso da obra e a
sua conformidade com o projecto de arquitectura e arranjos exteriores
aprovados e com as condies do licenciamento ou comunicao prvia (n. 1 do artigo 62.); a autorizao de utilizao no antecedida de
obras sujeitas a controlo ou a alterao de uso destina-se a verificar a
conformidade do uso previsto com as normas legais e regulamentares
aplicveis e a idoneidade do edifcio ou fraco autnoma para o fim
pretendido (n. 2 do artigo 62.).
Tendo presente o disposto no n. 5 do artigo 4., consideramos
sem sentido o disposto na alnea g) do n. 2 do artigo 4., que manda
sujeitar a comunicao prvia as alteraes utilizao dos edifcios
que envolvam a realizao de obras no isentas de controlo prvio ou
que caream da realizao de consultas externas [texto retirado] (operaes tambm sujeitas a autorizao como expresso no n. 2 do artigo
62.). Com efeito, sendo a utilizao de edifcios (e logo a sua alterao)
uma operao urbanstica [alnea j) do artigo 2. do RJUE] que se
encontrava na verso anterior sujeita a um procedimento de controlo
(licenciamento ou autorizao, consoante os casos), no se perceberia
por que motivo, visando a Lei n. 60/2007 simplificar procedimentos,
teria o interessado de desencadear agora dois procedimentos distintos e
(aparentemente) sucessivos: de autorizao e de comunicao prvia.
Rejeitamos, por isso, qualquer leitura que aponte nesse sentido.
E no se afirme, para contrapor nossa posio, que no estando prevista no procedimento de autorizao uma fase especificamente
destinada consulta de entidades externas quando as mesmas sejam
necessrias, ter de se desencadear um procedimento de comunicao
prvia para aquelas poderem ser promovidas.
Concordamos, com efeito, com a necessidade de ponderar como
sero consultadas estas entidades no procedimento de autorizao, sobretudo nas situaes em que no haja lugar a obras ou em causa esteja a
mudana de finalidade precedida de alteraes no interior dos edifcios
no sujeitas a licena ou comunicao prvia. Parece-nos, contudo, excessivo exigir que, precedentemente autorizao de utilizao, tenha
o particular de desencadear um procedimento de comunicao prvia,
apenas para, no mbito deste, poderem ser exigidos os pareceres que se
apresentam como necessrios ao abrigo de legislao especial.
158

I
A melhor soluo para estes casos, por ser a que melhor pondera os interesses pblicos e privados em presena, em particular os da
celeridade e simplificao procedimental, e que recupera os termos da
autorizao na verso anterior Lei n. 60/2007, a que determina que
os pareceres destas entidades externas devem ser pedidos pelo interessado e por ele entregues com o pedido de autorizao (ou ento com
indicao de que os mesmos foram pedidos e no emitidos, nos termos
previstos no n. 2 do artigo 13.-B).
Deste modo, evita-se o desencadear de um outro procedimento
prvio ou o decorrer dos 10 dias previstos no n. 1 do artigo 64. (uma
vez que manifestamente impossvel exigir tais pronncias neste prazo, at em face do disposto em legislao especfica quanto ao tempo
para emisso de pareceres), com os encargos que tal comporta para o
particular (j que seria obrigado a pagar duas taxas correspondentes a
cada um dos procedimentos), assegurando-se uma mais ampla conformao deste quanto ao procedimento a que pretende dar incio (155).
c) As isenes de controlo
O RJUE integra dois tipos de isenes de controlo preventivo: as
isenes de carcter objectivo (em funo do tipo de operao urbanstica em causa) e as isenes de cariz subjectivo (em funo da entidade
promotora da operao).
Nas primeiras, encontram-se as obras de conservao [alnea a)
do artigo 6.], as obras no interior de edifcios [nas condies referidas
na alnea b) do n. 1 do artigo 6. (156) e as obras referidas no artigo
(155) De notar que, como as questes que ora se colocam se prendem essencialmente
com o uso e no com a localizao do edifcio, no intervir a CCDR nos termos previstos no
artigo 13.-A, pelo que no h obstculos legais atribuio ao interessado da responsabilidade
pela entrega de tais pareceres.
(156) As obras de alterao no interior dos edifcios esto isentas de controlo desde que
no impliquem modificaes na estrutura de estabilidade, das crceas, da forma das fachadas e
da forma dos telhados ou coberturas.
No se faz agora exigncia idntica constante da verso inicial do RJUE que apenas
isentava estas obras de controlo prvio, desde que as mesmas no implicassem o aumento do
nmero de fogos (cfr. n. 4 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 445/91) , pelo que, actualmente, as
obras no interior dos edifcios no classificados ou suas fraces autnomas que no impliquem
modificaes da estrutura de estabilidade dos edifcios, das crceas, das fachadas e da forma
dos telhados, ainda que tenham como consequncia o aumento do nmero fogos, no se encontram sujeitas a controlo municipal preventivo.
159
6.-A, por remisso da alnea c) do n. 1 do artigo 6.], isto , obras de

escassa relevncia urbanstica (157). Trata-se de situaes que no se
encontram agora sujeitas a qualquer procedimento de controlo preventivo, ao contrrio do que sucedia antes, j que, excepo das obras de
conservao, as obras isentas de licena e autorizao encontravam-se
sempre sujeitas a comunicao prvia (157a).
Apenas assim no ser quando estas obras de escassa relevncia
urbanstica digam respeito a imveis classificados ou em vias de classificao, de interesse nacional ou de interesse pblico, imveis situados
em zonas de proteco de imveis classificados ou em vias de classificao e imveis integrados em conjuntos ou stios classificados ou em
vias de classificao (n. 2 do artigo 6.-A), que passam a ficar sujeitas
a licenciamento [alnea d) do n. 1 do artigo 4.].
No mbito das isenes objectivas, integram-se ainda os destaques desde que, ocorrendo dentro do permetro urbano, dele apenas re(157) A verso inicial do RJUE atribua aos municpios a tarefa da definio de obras de
escassa relevncia urbanstica para efeitos da dispensa de licenciamento ou autorizao (embora se tratasse de obras sempre sujeitas ao procedimento de comunicao prvia). Com a Lei
n. 60/2007, o RJUE passou a integrar, antes de mais, o conceito de obras de escassa relevncia
urbanstica no elenco das definies constantes do artigo 2. como as obras de edificao e de
demolio que, pela sua natureza, dimenso ou localizao tenham escasso impacto urbanstico, definio que coincide com a constante do n. 2 do artigo 6. da verso anterior. O legislador foi, contudo, mais longe, porque, ao invs de se limitar a remeter a concretizao deste
conceito para os regulamentos municipais, veio identificar, ele prprio, um elenco de situaes
que necessariamente considera reconduzirem-se a este conceito, embora admita o seu alargamento (mas no j a sua restrio), ao permitir que os municpios identifiquem, em regulamento
municipal, outras obras com estas caractersticas [alnea i) do n. 1 do artigo 6.-A], bem como
definir limites superiores s operaes por si identificadas (n. 3 do artigo 6.-A).
Sobre alguns dos problemas prticos decorrentes do artigo 6.-A do RJUE, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce L opes/Fernanda M as, Regime
Jurdico da Urbanizao e Edificao, Comentado, 2.a ed., Coimbra, Almedina, 2009, anotao
ao artigo em referncia.
(157a) Ao elenco inicial, o Decreto-Lei n. 26/2010 veio aditar a instalao de painis
solares fotovoltaicos ou geradores elicos associada a edificao principal para produo de
energias renovveis, incluindo de microproduo, que no excedam os limites identificados na
alnea g), do n. 1 do artigo 6.-A, bem como de colectores solares trmicos para aquecimento de
guas sanitrias que no excedam aqueles limites bem ainda como a substituio dos materiais
de revestimento exterior ou de cobertura ou telhado por outros que, conferindo acabamento
exterior idntico ao original, promovam a eficincia energtica [alnea h) do n. 1 do artigo
6.-A]. No que concerne aos geradores elicos exige-se que a sua instalao seja precedida de
notificao cmara municipal instruda com elementos que identifiquem a localizao do
equipamento, a crcea e raio do mesmo, o nvel de rudo produzido por ele e o termo de responsabilidade onde o apresentante da notificao declare conhecer e cumprir as normas legais e
regulamentares aplicveis instalao de geradores (n. 6 do artigo 6.-A).
160

I
sultem duas parcelas confrontantes com arruamentos pblicos e, tendo

lugar fora de permetro urbano, a parcela destacada, qualquer que seja
a sua dimenso (respeitada a rea mnima definida no plano), s seja
destinada a edifcio para fins exclusivamente habitacionais com no
mais de dois fogos e a parcela restante respeite a rea mnima fixada
no projecto de interveno em espao rural em vigor ou, quando aquele
no exista, a rea da unidade de cultura fixada nos termos da lei geral
para a respectiva regio.
Todas as situaes identificadas correspondem a uma iseno de
controlo preventivo, que no significa, bem pelo contrrio, uma iseno de cumprimento das normas legais e regulamentares aplicveis,
designadamente as constantes de planos municipais e especiais de ordenamento do territrio e as regras tcnicas de construo (n. 8 do
artigo 6.) (158).
No que concerne s isenes de carcter subjectivo, as mesmas
encontram-se identificadas no artigo 7., no mbito do qual esto isentas de licena as operaes urbansticas promovidas pelo Estado, mas
apenas as relativas a equipamentos ou infra-estruturas destinados
instalao de servios pblicos ou afectos ao uso directo e imediato
do pblico [alnea b) do n. 1]; as obras edificao ou demolio da
iniciativa de institutos pblicos com atribuies especficas na promoo e gesto do parque habitacional do Estado e, agora tambm,
entidades da Administrao Pblica responsveis pela salvaguarda do
patrimnio cultural, desde que estejam directamente relacionadas com
a prossecuo das suas atribuies [alnea c) do n. 1]; as obras de edificao e demolio promovidas pelas entidades com atribuies especficas na administrao das reas porturias ou do domnio pblico
ferrovirio ou aeroporturio, quando realizadas na respectiva rea de
jurisdio e desde que estejam directamente relacionadas com a prossecuo daquelas atribuies [alnea d) do n. 1]; as obras de edificao
(158) O Decreto-Lei n. 26/2010 veio resolver as dvidas que se suscitavam acerca do n.

10 do artigo 6. ao determinar que Os actos que tenham por efeito o destaque de parcela com
descrio predial que se situe em permetro urbano e fora deste devem observar o disposto nos
n.os 4 ou 5, consoante a localizao da parcela a destacar, ou, se tambm ela se situar em permetro urbano e fora deste, consoante a localizao da rea maior. Sobre as dvidas suscitadas na
verso anterior, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce Lopes/
/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., comentrio respectivo.
161
e demolio promovidas pelos concessionrios de obras ou servios

pblicos, desde que se reconduzam prossecuo do objecto da concesso e desde que a entidade concedente esteja ela prpria isenta de
controlo prvio, ao abrigo do disposto nas demais alneas deste artigo
7. [alnea e) do n. 1].
A este elenco exaustivo acrescem as operaes urbansticas promovidas por empresas pblicas relativamente a parques empresarias
e similares, nomeadamente, reas de localizao empresarial, zonas
industriais e de logstica [alnea e) do n. 1].
[Texto retirado]
No obstante o artigo 7. isentar a sujeio das operaes urbansticas referidas de qualquer procedimento de controlo preventivo,
consideramos que em situaes especficas, pode justificar-se a submisso das utilizaes destes edifcios de autorizao de utilizao:
naqueles casos em que as entidades referidas no artigo 7. se associam,
atravs de parcerias, com privados (estando, assim, em causa operaes muito prximas das sujeitas aos controlos preventivos do RJUE:
operaes de iniciativa privada) ou o uso a dar aos edifcios seja estritamente privado, isto , quando se trate de um edifcio para colocar no
mercado, servindo a autorizao de utilizao para atestar o uso a que
os referidos imveis devem estar adstritos.
Note-se que a iseno de licena, de comunicao prvia e de
autorizao no significa uma desprocedimentalizao destas operaes urbansticas, as quais, para poderem ser concretizadas tero de
cumprir um procedimento prvio, que, mais ou menos formal, ter
sempre lugar. No sentido da exigncia deste procedimento aponta o n.
7 do artigo 7. que obriga que os projectos que digam respeito a estas
operaes sejam elaborados por tcnicos habilitados que declaram a
sua conformidade com as normas em vigor, nos termos do artigo 10.,
e que manda publicitar o incio e o fim do procedimento (artigos 12.
e 78., com as devidas adaptaes, o que implica que seja publicitada
a deliberao que inicia o procedimento e a que o finaliza, sendo o
ttulo para registo a certido desta ltima). Do mesmo modo, continua,
neste procedimento especial, a ser exigvel a emisso de pareceres por
parte das entidades que legalmente estejam habilitadas para tal. Porm,
162

I
sempre que seja o municpio a promov-las, no ter de recorrer aos

mecanismos previstos no artigo 13.-A, podendo faz-lo directamente. J quanto emisso de tais pareceres, respectivos prazos e efeitos,
consideramos aplicvel o disposto no artigo 13., de modo a tornar mais
precisos os moldes em que tais consultas devem ter lugar.
Ainda neste procedimento, com excepo das operaes da iniciativa dos municpios, ter de ser promovida a consulta cmara municipal que emitir parecer, embora no vinculativo.
Tratando-se de operaes de loteamento e obras de urbanizao
promovidas pelas autarquias locais e suas associaes e se a rea no se
encontrar abrangida por plano municipal de ordenamento do territrio,
as mesmas tero de ser sujeitas a consulta da comisso de coordenao
e desenvolvimento regional territorialmente competente e autorizadas
pela assembleia municipal.
Tratando-se de operaes de loteamento e de obras de urbanizao promovidas pelo Estado, devem ser previamente aprovadas pelo
ministro da tutela e pelo ministro responsvel pelo ordenamento do
territrio, depois de ouvida a cmara municipal e a comisso de coordenao e desenvolvimento regional territorialmente competente.
Verifica-se, pois, existir uma tramitao procedimental prvia e
a emanao de um prvio acto autorizativo da realizao da operao
em causa. De forma a no deixar qualquer tipo de dvidas, decorre do
n. 6 do artigo 7. que a iseno de que aqui se fala apenas a de licenciamento (ou de comunicao prvia e autorizao municipal) e no
a de cumprimento das normas aplicveis, quer se trate de disposies
normativas de instrumentos de planeamento, quer de normas tcnicas
aplicveis (constantes, designadamente, de regulamentos municipais
ou do Regime Geral das Edificaes Urbanas), quer ainda de normas
atinentes proteco do patrimnio cultural ou relativas ao regime jurdico aplicvel gesto de resduos de construo e demolio (Decreto-Lei n. 46/2008, de 12 de Maro). Por exemplo, caso o acto emanado
pela entidade competente que autoriza a realizao da operao urbanstica viole um plano municipal de ordenamento do territrio o mesmo ser nulo por fora do artigo 103. do RJIGT. , precisamente por
estas operaes terem de cumprir as normas em vigor que o artigo 93.
relativo fiscalizao determina a ela estarem sujeitas todas as operaes urbansticas, independentemente de estarem sujeitas a licena ou
163
comunicao prvia e que as mesmas no se encontram excludas das

medidas de tutela de legalidade, designadamente ordens de embargo e
de demolio.
3. A tramitao procedimental
3.1. A tramitao comum aos vrios procedimentos
a) O RJUE trata, na Seco II, do seu Captulo II, as questes
atinentes s formas de procedimento: o licenciamento, nos artigos 18.
a 27., e a comunicao prvia, nos artigos 34. a 36.-A, antecedidas
das disposies que se apresentam como comuns aos vrios tipos de
procedimento [requerimento ou comunicao (artigo 9.); termos de
responsabilidade (artigo 10.); saneamento e apreciao liminar (artigo
11.); publicidade do pedido (artigo 12.); consultas a entidades externas (artigos 13. a 13.-B); e eventual desencadeamento de um procedimento de informao prvia (artigos 14. a 17.)].
Todos os normativos referentes ao procedimento de autorizao
(artigos 28. a 33.) se encontram revogados, parecendo indiciar a extino desta forma procedimental de controlo, o que, como referimos, no
corresponde realidade, uma vez que o n. 4 do artigo 4. determina
que a utilizao dos edifcios ou suas fraces, bem como as alteraes
de utilizao dos mesmos esto sujeitas a autorizao.
A opo da lei a este propsito foi a de tratar o procedimento
de autorizao na parte em que regula, do ponto de vista substancial,
a operao urbanstica a ele submetida (a utilizao de edifcios), ao
contrrio de todas as restantes situaes em que as questes (e os trmites) de ordem procedimental aparecem tratadas em separado das
questes de ordem material de cada operao urbanstica. Por ter feito
esta deslocalizao, a sistemtica do diploma (designadamente, a opo de tratar separadamente as questes procedimentais e as questes
materiais) fica relativamente distorcida, suscitando algumas dvidas,
designadamente, sobre se as normas constantes das disposies gerais
so igualmente aplicveis ao procedimento de autorizao.
Na nossa ptica, dada a insero sistemtica do procedimento
de autorizao na parte referente utilizao de edifcios, a aplicao
164

I
a este procedimento daquelas disposies gerais apenas feita quando

ocorra uma remisso expressa para as mesmas.
Note-se que, nos termos do artigo 8.-A, qualquer dos referidos
procedimentos deve tramitar-se de forma desmaterializada, atravs de
um sistema informtico regulamentado, de acordo com o preceituado
no n. 2 deste artigo, atravs da Portaria n. 216-A/2008, de 3 de Maro,
que prev a criao de dois sistemas informticos ou plataformas um
para os municpios e outro para a Administrao central , sistemas esses que devem articular-se de forma a permitir a sua interoperabilidade.
Enquanto no existirem estes sistemas informticos ou em caso
de indisponibilidade dos mesmos aps a sua criao, a tramitao continua a processar-se com recurso a suporte em papel, sem prejuzo da
eventual entrega de elementos em suporte informtico, nos termos do
artigo 8. da citada portaria.
Novidade tambm do ponto de vista procedimental a previso
de um gestor de procedimento que, embora no seja o instrutor, tem
por competncia o acompanhamento da instruo.
A lei no determina o perfil do trabalhador da Administrao local que deve ser escolhido para gestor do procedimento, ficando assim
essa escolha ao critrio do presidente da cmara, a qual ir naturalmente depender muito dos circunstancialismos prprios de cada municpio
(dimenso, nmero de trabalhadores afectos ao departamento ou diviso de urbanismo, tipo do projecto, etc.), mas deve ter sempre presente
a razo de ser da criao desta nova figura pela lei: o acompanhamento efectivo dos processos, o controlo do cumprimento de prazos e a
existncia de um nico interlocutor no municpio, no que respeita aos
processos em concreto, para os muncipes e para a CCDR (que, por sua
vez, coordena e representa toda a Administrao central, directa ou
indirecta, que intervm nos procedimentos, em razo da localizao).
Ora, no cumprir este objectivo legal a escolha de um gestor que no
tenha um conhecimento profundo dos processos que lhe foram distribudos ou a quem sejam distribudos processos em tal nmero que se
torna manifestamente impossvel o respectivo acompanhamento. De
igual modo, no consegue cumprir esta tarefa o funcionrio que se
encontrar inserido numa carreira que no pressuponha conhecimentos
tcnicos adequados interlocuo com os muncipes e com a CCDR.
165
b) O artigo 9. regula a fase procedimental correspondente

iniciativa, sendo os procedimentos aqui em causa, procedimentos de
hetero-iniciativa.
O procedimento inicia-se com um requerimento ou comunicao.
Embora a regra seja a de que em cada requerimento (ou comunicao) apenas deva ser feito um pedido (n. 2 do artigo 74. do CPA),
admite o n. 3 do artigo 9. do RJUE que possam ser formulados conjuntamente pedidos referentes a operaes urbansticas directamente
relacionadas entre si. No caso de estarem em causa operaes urbansticas sujeitas a distintos procedimentos de controlo, a lei determina que
embora os pedidos possam ser tramitados e apreciados em conjunto (o
que pode significar, inclusive, um nico gestor do procedimento), ter
de se aplicar a forma do procedimento correspondente a cada tipo de
operao. Considerando a diferente tramitao dos procedimentos de
licenciamento e de comunicao prvia e a celeridade procedimental
que pretendida para estes ltimos, designadamente em termos de timings, por comparao com os procedimentos de licenciamento, consideramos que dificilmente se conseguir dar cumprimento referida
exigncia de tramitao e apreciao conjunta, que pressupe um procedimento similar).
A Portaria n. 232/2008, de 11 de Maro, rectificada pela Declarao de Rectificao n. 26/2008, de 9 de Maio, identifica os elementos que devem instruir os procedimentos aqui em referncia.
Formulado o pedido ou apresentada a comunicao, estes so
publicitados sob forma de aviso, segundo o modelo aprovado pela Portaria n. 216-C/2008, de 3 de Maro, a colocar no local de execuo da
operao de forma visvel da via pblica, no prazo de 10 dias a contar
da apresentao do requerimento inicial ou comunicao (artigo 12.).
c) Segue-se a fase de saneamento e apreciao liminar que visa,
aps a recepo do pedido ou comunicao, a apreciao das questes
de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento do
pedido, correspondendo concretizao do disposto no artigo 83. do
CPA que determina que O rgo administrativo, logo que estejam
apurados os elementos necessrios, deve conhecer de qualquer questo que prejudique o desenvolvimento do procedimento ou impea a
166

I
tomada de deciso sobre o seu objecto.

Serve esta fase para aferir a existncia dos pressupostos procedimentos, quer de ordem subjectiva competncia do rgo e legitimidade do requerente , quer objectiva inteligibilidade, tempestividade
do pedido; inexistncia de deciso sobre igual pedido do requerente
h menos de dois anos, etc. Em causa est a diferenciao entre o dever de pronncia que os rgos administrativos sempre tm perante
qualquer assunto que lhe seja apresentado pelos particulares (artigo 9.,
n. 1, do CPA) e o dever de deciso que apenas existe caso estejam
verificados os mencionados pressupostos procedimentais.
Verificadas estas questes, o rgo administrativo competente
(no caso, o presidente da cmara que, para o efeito, auxiliado pelo
gestor do procedimento) pode concluir:
pela existncia de todos os pressupostos procedimentais e pela
inexistncia de qualquer irregularidade formal, dando andamento ao
procedimento para a fase de instruo (fase de recolha de elementos
que permitam tomar posio quanto ao pedido formulado);
pela existncia dos referidos pressupostos, mas com necessidade de correco do pedido (ou dos documentos a juntar), situao que,
por as irregularidades serem sanveis, deve dar origem a um despacho
nesse sentido, de forma a que, sanada a irregularidade, se possa dar
andamento ao procedimento. Este despacho proferido no prazo de
oito dias (159);
pela inexistncia dos referidos pressupostos procedimentais ou
erros insanveis no pedido formulado, devendo, neste caso, rejeit-lo
(despacho de rejeio liminar, a ser proferido no prazo de 10 dias).
Embora a fase de saneamento sirva apenas para verificar a correco formal e procedimental do pedido, admite-se que possa haver
j, neste momento, uma apreciao da questo de fundo. isso que
decorre do disposto do n. 4 do artigo 11., ao admitir despacho de rejei-
(159) Nesta hiptese, deve ser indicado, de forma expressa, o prazo dentro do qual devem
ser apresentados os documentos em falta ou corrigidas as irregularidades, referindo-se a lei,
a este propsito, a um prazo de 15 dias para que o pedido seja completado ou corrigido. Este
prazo importante, na medida em que, caso o interessado no d cumprimento ao determinado,
o procedimento considera-se extinto por desero, valendo, no entanto, para esta extino do
procedimento, o prazo especial aqui referido e no o prazo geral constante do artigo 111. do
CPA (que de seis meses).
167
o liminar quando da anlise dos elementos instrutrios resultar que o

pedido manifestamente contrrio s normas legais e regulamentares
aplicveis. Neste caso, o despacho dever ser emitido no prazo de 10
dias a contar da entrega do requerimento.
Consideramos no haver lugar, nesta situao, a audincia dos
interessados porque esta fase tendente a assegurar a participao, na
tomada de deciso, daqueles a quem a mesma diz respeito est pensada
para um momento distinto. Com efeito, determina o CPA que a mesma tem lugar concluda a instruo e antes de proferida a deciso
final, sendo, por isso, seu pressuposto um procedimento que tenha
decorrido normalmente, designadamente, por estarem presentes todos
os seus pressupostos procedimentais objectivos e/ou subjectivos, mas
que, aps a instruo, se conclui no sentido do seu indeferimento. Ora,
no momento procedimental aqui em anlise, estamos numa fase em
que no ocorreu qualquer instruo, quer porque faltaram os respectivos pressupostos procedimentais, quer porque dos elementos apresentados se conclui imediatamente pela ilegalidade do pedido formulado.
Tal no significa que o rgo competente para esta deciso no possa,
facultativamente, dar cumprimento audincia dos interessados, mas
a sua falta no gera um vcio procedimental do despacho de rejeio
liminar.
A fase adequada para apreciar as questes de ordem formal e
procedimental aquela a que aqui nos referimos, determinando por
isso a lei que, no ocorrendo rejeio liminar ou convite para corrigir
ou completar o pedido ou comunicao nos prazos previstos, se presume que o processo se encontra correctamente instrudo. Trata-se de
uma forma de disciplinar a actuao da Administrao e de garantir
que a posio jurdica do interessado ser salvaguardada ao impedir
que, a todo o momento, a Administrao venha solicitar novos documentos ou pr fim ao procedimento pelas razes referidas.
A presuno aqui instituda , no entanto, uma presuno iuris
tantum j que o n. 6 do artigo 11. determina poder o presidente da
cmara, a todo o momento, at deciso final, tomar conhecimento (e
actuar em conformidade) de qualquer questo que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impea a tomada de deciso
sobre o objecto do pedido, nomeadamente a ilegitimidade do requerente e a caducidade do direito que se pretende exercer.
168

I
Naturalmente que, numa situao destas, tratando-se de um aspecto fundamentador de rejeio liminar que apenas detectado numa
fase j adiantada do procedimento, pode o particular, caso este facto se
tenha ficado a dever a causa imputvel Administrao, pedir responsabilidade pelos danos da decorrentes. o que sucede se no momento
da deciso final do pedido de licenciamento de uma obra particular o
presidente da cmara chegar concluso que o interessado no tem,
afinal, legitimidade, embora os documentos referentes a este pressuposto procedimental estivessem no processo desde o incio, podendo e
devendo, por isso, ter sido apreciados na fase de saneamento. No caso
de existir boa-f do interessado, pode este imputar responsabilidade
Administrao pelas despesas referentes aos projectos de especialidades que mandou elaborar aps a aprovao do projecto de arquitectura
no pressuposto da correco formal e procedimental do pedido.
Naturalmente, se a ausncia deste pressuposto procedimental
for imputvel ao prprio requerente ou comunicante, no haver responsabilidade da Administrao como tambm no a haver naquelas
situaes em que, devido a um litgio privado, apenas j na fase de
deciso administrativa surge a deciso judicial a confirmar no ter o
interessado o direito que invocou no pedido ou comunicao (como se
ver infra, a contestao judicial do direito que fundamenta o pedido
no , s por si, motivo suficiente para suspender o procedimento, que
andar at ao fim, mas sempre sob reserva de direitos de terceiros). Se
a sentena judicial surgir entretanto, confirmando a falta de legitimidade, mesmo que se esteja j em fase de deciso final, o pedido deve
ser rejeitado (questes de ordem formal) e no indeferido. Pela razo
anteriormente exposta, no obrigatrio, nesta situao, audincia prvia dos interessados.
d) Momento relevante da instruo dos procedimentos de gesto
urbanstica a dos pareceres a entidades exteriores ao municpio, encontrando-se a regulamentao desta matria nos artigos 13. e 13.-A,
que passam a ser aqueles que regulam, em exclusivo, o relacionamento
da cmara municipal com as entidades exteriores aos municpios no
que concerne aos procedimentos de controlo preventivo das operaes
urbansticas (licenciamentos e comunicao prvias).
Com efeito, ao contrrio do que sucedia com a verso anterior
s alteraes de 2007, que excepcionava de alguns aspectos de regula169
mentao do artigo 19. o disposto em legislao especial, o artigo

13. no contm agora esta referncia de excepo.
A incluso das normas das consultas externas numa subseco
referente s disposies gerais significa a aplicao destas disposies
aos procedimentos de comunicao prvia para alm dos procedimentos de controlo prvio por licenciamento.
[Texto retirado]
Uma leitura conjugada dos artigos 13. a 13.-B permite alcanar
as seguintes concluses:
O artigo 13. contm regulamentao aplicvel a todas as consultas externas, (prazo-regra (160), efeitos dos pareceres, autorizaes
e aprovaes no emitidos dentro do prazo legal (161), qualificao dos
pareceres como vinculativos (162)), ou seja, contm dispositivos aplic(160) Este prazo de 20 dias, com uma nica excepo: a dos pareceres, autorizaes
ou aprovaes respeitantes aos imveis de interesse nacional ou de interesse pblico, em que o
prazo de 40 dias (n. 3 do artigo 13.-A).
(161) Findo o prazo referido na nota anterior sem que os pareceres tenham sido recebidos, considera-se haver concordncia das entidades consultadas com a pretenso formulada.
(162) Na maior parte das vezes, em matria urbanstica, os pareceres mesmo quando
qualificados como vinculativos, apenas o so quando emitidos num determinado sentido (em
regra em sentido negativo), correspondendo quilo que a doutrina designa como pareceres conformes. Assim, sendo negativo o parecer, a Administrao obrigada a indeferir, sob pena de
nulidade [cfr. alnea c) do n. 1 do artigo 24., em conjugao com a parte final da alnea c) do
artigo 68., ambos do RJUE]. Pelo contrrio, sendo favorvel o parecer, a cmara municipal
tanto pode deferir o pedido de licenciamento ou admitir a comunicao prvia, como pode, por
motivos cuja apreciao lhe caiba efectuar, indeferi-lo ou rejeit-la.
As trs condies cumulativas estabelecidas no n. 6 do artigo 13. para qualificar os
pareceres como vinculativos so: que a lei lhes tenha conferido expressamente esse carcter,
regra, alis, consagrada no CPA, que prescreve que os pareceres so obrigatrios e no vinculativos, salvo disposio em contrrio; que se fundamentem em condicionalismos legais ou
regulamentares; que os mesmos sejam recebidos dentro dos prazos legais [a regra ser o prazo
de 20 dias, excepto se se tratar de imvel de interesse nacional ou de interesse pblico ou de
operaes a realizar em reas da Rede Natura 2000 (nas circunstncias da alnea b) do n. 4 do
artigo 13.-A) em que o prazo de 40 dias].
Para Pedro Gonalves, em regra, os pareceres emitidos no mbito dos procedimentos
urbansticos conformam ou precludem o exerccio do poder decisrio dos municpios, pelo que
se devem inserir na categoria dos actos prejudiciais. Pedro Gonalves, Poder o parecer vinculante ser um acto recorrvel?, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 0 (Novembro/Dezembro de 1996), p. 38. Contudo, quanto possibilidade de serem impugnados directamente pelos
particulares, o Autor citado exclui-a por entender que na perspectiva do particular a quem se
destina o acto conclusivo do procedimento () o parecer vinculante no seno um acto interno, no sentido de que os seus efeitos se esgotam no interior da administrao.
170

I
veis s consultas externas quer sejam solicitadas no mbito do prprio

artigo 13., quer sejam solicitas no mbito do artigo 13.-A ou 13.-B.
Define, ainda, o papel do gestor do procedimento no mbito das consultas externas e quais as consultas que devem ser solicitadas directamente pela cmara municipal s entidades externas: consultas externas
respeitantes ao projecto de arquitectura, desde que essa solicitao no
respeite a aspectos ligados localizao desse mesmo projecto e consultas no mbito dos projectos de engenharia das especialidades;
O artigo 13.-A regula as consultas s entidades externas solicitadas no mbito do projecto de arquitectura, desde que essas consultas digam respeito localizao desse projecto. Estas consultas so
promovidas por uma entidade coordenadora (CCDR) que deve emitir
uma deciso global no que respeita s consultas externas referentes
ao projecto de arquitectura e requeridas atendendo localizao do
mesmo;
O artigo 13.-B estabelece a possibilidade de os interessados
solicitarem as consultas directamente s entidades externas.
Dos mesmos normativos decorrem tambm quais as consultas
que devem ser efectuadas directamente pela cmara municipal, de
acordo com o estabelecido no artigo 13.:
as consultas respeitantes ao projecto de arquitectura que no
tenham a ver com a sua localizao;
as consultas atinentes aos projectos de engenharia das especialidades, identificados no n. 5 do artigo 11. da Portaria n. 232/2008, de
11 de Maro, excepto nas situaes previstas nos n.os 8 e 9 do artigo 13.;
a consulta a uma nica entidade, ainda que esta tenha de se
pronunciar em razo da localizao (com comunicao CCDR territorialmente competente).
Daqui decorre que a CCDR territorialmente competente tem um
papel bastante limitado ou parcelar em matria de coordenao das entidades que tenham de emanar pareceres. Apenas coordena aquelas que
tenham de se pronunciar sobre a localizao, ficando todas as restantes
fora da sua alada.
Para alm do mais, apenas tero de ser consultadas por intermdio da CCDR aquelas entidades que tendo de se pronunciar sobre o projecto de arquitectura em funo da sua localizao, sejam
entidades que integram a Administrao directa (central ou perif171
rica) ou indirecta do Estado, do sector empresarial do Estado bem

como de entidades concessionrias que exeram poderes de autoridade, o que pressupe uma indagao da natureza jurdica da respectiva entidade e conhecimentos da organizao administrativa.
Refere o n. 6 do artigo 13.-A que a CCDR deve convocar uma
conferncia de servios sempre que existam posies divergentes entre as entidades consultadas. Esta afirmao tudo menos clara na
medida em que se tivermos em conta a organizao administrativa do
Estado, onde cada Ministrio e cada ente que integra a sua Administrao indirecta detm distintas atribuies, teremos de concluir que cada
uma se pronuncia sobre aspectos diferenciados de uma mesma pretenso. Por este motivo, consideramos no haver identidade entre posies
divergentes e posies no coincidentes. Assim, no consideramos que
seja divergente, a propsito da uma mesma pretenso, um parecer desfavorvel em funo de um interesse pblico e um parecer favorvel
por motivos relacionados com outro interesse pblico. Afirmar que
no sendo coincidentes as posies das vrias entidades, as mesmas
tero de acertar-se numa posio nica que, se no for alcanada,
proferida pela CCDR territorialmente competente, pressupor, ainda,
que a CCDR tem atribuies naquelas matrias, o que claramente no
sucede. Na nossa ptica, uma entidade, para coordenar outras, ter de
se posicionar acima delas, o que no sucede com a CCDR, que se
integra, ela prpria, num Ministrio.
Deste modo, poder no existir divergncia, em nosso entender,
mesmo que uma das entidades sectoriais tenha uma pronncia favorvel e outra uma pronncia desfavorvel, dado que o mbito da sua
interveno pode incidir sobre pontos que no se cruzam, isto , sobre
matrias em que no exista entre as duas anlises qualquer interligao
ou possibilidade de acerto. Divergncia pressupe uma base comum de
anlise pelo que se ela no existir nunca se podero classificar as pronncias como divergentes, mesmo quando uma seja favorvel e outra
desfavorvel, no devendo, nestes casos, ser convocada a conferncia
decisria prevista no n. 6 deste artigo (163).
(163) Sobre esta questo, vide Fernanda Paula Oliveira, A alterao legislativa ao Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao: uma lebre que saiu gato?, in Direito Regional e
Local, n. 00 (Outubro/Dezembro de 2007).
172

I
Uma questo que se pode colocar a de saber se o parecer da

CCDR tem, em face da cmara municipal, carcter vinculativo. Com
efeito, o artigo 13.-A apenas afirma expressamente que o parecer
da CCDR vincula toda a Administrao central (rectius estadual)
n. 1. Na nossa ptica, uma vez que em causa est um parecer que
substitui vrios pareceres que assumem, quando negativos, natureza
vinculativa, o mesmo tem, necessariamente, este carcter.
Uma outra novidade trazida pelo n. 9 do normativo aqui em
referncia. Esta soluo merece-nos, contudo, alguns reparos. Antes de
mais, a se refere expressamente que o parecer pode ter um contedo
negativo por o projecto ser desconforme com instrumentos de gesto
territorial, o que coloca dois problemas: indicia, caso o instrumento de
planeamento em causa seja municipal, que cabe s entidades da Administrao central apreciar o seu cumprimento, o que viola as atribuies municipais a quem esta tarefa se encontra atribuda; determina,
caso no se trate de um plano municipal ou de um plano especial, que
estes instrumentos de gesto territorial podem afectar os interessados,
levando ao indeferimento de pretenses urbansticas privadas desde
que fundamentem um parecer negativo, quando o RJIGT claro a determinar no serem estes planos dotados de eficcia plurisubjectiva,
apenas podendo os mesmos afectar os interessados aps a integrao
das suas opes nos planos directamente vinculativos dos particulares.
Por outro lado, admite, esta norma, que se possa vir a alterar um
plano para permitir uma operao que o mesmo impedia, legitimando,
assim, a modelao e o ajuste das solues dos planos s operaes
concretas e no o contrrio. Esta soluo, obviamente, apenas deve poder ser adoptada em situaes excepcionais, o que se encontra salvaguardado pelo facto de o normativo em referncia exigir que aquelas
alteraes se fundamentem em relevantes interesses de ordem regional
ou municipal (164).
Refira-se, por fim, a possibilidade de o interessado poder promover directamente as consultas. A Lei n. 60/2007 introduziu a este
propsito, algumas especificidades:
(164) Sobre estes pontos, vide Fernanda Paula Oliveira, A alterao legislativa ao
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao: uma lebre que saiu gato?, cit.
173
Estabeleceu-se um prazo de validade dessas mesmas consultas que , em princpio, de um ano, contado desde a emisso dos
pareceres, autorizaes ou aprovaes;
Esse prazo pode ser prorrogado desde que no se tenham alterado os pressupostos de facto e de direito em que os mesmos se basearam.
Note-se que, como referimos, o n. 5 do artigo 13. um dos
preceitos aplicveis a todas as consultas externas, pelo que se considera
haver concordncia das entidades externas se as suas pronncias no
forem recebidas no prazo de 20 ou de 40 dias, ainda que solicitada pelo
interessado. Para estes efeitos, estipula o n. 2 deste artigo que o requerimento inicial seja instrudo com a prova da solicitao das consultas
do requerente ou comunicante e de que as consultas no foram emitidas
dentro dos prazos.
Perante a faculdade prevista nesta norma, ilegtima a posio
de algumas entidades que se recusam a emitir parecer quando solicitado pelos particulares. Com efeito, como aqui se estipula, se aquelas
entidades no responderem dentro do prazo, o parecer considera-se favorvel, ainda que tenha sido solicitado por estes. Note-se que, tendo
os pareceres sido solicitados pelo interessado, inadmissvel ao municpio promover nova consulta: basta a declarao do interessado (165).
Mesmo que a ausncia dos pareceres gere a nulidade do acto, esta ser
sempre imputvel ao interessado.
Caso o interessado no tenha promovido todas as consultas, o
gestor do procedimento promove as que faltarem que, se respeitarem
localizao, sero solicitadas atravs da CCDR, enquanto entidade
coordenadora. Embora este artigo no seja claro, consideramos que ainda que o interessado tenha solicitado todas as consultas, deve o gestor
do procedimento identificar aquelas que deveriam ter sido solicitadas
pela CCDR e remeter para esta entidade as suas pronncias de forma
a que a mesma confirme se as posies so convergentes (emanando
de imediato o parecer nico da Administrao central) ou, se forem
(165) Sobre este aspecto, vide o nosso Repetio Devida ou Indevida, Comentrio ao
Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Julho de 1998, Processo n. 43 867, in
Revista do Centro de Estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 14,
Ano VII 2.04, pp. 115 e segs., Coimbra, Coimbra Editora.
174

I
divergentes, convoque a conferncia decisria. Esta a nica forma de

se garantir o objectivo pretendido pelo legislador: que a Administrao
estadual se pronuncie, perante o municpio, de uma s vez e a uma s
voz. No importa, assim, para estes efeitos, quem solicitou os pareceres, mas sim a eventual divergncia que encerrem.
3.2. Algumas especificidades do procedimento de licenciamento
a) Tpico do procedimento de licenciamento a existncia de
uma fase formal de apreciao dos projectos (de arquitectura, de loteamento, etc.).
No que concerne s obras de construo, o procedimento de licenciamento est dividido em dois momentos (subfases): a primeira,
atinente apreciao e aprovao do projecto de arquitectura; a segunda, referente apresentao dos projectos de engenharia de especialidades, conduzindo, caso estes no coloquem problemas especficos, ao licenciamento da obra.
Admite-se, desde a verso inicial do RJUE, que os projectos de
especialidade sejam entregues logo com o requerimento inicial (juntamente com o projecto de arquitectura), mas continua a existir a obrigao de o rgo competente apreciar primeiro o projecto de arquitectura
e, apenas caso este seja aprovado, passe para o momento seguinte, referente s especialidades.
Na situao, mais provvel, de os projectos de engenharia de especialidades serem apresentados apenas aps a aprovao do projecto
de arquitectura, tem o interessado um prazo de seis meses para o fazer,
prazo esse que pode ser prorrogado por uma s vez e por perodo no
superior a trs meses, mediante requerimento fundamentado apresentado antes do respectivo termo. A falta de apresentao dos projectos
de engenharia das especialidades aps estes prazos mximos, implica a
suspenso do procedimento de licenciamento pelo perodo mximo de
seis meses, findo o qual declarada a caducidade aps audincia prvia
do interessado (166).
(166) Este prazo de suspenso corresponde, na prtica, a uma nova prorrogao do prazo
para a entrega dos projectos de especialidade.
175
na apreciao do projecto de arquitectura que a cmara municipal analisa as questes de cariz urbanstico (aquelas pelas quais ela
responsvel), como o cumprimento dos planos municipais e especiais
de ordenamento do territrio, de medidas preventivas eventualmente
em vigor, de reas de desenvolvimento urbano prioritrio e de construo prioritria; das servides administrativas e das restries de
utilidade pblica; e ainda as questes atinentes respectiva insero
urbana e paisagstica bem como sobre o uso proposto, devendo esta
apreciao ser efectuada na perspectiva formal e funcional, tendo em
ateno o edificado existente bem como o espao pblico envolvente e
as infra-estruturas existentes e previstas (artigo 20.).
tambm desta perspectiva que so apreciados os projectos de
loteamento urbano (artigo 21.).
Em grande parte desta apreciao deixada Administrao
um espao de apreciao prpria que se reconduz, indubitavelmente,
ao domnio de discricionariedade administrativa.
b) Estando em causa o licenciamento de operaes de loteamento, h lugar a uma fase de consulta pblica (artigo 22.). Tal como se
afirmava no prembulo inicial do RJUE, a submisso das operaes
de loteamento a consulta pblica tem como pressuposto o facto de se
entender que o impacto urbanstico provocado por uma operao deste
tipo em rea no abrangida por plano de pormenor tem implicaes no
ambiente urbano que justificam a participao das populaes locais
no respectivo processo de deciso, no obstante poder existir um plano
director municipal ou plano de urbanizao sujeitos, eles prprios, a
prvia consulta pblica.
No existindo prvio plano de pormenor, a operao de loteamento vai servir simultaneamente de instrumento de planeamento e de
execuo urbanstica, j que integra elementos essenciais de programao das regras aplicveis a uma rea determinada, pelo que os cidados
devem ter tanto ou mais interesse em participar na sua discusso pblica como tm em participar na discusso dos diversos instrumentos de
gesto territorial.
Existe, no entanto, uma diferena fundamental entre planeamento municipal e licenciamento de loteamentos urbanos: neste caso, estamos j no mbito dos actos administrativos de gesto urbanstica que
176

I
apenas podem ser indeferidos nas situaes expressamente previstas

na lei, no dispondo, por isso, a entidade administrativa, dos mesmos
poderes discricionrios de que dispe quando elabora instrumentos de
planeamento, o que pode colocar em causa a eficcia, pelo menos nos
termos pretendidos, desta consulta pblica.
Talvez por isto, no regime actualmente em vigor, a regra a iseno deste trmite e a excepo a sua exigncia: nas situaes em que a
operao de loteamento exceda um dos seguintes limites: 4 hectares,
100 fogos ou 10% da populao do aglomerado urbano em que a pretenso se insere. Abaixo destes limites, apenas haver lugar a consulta
pblica mediante previso em regulamento municipal.
A lei no prev, agora, os trmites a que deve obedecer a consulta pblica, nas hipteses em que seja exigida (por exigncia legal ou
regulamentar), dado no existir na actual redaco tal regulamentao
(contrariamente anterior, que remetia esses aspectos procedimentais
para a discusso pblica prevista no RJIGT, sem prejuzo de regular
especialmente as matrias referentes a prazos mais curtos do que
os do RJIGT e ao contedo documental que deveria ser objecto de
discusso pblica). Na falta de previso legal sobre os procedimentos
de consulta pblica, tero que ser os regulamentos municipais a disciplinar estas matrias.
Ao contrrio da sua verso inicial, o artigo 22. no prev agora a possibilidade de sujeio a consulta pblica de outras operaes
urbansticas, ainda que mediante exigncia regulamentar e desde que
com significativa relevncia urbanstica. Tal no impede, porm, que
o municpio faa essa opo, soluo que tem razo de ser quando em
causa esto operaes com impacte semelhante a um loteamento ou
com impacte urbanstico relevante.
c) A deliberao final do pedido de licenciamento consubstancia
o acto de licenciamento se for de deferimento (artigo 26.) ou, no caso
de indeferimento, a negao desse mesmo pedido. Se a proposta de deliberao for desfavorvel, deve ser promovida, previamente deliberao de indeferimento, a audincia prvia do interessado, nos termos
do artigo 100. do CPA, segundo o qual, concluda a instruo, e salvo
o disposto no artigo 103., os interessados tm o direito de ser ouvidos
no procedimento antes de ser tomada a deciso final, devendo ser in177
formados, nomeadamente, sobre o sentido provvel desta, tratando-se de uma norma aplicvel a todos os procedimentos administrativos,
mesmo aos especiais, criados ao abrigo de direito anterior.
O artigo 23. estabelece os prazos mximos (prazos procedimentais, contados nos termos do artigo 72. do CPA) para as deliberaes
respeitantes a pedidos de licenciamento. Se, findos estes prazos, no
houver deliberao, pode o interessado pedir ao Tribunal Administrativo que intime a autoridade competente para proceder prtica do acto
que se mostre devido, nos termos do artigo 112..
A deliberao que consubstancia o deferimento do pedido de licenciamento corresponde ao momento constitutivo do procedimento
administrativo em causa, embora a lei entenda que este acto apenas
poder produzir os respectivos efeitos jurdicos aps a emisso do documento que serve de ttulo licena: o alvar, que assume, assim, a
natureza jurdica de acto integrativo da eficcia do acto de licenciamento por nada acrescentar definio da situao jurdica do particular perante a possibilidade de realizar a operao urbanstica, apenas
permitindo desencadear a sua operatividade. De facto, o alvar apenas
permite que o acto de licenciamento produza os seus efeitos, no relevando para a definio de momentos intrnsecos do mesmo, aliados
estes noo de validade e no ao conceito de eficcia.
A licena corresponde a um verdadeiro acto administrativo que
remove o limite legal ao exerccio do direitode concretizar a operao urbanstica e que define as condies de exerccio do mesmo
ou, se preferirmos, o acto que confere ao promotor o direito a realizar
a operao urbanstica pretendida. Trata-se de um acto que desencadeia benefcios para terceiros, na medida em que se assume como de
cariz favorvel aos seus destinatrios, podendo ainda ser considerada
como uma autorizao constitutiva de direitos, pela qual a Administrao constitui direitos em favor dos particulares, em reas que, salvo
a prtica deste acto administrativo, se lhes encontram vedadas, por se
considerar, em abstracto, que a sua atribuio aos mesmos lesaria o
interesse pblico.
O n. 6 do artigo 23. admite, no que concerne s obras de edificao, que estas possam iniciar-se antes mesmo de obtido o acto final
de licenciamento: desde que, imediatamente a seguir aprovao do
projecto de arquitectura e tendo sido entregues todos os projectos de
178

I
especialidade (de forma a evitar a caducidade daquela) bem como prestada cauo, seja requerida e concedida licena parcial para a construo da estrutura do edifcio (167).
d) A licena concedida pode ser objecto de alterao, quer antes do incio das obras ou trabalhos, quer durante a execuo da obra
(artigo 83.).
So, designadamente, as seguintes as especificidades procedimentais a cumprir nas situaes de alterao das licenas:
i. So dispensadas novas consultas a entidades exteriores ao
municpio, desde que os pedidos de alterao se conformem com os
pressupostos de facto e de direito dos pareceres, autorizaes ou aprovaes j emitidos (e desde que estes se hajam pronunciado sobre os
elementos agora sob apreciao).
ii. Podem ser utilizados no procedimento de alterao os documentos do procedimento inicial que se mantenham vlidos e adequados, devendo ser aplicado aqui, por paralelismo de situaes e ainda
que com as necessrias adaptaes, o disposto no artigo 72. quanto
possibilidade de utilizao dos documentos noutro procedimento aps
a caducidade do primeiro procedimento.
iii. A alterao d apenas lugar a aditamento ao alvar de licenciamento e no emisso de um novo alvar, que, no caso de operao
de loteamento, deve neste caso ser comunicado oficiosamente conservatria do registo predial para averbamento.
Estando em causa a alterao de uma licena de loteamento, para
alm do que acabmos de referir, poder haver lugar a consulta pblica (o que ocorrer quando a mesma esteja prevista em regulamento
municipal ou quando sejam ultrapassados alguns dos limites previstos
no n. 2 do artigo 22.). Acresce ainda s regras gerais da legitimidade
atinente aos procedimentos urbansticos que exige que o interessado
(167) Esta licena parcial para a construo da estrutura titulada por um alvar, estando a emisso deste sujeita, nos termos do n. 4 do artigo 116. do RJUE, ao pagamento de uma
taxa pela emisso da licena. No se trata, contudo, de um novo facto sujeito a uma nova taxa,
mas da taxa pela emisso da licena que, sendo paga nesta fase, no o ter de ser com a emisso
do alvar definitivo. Em alguns regulamentos municipais, opta-se por fazer pagar uma parte da
taxa neste momento e a parte restante no momento da emisso do alvar definitivo, soluo que
nos parece a mais adequada.
179
na alterao seja titular de um direito que lhe permita efectivar a mesma (168) exigncias acrescidas neste domnio, com vista proteco
da confiana de terceiros adquirentes dos lotes.
Assim, para que a alterao a uma licena de loteamento possa
ser legitimamente aprovada, exige-se que no ocorra oposio da maioria dos titulares dos lotes constantes do alvar, ou seja, da totalidade da
rea do loteamento. De forma a garantir que a no oposio decorra de
uma opo consciente dos adquirentes dos lotes, exige-se que o gestor
do procedimento notifique os proprietrios dos lotes para esse efeito.
Na ausncia de regulamentao prpria em regulamento municipal, tal notificao ter de ser feita nos termos previstos no CPA.
Uma regulamentao municipal especial pode fazer sentido, ora
para permitir que o interessado apresente logo, com a apresentao do
requerimento para a alterao, os documentos comprovativos da referida no oposio, ora exigindo, tal como na informao prvia quando
pedida para prdios de terceiros, que os interessados entreguem as certides do registo predial com a sua identificao.
Nos termos do CPA, para situaes mais complexas em que esteja em causa um nmero elevado de interessados a notificar como
pode suceder em muitas destas situaes , admite-se que a notificao
seja feita por edital, nos termos dos procedimentos de massas. Esta
possibilidade de notificao por via de edital aliada regra agora vigente de inexistncia de consulta pblica (que apenas ocorrer quando
prevista em regulamento municipal) torna, comparativamente com o
regime anterior Lei n. 60/2007, os adquirentes dos lotes mais desprotegidos na sua capacidade de interveno (e de poder condicionar) a
alterao ao loteamento.
A tramitao anteriormente referida e a garantia de terceiros adquirentes dos lotes no tem de ser cumprida quando estejam em causa
alteraes at 3% das reas de implantao e de construo (com ou
sem variao do nmero de lotes) previstas na licena de loteamento
(n. 8 do artigo 27.), sendo aprovadas por mera deliberao da cmara
(168) Podendo ser o prprio municpio relativamente a lotes ou parcelas de que seja
titular, ainda que tenham sido objecto de cedncias. Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Cedncias
para o domnio pblico e alteraes a loteamento: como conciliar?, Anotao ao Acrdo do
STA de 20.10.1999, Processo n. 44 470, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 21 (Maio/
/Junho de 2000).
180

I
municipal, sem prejuzo do cumprimento das demais disposies legais e regulamentares aplicveis.
3.3. Especificidades das comunicaes prvias
O procedimento de comunicao prvia, que se perspectiva, na
ptica do RJUE, como um procedimento mais simples e mais clere,
tem, afinal, de cumprir uma tramitao procedimental com alguma
complexidade. Assim, para alm das j referidas fases de entrega do
pedido (artigos 9. e 35.); publicitao do mesmo no local de execuo da obra (artigo 12.); saneamento e apreciao liminar (artigo 11.);
eventual consulta a entidades externas (artigos 13., 13.-A e 13.-B),
tem ainda de ultrapassar as seguintes fases:
a) apreciao da comunicao (conjuntamente do projecto de arquitectura e de especialidades);
[Texto retirado]
b) eventual audincia prvia, nos termos do CPA (nos casos em
que se conclua que a comunicao para rejeitar) (169);
c) a deciso final de rejeio da comunicao (artigo 36., n. 1)
a qual expressa ou de admisso da mesma (artigo 36.-A, n. 1) a
qual resulta da ausncia de deciso de rejeio.
Finda esta tramitao haver, ainda, lugar, a:
a) notificao do acto de rejeio ou informao do acto de admisso;
(169) Questiona-se, em face da omisso no texto legal actual, se deve haver lugar a audincia prvia do interessado (artigo 100. do CPA) no caso de o projecto de deciso final ser de
rejeio. Em nossa opinio, em face do tipo de trmite que aqui est em causa, concretizador do
princpio constitucional da participao dos interessados, e da formulao do CPA que obriga,
ainda que supletivamente, introduo deste trmite nos procedimentos em que se prev um
desfecho desfavorvel para o interessado, a resposta tem de ser positiva. E no se diga que, por
em causa estar um acto vinculado, tal trmite pode ser afastado por a participao do interessado no ter influncia no sentido da deciso. que, mesmo nestas situaes, sempre poder o
interessado impedir o surgimento de um acto por erro quanto aos pressupostos. Ora, a exigncia
do trmite da audincia prvia dos interessados no poder deixar de ser tida em considerao,
pelo que os prazos para a admisso da comunicao prvia (de 20 ou de 60 dias) tero de ser
contabilizados em conformidade, o que no deixa de ser um factor de incerteza. Esta suspenso
motivada, claramente, no no interesse do municpio, mas na garantia dos direitos procedimentais do interessado, pelo que se tem por admissvel e devida.
181
b) titulao da admisso pelo recibo da sua apresentao e comprovativo de admisso (artigo 74., n. 2). Enquanto o sistema informtico no estiver a funcionar, titulao por uma certido independente
de registo;
c) publicitao (artigo 78., n. 5);
d) pagamento de taxas por autoliquidao (artigos 36.-A, n. 2,
80., n. 2, e 116.).
e) eventual celebrao de instrumento notarial prprio para
transmisso das cedncias (artigo 44., n. 3) quando a elas haja
lugar (169a);
Uma anlise comparativa entre o actual procedimento de comunicao prvia e aquele que se encontrava previsto no RJUE, antes das
alteraes de 2007, permite concluir que se trata de dois procedimentos completamente distintos que apenas tm em comum a respectiva
designao (170).
No que concerne natureza jurdica dos actos que procedem ao
desfecho do procedimento de comunicao prvia, da perspectiva do
legislador, os mesmos assumem sempre a natureza de acto administrativo. Quando o desfecho do procedimento for desfavorvel comunicao do interessado, o presidente da cmara pratica um acto que se
(169a) Aps a alterao efectuada pelo Decreto-Lei n. 26/2010, a transmisso das cedncias deve ocorrer no prazo de 20 dias aps a admisso da comunicao prvia e no j antes de
decorrido este prazo.
(170) Na verso inicial do RJUE, o procedimento de comunicao prvia correspondia
a um procedimento de controlo bastante simplificado, previsto para operaes com impacto
urbanstico muito reduzido. O pedido para a realizao destas operaes era dirigido, sob a
forma de comunicao, ao presidente da cmara, ao qual se anexavam as peas escritas e desenhadas indispensveis identificao das obras e respectiva localizao, bem como o termo
de responsabilidade assinado por tcnico legalmente habilitado. Seguia-se uma fase de apreciao liminar, no mbito da qual o presidente da cmara tinha um prazo mximo de 20 dias para
determinar a sujeio da obra a licena ou a autorizao o que ocorreria quando se verificasse
que as operaes urbansticas no se integravam no mbito do procedimento de comunicao
prvia ou quando conclusse existirem fortes indcios de que a obra violava normas legais e
regulamentares em vigor. No caso de o interessado no ser notificado para sujeitar o seu pedido
a licenciamento ou autorizao, podia iniciar as obras, 30 dias aps a entrega da comunicao
prvia, o que significava que a ausncia de resposta da Administrao naquele prazo tinha um
efeito permissivo, podendo iniciar-se as obras pretendidas.
Caracterstica deste procedimento era, como decorre do que foi descrito, a ausncia
de uma deciso final expressa, fosse em sentido favorvel comunicao do interessado, fosse
em sentido desfavorvel. Com efeito, sempre que no mbito deste procedimento o presidente da
cmara conclusse que a obra violava normas legais e regulamentares aplicveis, determinava a
182

I
designa de rejeio (171), o qual deve, necessariamente, ser expresso e

ser praticado dentro do prazo legal, caso contrrio, formar-se-, por
fora da prpria lei, um acto de admisso (favorvel pretenso).
O que significa que o municpio, de modo a impedir a formao
do acto de admisso (o qual fictcio), deve praticar o acto contrrio
no prazo previsto para o efeito, correspondendo a prtica desse acto ao
exerccio de um direito de veto fundamentado por parte da Administrao.
O acto de admisso da comunicao prvia corresponde, nos
termos da lei, ainda que sendo meramente fictcio, a um acto administrativo, no apenas por razes formais (cfr. a epgrafe do artigo 36.-A),
mas pela equiparao que dele feita licena em vrios normativos
legais invalidade e nulidade do acto de admisso (artigos 67. e 68.),
revogabilidade (artigo 73.), declarao de caducidade (artigo 71.), renovao (artigo 72.), prorrogao (artigo 53., n. 3).
Note-se que, embora esteja em causa um acto que resulta do silncio da Administrao, este no coincide com o tradicional acto tcito, na medida em que este ocorre quando, tendo a Administrao um
dever legal de decidir, no o faa dentro do prazo estipulado. Ora, no
caso da comunicao prvia, o rgo competente apenas tem o dever
legal de decidir se for para rejeitar a comunicao, no havendo um
correspectivo dever legal de decidir de forma favorvel. Com efeito,
determina a lei que, se a pretenso cumprir todas as normas legais e
regulamentares aplicveis, no tem a Administrao de proferir uma
deciso expressa favorvel, bastando que nada diga. Embora em causa
tambm esteja um acto resultante do silncio, o qual tambm vale, para
todos os efeitos, como um acto administrativo, no tem os mesmos
pressupostos que o acto tcito.
sujeio do pedido a licenciamento ou autorizao para que o mesmo pudesse ser devidamente
apreciado e eventualmente objecto de indeferimento expresso (cfr. n. 2 do artigo 36. do diploma ainda em vigor).
(171) Acto que no pode ser confundido com aquele que, na fase de saneamento e apreciao liminar, coloca fim ao procedimento por motivos de ordem formal ou procedimental.
que na rejeio da comunicao prvia, considerando os fundamentos que podem ser invocados
para o efeito, est em causa um verdadeiro indeferimento material do pedido e no uma rejeio
formal da comunicao.
183
3.4. Especificidades das autorizaes

A autorizao de utilizao destina-se actualmente a verificar a
concluso da obra e a sua conformidade com o projecto de arquitectura
e arranjos exteriores aprovados e com as condies do licenciamento
ou da comunicao prvia (n. 1 do artigo 62.).
Nos casos em que esteja em causa a mudana de finalidade que
no implique a realizao de obras ou quando se trate de alterao da
utilizao ou de autorizao de arrendamento para fins no habitacionais de prdios ou fraces no licenciados, nos termos do n. 4 do
artigo 5. do Decreto-Lei n. 160/2006, de 8 de Agosto, a autorizao
destina-se a verificar a conformidade do uso previsto com as normas
legais e regulamentares aplicveis e a idoneidade do edifcio ou sua
fraco autnoma para o fim pretendido.
A deciso sobre o pedido de autorizao deve ser proferida no
prazo de 10 dias a contar do respectivo requerimento, prazo que apenas
se alarga quando os termos de responsabilidade exigveis no tiverem
sido entregues ou ocorra indcio de violao do projecto ou suas condies ou que o edifcio ou fraco no so idneos para o fim pretendido, uma vez que neste caso ter de ser desencadeada uma vistoria.
Esta determinada (e no apenas admitida) quando existam indcios srios de desconformidade com o projecto de obra ou, no caso
de este no existir, de que o edifcio ou fraco no so idneos para
o fim pretendido, ao que acrescentaramos, em qualquer dos casos, a
existncia de indcios srios de violao de normas legais e regulamentares, uma vez que tambm esta questo cabe no mbito de apreciao
da autorizao de utilizao [alneas b) e c) do n. 2 do artigo 64.].
H uma hiptese, no entanto, em que a determinao da realizao da vistoria passa a ser estritamente um acto vinculado: na situao
da alnea a) do n. 2 do artigo 64.: a no instruo com os termos de
responsabilidade previstos no artigo 63.. Contudo, no sendo, neste
caso, realizada a vistoria, o requerente pode solicitar a emisso do alvar de autorizao de utilizao, a emitir no prazo de cinco dias, mediante a apresentao do comprovativo do requerimento da mesma nos
termos do artigo 63. (cfr. n. 3 do artigo 64.).
184

I
3.5. Os ttulos dos actos de gesto urbanstica

Nos termos do artigo 74., existe sempre um documento que serve de ttulo s decises que pem termo aos procedimentos de gesto
urbanstica: no caso do licenciamento e da autorizao, o alvar; no
caso das comunicaes prvias, o recibo da comunicao, juntamente
com o comprovativo da admisso (neste caso, apenas se no ocorrer
a situao prevista no n. 2 do artigo 36.-A). O alvar condio de
eficcia da licena, mas j no da autorizao (172).
No caso dos loteamentos que fiquem sujeitos ao procedimento
de comunicao prvia, este ttulo que deve ser levado ao registo,
sendo, assim, essencial, para que este desempenhe cabal e satisfatoriamente a sua funo publicizante, que do mesmo constem todos os elementos enunciados no artigo 77., n. 1. De forma a garantir que assim
seja, exige o legislador que as especificaes previstas para o alvar de
loteamento sejam identificadas na apresentao do pedido a sujeitar a
comunicao prvia.
No caso do loteamento com obras de urbanizao, esto em causa duas operaes urbansticas distintas, cada uma sujeita ao respectivo
acto de controlo. Embora se trate de operaes urbansticas distintas,
as mesmas, por se encontrarem directamente relacionadas, sempre foram objecto de um nico ttulo (um alvar).
Esta situao muda agora, j que, embora os loteamentos se encontrem sujeitos, em regra, a licenciamento, acto que titulado por alvar, as respectivas obras de urbanizao esto sujeitas a comunicao
prvia, cujo ttulo no aquele.
A este propsito, estipula o n. 3 do artigo 76. que, nestes casos,
ser emitido um nico titulo o alvar que titula os dois actos em
causa, o qual deve ser requerido no prazo de um ano a contar da admisso da comunicao prvia das obras de urbanizao.
Pode, porm, a operao de loteamento, quando tenha sido antecedida de informao prvia favorvel emitida nos termos do n. 2 do
artigo 14., estar sujeita a comunicao prvia, situao em que teremos
a admisso da comunicao prvia do loteamento e a admisso da comunicao prvia das respectivas obras de urbanizao.
(172) Sobre este ponto, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/
/Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., comentrio
ao artigo 74..
185

I
(continuao)
Deveres
nus
Existncia de um livro de obras no local onde estas decorrem artigos 97.

e 98., n. 1, alneas l) e m).
Prestao de caues, no domnio dos

loteamentos para garantir a realizao
das obras de urbanizao artigo 54..
Limpeza da rea e remoo de entulhos e demais detritos artigo 98., n.

1, alnea n).
No caso de obras de edificao, afixao de uma placa em material imperecvel no exterior da edificao ou
a gravar num dos seus elementos exteriores, com a identificao do director
da obra artigo 61..
2. Direitos dos promotores das operaes urbansticas

No que concerne aos direitos e garantias do requerente e do beneficirio dos actos de gesto urbanstica, apontam-se como os mais
importantes:
a) Direito informao
O direito informao, que decorre do artigo 268., n.os 1 e 2,
da CRP e que se encontra regulado nos artigos 61. a 65. do CPA, tem
tambm um importante relevo em matria de licenciamento ou autori-
celas destinadas a equipamentos de utilizao colectiva, uma vez que, podendo estes ser privados, facilita os negcios jurdicos que podem ser realizados sobre aquelas parcelas, ainda que
no possam ser alienados em direito de propriedade, uma vez que o legislador quis garantir uma
titularidade dos mesmos pelo municpio.
(233) A lei refere-se, ainda, ao pagamento das compensaes ou quando as reas necessrias para espaos verdes, equipamentos e infra-estruturas fiquem propriedade privada nos
termos do n. 4 do artigo 43., soluo que a aplicar-se literalmente no pode deixar de estar sujeita a crticas, j que a figura das compensaes deve ser vista como um mecanismo de reposio da igualdade entre, por um lado, os administrados que so onerados com cedncias ou com
a previso de reas que se mantm na sua titularidade privada e, por outro, aqueles que no so
onerados com qualquer uma destas imposies. Por esse motivo, consideramos que tais compensaes devem ligar-se no ao facto de haver (ou no) cedncias para o domnio municipal,
mas ao facto de se mostrarem respeitados os parmetros de dimensionamento aplicveis. Neste
sentido, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce Lopes/Fernanda
M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., pp. 328 e segs.
241

I
3. Validade/invalidade dos actos urbansticos

a) A validade dos actos urbansticos depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor data da sua
prtica (tempus regit actum) artigo 67..
Excepo expressa a esta situao , como se referiu, a prevista
no artigo 60. que determina a garantia activa de edifcios legalmente
existentes data da entrada em vigor do plano, admitindo-se a licena
ou admisso de comunicao prvia de obras de alterao ou de reconstruo num momento em que as normas em vigor j no o permitem.
Sendo a licena, a admisso da comunicao prvia, a autorizao bem como a informao prvia actos administrativos, aplicam-se-lhes todas as regras que valem, em geral, para esta forma de actividade
da Administrao Pblica e, por isso, tambm, as referentes respectiva invalidade.
No que concerne aos tipos de invalidade, para alm das causas
especficas de nulidade especialmente previstas no artigo 68., os mencionados actos sero ainda nulos nas situaes previstas no artigo 133.
do CPA, ou em todas as outras em que a legislao preveja especificamente esta forma de invalidade (v.g., o estabelecido no regime legal da
RAN e da REN).
Nas causas especficas de nulidade previstas no artigo 68., encontram-se a violao de instrumentos urbansticos que dispem de
eficcia directa e imediata em relao aos particulares ou a violao
da licena ou admisso da comunicao prvia de loteamento (que
equiparvel do ponto de vista material, a um plano de pormenor) bem
como, ainda, as medidas preventivas [alnea a) do artigo 68.]. Trata-se, em qualquer destas situaes, de invalidades decorrentes de vcios
de contedo, tal como o so as que decorrem da desconformidade com
pareceres (apenas se vinculativos e no, como o normativo parece indiciar, todos os obrigatrios), autorizaes ou aprovaes [alnea c) do
artigo 68.].
Tambm vcios procedimentais podem determinar a nulidade
das licenas da admisso das comunicaes prvias ou autorizaes
[cfr. alnea c), primeira parte].
Por no se ter previsto um regime especial de nulidade para os
actos urbansticos, o regime que lhes aplicvel sempre foi o regime
245
e autorizaes sempre que a sua causa resulte de conduta ilcita dos titulares dos seus rgos ou dos seus funcionrios e agentes. Os titulares
dos rgos do municpio e os seus funcionrios e agentes respondem
solidariamente com aquele quando tenham dolosamente dado causa
ilegalidade que fundamenta a anulao ou a declarao de nulidade (245).
Se a ilegalidade da licena ou da autorizao municipal resultar
de parecer vinculativo, autorizao ou aprovao legalmente exigvel, a
entidade que o emitiu responde solidariamente com o municpio (artigo
70., n. 3) (246).

4. Caducidades urbansticas
As licenas e admisses de comunicaes prvias de operaes urbansticas podem cessar os seus efeitos por caducidade (isto ,
pelo decurso de um prazo), podendo as caducidades urbansticas ser
divididas em dois grupos: o primeiro diz respeito s situaes em que
est em causa o decurso do prazo para que, uma vez licenciada a operao ou admitida a comunicao prvia, seja requerido o respectivo
ttulo (quando este seja o alvar) valendo, neste domnio, como regra,
o prazo de um ano que, contudo, pode ser prorrogado (artigo 76., n.os
1 e 2) (247) , o segundo referente s situaes em que est em causa
(245) Neste caso, o mesmo regime previsto para a anulao e declarao de nulidade
aplica-se s situaes de revogao da licena ou da autorizao.
(246) Sobre as consequncias resultantes da declarao de nulidade das licenas ou
autorizaes urbansticas, vide Pedro Gonalves/Fernanda Paula Oliveira, O Regime da
nulidade dos actos administrativos que investem o particular no poder de realizar operaes
urbansticas, cit.
(247) Quando esteja em causa a comunicao prvia ou licenciamento de operaes de
loteamento que envolvam a necessidade de realizao de obras de urbanizao (que sero objecto, elas prprias, de deciso administrativa atravs de admisso de comunicao prvia), a lei
desenha os dois procedimentos como sucessivos, pelo que deve ser apresentada a comunicao
prvia para as obras de urbanizao no prazo de um ano a contar, respectivamente, da notificao do acto de licenciamento ou da admisso do loteamento e, uma vez concedidas aquelas,
ter de ser requerido o alvar nico (cfr. n. 3 do artigo 76.) tambm no prazo de um ano, sob
pena de caducidade das licenas ou admisses anteriores. Haver situaes, porm, em que,
por se sucederem duas comunicaes prvias: da operao de loteamento e das obras de urbanizao, no haver lugar emisso de alvar nico. Nestes casos a lei determina, sob pena de
caducidade, a necessidade de serem pagas as taxas dentro do prazo de um ano aps a admisso
da comunicao prvia (n. 2 do artigo 71.) [Texto retirado].
250

I
o decurso do prazo para a realizao de obras (quer de edificao lato

sensu, quer de urbanizao, embora estas, se integradas no mbito de
um loteamento, possam ter efeitos sobre a eficcia da respectiva licena ou admisso de comunicao prvia).
No que concerne a estas ltimas, determina a lei que, a licena
ou admisso de comunicao prvia caducam quando:
as obras respectivas no forem iniciadas no prazo de nove
meses desde a data da emisso do alvar (ou, nos casos de silncio, da
data do pagamento das taxas, do seu depsito ou da garantia de pagamento) ou da data do pagamento das taxas, no caso da comunicao
prvia [nota retirada];
se as obras estiverem suspensas por perodo superior a seis
meses, salvo se a suspenso decorrer de facto no imputvel ao titular
da licena ou da admisso de comunicao prvia;
se as obras estiverem abandonadas por perodo superior a
seis meses; ou
se as obras no forem concludas no prazo fixado na licena
ou comunicao prvia ou suas prorrogaes, contados da emisso do
respectivo alvar ou do pagamento das taxas, no caso de comunicao
prvia.
Tem havido alguma dificuldade em enquadrar juridicamente as
caducidades aqui referidas, na medida em que, sendo este um instituto que nasceu no ordenamento jurdico civilstico, a sua importao
para o direito administrativo no isenta de dvidas. Desde logo porque, em especial no direito administrativo, a mesma assume contornos
muito heterogneos, falando-se de uma caducidade preclusiva distinta
de uma caducidade-sano ou por incumprimento. Ou seja, ao lado da
caducidade em sentido estrito em que o direito se extingue pelo seu
no exerccio no prazo fixado , fala-se em caducidade-sano para
designar situaes de perda de direitos por incumprimento de deveres
ou de nus no contexto de uma relao duradoura entre a Administrao e um particular. Neste caso, a noo de sano deve ser entendida
em sentido amplo, como toda a reaco desfavorvel da Administrao
infraco pelos particulares de normas ou de actos administrativos.
(248) Nota retirada
251
O embargo determina a suspenso imediata, no todo ou em parte

(consoante se trate de embargo total ou de embargo parcial) dos trabalhos de execuo da obra. Tratando-se de obras licenciadas ou objecto
de comunicao prvia, o embargo determina igualmente a suspenso
da eficcia da respectiva licena ou admisso da comunicao prvia
bem como, no caso das obras de urbanizao, da licena ou admisso
da comunicao prvia de loteamento a que as mesmas respeitam. O
embargo determina tambm a obrigatoriedade de suspenso do fornecimento de energia elctrica, gs e gua s obras embargadas, devendo
para o efeito ser notificadas do acto que determinou o embargo as entidades responsveis por tal fornecimento.
Mesmo que se trate de embargo parcial, ele tem como efeito a
suspenso do prazo que estiver fixado para a execuo das obras no
respectivo alvar de licena ou estabelecido para a admisso da comunicao prvia.
O embargo apenas uma medida de tutela da legalidade de carcter provisrio compreendendo-se, assim, que caduque logo que seja
proferida a deciso que defina a situao jurdica da obra com carcter
definitivo. Tambm por se tratar de um acto provisrio, o embargo deve
ser determinado por um prazo fixado para o efeito, sendo o mesmo de
seis meses prorrogvel por uma nica vez por igual perodo, na falta de
fixao expressa desse prazo (artigo 104., n.os 1 e 2).
5.2. Demolio da obra e reposio do terreno
O presidente da cmara pode, quando for caso disso, promover
a demolio total ou parcial da obra ou a reposio do terreno nas condies em que este se encontrava antes do incio das obras e dos trabalhos, fixando um prazo para o efeito (n. 1 do artigo 106.).
A demolio deve funcionar, no entanto, como ultima ratio, na
medida em que ela pode ser evitada se a obra for susceptvel de ser
licenciada ou autorizada, ou se for possvel assegurar a sua conformidade com as disposies legais e regulamentares que lhe so aplicveis,
mediante a realizao de trabalhos de correco ou de alterao (n. 2
do artigo 106.).
Sobre o procedimento a seguir para a determinao da ordem de
demolio (designadamente, a audincia prvia dos interessados), vide
n. 3 do artigo 106..
256
Direito do Urbanismo
Do Planeamento Gesto
Ttulo: Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto

Autora: Fernanda Paula Oliveira
Data: Maro de 2010
Editor: CEJUR Centro de Estudos Jurdicos do Minho
Escola de Direito da Universidade do Minho
Campus de Gualtar, Braga
Distribuidora: Coimbra Editora
Rua do Arnado, Coimbra
Impresso: Fabigrfica
Pq. Industrial, Lugar da Devesa, Pousa, Barcelos
ISBN:?????????????????????
Depsito Legal:?????????
Tiragem: 750 exemplares
Nota da Autora
O texto que ora se edita tem a sua origem no livro Direito do
Urbanismo que em 2000 publiquei pelo Centro de Estudos e Formao
Autrquica com o intuito de servir de base disciplina de Gesto Urbanstica que ento leccionava naquele Centro, no mbito do Curso de
Especializao em Gesto Urbanstica.
Os ento muito recentes Decretos-Lei n.os 380/99, de 22 de Setembro, e 555/99, de 16 de Dezembro, haviam sido causa imediata para
a elaborao daquele texto que, com as sucessivas alteraes a que os
mesmos foram sendo submetidos e a, desde ento, perturbante, por
excessiva, produo legislativa nas reas do ordenamento do territrio
e do urbanismo , rapidamente o tornaram desactualizado.
Em 2003, procedeu-se a uma mera republicao daquele texto, o
qual, h muito, se encontra esgotado.
Sucede, porm, que a pequena obra que ento elaborei tem, com
alegria minha, servido como base de estudo a muitos curiosos e estudantes desta rea do direito que buscam no mesmo uma referncia
bsica a alguns dos seus principais instrumentos.
Foi, por isso, com agrado (e gosto), que acolhi o convite do Professor Antnio Cndido de Oliveira e do CEJUR para actualizar as
reflexes constantes daquele texto inicial, procedendo publicao que
agora se d estampa.
Trata-se, em todo o caso, de um texto que apenas fornece as noes fundamentais e as ferramentas bsicas para trabalhar nesta rea
do direito, pelo que no dispensa a leitura dos mais relevantes textos
doutrinais sobre a matria.
Dedico-o a todos os meus alunos (passados, presentes e futuros),
ainda que apenas o sejam por estudarem por este livro.
Coimbra, 14 de Fevereiro de 2010
Assistente da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra
Siglas
CCDR Comisso de Coordenao e Desenvolvimento Regional

CE Cdigo das Expropriaes
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
LBPOTU Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e
de Urbanismo
PDM Plano Director Municipal
PIMOT Plano Intermunicipal de Ordenamento do Territrio
PMOT Plano Municipal de Ordenamento do Territrio
PNPOT Plano Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio
PROT Plano Regional de Ordenamento do Territrio
RJIGT Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial
RJUE Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao
STA Supremo Tribunal Administrativo
STJ Supremo Tribunal de Justia
Parte I
A Planificao Urbanstica
Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto
1. Os planos territoriais no contexto geral da planificao

administrativa
O direito do urbanismo entendido, por uma parte da doutrina
portuguesa, como a disciplina jurdica que abrange o conjunto das
normas e institutos que disciplinam no apenas a expanso e renovao dos aglomerados populacionais mas tambm o complexo das intervenes no solo e das formas de utilizao do mesmo que dizem respeito s edificaes, valorizao e proteco das belezas paisagsticas
e dos parques naturais, recuperao de centros histricos, etc. (1).
Esta no , no entanto, uma noo generalizada. H, de facto,
quem defenda uma noo mais restrita de direito do urbanismo, limitada ao domnio da urbe (2), e outros, ainda, que partem de uma noo
de direito do urbanismo que podemos designar de intermdia, situada
a meio caminho entre as noes ampla e restrita, defendidas entre ns,
respectivamente, por Alves Correia e Freitas do Amaral. o caso de
Cludio Monteiro, para quem o direito do urbanismo integra o conjunto de normas e princpios jurdicos que disciplinam a actuao da Administrao e dos particulares, com vista ao correcto ordenamento da
ocupao, utilizao e transformao dos solos para fins urbansticos,
isto , para fins que excedam um aproveitamento agrcola, florestal,
pecurio ou cinegtico dos solos (3), e de Antnio Cordeiro, para quem
o direito do urbanismo se ocupa das regras sobre edificao dos
solos e sobre a sua infra-estruturao (4).
(1) Cfr. Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade,
Coimbra, Almedina, 1990, p. 51. Esta noo de direito do urbanismo uma noo ampla, j
que abrange o conjunto de normas respeitantes ocupao, uso e transformao dos solos no
apenas para fins urbansticos (de urbanizao e de edificao), mas tambm para fins agrcolas,
de valorizao e proteco da natureza, de recuperao de centros histricos, etc. Cfr. Ainda, do
mesmo autor, Manual de Direito do Urbanismo, Vol. I, 4.a ed., Coimbra, Almedina, 2008, p. 64.
(2) Cfr. Diogo Freitas do A maral, Ordenamento do Territrio, Urbanismo e Ambiente: Objecto, Autonomia e Distines, in Revista Jurdica do Urbanismo e do Ambiente, n. 1,
1994, p. 17; Direito do Urbanismo (Sumrios), ed. policopiada, Lisboa, 1993, p. 26; Apreciao
da Dissertao de Doutoramento do Licenciado Fernando Alves Correia, O Plano Urbanstico e
o Princpio da Igualdade, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol.
XXXII, Lisboa, 1991, pp. 95-96.
(3) Cfr. Cludio Monteiro, O Embargo e a Demolio no Direito do Urbanismo, policopiado, Faculdade de Direito de Lisboa, 1995, pp. 5-10.
(4) Cfr. A ntnio Cordeiro, Proteco de Terceiros em Face de Decises Urbansticas,
Coimbra, Almedina, 1995, pp. 22-23.
Qualquer que seja a noo de que se parta, existe um consenso

mnimo de que o direito do urbanismo o ramo do direito que regula as
mais importantes formas de interveno nos solos, dele fazendo necessariamente parte as normas definidoras dos parmetros urbansticos,
quer sejam emanadas pelo Estado quer pelas prprias autarquias locais,
onde se incluem, com especial relevo, as normas de planeamento.
O planeamento urbanstico afirma-se, deste modo, como um dos
domnios de interveno mais importantes do direito do urbanismo,
apresentando com este uma relao de necessidade, por ser actualmente impensvel uma administrao e uma prtica urbansticas realizadas
ao acaso, devendo estas, antes, ser devidamente enquadradas e orientadas por instrumentos de planeamento que procuram programar racionalmente a sua interveno.
Sendo o plano uma figura que no se enquadra nos quadros
dogmticos tpicos de interveno da Administrao, a caracterizao
jurdica dos instrumentos de planeamento ainda hoje amplamente debatida, muito embora haja consenso quanto diferenciao de base
entre planeamento-processo e plano-acto, assumido como resultado e
concluso lgica daquele.
Neste ponto, assumimos um conceito mais complexo de planeamento enquanto processo, que abrange no apenas a elaborao de planos (planeamento em sentido estrito) mas tambm a sua execuo, seja
ela material (concretizao das determinaes do plano que se traduzem em regras de ocupao e uso dos solos) ou jurdica (concretizao
das disposies do plano que implicam uma perequao de benefcios e
encargos deles decorrentes) e a respectiva monitorizao e avaliao.
Passa-se, assim, actualmente, de uma viso estreita radicada no
plano, enquanto resultado acabado de um processo de planeamento,
para uma concepo mais aberta e iterativa do plano, enquanto processo contnuo que abrange o momento da sua execuo, avaliao e
monitorizao.
De entre os tipos de planos que a moderna Administrao utiliza, realam-se os planos econmicos ou socio-econmicos e os planos
territoriais. Os primeiros visam o estabelecimento de opes relativas
evoluo econmica, definindo orientaes para a mesma, enquanto
os segundos tm o territrio por objecto com o intuito de intervir directamente sobre ele.
10
Apesar da diversidade das figuras de planeamento que se colocam disposio da Administrao, com funes por vezes bem distintas, possvel formular-se um conceito unitrio de plano. Este o
instrumento que visa a realizao de um certo fim, estabelecendo, para
esse efeito, um leque de medidas que permitam alcan-lo.
Dito de outro modo, o plano um acto de um rgo administrativo que, atravs de diferentes medidas interligadas visa a realizao de uma situao de ordenamento(5).
Os planos urbansticos integram-se, como ser fcil de perceber,
nos planos territoriais (6), mas estes so uma categoria mais extensa,
abrangendo um conjunto de outros instrumentos de planeamento. Dada
a importncia desse conjunto de planos no nosso ordenamento jurdico,
sobre eles que nos debruaremos de seguida.
2. A Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e
de Urbanismo (LBPOTU) (7): o sistema de gesto territorial
2.1. A tipicidade dos instrumentos de gesto territorial
a) Vigora no ordenamento jurdico portugus um princpio que
assume uma importncia fundamental no regime jurdico dos instrumentos de planeamento: o princpio da sua tipicidade. De acordo com
este princpio, a Administrao no pode elaborar os planos que entender mas apenas aqueles que a lei prev de um modo tpico (8). Dito de
outro modo, o sistema de planeamento territorial est concebido como
um conjunto articulado de planos tipificadamente identificados pelo
legislador (quer quanto ao seu contedo, quer quanto aos respectivos
(5) Cfr. Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico, cit., pp. 171-181, e Manual de
Direito do Urbanismo, cit., pp. 361-363.
(6) Isto, no obstante esta diferenciao ser meramente terica, na medida em que os
planos territoriais assumem cada vez mais importantes objectivos de desenvolvimento econmico-social e os planos de desenvolvimento econmico-social tm importantes repercusses
no territrio.
(7) Lei n. 48/98, de 8 de Agosto, alterada pela Lei n. 54/2007, de 31 de Agosto, doravante, LBPOTU.
(8) Cfr. Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico, cit., p. 287, e Manual de Direito
do Urbanismo, cit., pp. 649 e segs.
11
efeitos, quer, ainda, quanto ao procedimento da sua elaborao) que

a Administrao dever utilizar consoante a finalidade que pretenda
atingir.
Antes da entrada em vigor da LBPOTU, o legislador identificava, como os mais relevantes tipos de planos, os planos regionais de
ordenamento do territrio, os planos especiais de ordenamento do territrio e os planos municipais de ordenamento do territrio, cada um
objecto de uma regulamentao legal prpria e autnoma.
Com a entrada em vigor da Lei n. 48/98, de 11 de Agosto, que
aprovou as Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e do Urbanismo, o sistema de gesto territorial tornou-se, em alguns aspectos,
substancialmente diferente do anterior.
Com efeito, esta lei veio introduzir uma alterao na tipologia de
instrumentos de planeamento, com a criao, por um lado, de novos tipos de planos, e com a reformulao, por outro lado, do regime jurdico
de alguns dos planos j existentes.
b) De entre os novos tipos de planos criados pela LBPOTU contam-se, em primeiro lugar, o Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT). Trata-se de um instrumento de carcter estratgico elaborado pelo Governo, mas cuja aprovao compete
Assembleia da Repblica e que visa fixar as directivas e orientaes
fundamentais que traduzem o modelo de organizao espacial que tenha em conta o sistema urbano, as redes de infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem como as reas de interesse nacional
em termos agrcolas, ambientais e patrimoniais [artigo 9., n. 1, alnea
a), da LBPOTU].
Em segundo lugar, surgem os planos intermunicipais de ordenamento do territrio (PIMOT), de elaborao facultativa para os municpios envolvidos, e que visam a articulao estratgica entre reas
territoriais que pela sua interdependncia necessitam de coordenao
integrada [artigo 9., n. 1, alnea c), da LBPOTU].
Para alm da criao destas novas tipologias de instrumentos de
planeamento, a LBPOTU procedeu ainda a uma alterao do regime
aplicvel a alguns dos instrumentos de planeamento at ento j existentes. Foi o que sucedeu, designadamente, com os planos regionais de
ordenamento do territrio (PROT) que, ao contrrio do que acontecia
12
luz do Decreto-Lei n. 176-A/88, de 18 de Maio, passaram a vincular

apenas as entidades pblicas, deixando de ser directamente vinculativos para os particulares (artigo 11., da LBPOTU), recuperando os
termos iniciais da sua institucionalizao (9).
Os trs tipos de instrumentos de gesto territorial acabados de
referir (PNPOT, PIMOT e PROT) integram uma categoria mais genrica que a LBPOTU designa de instrumentos de desenvolvimento territorial, que se traduzem em instrumentos estratgicos e de definio
das grandes opes com relevncia para a organizao do territrio,
estabelecendo as directrizes de carcter genrico sobre o modo de uso
do mesmo, e consubstanciando o quadro de referncia a ter em considerao na elaborao dos instrumentos de mbito territorial [artigo
8., alnea a), da LBPOTU].
c) Para alm da criao de novos instrumentos de planeamento e
da alterao do regime jurdico de outros, a LBPOTU procedeu ainda
ao enquadramento, dentro do novo sistema de gesto territorial por ela
definido, de alguns instrumentos que existiam j no nosso ordenamento jurdico. Foi o que aconteceu com os designados instrumentos de
planeamento territorial ou planos municipais de ordenamento do territrio [que abrangem o plano director municipal, o plano de urbanizao e o plano de pormenor (artigos 8., alnea b), e 9., n. 2, alneas a),
b) e c), da LBPOTU)] e com os instrumentos de natureza especial ou
planos especiais de ordenamento do territrio [os planos de ordenamento de reas protegidas, os planos de albufeiras de guas pblicas
e os planos de ordenamento da orla costeira (artigos 8., alnea d), 9.,
n. 4, e 33. da LBPOTU), a que a Lei da gua (artigo 98., n. 3, da Lei
n. 58/2005, de 29 de Setembro) veio acrescentar os planos especiais de
ordenamento dos esturios].
(9) Sobre as consequncias que resultaram desta alterao de regime, vide os nossos
Alguns Aspectos do Novo Regime Jurdico dos Planos Regionais de Ordenamento do Territrio. Em Especial a Questo da sua Eficcia Jurdica, in Revista Jurdica de Urbanismo e
Ambiente, n. 11/12, Junho/Dezembro de 1999, e Evoluo do Quadro Legal dos PROTs, in
Sociedade e Territrio, Revista de Estudos Urbanos e Regionais, n. 34, Setembro de 2002.
13
d) Por fim, o sistema de gesto territorial definido pela LBPOTU

prev ainda instrumentos de natureza sectorial ou planos sectoriais,
que programam ou concretizam as polticas de desenvolvimento econmico e social com incidncia espacial, determinando o respectivo
impacto territorial. Nesta perspectiva, so planos sectoriais os planos
com incidncia territorial da responsabilidade dos diversos sectores da
Administrao central, nomeadamente nos domnios dos transportes,
das comunicaes, da energia e recursos geolgicos, da educao e da
formao, da cultura, da sade, da habitao, do turismo, da agricultura, comrcio e indstria, das florestas e do ambiente [artigos 8., alnea
c), e 9., n. 3, da LBPOTU].
e) De acordo com o que vimos de dizer, o seguinte o quadro de
instrumentos tipificados na LBPOTU:
Instrumentos de
desenvolvimento territorial
Programa Nacional de Poltica de

Ordenamento do Territrio
Plano Regional de Ordenamento do Territrio
Plano Intermunicipal de Ordenamento do
Territrio
Instrumento de planeamento
sectorial
Planos Sectoriais
Instrumentos de planeamento
especial
Planos de Ordenamento de reas Protegidas

Planos de Albufeiras de guas Pblicas
Planos de Ordenamento da Orla Costeira
Instrumentos de planeamento
territorial ou planos municipais
de ordenamento do territrio
Plano Director Municipal

Plano de Urbanizao
Plano de Pormenor
O sistema de gesto territorial definido na LBPOTU veio a ser

desenvolvido pelo Decreto-Lei n. 380/99, de 22 de Setembro, que fixou o Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial (doravante, RJIGT) (10).
(10) Diploma sucessivamente alterado pelo Decreto-Lei n. 53/2000, de 7 de Abril, pelo
Decreto-Lei n. 310/2003, de 10 de Dezembro, pela Lei n. 58/2005, de 29 de Dezembro, pela Lei
n. 56/2007, de 31 de Agosto, pelo Decreto-Lei n. 316/2007, de 19 de Setembro, pelo DecretoLei n. 46/2009, de 20 de Fevereiro, e pelo Decreto-Lei n. 181/2009, de 7 de Agosto.
14
Com a referncia, pela LBPOTU, aos instrumentos de gesto

territorial que a Administrao pode elaborar no ordenamento jurdico
portugus, o legislador acabou por fechar o princpio da tipicidade
dos planos (11) ao determinar, no seu artigo 34., que todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidncia territorial
actualmente existentes devero ser reconduzidos, no mbito do sistema
de planeamento, ao tipo de instrumento de gesto territorial que se revele adequado sua vocao (12).
2.2. A classificao dos planos
2.2.1. Os critrios de classificao da LBPOTU e do RJIGT
Na LBPOTU e no RJIGT encontra-se a referncia directa a dois
critrios de classificao dos instrumentos de gesto territorial: o do
mbito dos interesses prosseguidos e o da eficcia jurdica das respectivas normas. Vejamo-los mais em pormenor.
2.2.1.1. mbito dos interesses prosseguidos
De acordo com o critrio do mbito dos interesses pblicos que
com cada plano se visa prosseguir (artigos 7. da LBPOTU e 2. do
RJIGT), o sistema de gesto territorial organiza-se, num quadro de interaco coordenada, em trs mbitos distintos: nacional, regional e
municipal.
No primeiro incluem-se os instrumentos de planeamento que visam a prossecuo de interesses comuns a todo o territrio nacional
(11) Segundo o princpio da tipicidade, a Administrao Pblica no pode elaborar os
planos que entender, mas apenas aqueles que a lei prev de modo tpico. Cfr. Fernando A lves
Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit., 1989, p. 287.
(12) Para efeitos de aplicao deste normativo, o artigo 154. do Decreto-Lei n. 380/99
atribuiu s comisses de coordenao e desenvolvimento regional a competncia para, no prazo
de um ano a contar da sua entrada em vigor, identificar quais so as normas que se pretendiam
directamente vinculativas dos particulares e que, por isso, teriam de se integrar quer nos planos
municipais quer nos planos especiais de ordenamento do territrio, aps o que, no prazo de 180
dias, as entidades responsveis por estes (cmaras municipais e Governo) os deveriam alterar
de forma a absorverem aquelas normas. Isto significa que, sendo a vinculao dos particulares
apenas possvel atravs a converso de normas ento existentes em PMOT e PEOT, cumpridas
as regras relativas respectiva elaborao.
15
e que definem o quadro estratgico para o ordenamento do mesmo,

estabelecendo as directrizes a considerar no ordenamento regional e
municipal e a compatibilizao entre os diversos instrumentos de poltica sectorial com incidncia territorial [artigo 7., n. 2, alnea a), da
LBPOTU]. Enquadram-se neste mbito o PNPOT, os planos sectoriais
e os planos especiais de ordenamento do territrio.
No segundo, surgem os instrumentos de cariz regional, que definem o quadro estratgico para o ordenamento do espao regional em
estreita articulao com as polticas nacionais de desenvolvimento econmico e social, estabelecendo as directrizes orientadoras do ordenamento municipal [artigo 7., n. 2, alnea b), da LBPOTU]. Neste mbito
enquadra a LBPOTU os planos regionais de ordenamento do territrio
(cfr. tambm n. 3 do artigo 2. do RJIGT).
Por fim, e no terceiro nvel, encontram-se os instrumentos de
mbito municipal, que definem, de acordo com as directrizes de mbito nacional e regional e com as opes prprias de desenvolvimento
estratgico, o regime de uso do solo e a sua programao [artigo 7., n.
2, alnea c), da LBPOTU]. Neste mbito integram-se os planos intermunicipais e os planos municipais de ordenamento do territrio.
A classificao aqui referida pode ser traduzida no seguinte quadro explicativo:
mbito nacional
Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do

Territrio
Planos Sectoriais
Planos Especiais de Ordenamento do Territrio
mbito regional
Planos Regionais de Ordenamento do Territrio
mbito municipal
Planos Intermunicipais de Ordenamento do Territrio
Planos Municipais de Ordenamento do Territrio
2.2.1.2. Eficcia das respectivas normas

O critrio da eficcia das normas dos planos pretende diferencilas em funo dos respectivos destinatrios. Com efeito, sendo, embora, os planos instrumentos dotados de importantes efeitos jurdicos e,
16
por isso, de eficcia vinculativa, as suas normas nem sempre visam

alcanar ou se dirigem aos mesmos destinatrios. Estes podem ser a
prpria entidade responsvel pela sua elaborao (autoplanificao),
outras entidades pblicas (heteroplanificao) ou os particulares (planificao plurisubjectiva) (13).
Nos termos da lei, todos os instrumentos de planeamento tm
as caractersticas da autoplanificao e da heteroplanificao, mas
apenas os planos municipais e os planos especiais de ordenamento do
territrio tm eficcia plurisubjectiva, ou seja, vinculam directa e imediatamente os particulares (vide artigo 11. da LBPOTU).
Directamente vinculativos
para privados
Directamente vinculativos para

entidades pblicas
Planos municipais
Planos especiais
Todos
2.2.2. Outros critrios de classificao (14)

Outros critrios importantes de classificao dos instrumentos
de gesto territorial que no encontram consagrao directa na LBPOTU nem no RJIGT so o do mbito territorial de aplicao, o da
finalidade e o do grau analtico das normas destes instrumentos de
planeamento. Vejamo-los, resumidamente.
2.2.2.1. mbito territorial de aplicao
O critrio aqui em referncia reporta-se rea territorial de incidncia do plano. De acordo com esta classificao, possvel arrumar os instrumentos de planeamento em cinco nveis distintos: o
nvel nacional, o regional, o supra-municipal, o municipal e o infra-municipal.
segs.
reia,
segs.
(13) Cfr. Fernando A lves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 384 e
(14) Para um desenvolvimento mais consistente desta matria cfr. Fernando A lves CorO Plano Urbanstico, cit., pp. 187-217, e Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 369 e
17
No nvel nacional (referente aos instrumentos que tm por objecto todo o territrio nacional) integram-se o PNPOT previsto no artigo
9., n. 1, alnea a), da LBPOTU e nos artigos 26. e segs. do RJIGT.
No nvel regional encontram-se os planos regionais de ordenamento do territrio. Nos termos da LBPOTU, a regio abrangida por
este tipo de planos coincidiria com as regies administrativas. Considerando, porm, que o processo de regionalizao no avanou, o
RJIGT veio determinar que a rea territorial de aplicao destes instrumentos de gesto territorial passa a corresponder rea de actuao
das respectivas comisses de coordenao e desenvolvimento regional,
podendo estas propor ao Governo que o mesmo seja estruturado em
unidades de planeamento correspondentes a espaos sub-regionais integrados na respectiva rea de actuao, susceptveis de elaborao e
aprovao faseadas [artigos 9., n. 1, alnea b), da LBPOTU, e 51., n.os
2 e 3, do RJIGT] (15).
No nvel supra-municipal encontram-se os planos intermunicipais de ordenamento do territrio, que abrangem a totalidade ou parte
das reas territoriais pertencentes a dois ou mais municpios vizinhos,
desde que se trate de reas que, pela interdependncia dos seus elementos estruturantes, necessitam de uma coordenao integrada [artigos
9., n. 1, alnea c), da LBPOTU, e 60. do RJIGT].
No nvel municipal esto os planos directores municipais, que
abrangem todo o territrio do municpio artigos 9., n. 2, alnea a),
da LBPOTU, e 84., n. 1, do RJIGT.
Por fim, no nvel infra-municipal esto os planos de urbanizao
(PU) e os planos de pormenor (PP). Os primeiros abrangem qualquer
rea do territrio municipal integrada no permetro urbano e solo rural
(15) Entretanto, a Lei n. 10/2003, de 13 de Maio, veio conferir s grandes reas metropolitanas (GAM) competncia para a elaborao de planos regionais, o que significou a atribuio a este nvel de organizao administrativa de um poder de planeamento sem que, todavia,
se tivesse excludo a relevncia do disposto no RJIGT, que comete a competncia da sua elaborao s comisses de coordenao e desenvolvimento regional, na sequncia da deciso de
elaborao tomada por intermdio de Resoluo do Conselho de Ministros. Esta soluo no
deixou de causar perplexidades na medida em que a admisso de elaborao de um mesmo tipo
de instrumento de planeamento por distintas entidades no deixaria de funcionar como plo de
potenciais conflitos, a reclamar uma interveno reguladora do direito. A Lei n. 10/2003 veio,
no entanto, a ser revogada pela Lei n. 45/2008, de 27 de Agosto, tendo esta questo deixado
de se colocar.
18
complementar que se revele necessrio para estabelecer uma interveno integrada de planeamento (16), bem como, agora, outras reas do
territrio municipal (solo rural) que, de acordo com os objectivos e
prioridades do plano director municipal, possam ser destinadas a usos
e funes urbanas, como sucede com reas destinadas a parques industriais, logsticos ou de servios e ainda a empreendimentos tursticos e
equipamentos e infra-estruturas associadas (artigo 87. do RJIGT). Os
planos de pormenor tratam em detalhe as reas contnuas do territrio
municipal correspondentes, designadamente, a uma unidade ou subunidade operativa de planeamento e gesto, ou a parte delas [artigos 9.,
n. 2, alnea c), da LBPOTU, e 90., n. 3, do RJIGT].
2.2.2.2. A finalidade dos instrumentos de planeamento
Este critrio visa sistematizar os planos territoriais de acordo
com os objectivos que os mesmos visam prosseguir. Nesta ptica distinguem-se os planos globais que estabelecem um ordenamento integral do territrio por eles abrangido (aplicando-se, por isso, totalidade
do seu territrio) e disciplinam todos os usos e destinos do solo ou
espao, com vista satisfao dos vrios interesses com repercusso
nessa rea (17) dos planos sectoriais, que visam apenas a disciplina
ou a prossecuo de um interesse pblico especfico. Por visarem uma
funo ou finalidade especfica, os planos sectoriais abrangem somente a rea territorial que interessa a essa finalidade.
No ordenamento jurdico portugus, e de acordo com esta classificao, podem ser reconduzidos categoria dos planos sectoriais os
planos especiais de ordenamento do territrio, na medida em que visam a fixao de princpios e regras de ocupao, uso e transformao
do solo nas reas por eles abrangidas, com vista satisfao de um
interesse pblico concreto (em regra de ordem ambiental).
(16) A integrao de solo rural complementar na rea de incidncia de planos de urbanizao no constava da verso inicial do RJIGT, tendo a ela sido aditada pelo Decreto-Lei n.
310/2003, de 10 de Dezembro, que recuperou a redaco que constava no Decreto-Lei n. 69/90,
de 2 de Maro.
(17) o caso dos planos directores municipais, planos de urbanizao e planos de pormenor.
19
O mesmo vale para os planos sectoriais propriamente ditos (artigo 9., n. 3, da LBPOTU).
2.2.2.3. O grau analtico das suas disposies
tambm possvel classificar os planos em funo do maior ou
menor grau de concretizao das respectivas normas.
O fundamento para esta classificao repousa na ideia de que a
planificao territorial se realiza segundo um processo de concretizao progressiva, havendo planos com um maior grau de analiticidade
ou concretizao do que outros. Desta forma, os planos podem ser classificados em planos projectivos, planos determinativos e planificao-acto. Os primeiros caracterizam-se por terem um grau de abstraco
elevado ( o caso do PNPOT e dos PROT). Os planos determinativos
caracterizam-se por possurem um grau de analiticidade intermdio:
desenvolvem, tanto sob o ponto de vista territorial como do ponto de
vista das matrias, o contedo dos planos projectivos e, por outro lado,
so recebidos em planos de maior concreteza. So exemplos deste tipo
de planos, os planos directores municipais, os planos de urbanizao e
os planos especiais de ordenamento do territrio.
A planificao-acto compreende os planos que possuem o mais
elevado grau de analiticidade ou concretizao, no sentido de que as
suas previses no encontram ulterior concretizao em outras etapas
planificatrias. o caso dos planos de pormenor.
3. Breve estudo dos instrumentos de gesto territorial (18)
A tarefa a que nos propomos de seguida a indicao e anlise, ainda que necessariamente sumria dos regimes jurdicos especficos de cada um dos instrumentos de gesto territorial indicados, com
(18) As referncias feitas doravante, no presente captulo, a artigos sem expressa indicao do respectivo diploma legal, devem considerar-se feitas ao RJIGT. Na exposio que a
seguir se apresenta da matria seguimos essencialmente a sistematizao do prprio RJIGT
que, para cada tipo de instrumento de gesto territorial define sucessivamente os seguintes
aspectos: noo; rea territorial; objectivos; contedo (material e documental); e procedimento
(elaborao, acompanhamento, concertao, participao, aprovao, registo e publicao).
20
maior enfoque para aqueles que assumem especial relevo na ocupao

do territrio: os planos municipais.
3.1. O Programa Nacional da Poltica de Ordenamento do Territrio (PNPOT)
3.1.1. Noo: o PNPOT o documento que estabelece as grandes opes com relevncia para a organizao do territrio nacional,
consubstanciando o quadro de referncia a considerar na elaborao
dos demais instrumentos de gesto territorial, e constitui um instrumento de cooperao com os demais Estados-membros para a organizao do territrio da Unio Europeia (artigo 26.). Trata-se de um
instrumento essencialmente director e orientador, ou seja, que define
as directivas e orientaes fundamentais em matria da organizao
do territrio nacional.
3.1.2. mbito territorial: o PNPOT um instrumento de aplicao a todo o territrio nacional.
3.1.3. Objectivos: so objectivos do PNPOT definir o quadro
para o desenvolvimento integrado, harmonioso e sustentvel do pas;
garantir a coeso territorial do pas, atenuando as assimetrias regionais
e garantindo a igualdade de oportunidades; estabelecer a traduo espacial das estratgias de desenvolvimentos econmico e social; articular as polticas sectoriais com incidncia na organizao do territrio;
racionalizar o povoamento, a implantao de equipamentos estruturantes e a definio das redes; estabelecer parmetros de acesso s funes urbanas e s formas de mobilidade; e, por fim, definir princpios
orientadores da disciplina de ocupao do territrio (artigo 27.).
3.1.4. Contedo material: o PNPOT, nos termos do artigo 28.,
tem, como contedo material:
fixar o modelo de organizao espacial, designadamente, as
opes e as directrizes relativas conformao do sistema urbano, das
redes das infra-estruturas e equipamentos de interesse nacional, bem
como salvaguarda e valorizao das reas de interesse nacional em
termos ambientais, patrimoniais e de desenvolvimento rural;
21
determinar os objectivos e os princpios assumidos pelo Estado, numa perspectiva de mdio e de longo prazo, quanto localizao
das actividades, dos servios e dos grandes investimentos pblicos;
estabelecer os padres mnimos e os objectivos a atingir em
matria de qualidade de vida e da efectivao dos direitos econmicos,
sociais, culturais e ambientais;
determinar objectivos quantitativos e qualitativos a atingir em
matria de estruturas de povoamento bem como de implantao de infra-estruturas e de equipamentos estruturantes;
fixar as orientaes para a coordenao entre as polticas de
ordenamento do territrio e de desenvolvimento regional, em particular, para as reas em que as condies de vida ou a qualidade do ambiente sejam inferiores mdia nacional;
estabelecer as medidas de articulao entre as polticas de
ordenamento do territrio que assegurem as condies necessrias
concretizao de uma estratgia de desenvolvimento sustentado e de
utilizao parcimoniosa dos recursos naturais;
determinar as medidas de coordenao dos planos sectoriais
com incidncia territorial.
Apesar de ser um instrumento de mbito e de aplicao nacional,
o PNPOT pode, em todo o caso, criar directrizes aplicveis a certo tipo
de reas ou de temticas com incidncia territorial (n. 2 do artigo 28.).
3.1.5. Contedo documental: no que concerne ao respectivo contedo documental, o PNPOT constitudo, nos termos do artigo 29.,
por um relatrio (que define os cenrios de desenvolvimento territorial
e fundamenta as orientaes estratgicas, as opes e as prioridades
da interveno poltico-administrativa em matria de ordenamento do
territrio, sendo acompanhado de peas grficas ilustrativas do modelo
de organizao espacial estabelecido) e por um programa de aco que
fixa, designadamente, os objectivos a atingir a mdio ou longo prazo;
os compromissos do Governo em matria de medidas legislativas, de
investimentos pblicos ou de aplicao de outros instrumentos de natureza fiscal ou financeira, para a concretizao da poltica de desenvolvimento territorial; as propostas do Governo para a cooperao neste
domnio com as autarquias locais e as entidades privadas, incluindo o
lanamento de programas de apoio especfico; e os meios financeiros
das aces propostas.
22
3.1.6. Elaborao: a elaborao do PNPOT determinada por

Resoluo do Conselho de Ministros (19) divulgada, designadamente,
atravs da comunicao social [cfr. alnea a) do n. 3 do artigo 6.], e
da competncia do Governo, sendo elaborado sob coordenao do Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Territrio (artigo 30.). A sua
elaborao acompanhada por uma comisso consultiva composta por
representantes das regies autnomas, das autarquias locais e dos interesses econmicos, sociais, culturais e ambientais relevantes (artigo
31.). O PNPOT est sujeito a um perodo formal de discusso pblica
(artigo 33.), devendo ainda a sua proposta ser submetida avaliao
crtica e a parecer de, pelo menos, trs entidades universitrias ou cientficas nacionais com uma prtica relevante nas reas do ordenamento
do territrio. O PNPOT aprovado por Lei da Assembleia da Repblica
(artigo 34.) que, conjuntamente com o relatrio e todas as peas grficas ilustrativas, publicada na I.a Srie do Dirio da Repblica (artigo
148.), devendo ainda ser objecto de publicao em dois jornais dirios
e num semanrio de grande expanso nacional e na pgina Internet do
Governo (artigo 149.) e depositado na Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (artigo 150.).
O diploma nada refere quanto ao prazo de vigncia do PNPOT.
3.1.7. Eficcia jurdica: o PNPOT vincula todas as entidades pblicas mas no directamente vinculativo para os particulares (artigo
3., n. 1).
3.1.8. Situao actual: de previso legal, o PNPOT transformouse, desde 4 de Agosto de 2007, numa realidade jurdica. Com efeito, a
Lei n. 58/2007, de 4 de Setembro (20), aprovou o primeiro Programa
Nacional de Ordenamento do Territrio em Portugal, alterando os pressupostos do sistema de planeamento portugus que passou a dispor de
(19) Desta resoluo devem constar, nomeadamente, os princpios orientadores do PNPOT, bem como a metodologia definida para a compatibilizao das disciplinas dos diversos
instrumentos de desenvolvimento territorial e a articulao das intervenes de mbito nacional, regional e local; as competncias relativas elaborao do programa nacional e os prazos
da sua elaborao [cfr. alneas a), b) e c) do n. 2 do artigo 30.].
(20) Rectificada posteriormente pelas Declaraes de Rectificao n. 80-A/2007, de 7
de Setembro, e n. 103-A/2007, de 2 de Novembro.
23
um instrumento enquadrador da poltica de ordenamento do territrio

e, ao mesmo tempo, coordenador dos restantes instrumentos com repercusso territorial, fornecendo uma viso integrada deste.
Mais, a referida aprovao correspondeu a uma manifestao da
dinmica de elaborao de instrumentos de gesto territorial da responsabilidade da Administrao central. Com efeito, esta ocorreu ao
mesmo tempo que o Governo acelerava os procedimentos tendentes
aprovao de planos regionais de ordenamento do territrio.
Esta dinmica teve a sua primeira manifestao com publicao
da reviso do Plano Regional de Ordenamento do Territrio do Algarve
imediatamente seguida da publicao do PNPOT, encontrando-se em
elaborao os planos regionais de ordenamento do territrio do Alentejo, do Norte, do Oeste e Vale do Tejo e do Centro.
O PNPOT constitudo por um Relatrio que, para alm do
enquadramento territorial das polticas nacionais e regionais, integra
ainda a estratgia e o modelo territorial a adoptar, fornecendo, entre
outras coisas, o diagnstico do ordenamento do territrio em Portugal
nos ltimos anos (21) ; e por um Programa de Aco que enumera os
objectivos estratgicos (na sequncia da sua previso pela Resoluo
de Conselho de Ministros n. 76/2002, de 11 de Abril), concretizandoos em objectivos especficos, bem como em medidas concretas para a
sua operacionalizao, fornecendo ainda, a propsito de cada um dos
referidos objectivos (estratgicos e especficos), orientaes, directivas
e medidas a adoptar para a respectiva concretizao: o prprio PNPOT
facilita a tarefa aos seus aplicadores ao incluir quadros-sntese, indicando quais as reas de aco governativa e quais os tipos de interveno exigida.
Os seis objectivos estratgicos a que se refere o PNPOT so:
1. Conservar e valorizar a biodiversidade e o patrimnio natural,
paisagstico e cultural, utilizar de modo sustentvel os recursos energticos e geolgicos, e prevenir e minimizar os riscos;
2. Reforar a competitividade territorial de Portugal e a sua integrao nos espaos ibrico, europeu e global;
(21) De acordo com o artigo 29., n. 2, do RJIGT, o Relatrio do PNPOT define os cenrios de desenvolvimento e fundamenta as orientaes estratgicas, as opes e as prioridades
da interveno poltico-administrativa em matria de ordenamento do territrio.
24
3. Promover o desenvolvimento policntrico dos territrios e

reforar as infra-estruturas de suporte integrao e coeso territoriais;
4. Assegurar a equidade territorial no provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos e a universalidade no acesso aos
servios de interesse geral, promovendo a coeso social;
5. Expandir as redes e infra-estruturas avanadas de informao
e comunicao e incentivar a sua crescente utilizao pelos cidados,
empresas e administrao pblica;
6. Reforar a qualidade e a eficincia da gesto territorial, promovendo a participao informada, activa e responsvel dos cidados
e das instituies.
3.2. Os planos sectoriais
3.2.1. Noo: os planos sectoriais so instrumentos de planeamento que programam ou concretizam as polticas de desenvolvimento
econmico e social com incidncia espacial, determinando o respectivo
impacto territorial. Nesta perspectiva, so planos sectoriais os planos,
programas ou estratgias de desenvolvimento respeitantes aos diversos
sectores da Administrao central, nomeadamente nos domnios dos
transportes, das comunicaes, da energia, e recursos geolgicos, da
educao e da formao, da cultura, da sade, da habitao, do turismo, da agricultura, comrcio e indstria, das florestas e do ambiente
[artigos 8., alnea c), e 9., n. 3, da LBPOTU] (22).
Em termos prticos, trata-se de instrumentos que existiam j no
nosso ordenamento jurdico (pense-se, por exemplo, no Plano Rodovirio Nacional) mas que, ao no estarem expressamente inseridos ou
regulados pelo sistema de planeamento, levantavam dvidas, designadamente quanto sua relao e articulao com os restantes instrumentos. Tal aspecto agora clarificado ao serem os planos sectoriais
reconduzidos ao sistema de gesto territorial (23).
(22) Apenas na medida em que cada um destes instrumentos tenha uma incidncia directa ou indirecta sobre o territrio podem os mesmos ser considerados planos sectoriais.
(23) Sobre a relao destes planos sectoriais com os restantes instrumentos de gesto
territorial, cfr. infra.
25
Para alm destes, consideram-se ainda planos sectoriais, os regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial (o caso da Rede
Natura 2000) (24) e as decises sobre a localizao e a realizao de
grandes empreendimentos pblicos com incidncia territorial (artigo
35., n. 2).
Para alm das situaes expressamente previstas no artigo 35.
do RJIGT, devem ainda ser reconduzidos a esta tipologia dos planos
sectoriais todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com
incidncia territorial existentes data da entrada em vigor do RJIGT e
que no tenham, nos termos definidos nos n.os 2 e 3 do seu artigo 154.,
sido reconduzidos (adaptados) tipologia fechada nele prevista. Com
efeito, estes instrumentos, desde que da responsabilidade da Administrao estadual, continuam em vigor, mas com a natureza de planos
sectoriais: assim o determina expressamente o n. 4 do artigo 154. do
RJIGT, o que significa ser esta uma categoria residual de instrumentos
de gesto territorial.
A qualificao de um instrumento com incidncia territorial
como plano sectorial tem como consequncia imediata a impossibilidade de o mesmo poder produzir efeitos directos e imediatos em relao aos particulares e de dever ficar sujeito aos princpios basilares de
elaborao deste tipo de instrumentos de gesto territorial, designadamente em matria de acompanhamento, participao e publicao.
Por se ter determinado a reconduo dos vrios instrumentos (quer de
(24) Sobre a questo de saber se a Reserva Ecolgica Nacional deve ser reconduzida a
esta categoria de planos sectoriais (regimes especiais definidos ao abrigo de lei especial) e a
aparente no considerao da mesma neste sentido pela legislao a ela referente, vide o nosso
A Reserva Ecolgica Nacional e o planeamento do territrio: a necessria considerao integrada de distintos interesses pblicos, in Revista Jurdica de Urbanismo e Ambiente, n. 27/28,
2007. J no que concerne ao Regime Jurdico da Reserva Agrcola Nacional e delimitao
da mesma, em causa parece estar um instrumento de natureza hbrida que a aproxima mais
da figura dos planos sectoriais (regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial), mas
que com ela no coincide completamente. Assim, embora a referida delimitao possa ocorrer
no mbito do procedimento de planeamento municipal numa lgica de hierarquia flexvel
que liga os planos municipais aos sectoriais , no se torna necessrio, ao contrrio do que
acontece com este tipo de instrumentos de gesto territorial, que o plano municipal seja levado
a ratificao para que a delimitao se considere efectuada, bastando que o parecer favorvel
da Comisso da Reserva Agrcola Nacional necessrio para o efeito seja emanado no mbito
do procedimento de elaborao do plano municipal (em momento anterior ao desfecho da fase
de acompanhamento/concertao). Neste sentido, aponta o artigo 32., n.os 1 e 4, do Regime da
Reserva Agrcola Nacional.
26
natureza legal ou regulamentar) tipologia de instrumentos de gesto

territorial prevista na LBPOTU e no RJIGT, sob pena de passarem a
ter natureza de planos sectoriais, consideramos que se mantm em vigor, mas com esta natureza, designadamente os regulamentos das reas
protegidas definidores das regras aplicveis s mesmas enquanto no
estiverem em vigor os respectivos planos de ordenamento.
3.2.2. mbito territorial: os planos sectoriais abrangem a rea
territorial necessria para a respectiva interveno, sendo em regra
uma rea supra-municipal.
3.2.3. Contedo: os planos sectoriais estabelecem, nomeadamente, as opes sectoriais e os objectivos a alcanar, no quadro das
directrizes nacionais aplicveis; a expresso territorial da poltica sectorial definida e as aces de concretizao dos objectivos territoriais
estabelecidos (artigo 36.).
Do ponto de vista documental, os planos sectoriais integram as
peas grficas necessrias representao da respectiva expresso territorial, sendo acompanhados por um relatrio, que procede ao diagnstico da situao territorial sobre que intervm e fundamentao
tcnica das opes e os objectivos estabelecidos (artigo 37.).
3.2.4. Elaborao: a elaborao dos planos sectoriais determinada por despacho do ministro competente em razo da matria,
cabendo a elaborao s entidades pblicas que integram a Administrao estadual directa ou indirecta (artigo 38.). No que diz respeito
ao acompanhamento, este feito por intermdio da mera emisso de
pareceres por parte da CCDR, entidades e servios da Administrao
central representativas de interesses a ponderar e cmaras municipais
abrangidas, tendo deixado de ser feito por uma comisso que integre os
representantes de cada uma daquelas entidades. No entanto, a entidade
responsvel pela elaborao do plano pode optar por promover uma
conferncia de servios entre todas aquelas entidades (artigos 39., n.
3, e 75.-B).
Os planos sectoriais esto sujeitos a avaliao ambiental estratgica quando sirvam de enquadramento para a futura aprovao de
projectos sujeitos a avaliao de impacte ambiental. Assim, quando em
27
causa esteja, por exemplo, a deciso sobre a localizao e realizao de

grandes empreendimentos pblicos com incidncia territorial [alnea c)
do n. 2 do artigo 35.], correspondendo estes empreendimentos a um
daqueles que, nos termos e de acordo com os critrios constantes do
Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio, com as alteraes introduzidas
pelo Decreto-Lei n. 197/2005, de 8 de Novembro, estejam sujeitos, na
respectiva concretizao, a avaliao de impacte ambiental, ento, a
elaborao do plano sectorial estar sujeita a avaliao ambiental estratgica.
Para alm disso, os planos sectoriais esto sujeitos a discusso
pblica (artigo 40.) e so aprovados por Resoluo do Conselho de Ministros, salvo quando uma norma especial determine a sua aprovao
por decreto-lei ou por decreto regulamentar (artigo 41.).
A Resoluo do Conselho de Ministros ou, se for o caso, o decreto-lei ou o decreto regulamentar que aprovam os planos sectoriais
so publicados na I.a Srie do Dirio da Repblica [artigo 148., n. 2,
alnea e)], devendo ainda ser objecto de publicao em dois jornais dirios, num semanrio de grande expanso nacional e na pgina Internet
da entidade responsvel pela sua elaborao (artigo 149.) e depositados
na Direco-Geral do Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento
Urbano (artigo 150.).
3.2.5. Eficcia jurdica: os planos sectoriais vinculam todas as
entidades pblicas mas no so directamente vinculativos para os particulares (artigo 3., n. 1, do RJIGT).
3.2.6. Os planos sectoriais na prtica: Uma anlise da prtica
administrativa e jurisprudencial referente aos planos sectoriais permite-nos concluir pela dificuldade que as mesmas tm tido em lidar com
uma tipologia de instrumentos de gesto territorial to abrangente e
variada, qual se reconduzem instrumentos com contedos to distintos e com graus de preciso to diferenciados (desde planos, programas
e estratgias de desenvolvimento, de cariz mais genrico, at decises
sobre a localizao e realizao de grandes empreendimentos pblicos
com incidncia territorial, de cariz concreto e determinado).
Por isso, e em especial, quando esto em causa instrumentos de
planeamento de grau mais preciso, aquela prtica tem vindo a esquecer
28
que estes instrumentos no dispem de eficcia plurisubjectiva o que

obriga a que a sua opo seja transposta para a escala do planeamento municipal para que possa ser oposta directamente aos particulares ,
embora reconhea sempre a sua superioridade hierrquica em relao
aos planos municipais.
Na nossa ptica, esta prtica no traduz mais do que a necessidade de se reponderar e, eventualmente, reconsiderar o tipo de eficcia
que deve ser reconhecida aos planos sectoriais. que, em nossa opinio, o que deve determinar se um instrumento de gesto territorial
deve ter ou no eficcia prlurisubjectiva, no propriamente a tipologia a que o mesmo se reconduz, mas o seu contedo material: um plano
de natureza estratgica, que traduz as grandes opes com relevncia
para a organizao do espao, que define directrizes de carcter genrico sobre o modo de uso do mesmo e que se destina, no seu essencial,
a servir de enquadramento e de referncia para outras opes planificadoras (como o so os instrumentos de gesto territorial reconduzidos
categoria genrica dos instrumentos de desenvolvimento territorial)
apenas deve vincular entidades pblicas (que so as destinatrias das
suas normas); instrumentos de gesto territorial com contedo preciso, que afectam parcelas do territrio a fins concretos e determinados,
como o fazem muitos dos planos sectoriais, devem ser dotados de eficcia plurisubjectiva.
A lgica do sistema actual, com a necessidade de fazer reconduzir (integrar ou transpor) para os planos municipais de ordenamento
do territrio, em especial, para o plano director municipal, todas as
opes dos nveis superiores que se pretende que sejam directamente
vinculativas dos particulares (por no serem dotadas deste tipo de eficcia), embora tenham bvias vantagens da perspectiva da segurana
jurdica (j que os interessados passam a saber que as regras todas
que podem afectar a sua esfera jurdica, esto neles integradas), acaba por fazer dos planos directores municipais um repositrio das mais
variadas matrias, da responsabilidade dos mais distintos sectores, fazendo perder de vista aquilo que lhe essencial. Por isso, consideramos
fundamental que, pelo menos em relao a determinado tipo de planos
sectoriais, seja repensado o tipo de eficcia que lhes reconhecida.
29
3.3. Planos Especiais de Ordenamento do Territrio

3.3.1. Noo e tipos: os planos especiais de ordenamento do territrio so instrumentos de natureza regulamentar, elaborados pela Administrao central e que constituem um meio supletivo de interveno
do Governo, tendo em vista a prossecuo de objectivos de interesse
nacional com repercusso espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a permanncia dos
sistemas indispensveis utilizao sustentvel do territrio. (n.os 1 e
2 do artigo 42.).
Integram a categoria genrica dos planos especiais de ordenamento do territrio os planos de ordenamento de reas protegidas, os
planos de albufeiras de guas pblicas, os planos de ocupao da orla
costeira e os planos de ordenamento de esturios: os trs primeiros,
tipificados como tal na verso inicial do RJIGT, o ltimo aditado a
este diploma pelo artigo 98., n. 3, da Lei n. 58/2005 (Lei da gua) e,
posteriormente pelo Decreto-Lei n. 316/2007 (25).
(25) Nos termos do artigo 22. da Lei da gua, os planos de ordenamento dos esturios visam a proteco das suas guas, leitos e margens e dos ecossistemas que as habitam,
assim como a valorizao social, econmica e ambiental da orla terrestre envolvente, e, nomeadamente: a) asseguram a gesto integrada das guas de transio com as guas interiores
e costeiras confinantes, bem como dos respectivos sedimentos; b) preservam e recuperam as
espcies aquticas e ribeirinhas protegidas e os respectivos habitats; c) ordenam a ocupao
da orla estuarina e salvaguardam os locais de especial interesse urbano, recreativo, turstico e
paisagstico; d) indicam os usos permitidos e as condies a respeitar pelas vrias actividades
industriais e de transportes implantadas em torno do esturio.
O regime particular deste tipo de planos foi remetido pela Lei da gua para diploma
especfico, o qual veio a ser aprovado pelo Decreto-Lei n. 129/2008, de 21 de Julho. Deste consta, o mbito de interveno, os objectivos e as regras procedimentais especficas de aprovao
destes planos especiais de ordenamento do territrio.
Tambm os planos de ordenamento de parques arqueolgicos aparecem referenciados
no artigo 75., n. 7, da Lei n. 107/2001, de 10 de Setembro, e no artigo 6. do Decreto-Lei n.
131/2002, de 11 de Maio, como detendo natureza especial. A doutrina colocou, desde logo, dvidas sobre esta sua efectiva natureza, na medida em que, de acordo com as suas caractersticas,
se enquadrava melhor na categoria aberta dos planos sectoriais. No entanto, e no obstante o
princpio da tipicidade consagrado no artigo 33. da LBPOTU, conclua-se pela sua integrao
na categoria dos planos especiais, na medida em que a Lei n. 107/2001 se apresenta igualmente,
tal como a Lei n. 48/98, como uma lei de bases (que estabelece as bases do sistema de proteco do patrimnio cultural). Assim o defende Fernando A lves Correia, Manual de Direito do
Urbanismo, cit., pp. 374 e segs., em nota.
Contudo, existe um desencontro legislativo no que a este aspecto particular diz respeito, na medida em que o Decreto-Lei n. 316/2007, que veio introduzir alteraes ao RJIGT,
30
3.3.2. rea territorial: os planos especiais abrangem a rea necessria para o interesse especfico a prosseguir. Por isso, em regra, a
rea territorial da sua abrangncia no faz parte da sua caracterizao
tipolgica.
Nem sempre, porm, tal sucede. Veja-se o caso dos planos de
ordenamento das reas protegidas, que tm o seu mbito de aplicao
legalmente delimitado: aplicam-se rea como tal classificada. Com
efeito, ao contrrio dos restantes planos especiais de ordenamento do
territrio que tm a rea territorial que em cada caso se revele necessria prossecuo dos respectivos objectivos [sendo a mesma devidamente identificada na Resoluo do Conselho de Ministros que determina a sua elaborao, nos termos da alnea d) do n. 1 do artigo 46.
do RJIGT] , o mesmo no sucede com os planos de ordenamento das
reas protegidas, os quais, estabelecendo as regras que visam o ordenamento das referidas reas, vem a sua incidncia territorial coincidir
com o mbito territorial de abrangncia destas, tal como se encontram
delimitadas no acto da sua concreta criao.
No que concerne aos planos de ordenamento da orla costeira,
embora a respectiva rea territorial de abrangncia no se encontre previamente delimitada, os mesmos incidem sempre sobre as guas costeiras e interiores e respectivos leitos e margens, com faixas de proteco
a definir no mbito de cada plano (zona terrestre de proteco), cuja
largura mxima, contudo, no pode exceder os 500 metros contados da
linha que limita a margem das guas do mar, abrangendo ainda a faixa
martima de proteco, que tem como limite mximo a batimtrica
30. Tal significa que, embora conferindo s entidades competentes
alguma margem na conformao da respectiva rea territorial, se estabelece um limite a esse poder.
3.3.3. Objectivos: os planos especiais visam a salvaguarda de
objectivos de interesse nacional com incidncia territorial delimitada,
bem como a tutela de princpios fundamentais consagrados no PNPOT
e no assegurados por plano municipal de ordenamento do territrio
(artigo 43.).
tendo integrado os planos de ordenamento dos esturios na categoria dos planos especiais, no
dispensou o mesmo tipo de tratamento aos planos de ordenamento de parques arqueolgicos, o
que deixa dvidas quanto sua verdadeira inteno relativamente a estes.
31
3.3.4. Contedo material: os planos especiais estabelecem regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais fixando os usos e o
regime de gesto compatvel com a utilizao sustentvel do territrio
(artigo 44.).
Embora dotados de eficcia plurisubjectiva, no lhes cabe proceder classificao e qualificao dos solos (tarefa que est reservada
para os planos municipais de ordenamento do territrio), j que correspondem a um meio subsidirio, supletivo e sectorial de interveno
no territrio ao contrrio dos planos municipais que se apresentam,
como veremos, como instrumentos de carcter global e de regulao
normal de ocupao do espao.
Assim, embora seja verdade que os planos especiais tambm
so, de acordo com o sistema em vigor, directamente vinculativos dos
particulares, esta vinculatividade advm-lhes no da capacidade de fixao de regras de ocupao e uso do espao tarefa que cabe aos
planos municipais , mas da determinao de regimes de salvaguarda
de recursos e valores naturais e de regimes de gesto das suas reas
compatveis com a utilizao sustentvel do territrio. O que significa
que os planos especiais apenas podem proceder indicao das actividades permitidas, condicionadas e proibidas com vista salvaguarda
dos recursos e dos valores naturais das reas sobre que incidem: os
usos nele regulados so apenas aqueles que se consideram compatveis
com a utilizao sustentvel do territrio.
Este o sentido da alterao que o Decreto-Lei n. 316/2007 veio
introduzir ao artigo 44. do RJIGT, dele retirando a expresso usos,
de modo a clarificar as distintas funes que eles assumem comparativamente com os planos municipais: queles compete a identificao
dos usos compatveis com vista referida salvaguarda; aos municipais
a delimitao dos permetros urbanos (classificao dos solos) e a identificao das categorias em funo do uso dominante que neles pode
ser estabelecido (qualificao dos mesmos) (26).
Ou seja, e concluindo, no obstante a importncia, no sistema
de gesto territorial portugus, dos planos municipais e dos planos es(26) Neste sentido, vide o nosso Planos Especiais de Ordenamento do Territrio: tipicidade e estado da arte, in RevCEDOUA, n. 17, 2007, pp. 76-77, e O Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto Territorial. As Alteraes do Decreto-Lei n. 316/2007, de 19 de Setembro,
Coimbra, Almedina, 2008, pp. 54 e segs.
32
peciais de ordenamento do territrio, dada a eficcia directa e imediata das suas prescries quer em relao a entidades pblicas quer
aos particulares, os primeiros assumem maior relevo por comparao
com os segundos, que se apresentam como instrumentos de carcter
meramente sectorial (atentos os fins que visam prosseguir), supletivo e
transitrio (por se destinarem a vigorar enquanto se mantiver a indispensabilidade de tutela daqueles valores por instrumentos de mbito
nacional) (27).
3.3.5. Contedo documental: os planos especiais so constitudos por um regulamento e pelas peas grficas necessrias representao da respectiva expresso territorial. So acompanhados por um
relatrio que justifica a disciplina definida, uma planta de condicionantes, que identifica as servides e as restries de utilidade pblica
em vigor, sendo os demais elementos definidos por portaria do Ministro do Equipamento, do Planeamento e da Administrao do Territrio
(artigo 45.).
3.3.6. Elaborao: a elaborao dos planos especiais da competncia do Governo (artigo 46.), sendo acompanhada por comisso
de acompanhamento. Existe a obrigatoriedade de publicitao da abertura do procedimento de elaborao dos planos especiais para permitir
a participao preventiva dos particulares, prevendo-se, ainda, uma
consulta formal ao pblico antes da aprovao. Esta segunda fase de
participao devidamente publicitada (artigo 48.).
Finda a participao dos particulares, a entidade responsvel est
obrigada a um dever de resposta perante todos aqueles que invoquem
desconformidade do plano especial com outros instrumentos de gesto
territorial eficazes; incompatibilidade com planos, programas ou projectos que devessem ser ponderados em fase de elaborao; desconformidade com disposies legais e regulamentares aplicveis e eventual
leso de direitos subjectivos (artigo 48., n. 5).
(27) isso que determina o artigo 50. do RJIGT, bem como a parte final da alnea d)
do artigo 8. da LBPOTU, que caracteriza os planos especiais como instrumentos transitrios
de salvaguarda de princpios fundamentais do PNPOT. A sua tendncia , assim, para os seus
regimes serem absorvidos pelos planos municipais como seus determinantes heternomos,
margem, por isso, de uma modificao unilateral por parte do municpio numa futura reviso
ou alterao destes instrumentos de planeamento da sua responsabilidade.
33
Os planos especiais so aprovados por Resoluo do Conselho

de Ministros, vigorando enquanto se mantiver a indispensabilidade
de tutela, por instrumentos de mbito nacional, dos interesses pblicos a salvaguardar (artigos 49. e 50.). A Resoluo do Conselho de
Ministros que aprova o plano especial de ordenamento do territrio
publicada na I.a Srie do Dirio da Repblica, sendo o plano objecto de publicao em dois jornais dirios e num semanrio de grande
expanso nacional e na pgina Internet da entidade responsvel pela
sua elaborao [artigos 148., n. 2, alnea g), e 149., n. 1]. O plano
depositado ainda na Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e
Desenvolvimento Urbano (artigo 150.).
3.3.7. Eficcia jurdica: os planos especiais de ordenamento do
territrio vinculam entidades pblicas e tambm, de forma directa e
imediata, os particulares (artigo 3., n. 2).
3.3.8. A situao actual dos planos especiais de ordenamento
do territrio: o territrio nacional encontra-se j abrangido por uma
multiplicidade de planos especiais de ordenamento do territrio. Em algumas situaes, existe mesmo uma sobreposio territorial de alguns
deles (como sucede com alguns planos de ordenamento da orla costeira
que integram reas protegidas).
No que concerne aos planos de ordenamento da orla costeira,
esto em vigor o de Caminha-Espinho (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 25/1999, de 7 de Abril) cuja rea de abrangncia integra Parque Natural do Litoral Norte , o de Ovar-Marinha Grande
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 142/2000, de 20 de Outubro)
que abrange a Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto , o de Alcobaa Mafra (Resoluo do Conselho de Ministros n. 11/2002, de
17 de Janeiro), o de Sintra Sado (Resoluo do Conselho de Ministros n. 86/2003, de 25 de Junho) que incide sobre a rea do Parque
Natural de Sintra/Cascais, da Paisagem Protegida da Arriba Fssil da
Costa da Caparica e do Parque Natural da Arrbida , o da Cidadela
S. Julio da Telha (Resoluo do Conselho de Ministros n. 123/1998),
o do Sado Sines (Resoluo do Conselho de Ministros n. 136/99, de
2 Outubro) que incide sobre a rea da Reserva Natural das Lagoas de
Santo Andr e da Sancha , o de Sines Burgau (Resoluo do Conselho de Ministros n. 152/1998, de 30 de Dezembro) que abrange reas
34
do Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina , o de

Burgau Vilamoura (Resoluo do Conselho de Ministros n. 33/1999,
de 27 de Maro) e o de Vilamoura Vila Real de St. Antnio (Resoluo do Conselho de Ministros n. 103/2005, de 27 de Junho) e que tem
incidncia sobre a rea do Parque Natural da Ria Formosa.
No que diz respeito s reas protegidas, das 29 reas classificadas, apenas 4 ainda no dispem de plano de ordenamento: a rea de
Paisagem Protegida da Albufeira do Azibo, a rea de Paisagem Protegida do Corno de Bico (Discusso Pblica de 22.09.2009 a 03.11.2009),
a rea de Paisagem Protegida das Lagoas de Bertiandos e S. Pedro de
Arcos (Discusso Pblica de 22.09.2009 a 03.11.2009) e a rea de Paisagem Protegida da Serra de Montejunto (28).
Todos os restantes tm j em vigor (alguns j revistos), os
respectivos planos de ordenamento: Parque Nacional da Peneda-Gers (Resoluo do Conselho de Ministros n. 134/95, de
11 de Novembro, em curso de reviso); Parque Natural do Alvo
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 62/2008, de 7 de Abril);
Parque Natural da Arrbida (Resoluo do Conselho de Ministros n.
141/2005, de 23 de Agosto); Parque Natural do Douro Internacional
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 120/2005, de 29 de Julho);
Parque Natural do Litoral Norte (Resoluo do Conselho de Ministros
n. 175/2008, de 24 de Novembro); Parque Natural de Montesinho (Resoluo do Conselho de Ministros n. 179/2008, de 24 de Novembro);
Parque Natural da Ria Formosa (Resoluo do Conselho de Ministros
n. 78/2009, de 2 de Setembro); Parque Natural da Serra da Estrela
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 83/2009, de 9 de Setembro);
Parque Natural da Serra de So Mamede (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 77/2005, de 21 de Maro); Parque Natural das Serras de
Aire e Candeeiros (Portaria n. 21/88, de 12 de Janeiro, estando em
curso de reviso); Parque Natural de Sintra-Cascais (Resoluo do
Conselho de Ministros n. 1A/2004, de 8 de Janeiro), Parque Natural do Sudoeste Alentejano e Costa Vicentina (Decreto Regulamentar n. 33/95, de 11 de Dezembro, alterado pelo Decreto Regulamentar
(28)http://portal.icnb.pt/ICNPortal/vPT2007/O+ICNB/Ordenamento+e+Gesto/
Planos+de+Ordenamento+da+Orla+Costeira+%28POOC%29/POOCs.htm, consultado em
14.02.2009.
35
n. 9/99, de 15 de Junho, estando em curso de reviso com medidas

preventivas aprovadas pela Resoluo do Conselho de Ministros n.
19/2008, de 4 de Fevereiro); Parque Natural do Tejo Internacional
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 176/2008, de 24 de Novembro); Parque Natural do Vale do Guadiana (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 161/2004, de 10 de Novembro); Reserva Natural das Berlengas (Resoluo do Conselho de Ministros n. 180/2008, de 24 de
Novembro); Reserva Natural das Dunas de S. Jacinto (Resoluo do
Conselho de Ministros n. 77/2005, de 21 de Maro); Reserva Natural do Esturio do Sado (Resoluo do Conselho de Ministros n. 182,
de 24 de Novembro); Reserva Natural do Esturio do Tejo (Resoluo
do Conselho de Ministros n. 177/2008, de 24 de Novembro); Reserva
Natural das Lagoas de St. Andr e da Sancha (Resoluo do Conselho de Ministros n. 117/2007, de 23 de Agosto, com Declarao de
Rectificao n. 90/2007, de 16 Outubro); Reserva Natural do Paul de
Arzila (Resoluo do Conselho de Ministros n. 75/2004, de 19 de Junho); Reserva Natural do Paul do Boquilobo (Resoluo do Conselho
de Ministros n. 50/2008, de 19 de Maro); Reserva Natural do Sapal de
Castro Marim Vila Real de St. Antnio (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 181/2008, de 24 de Novembro); Reserva Natural da Serra
da Malcata (Resoluo do Conselho de Ministros n. 80/2005, de 29
de Maro); Paisagem Protegida da Arriba Fssil da Costa da Caparica
(Resoluo do Conselho de Ministros n. 178/2008, de 24 de Novembro); Paisagem Protegida da Serra do Aor (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 183/2008, de 24 de Novembro) (29).
No que concerne s albufeiras de guas pblicas, so as seguintes
as que dispem de planos aprovados (30): Alqueva e Pedrgo (Resoluo do Conselho de Ministros n. 96/2006, de 4 de Agosto; Alto Lindoso e Touvedo (Resoluo do Conselho de Ministros n. 27/2004, de 8
de Maro); Alvito (Resoluo do Conselho de Ministros n. 151/98, de
26 de Dezembro); Azibo (Despacho Conjunto de 8 de Junho de 1993);
(29)http://portal.icnb.pt/ICNPortal/vPT2007/O+ICNB/Ordenamento+e+Gesto/Pla
nos+de+Ordenamento+das+reas+Protegidas+%28POAP%29/poap.htm, consultado em
14.02.2010.
(30)http://www.inag.pt/inag2004/port/a_intervencao/planeamento/poa/poa_ situa.
html#aprovados, em 14.02.2010.
36
Bravura (Resoluo do Conselho de Ministros n. 71/2004, de 12 de Junho); Cabril, Bou e St.a Luzia (Resoluo do Conselho de Ministros
n. 45/2002, de 13 de Maro); Caia (Despacho Conjunto, de 13 de Julho
de 1993); Campilhas (Resoluo do Conselho de Ministros n. 17/2007,
de 5 de Fevereiro); Caniada (Resoluo do Conselho de Ministros n.
92/2002, de 7 de Maio); Castelo do Bode (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 69/2003, de 10 de Maio); Cova do Viriato (Resoluo do
Conselho de Ministros n. 42/2004, de 31 de Maro); Divor (Resoluo
do Conselho de Ministros n. 115/2005, de 6 de Julho); Enxo (Resoluo do Conselho de Ministros n. 167/2006, de 15 de Dezembro);
Fonte Serne (Resoluo do Conselho de Ministros n. 15/2007, de 31
de Janeiro); Gameiro (Despacho Conjunto de 17 de Agosto de 1993)
Maranho (Resoluo do Conselho de Ministros n. 117/99, de 6 de
Outubro); Montargil (Resoluo do Conselho de Ministros n. 94/2002,
de 8 de Maio); Monte Novo (Resoluo do Conselho de Ministros n.
120/2003, de 14 de Agosto); Monte da Rocha (Resoluo do Conselho
de Ministros n. 154/2003, de 29 de Setembro); Pego do Altar (Resoluo do Conselho de Ministros n. 35/2005, de 24 de Fevereiro); Pvoa e
Meadas (Resoluo do Conselho de Ministros n. 37/98, de 9 de Maro);
Rgua e Carrapatelo (Resoluo do Conselho de Ministros n. 62/2002,
de 23 de Maro); Santa gueda e Pisco (Resoluo do Conselho de
Ministros n. 107/2005, de 28 de Junho); Tapada Grande (Resoluo do
Conselho de Ministros n. 114/2005, de 4 de Julho); Vigia (Resoluo
do Conselho de Ministros n. 50/98, de 20 de Abril) e Vilar (Resoluo
do Conselho de Ministros n. 158/2004, de 5 de Novembro).
3.4. Planos Regionais de Ordenamento do Territrio (PROT)
3.4.1. Noo: os PROT so instrumentos que definem a estratgia regional de desenvolvimento territorial que integram as opes
estabelecidas a nvel nacional e considerando as estratgias municipais
de desenvolvimento local e constituem o quadro de referncia para a
elaborao dos planos municipais de ordenamento do territrio (artigo
51., n. 1).
3.4.2. mbito territorial: o PROT abrange, em princpio, a rea
correspondente respectiva CCDR que o elabora, mas esta pode propor
37
ao Governo que o PROT seja estruturado em unidades de planeamento

sub-regionais integradas na respectiva rea de actuao susceptveis de
elaborao e aprovao faseada (artigo 51., n. 3).
3.4.3. Objectivos: os PROT tm por objectivo desenvolver, no
mbito regional, as opes constantes do PNPOT e dos planos sectoriais; traduzir, em termos espaciais, os grandes objectivos de desenvolvimento econmico e social sustentvel formulados no plano de desenvolvimento regional; equacionar medidas tendentes atenuao das
assimetrias de desenvolvimento intraregional; e servir de base formulao da estratgia nacional de ordenamento territorial e de quadro
de referncia para a elaborao de planos especiais, intermunicipais e
municipais de ordenamento do territrio (artigo 52.).
3.4.4. Contedo material e documental: no que diz respeito ao
contedo material do PROT, ele define um modelo territorial de organizao do territrio regional, estabelecendo, nomeadamente, a estrutura regional do sistema urbano, das redes, das infra-estruturas e
dos equipamentos de interesse regional, assegurando a salvaguarda e
a valorizao das reas de interesse nacional em termos econmicos,
agrcolas, florestais, ambientais e patrimoniais. Define ainda os objectivos e os princpios assumidos a nvel regional quanto localizao
das actividades e dos grandes investimentos pblicos; as medidas de
articulao, a nvel regional, das polticas estabelecidas no PNPOT
e nos planos sectoriais preexistentes, e das polticas de relevncia regional contidas nos planos intermunicipais e nos planos municipais de
ordenamento do territrio abrangidos; bem como a poltica regional
em matria ambiental, incluindo a delimitao da estrutura regional
de proteco e valorizao ambiental e a recepo, a nvel regional,
das polticas e das medidas estabelecidas nos planos especiais de ordenamento do territrio. Por fim, o PROT define ainda as directrizes
relativas aos regimes territoriais definidos ao abrigo de lei especial,
designadamente, reas de reserva agrcola, domnio hdrico, reserva
ecolgica e zonas de risco e medidas especficas de proteco e conservao do patrimnio histrico e cultural.
No que concerne ao seu contedo documental, constitudo por
trs grandes grupos de documentos. Em primeiro lugar, pelas opes
38
estratgicas, normas orientadoras e um conjunto de peas grficas

ilustrativas das orientaes substantivas nele definidas. Em segundo
lugar, por um esquema representando o modelo territorial proposto,
com identificao dos principais sistemas, redes e articulaes de nvel
regional. Por fim, o PROT acompanhado por um relatrio que contm
os estudos sobre a caracterizao biofsica, a dinmica demogrfica, a
estrutura de povoamento e as perspectivas de desenvolvimento econmico, social e cultural da regio; a definio de unidades de paisagem;
a estrutura regional de proteco e valorizao ambiental; a identificao dos espaos agrcolas e florestais com relevncia para a estratgia
regional de desenvolvimento rural; a representao das redes de acessibilidades e dos equipamentos; o programa de execuo com disposies indicativas sobre a realizao das obras pblicas a efectuar na
regio, bem como de outros objectivos e aces de interesse regional,
indicando as entidades responsveis pela respectiva concretizao e a
identificao das fontes e estimativa de meios financeiros (artigo 54.).
Os PROT so ainda acompanhados de um relatrio ambiental,
por se encontrarem sempre sujeitos a avaliao ambiental estratgica.
3.4.5. Elaborao: a elaborao do PROT compete CCDR na
sequncia de proposta aprovada pelo Governo por Resoluo de Conselho de Ministros (artigo 55.), sendo acompanhada por uma comisso
consultiva (artigo 56.).
O PROT est sujeito a um perodo formal de discusso pblica
(artigo 58.) e aprovado por Resoluo do Conselho de Ministros,
sendo esta publicada na I.a Srie do Dirio da Repblica e objecto de
publicao em dois jornais dirios, num semanrio de grande expanso
nacional e na pgina Internet do Governo [artigos 148., n. 2, alnea
g), e 149., n. 1] e depositado na Direco-Geral de Ordenamento do
Territrio e Desenvolvimento Urbano (artigo 150.).
3.4.6. Eficcia jurdica: as normas dos planos regionais vinculam, por um lado, o ente pblico que o aprova (o Estado), bem como
todas as entidades pblicas. Trata-se, por isso, de um plano que se enquadra nos conceitos de autoplanificao e de heteroplanificao. No
conjunto das entidades pblicas que devem obedincia aos planos regionais esto os municpios, que devem respeitar, na elaborao dos
39
planos municipais de ordenamento do territrio, as suas normas e os

princpios.
No vinculam, no entanto, de um modo directo e imediato, os
particulares dado que as suas normas apenas definem o quadro estratgico, as directrizes orientadoras de carcter genrico, e as orientaes
para o ordenamento do territrio. Deste modo, tendo um grau analtico
pouco denso, as suas disposies no podem servir de base para decises concretas da Administrao em relao aos particulares.
No obstante este facto, possvel descortinar nos planos regionais normas com um maior grau de preciso, como as que identificam
a rede regional de infra-estruturas e a rede regional de equipamentos,
que tm, em regra, uma espacializao (territorializao) relativamente precisa. Estas no podem, no entanto, ser opostas aos particulares,
designadamente para impedir que estes levem a cabo utilizaes ou
ocupaes dos solos incompatveis com elas, dado o carcter no vinculativo das respectivas normas em relao a eles.
A imposio de tais regras apenas poder operar com a sua integrao nos planos municipais de ordenamento do territrio, a qual ser
efectivada por intermdio de uma alterao destes por adaptao (cfr.
n. 2 do artigo 59. e alnea c) do n. 1 do artigo 97.).
3.4.7. Ponto da situao: dos vrios PROT mais recentemente
previstos (Algarve, Norte, Centro, Alentejo e Oeste e Vale do Tejo),
apenas dois se encontram j em vigor: o do Algarve (Resoluo do
Conselho de Ministros n. 102/2007, de 3 de Agosto, rectificado pela
Declarao de Rectificao n. 85-C/2007, de 2 de Outubro) e o do
Oeste e Vale do Tejo (Resoluo do Conselho de Ministros n. 64A/2009, de 6 de Agosto, e Declarao de Rectificao n. 71-A/2009,
de 2 de Outubro).
O da rea Metropolitana de Lisboa (aprovado pela Resoluo
do Conselho de Ministros n. 68/2002, de 8 de Abril, e alterado pela
Resoluo do Conselho de Ministros n. 13/2007, de 24 de Janeiro) encontra-se em curso de reviso.
Para alm destes, encontram-se ainda em vigor os planos regionais de ordenamento do territrio da Zona Envolvente da Albufeira do
Alqueva (Resoluo do Conselho de Ministros n. 70/2002, de 9 de
Abril); da Zona dos Mrmores (Resoluo do Conselho de Ministros
40
n. 93/2002, de 23 de Maro), da Zona Envolvente do Douro (Decreto

Regulamentar n. 60/91, de 20 de Outubro); do Litoral Alentejano (Decreto Regulamentar n. 26/93, de 27 de Agosto) e da Zona Envolvente
das Albufeiras da Aguieira Coio e Fronhas (Decreto Regulamentar
n. 22/92, de 25 de Setembro, rectificado pela Declarao de Rectificao n. 187/92, de 31 de Outubro).
3.5. Os Planos Intermunicipais de Ordenamento do Territrio
3.5.1. Noo: os planos intermunicipais so um instrumento de
desenvolvimento territorial que asseguram a articulao entre o plano
regional e os planos municipais de ordenamento do territrio, no caso de
reas territoriais que, pela interdependncia dos seus elementos estruturantes, necessitam de uma coordenao integrada (artigo 60., n. 1).
3.5.2. mbito territorial: os planos intermunicipais abrangem a
totalidade ou parte de reas territoriais pertencentes a dois ou mais
municpios vizinhos (artigo 60., n. 2).
3.5.3. Objectivos: os planos intermunicipais visam articular estratgias de desenvolvimento econmico e social dos municpios envolvidos, designadamente a nvel da estratgia intermunicipal de proteco
da natureza e da garantia da qualidade ambiental; o estabelecimento
de objectivos de racionalizao do povoamento a mdio e longo prazo; a definio de objectivos em matria de acesso a equipamentos e
servios pblicos; e a coordenao da incidncia intermunicipal dos
projectos de redes, equipamentos, infra-estruturas e distribuio das
actividades industriais, tursticas, comerciais e de servides constantes
do PNPOT, dos planos regionais de ordenamento do territrio e dos
planos sectoriais aplicveis (artigo 61.).
3.5.4. Contedo material e documental: os planos intermunicipais estabelecem as directrizes para o uso integrado do territrio
abrangido, a definio das redes intermunicipais de infra-estruturas,
de equipamentos, de transportes e de servios e os padres mnimos a
atingir em matria ambiental (artigo 62.).
Os planos intermunicipais so constitudos por um relatrio e
por um conjunto de peas grficas ilustrativas das orientaes subs41
tantivas, podendo ser acompanhados, em funo dos respectivos mbito e objectivos, por uma planta de enquadramento, abrangendo a rea
de interveno e a restante rea abrangida de todos os municpios; a
identificao dos valores culturais e naturais a proteger; a identificao dos espaos agrcolas e florestais com relevncia para a estratgia
intermunicipal de desenvolvimento rural. So ainda constitudos por
programas de aco territorial relativos, designadamente, execuo
das obras pblicas determinadas pelo plano e por um plano de financiamento (artigo 63.).
3.5.5. Elaborao: os planos intermunicipais so elaborados pelos municpios associados para o efeito ou por associaes de municpios, aps aprovao da sua proposta pelas respectivas assembleias municipais interessadas ou pela assembleia intermunicipal (artigo 64.).
O acompanhamento feito por numa comisso consultiva aplicando-se, quanto ao restante do acompanhamento, concertao e
participao, com as necessrias adaptaes, as regras relativas plano
director municipal (artigo 65.).
Significa que, pese embora estarmos perante um instrumento de
desenvolvimento territorial no directamente vinculativo dos particulares, o legislador optou por, no que concerne a este aspecto, o sujeitar
s regras prprias dos planos directores municipais directamente vinculativos daqueles, o que parece ter lgica pelo facto de, tal como estes,
a sua elaborao e aprovao ter uma base municipal.
Concluda a verso final, a proposta do plano intermunicipal
objecto de parecer da CCDR que se pronuncia apenas sobre a conformidade com as disposies legais e regulamentares vigentes e a compatibilidade ou conformidade com instrumentos de gesto territorial
eficazes, embora o referido parecer no tenha carcter vinculativo (artigo 66.).
Os planos intermunicipais so aprovados por deliberao das assembleias municipais interessadas quando se trate de municpios associados para o efeito, ou por deliberao da assembleia intermunicipal,
aps audio de todas as assembleias municipais envolvidas, no caso
de associao de municpios (artigo 67.). sua publicao e depsito
aplica-se as disposies constantes dos artigos 148. a 151..
42
3.5.6. Eficcia jurdica: os planos intermunicipais vinculam todas as entidades pblicas mas no so directamente vinculativos para
os particulares (artigo 3., n. 1).
3.5.7. Situao actual quanto aos Planos Intermunicipais: at ao
momento foi apenas aprovado o Plano Intermunicipal de Ordenamento
do Territrio do Alto Douro Vinhateiro, ratificado pela Resoluo do
Conselho de Ministros n. 150/2003, de 22 de Setembro.
3.6. Planos Municipais de Ordenamento do Territrio
3.6.1. Noo e tipos: os planos municipais de ordenamento do
territrio so instrumentos de natureza regulamentar que estabelecem
o regime de uso do solo, definindo modelos de evoluo previsvel da
ocupao humana e da organizao das redes e sistemas urbanos e, na
escala adequada, parmetros de aproveitamento do solo e de garantia
de qualidade ambiental (artigo 69.). O regime de usos do solo definido nos planos municipais atravs das tarefas da respectiva classificao
e qualificao. Pela primeira, o plano define o destino bsico dos solos,
atravs da reconduo das vrias parcelas s classes do solo urbano e
rural. Pela segunda, o plano municipal determina, dentro de cada uma
daquelas classes, as diversas categorias em funo do uso dominante
nelas admitido (isto , do uso que predominantemente pode ser instalado e desenvolvido), fixando os respectivos uso e, quando possvel,
edificabilidade (artigos 71. a 73.) (31).
So categorias de solos rurais, os espaos agrcolas ou florestais
afectos produo ou conservao; os espaos de explorao mineira, os espaos afectos a actividades industriais directamente ligadas s
utilizaes anteriores; os espaos naturais e os espaos destinados a infra-estruturas ou a outro tipo de ocupao humana que no impliquem
a classificao como solo urbano, designadamente, permitindo usos
mltiplos em actividades compatveis com espaos agrcolas, florestais
(31) No obstante as tarefas de classificao e qualificao dos solos envolvam uma ampla margem de discricionariedade por parte dos municpios, esta encontra-se condicionada pelo
Decreto Regulamentar n. 11/2009 que fixa os critrios gerais (uniformes) a que os municpios
se devem ater para o efeito.
43
ou naturais (cfr. n. 2 do artigo 73.). No que concerne ao solo urbano,

o mesmo integra ora categorias funcionais (estabelecidas em funo
da utilizao dominante (32)) ora categorias operativas, estas ltimas
estabelecidas para efeitos de execuo do plano, com base no grau de
urbanizao do solo, do grau de consolidao morfo-tipolgica e na
programao da urbanizao e edificao (33).
Dada esta importante tarefa, os planos municipais de ordenamento do territrio apresentam-se como instrumentos de carcter global e de regulao normal de ocupao do espao, isto , de tratamento
tendencialmente total e integrado da sua rea de interveno.
A categoria genrica dos planos municipais de ordenamento do
territrio integra os seguintes tipos: planos directores municipais (artigos 84. e segs.), planos de urbanizao (artigos 87. e segs.) e planos
de pormenor (artigos 90. e segs.). Estes ltimos, por sua vez, podem
ainda adoptar modalidades especficas, s quais o legislador associa
contedos materiais prprios em funo de determinadas finalidades
correspondentes a regimes legais relativos salvaguarda de certos interesses pblicos: os planos de pormenor de salvaguarda, os planos de
(32) Nos termos do Decreto Regulamentar n. 11/2009 (artigo 21.), so as seguintes as

categorias de solo urbano: espaos centrais reas que se destinam a desempenhar funes de
centralidade para o conjunto do aglomerado urbano, com concentrao de actividades tercirias e funes residenciais ; espaos residenciais reas que se destinam preferencialmente
a funes residenciais, podendo acolher outros usos desde que compatveis com a utilizao
dominante ; espaos de actividades econmicas reas que se destinam preferencialmente ao
acolhimento de actividades econmicas com especiais necessidades de afectao e organizao
do espao urbano ; espaos verdes reas com funes de equilbrio ecolgico e de acolhimento de actividades ao ar livre de recreio, lazer, desporto e cultura, agrcolas ou florestais,
coincidindo no todo ou em parte com a estrutura ecolgica municipal ; espaos de uso especial
reas destinadas a equipamentos ou infra-estruturas estruturantes ou a outros usos especficos, nomeadamente de recreio, lazer e turismo, devendo as suas funes ser mencionadas
na designao das correspondentes categorias ou subcategorias ; espaos urbanos de baixa
densidade reas edificadas com usos mistos s quais o plano municipal de ordenamento do
territrio atribui funes urbanas prevalecentes e que devem ser objecto de um regime de uso do
solo que garanta o seu ordenamento numa ptica de sustentabilidade e a sua infra-estruturao
com recurso a solues apropriadas.
(33) De acordo com o disposto no artigo 22. do referido decreto regulamentar, integram as categorias operativas do solo urbano o solo urbanizado (o que se encontra dotado de
todas as infra-estruturas urbanas e servido por equipamentos de utilizao colectiva) e o solo
urbanizvel (o que de destina expanso urbana e no qual a ocupao sempre precedida de
urbanizao e que no RJIGT tem a designao de solo de urbanizao programada e acrescentando s categorias dos solos urbanos os que se encontram afectos estrutura ecolgica urbana
(cfr. n. 4 do artigo 73.)
44
interveno em espao rural e os planos de pormenor de reabilitao

urbana (artigo 91.-A).
3.6.2. mbito espacial: o plano director municipal estabelece a
estrutura espacial de todo o territrio municipal, constituindo uma sntese da estratgia de desenvolvimento e ordenamento local prosseguida, integrando opes de mbito nacional e regional com incidncia na
respectiva rea de interveno (artigo 84., n. 1).
O plano de urbanizao define a organizao espacial de parte
determinada do territrio municipal integrada no permetro urbano,
podendo englobar solo rural complementar que exija uma interveno integrada de planeamento [alnea a) do n. 2 do artigo 87.]. Aps
as alteraes legislativas promovidas ao RJIGT pelo Decreto-Lei n.
316/2007, de 19 de Setembro, os planos de urbanizao podem agora
incidir tambm sobre outras reas do territrio municipal (solo rural)
que, de acordo com os objectivos e prioridades do plano director municipal, possam ser destinadas a usos e funes urbanas, como sucede
com reas destinadas a parques industriais, logsticos ou de servios e
ainda a empreendimentos tursticos e equipamentos e infra-estruturas
associadas, sem que tal implique uma reclassificao do solo como urbano [alnea b) do n. 2 do artigo 87.].
Por fim, o plano de pormenor desenvolve e concretiza propostas
de organizao espacial de qualquer rea especfica do territrio municipal que apresente continuidade fsica, rea essa que pode ser mais
extensa ou mais limitada em funo dos objectivos que se pretendam
atingir (artigo 90.).
3.6.3. As funes dos planos municipais de ordenamento do territrio: so vrias as funes que se podem apontar aos planos municipais. A primeira consiste na inventariao da realidade existente. Todos
os planos devem fazer um levantamento da situao existente e respectivas causas no que concerne utilizao do territrio a que se aplica,
ou seja, devem fazer a caracterizao dos solos, dos subsolos e dos recursos hdricos; o estudo dos aspectos de carcter econmico; a anlise
social dos aglomerados urbanos e da rede urbana da rea em causa, etc.
Esta importante funo decorre, desde logo, do artigo 4. ao
definir que os instrumentos de gesto territorial devem explicitar os
45
fundamentos das respectivas previses com base no conhecimento sistematicamente adquirido das caractersticas fsicas e morfolgicas do
territrio; dos recursos naturais e do patrimnio arquitectnico e arqueolgico; da dinmica demogrfica e migratria; das transformaes
econmicas, sociais, culturais e ambientais; das assimetrias regionais e
das condies de acesso s infra-estruturas, aos servios e s funes
urbanas. Neste sentido, o plano director municipal deve integrar, no seu
contedo material, entre outros aspectos, a caracterizao econmica,
social e biofsica da rea de interveno, bem como a identificao das
redes urbana, viria, de transportes e de equipamentos de educao, de
sade, de abastecimento pblico e de segurana, bem como os sistemas
de comunicaes, de abastecimento de energia, de captao de tratamento e abastecimento de gua, de drenagem e tratamento de efluentes
e de recolha, depsito e tratamento de resduos [artigo 85., alneas a) e
b)], dele constando ainda uma planta de condicionantes que identifica
as servides e restries de utilidade pblica em vigor [artigo 86., n.
1, alnea c)] e estudos de caracterizao do territrio municipal [artigo
86., n. 2, alnea a)].
Por sua vez, os planos de urbanizao e os planos de pormenor
devem conter, tal como o plano director municipal, uma planta de condicionantes [artigos 89., n. 1, alnea c), e 92., n. 1, alnea c)], devendo
ainda definir e caracterizar a rea de interveno, identificando valores
culturais e naturais a proteger [artigos 88., alnea a), e 91., n. 1, alnea a)].
Uma outra importante tarefa dos planos municipais a conformao do territrio j que por seu intermdio que se define a localizao das vrias funes e das actividades humanas sobre o mesmo
(atravs das tarefas da classificao e qualificao dos solos). Para uma
parte da doutrina, esta funo tem implcita uma outra: a da conformao do direito de propriedade, j que ao determinar a localizao das
actividades (e definindo, assim, o que se pode ou no fazer em cada
parcela dos territrio), o plano define o contedo do direito de propriedade, isto , as respectivas faculdades (34).
(34) Sobre a relao estrita entre estas duas funes, cfr. Fernando A lves Correia,
Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 366 e segs.
Em sentido contrrio se pronuncia Gonalo R eino Pires, por considerar que as tarefas
de classificao e qualificao dos solos so tarefas eminentemente reais definidoras do estatu-
46
A funo conformadora do territrio (e, para quem assim o entenda, sobre o direito de propriedade dos solos) exercida pelos planos
vai aumentando a sua intensidade e eficcia vinculativa medida que
os planos vo sendo mais concretos.
Por fim, uma outra importante tarefa dos planos municipais consiste na definio das bases para a gesto do territrio (35) definindo o
quando e o modo da concretizao das suas disposies opes, isto ,
os termos da respectiva execuo.
Por isso, os planos directores municipais e os planos de urbanizao contm um programa, do qual constam as disposies indicativas sobre a execuo das intervenes municipais previstas bem como
sobre os meios de financiamento das mesmas [artigos 86., n. 2, alnea
d), e 89., n. 2, alnea c)], e que os planos de pormenor contm um programa de execuo das aces previstas e um plano de financiamento
respectivo [artigo 92., n. 2, alnea d)].
Por outro lado, o plano director municipal deve definir unidades
operativas de planeamento e gesto, para efeitos de programao da
execuo do plano, estabelecendo para cada uma das mesmas os respectivos objectivos [artigo 85., alnea l)]. Da mesma forma, os planos
de urbanizao definem unidades operativas de planeamento e gesto
artigo 88., alnea i) , e os planos de pormenor identificam o sistema de
execuo a utilizar na rea de interveno [artigo 91., n. 1, alnea j)] (36).
to jurdico de uma coisa, apenas indirectamente incidindo sobre a esfera jurdica do particular, a
qual somente afectada por intermdio de actuaes administrativas posteriores que, fundadas
nos planos, actuem sobre os direitos de propriedade privada ou sobre direitos de outra natureza.
Cfr. Gonalo R eino Pires, A Classificao e a Qualificao dos Solos por Planos Municipais
de Ordenamento do Territrio. Contributo para o seu Regime Substantivo e para a Determinao do Regime da sua Impugnao Contenciosa, Dissertao de Mestrado em Cincias
Jurdico-Polticas, 2005, policopiado, pp. 398 e segs.
(35) Gesto do territrio ou gesto urbanstica toda a actividade de interveno nos
solos e de desenvolvimento da sua ocupao. Trata-se de um aspecto dinmico do direito do
urbanismo.
(36) De forma a garantir o cabal cumprimento desta especfica funo dos planos municipais, o Decreto Regulamentar n. 11/2209 determina, no seu artigo 22., que a programao da
urbanizao do solo, que se processa atravs da delimitao de unidades de execuo, pressupe
a prvia inscrio do correspondente programa de execuo no plano de actividades municipal
e, quando aplicvel, no oramento municipal. Mais, determina, no seu n. 3, que a delimitao
num plano municipal de ordenamento do territrio de solo urbanizvel implica para o municpio
a obrigao de promover a sua urbanizao durante o perodo a que respeita a respectiva programao, bem como a responsabilidade de garantir os meios tcnicos e financeiros necessrios
para esse efeito, quer por recursos prprios devidamente inscritos nos planos de actividades e
nos oramentos municipais, quer por recurso contratualizao com os interessados.
47
Ora, tudo isto significa que o plano visa, no apenas, a sistematizao do que j existe, mas tambm a normatividade do desenvolvimento futuro (37).
Podemos afirmar, neste sentido, com o professor Toms R mon-Fernndez, que o plano urbanstico assume uma dupla natureza
enquanto instrumento jurdico: , por um lado, um instrumento esttico, cuja funo consiste na determinao normativa do regime de
uso, transformao, classificao e ocupao dos solos, tendo, por outro lado, uma vocao de cumprimento, pelo que absolutamente
imprescindvel contempl-lo no seu aspecto dinmico, como algo que
caminha em direco sua realizao efectiva (38).
Com isto quer afirmar-se que o plano urbanstico existe essencialmente para ser cumprido, sob pena de se tornar num instrumento
morto. O que implica a necessidade de transformar em obras as normas
do plano, atravs da realizao de operaes urbansticas por ele previstas e que com ele se conformem.
Isto significa que o problema de execuo dos planos urbansticos se torna cada vez mais no centro da realidade do direito do urbanismo, j que por seu intermdio que se efectiva a concretizao do
modelo de ocupao dos solos neles estabelecido.
3.6.4. Contedo material: o plano director municipal tem por
funo o estabelecimento da estratgia de desenvolvimento territorial,
da poltica municipal de ordenamento do territrio e de urbanismo e
das demais polticas urbanas, integrando e articulando as orientaes
(37) Federico Spantigati, Manual de Derecho Urbanistico (trad. Espanhola), Madrid,

Montecorvo, 1973.
(38) Toms R mon fernndez, Manual de Derecho Urbanistico, 21.a ed., Madrid, La
Ley, 2008, p. 156. De resto, a ideia do plano como um instrumento dinmico que tende essencialmente sua execuo, vem na esteira do desenvolvimento do prprio conceito do direito
do urbanismo. A passagem de um urbanismo de regulamentao ou de salvaguarda para um
urbanismo operacional tem vindo a acentuar-se nos ltimos anos, conduzindo a um direito que
compreende, no s o estabelecimento de regras de planificao, mas que visa igualmente a sua
prpria realizao. Vide, Diogo Freitas do A maral, Aspectos Jurdicos do Ordenamento do
Territrio, Urbanismo e Habitao (sumrios das lies proferidas na cadeira de Direito Administrativo do 2. ano da Licenciatura em Direito da Universidade de Lisboa, em 1970-71), p. 12;
A ndr de Laubadre, Lvolution de la Notion Juridique de lUrbanisme, in Revue Juridique
et conomique du Sud-Ouest, Bordeaux, 1963, pp. 69 e segs; A ndr Hubert Mesnard, Les
Instruments Juridiques de Planification Urbaine, in Droit et Ville, n. 34, 1992, p. 125.
48
estabelecidas pelos instrumentos de gesto territorial de mbito nacional e regional e estabelecendo o modelo de organizao espacial do
territrio municipal. Apresenta-se, assim, como um instrumento de
matriz hbrida, simultaneamente estratgico faceta reforada pelos
Decretos-Lei n.os 310/2003 e 316/2007 , e regulamentar no sentido
de que lhe compete a especificao qualitativa e quantitativa dos ndices, indicadores e parmetros de referncia de uso do solo que, na
ausncia de planos mais concretos, sero aplicveis de forma supletiva.
Surgem, assim, como instrumentos que visam enquadrar e ser concretizados pelos demais planos de mbito municipal, em vez de serem
orientados para a gesto urbanstica concreta (39). Por isso, determina o
n. 2 do artigo 84. serem os mesmos instrumentos de referncia para
os demais planos municipais e para o estabelecimento de programas de
aco territorial, bem como para o desenvolvimento das intervenes
sectoriais da Administrao do Estado no territrio do municpio.
Do ponto de vista do seu contedo material, o plano director
municipal define um modelo de organizao municipal do territrio
estabelecendo, nomeadamente, a caracterizao econmica, social e
biofsica da rea de interveno; a definio e caracterizao da rea
de interveno; a definio dos sistemas de proteco dos valores e recursos naturais, culturais, agrcolas e florestais, identificando a estrutura ecolgica municipal; os objectivos de desenvolvimento estratgico
a prosseguir e os critrios de sustentabilidade a adoptar, bem como os
meios disponveis e as aces propostas; a referenciao espacial dos
usos e das actividades; a identificao das reas e a definio de estratgias de localizao, distribuio e desenvolvimento das actividades
industriais, tursticas, comerciais e de servios; a definio de estratgias para o espao rural identificando aptides, potencialidades e referncias aos usos mltiplos possveis; a identificao e delimitao dos
permetros urbanos; a definio de programas na rea habitacional; a
(39) Ainda mesmo na sua configurao anterior, j se vinha afirmando no serem os

PDM os instrumentos de planeamento que mais favorecem uma correcta gesto urbanstica
do territrio municipal dada a escala a que so elaborados, o que lhes permite praticamente
delimitar apenas permetros urbanos e aglomerados, dificultando a apreciao de loteamentos e edificaes, cujas orientaes s podem emanar de forma mais precisa de planos
de escala inferior: de urbanizao e de pormenor. Cfr. A ntnio Jos M agalhes Cardoso,
Gesto Territorial, Coimbra, 2001, pp. 6-7.
49
especificao qualitativa e quantitativa dos ndices, indicadores e parmetros de referncia urbansticos ou de ordenamento a estabelecer em
plano de urbanizao e de pormenor, bem como os de natureza supletiva aplicveis na ausncia destes; a definio de unidades operativas de
planeamento e gesto para efeitos de programao e execuo do plano; a programao e execuo das opes de ordenamento estabelecidas; a identificao de condicionantes; as condies de actuao sobre
reas crticas, situaes de emergncia ou de excepo bem como reas
degradadas em geral; as condies de reconverso das reas urbanas
de gnese ilegal; a identificao das reas de interesse pblico para
efeitos de expropriao; os critrios de definio de reas de cedncia e respectiva gesto; os critrios de perequao compensatria de
benefcios e encargos decorrentes da gesto urbanstica a concretizar
nos instrumentos de planeamento previstos nas unidades operativas de
planeamento e gesto; a articulao do modelo de organizao municipal do territrio com a disciplina consagrada nos demais instrumentos
de gesto territorial aplicveis e o prazo de vigncia e as condies de
reviso (artigo 85.).
Por sua vez, os planos de urbanizao, apresentam-se como instrumentos de planeamento municipal cuja caracterizao no depende
j, como vimos, da rea territorial a que se aplicam (o permetro urbano), tendo antes passado a assentar nas finalidades que regulamentam:
finalidades urbanas. Passaram, assim, a assumir uma funo de estruturao de uma determinada rea do territrio municipal, independentemente de se tratar de solo urbano ou rural, destinando-se a articular
funes e redes sobre a sua rea de interveno, estruturando o espao,
definindo regimes de uso do solo e critrios para a respectiva transformao e estabelecendo, ainda, uma programao para a sua ocupao (40).
Nos termos da lei, o plano de urbanizao prossegue o equilbrio
da composio urbanstica estabelecendo nomeadamente, a definio
da caracterizao da rea de interveno identificando os valores culturais e naturais a proteger; a concepo geral da organizao urbana
a partir da qualificao do solo, definindo a rede viria estruturante,
a localizao de equipamentos de uso e interesse colectivo, a estrutu(40) Neste sentido, vide Guia das alteraes ao Regime Jurdico dos Instrumentos de
Gesto Territorial, DGOTDU, 2007, Documentos de Orientao 03/2007.
50
ra ecolgica, bem como o sistema urbano de circulao de transporte

pblico e privado e de estacionamento; a definio do zonamento para
a localizao das diversas funes urbanas, designadamente habitacionais, comerciais, tursticas, de servios e industriais, e tambm a
identificao das reas a recuperar ou reconverter; a adequao do
permetro urbano definido no plano director municipal em funo do
zonamento e da concepo geral da organizao urbana definidos; os
indicadores e os parmetros urbansticos aplicveis a cada uma das
categorias e as subcategorias de espaos; a estruturao das aces de
perequao compensatria a desenvolver nas reas de interveno; e as
unidades operativas de planeamento e gesto (artigo 88.).
De todos, o plano de pormenor foi aquele que mais alteraes
sofreu do ponto de vista da sua caracterizao material. De entre os
planos municipais, ele o que apresenta um contedo mais concreto,
designadamente, por incidir sobre reas territoriais menos abrangentes.
Cabe-lhe, com efeito, entre outras funes, desenvolver e concretizar detalhadamente propostas de organizao espacial de qualquer rea especfica do territrio municipal; definir o desenho urbano,
parmetros urbansticos e indicadores relativos s cores e materiais;
identificar as operaes de demolio, conservao e reabilitao de
edificaes existentes; estabelecer a estruturao das aces de perequao compensatria e indicar o sistema de execuo que deve ser
utilizado na totalidade ou em partes da rea global coberta pelo plano
(artigo 91. do RJIGT).
este o plano que procede a uma concreta e exaustiva definio
da situao fundiria da rea de interveno, actuando sobre ela e permitindo proceder, quando necessrio, sua transformao, razo pela
qual o plano de pormenor o instrumento de planeamento territorial
que, pela caracterizao feita, maiores consequncias determinar na
conformao do territrio e do direito de propriedade sobre os solos
dos respectivos proprietrios (41).
(41) Esta mesma dimenso conformadora e constitutiva dos planos de pormenor confirmada pelo disposto no Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao (aprovado pelo Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, e alterado sucessivamente pelo Decreto-Lei n. 177/2001,
de 4 de Junho, pela Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro,
pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n. 116/2008, de 4 de Junho)
que, nos termos do seu artigo 4., faz corresponder a figura procedimental mais aligeirada e
51
No que diz respeito a este tipo de planos municipais, o legislador

reconhece-lhes agora um contedo material mais flexvel (e, por isso,
mais variado), no que depende das condies da rea territorial a que
se aplica (que ter de ser uma rea contgua do territrio municipal) e
dos objectivos que com o mesmo os municpios pretendem alcanar
(objectivos esses explicitados nos respectivos termos de referncia e
na deliberao da sua elaborao). Por esse motivo, deixou de fazer
sentido a referncia expressa aos planos de pormenor com contedo
simplificado: o contedo do plano de pormenor h-de depender sempre
da conjugao daqueles dois factores, pelo que um contedo simplificado pode ser o contedo normal de um plano de pormenor. Assim,
se o objectivo do municpio for o de intervir numa rua (rea territorial)
para regular os alinhamentos e as crceas dos edifcios nelas implantados e a implantar (objectivos), o plano de pormenor assumir a configurao de um plano de alinhamentos e crceas, no tendo de constar
do mesmo outras prescries ou parmetros para alm destes. Atenta a
rea territorial de interveno e os objectivos que com ele se pretendem
alcanar, o plano de alinhamentos e crceas apresenta-se, assim, como
um plano de pormenor normal.
O que se prev agora , como se referiu, modalidades especficas
de planos de pormenor, aos quais o legislador associa contedos materiais prprios em funo de determinadas finalidades correspondentes
a regimes legais relativos salvaguarda de certos interesses pblicos.
So eles os planos de pormenor de salvaguarda, os planos de interveno em espao rural e os planos de pormenor de reabilitao urbana.
Os planos de pormenor de salvaguarda estabelecem as orientaes estratgicas de actuao e as regras de uso e ocupao do solo e
edifcios necessrias preservao e valorizao do patrimnio cultural
existente na sua rea de interveno, desenvolvendo as restries e os
efeitos estabelecidos pela classificao do bem imvel e pela zona especial de proteco, podendo abranger solo rural e solo urbano corresponclere da comunicao prvia da realizao de operaes urbansticas (anteriormente autorizao) s reas cobertas por plano de pormenor que contenha a maioria das menes previstas no
artigo 91. do RJIGT. O desencadeamento de procedimentos de controlo preventivo das operaes de transformao fundiria previstas nos planos de pormenor mesmo desnecessrio em
certas circunstncias quando se trate de planos de pormenor com efeitos registais [cfr. artigo
92.-A do RJIGT, em especial, os seus n.os 3 e 10 do artigo 131.].
52
dente totalidade ou parte de um bem imvel classificado e respectiva

zona de proteco (cfr. Decreto-Lei n. 309/2009, de 23 de Outubro).
Por sua vez, os projectos de interveno em espao rural esto
essencialmente destinados a regular a urbanizao, a edificao e os
usos complementares s actividades autorizadas em solo rural, que no
so apenas agrcolas, mas podem ser tambm urbanas, como as tursticas, tendo deixado de privilegiar o ordenamento do solo rural.
Por fim, os planos de pormenor de reabilitao urbana incidem
sobre uma rea do territrio municipal que, em virtude da insuficincia,
degradao ou obsolescncia dos edifcios, das infra-estruturas, dos
equipamentos de utilizao colectiva e dos espaos urbanos e verdes,
designadamente no que se refere s suas condies de uso, solidez, segurana, esttica ou salubridade, justifique uma interveno integrada,
podendo corresponder a reas e centros histricos, patrimnio cultural
imvel classificado ou em vias de classificao e respectivas zonas de
proteco, reas urbanas degradadas ou zonas urbanas consolidadas.
Estes encontram a sua regulamentao especfica no Decreto-Lei n.
307/2009, de 23 de Outubro, que aprovou o Regime Jurdico da Reabilitao Urbana.
Particularmente inovatrio no que concerne ao regime dos planos de pormenor o facto de os mesmos, em certas condies, poderem proceder directamente transformao fundiria da sua rea de
incidncia, dispensando posteriores actos de controlo preventivo das
operaes urbansticas que a visam alcanar (artigos 92.-A e 131., n.
10). Com efeito, est agora prevista, de forma expressa na lei, a possibilidade de os planos de pormenor com um contedo suficientemente denso (que identifica com preciso as operaes a concretizar ou
seja, que contm as mesmas prescries que um alvar de loteamento),
poderem fundar directamente operaes de transformao fundiria,
relevantes para efeitos de registo predial e inscrio dos novos prdios
assim constitudos (cfr. artigos 92.-A e 92.-B), dispensando-se, nestes
casos, um subsequente procedimento administrativo de controlo prvio
em sede de licenciamento ou de aprovao de operao de loteamento
ou de reparcelamento, sendo bastante, para proceder transformao
da situao fundiria da rea do plano e ao respectivo registo, a certido deste acompanhada dos correspondentes contratos de urbanizao
ou de desenvolvimento urbano.
53
3.6.5. Contedo documental: Do ponto de vista do seu contedo

documental, o plano director municipal constitudo por um regulamento, uma planta de ordenamento (que representa o modelo da estrutura espacial do territrio municipal, de acordo com a classificao e
a qualificao dos solos, bem como as unidades operativas de planeamento e gesto definidas), uma planta de condicionantes (que identifica as servides e restries de utilidade pblica em vigor que possam
constituir limitaes ou impedimentos a qualquer forma especfica de
aproveitamento), sendo ainda acompanhado por estudos de caracterizao do territrio municipal, um relatrio fundamentado das solues adoptadas, um relatrio ambiental e um programa contendo
disposies indicativas sobre a execuo das intervenes municipais
previstas, bem como sobre os meios de financiamento das mesmas.
O plano de urbanizao constitudo por um regulamento, uma
planta de zonamento (que representa a organizao urbana adoptada),
uma planta de condicionantes (que identifica as servides e restries
de utilidade pblica em vigor que possam constituir limitaes ou impedimentos a qualquer forma especfica de aproveitamento), sendo ainda
acompanhado por um relatrio fundamentado das solues adoptadas,
um relatrio ambiental, no caso de a respectiva elaborao ter estado sujeita a avaliao ambiental estratgica, e um programa contendo
disposies indicativas sobre a execuo das intervenes municipais
previstas e sobre os meios de financiamento das mesmas.
O plano de pormenor constitudo por um regulamento, uma
planta de implantao, uma planta de condicionantes (que identifica as servides e restries de utilidade pblica em vigor que possam
constituir limitaes ou impedimentos a qualquer forma especfica de
aproveitamento), sendo ainda acompanhado por um relatrio fundamentado das solues adoptadas, um relatrio ambiental, no caso de a
respectiva elaborao ter estado sujeita a avaliao ambiental estratgica, de peas escritas e desenhadas que suportem as operaes de transformao fundiria previstas e um programa de execuo das aces
previstas e o respectivo plano de financiamento.
Nas situaes em que se pretenda atribuir ao plano de pormenor
efeitos registais, as peas escritas e desenhadas que o acompanham
consistem:
1) na planta do cadastro original;
54
2) no quadro com a identificao dos prdios, natureza, descrio predial, inscrio matricial, reas e confrontaes;
3) na planta da operao de transformao fundiria com a identificao dos novos prdios;
4) no quadro com a identificao dos novos prdios ou fichas
individuais, com a indicao da rea destinada implantao dos edifcios e das construes anexas, rea de construo, volumetria, crcea
e nmero de pisos acima e abaixo da cota de soleira para cada um dos
edifcios, nmero de fogos e utilizao dos edifcios e dos fogos;
5) na planta com as reas de cedncia para o domnio municipal;
6) no quadro com a descrio das parcelas a ceder, sua finalidade e rea de implantao e de construo dos equipamentos de utilizao colectiva;
7) no quadro de transformao fundiria explicitando o relacionamento entre os prdios originrios e os prdios resultantes da operao de transformao fundiria (n. 3 do artigo 92.).
3.6.6. Elaborao
a) A tramitao procedimental
A lei distribuiu as vrias competncias em matria de elaborao
dos planos municipais de ordenamento do territrio entre a cmara municipal e a assembleia municipal.
Na repartio de tarefas entre estes dois rgos autrquicos, incumbe cmara municipal a deliberao de elaborao do plano, que
ter de ser devidamente publicitada para efeitos de participao dos
interessados (cfr. artigos 74., n. 1, e 77. n. 2, do RJIGT), devendo
aquele rgo, logo nessa sede, estabelecer os prazos de elaborao do
plano e justificar a oportunidade da sua elaborao e os respectivos
termos de referncia (isto , os grandes objectivos ou mesmo solues
j delineadas no mbito dos planos de urbanizao e dos planos de
pormenor (artigo 74., n. 2).
A elaborao propriamente dita (isto , a definio das principais opes no que concerne ocupao dos solos) tambm responsabilidade da cmara municipal, que a pode realizar directamente
atravs dos respectivos departamentos de planeamento ou com precedncia de um contrato de concepo, atravs da colaborao com as
55
equipas projectistas adjudicatrias, escolhidas no seguimento de um

procedimento contratual prprio (42).
Esta elaborao ser acompanhada, assumindo o acompanhamento uma diferente configurao consoante se trate de elaborao
(e reviso) de plano director municipal ou a elaborao (alterao ou
reviso) de plano de urbanizao e de plano de pormenor ou a alterao
de plano director municipal (43).
Assim, na primeira situao, o acompanhamento efectuado por
uma comisso de acompanhamento, cujos membros so exclusivamente pblicos (44), tendo-se institudo uma forma especfica de funcionamento destes organismos ad hoc. Efectivamente, estas comisses funcionam em conferncia de servios uma vez que procedem reunio
de todas entidades administrativas envolvidas no acompanhamento
com vista emisso de um nico parecer sobre a proposta de plano,
o qual substitui todos os pareceres que aquelas entidades devessem
emitir (artigos 75.-A e 75. B) , sendo os seus membros verdadeiros
representantes das entidades a que pertencem ao abrigo de um sistema
de delegao de poderes expressamente previsto (artigo 75. B).
No que concerne elaborao (alterao e reviso) de planos de
urbanizao e de planos de pormenor e alterao do plano director
municipal, o Decreto-Lei n. 316/2007 veio, numa lgica de descentralizao e reforo da responsabilizao municipal, atribuir s cmaras
municipais o controlo da fase de acompanhamento, sendo este rgo
(42) Note-se que embora o legislador admita, actualmente, a possibilidade de, em determinadas circunstncias, os instrumentos de planeamento municipal poderem ser objecto de
contratualizao com privados (artigo 6.-A do RJIGT), tal no significa a admissibilidade de,
por intermdio destes contratos, ser directamente delegada queles a elaborao dos planos e,
implicitamente, a contratao das equipas tcnicas. Sobre esta questo vide o nosso Contratos
para Planeamento da Consagrao Legal de Uma Prtica s Dvidas do Enquadramento
Legal, Coimbra, Almedina, 2009.
(43) O n. 2 do artigo 96. manda aplicar s alteraes aos planos directores municipais
as regras de acompanhamento e de concertao previstas para a elaborao dos planos de urbanizao e de pormenor consagradas no artigo 75.-C do RJIGT.
(44) As restantes entidades representativas de interesses privados de ordem econmica,
social ou ambiental que podiam integrar as comisses mistas de coordenao, passam a intervir
nas fases especificamente previstas para a interveno do pblico em geral (participao preventiva, participao ao longo do procedimento e discusso pblica), por se considerar que a
sua interveno naqueles organismos mistos no se traduziu numa maior eficcia dos mesmos
tendo, pelo contrrio, tornado o seu funcionamento mais pesado e, por isso, tendencialmente
mais moroso.
56
que decide se a promove ou no, havendo sempre, no entanto, concluda que esteja a elaborao tcnica do projecto de plano, lugar a uma
conferncia de servios, no mbito da qual se obtm um nico parecer
final que congrega a posio de todas as entidades que sobre o mesmo
obrigatoriamente tenham de se pronunciar (incluindo a da comisso
de coordenao e desenvolvimento regional). Ou seja, e dito de outro
modo, verifica-se agora, em matria de elaborao (alterao ou reviso) de planos de urbanizao e de pormenor, bem como de alterao
do plano director municipal, a desnecessidade de acompanhamento da
elaborao tcnica do plano, a qual no se traduz, contudo, numa equivalente dispensa de as entidades externas se pronunciarem acerca do
mesmo, mantendo-se esta, alis, como formalidade essencial do procedimento. O que mudou, e em resposta ao vector da maior autonomia e
descentralizao com a correspectiva maior responsabilizao dos
municpios e ao vector da simplificao dos procedimentos que nortearam as alteraes legislativas mais recentes, foi o paradigma subjacente
forma de emisso dos pareceres das referidas entidades. A diferena
reside na maior liberdade que dada aos municpios na tarefa da elaborao da proposta do plano, no os amarrando a reunies formais e
delongadas de acompanhamento, cabendo-lhes assegurar e responsabilizar-se que, no plano sectorial naquilo que na prtica justifica a
interveno das entidades , tudo est em conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor. Atribui-se, assim, s cmaras
municipais o controlo desta fase procedimental. No entanto, a interveno das entidades sectoriais continua a ter de ocorrer, embora, em
vez de intervenes parcelares e desgarradas, as mesmas se processem
de uma s vez e a uma s voz, em sede de conferncia de servios, a
realizar em fase posterior elaborao tcnica do projecto do plano.
Aps a aprovao pela cmara municipal da proposta do plano, deve aquele rgo proceder abertura da discusso pblica, finda
a qual promove as correces que entenda necessrias em funo da
ponderao que faa das reclamaes, observaes, sugestes e pedidos de esclarecimento apresentados pelos particulares (cfr. artigo 77.,
n. 3 e segs.). Deve ainda, nesta fase, responder a todos aqueles que
tenham invocado desconformidade do plano municipal com outros
instrumentos de gesto territorial eficazes; incompatibilidade com planos, programas ou projectos que devessem ser ponderados em fase de
57
elaborao; desconformidade com disposies legais e regulamentares

aplicveis e eventual leso de direitos subjectivos (artigo 77.).
Segue-se a submisso do projecto do plano, quando esteja em
causa a elaborao de um plano director municipal a parecer final da
comisso de coordenao e desenvolvimento regional (artigo 78.), fase
a que se no tem de dar cumprimento quando esteja em causa a elaborao de um plano de urbanizao ou de pormenor por, nestes casos,
a pronncia da comisso de coordenao e desenvolvimento regional
ter sido antecipada para a fase de acompanhamento elaborao do
plano.
De seguida o projecto de plano apresentado assembleia municipal, que o rgo competente para a respectiva aprovao, sendo
este o verdadeiro acto constitutivo deste procedimento (artigo 79.).
Deve, ainda, ser dado cumprimento a uma fase integrativa da
eficcia que conta sempre com a publicao do plano aprovado, nos
termos do disposto no artigo 148. do RJIGT, e, dependendo do tipo
de planos municipais, das circunstncias da sua elaborao e do seu
contedo material, com a sua prvia ratificao por Resoluo do Conselho de Ministros, de acordo com o artigo 80. do mesmo diploma, e
com o seu depsito na Direco-Geral de Ordenamento do Territrio e
Desenvolvimento Urbano, que se traduz num repositrio centralizado,
com funes de cadastro e de publicitao de todos os instrumentos
de gesto territorial, com vista a potenciar a consulta dos mesmos por
todos os interessados (artigos 150. e 151.).
Refira-se, ainda, no que concerne ao procedimento de elaborao de planos municipais, que no obstante se tenha integrado no procedimento atinente ao plano director municipal e, em determinadas
circunstncias, no atinente aos planos de urbanizao e de pormenor,
a avaliao ambiental estratgica, a mesma no se traduz na criao
de novas fases procedimentais. Com efeito, de forma a no colocar em
causa a intencionada simplificao dos procedimentos de planeamento
que se visou alcanar com as alteraes efectuadas ao RJIGT, em 2007,
os trmites referentes avaliao ambiental estratgica, destinados a
garantir uma mais adequada ponderao dos interesses ambientais nos
processos de planeamento, foram integrados nos (ou articulados com
os) trmites dos procedimentos de planeamento j existentes. Os trmites daquele procedimento, articulados com este, so: (1.) pedido de
58
definio do mbito da avaliao ambiental estratgica (obrigatrio);

(2.) elaborao de um Relatrio Ambiental (que mais uma pea documental que passa a compor o plano); (3.) integrao, no acompanhamento elaborao do plano, das entidades s quais, em virtude das
suas competncias ambientais, possam interessar os efeitos ambientais,
que exercem a as suas competncias consultivas (45); (4.) participao
pblica, que feita em conjunto com a participao pblica do projecto
do plano; (5.) ponderao do relatrio ambiental e dos resultados das
consultas sobre o mesmo para a definio da verso final do plano a
aprovar; e (6.) declarao ambiental (artigo 151.-A) (46).
b) A ratificao governamental dos planos municipais
Uma das principais novidades introduzidas em 2007, em matria do procedimento planificador municipal, diz respeito ratificao
governamental dos planos municipais. Esta, enquanto acto de trmite
do procedimento de elaborao de planos municipais de ordenamento
do territrio, passou a ter carcter excepcional. Com efeito, a regra ,
agora, precisamente por o PNPOT se encontrar em vigor e grande parte
dos planos regionais se encontrarem em fase final de elaborao, a de
os planos municipais no ficarem sujeitos a ratificao governamental:
apenas a ela se encontram subordinados os planos directores municipais quando pretendam alterar as opes constantes de um plano regional de ordenamento do territrio ou de um plano sectorial, tendo a
Resoluo do Conselho de Ministros que ratifica o plano por funo,
nestes casos, de aprovar tambm as alteraes queles instrumentos de
gesto territorial.
Fora destas hipteses entende-se que o municpio se encontra
dentro do mbito da sua deciso prpria (autnoma) devendo, por este
(45) No caso dos planos de urbanizao e dos planos de pormenor, que no tm uma fase
obrigatria de acompanhamento, estas entidades so convocadas para a conferncia de servios, pronunciando-se, no seu seio, sobre o relatrio ambiental (artigo 75 C., n . 4).
(46) Da declarao ambiental devem constar a forma como foram integradas as consideraes ambientais no plano, as observaes das entidades com responsabilidade ambiental,
os resultados da discusso pblica, as razes que fundamentaram a aprovao do plano luz
de outras alternativas razoveis abordadas durante a sua elaborao e as medidas de controlo
(artigo 10. do Decreto-Lei n. 232/2007).
Para mais desenvolvimentos sobre a avaliao ambiental estratgica no mbito dos procedimentos de planeamento vide Fernando A lves Correia, Manual de Direito do Urbanismo,
cit., p. 414.
59
motivo, ficar margem de um novo controlo de legalidade das suas

disposies. E, por isso, tambm se compreende que os planos de urbanizao ou de pormenor possam alterar o plano director municipal,
ainda que tal alterao consista numa reclassificao dos solos (47), sem
que a mesma se encontre sujeita a ratificao governamental, uma vez
que se traduz na alterao de uma opo que, tambm ela, no esteve
(nem est) submetida a este trmite procedimental.
De acordo com estas alteraes, verifica-se, no que ratificao
diz respeito, uma degradao da sua funo de tutela de legalidade.
Esta passa a funcionar como um mecanismo de aproveitamento do procedimento de elaborao do plano municipal para simultaneamente se
proceder alterao de planos de hierarquia superior (planos regionais
de ordenamento do territrio ou planos sectoriais). Assume-se, assim,
a ratificao, como um mecanismo de interveno excepcional, com
funes especficas no mbito da flexibilizao do princpio da hierarquia dos planos, funcionando a Resoluo do Conselho de Ministros
que ratifica o plano director municipal como um acto contextual no
mbito do qual se procede tambm aprovao da alterao ao plano
de hierarquia superior (48).
No que concerne ratificao dos planos directores municipais,
determina o artigo 80., n. 2, que a mesma ocorre a solicitao da cmara municipal quando no mbito do procedimento da sua elaborao
e aprovao for suscitada pelos servios e entidades com competncias
consultivas no mbito da elaborao e acompanhamento a incompatibilidade com planos regionais ou sectoriais.
De acordo com este normativo, ainda que as referidas entidades
suscitem questes de incompatibilidade do plano director municipal
com aqueles instrumentos de gesto territorial, a ratificao apenas
(47) O nico limite que se verifica a este propsito decorre do princpio da excepcionalidade da reclassificao do solo como urbano, consagrado no artigo 72., n. 3, do RJIGT.
(48) Esta soluo, se no coloca problemas quando em causa est uma alterao a planos
regionais de ordenamento do territrio, j deles pode no estar isenta quando em causa esteja
um plano sectorial. Com efeito, embora, em regra, a aprovao de planos sectoriais seja feita por
Resoluo de Conselho de Ministros (a mesma forma do acto de ratificao), pode uma norma
especial determinar a sua aprovao por decreto-lei ou decreto regulamentar (artigo 41.) e actos
mais formais e solenes que a Resoluo de Conselho de Ministros. Nestes casos, consideramos
no ser suficiente a ratificao por Resoluo do Conselho de Ministros para que se possam
considerar derrogadas as normas do plano sectorial incompatveis com a opo municipal.
60
ter lugar se for solicitada pela cmara municipal. Com efeito, pode a
incompatibilidade com aqueles instrumentos corresponder a uma mera
divergncia de posies (v.g., a CCDR considera que est a ser posta
em causa uma orientao do plano regional e a cmara entende que
aquela orientao suficientemente genrica para admitir a sua opo),
situao em relao qual, como j referimos anteriormente, se admite
que a cmara assuma a sua responsabilidade prpria, avanando para
a aprovao do plano sem necessidade de ratificao (porque entende
que no contende com o plano regional).
Nas situaes em que, no obstante aquela desconformidade, a
inteno do municpio conseguir alcanar, pela via do seu plano, uma
alterao ou derrogao de normas daqueles instrumentos de gesto
territorial, deve ento solicitar a ratificao do plano, sendo no entanto
a sua apreciao pelo Governo suscitada atravs da competente CCDR
para o que deve emitir parecer devidamente fundamentado (49).
3.6.7. Eficcia jurdica: as normas dos planos municipais de ordenamento do territrio vinculam, desde logo, o prprio municpio que
o elabora, de acordo com a mxima tu patere legem quam ipse fecisti. Com efeito, a Administrao no pode deixar de estar vinculada
pelas regras de direito, incluindo as suas prprias. H, inclusive, normas dos planos directores municipais que s vinculam os municpios,
designadamente as que definem a poltica municipal de ordenamento,
a programao urbanstica e o plano de financiamento.
A vinculao dos prprios rgos do municpio ao plano municipal manifesta-se em trs frentes: obrigao de controlo de todas as
operaes urbansticas, de modo a garantir a sua adequao ao contedo destes planos; dever de observncia das determinaes daquele
documento em todas as obras a promover pela Administrao municipal; obrigao de observncia das prescries dos planos municipais de
ordem superior pelos instrumentos de planeamento sucessivos (plano
de urbanizao em relao ao plano director municipal, ou plano de
pormenor em relao aos dois anteriores), isto sem prejuzo de os pla-
(49) A alterao e reviso do plano director municipal encontra-se sujeita a ratificao

nas mesmas situaes que a ela est sujeita a sua elaborao inicial (n. 6 do artigo 80.).
61
nos municipais de ordem inferior poderem alterar as disposies dos

planos municipais hierarquicamente superiores.
As disposies dos planos municipais, em especial, as respeitantes ao zonamento do espao municipal, so igualmente obrigatrias
para o Estado e demais entes pblicos, que devem observar as suas
prescries nas obras da sua iniciativa que decorram no municpio (v.g.,
a construo de vias de comunicao e edifcios pblicos). No faria,
de facto, sentido que o Estado pudesse construir um edifcio pblico
numa rea destinada pelo plano director municipal conservao da
natureza e proteco da paisagem.
As disposies dos planos municipais tambm vinculam directamente os administrados, sobretudo as respeitantes ao zonamento do
territrio municipal que definem as reas destinadas a diversos fins e
procedem classificao dos solos (cfr. artigo 3.).
3.6.8. Situao actual dos PMOT: o territrio nacional continental encontra-se, no momento actual, coberto por planos directores
municipais (no presente momento, apenas Lagos no dispe deste instrumento de planeamento por o mesmo ter sido declarado ilegal pelo
Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 23 de Fevereiro de
1999, proferido no mbito do processo n. 44 087, por no se ter promovido a repetio do perodo de discusso pblica, na sequncia de
alteraes introduzidas ao regime do solo definido na primeira verso
da proposta do mesmo plano).
Dos planos directores municipais em vigor, alguns so ainda da
primeira gerao, decorrendo, em relao a muitos deles, o procedimento da sua reviso (de harmonia com o disposto no artigo 98., n. 3,
os planos directores municipais so obrigatoriamente revistos decorrido que seja o prazo de 10 anos aps a sua entrada em vigor ou aps a
sua ltima reviso).
Outros, embora j de segunda gerao, no foram ainda elaborados luz da nova legislao (o procedimento de reviso de muitos
deles estava j em curso quando o novo regime jurdico foi publicado)
e a maior parte deles foi objecto de alteraes por intermdio de planos
de urbanizao e de pormenor, o que pode colocar problemas quanto
manuteno da coerncia global do plano director municipal que os
enquadra.
62
Acresce ainda ter havido, relativamente a uma grande parte de

disposies de muitos dos planos directores municipais em vigor, a sua
suspenso, encontrando-se a respectiva rea sujeita a medidas cautelares (designadamente medidas preventivas).
4. Relao entre os instrumentos de gesto territorial
Tendo em considerao a complexa tipologia de instrumentos de
gesto territorial em vigor, o facto de estes serem imputveis a distintas
entidades pblicas e, ainda, a possibilidade de ocorrncia de sobreposio territorial entre eles, torna-se indispensvel identificar as formas
de relacionamentos entre eles, de modo a evitar colises de normas e
conflitos normativos, que se apresentam sempre como negativos para
uma poltica que se pretenda eficaz, como a poltica de ordenamento
do territrio
4.1. Os princpios de relacionamento entre planos
So dois os princpios fundamentais da planificao territorial
com relevo a nvel das relaes jurdicas entre os diversos instrumentos
de gesto territorial: o princpio da hierarquia e o princpio da articulao dos planos.
No sistema de planeamento anterior LBPOTU e ao RJIGT, as
relaes entre os mais importantes instrumentos de planificao territorial (planos regionais, planos especiais e planos municipais) era regida, essencialmente, pelo princpio da hierarquia. O legislador tinha
institudo um sistema de planeamento segundo um modelo de ordenao hierrquica, o que significava que as disposies de um plano
de hierarquia inferior deviam respeitar as determinaes dos planos
hierarquicamente superiores (50).
(50) Daqui no resultava, porm, uma pirmide de planos em que a funo dos planos
hierarquicamente inferiores fosse a de executar as determinaes dos planos hierarquicamente
superiores. Para que a planificao urbanstica pudesse ser vista como um conjunto de planos
executivos uns dos outros, era necessrio que a planificao funcionasse de um modo perfeito,
como um conjunto harmnico e sem falhas. No nosso pas no era, no entanto, nem isso que
acontece. De facto, a sobreposio de vrios planos urbansticos em relao ao mesmo territrio
63
A subordinao de um plano a outro hierarquicamente superior

poder ser entendida com base nos princpios da compatibilidade ou da
conformidade, termos que a nossa legislao utilizou indistintamente,
como se fossem uma e mesma coisa. Trata-se, no entanto, de conceitos
jurdicos diversos: a obrigao de compatibilidade menos rigorosa do
que a obrigao de conformidade.
Enquanto a conformidade exclui qualquer diferena entre os elementos da comparao, a relao de compatibilidade exige somente que
no haja contradio entre eles. A compatibilidade implica um controlo
do juiz menos apertado do que a conformidade, resultando da no contrariedade dos dados em presena ou do respeito por uma orientao.
Isto significa, em resumo, que a conformidade exige ou define
uma relao positiva entre os dados da comparao, enquanto a compatibilidade expressa uma relao negativa, resultante da no contradio
entre eles.
Tendo este facto em considerao ter de se concluir que a compatibilidade e a conformidade esto directamente ligadas ao grau de
preciso dos planos urbansticos que se encontram em relao (51).
4.2. Do relacionamento entre planos antes da LBPOTU
De acordo com o regime anterior LBPOTU, um plano municipal nunca podia ser incompatvel com o plano regional (trata-se de uma
nem sempre se verifica, j que, na prtica, alguns dos degraus do sistema concebido pelo legislador so frequentemente omitidos. E isto possvel uma vez que os diferentes degraus de planificao no esto entre si numa relao de necessidade: perfeitamente possvel que o plano
inferior possa ser aprovado antes da aprovao ou mesmo elaborao do plano superior. O plano
superior no visto como uma conditio necessria para a aprovao do plano imediatamente
inferior. Assim, a nossa legislao no fazia, nem faz depender os planos regionais da prvia
existncia do PNPOT, os planos directores municipais podem ser aprovados antes dos planos regionais, os planos de urbanizao no necessitam aguardar os planos directores municipais para
entrarem em vigor e os planos de pormenor podem antecipar-se aos planos de urbanizao.
A no consagrao, entre ns, do princpio da necessidade teve a vantagem de tornar a planificao urbanstica mais flexvel e operacional, dadas as demoras que normalmente acompanham a elaborao dos planos de mbito territorial mais vasto. Teve, no entanto, o
inconveniente de dificultar uma planificao global e harmnica do territrio, fomentando o
aparecimento de planos que incidem sobre a mesma rea territorial consagradores de solues
tantas vezes descoordenadas e contraditrias.
(51) Sobre as relaes de compatibilidade e de conformidade vide Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico, cit., pp. 194-197, nota 53, e As Grandes Linhas da Recente Reforma
do Direito do Urbanismo Portugus, Coimbra, Almedina, 1993, pp. 20-23.
64
relao de compatibilidade), nem desconforme com os planos especiais

(trata-se de uma relao de conformidade). Por sua vez, se um plano
regional ou um plano especial posteriores tornassem o plano municipal
incompatvel ou desconforme com as suas opes, este teria de ser alterado ou revisto, de forma a adaptar-se s prescries daqueles.
Entre os planos regionais e os planos especiais no existia propriamente hierarquia: aquele que primeiro fosse elaborado determinava os limites que deviam ser respeitados pelo plano posterior. No significava isto que o plano posterior no pudesse estabelecer disposies
contrrias ao primeiro mas, neste caso, este teria de ser alterado ou
revisto para evitar que sobre a mesma rea estivessem em vigor planos
com disposies contraditrias.
Nas relaes entre os planos municipais vigorava um princpio
de hierarquia mitigada. que, no obstante a relao de hierarquia entre estes planos, em casos excepcionais admitia-se que os planos de urbanizao e os planos de pormenor no se conformassem com o plano
director municipal ratificado, ou que o plano de pormenor se desviasse,
em algumas das suas regras, do estatudo no plano de urbanizao ratificado. Quando tal sucedesse, esses planos hierarquicamente inferiores
que contivessem regras desconformes com os planos municipais superiores estariam sujeitos a ratificao governamental.
O princpio da articulao vigorava, por exemplo, entre dois ou
mais planos de urbanizao que abrangessem diferentes reas urbanas
de um mesmo municpio, bem como de planos municipais que abrangessem territrios de municpios vizinhos.
4.3. Do relacionamento entre planos aps a LBPOTU
Com a entrada em vigor da LBPOTU, as relaes entre os instrumentos de gesto territorial tornaram-se mais complexas, designadamente por se terem introduzido novas figuras de planeamento. O
artigo 10. da LBPOTU, que rege as relaes entre os instrumentos
de planeamento, veio a ser desenvolvido pelos artigos 24. e 25. do
RJIGT.
Na nossa perspectiva, se bem que continue a vigorar, tal como
antes da LBPOTU, o princpio da hierarquia entre os vrios instrumentos de gesto territorial, este encontra-se bastante mais mitigado,
65
traduzindo a ideia de que mais importante do que a existncia de uma

hierarquia de planos em que os planos inferiores devem obedincia
aos planos superiores a articulao entre eles e a coordenao das
entidades responsveis pelos diferentes instrumentos, por forma a que
no estejam em vigor sobre uma mesma rea planos com solues de
ordenamento do territrio opostas, suscitadoras de conflitos institucionais, mas antes, pelo contrrio, solues que so ponderadas e discutidas entre as vrias entidades responsveis na matria.
Assim, o que se pretende acentuar, de acordo com os novos normativos sobre esta matria, a capacidade que as vrias entidades responsveis pela elaborao dos instrumentos de gesto territorial tm de
coordenar entre si as suas actuaes.
Vejamos, pois, como que os instrumentos de gesto territorial
se relacionam entre si.
4.3.1. Relaes com o PNOPT
De uma leitura atenta dos artigos 23. a 25. do RJIGT resulta,
em primeiro lugar, que a relao entre todos os instrumentos de gesto
territorial com o PNPOT uma relao de hierarquia pura (compatibilidade) que no admite qualquer excepo (52).
4.3.2. Relaes entre planos sectoriais, planos especiais e planos regionais
No que diz respeito s relaes entre estes tipos de instrumentos
de gesto territorial ou seja, entre instrumentos de planeamento da
responsabilidade da Administrao (directa ou indirecta) do Estado ,
o RJIGT estabelece um aparente vnculo de superioridade hierrquica
dos planos sectoriais e dos planos regionais em relao aos planos espe(52) Em relao aos planos especiais, o PNPOT estabelece as regras e os princpios
da disciplina a definir por aqueles (artigo 23., n. 2, do Decreto-Lei n. 380/99), implicando a
alterao de planos especiais anteriores que com ele se no compatibilizem (artigo 23., n. 3).
No que concerne a relao com os planos sectoriais, o PNPOT condiciona a sua elaborao,
devendo estes desenvolver e concretizar as orientaes definidas naquele (artigo 23., n. 4, 1.a
parte). Em relao aos planos regionais, estes devem integrar as opes definidas no PNPOT
(artigo 23., n. 5, 1.a parte). Por fim, os planos municipais e intermunicipais de ordenamento do
territrio devem desenvolver o quadro estratgico definido no PNPOT (artigo 24., n. 1).
66
ciais, ao determinar no n. 1 do artigo 25. que os planos sectoriais e

os planos regionais de ordenamento do territrio devem indicar quais
as formas de adaptao dos planos especiais () de ordenamento do
territrio preexistentes determinadas com a sua aprovao.
O artigo 25., n. 2, do RJIGT, admite, no entanto, de forma expressa, que um plano especial altere ou contrarie disposies de um
plano sectorial ou regional preexistente, devendo, neste caso, indicar
expressamente as normas daqueles que so alteradas ou revogadas. De
onde se conclui que um plano especial posterior no est impedido de
contrariar as opes estabelecidas em planos sectoriais e planos regionais de ordenamento do territrio preexistentes em vigor na mesma
zona, embora, quando tal acontea, tenha de indicar expressamente
que est a alterar ou revogar as normas dos planos anteriores, identificando essas normas.
Por sua vez, determina o artigo 23., n. 4, 2.a parte, que os planos
sectoriais posteriores devem compatibilizar-se com os planos regionais
j em vigor, determinando, o artigo 23., n. 5, 2.a parte, que os planos
regionais devem integrar as opes definidas pelos planos sectoriais
preexistentes.
Uma leitura atenta de todas estas disposies permite concluir
que, estando em causa planos da responsabilidade da Administrao
estadual (sendo elaborados no mbito da direco ou superintendncia
do Governo), o legislador confiou na possibilidade de os vrios sectores da Administrao estadual se articularem entre si, tendo dado
preferncia ao princpio da articulao em detrimento do princpio da
hierarquia.
Tal o que decorre do disposto no n. 1 do artigo 23. de acordo
com o qual os planos sectoriais, os planos especiais de ordenamento do territrio e os planos regionais de ordenamento do territrio
traduzem um compromisso recproco de compatibilizao das respectivas opes.
J no que concerne s relaes entre vrios planos sectoriais que
se sobreponham ou entre vrios planos especiais que incidam sobre a
mesma rea territorial, no obstante se aplique tambm o princpio da
articulao, o legislador veio determinar que o plano posterior desconforme com o plano em vigor s ser vlido se indicar expressamente
quais as normas do plano anterior que revoga (artigo 23., n. 6).
67
4.3.3. Relao dos planos de mbito municipal com os outros

instrumentos de gesto territorial
a) Os planos municipais de ordenamento do territrio
O legislador estabeleceu, claramente, uma relao de inferioridade hierrquica dos planos municipais em relao aos restantes instrumentos de gesto territorial (53).
Trata-se, no entanto, exceptuando a relao com o PNPOT e com
os planos especiais (onde vigora uma hierarquia pura), de uma hierarquia mitigada na medida em que o artigo 80. admite que o plano director municipal possa contrariar as disposies de um plano regional
ou de um plano sectorial, situao (nica, alis) em que os mesmos
sero sujeitos a ratificao governamental, determinado a automtica
revogao ou alterao das disposies constantes dos instrumentos de
gesto territorial afectados por forma a que traduzam a actualizao da
disciplina vigente (artigo 80., n. 5).
Nas relaes entre si dos planos municipais, continua a manterse uma relao de hierarquia mitigada que vigorava j no Decreto-Lei
n. 69/90, de 2 de Maro.
b) Os planos intermunicipais
Os planos intermunicipais devem desenvolver o quadro estratgico definido pelo PNPOT e pelos planos regionais (artigo 24., n.
1), devendo acautelar a programao e a concretizao das polticas
de desenvolvimento econmico, social e de ambiente com incidncia
espacial, promovidas pela Administrao central atravs de planos sectoriais (artigo 24., n. 3, do RJIGT).
Os planos especiais prevalecem sobre os planos intermunicipais
(artigo 24., n. 4, do RJIGT) que, por sua vez, fornecem directivas para
a definio da poltica municipal de gesto territorial a ser definida
pelos planos municipais (artigo 24., n. 2, do RJIGT).
A este propsito refira-se o facto de no se prever agora, ao
contrrio do que sucedia antes luz da flexibilizao do princpio da
(53) O artigo 24., n.os 1 e 2, 1.a parte, estabelece a relao com o PNPOT e os PROT; o
artigo 24., n. 2, 2.a parte, estabelece a relao com os planos intermunicipais; o artigo 24., n.
3, regula a relao com os planos sectoriais; e o artigo 24., n. 4, define a relao com os PEOT.
68
hierarquia, que os planos intermunicipais possam, mediante sujeio

a ratificao, conter opes incompatveis ou desconformes respectivamente com planos regionais de ordenamento do territrio ou planos
sectoriais.
Por sua vez, tambm j no resulta directamente da lei, se podem, e em que condies, os planos intermunicipais ser alterados pela
via de planos directores municipais, situao que anteriormente era admitida mediante ratificao destes [alnea c) do n. 3 do artigo 80.].
Esta soluo compreendia-se por os planos intermunicipais se encontrarem sempre sujeitos a ratificao, motivo pelo qual a sua alterao
por intermdio de outro plano municipal teria de passar sempre pelo
cumprimento deste trmite procedimental. Ora, considerando agora o
facto de os planos intermunicipais no estarem sujeitos a ratificao,
de em causa estarem apenas interesses municipais e de continuar a
valer no nosso ordenamento jurdico um princpio de hierarquia flexvel, no vemos por que negar esta possibilidade, desde que com o
consentimento dos restantes municpios e a correspondente alterao
de regulamentos e plantas por forma a que traduzam a actualizao da
disciplina vigente.
4.3.4. Concluso
De tudo quanto foi afirmado, decorre que as relaes entre os
vrios instrumentos de gesto territorial se tornaram mais flexveis,
sendo o estabelecimento de relaes de hierarquia mitigada ou seja,
de uma hierarquia entre instrumentos de gesto territorial que admite
desvios o modo encontrado pelo legislador para flexibilizar e tornar
mais operativa e clere a planificao territorial, garantindo, apesar de
tudo, uma maior articulao e coordenao das vrias entidades pblicas envolvidas.
A nica consequncia negativa que pode resultar de toda esta
teia de relaes possveis entre os instrumentos de gesto territorial,
a de que, por vezes, se torna mais difcil determinar quando que um
plano nulo por violao de outro com o qual devesse ser compatvel
(artigo 102., n. 1).
69
5. Da perequao de benefcios e encargos decorrentes dos

planos
Uma das questes mais relevantes que se colocam a propsito
do planeamento territorial o da perequao dos benefcios e encargos
dele decorrentes.
Antes de mais, a perequao de benefcios e encargos uma
consequncia do princpio jurdico da igualdade, princpio que assume relevo constitucional a trs nveis diferentes: como um princpio
estruturante do Estado de Direito Democrtico; como um direito fundamental dos cidados com um regime tpico dos direitos, liberdades e
garantias (que se traduz numa fora jurdica prpria decorrente da sua
aplicabilidade directa sem necessidade de qualquer lei regulamentadora e na sua vinculatividade imediata para todas as entidades pblicas
legislativas, judiciais e administrativas) e ainda, como um princpio
de aco administrativa (artigo 267., n. 2, da CRP).
Em matria de planeamento, este princpio deve ser perspectivado, como defendeu Alves Correia, em trs distintas dimenses (54):
igualdade imanente ao plano (ou proibio do arbtrio) e igualdade transcendente ao plano que se divide, por sua vez, em igualdade
perante encargos pblicos (expropriaes do plano) e igualdade perante benefcios. Assumindo as expropriaes dos planos carcter excepcional (a regra a do carcter no indemnizatrio das restries
dos planos artigo 143., n. 1, do RJIGT), o princpio da igualdade
perante benefcios e encargos exige a implementao de medidas de
perequao, com vista concretizao do princpio da neutralidade
de interesses, princpio este que pretende tornar os interesses envolvidos no planeamento (em especial, os interesses privados) indiferentes
perante as opes do plano, libertando este de todo o tipo de presses
susceptveis de pr em causa as escolhas imparciais pelas melhores
solues de ordenamento [cfr. alnea e) do artigo 137. do RJIGT]. Tais
medidas devem, pois, ser implementadas com o intuito de corrigir ou,
pelo menos, atenuar as desigualdades introduzidas pelos instrumentos
de planeamento territorial.
cit., pp. 729 e segs.
70
Tendo a perequao constitudo uma das principais lacunas de

regulamentao no nosso ordenamento jurdico, ela foi consagrada legalmente com a aprovao da LBPOTU, bem como com RJIGT [cfr.
artigos 5., alnea e), e 18., n. 1, LBPOTU, e artigos 135. a 142. do
RJIGT).
Nos termos deste ltimo diploma, a perequao de benefcios
e encargos perspectivada como um direito fundamental dos cidados (artigo 135. do RJIGT) e como um dever para a Administrao
(de prever, nos instrumentos de planeamento que venha a elaborar,
mecanismos deste tipo artigo 136., tambm do RJIGT), facto que,
conciliado com o direito a uma tutela judicial efectiva, deve poder ser
exercido judicialmente (55).
Nos termos do RJIGT, a perequao s pode funcionar convenientemente na e aquando da execuo dos planos. Os mecanismos
de perequao que venham a ser criados tm necessariamente de ter
em conta este aspecto fundamental. Ora, como o RJIGT prev, como
vimos, sistemas e instrumentos de execuo dos planos, aqueles mecanismos de perequao tm de se adequar a estes, devendo existir
necessariamente uma articulao entre execuo e perequao [cfr.,
designadamente, o facto de os referidos sistemas de execuo funcionarem dentro de unidades de execuo (cfr. n. 2 do artigo 119. do
RJIGT), que so tambm um dos mbitos dentro do qual o legislador d
prevalncia ao funcionamento dos mecanismos de perequao (o outro
o plano de pormenor) n. 2 do artigo 136.].
Isto implica a necessidade de o funcionamento dos mecanismos
de perequao dever ser articulado com a execuo das concretas operaes urbansticas previstas nos planos (56).
Note-se que ao lado dos mecanismos directos de perequao
(criados com esse propsito especfico) a lei admite igualmente a possibilidade de utilizao de mecanismos indirectos, ou seja, de meca-
(55) Para A lves Correia, uma via adequada, no caso de os instrumentos de planeamento
territorial no darem cumprimento obrigao de prever mecanismos de perequao seria a declarao de ilegalidade por omisso. Cfr. Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 739 e segs.
(56) Sobre a ligao fundamental entre a execuo e a perequao cfr. o nosso trabalho,
Sistemas e Instrumentos de Execuo, cit. Esta ligao de tal modo fundamental que, em
Espanha, ao lado da execuo material dos planos, se fala na sua execuo jurdica que corresponde, precisamente, perequao.
71
nismos criados com outros propsitos, mas que permitem igualmente

alcanar o objectivo da perequao, como acontece com as taxas urbansticas (57).
Tendo em considerao a regulamentao expressa no RJIGT, o
legislador parece ter optado por dar preferncia a mecanismos de perequao intra-planos ou intra-zonas do mesmo plano (n. 2 do artigo
136.). Com efeito, determina aquele diploma que os mecanismos de
perequao funcionam no mbito de planos de pormenor ou de unidades de execuo, de acordo com os critrios definidos no PDM, o que
significa que o seu funcionamento pressupe a elaborao prvia de
um plano de pormenor ou, no mnimo, a delimitao de uma unidade
de execuo, a qual deve ser promovida nos termos do artigo 120. do
RJIGT. Tal no significa, na nossa ptica, a impossibilidade e, por vezes a necessidade, de funcionamento de mecanismos inter-planos. De
facto, pensamos que o artigo 136., n. 2, do RJIGT visa apenas determinar que os planos de pormenor ou de unidades de execuo, so os
mbitos preferenciais, mas no exclusivos, de aplicao dos referidos
mecanismos.
Refira-se, ainda, que a perequao visa corrigir as desigualdades que decorrem do plano, isto , as desigualdades por ele introduzidas e que no existiam antes dele, e no uniformizar os solos. Tal
significa que os mecanismos de perequao devem ter em conta que os
terrenos podem ser substancialmente diferentes partida, isto , podem
ter aptides e enquadramentos urbanos distintos, bem como distintas
capacidades ou vocaes funcionais, o que implica a necessidade de os
mecanismos de perequao considerarem diferenciadamente os solos
quando tal se justifique, o que deve acontecer, por exemplo, nas situaes de vinculao situacional dos solos, ou seja, nas situaes em que
um regime restritivo de uso dos solos decorre da sua especial situao
factual ou das suas caractersticas intrnsecas (58).
Assim, para garantir que apenas se far perequao das desigualdades (e s dessas) que foram introduzidas pelos planos devem
(57) Sobre a utilizao das taxas como possvel mecanismo de perequao vide Jorge de
Carvalho/Fernanda Paula Oliveira, Perequao, Taxas e Cedncias. A Administrao Urbanstica em Portugal, Coimbra, Almedina, 2003.
(58) A definio de ndices mdios de utilizao diferenciados em funo das diversas
caractersticas intrnsecas dos solos uma forma de dar cumprimento a esta exigncia.
72
os respectivos mecanismos de ter em considerao as preexistncias

(localizao, configurao, aptido edificatria), sendo naturalmente
de rejeitar que, por intermdio deles, se trate de forma igual situaes
substancialmente diferentes partida.
Note-se que os instrumentos de perequao que venham a ser
criados no tm de se enquadrar nos mecanismos previstos no RJIGT.
Como determina expressamente este diploma legal, os mecanismos de
perequao podem ser outros que no os que se encontram ali referidos, existindo, pois, discricionariedade na sua criao. Esta discricionariedade traduz-se na opo pelo instrumento de perequao que se
entenda mais adequado situao em causa, no recurso combinado a
mais do que um (que podem ser os previstos neste diploma ou quaisquer
outros que venham a ser criados) ou ainda na determinao das formas
do seu funcionamento. Apenas se exige que os mecanismos que se venham a criar sejam verdadeiros mecanismos de perequao, logo, que
no sejam meros expedientes de obteno de receitas municipais ou de
solos pelos municpios. Efectivamente, embora estes dois objectivos
venham tambm indicados no artigo 137. do RJIGT como objectivos
da perequao, esta deve, desde logo, ter como objectivo imediato (que
necessariamente ter de ser cumprido) a redistribuio das mais-valias
(bem como das menos-valias) atribudas pelos planos [alnea a)], e no
apenas aqueles dois objectivos anteriormente referidos (59).
Por outro lado, e na mesma linha de raciocnio, os mecanismos
de perequao no podem funcionar unidireccionalmente (v.g., no podem dar uma edificabilidade superior mdia apenas com o intuito de
exigir o pagamento de compensaes, no prevendo qualquer compensao por parte do municpio aos proprietrios dos terrenos que tenham
uma edificabilidade inferior mdia). Os mecanismos de perequao,
podem, contudo, funcionar tambm como instrumentos de arrecadao de receitas e como instrumentos de poltica dos solos, desde que
o objectivo previsto na alnea a) do referido artigo 137. (redistribuio
das mais e das menos-valias) esteja cumprido.
(59) No obstante a alnea a) do artigo 137. se referir apenas a redistribuio das maisvalias atribudas pelos planos, a verdade que para que estejamos perante verdadeiros mecanismos de perequao de benefcios e encargos eles tero de operar a redistribuio no apenas das
mais-valias (os benefcios), mas tambm das menos-valias (os encargos).
73
A lei fornece alguns exemplos de mecanismos de perequao que

podem ser mobilizados pelos municpios. O primeiro o ndice mdio
de utilizao, previsto no artigo 139.. Como na maioria dos planos so
fixados, para toda a rea compreendida pelo mesmo, ndices mximos
de edificabilidade (ou mesmo, no mbito dos planos de pormenor edificabilidades precisas para cada futuro lote), possvel a identificao do
direito abstracto de construo no mbito desse mesmo plano e, bem
assim, jogos de reequilbrio (em numerrio ou em espcie, para mais
ou para menos) da posio patrimonial dos destinatrios do plano.
Por seu lado, os mecanismos da rea de cedncia mdia e da
repartio dos custos de urbanizao (artigos 141. e 142. do RJIGT),
tambm promovem este mesmo objectivo de equidade patrimonial, e
implicam, igualmente, que se divise a rea de cedncia mdia e o custo
mdio de urbanizao por unidade de terreno (m2) ou do seu valor,
para permitir a sua repartio posterior em funo da rea ou do valor
do solo recebido.
No mbito do funcionamento dos mecanismos de perequao
de benefcios e encargos prev-se expressamente o recurso a figuras
contratuais, como o exemplo daquelas em que municpio intervm
adquirindo, de acordo com o previsto em regulamento municipal, por
permuta ou por compra, a parte do terreno menos edificvel ou da rea
de cedncia em excesso (artigos 139., n. 6, e 141., n. 4), ou daquelas
em que apenas intervm os particulares, ainda que sob o controlo municipal, como sucede com a possibilidade de compra e venda do ndice
mdio de utilizao (artigo 140.).
Nas situaes em que as compensaes sejam feitas com interveno activa da cmara, normalmente atravs da criao e gesto de
um fundo de compensao, nos termos previstos no artigo 125. do
RJIGT, a transferncia de ndices dar-seno momento da emisso do
alvar que titula operaes urbansticas (devendo dele constar se a compensao deve ser prestada e em que termos ou se esta no devida),
sendo estas operaes ou os actos que versem sobre a sua transferncia
ou onerao sujeitos a registo predial. Na hiptese de compra e venda
do ndice mdio de utilizao entre privados, o prprio artigo 140.,
n. 2, do RJIGT que estabelece deverem tais transaces ser inscritas
no registo predial.
74
6. Apreciao global do sistema de gesto territorial

6.1. O sistema institudo pela LBPOTU e pelo RJIGT
Tendo em considerao tudo quanto foi referido anteriormente,
podemos, de uma forma sumria, apontar os seguintes pontos caracterizadores do sistema de gesto territorial estabelecido pela LBPOTU e
pelo RJIGT.
a) Os nveis de planeamento/nveis de interesses
A LBPOTU veio instituir o que entendeu designar por um sistema de gesto territorial (sistema de ordenamento do territrio e de
urbanismo) assente em instrumentos de planeamento estruturados em
trs nveis distintos nacional, regional e municipal , tendo em conta
o nvel dos interesses prosseguidos por cada um deles.
O nvel nacional corresponde aos instrumentos de gesto do territrio que definem o quadro estratgico para o ordenamento do espao nacional, estabelecendo as directrizes a considerar no ordenamento
regional e municipal e a compatibilizao entre os diversos instrumentos de poltica sectorial com incidncia territorial, podendo ainda integrar instrumentos de natureza especial [artigo 7., n. 2, alnea a), da
LBPOTU], integrando o PNPOT, os planos sectoriais e os planos especiais de ordenamento do territrio.
Os instrumentos de mbito regional definem o quadro estratgico para o ordenamento do espao regional em estreita articulao com
as polticas nacionais de desenvolvimento econmico e social, estabelecendo as directrizes orientadoras do ordenamento municipal [artigo
7., n. 2, alnea b), da LBPOTU], enquadrando, assim, este diploma, os
planos regionais de ordenamento do territrio.
, por fim, no mbito municipal que se definem, de acordo com
as directrizes de mbito nacional e regional e com as opes prprias
de desenvolvimento estratgico, o regime de uso do solo e a sua programao [artigo 7., n. 2, alnea c), da referida lei]. Neste mbito, integram-se os planos municipais de ordenamento do territrio, mas pertencem tambm ao nvel municipal, embora com uma funo distinta,
os planos intermunicipais de ordenamento do territrio.
75
Do ponto de vista das atribuies no mbito deste sistema, o

nvel nacional foi conferido ao Estado, o regional s regies administrativas (sendo a regionalizao um pressuposto desta lei) e o escalo
municipal aos municpios. E isto assim, no obstante o nosso sistema de ordenamento do territrio prever uma actuao coordenada e
concertada entre os diversos nveis da Administrao do territrio na
elaborao de planos.
b) A diferenciada funo e eficcia jurdica dos instrumentos de
gesto territorial
Cada um dos referidos instrumentos de gesto territorial desempenha, nos termos da LBPOTU, uma funo prpria que se diferencia
daquela que desempenhada pelos restantes. Assim, enquanto uns se
apresentam como instrumentos de desenvolvimento territorial definidores de uma estratgia e de grandes orientaes e directrizes sobre
a forma de ocupao do territrio (o PNPOT, os planos regionais e
os planos intermunicipais) , outros definem as regras concretas para
aquela ocupao, atravs das tarefas bsicas de classificao e qualificao dos solos (os planos municipais). Precisamente por isso, os
primeiros no integram normas directamente vinculativas dos particulares, enquanto os ltimos detm este tipo de eficcia, caracterstica
que partilham com os planos especiais de ordenamento do territrio.
Apesar de os planos municipais e os planos especiais serem, ambos, dotados de eficcia plurisubjectiva, so os planos municipais de
ordenamento do territrio que apresentam maior relevo no sistema de
gesto territorial criado pela LBPOTU dado tratar-se ao contrrio
dos planos especiais, que tm carcter subsidirio, supletivo e sectorial
de instrumentos de tratamento tendencialmente global e integrado
da rea territorial da respectiva interveno. Efectivamente, as previses dos planos municipais de ordenamento do territrio tm carcter
global, uma vez que tomam em considerao todos os interesses que
confluem na sua rea de incidncia e estabelecem mtodos de harmonizao entre os referidos interesses quando em relao de conflito
real ou potencial. O especial relevo dos planos municipais advm-lhes,
precisamente, da tendncia actual de preterio de uma planificao
sectorial do territrio que o olha apenas da perspectiva do interesse
76
que a justifica em favor de um planeamento que permita uma viso

integrada e global daquele (60).
Para alm do mais, embora seja verdade que os planos especiais
de ordenamento do territrio assumem, no sistema de planeamento
portugus institudo pela LBPOTU, uma superioridade hierrquica relativamente aos planos municipais, no menos verdade disporem estes dois tipos de instrumentos de gesto territorial de um mbito material de incidncia diferenciado, sendo aos planos municipais (e no aos
planos especiais) que a lei confere a tarefa essencial de classificao e
de qualificao dos solos e, portanto, de identificao dos permetros
urbanos e de delimitao das vrias categorias de solos em funo do
seu uso dominante. De facto, embora ambos detenham natureza regulamentar, o que lhes confere uma eficcia directa e imediata em relao
aos particulares, esta, no que concerne aos planos especiais, advmlhes no da capacidade de fixao de regras de ocupao e uso do espao tarefa que cabe aos planos municipais , mas da determinao de
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e de regimes de
gesto das suas reas compatveis com a utilizao sustentvel do territrio. Isto , e dito de outro modo, ainda que seja possvel, aos planos
especiais, fixar usos do solo, estes devem traduzir-se, to-s, na indicao das actividades permitidas, condicionadas e proibidas com vista
salvaguarda dos recursos e dos valores naturais das reas sobre que
incidem: os usos nele regulados so apenas aqueles que se consideram
compatveis com a utilizao sustentvel do territrio.
Ou seja, e concluindo, no obstante a importncia, no sistema de
gesto territorial portugus institudo pela LBPOTU, dos planos municipais e dos planos especiais de ordenamento do territrio, dada a eficcia directa e imediata das suas prescries quer em relao a entidades
pblicas quer aos particulares, os primeiros assumem maior relevo por
comparao com os segundos, que se apresentam como instrumentos
de carcter meramente sectorial (atentos os fins que visam prosseguir),
(60) No sentido da necessidade de superar uma planificao sectorializada e descoordenada por outra que integre as planificaes sectoriais e que permita a coordenao horizontal
e vertical entre os diversos nveis administrativos territoriais de planificao, vide Jos Miguel
Fernndez Gell, Planificacin Estratgica de Ciudades, Barcelona, Editorial Gustavo Gilli,
1997, p. 52.
77
supletivo e transitrio (por se destinarem a vigorar enquanto se mantiver a indispensabilidade de tutela daqueles valores por instrumentos de
mbito nacional). Pelo contrrio, os planos municipais de ordenamento
do territrio apresentam-se como instrumentos de carcter global e de
regulao normal de ocupao do espao, isto , de tratamento tendencialmente total e integrado da sua rea de interveno, assumindo, deste modo, um relevo particular de entre todos os restantes instrumentos
de gesto territorial.
A considerao de que apenas os planos municipais e os especiais produzem efeitos directos em relao aos particulares e de que
os primeiros so os instrumentos de planeamento global e integrado
do territrio levou opo legislativa (que decorre da LBPOTU e do
RJIGT) de as opes constantes dos restantes instrumentos de gesto
territorial terem de ser concretizadas ou integradas (absorvidas) nestes,
se se pretender que sejam directamente vinculativas dos particulares.
c) A integrao das decises sectoriais no sistema
Ainda em matria de tipificao dos instrumentos de gesto territorial, a LBPOTU veio integrar, pela primeira vez e de forma
expressa, os planos sectoriais no sistema de gesto territorial. No se
tratando de instrumentos novos, a sua integrao no sistema permitiu
dar-lhes visibilidade e definir as regras de relacionamento dos mesmos
com os restantes instrumentos de gesto territorial. Com efeito, a sua
ausncia do sistema tornava particularmente difcil determinar como
esta relao se processava (designadamente, se os mesmos prevaleciam
ou no sobre os restantes).
d) Um sistema fechado
Com a identificao dos instrumentos de gesto territorial que
a Administrao pode elaborar, o legislador da LBPOTU pretendeu
fechar o princpio da tipicidade dos planos ao determinar, no seu
artigo 34., que todos os instrumentos de natureza legal ou regulamentar com incidncia territorial existentes data da sua entrada em vigor
deveriam ser reconduzidos, no mbito do sistema de planeamento, ao
tipo de instrumento de gesto territorial que se revelasse adequado
sua vocao (o procedimento a desencadear para o efeito veio a ser
estabelecido no artigo 154. do RJIGT). O fecho do sistema (dos instru78
mentos que podem ser integrados no sistema) era uma inteno clara
da LBPOTU.
e) A execuo material e jurdica dos planos
Ainda no que se refere s novidades da LBPOTU, pela primeira
vez no ordenamento jurdico portugus, o legislador veio explicitar a
importncia da execuo dos planos, quer material, quer jurdica.
No que concerne execuo material dos planos, institui-se que
a mesma deve ser programada e coordenada, devendo utilizar-se, para
o efeito, meios de poltica dos solos e instrumentos contratuais, de entre os quais se realam os programas de aco territorial. Estes apresentam-se como mecanismos de contratualizao para a execuo programada dos planos, mas tambm para a contratualizao da definio
da poltica de ordenamento do territrio e urbanismo.
No que diz respeito execuo jurdica dos planos, em causa
esto as questes da perequao de benefcios e encargos deles decorrentes e das expropriaes de sacrifcio por eles provocadas, fornecendo a LBPOTU, com a sua consagrao legal expressa, resposta, pela
primeira vez no nosso ordenamento jurdico, s exigncias de equidade
(igualdade) no planeamento urbanstico.
f) A avaliao
Por fim, a LBPOTU integra a necessidade de desenvolvimento
dos mecanismos de avaliao da poltica de ordenamento do territrio,
atravs, designadamente, da elaborao de relatrios de estado do ordenamento do territrio (nos trs nveis de estruturao do sistema de
gesto territorial).
6.2. A avaliao do sistema
O que dizer deste sistema, mais de dez anos volvidos sobre a sua
institucionalizao? Uma anlise atenta do mesmo e, em especial, da
sua aplicao prtica, permite-nos identificar um conjunto de crticas
ao (e dificuldades no) seu funcionamento que aqui apenas enumeramos
de modo sucinto.
a) A dificuldade resultante da falta de concretizao de um
dos seus pressupostos: a regionalizao administrativa que, no tendo
avanado, obrigou reorganizao, do ponto de vista das atribuies,
79
do sistema institudo, permanecendo o nvel regional de planeamento

na responsabilidade do Estado. De um sistema de gesto territorial em
trs nveis, passmos a ter, como antes, um sistema em dois nveis.
b) A dificuldade decorrente da opo de apenas os planos municipais e especiais serem directamente vinculativos dos particulares,
no detendo este tipo de eficcia, em circunstncia alguma, os planos
regionais de ordenamento do territrio. Por este motivo, as suas opes
tm de ser concretizadas ou at integradas nos planos municipais para
terem aquele tipo de eficcia, o que suscita particulares dificuldades
sempre que exista resistncia dos municpios em proceder quela adequao. Assim, embora os planos directores municipais, se no forem
adaptados aos planos regionais, sejam ilegais, continuam em vigor enquanto tal ilegalidade no for declarada. Para alm de que, ainda que o
Estado possa, ao abrigo dos poderes que a lei lhe confere, suspender os
planos directores municipais por motivos de interesse regional e nacional, esta suspenso gera um vazio normativo por no obrigar adopo
de medidas preventivas e no determina a paralisao da gesto urbanstica, que continua a ocorrer sem aplicabilidade das regras dos planos
regionais, por no conferir efeitos directos s suas normas.
c) A difcil gesto da figura dos planos municipais de ordenamento do territrio por fora da opo de verter para estes no apenas
as opes municipais, mas tambm as dos outros nveis que se pretende que sejam directamente vinculativos dos particulares (resultante da
opo, j referida, de apenas estes, enquanto instrumentos de carcter
global, produzirem efeitos em relao aos particulares). Com efeito, a
lgica do sistema actual de fazer reconduzir (integrar ou transpor) para
os planos municipais de ordenamento do territrio, em especial, para o
plano director municipal, todas as opes dos nveis superiores que se
pretendam directamente vinculativas dos particulares (por no serem
dotadas deste tipo de eficcia), embora tenham bvias vantagens da
perspectiva da segurana jurdica daqueles (j que sabem que todas as
regras que podem afectar a sua esfera jurdica devem estar neles contidos), acaba por fazer dos planos directores municipais um repositrio das mais variadas matrias, da responsabilidade dos mais distintos
sectores, fazendo perder de vista aquilo que lhe essencial. Mais, tem
levado ao exagero de se pretender verter para os planos municipais
matrias de outros nveis de planeamento que nada tm que ver com a
80
definio de regras de ocupao do territrio (v.g., gesto e limpeza de

reas florestais).
d) As particulares dificuldades decorrentes da tipologia aberta
que os planos sectoriais apresentam. Com efeito, a esta tipologia se
reconduzem no apenas os planos, programas e estratgias de desenvolvimento respeitantes aos diversos sectores da Administrao central, como tambm os planos de ordenamento sectorial (v.g., os planos
regionais de ordenamento florestal), os regimes territoriais definidos
ao abrigo de lei especial (o caso da Rede Natura 2000) (61) e as decises de localizao e realizao de grandes empreendimentos pblicos
com incidncia territorial. Acresce, a estes, (expressamente previstos
no artigo 35. do RJIGT), todos os instrumentos de natureza legal ou
regulamentar com incidncia territorial existentes data da entrada em
vigor do RJIGT e que no tenham, nos termos definidos nos n.os 2 e 3
do seu artigo 154., sido reconduzidos (adaptados) tipologia fechada nele prevista. Com efeito, determina o n. 4 deste artigo que estes
instrumentos, desde que da responsabilidade da Administrao estadual, continuam em vigor com a natureza de planos sectoriais, o que
significa, desde logo, ser esta uma categoria residual de instrumentos
de gesto territorial. Note-se que a qualificao de um instrumento
com incidncia territorial como plano sectorial tem como consequncia
imediata a impossibilidade de o mesmo poder produzir efeitos directos
e imediatos em relao aos particulares.
Uma anlise das prticas administrativa e jurisprudencial referentes aos planos sectoriais permite-nos concluir pela dificuldade que
as mesmas tm tido em lidar com uma tipologia de instrumentos de
gesto territorial to abrangente e variada, qual se reconduzem instrumentos com contedos to distintos e com graus de preciso to
diferenciados. Por isso, e em especial, quando esto em causa instrumentos de planeamento de grau mais preciso, aquela prtica tem vindo
a esquecer que estes instrumentos no dispem de eficcia plurisub-
(61) Sobre a questo de saber se a Reserva Ecolgica Nacional deve ser reconduzida a
esta categoria de planos sectoriais (regimes especiais definidos ao abrigo de lei especial) e a aparente no considerao da mesma neste sentido pela legislao a ela referente, vide o nosso A
Reserva Ecolgica Nacional e o planeamento do territrio: a necessria considerao integrada
de distintos interesses pblicos, in Revista Jurdica de Urbanismo e Ambiente, n. 27/28, 2007.
81
jectiva o que obriga a que a sua opo seja transposta para a escala
do planeamento municipal para que possa ser oposta directamente aos
particulares , embora reconhea sempre a sua superioridade hierrquica em relao aos planos municipais.
e) A desadequao de grande parte dos planos especiais de ordenamento do territrio ao sistema de gesto territorial, na medida em
que, em vez de se limitarem a definir regimes de salvaguarda, classificam e qualificam os solos, quer por via da alterao de permetros
urbanos definidos nos instrumentos de planeamento, quer pela definio das categorias s quais se encontram associadas utilizaes e
parmetros de ocupao (e tambm unidades operativas de planeamento e gesto que remetem para a necessria elaborao, por parte dos
municpios, de planos de pormenor), gerando conflitos de atribuies
desnecessrios.
f) As dificuldades em fechar o sistema. Com efeito, embora
o legislador da lei de bases tenha pretendido fechar a tipicidade dos
instrumentos de gesto territorial, obrigando reconduo, aos tipos
nela previstos, de todos os instrumentos com incidncia e repercusso
territorial, o legislador ordinrio no a tem estado a cumprir, em especial quando se coloca a questo do reconhecimento de efeitos directos
s prescries destes instrumentos de interveno territorial. Assim,
embora o legislador sectorial tenha quase sempre conscincia de que a
qualificao de um instrumento como plano sectorial no lhe confere
eficcia directa e imediata em relao aos particulares, acaba por encontrar expedientes que lhe permitem fugir a esta limitao. Veja-se, a
ttulo de exemplo, o caso do planeamento previsto na Lei da gua, que
reconhece ao Plano Nacional da gua, aos planos de gesto de bacia
hidrogrfica e aos planos especficos de gesto da gua a natureza de
planos sectoriais. Considerando a limitao que esta qualificao produz em termos de eficcia jurdica das suas normas, vem o artigo 27.
da Lei da gua determinar que no caso de um instrumento de planeamento das guas concluir pela necessidade de submeter algumas
actividades dos administrados aos condicionamentos ou restries
autorizados por lei, impostos pela proteco e boa gesto das guas,
so fixadas em regulamento, aprovado por portaria do Ministro do
Ambiente, do Ordenamento do Territrio e do Desenvolvimento Regional, as normas que estabeleam tais condicionamentos e restries,
82
prescrio esta com o objectivo claro de conseguir conferir eficcia

plurisubjectiva s opes constantes daqueles instrumentos de planeamento sectorial por uma outra via (a aprovao de um regulamento),
mas esquecendo a determinao da LBPOTU e do RJIGT de que todos
os instrumentos de natureza legal e regulamentar (como no caso) no
reconduzidos tipologia neles prevista permanece em vigor como plano sectorial, logo sem aquele tipo de eficcia.
Em vez de um sistema fechado, o mesmo tem, pois, vindo a ser
sucessivamente aberto, j que o legislador tem estado a reconhecer outros instrumentos de definio de regras sobre o territrio, sem os reconduzir ao sistema.
g) Pouca implementao da LBPOTU em matria de execuo e
dos mecanismos de programao (verifica-se, por exemplo, uma quase
total ausncia de programas de aco territorial).
h) Inexistncia de uma avaliao da poltica de ordenamento do
territrio (de elaborao dos relatrios do estado do ordenamento do
territrio) a partir do momento em que esta se tornou uma exigncia
legal.
6.3. A evoluo mais recente do sistema
O sistema de gesto territorial institudo pela LBPOTU (e desenvolvido pelo RJIGT) foi recentemente objecto de uma reviso que
visou:
a) A simplificao e agilizao dos procedimentos, traduzido,
designadamente, na reduo de prazos e na simplificao dos trmites
dos procedimentos de planeamento, em especial, em matria de acompanhamento, concertao e controlos finais da legalidade dos planos
municipais de ordenamento do territrio pelas CCDR.
b) A descentralizao de competncias para os municpios, associada correspondente maior responsabilizao e autonomia destes,
traduzida designadamente, na ausncia de carcter vinculativo dos
controlos de legalidade efectuados pelas CCDR e na desnecessidade
de ratificao dos planos directores municipais que s cede perante
incompatibilidades com planos regionais de ordenamento do territrio
ou planos sectoriais bem como dos planos de urbanizao e dos planos de pormenor que alterem planos municipais de hierarquia superior.
Esta soluo concretiza a previso da LBPOTU de excepcionalidade da
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ratificao aps a aprovao do PNPOT e dos novos planos regionais

de ordenamento do territrio (artigo 32., n. 2).
c) A desconcentrao de competncias no mbito da Administrao central, designadamente reforando o papel das CCDR neste
domnio. Assim, so estes rgos desconcentrados do Estado que procedem verificao final da legalidade dos planos municipais, devendo pronunciar-se, designadamente na fase de acompanhamento, sobre
o cumprimento, por estes, de normas legais e sobre a conformidade
ou compatibilidade deles com outros instrumentos de gesto territorial
sendo ainda as CCDR que suscitam ao Governo a apreciao de pedidos de ratificao de planos directores municipais nas situaes a que
a ela haja lugar.
d) O reforo dos mecanismos de concertao dos interesses pblicos e destes com os interesses privados subjacentes aos processos de
planeamento. O cumprimento deste vector, em especial na vertente da
concertao com interesses privados, tem particular traduo na previso legal da possibilidade de se celebrarem contratos sobre o exerccio
dos poderes de planeamento (contratos para planeamento).
e) A clarificao e diferenciao de conceitos da dinmica dos
planos, em especial, no que concerne melhor diferenciao entre reviso e alterao e preciso dos distintos procedimentos integrados
nesta ltima figura de dinmica.
f) A clarificao da finalidade, contedo e tipologia dos instrumentos de gesto territorial, com particular relevo no que concerne aos
planos municipais de ordenamento do territrio.
Os objectivos finais que se pretendem alcanar com estas alteraes so os da eficincia dos processos de planeamento, da qualificao das prticas tcnicas administrativas e da qualificao dos
prprios instrumentos de gesto territorial, tendo-se considerado ser
este o momento adequado para os promover dado estar j em vigor
o PNPOT (que serve de enquadramento a todos os instrumentos de
gesto territorial e s vrias polticas com repercusso no territrio) e
encontrarem-se em processo avanado de elaborao (ou de reviso)
os vrios planos regionais de ordenamento do territrio que definem a
estratgia de referncia para os planos municipais.
84
6.4. O que repensar no sistema: alguns tpicos de reflexo

Tendo em considerao tudo quanto referimos at ao presente
momento, resta-nos enumerar algumas dvidas e alguns tpicos que no
podero deixar de ser tidos em conta numa reflexo, que se pretenda sria, do sistema de gesto territorial em vigor desde a LBPOTU. So eles:
a) Os instrumentos de planeamento devem ser os nicos instrumentos de gesto do territrio?
b) O sistema de gesto territorial deve ser aberto ou fechado?
c) Deve ser reconhecida eficcia directa a determinado tipo de
planos sectoriais (com opes precisas de ocupao territorial)? Na
resposta a esta questo deve ter-se em considerao que o que deve
determinar se um instrumento de gesto territorial deve ter ou no eficcia plurisubjectiva no propriamente a tipologia a que o mesmo se
reconduz, mas o seu contedo material: um plano de natureza estratgica, que traduz as grandes opes com relevncia para a organizao
do espao, que define directrizes de carcter genrico sobre o modo de
uso do mesmo e que se destina, no seu essencial, a servir de enquadramento e de referncia para outras opes planificadoras (como o so
os instrumentos de gesto territorial reconduzidos categoria genrica
dos instrumentos de desenvolvimento territorial), apenas deve vincular
entidades pblicas (que so as destinatrias das suas normas); instrumentos de gesto territorial com contedo preciso, que afectam parcelas do territrio a fins concretos e determinados, como o fazem muitos
planos sectoriais, devem ser dotados de eficcia plurisubjectiva.
d) Deve ser reconhecida, em certas circunstncias, eficcia directa aos planos regionais, em especial, para algumas das suas disposies mais concretas quando no atempadamente integradas ou transpostas para os planos municipais?
Para alm da reflexo que as questes colocadas suscitam, dever ainda proceder-se a um melhor esclarecimento sobre o contedo e os
efeitos dos contratos para planeamento. A que acresce a necessidade de
ponderao das consequncias de algumas das novas opes de reforo
da autonomia dos municpios (v.g., ausncia de ratificao dos planos
municipais), que pode conduzir substituio de um sistema de gesto
de conflitos a priori (antes dos planos produzirem efeitos) para um sistema de gesto de conflitos a posteriori (depois de estarem em vigor).
85
Refira-se, por fim, a necessidade de tornar operativa a parte do

sistema referente execuo dos instrumentos de gesto territorial,
quer material, quer jurdica, que tem tido pouca implementao prtica.
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Parte II
A Gesto Urbanstica
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88
Captulo I
Gesto urbanstica sem planos, com planos,
mas sem os contrariar e como execuo de planos
1. Noo e lgicas distintas de gesto urbanstica

A gesto urbanstica corresponde, grosso modo, ao conjunto das
actividades relacionadas com a concreta ocupao, uso e transformao dos solos, quer sejam realizadas directamente pela Administrao
Pblica, quer pelos particulares sob a direco, promoo, coordenao ou controlo daquela (62).
Num momento em que praticamente todo o territrio nacional
se encontra abrangido pelos mais diversos instrumentos de gesto territorial e, em especial, coberto por planos municipais de ordenamento
do territrio aqueles que classificam e qualificam os solos , falar em
gesto urbanstica significa falar na execuo de planos municipais,
nas mais variadas dimenses em que esta tarefa se traduz. No se pode,
pois, falar j, actualmente, de uma gesto urbanstica sem planos, mas
de uma gesto urbanstica assente em instrumentos de planeamento.
Nesta perspectiva, existe uma estrita relao entre a elaborao
e a e execuo dos planos municipais, entre planeamento e gesto urbanstica, fazendo ambos parte de uma mesma realidade iterativa (63).
Tal no significa que planear e executar sejam actividades equivalentes, j que no h como negar que se trata de duas realidades que,
pelo menos do ponto de vista lgico e cronolgico, se apresentam como
distintas e sucessivas (64). No entanto, tal no poder significar que no
(62) Cfr. Fernando A lves Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito
do Urbanismo Portugus, cit., p. 65.
(63) Em causa est a perspectivao do planeamento como um processo contnuo que
abrange no apenas o momento da sua elaborao, mas tambm o da respectiva concretizao,
a qual se apresenta como o fim ltimo do plano, j que este apenas tem a sua razo de ser se for
para ser executado. Por isso referimos supra que quando o plano elaborado tem de integrar j
disposies atinentes ao quando e ao modo da respectiva execuo.
(64) Por isso, afirma A ntnio Cndido de Oliveira que executar no o mesmo que
planear. A inveno, a imaginao, a criao so naturais e encontram a sua expresso no
89
planear est a inovao e no executar a mera a aplicao subsuntiva

de normas predeterminadas. que execuo do plano deve ser reconhecido tambm, em doses adequadas, espaos de conformao e de
deciso por parte das entidades pblicas envolvidas.
Por isso, o projecto, que est na base da gesto urbanstica, no
deve ser visto como uma mera reproduo das opes constantes do
plano, devendo antes ser-lhe reconhecido um papel criador e integrador das previses deste (65). O que significa tambm um diferente entendimento das funes que devem ser reservadas aos planos, os
quais no tm de se apresentar como instrumentos que tudo prevem e
disciplinam, no sendo a sua funo reguladora necessariamente posta
em causa apenas porque a gesto urbanstica chamada a concretizar
ou adaptar as suas normas realidade concreta atravs de juzos prprios de oportunidade e de mrito.
No obstante o que afirmmos de que hoje em dia a gesto
urbanstica no pode ser desligada do planeamento , deve, no entanto,
ter-se em ateno que uma coisa h-de ser uma gesto urbanstica a
partir de planos (isto , sem os contrariar) outra, completamente distinta, a gesto urbanstica como execuo de planos.
Do primeiro tipo a gesto urbanstica que foi levada a cabo
pelos municpios nos ltimos anos e que cujas caractersticas mais relevantes assentam nos seguintes pressupostos:
Planos municipais com amplas admissibilidades construtivas,
no sujeitas a condicionantes ou programao, promovendo licenciamentos dispersos e desgarrados (desde que conformes com os planos);
Ausncia de iniciativas pblicas fundirias (directas, ou de dinamizao de processos societrios);
Administrao municipal que se limita a guardar as iniciativas
privadas, apreciando os respectivos projectos e licenciando-os desde
que no contrariem os planos;
planeamento no na execuo. Se a execuo altura para inventar, ento no actividade de
execuo actividade de planeamento. A ntnio Cndido de Oliveira, Problemtica jurdica
da execuo dos planos directores municipais, in CEDOUA/APDU/FDUC, A Execuo dos
Planos Directores Municipais, Coimbra, Almedina, p. 25.
(65) Assim se vem defendendo que, para que um projecto urbanstico esteja de acordo
com as disposies de um plano e, por isso, no o viole, no necessrio que reproduza estrita
e rigorosamente o que nele est previsto, bastando que, no conjunto ou no seu todo, o projecto
urbanstico licenciado d cumprimento s exigncias significativas ou expressivas constantes
do plano.
90
Iniciativas privadas e fechadas no limite de cada propriedade

(isto , com total ausncia de processos associativos).
As consequncias deste tipo de gesto traduzem-se:
Numa ocupao dispersa e desgarrada no territrio, como
marca de um licenciamento casustico de operaes urbansticas que
cumprem (no contrariam) as opes dos planos directores municipais;
Numa irracional expanso das infra-estruturas pelo territrio, que permanecem, muitas vezes, subaproveitadas;
Num crescimento casustico, fragmentado e disperso, entrecruzado com terrenos expectantes, mais ou menos abandonados;
Em insuficincias, quantitativas e qualitativas, de infra-estruturas, equipamentos e espaos verdes, de espao pblico em geral.
Tudo resultado de um casusmo e na pequena dimenso de muitas das operaes urbansticas, a que acresce a falta de meios: os promotores tm em regra um contributo insuficiente e os proprietrios
imobilistas tm uma contribuio quase nula.
A soluo para alguns destes problemas passa pela assuno, por
parte dos municpios, de uma atitude mais proactiva, programando as
operaes privadas em funo das suas prioridades; condicionando as
operaes urbansticas a solues de conjunto; e promovendo parcerias entre privados e destes com a Administrao na concretizao dos
planos. Tudo a apontar para uma nova lgica de gesto urbanstica,
onde os municpios programam, coordenam e controlam operaes
que, de forma integrada, executem os planos, em vez de se limitarem
a controlar, por intermdio dos procedimentos legalmente previstos,
operaes urbansticas casusticas e desgarradas com o nico intuito
de garantir que no contrariam os planos.
2. Os instrumentos de gesto urbanstica
Do exposto resulta existirem vrias lgicas, distintas, de perspectivar a gesto urbanstica, sendo que em funo de cada uma delas se perspectivam como prioritrios diferentes instrumentos postos
disposio da Administrao municipal.
91
A mais tradicional , j o dissemos, a que feita pelos municpios a reboque de iniciativas privadas: situao tpica em que os
interessados, designadamente proprietrios dos solos, lhe apresentam,
para apreciao e controlo prvios, projectos para a concretizao das
mais variadas operaes urbansticas (loteamentos urbanos, obras de
urbanizao, obras de edificao, etc.), procedendo a Administrao
municipal emisso dos correspondentes actos de controlo e fiscalizando, posteriormente, a sua concretizao.
Os mais relevantes actos que se reconduzem a este tipo de gesto
urbanstica (actos administrativos de gesto urbanstica) so os que se
encontram regulados no Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao
(doravante, RJUE (66)) licenciamentos, admisses de comunicaes
prvias, autorizaes, actos de tutela de legalidade, etc. , embora a
tambm se enquadrem actos em que a iniciativa da ocupao do territrio das entidades pblicas, designadamente, dos municpios, j
que, por vezes, a interveno urbanstica nos solos promovida pela
prpria Administrao mediante a realizao de obras de urbanizao, construo de equipamentos colectivos, construo de habitao
social e econmica, etc., necessitando, para o efeito, de um conjunto
de instrumentos, designadamente de aquisio de solos quando no os
disponha em condies adequadas aos fins a servir. A este propsito
assume especial relevo a expropriao por utilidade pblica e o direito
de preferncia da Administrao nas transmisses, a ttulo oneroso,
entre os particulares.
Uma lgica mais recente de gesto urbanstica aponta para um
papel mais activo e programador dos municpios, que passam a programar e a coordenar as vrias intervenes no territrio, assumindo a este
propsito especial relevncia as formas de execuo sistemtica dos
planos por intermdio da delimitao de unidades de execuo.
Tendo presente tudo quanto foi referido, procederemos, na presente Parte, a um tratamento sistemtico dos vrios modelos de gesto
urbanstica referidos, comeando pelo regime da execuo sistemtica
(66) Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro, alterado sucessivamente pelo DecretoLei n. 177/2001, de 4 de Junho, pela Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, pela Lei n. 60/2007, de
4 de Setembro, pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n. 116/2008,
de 4 de Junho.
92
dos planos (Captulo II), passando pela anlise do instrumento jurdico das expropriaes por utilidade pblica (Captulo III), terminando
com a anlise do Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao (Captulo IV).
93
Captulo II
A gesto urbanstica e execuo sistemtica de planos (67)
1. Os planos de pormenor e as unidades de execuo

Para a concretizao de um novo modelo de gesto territorial,
as palavras de ordem so, actualmente, como se referiu, as de programao, de promoo ou condicionamento das operaes urbansticas
a solues de conjunto e de promoo de parcerias entre privados e
destes com a Administrao na concretizao dos planos.
A legislao actualmente em vigor aponta claramente nesse sentido, exigindo, designadamente, uma gesto urbanstica que promova a
conteno (consolidao) dos permetros urbanos e o preenchimento
de espaos vazios dentro dos permetros existentes, bem como o reforo e revitalizao dos centros das cidades.
De entre os instrumentos legalmente previstos, destacam-se,
como os mais adequados para a consecuo dos referidos objectivos,
os planos de pormenor e as unidades de execuo que se apresentam,
no obstante as devidas diferenas, como instrumentos intercambiais
do ponto de vista funcional.
Com efeito, e desde logo, os planos de pormenor, por apontarem,
em regra, para um desenho urbano desligado da diviso fundiria da
sua rea de interveno, so um instrumento adequado para que o municpio promova intervenes no limitadas ao interior da propriedade
de cada um (forando, portanto, intervenes de conjunto), empurrando, assim, os proprietrios abrangidos para processos associativos (contratualizados), sem os quais no podero concretizar nos seus
terrenos qualquer operao urbanstica. Para alm do mais, os planos
de pormenor programam a sua prpria concretizao, dispondo de um
programa de execuo e de um plano de financiamento.
(67) Segue-se aqui, de perto o nosso As Virtualidades das Unidades de Execuo num
Novo Modelo de Ocupao do Territrio: Alternativa aos Planos de Pormenor ou Outra Via
de Concertao de Interesses no Direito do Urbanismo?, in Direito Regional e Local, n. 02
(Abril/Junho de 2008), pp. 17 e segs.
94
A par destes, e como uma novidade na legislao mais recente,

surgem as unidades de execuo delimitadas pelas cmaras municipais, por iniciativa prpria ou dos interessados (n. 2 do artigo 119.
do RJIGT). A sua admisso surge conjuntamente com a previso, pelo
artigo 118., de que a execuo dos planos tarefa dos rgos municipais, cabendo aos particulares o dever de adequar as suas pretenses
s metas e prioridades estabelecidas pelo municpio, para alm do dever de participar no financiamento da infra-estrutura geral.
A responsabilidade dos municpios pela execuo dos planos traduzir-seno apenas (e no especialmente) na execuo directa das
prescries neles previstas, mas antes, e prioritariamente, na programao, coordenao e o controlo das operaes privadas em que se
traduz a sua execuo.
Em causa est, pois, j no uma execuo casustica (operao
urbanstica a operao urbanstica) dos instrumentos de planeamento
territorial (execuo assistemtica), mas antes uma execuo programada e integrada dos mesmos (execuo sistemtica).
Esta ser, assim, concretizada atravs da delimitao, pela cmara municipal, de unidades de execuo no mbito das quais funciona um de trs sistemas legalmente previstos: de compensao, de
cooperao ou de imposio administrativa.
De acordo com o disposto no artigo 122., o sistema de compensao da responsabilidade de todos os proprietrios abrangidos pela
unidade de execuo respectiva, que para o efeito se devero associar.
Caber-lhes- proceder perequao, entre si, dos encargos e benefcios,
face valorizao prvia de cada propriedade, prestar ao municpio as
compensaes regulamentarmente previstas e executar as previses do
plano na rea respectiva.
O sistema de cooperao, previsto no artigo 123. do mesmo
diploma, concebido como sistema de iniciativa municipal, mas aberto
mxima cooperao dos proprietrios interessados. Poder traduzirse, se todos os proprietrios se mostrarem interessados, num processo
idntico ao da compensao, mas poder ocorrer uma maior interveno municipal substituindo, atravs da expropriao, os proprietrios
que no subscreverem o acordo, e/ou assumindo as tarefas de urbanizar, com ou sem participao de um promotor.
Por sua vez, no sistema de imposio administrativa (artigo
124.) o municpio assume como tarefa exclusivamente sua a de urba95
nizar, actuando directamente ou concessionando a urbanizao atravs

de um concurso pblico. Neste caso, os proprietrios podero subscrever o acordo proposto pelo municpio, ou outro acertado, em prazo
fixado, caso no o faam devero ser expropriados (68).
A delimitao de unidades de execuo no interior das quais
funcionam os referidos sistemas deve, de acordo com o disposto no
artigo 120., cumprir um conjunto de exigncias, a saber: assegurar
um desenvolvimento urbano harmonioso; garantir a justa repartio
de benefcios e encargos pelos proprietrios; e disponibilizar terrenos
destinados a espao pblico, equipamentos e zonas verdes.
Precisamente por serem estes os objectivos das unidades de
execuo, as mesmas apresentam-se como um instrumento adequado
para garantir intervenes de conjunto, programao e contratualizao entre proprietrios. que, e desde logo, ainda que de iniciativa
dos interessados, cabe sempre cmara municipal a sua delimitao,
devendo esta garantir, em primeiro lugar, que a rea da unidade de
execuo proposta tem uma dimenso adequada para permitir um projecto urbano integrado e harmonioso bem como uma justa repartio
de benefcios e encargos pelos proprietrios. Tal significa que a rea da
unidade de execuo no pode corresponder (ou no deve corresponder, em regra) ao limite da propriedade de um s interessado (69).
Para alm do mais, a mesma deve ser delimitada, de forma a
garantir a disponibilizao de terrenos destinados a espao pblico,
equipamentos e zonas verdes onde os mesmos sejam necessrios, pelo
que a sua localizao deve ser decidida em estreita articulao com
a hierarquia de prioridades e a programao da ocupao territorial
da competncia da cmara, devendo ser acompanhada de um programa que reflicta uma estratgia de desenvolvimento que identifique as
(68) Jorge de Carvalho/Fernanda Paula Oliveira, Perequao, Taxas e Cedncias. A

Administrao Urbanstica em Portugal, cit., pp. 24 e segs.
(69) Admitimos que uma unidade de execuo possa corresponder a um s prdio, da
propriedade do mesmo titular, quando aquele tenha uma dimenso, em termos de rea, adequada concretizao de um projecto urbano (interveno urbanstica) que, do ponto de vista
da ocupao da urbe, se possa considerar integrada e potenciadora de um crescimento urbano
harmonioso. Numa situao destas no ter, naturalmente, de ocorrer, no interior da unidade de
execuo, a repartio de benefcios e encargos. Esta situao deve, contudo, ser devidamente
fundamentada.
96
funes desejveis, pblicas e privadas. Nesta ptica, deve a Administrao municipal, na sua tarefa de programao e de controlo dos processos urbansticos atravs da delimitao de unidades de execuo,
distinguir as reas em que importa ou prioritrio intervir, para uma
maior estruturao e qualificao da cidade existente, das outras em
que, mesmo admitidas pelo plano, despiciente ou negativa qualquer
interveno (70).
O relacionamento entre a delimitao das unidades de execuo
e a programao ou ordem de prioridades das intervenes urbansticas
previstas no plano e definidas pela cmara municipal deve determinar
a adopo do sistema de imposio administrativa para aquelas intervenes que, nos termos do mesmo, assumam uma prioridade absoluta
(embora esta opo no deva fechar as portas possibilidade de se poder promover a execuo da interveno urbanstica pelos interessados
no caso de os mesmos assim o pretenderem, optando-se, nestes casos,
por um sistema de compensao ou, pelo menos, de cooperao) (71).
Tratando-se, por sua vez, de intervenes desejveis, o sistema a adoptar dever ser, tendencialmente, o da cooperao (disponibilizando-se
a Administrao para substituir os proprietrios que se no queiram
associar). No caso das intervenes apenas admissveis, mas que, na
ptica do municpio, apenas devam ser realizadas em determinadas
condies, o sistema a adoptar dever ser o da compensao, no se
disponibilizando o ente autrquico para substituir qualquer proprietrio. Tal significa que o licenciamento da interveno urbanstica dever
ficar condicionado associao entre a totalidade dos proprietrios,
que, a acontecer, obrigar a solues de conjunto e determinar a obrigatoriedade de estes arcarem com os custos de infra-estruturao da
(70) Neste sentido, vide mais desenvolvidamente Jorge de Carvalho, Ordenar a Cidade,
Coimbra, Quarteto, 2003, p. 413.
(71) Assim, sempre que existe uma rea em que importa intervir de uma forma integrada
e com uma soluo de conjunto, de forma a prosseguir um interesse pblico imediato (v.g., a
abertura de uma via estruturante), a delimitao de uma unidade de execuo sujeita ao sistema
de imposio significa que, caso os proprietrios se no associem para realizar a operao urbanstica conjunta reparcelamento ou loteamento conjunto num determinado prazo (no mbito
da qual cedero para o domnio pblico municipal os terrenos a afectar quela via e, eventualmente, a executaro), a Administrao se substituir a estes de modo a garantir a realizao da
estrutura viria em causa.
97
interveno urbanstica a realizar na unidade de execuo. Caso tal

associao no se alcance (o que ser frequente), evita-se o surgimento
de intervenes no desejveis (72).
A delimitao de uma unidade de execuo nestes termos isto
, de acordo e em consonncia com a programao municipal obriga a projectos conjuntos para reas com uma dimenso adequada (em
vez de intervenes limitadas ao interior da propriedade de cada um,
normalmente muito fraccionada), projectos que, por corresponderem a
reparcelamentos (loteamentos conjuntos), remetem para os particulares a obrigao de infra-estrutrar toda a rea da unidade de execuo,
cumprindo, em relao a ela, as exigncias que legalmente se admite no
mbito dos loteamentos urbanos.
Se se compararem as unidades de execuo com os planos de
pormenor aqui sugeridos como intercambiais nos objectivos que visam prosseguir , ter de se concluir que aquelas se apresentam, em
regra, como mais cleres e mais flexveis. Mais cleres porque so
execuo, enquanto o plano de pormenor, por ser um instrumento de
planeamento, no dispensa, em regra, a fase posterior de concretizao
e licenciamento das operaes urbansticas de reparcelamento que o
concretizam (repetem). Mais flexveis, porque o desenho urbano (que
identifica os lotes a distribuir) o resultado da contratualizao entre
os vrios intervenientes, feito, por isso, medida do que ter de ser
distribudo [em funo dos benefcios a que cada um tem direito e dos
encargos que tenha de (ou possa) assumir], enquanto o plano de pormenor, por ter natureza regulamentar, apresenta um desenho urbano fechado que inibe ou dificulta a concertao, para alm de que qualquer
(72) Este dever ser o sistema a adoptar naquelas situaes em que para a Administrao
municipal no prioritrio que uma determinada rea do seu territrio, embora tal seja admitido pelo plano, venha a ser objecto de intervenes urbansticas, permitindo, contudo, que as
mesmas possam ocorrer desde que realizadas em parceria pelos vrios proprietrios da unidade
de execuo. Ou seja, embora no desejada a sua ocorrncia, o municpio admite intervenes
urbansticas de conjunto, empurrando, nestes casos, a delimitao de unidades de execuo,
os proprietrios para processos associativos, sem que a Administrao se proponha substituir
aqueles que no se queiram associar. Com estas condies, o mais certo que na unidade de
execuo para a qual se apontou o sistema de compensao nada venha a ocorrer (basta que um
dos proprietrios se oponha), mas, se acontecer, ser nos termos pretendidos pelo municpio,
impedindo que as intervenes se limitem ao interior da propriedade de cada um. Neste sentido,
vide Jorge de Carvalho, Ordenar a Cidade, cit., pp. 413-414.
98
desvio s suas previses (desenhadas ao pormenor) implica a necessidade de desencadear um procedimento de alterao envolto em alguma
morosidade (73), ou determina a nulidade por violao de plano.
Porm, tendo em considerao a possibilidade actualmente admitida de o contedo prescritivo dos planos de pormenor poder ser
objecto de concertao (contratualizao) com os proprietrios da sua
rea de abrangncia (artigos 6.-A e 6.-B do RJIGT), aliada circunstncia de os mesmos, em certas condies (em especial, quando aquele
acordo definiu j, entre todos os interessados, os termos da execuo do
plano), poderem proceder directamente transformao fundiria desta
rea, dispensando posteriores actos de controlo preventivo das operaes urbansticas que a visam alcanar (artigos 92.-A e 131., n. 10, do
RJIGT), coloca os planos de pormenor que se encontrem nestas circunstncias a par das unidades de execuo em celeridade e flexibilidade.
2. Admissibilidade de execuo assistemtica?
Como tivemos oportunidade de afirmar a outro propsito (74),
uma leitura atenta dos normativos do RJIGT atinentes execuo dos
planos permite concluir que o legislador definiu, neste diploma legal,
aquela que considera ser a situao ideal em matria de planeamento e
que pressupe:
a) a elaborao, por todos os municpios, para a respectiva rea
territorial, dos trs nveis de planeamento que lhes compete: planos
directores municipais, planos de urbanizao e planos de pormenor;
b) a identificao pelo municpio, logo aquando da elaborao
do plano director municipal, das unidades operativas de planeamento e
gesto para efeitos de programao da sua execuo, identificando-se,
logo a, os planos de urbanizao e de pormenor que para cada uma
delas sero elaborados e identificando os respectivos termos de referncia;
(73) O procedimento de alterao dos planos de pormenor (como alis o prprio procedimento da sua elaborao) surge, aps as alteraes introduzidas ao RJIGT em 2007, mais
simplificado.
(74) Cfr. O nosso Sistemas e Instrumentos de Execuo dos Planos, Cadernos do CEDOUA, Coimbra, Almedina, 2002.
99
c) a assuno dos planos de pormenor, dada a escala a que so

elaborados, como os instrumentos de planeamento que mais se encontram esto vocacionados para a execuo; por este motivo, a delimitao de unidades de execuo deve corresponder a reas abrangidas por
estes ou, no mnimo, a reas para as quais se encontram j delimitadas
unidades operativas de planeamento e gesto, que exigem a posterior
elaborao daquele tipo de planos;
d) que qualquer operao executiva, designadamente, as operaes urbansticas loteamentos, nas suas mltiplas formas (loteamento
propriamente dito, reparcelamento) ou obras de edificao , apenas
pode ocorrer dentro de unidades de execuo previamente delimitadas;
e) que, por tudo isto, a perequao de benefcios e encargos apenas deve funcionar para reas com plano de pormenor em vigor ou
unidades de execuo delimitadas.
Ora, quanto a ns, embora uma realidade como a apontada apresente bvias vantagens, quanto aos efeitos que ter na ocupao do
territrio, nada aponta no sentido de que ela tenha de ser cumprida
em todas as circunstncias ou que aos municpios no sejam deixadas
outras alternativas viveis. At porque, em muitas situaes, a soluo
apontada pela lei, embora sendo a que ocorrer tendencialmente em
regra no futuro, no imediatamente exequvel.
A este propsito, uma das questes referidas com maior pertinncia no que toca ao tema em apreciao a de saber se com o RJIGT
todas as operaes urbansticas (forma mais importante de execuo
dos instrumentos de planeamento) tero de ocorrer necessariamente
integradas em unidades de execuo previamente delimitadas e no mbito das quais funcionam sistemas de execuo execuo sistemtica
ou se ainda se admite a concretizao das mesmas sua margem
execuo assistemtica.
A dvida pertinente, j que nos termos do artigo 119. do RJIGT,
no apenas os planos, mas tambm as operaes urbansticas (75), so
executados atravs de sistemas, para o funcionamento dos quais so
delimitadas previamente unidades de execuo.
(75) Estas so, relembra-se, as operaes que se encontram reguladas pelo RJUE (cfr.
artigo 2. deste diploma legal).
100
Uma leitura meramente literal do referido dispositivo legal poderia levar-nos a concluir que apenas aquela possvel: (1) este diploma
apenas refere a execuo sistemtica; (2) esta a nica que permite
alcanar um dos principais objectivos apontados pelo RJIGT o de
impedir a disseminao das operaes urbansticas pelo territrio; e
(3) esta a execuo que melhor permite o funcionamento dos mecanismos de perequao, garantindo que a mesma promovida entre os
proprietrios abrangidos pela mesma unidade de execuo (76).
Por todos estes motivos, a execuo sistemtica apresentada
como a forma normal de execuo dos planos e de operaes urbansticas, no fazendo a lei referncia a uma execuo sua margem.
Pensamos, contudo, que esta no deve ser afastada embora devam ser
bem delimitados os pressupostos em que pode ocorrer.
Quanto a ns, e a este propsito, consideramos que a delimitao
das situaes em que a execuo deve ser feita de forma sistemtica e
aquela em que se admite execuo assistemtica, deve relacionar-se
com a distino, no que s categorias do solo urbano diz respeito, entre
solo urbanizado (consolidado ou infra-estruturado) e solos cuja urbanizao seja possvel programar: a execuo sistemtica surge como
a forma de execuo regra dos solos integrados nesta ltima categoria
(correspondendo as unidades de execuo a uma forma de programao da interveno) e a assistemtica como a regra para os solos integrados na primeira categoria.
Com efeito, nas zonas j consolidadas e urbanizadas, a execuo do plano deve processar-se, dominantemente, atravs da realizao avulsa das operaes urbansticas previstas no RJUE, embora esta
possibilidade seja de afastar sempre que o prprio plano determine em
sentido contrrio ou o municpio condicione o aproveitamento urbanstico nestas zonas consolidadas atravs de delimitao de unidades de
execuo, por entender justificar-se que as intervenes sejam suportadas por uma soluo integrada de conjunto (quando, por exemplo,
existe um espao vazio no meio da cidade que deve ser preenchido por
um projecto conjunto).
Por sua vez, em zona de urbanizao programada a execuo do
plano deve processar-se, essencialmente, atravs da delimitao prvia
(76) Cfr. O nosso Sistemas e Instrumentos de Execuo dos Planos, cit., pp. 29 e segs.
101
de unidades de execuo (de acordo com a ordem de prioridades do

municpio), admitindo-se, contudo, que se possam, em circunstncias
excepcionais, autorizar operaes urbansticas avulsas (v.g., quando
digam respeito a parcelas situadas em contiguidade com a zona urbanizada ou com reas que tenham adquirido caractersticas semelhantes
quela atravs de aces de urbanizao ou edificao, e desde que o
municpio considere que as solues propostas asseguram uma correcta articulao formal e funcional com a zona urbanizada e no prejudicam o ordenamento urbanstico da rea envolvente.
3. A rea relativamente qual podem ser delimitadas unidades de execuo
Como referimos anteriormente, o RJIGT assume claramente
como ideal a situao em que o plano de pormenor o instrumento que
serve de base a qualquer operao de execuo (77). Por este motivo,
prev dever ser a partir destes que as referidas unidades de execuo
devem ser delimitadas (o n. 3 do artigo 120. do RJIGT determina que
estas podem coincidir com reas abrangidas por plano de pormenor ou
parte dela), tendo em considerao que aquelas unidades so-no para
executar e no para planear. No entanto, naquelas situaes em que
em que tais planos no existam, a lei permite a sua delimitao a partir de unidades operativas de planeamento e gesto que, mesmo que
no apelem para a necessidade de posterior plano de pormenor, podem
servir de base delimitao daquelas unidades (cfr. o mesmo n. 3 do
artigo 120. do RJIGT). Com efeito, mesmo que estas unidades operativas de planeamento e gesto no exijam a posterior elaborao de
planos de pormenor, a sua vocao intrnseca para a execuo (servem
para programar esta) e a identificao dos objectivos que, deste ponto
(77) com efeito frequente afirmar-se que no so ainda os PDM os instrumentos de

planeamento que mais favorecem uma correcta gesto urbanstica do territrio municipal
dada a escala a que estes planos so elaborados, o que lhes permite praticamente delimitar apenas permetros urbanos e aglomerados, dificultando a apreciao de loteamentos e edificaes, cujas orientaes s podem emanar de forma mais precisa de planos de escala inferior:
de urbanizao e de pormenor. Cfr. A ntnio Jos M agalhes Cardoso, Gesto Territorial,
cit., pp. 6-7.
102
de vista, devem ser cumpridos na mesma, conferem-lhe uma capacidade para fundamentar a execuo do plano e, por isso, a delimitao
daquelas unidades.
No entanto, tendo em considerao serem facultativos os planos
de pormenor e poderem os planos directores municipais definir regras
concretas de ocupao dos solos imediatamente vinculativas dos particulares e, por isso, imediatamente exequveis mesmo fora das reas
das unidades operativas de planeamento e gesto, no vemos por que
impedir a possibilidade de uma execuo que decorra imediatamente
destes, ou seja, a delimitao de unidades de execuo para reas apenas abrangidas por estes ou por planos de urbanizao.
Esta possibilidade deve ser particularmente admitida a propsito
de planos municipais elaborados antes da entrada em vigor do RJIGT,
que obedeciam a uma lgica distinta. Nestas situaes, em nossa opinio, no dever estar impedida a delimitao de unidades de execuo
relativamente a reas para as quais no existam planos de pormenor ou
prvia delimitao de unidades operativas de planeamento e gesto,
embora as mesmas caream, a, de uma fundamentao acrescida.
Com efeito, o enquadramento e a justificao das unidades de
execuo, nestes casos, so um trabalho que ter de ser cuidadosamente desenvolvido pela cmara municipal, visto que a deliberao que
aprovar a delimitao da unidade de execuo tem a natureza jurdica
de acto administrativo sujeito a todos os requisitos formais e materiais
a que em geral os mesmos esto submetidos, com especial relevo para
a exigncia da fundamentao. Esta ter de incidir na necessidade e
essencialidade daquela rea para a implementao das opes fixadas
nos planos, pois apenas desta forma a mesma poder ser devidamente
enquadrada na problemtica da execuo dos mesmos.
Assim, admite-se que essas unidades de execuo sejam extradas do plano director municipal (ou de plano de urbanizao), sem
que medeie um nvel de planeamento mais concreto, ainda que o n.
4 do artigo 120. exija, na falta de um plano de pormenor aplicvel
rea abrangida pela unidade de execuo, a abertura de um perodo de
discusso pblica em momento prvio aprovao da delimitao da
unidade de execuo.
103
4. Objecto da discusso pblica na delimitao da unidade

de execuo
E sobretudo nas unidades de execuo no precedidas de plano
de pormenor que mais se colocam dvidas, designadamente, quanto
aos elementos que devem fazer parte da deliberao da sua delimitao. Isto porque, estando em causa a delimitao de uma unidade de
execuo a partir de um plano director municipal, deste no resultar
a vinculao do municpio e dos proprietrios a um projecto mais ou
menos determinado, apenas o imprescindvel respeito dos parmetros
e ndices fixados no plano que, acrescente-se, admitem um conjunto
amplo de concretizaes possveis.
A este respeito deve acentuar-se as seguintes notas fundamentais:
Embora a lei no se refira, no que ao modelo legal das unidades
de execuo diz respeito, necessidade de aprovao prvia do projecto ou projectos concretos a adoptar nas mesmas, torna-se necessrio,
aquando da sua delimitao, uma definio, ainda que nos seus traos
essenciais e caractersticos, da interveno a levar a cabo na sua rea.
Com efeito, apenas desta forma se torna possvel, designadamente, no mbito da discusso pblica a desencadear, aferir se a mesma
respeita os objectivos enunciados no n. 2 do artigo 120., em especial,
se a mesma assegura um desenvolvimento urbano harmonioso e a justa
repartio de benefcios e encargos.
, assim, indispensvel, aquando da delimitao da unidade de
execuo, da sua discusso pblica e respectiva aprovao, que exista
uma previso dos usos multifuncionais e compatveis a concretizar na
mesma; uma explicitao ainda que no necessariamente identificao em termos de localizao territorial , das reas a afectar a espaos
pblicos ou equipamentos previstos nos planos de ordenamento; e uma
definio dos encargos e da dimenso ou extenso desejvel dos mesmos a ser assumidos pelos vrios intervenientes nas operaes urbansticas a levar a cabo para a sua concretizao.
Conclui-se, assim, que a delimitao da unidade de execuo
deve ir alm da mera delimitao, em planta cadastral, dos limites fsicos da mesma, estabelecendo uma soluo (programa) urbanstico de
104
base na qual o municpio garanta, ainda, um traado regulador que estabelea as desejveis articulaes com envolvente e preexistncias (78).
No tem a mesma, contudo, de ter o contedo de um plano de
pormenor. Com efeito, estando, como estamos, no no mbito da elaborao de um instrumento de planeamento (em relao ao qual o municpio disporia de poderes para determinar, de forma unilateral, ainda que
com participao pblica, o desenho urbano da zona), mas da sua execuo, e considerando que esta pressupe o desencadeamento posterior
de operaes urbansticas (um ou vrios loteamentos/reparcelamentos)
que exigem o requisito prvio da legitimidade (que o municpio no
tem por no ser o proprietrio da totalidade da rea em causa), nunca
poderia a delimitao da unidade de execuo pressupor um projecto
concreto que no aquele que vier a ser acertado com os interessados.
De facto, exigir que, no momento da delimitao das unidades
de execuo ou mesmo em momento posterior, mas referido ainda ao
preenchimento de tais unidades se defina, com concretizao o projecto a adoptar, tornaria impossvel, desde logo, o correcto funcionamento dos sistemas de execuo, de acordo com o modelo legal destes.
que a contratualizao e celebrao dos contratos de urbanizao
entre proprietrios e municpio pode levar a que se redesenhe o projecto preliminarmente divisado, tendo em considerao o princpio da
procura da mxima cooperao com privados. O sistema da imposio
administrativa que pareceria excluir liminarmente este momento de
concertao com privados, acaba por, na prtica, no ser to impositivo, j que o que a legislao determina que a adopo deste sistema
deve corresponder a situaes em que a programao e execuo do
desenvolvimento urbanstico de determinadas reas sejam imperiosas, e no que esse desenvolvimento no possa ser concertado com os
proprietrios. Alis, estes podem, na ausncia de meios prprios para
o efeito, pretender contratualizar com a Administrao os termos em
que o municpio pode desenvolver, sob sua prpria responsabilidade e
iniciativa, a execuo da unidade da execuo, ao que corresponder
a definio da repartio de encargos e benefcios entre proprietrio e
municpio, enquanto mecanismo substitutivo de uma eventual expropriao por utilidade pblica.
(78) Jorge de Carvalho,/Fernanda Paula Oliveira, Perequao, Taxas e Cedncias. A
Administrao Urbanstica em Portugal, cit., p. 26.
105
Isto significa que, embora o municpio, conjuntamente com a

delimitao da unidade de execuo, deva apresentar uma soluo urbanstica de base, a mesma ter de ter, sempre, carcter indicativo e
revisvel em face da maior ou menor margem de conformao dos proprietrios no mbito da unidade de execuo, ficando sempre dependente da aprovao do projecto atravs dos mecanismos idneos para
o efeito, maxime os actos de controlo prvio ao abrigo do disposto do
RJUE (79).
5. O reparcelamento como instrumento de execuo sistemtica: remisso
Tendo em considerao o facto de uma unidade de execuo integrar, em regra, solos pertencentes a vrios e distintos proprietrios, a
sua concretizao pressupe inevitavelmente a concretizao de uma
operao de reparcelamento.
No entanto, uma vez que na sua configurao mais corrente esta
pode ser reconduzida noo mais genrica de loteamento urbano, trat-lo-emos quando nos referirmos a este tipo de operao urbanstica.
(79) Neste sentido, de identificao dos trao essenciais do projecto a aprovar, vide Fernanda Paula Oliveira, Os Caminhos a Direito para um Urbanismo Operativo, in Revista do
Centro de Estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 14, Ano VII
2.04, 2006, pp. 25 a 27.
106
Captulo III
As expropriaes por utilidade pblica (80)
1. Conceito de Expropriao (81)

A expropriao pode ser entendida em dois sentidos distintos:
em sentido clssico e como expropriao de sacrifcio.
A expropriao em sentido clssico significa a privao ou subtraco de um direito e a sua apropriao por um sujeito diferente para
a realizao de um fim pblico. Implica, por isso, um momento privativo e um momento apropriativo de um direito, e uma relao tripolar
entre o expropriado, o beneficirio da expropriao e a entidade expropriante (82).
Trata-se, pois, de um procedimento de aquisio de bens com
vista prossecuo de um interesse pblico ou um fim de utilidade
pblica.
No mbito da gesto urbanstica fala-se, a este propsito, nas
expropriaes acessrias aos planos, isto , nas expropriaes promovidas com vista aquisio dos terrenos necessrios concretizao
dos destinos previstos nos instrumentos de planeamento em vigor.
(80) Para um estudo mais desenvolvido desta matria, vide Fernando A lves Correia,
A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre Expropriaes por Utilidade Pblica e o
Cdigo das Expropriaes de 1999, in Separata da Revista de Legislao e Jurisprudncia,
Coimbra, 2000.
cit., pp. 473-475 e 491 e segs.; As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, Coimbra, Separata do volume XXIII do Suplemento do Boletim da Faculdade de Direito
da Universidade de Coimbra, 1983, pp. 77-86; A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional,
cit., pp. 12 e segs.
(82) Do ponto de vista subjectivo, ou seja, das entidades que intervm num procedimento expropriativo, para alm das entidades referidas no texto expropriado, isto , o sujeito
que privado do bem ou do direito; o beneficirio da expropriao (aquele que integra, na sua
esfera jurdica, o bem ou o direito objecto de expropriao) e a entidade expropriante (aquela
que declara a utilidade pblica do bem ou do direito para efeitos expropriativos, isto , a que
dotada de poder expropriativo) possvel identificar, ainda, as entidades procedimental e
contenciosamente expropriantes (as entidades que desencadeiam o procedimento e o processo
expropriativos e que, em regra, coincidem com a entidade beneficiria da expropriao, mas que
pode no suceder) e ainda aos demais interessados titulares de qualquer direito real ou nus
sobre o bem, que no expropriados, e os arrendatrios (em condies especiais artigo. 30.).
107
Mas o conceito das expropriaes ainda pode ser entendido num

sentido diferente: como toda e qualquer actividade das entidades pblicas que destroem ou limitam uma posio jurdica garantida como
propriedade pela Constituio da Repblica Portuguesa. Designam-se
estas de expropriaes de sacrifcio e distinguem-se das expropriaes
em sentido clssico por lhes faltarem os momentos privativo e apropriativo do direito e a relao tripolar antes referidas. Estamos, nestes
casos, perante actuaes de entidades pblicas cuja finalidade no a
aquisio de bens para a realizao de um interesse pblico (no determinando, por isso, a perda da titularidade de um direito), mas que
provocam uma limitao de tal forma intensa no direito de propriedade
que devem ser qualificadas como expropriativas, dando origem, por
isso, a uma obrigao de indemnizao (privam apenas algumas faculdades decorrentes do direito de propriedade). Exemplo tpico destas
situaes no direito do urbanismo so as previstas no artigo 143. do
RJIGT que podem ser designadas de expropriaes do plano.
Estas surgiram referidas pela primeira vez na legislao portuguesa na LBPOTU (artigo 18., n. 2) (83). At a, na falta de regulamentao legal expressa, a doutrina identificava como danos provocados
pelos planos susceptveis de gerar indemnizao: os decorrentes de
uma proibio ou grave limitao utilizao que o proprietrio vinha
habitualmente efectivando no seu terreno, como o exerccio de uma actividade agrcola, para a qual a rea em causa tinha especiais aptides
(1); os resultantes de uma diminuio ou subtraco de uma modalidade de utilizao do solo conferida por um plano (v.g., edificao), por
efeito da alterao, reviso ou suspenso deste (2); os provenientes de
(83) O n. 2 do artigo 18. determina que Existe o dever de indemnizar sempre que os
instrumentos de gesto territorial vinculativos dos particulares determinem restries significativas de efeitos equivalentes a expropriao, a direitos de uso dos solos preexistentes e juridicamente consolidados que no possam ser compensados nos termos do nmero anterior.
A lei define, assim, os pressupostos para atribuio de uma indemnizao aos proprietrios afectados pelas disposies dos planos: tem de tratar-se de restries significativas
(1); de efeitos equivalentes a uma expropriao (2); a direitos de usos do solo preexistentes
e juridicamente consolidados (3) e que no possam ser compensados pelos mecanismos de
perequao (4).
Trata-se, como se pode facilmente verificar pela utilizao de conceitos vagos ou
indeterminados (restries significativas, efeitos equivalentes a uma expropriao), de
uma disposio que necessita de ser concretizada, o que veio a suceder com o artigo 143. do
RJIGT.
108
disposies do plano que reservam terrenos particulares para equipamentos pblicos (3); e os causados pelas prescries dos planos que
destinam certas parcelas de terrenos a espaos verdes privados, desde
que situados numa rea edificvel ou numa rea com vocao edificatria a qual definida tendo em conta um complexo de elementos
certos e objectivos, relativos localizao do prprio terreno, sua
acessibilidade, ao desenvolvimento urbanstico da zona, presena de
servios essenciais e existncia de infra-estruturas urbansticas, que
atestam a sua vocao para a edificabilidade (4) (84).
Esta matria encontra actualmente regulamentao no artigo
143. do RJIGT o qual, no obstante determine o carcter subsidirio
das indemnizaes decorrentes de restries dos planos (85), identifica
as situaes de expropriao do plano.
De acordo com o n. 2 do referido artigo 143., so indemnizveis
as restries singulares s possibilidades objectivas de aproveitamento do solo preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem
uma restrio significativa na sua utilizao de efeitos equivalentes a
uma expropriao. Na nossa ptica, este nmero abrange as duas primeiras situaes supra identificadas pela doutrina: as disposies dos
planos que ponham em causa autorizaes de loteamento ou de construo vlidas emitidas antes da sua entrada em vigor (e ainda outros
actos constitutivos de direitos, como informaes prvias favorveis e
aprovaes de projectos de arquitectura) e a proibio ou grave limitao utilizao que o proprietrio vinha habitualmente efectivando
no seu terreno para a qual a rea em causa tem especiais aptides. A
primeira situao enquadra-se na previso legal de restries singulares s possibilidades objectivas de aproveitamento dos solos juridicamente consolidadas (86) e a segunda, na previso legal de restries
(84) Cfr. Fernando A lves Correia, Estudos de Direito do Urbanismo, Coimbra, Almedina, 1997, p. 47, nota 9, e O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit., pp. 506-528.
(85) O carcter subsidirio da indemnizao pelas restries do plano decorre do facto
de, quer a LBPOTU (artigo 18., n. 2, in fine), quer o RJIGT (artigo 143., n. 1) determinarem
expressamente que a Administrao deve, em primeiro lugar, fazer a distribuio equitativa dos
benefcios e encargos decorrentes dos planos atravs da utilizao/aplicao dos mecanismos de
perequao. S quando atravs deles no seja possvel superar-se a desigualdade de tratamento
introduzida entre os proprietrios dos solos pelas normas dos planos, que tal superao deve
ser feita atravs do pagamento de uma indemnizao aos proprietrios atingidos.
(86) Este artigo no , s por si, no que diz respeito s situaes juridicamente consolidadas, muito claro. Efectivamente, poderia perguntar-se quando que um direito est juridi-
109
singulares s possibilidades objectivas de aproveitamento do solo preexistentes.

Por sua vez, o n. 3 do artigo 143. consagra as indemnizaes
decorrentes das modificaes dos planos, determinando que as restries provocadas pela reviso (alterao ou suspenso) de um plano
apenas acarretam o dever de indemnizar se a modificao ocorrer dentro do perodo de cinco anos e desde que determinem a caducidade ou
a alterao das condies de um licenciamento prvio vlido. Na nossa
ptica os requisitos do decurso do prazo de cinco anos e da caducidade
ou alterao das condies de um licenciamento prvio vlido referidos neste normativo no funcionam de modo cumulativo, de onde decorre haver lugar a indemnizao por modificao de um plano quando
esta ocorra dentro do perodo de cinco anos a contar da sua entrada em
vigor (mesmo que o particular no seja titular de qualquer licena) e
ainda quando a reviso (independentemente do tempo que tiver decorrido desde a sua entrada em vigor) determine a caducidade ou a alterao das condies de um licenciamento prvio vlido (87). Na segunda
situao visa compensar-se a perda de uma faculdade conferida pela
Administrao, na primeira a confiana legtima que os administrados
depositam na actuao da Administrao (no plano).
Admite-se ainda a indemnizao dos danos originados pela perda de utilidade de despesas efectuadas na concretizao de uma modalidade de utilizao prevista no plano, em consequncia da alterao
ou supresso desta por efeito da alterao, reviso ou suspenso do
plano.
O artigo 143., n. 2, tambm do RJIGT, no integra as hipteses
de reserva dos terrenos particulares para construo de equipamentos e
camente consolidado: apenas com a emanao da licena ou tambm noutras situaes, como
por exemplo, quando o proprietrio do terreno era j titular de uma informao prvia favorvel
relativa uma operao urbanstica que pretende levar a cabo, na medida em que tal informao
constitutiva de direitos? A ns parece-nos que tambm neste caso h um direito juridicamente
consolidado, no o direito construo, como bvio, mas o direito ao licenciamento ou autorizao se o respectivo pedido coincidir com aquele que foi apreciado em sede de informao
prvia. O mesmo deve entender-se relativamente aprovao de projecto de arquitectura, como
veremos mais adiante.
(87) Parece-nos que este nmero abrange igualmente as situaes de caducidade de
informaes prvias favorveis e de aprovao de projecto de arquitectura.
Em sentido diverso do defendido no texto, sustentando a inconstitucionalidade da norma cfr. Fernando A lves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, cit, pp. 780 e segs.
110
infra-estruturas urbansticas, o que, perante a ausncia ou no imperatividade do programa de execuo das aces previstas no plano, agravada, muitas vezes, pela falta de fundamentao tcnica e de viabilidade
das mesmas, geraria um vnculo de inedificabilidade de durao indefinida. A soluo poder passar pela aplicao analgica do artigo 106.
da Lei n. 2110, de 19 de Agosto de 1961, admitindo que se converta essa
expropriao do plano em expropriao em sentido clssico aps cinco
anos da entrada em vigor do Plano e, reconhecendo, sempre, o direito
de indemnizao se essa reserva se prolongar por mais de trs anos (88).
Refira-se, a terminar, apenas mais trs pequenos apontamentos:
Nos casos de expropriao do plano, o valor da indemnizao
corresponde diferena entre o valor do solo antes e depois das restries provocadas pelos instrumentos de gesto territorial, sendo calculado nos termos do Cdigo das Expropriaes (CE) (89) com as devidas
adaptaes (artigo 143., n. 4, do RJIGT), ou ao valor das despesas
efectuadas (artigo 143., n. 5, do RJIGT). Responsvel pelo pagamento da indemnizao a pessoa colectiva que aprovar o instrumento
de gesto territorial que determina directa ou indirectamente os danos
indemnizveis, caducando o direito indemnizao no prazo de trs
anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gesto territorial
ou da sua reviso, alterao ou suspenso.
2. Objecto da expropriao (90)
O artigo 1. do Cdigo das Expropriaes (91) define, como objecto da expropriao, os bens imveis e os direitos relativos a bens
imveis (92).
segs.
(88) Cfr. Fernando A lves Correia, Manual de Direito do Urbanismo, cit., pp. 775 e
(89) Aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, alterado pela Lei n. 56/2008, de
6 de Setembro).
(90) Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., pp. 87-99.
(91) As referncias feitas, no presente captulo, a artigos sem expressa indicao do
respectivo diploma legal, devem considerar-se feitas ao Cdigo das Expropriaes.
(92) O objecto da expropriao no se circunscreve apenas aos bens e direitos referidos
neste artigo. Devido ao alargamento do conceito de expropriao, este acto ablatrio pode ter
111
A expropriao dos bens imveis significa a subtraco dos bens

objecto do direito de propriedade (terrenos, edifcios). Por sua vez, a
expropriao de direitos relativos a bens imveis significa a expropriao de direitos reais distintos do direito de propriedade (direitos reais
limitados de gozo usufruto, servides, uso e habitao e de garantia
hipoteca) e direitos obrigacionais ou de crdito (arrendamento) que
incidem sobre aqueles bens.
Quando a expropriao incide sobre o bem imvel, extinguemse automaticamente os direitos que o oneravam (93), devendo ser paga
uma indemnizao ao proprietrio e uma indemnizao a cada um dos
titulares dos outros direitos (94).
A expropriao s pode incidir sobre bens privados. No obstante, o Cdigo das Expropriaes admite, em certas circunstncias,
que certos bens do domnio pblico, designadamente, das autarquias
locais, sejam afectados a outros fins de utilidade pblica. No se trata,
no entanto, nestes casos, de uma expropriao, que s pode incidir sobre bens privados, mas de uma mutao dominial ou transferncia de
domnio (artigo 6.) (95).
hoje como objecto quaisquer direitos privados de carcter patrimonial. Ficam assim apenas
excludos os direitos subjectivos no patrimoniais e os interesses ou meras expectativas.
O Cdigo das Expropriaes de 1999 prev, alis, de forma expressa, a possibilidade
de expropriao de bens mveis (artigo 91.).
(93) Tal assim por, como referimos, a expropriao corresponder a uma forma de
aquisio originria de direitos, procedendo extino de todos aqueles que incidem sobre o
bem objecto da expropriao.
(94) Os direitos relativos a bens imveis podem ser objecto de expropriao independentemente da subtraco do bem a que se referem e que oneram. Tal acontece em duas situaes
distintas. A primeira verifica-se quando o sujeito que promove a expropriao j o proprietrio
do imvel mas este est onerado com direitos reais limitados ou com um direito obrigacional,
como o arrendamento. A segunda acontece quando, por meio da expropriao, se pretendem
constituir direitos reais limitados, como uma servido (artigo 8. do CE) ou um direito de superfcie. Neste ltimo caso, estamos j, porm, quanto a ns, perante uma expropriao de
sacrifcio.
(95) Cfr. M arcello Caetano, Direito Administrativo, 10.a ed., Coimbra, Almedina,
1990, pp. 953-955.
112
3. Pressupostos de legitimidade da expropriao por utilidade pblica (96)

A expropriao obedece a um conjunto de pressupostos de que
depende a sua legitimidade: legalidade, utilidade pblica, proporcionalidade e indemnizao. Vejamo-los resumidamente.
3.1. Princpio da legalidade
Nos termos deste princpio, a expropriao s pode ser efectuada
com base na lei (artigo 62., n. 1, da CRP). No entanto, expropriao,
ainda que prevista directamente na lei ou em regulamento administrativo deve ser sempre concretizada atravs de um acto administrativo
que individualize os bens a expropriar bem como o fim da expropriao (artigos 13., n. 2, e 17., n. 3).
3.2. Princpio da utilidade pblica
O acto expropriativo assenta numa prevalncia do interesse pblico sobre o direito de propriedade privada, pelo que desaparecer o
seu fundamento se o fim da expropriao no for a realizao de uma
utilidade pblica especfica.
Para dar cumprimento ao princpio da utilidade pblica sempre
necessria a emanao de um acto que o concretize especificamente, o
qual considerado como o verdadeiro acto constitutivo da expropriao (ou acto-chave do procedimento expropriativo): a declarao de
utilidade pblica (97).
(96) Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit., pp.
483-491; As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., pp. 100-122.
(97) Trata-se de uma posio que no pacfica. De facto, a declarao de utilidade
pblica pode ser entendida como uma simples formalidade preliminar da expropriao, como
um pressuposto do procedimento expropriativo ou como acto constitutivo da expropriao por
utilidade pblica. Sobre as diferentes teorias relativas natureza jurdica do acto de declarao
de utilidade pblica, vide Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., pp. 107-116.
113
3.3. Princpio da proporcionalidade em sentido amplo ou princpio da proibio do excesso

A expropriao, como medida de carcter ablatrio, est subordinada, como todas as medidas ablatrias, ao princpio da proporcionalidade em sentido amplo (artigo 18., n. 2, e 266., n. 2, da CRP).
Aquele princpio desdobra-se em trs subprincpios: adequao,
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito.
No domnio da expropriao assume particular relevo o princpio
da necessidade. Este pode ser entendido em vrias dimenses. Em primeiro lugar, a necessidade pode ser vista numa dimenso instrumental
a expropriao, como instrumento de aquisio de bens, s deve ser
utilizada quando no seja possvel adquirir os bens por qualquer outra
via. A expropriao , assim, vista como uma ultima ratio ou como
um instrumento de carcter subsidirio em relao aos instrumentos
jurdico privados de aquisio de bens. Esta dimenso est traduzida no Cdigo das Expropriaes, no artigo 11., que estabelece uma
espcie de pr-procedimento expropriativo que consiste na obrigao
de se proceder, antes de se dar incio ao procedimento expropriativo,
tentativa de aquisio do bem pela via do direito privado. A declarao
de utilidade pblica s pode ser emanada, em princpio, depois de a
entidade interessada na expropriao ter provado que desenvolveu as
diligncias necessrias aquisio do bem pela via do direito privado,
indicando as razes do seu inxito [artigo 12., alnea b)].
O princpio da necessidade pode ser visto tambm numa dimenso territorial (com o sentido de que s deve proceder-se expropriao da totalidade do terreno se o fim da expropriao no puder ser
alcanado com a expropriao de uma parte dele) (98), numa dimenso
modal (no sentido de que se o fim pblico da expropriao no exigir
a subtraco do direito de propriedade e for perfeitamente realizvel
atravs da constituio de um direito real limitado, deve ser preferido
o meio que menor dano cause ao particular) e numa dimenso tempo(98) O Cdigo das Expropriaes admite um desvio ao princpio da proporcionalidade
na sua dimenso territorial, j que, nos termos do artigo 3., n. 2, embora no sendo necessrio
expropriar mais de uma parte do terreno, pode o expropriado, quando se verifiquem as circunstncias previstas nas alneas a) e b), requerer a expropriao total do imvel. Sobre a expropriao parcial, vide artigos 55. a 57. do CE.
114
ral (no sentido de que a expropriao s deve ocorrer quando o bem

ou direito a expropriar sejam necessrios para satisfazer um interesse
pblico que se faz sentir naquele preciso momento) (99).
A possibilidade de caducidade do acto de declarao de utilidade pblica se o procedimento de expropriao no for concludo num
determinado lapso temporal (artigo 13., n. 3) e o direito de reverso
dos bens expropriados se estes no forem utilizados num certo perodo
de tempo para o fim que determinou a expropriao (artigo 5., alnea
d)) so manifestaes do princpio da necessidade na sua dimenso
temporal.
Todas estas dimenses encontram-se previstas no artigo 3..
No que diz respeito ao subprincpio da proporcionalidade em sentido estrito, exige-se, com base nele, que a entidade expropriante proceda a um balano dos custos-benefcios resultantes da expropriao.
Segundo este princpio, meios (expropriao) e fins (o interesse pblico
a satisfazer) so colocados em confronto por forma a avaliar e ponderar
as desvantagens dos meios em relao s vantagens dos fins (100). Ora,
est a Administrao obrigada a fazer um raciocnio deste tipo antes de
emitir a declarao de utilidade pblica para efeitos de expropriao.
Naturalmente que o juiz no decidir pela invalidade de uma medida expropriativa assim que detecte um qualquer desequilbrio entre
os custos e os benefcios, mas apenas quando o balano for claramente
negativo, resultando da inconvenientes ntidos e excessivos, com uma
desproporo incontestvel (101).
(99) Admite-se, igualmente, um desvio ao princpio da proporcionalidade em sentido

temporal, uma vez que, devendo a expropriao limitar-se ao necessrio para a realizao de um
fim imediato de utilidade pblica, ela pode atender, contudo, a exigncias futuras, de acordo com
um programa de execuo faseada e devidamente calendarizada, o qual no poder ultrapassar
o limite mximo de seis anos (artigo 3., n. 1, do CE). Tratando-se de execuo de plano municipal de ordenamento do territrio ou de projectos de equipamentos e de infra-estruturas de interesse pblico, a expropriao pode ser feita parcelarmente ou de uma s vez (artigo 4. do CE).
(100) Uma das teorias mais recentes no que concerne explicao do princpio da proporcionalidade foi a do bilan cot/avantages aplicada pela primeira vez pela deciso do Conseil dEtat, de 28 de Maio de 1971, Ville Nouvelle Est.
Esta teoria pressupe que se coloque em balano, por um lado, o interesse ou importncia na adopo de uma medida administrativa restritiva ou limitativa de direitos (activo) e, por
outro lado, os inconvenientes ou custos que ela apresenta para os administrados (passivo).
(101) No seria possvel exigir da Administrao um equilbrio rigoroso entre as vantagens da sua aco e os seus inconvenientes, pois, com isso, estar-se-ia a encarcerar a Adminis-
115
O erro manifesto de apreciao constitui uma aplicao implcita do princpio da proporcionalidade. Para que o juiz possa dar relevo ao erro, necessrio que tal desproporo seja manifesta, isto ,
simultaneamente evidente e grave. Assim, muitas vezes os juzos de
proporcionalidade ficam reduzidos aos casos de desproporcionalidade
manifestamente grosseira, no abrangendo as situaes em que a medida tomada uma medida possvel, embora possa ser discutvel se a
mais proporcionada (102).
3.4. Indemnizao
O artigo 62., n. 2, da CRP determina que a expropriao s
pode ser efectuada mediante o pagamento de uma indemnizao.
A indemnizao a que o expropriado tem direito aquando da
expropriao no , no entanto, uma indemnizao qualquer, mas uma
indemnizao justa.
Ao estabelecer que a expropriao s pode ser efectuada com
base na lei e mediante o pagamento de uma justa indemnizao, a CRP
consagra claramente o princpio da indemnizao como um pressuposto de legitimidade do acto expropriativo. Dado, porm, o facto de
a mesma se apresentar, igualmente, como um elemento integrativo da
expropriao sendo ainda o seu pagamento considerado como um
dos requisitos constitucionais da expropriao e uma das mais relevantes garantias dos expropriados, a ela voltaremos mais adiante de
forma mais desenvolvida, quanto tratarmos estas matrias.
trao numa impossibilidade de decidir. Jean-Paul Costa, Le Principe de la Proportionnalit

dans la Jurisprudence du Conseil dEtat, in Actualit Juridique Droit Administratif, 1988, p. 436.
(102) Cfr. M rio Esteves de Oliveira /Pedro Gonalves/Pacheco A morim, Cdigo do
Procedimento Administrativo, Comentado, vol. I, Coimbra, Almedina, 2.a ed., 1997, p. 155.
Sendo esta situao de erro manifesto tambm uma vertente do princpio da proporcionalidade,
ela no se deve confundir com aquela outra do bilan cot/avantages, pois possvel que numa
deciso administrativa no tenha havido erro manifesto e, mesmo assim, ela importe inconvenientes financeiros e sociais to relevantes que se torna, em todo o caso, desproporcionada.
116
4. O procedimento expropriativo: linhas gerais

A expropriao, mais do que um acto ablatrio ou limitador do
direito de propriedade, um procedimento de aquisio de bens, com
vista realizao de um interesse pblico. O procedimento de expropriao composto por dois momentos distintos: um procedimento
administrativo, que consiste no conjunto de actos que gravitam em torno do acto de declarao da utilidade pblica, e um processo judicial,
que de ocorrncia eventual (apenas quando no tenha havido acordo
quanto ao montante expropriativo) que abrange os actos relacionados
com a discusso litigiosa do valor da indemnizao, de competncia
dos tribunais comuns.
4.1. O procedimento administrativo
A expropriao , genericamente, um acto de autoridade aniquilador ou destruidor do direito de propriedade privada de contedo
patrimonial com base em motivos de utilidade pblica ou de interesse
geral. Falar em procedimento expropriativo significa, pois, falar num
procedimento administrativo que desencadeia num acto de autoridade, ou seja, num acto administrativo. A expropriao aparece, assim,
como o resultado de uma potestas administrativa emergente de disposies legais e no de relaes jurdicas concretas de tipo negocial com
os particulares. Nesta perspectiva, o acto principal do procedimento, o
seu momento constitutivo ou o acto-chave a declarao de utilidade
pblica, na medida em que este o acto que contm em si o sacrifcio
do direito de propriedade do particular.
De acordo com o que vimos de dizer, a expropriao (em sentido
clssico) um instrumento jurdico de direito pblico de aquisio de
bens, distinguindo-se, desde logo, dos meios jurdicos-privados.
Daqui decorre, desde logo, que a designada aquisio por via
de direito privado referida no artigo 11. no se encontra ainda no
procedimento expropriativo, embora apenas possa ser compreendido
em funo dela.
Relacionada com esta questo est uma outra, relevante e que
tem empenhado a doutrina, que a de saber em que momento ou qual
o acto que d incio ao procedimento expropriativo. Para o efeito, deve
117
ter-se em considerao que a noo de procedimento administrativo

no abrange todos os actos jurdicos eventualmente relacionados com
a deciso a produzir. Em sentido tcnico, no entram no procedimento
actos que a sua instaurao pressupe, mas apenas aqueles que so
praticados em funo da deciso final (103). Ora, de acordo com esta
concepo, no nos parece que a referida aquisio pela via de direito
privado possa ser j considerada como um trmite do procedimento
administrativo de expropriao, na medida em que ela no visa, de
forma imediata, a declarao da utilidade pblica (acto que, como referimos, o acto central do procedimento expropriativo), mas sim, como
o prprio nome indica, tem por objectivo imediato a aquisio do bem
por uma via diferente da via expropriativa. Claro que, tratando-se de
uma aquisio prvia ao desencadear de um procedimento administrativo (expropriativo), compreende-se que esteja sujeita a regras precisas e definidas na lei. A isto voltaremos um pouco mais frente. Por
agora, pretendemos apenas realar que, para uma parte da doutrina,
iniciando-se o procedimento expropriativo com o requerimento a pedir
a declarao de utilidade pblica, todos os actos jurdicos que o Cdigo das Expropriaes obriga que tenham lugar antes da sua remessa,
na medida que se trata de actos que o procedimento de expropriao
pressupe, devem ser integrados numa fase que pode ser apelidada de
pr-procedimento expropriativo (104).
4.1.1. Pr-Procedimento expropriativo
a) A resoluo de expropriar
O pr-procedimento expropriativo, para Alves Correia, constitudo por um conjunto de actos promovidos, em regra pela entidade que
pretende beneficiar da expropriao, e que antecede o incio deste.
No Cdigo de 1991, inseria-se na fase pr-procedimental apenas
a aquisio do bem pela via do direito privado. Com o actual cdigo,
o legislador veio autonomizar a resoluo de requerer a declarao de
(103) Cfr. M rio Esteves de Oliveira /Pedro Gonalves/Pacheco A morim, Cdigo do

Procedimento Administrativo, cit., pp. 292-293.
(104) Cfr. Fernando A lves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit.,
pp. 93 e segs.
118
utilidade pblica, resoluo essa que deve ser fundamentada, mencionando expressa e claramente a causa de utilidade pblica a prosseguir
e a norma habilitante, os bens a expropriar, os proprietrios e demais
interessados conhecidos, a previso do montante dos encargos a suportar com a expropriao e a indicao do que que se encontra previsto
para os imveis a expropriar em instrumento de gesto territorial (artigo 10.). Esta resoluo deve ser notificada ao expropriado e demais
interessados mediante carta ou ofcio registados.
Do ponto de vista da respectiva natureza jurdica, a referida
resoluo no , quanto a ns, como defendem alguns, um acto administrativo. Com efeito, trata-se apenas de um acto atravs do qual
a entidade que pretende beneficiar da expropriao exterioriza a sua
vontade de dar incio ao procedimento expropriativo, o que pode no
chegar a acontecer se o bem acabar por ser adquirido pela via do direito
privado.
Para estarmos perante um acto administrativo, necessrio seria
que todos os elementos caracterizadores da sua definio estivessem presentes, ou seja, seria necessrio que estivssemos perante uma estatuio autoritria, relativa a um caso concreto, manifestada por um agente da Administrao no uso de poderes do Direito Administrativo, pela
qual se produzem efeitos jurdicos externos, positivos ou negativos (105).
Ora, em primeiro lugar, nem sempre se verifica, quanto resoluo de requerer a declarao de utilidade pblica, o requisito orgnico,
visto que nem sempre se trata de um acto praticado por um rgo administrativo ou por sujeitos privados com poderes pblicos administrativos (caso dos concessionrios).
Por outro lado, mesmo que se entenda, ao contrrio de ns, tratar-se de uma estatuio autoritria, no vemos como que esta resoluo pode produzir efeitos jurdicos externos. A resoluo de requerer a
declarao de utilidade pblica no cria, modifica ou extingue a situao jurdica do particular, que em nada afectada por ela.
Assim, sendo o acto administrativo uma estatuio autoritria
que define a situao jurdica dos particulares no caso concreto, tra(105) Rogrio Soares, Direito Administrativo, Lies ao Curso Complementar de Cincias Jurdico-Polticas da Faculdade de Direito de Coimbra ao Ano Lectivo de 1977/78, pp. 76
e segs.
119
tando-se de um acto que produz efeitos jurdicos externos (por contraposio queles que esgotam a sua eficcia no interior da Administrao), criando, modificando ou extinguindo situaes jurdicas, no
nos parece que estas caractersticas existam na referida resoluo de
expropriar. Ela traduz apenas uma inteno de dar incio a um procedimento administrativo, exigindo-se que quem pretenda beneficiar da
expropriao tenha j identificado o bem a expropriar e os possveis
afectados com a expropriao, a causa de utilidade pblica, bem como
a previso do montante da indemnizao. Isto serve para dois efeitos:
para que na fase de tentativa de aquisio do bem pela via do direito
privado, o particular tenha conhecimento de que se trata de uma tentativa de aquisio do bem que preceder, caso ela no tenha xito, um
procedimento expropriativo que fica, desde logo, dotado da identificao de todos elementos relevantes para o efeito; por outro lado, para
que, no caso do inxito desta tentativa de aquisio do bem, do requerimento previsto no artigo 12. do Cdigo das Expropriaes conste
j um conjunto de dados necessrios para que a entidade competente
possa decidir sobre a declarao de utilidade pblica, designadamente
a previso do montante dos encargos a suportar com a expropriao,
isto na medida em que o requerimento deve ser instrudo com a cpia
da referida resoluo e respectiva documentao. Ou seja, serve para,
em caso de procedimento expropriativo, facilitar a sua instruo. Tem
ainda por finalidade definir o fim do contrato que venha a ser celebrado nos termos do artigo 11. do Cdigo das Expropriaes.
Para uma certa doutrina, com quem tendemos a concordar (106),
a imprescindibilidade da resoluo de expropriar na conduo do procedimento expropriativo ou na instruo do procedimento (107) confere-lhe a natureza de acto que verdadeiramente inicia e orienta todo
o procedimento expropriativo, apresentando-se este como um acto
(106) Cfr. Dulce Lopes, O Procedimento expropriativo: complicao ou complexidade?, Seminrio Avaliao do Cdigo das Expropriaes, Associao Nacional de Municpios/
Instituto de Estradas de Portugal, 2003, pp. 19 e segs.
(107) Essa imprescindibilidade advm-lhe do facto de ela ser um acto que tem de ser
praticado em todos os procedimentos, inclusivamente os urgentes (sendo, neste caso, notificado
o requerimento conjuntamente com a resoluo de expropriar), de ser o momento da sua prtica
o momento relevante para se aferir da boa ou m-f do expropriado aquando da determinao
do montante indemnizatrio [cfr. as alneas c) e d) do artigo 23.], e ainda de ser o valor divisado
na mesma que vai ser objecto de dotao oramental, cauo ou depsito.
120
prejudicial na conduo dos demais passos que integram este procedimento. Mais, para esta doutrina, a actual configurao da resoluo
de expropriar serve dois procedimentos distintos: dependendo das circunstncias do caso, um acto propulsivo e conformador apenas do
procedimento expropriativo (desde logo, se o procedimento for urgente, situao em que se dispensa a tentativa prvia de aquisio por via
do direito privado), apenas do procedimento contratual de aquisio
do bem ou de transferncia do direito (se houver acordo e celebrao
do contrato para que este tende), ou de ambos (se o procedimento de
aquisio por via do direito privado no for bem sucedido e se revele
necessrio lanar mo de um acto de autoridade que o substitua).
b) A tentativa de aquisio do bem pela via do direito privado
Aps a resoluo de requerer a declarao de utilidade pblica,
segue-se a tentativa de aquisio do bem pela via do direito privado,
salvo nos casos em que seja atribudo carcter de urgncia expropriao (108) (artigo 15. do CE) ou seja materialmente impossvel a aquisio por essa via (artigo 11. do CE).
Com a previso deste trmite pretende dar-se cumprimento ao
princpio da necessidade em sentido instrumental, que significa, como
j referimos, que a expropriao, como instrumento jurdico-pblico
de aquisio de bens, s deve ser utilizada quando no seja possvel
adquiri-los por qualquer outra via, designadamente a via privada.
Ao colocarmos a tentativa de aquisio numa fase pr-procedimento expropriativo pretendemos afirmar que, a ter xito tal tentativa,
(108) A atribuio do carcter de urgncia expropriao da competncia da entidade
responsvel pela declarao da utilidade pblica, ocorrendo apenas aquando da emisso desta
(artigo 15.). No entanto, ao determinar que nos casos de expropriao com carcter de urgncia
o beneficirio da expropriao est dispensado da tentativa de aquisio do bem pela via de
direito privado, o Cdigo est a permitir que seja o beneficirio da expropriao, numa fase prvia declarao de utilidade pblica, a decidir se se trata ou no de uma expropriao urgente,
podendo, desta forma, auto-dispensar-se deste trmite prvio que a tentativa de aquisio do
bem pela via do direito privado. A nica forma de se conciliar o artigo 15. (que estatui ser na
declarao de utilidade pblica que se atribui carcter de urgncia expropriao), com o artigo
11., n. 1, 2.a parte (que a dispensa nos casos de expropriao urgente), a de permitir que o beneficirio da expropriao requeira a declarao de utilidade pblica com carcter de urgncia,
dispensando-se, assim, da tentativa de aquisio pela via do direito privado, mas admitindo, ao
mesmo tempo, que a entidade competente pela declarao de utilidade pblica, entendendo no
se tratar de uma situao de urgncia, deva remeter o processo ao beneficirio da expropriao
para que d cumprimento a esta fase.
121
no chega sequer a iniciar-se um procedimento expropriativo, no sendo, obviamente, a aquisio pelo direito privado nenhuma expropriao amigvel. Com efeito, tal como dissemos supra, sendo a expropriao um processo de aquisio de bens de natureza jurdico-pblica, ela
pressupe a prtica de um acto de autoridade, o que no acontece neste
caso, em que a aquisio feita pela via negocial.
No podemos, no entanto, esquecer que no se trata de uma
qualquer aquisio pela via do direito privado, como aquela que pode
decorrer entre particulares ou entre entidades pblicas e particulares,
mas de uma aquisio por via de direito privado que antecede um procedimento expropriativo (e apenas no seu mbito pode ser entendida).
O particular no est aqui na mesma posio que est, em regra, nas
negociaes de carcter privado, uma vez que, se no vender o bem ao
potencial beneficirio da expropriao, sabe que ser desencadeado um
procedimento de carcter pblico e coactivo para a sua aquisio. Da
que se compreendam as vrias cautelas e restries a que o CE veio
subordinar esta fase, designadamente, sujeitando o clculo do preo
da aquisio a regras restritivas (determinando que a proposta de aquisio seja feita com base em relatrio de perito da lista oficial), por
forma a garantir-se que o particular que cede o bem Administrao
pela via do direito privado no seja tratado de forma menos favorvel
do que aqueles que, por no terem cedido o bem por tal via, vo ser
expropriados. , alis, por isso que certa doutrina tem vindo a defender
uma posio que nos parece acertada: a de que o ambiente que envolve
a celebrao deste contrato confere-lhe uma natureza verdadeiramente
pblica e no privada (109).
Tambm no concordamos com aqueles que defendem que a
previso de uma tentativa de aquisio do bem pela via do direito privado uma forma de garantir a participao do expropriado no procedimento expropriativo. Primeiro, porque no est ainda a decorrer
qualquer procedimento expropriativo e, depois, porque a posio do
potencial expropriado numa tentativa de aquisio do seu bem pela via
do direito privado no a mesma que ele tem quando a Administrao
(109) Cfr. Dulce Lopes, O Procedimento expropriativo: complicao ou complexidade?, cit., p. 22.
122
desencadeou j um processo tendente a adquirir, de forma unilateral e

coactiva, o seu bem. Na primeira situao, o particular estar essencialmente preocupado em conseguir o melhor preo pelo seu bem, no
se preocupando com a legalidade ou oportunidade de uma eventual
expropriao que pode nem chegar a desencadear-se (110). Apenas se tal
aquisio falhar que necessrio garantir que o particular venha ao
procedimento expropriativo para se pronunciar sobre ele (a sua legalidade e oportunidade).
4.1.2. Subprocedimento administrativo
O procedimento expropriativo propriamente dito inicia-se, pois,
em nosso entender, com o requerimento (ainda que articuladamente
com a resoluo de expropriar) que remetido ao rgo competente
pela declarao de utilidade pblica.
No caso de ter sido dado cumprimento tentativa de aquisio
pela via do direito privado e no tendo esta resultado, a lei determina
que a entidade interessada na expropriao pode formular o requerimento notificando desse facto os proprietrios e demais interessados.
Com isto se d cumprimento ao previsto no artigo 55. do Cdigo do
Procedimento Administrativo quanto notificao do incio do procedimento.
Quando se trate de expropriao que dispensa a tentativa de
aquisio pela via do direito privado, nada dizendo a lei a este propsito, parece-nos que tambm a se deve dar cumprimento a esta exigncia
da notificao do incio do procedimento. Claro que sempre se poderia
dizer no ser necessrio dar cumprimento a esta exigncia na medida
em que o particular foi j notificado, nos termos do n. 5, do artigo
10. do CE, da resoluo de requerer a declarao de utilidade pblica.
Parece-nos, contudo, que a previso de uma notificao da resoluo
de requerer a declarao de utilidade pblica como diferente da notificao do requerimento apenas tem razo de ser naquelas situaes
em que seja necessrio dar-se cumprimento tentativa de aquisio
(110) Ou porque a aquisio pela via do direito privado tem xito, ou porque o potencial
beneficirio da expropriao desiste desta (cfr. artigo 88.).
123
pela via do direito privado, na medida em que tal notificao funciona

simultaneamente como proposta de aquisio do bem por essa via.
Naquelas situaes em que no haja lugar tentativa de aquisio do bem pela via do direito privado, no vemos porque que h-de
publicitar-se a resoluo de requerer a declarao de utilidade pblica e
no o prprio requerimento. Nestes casos, entendemos que o particular
deve ser notificado do requerimento que, por ter de conter cpia daquela resoluo, pressupe tambm a notificao desta.
No que concerne declarao de utilidade pblica, ela corresponde ao momento constitutivo do procedimento, uma vez que o acto
que produz directamente o sacrifcio na esfera jurdica do particular.
Com efeito, embora a declarao de utilidade pblica no opere a extino do direito na esfera jurdica do expropriado (a qual apenas ocorrer com a adjudicao do bem aps o pagamento da indemnizao),
a partir dela o bem expropriado fica adstrito ao fim especfico da expropriao (111), no havendo, no entanto, um completo consenso na
doutrina quanto aos reais efeitos deste acto, divergindo esta quanto
maior ou menor manuteno de alguns poderes, designadamente de
disposio, que o expropriado detm sobre o bem objecto de declarao
de utilidade pblica (112).
Em todo o caso, aps a sua emanao, o beneficirio da expropriao fica com o poder de promover os actos necessrios para se
apoderar do bem (a posse administrativa).
Nos termos do artigo 14. do CE, a declarao de utilidade pblica da competncia do ministro a cujo departamento compete a
apreciao final do processo, mas, quando se trate de expropriaes
de iniciativa da Administrao local autrquica, para efeitos de concretizao de plano de urbanizao ou de plano de pormenor eficaz, a
competncia pertence assembleia municipal (113).
(111) Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., p. 113.
(112) Assim, por exemplo, enquanto para M arcello Caetano e M arques Guedes a declarao de utilidade pblica, como acto constitutivo da expropriao, determina a extino
do direito de livre disposio do proprietrio, ficando este obrigado a ceder o bem entidade
beneficiria da expropriao, para Fernando A lves Correia este acto converte de imediato o
direito de propriedade (que se extingue) num direito de indemnizao e para Osvaldo Gomes
opera uma onerao, em termos reais, dos bens nela identificados.
(113) A deliberao de declarao de utilidade pblica da assembleia municipal deve ser
tomada pela maioria dos seus membros em efectividade de funes e comunicada ao membro do
Governo responsvel pela rea da Administrao local (cfr. n.os 4 e 5 do artigo 14.).
124
Em caso de competncia do governo, no sendo possvel determinar o departamento a que compete a apreciao final do processo,
competente o Primeiro-Ministro, com faculdade de delegao no
ministro responsvel pelo ordenamento do territrio (114). Tratando-se
de declarao de utilidade pblica em beneficio de entidade de direito
privado a qual ter de ter visto reconhecida utilidade pblica respectiva actividade , sempre competente o Governo, ainda que para a
concretizao de um plano de urbanizao ou de pormenor.
No actual Cdigo no se prev expressamente qualquer fase
onde se permita que o expropriado e demais interessados se possam
pronunciar sobre a legalidade e a oportunidade da expropriao. Pelo
contrrio, o Cdigo de 1991 previa a necessidade de o requerimento
da declarao de utilidade pblica ser dado a conhecer aos titulares
dos bens ou direitos a expropriar, devendo ainda ser tornado pblico
atravs de edital afixado na sede do municpio da localizao dos bens
a expropriar, prevendo-se que qualquer interessado pudesse pronunciar-se sobre a legalidade e a oportunidade da expropriao mediante
exposies escritas apresentada entidade requerente, exposies essas que deveriam ser enviadas entidade competente pela declarao
da utilidade pblica em anexo ao respectivo requerimento (artigo 14.).
Desta forma cumpriam-se simultaneamente trs objectivos: a publicitao do incio do procedimento, a audincia prvia dos interessados,
dando-se, ainda, cumprimento a uma espcie de inqurito pblico
expropriao pretendida.
Ora, no obstante o silncio do actual cdigo quanto necessidade da audincia prvia dos interessados, parece-nos que ela deve,
ainda assim, ter lugar. Primeiro, porque, como decorre do n. 5 do artigo 2. do CPA, as normas nele previstas que concretizam preceitos
constitucionais, como o que acontece com os artigos 100. e segs
(114) Existem alguns casos especiais de deteno de poderes expropriativos por outras
entidades que no as referidas no artigo 14. o caso do disposto no n. 3 do artigo 61. do
Decreto-Lei n. 307/2009, de 23 de Outubro, nos termos do qual a expropriao por utilidade
pblica inerente execuo da operao de reabilitao urbana rege-se pelo disposto no Cdigo das Expropriaes, com as seguintes especificidades: a) A competncia para a emisso da
resoluo de expropriar da entidade gestora; b) A competncia para a emisso do acto administrativo que individualize os bens a expropriar da cmara municipal ou do rgo executivo
da entidade gestora, consoante tenha havido ou no delegao do poder de expropriao; c)
As expropriaes abrangidas pelo presente artigo possuem carcter urgente.
125
do CPA, relativos audincia prvia dos interessados, so aplicveis a

toda e qualquer actuao da Administrao Pblica, e portanto, tambm, aos procedimentos expropriativos. Em segundo lugar, porque se
h procedimentos onde mais se justifica a audincia prvia dos interessados, precisamente nos procedimentos ablativos de direitos, como
o que acontece com a expropriao. Deste modo, entendemos que antes
de declarar a utilidade pblica da expropriao, a entidade competente
deve promover a audincia prvia dos interessados.
A declarao da utilidade pblica , por fim, publicada na II.a
Srie do Dirio da Repblica e notificada ao expropriado e demais interessados conhecidos por carta ou ofcio registados, prevendo-se ainda que ela seja publicitada mediante aviso afixado na entrada principal
do prdio, quando exista (artigo 17. do CE) (115).
, no entanto, necessrio ter em conta que sendo, embora, a declarao de utilidade pblica o acto central do procedimento expropriativo, ela no opera a transferncia do direito, ou seja, a sua adjudicao
ao beneficirio da expropriao. Tal apenas ocorrer com o pagamento
da indemnizao que, desta forma, deve ser considerada como um elemento constitutivo e no um efeito da expropriao.
No procedimento de expropriao, a determinao do montante
da indemnizao pode ser feita mediante acordo ou em via litigiosa. No
primeiro caso, escusada a interveno do juiz para a adjudicao da
propriedade. Esta opera-se mediante escritura pblica de expropriao
amigvel ou auto de expropriao amigvel (artigos 36. e 37. do CE).
4.1.3. Processo judicial
A adjudicao judicial da propriedade s exigvel naqueles casos em que no h acordo quanto ao montante da indemnizao e o
litgio tiver de ser decidido por arbitragem com possibilidade de recurso para o tribunal de comarca e deste para a Relao. Neste caso, o
(115) Praticado o acto de declarao de utilidade pblica, este deve ainda ser averbado
no registo predial (artigo 17., n. 1, do CE). A necessidade deste averbamento e a concomitante impossibilidade de inscrio deste acto na conservatria do registo predial prende-se com a
natureza do mesmo, na medida em que no ele que opera a adjudicao do prdio em questo,
logo, no ele que determina a aquisio dos direitos de propriedade sobre os prdios em causa,
para efeitos do disposto no artigo 2., n. 1, alnea a), do Cdigo do Registo Predial.
126
juiz no realiza nenhum juzo sobre a legalidade ou a convenincia da

expropriao: realiza apenas um acto de controlo preventivo, de mbito limitado, verificando to-s a regularidade formal do procedimento
expropriatrio. Ao adjudicar a propriedade, o juiz limita-se a emitir
como que um visto que desencadeia a eficcia do acto de declarao
da utilidade pblica, que o acto constitutivo do procedimento expropriatrio (116). Assim, apenas haver lugar ao processo judicial quando
exista litgio relativamente ao montante da indemnizao (artigo 51.
do CE).
Neste aspecto, o Cdigo das Expropriaes de 1991 (seguido
agora pelo Cdigo de 1999) simplificou o procedimento expropriativo,
uma vez que o Cdigo de 1976 dispunha que a adjudicao da propriedade tinha de ser sempre determinada pelo juiz, mesmo quando o expropriado e o beneficirio da expropriao chegassem a acordo quanto
ao montante da indemnizao.
Os expropriados so os principais beneficiados com esta simplificao do procedimento expropriativo j que podero dispor, desde
logo, aps a assinatura da escritura pblica ou do auto de expropriao
amigvel, do valor da indemnizao, no suportando, assim, os efeitos
nefastos das demoras que, por vezes, se verificavam em juzo.
No que concerne ao processo expropriativo, o mesmo pode ser
sistematizado nos seguintes momentos:
A constituio e funcionamento da arbitragem, que compete
entidade beneficiria da expropriao, mesmo se de direito privado
(artigo 42.);
Designao dos rbitros pelo Juiz Presidente do Tribunal da
Relao;
Remessa do processo e visto meramente formal do Tribunal
Judicial de 1.a instncia e depsito do valor arbitrado;
Aps a recepo do acrdo, a entidade beneficiria da expropriao remete o processo para o tribunal de comarca da situao do
bem expropriado ou da sua maior extenso acompanhado dos elementos referidos no artigo 51., n. 1, do CE, e ser o juiz deste tribunal que
(116) Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., p. 114.
127
adjudicar a propriedade e a posse sobre o bem entidade beneficiria

da expropriao, salvo, neste ltimo caso, se a declarao de utilidade
pblica tiver sido proferida com carcter de urgncia e este no tiver
caducado ou se no tiver sido desencadeado e concludo um subprocedimento de tomada de posse administrativa (artigo 51., n. 5, do CE);
A adjudicao da propriedade comunicada pelo tribunal ao
conservador do registo predial para efeitos de registo oficioso, independentemente de haver recurso da deciso arbitral, uma vez que esta
se centra, to-s, na fixao do valor da indemnizao (artigo 51., n.
6, do CE).
Havendo recurso, o mesmo ser intentado no Tribunal de 1.a instncia do lugar da situao dos bens ou da sua maior extenso, tendo
efeito meramente devolutivo (artigo 38. do CE). O juiz atribui aos interessados o montante sobre o qual se verifique acordo, ou a totalidade
do montante arbitrado, a requerimento do interessado, se este prestar
garantia de montante correspondente (artigo 52., n.os 2 e 3, do CE).
Admite-se um segundo grau de recurso para o Tribunal da Relao, com efeito meramente devolutivo (artigo 66. do CE), mas j no
de recurso para o STJ, excepto para uniformizao de jurisprudncia
(artigo 66., n. 5, do CE).
5. As principais garantias dos particulares face expropriao
A primeira garantia de que dispem os particulares face expropriao uma garantia de carcter geral. Com efeito, sendo o acto
de declarao de utilidade pblica um acto administrativo, o particular
por ele lesado dispe, tal como acontece em relao a qualquer acto
administrativo, do direito impugnao contenciosa, com fundamento
em ilegalidade (artigo 268., n. 4, da CRP).
Mas o CE prev, ainda, algumas garantias especficas dos particulares perante a expropriao. So elas a caducidade da declarao
de utilidade pblica, a indemnizao e o direito de reverso.
128
5.1. Caducidade do acto de declarao de utilidade pblica

A declarao de utilidade pblica caduca se o beneficirio da expropriao no tiver promovido a constituio da arbitragem no prazo
de um ano ou se o processo no for enviado a tribunal competente no
prazo de 18 meses, em ambos os casos contados a partir da data de publicao no Dirio da Repblica daquele acto (artigo 13., n. 3, do CE).
Com esta garantia o expropriado no v o processo de expropriao
prolongar-se indefinidamente (117). A declarao de utilidade pblica
caducada pode ser renovada em casos devidamente fundamentados e
no prazo mximo de um ano a contar do termo dos prazos referidos
(artigo 13., n. 5, do CE). Renovada a declarao de utilidade pblica, o
expropriado notificado para optar pela fixao de nova indemnizao
ou pela actualizao da anterior, aproveitando-se, neste caso, os actos
praticados (artigo 13., n. 6, do CE). Tratando-se de obra contnua, a
caducidade no pode ser invocada depois de aquela ter sido iniciada
em qualquer local do respectivo traado, salvo se os trabalhos forem
suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a trs anos
(artigo 13., n. 7, do CE).
5.2. O direito de reverso
Determina o n. 1 do artigo 5. do CE que o direito de reverso
tem a sua origem no facto de os bens expropriados no terem sido aplicados ao fim que determinou a expropriao e ainda se tiver cessado
a aplicao a esse fim.
Uma leitura imediata deste normativo parece apontar, como tem
sido j afirmado por vrias vezes na nossa jurisprudncia, que em causa esto dois casos distintos de reverso, por motivos igualmente dis-
(117) A declarao de caducidade pode ser requerida pelo expropriado ou por qualquer
outro interessado ao tribunal competente para conhecer do recurso da deciso arbitral ou
entidade que declarou a utilidade pblica e a deciso que for proferida notificada a todos os
interessados.
Sendo estabelecida a favor do expropriado e demais interessados e visando o sancionamento da inrcia da Administrao, esta figura no opera ope legis nem de declarao oficiosa
pelas entidades referidas. Opera, no entanto, erga omnes, sendo, por esse motivo, notificada a
todos os interessados.
129
tintos e com pressupostos diferentes tambm: o primeiro, a reverso

decorrente da no afectao do bem expropriado aos fins da expropriao at ao prazo de dois anos aps a adjudicao; o segundo, o direito
de reverso por alterao do fim expropriativo. Represso da inrcia do
expropriante, no primeiro caso, represso do desvirtuamento do objectivo da expropriao, no segundo (118).
Ora, a este propsito, e na nossa ptica, o n. 1 do artigo 5. no
identifica duas situaes distintas que podem dar origem ao direito de
reverso, mas trs:
a) a no utilizao do bem ao fim da expropriao por omisso,
isto , porque o bem no foi, pura e simplesmente, utilizado;
b) a no utilizao do bem ao fim da expropriao por aco,
ou seja, porque o bem foi efectivamente utilizado, mas para um fim
distinto do que consta da declarao de utilidade pblica; e
c) a cessao da utilizao ao fim, no sentido de que o bem foi
afecto ao fim de utilidade pblica que justificou a expropriao e usado
para ele, mas tal fim cessou (119).
Ou seja, e dito de outro modo, so trs os factos que originam a
reverso e no dois: no utilizao do bem ao fim da expropriao no
prazo de dois anos; utilizao para um fim diferente do que consta da
declarao de utilidade pblica e cessao da utilizao ao fim (estes
ltimos independentemente de qualquer prazo).
Com o direito de reverso estabelece-se uma importante garantia do particular e, ao mesmo tempo, um importante instrumento de
moralizao da actividade expropriativa. Daqui decorre que o interesse
pblico ou a causa de utilidade pblica que constitui a causa da expropriao acompanha-a mesmo para alm da sua consumao (120) (121).
(118) Cfr., a ttulo de exemplo, o Acrdo do Pleno do STA, de 26 de Junho de 1998,
no Processo n. 32775, e o Acrdo do STA, de 3 de Abril de 2001, no mbito do Processo
n. 43635.
(119) O que sucedeu, por exemplo, com os terrenos onde esteve instalado o antigo estdio das Antas (expropriados para o efeito), que, por aquele estdio ter sido deslocalizado no
mbito da execuo do Plano de Pormenor das Antas, deixarem de ser utilizados para o fim que
justificou a expropriao.
(120) Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., p. 163. Segundo este Autor, vrias so as teses quanto natureza jurdica
da reverso, designadamente a que a considera como um direito legal de compra conferido ao
expropriado e a que a v como uma condio resolutiva. De acordo com esta ltima, que parece
ser a que melhor exprime a verdadeira natureza jurdica da expropriao, o acto expropriativo
130
O fundamento da reverso entronca na garantia constitucional da propriedade privada (artigo 62., n. 1, da CRP), em termos de o expropriado poder exigir a reverso directamente com base nela mesmo na
ausncia de lei ou at contra ela.
O direito de reverso cessa, no entanto, nos termos do n. 4 do referido artigo 5., se tiverem decorrido 20 anos sobre a data da adjudicao, se tiver sido dado ao bem outro destino, mediante nova declarao
de utilidade pblica (122), se o expropriado tiver renunciado reverso
ou se a declarao de utilidade pblica tiver sido renovada com fundamento em prejuzo grave para o interesse pblico (123).
A reverso deve ser requerida no prazo de trs anos a contar da
ocorrncia do facto que a originou, sob pena de caducidade. Este facto
originador da reverso ora o decurso de dois anos sem que o bem tenha
sido sequer utilizado (no caso de reverso findada em omisso), ora a
utilizao do bem para o fim diferente ora a cessao da utilizao (124).
tem a sua justificao no facto de os bens serem necessrios para a realizao de uma finalidade pblica especfica, pelo que a expropriao est condicionada pela efectiva subsistncia da
sua causa. Se tal causa desaparecer, o expropriado passa a ter o direito de reaver o bem, o que
demonstra que a consistncia da transferncia da propriedade dos bens decorrente da expropriao para a entidade beneficiria da mesma est sujeita condio resolutiva de esta dar ao
bem expropriado o destino especfico de utilidade pblica. Deste modo, estando a transferncia
do bem dependente de uma condio resolutiva, tal significa que se desaparecer, por qualquer
motivo, o fim pblico que foi a causa da expropriao, os efeitos desta cessam, impondo a represtinao das coisas no status quo ante. As Garantias do Particular na Expropriao por
Utilidade Pblica, cit., p. 167.
(121) Tal como afirma, A ntnio Lopes Cardoso, o direito de reverso existe no s
como parte inseparvel, umbilical, do que foi o seu bero, mas tambm como cominao imposta por lei para garantir o particular do arbtrio da Administrao e, com existir, se traduz
numa faculdade, no num dever, que o expropriado pode exercitar a seu exclusivo aprazimento, verificado que seja o condicionalismo legal. Cfr. A ntnio Lopes Cardoso, Reverso
dos Bens Expropriados, in Revista da Ordem dos Advogados, Ano 54, Lisboa, Dezembro de
1994.
(122) Neste caso, o expropriado pode optar pela fixao de nova indemnizao ou pela
actualizao da anterior aproveitando-se, nesta ltima hiptese, os actos j praticados.
(123) Tambm aqui o expropriado pode optar pela fixao de nova indemnizao ou pela
actualizao da anterior aproveitando-se, nestes casos, os actos j praticados.
(124) Isto , o decurso do prazo de dois anos referido no n. 1 do artigo 5. para que se
considere ter ocorrido o facto que origina a reverso apenas vlido quando em causa esteja
a reverso fundada na no utilizao do bem ao fim da declarao de utilidade pblica por
omisso, ou seja, nas situaes de inrcia, j que se a no utilizao para aquele fim decorrer de
uma aco do beneficirio da expropriao de afectao do bem para um fim distinto daquele
que justificou a expropriao essa aco (independente do prazo que tiver decorrido desde
a adjudicao) que se apresenta como o facto que origina a expropriao.
131
Decorrido esse prazo e at ao final do prazo de 20 anos, assiste ao expropriado o direito de preferncia na primeira alienao dos
bens.
O procedimento especfico para a reverso dos bens expropriados encontra-se regulado nos artigos 74. a 79. do CE. Tal como
acontece no procedimento expropriativo, tambm o procedimento de
reverso se apresenta como um procedimento em duas fases; inicia-se
com uma fase administrativa (que desembocar no acto que autoriza a
reverso por parte da entidade que declarou a utilidade pblica do bem)
sendo, seguido de uma fase judicial (artigo 74. e segs).
Caso a Administrao nada decida, o interessado pode propor
uma aco administrativa comum no prazo de um ano (artigo 74., n. 4).
A adjudicao da propriedade deve ser comunicada pelo tribunal
ao conservador do registo predial competente para efeitos de registo
oficioso (artigos 77., n. 1, e 79.).
Uma ltima questo h para a qual aqui se chama a ateno a
propsito da reverso. Na nossa perspectiva, embora a reverso esteja
pensada para as hipteses em que tenha havido declarao de utilidade
pblica e adjudicao do bem expropriado e, no obstante defendermos
que a aquisio do bem pela via do direito privado no faz ainda parte
do procedimento expropriativo propriamente dito, o direito de reverso
deve tambm poder ser exercido naquelas situaes em que o particular, nos termos do artigo 11., tenha cedido o bem pela via do direito
privado. E isto compreende-se na medida em que, como defendemos
mais acima, a tentativa de aquisio do bem pela via de direito privado
no uma qualquer tentativa de aquisio privada do bem, mas uma
tentativa de aquisio que antecede necessariamente um procedimento
expropriativo, pelo que o particular sabe que, no chegando nesta fase
a acordo com o potencial beneficirio da expropriao, este lanar
mo do processo expropriativo. Trata-se, deste modo, de uma aquisio
substitutiva da expropriao e umbilicalmente ligada a ela. Por isso
mesmo o legislador se preocupou em regular esta via de aquisio do
bem por forma a que se reconheam ao particular garantias idnticas
s que dispem os particulares que, no querendo vender o bem pela
via do direito privado, acabam por ser expropriados, designadamente, a
garantia de que o preo da venda seja o preo justo (tal como a indemnizao tambm o ter de ser). Mal se compreenderia que o particular
132
que colaborou com as entidades que pretendem prosseguir finalidades pblicas, vendendo-lhe os bens, ficassem menos protegidos do que
aqueles que, no colaborando, acabaram por ser expropriados.
Quando uma determinada entidade pretende adquirir um bem
ao particular para prosseguir um determinado fim de utilidade pblica tem, na resoluo de requerer a declarao de utilidade pblica, de
identificar essa finalidade, ficando, por isso, a partir da vinculada por
ela. Se adquirir o bem ao particular pela via do direito privado para
uma determinada finalidade identificada na resoluo de requerer a declarao de utilidade pblica e, posteriormente, o utilizar para um fim
diferente, parece-nos que no deve poder ser recusado ao particular o
exerccio do direito de reverso, se tal direito no decorrer de qualquer
clusula do contrato, quanto mais no seja, por cumprimento do princpio da boa-f e da confiana contratual.
No obstante, o Supremo Tribunal Administrativo j considerou, por vrias vezes, no ser este o meio idneo para reagir contra o
incumprimento, por parte da Administrao ou do contraente privado
na esfera jurdica do qual ingressou o bem (apesar de nas hipteses sub
iudicio ter ocorrido um acto de declarao de utilidade pblica, este
Tribunal considerou que a celebrao posterior de um contrato de compra e venda em moldes privados para operar a adjudicao do bem
veda o recurso ao procedimento de reverso) (125).
Ainda assim, o princpio da utilidade pblica, considerado um
pressuposto de legitimidade do procedimento administrativo (artigos
1. e 2. do CE), associado proibio de modificao unilateral do objecto do contrato previsto no Cdigo dos Contratos Pblicos se aderirmos tese de que a aquisio pela via do direito privado, no obstante
o nomem, um verdadeiro contrato administrativo, permite chegar s
mesmas concluses maxime desvinculao contratual e repetio
do prestado (126).
Esta pretenso pode, desde logo, fundamentar-se na existncia
de um vcio de vontade (que no erro, mas muito provavelmente dolo)
(125) Fernanda Paula Oliveira, H expropriar e expropriar (ou como alcanar os

mesmos objectivos sem garantir os mesmos direitos), in Cadernos de Justia Administrativa,
n. 35 (Setembro/Outubro de 2002), pp. 41 a 51.
(126) Pinto Monteiro, Erro e Vinculao Negocial, Coimbra, Almedina, 2002.
133
ou numa alterao superveniente das circunstncias, o que tanto mais

possvel quando esta aquisio deve ser sempre precedida da resoluo
de expropriar que vincula este contrato (mesmo na ausncia de referncia expressa no mesmo) a um fim especfico de utilidade pblica.
Note-se, por fim, que a reverso no deve funcionar relativamente a bens que hajam ingressado na esfera jurdica do beneficirio
da expropriao, na sequncia de um pedido de expropriao total mas
apenas relativamente totalidade ou parte daqueles de que a Administrao, tendo decidido expropri-los, j no necessite (artigos 3., n.
3, 74., n. 3, e 5., n. 7, do CE). No caso de pretender alienar bens expropriados, deve comunicar-se o projecto de alienao ao expropriado
e demais interessados conhecidos cujos direitos no hajam cessado definitivamente, com a antecedncia mnima de 60 dias, findos os quais,
no sendo exercido o direito de reverso ou, se for o caso, o direito de
preferncia, se entende que renunciam ao mesmo (artigo 5., n. 7). No
caso de obras contnuas, o incio das obras em qualquer local do traado faz cessar o direito de reverso sobre todos os bens expropriados
(artigo 5., n.os 2 e 3).
5.3. A indemnizao
5.3.1. A justa indemnizao na Constituio da Repblica Portuguesa (CRP)
Ao estabelecer que a expropriao s pode ser efectuada com
base na lei e mediante o pagamento de uma justa indemnizao, o artigo 62., n. 2, da CRP consagra claramente o princpio da indemnizao como um pressuposto de legitimidade do acto expropriativo,
apresentando-se esta, tambm, como um elemento integrativo da expropriao.
Com efeito, o pagamento de uma justa indemnizao nas expropriaes por utilidade pblica apresenta-se como uma das formas de
concretizao do princpio geral nsito no princpio do Estado de Direito Democrtico, de harmonia com o qual os actos lesivos de direitos e
os danos causados a outrem determinam uma indemnizao.
Questo fundamental que se coloca em face do referido normativo constitucional a de saber qual o sentido que deve ser atribudo
134
expresso justa indemnizao, j que no mesmo no so identificados quaisquer critrios indemnizatrios de aplicao directa e objectiva, nem fornecida qualquer indicao sobre o mtodo ou mecanismo
de avaliao do prejuzo derivado da expropriao (127). Este , pois, um
problema de tcnica legislativa, cuja escolha foi deixada pela CRP ao
legislador ordinrio (128).
No obstante este facto, a expresso justa indemnizao constante da CRP tem sido considerada uma frmula carregada de sentido, que fornece importantes limites discricionariedade do legislador
ordinrio. A jurisprudncia do Tribunal Constitucional forneceu, em
inmeros arestos, critrios para a determinao do que deva entenderse por justa indemnizao: esta aquela que visa compensar o sacrifcio suportado pelo expropriado e garantir a observncia do princpio
fundamental da igualdade de encargos que tenha sido violada com a
expropriao, apresentando-se como uma reconstituio, em termos de
valor, da posio jurdica que o expropriado detinha (129).
De acordo com a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, a
frmula justa indemnizao deve ser entendida em vrios sentidos.
Por um lado, como a proibio de uma indemnizao meramente
nominal, irrisria ou simblica (aparente), o que significa que a indemnizao deve traduzir-se numa compensao adequada ao dano
infligido ao expropriado.
Por outro lado, como a indemnizao que respeita o princpio da
igualdade de encargos, devendo traduzir-se numa indemnizao que
compense plenamente o sacrifcio especial suportado pelo expropriado, de tal modo que a perda patrimonial que lhe foi imposta seja equitativamente repartida entre todos os cidados (130).
(127) Cfr., sobre esta problemtica, Fernando A lves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., pp. 232-241.
cit., pp. 532 e 546.
(129)Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit., pp.
528-529; A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., pp. 32 e segs.
(130) Cfr., neste sentido, Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., pp. 127 e segs.; O Plano Urbanstico e o Princpio da
Igualdade, cit., pp. 528 e segs.; Formas de Pagamento da Indemnizao na Expropriao por
Utilidade Pblica (Algumas Questes), Separata do Nmero Especial do Boletim da Faculdade
de Direito da Universidade de Coimbra Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor Antnio
de Arruda Ferrer Correia , 1984, Coimbra, 1991, pp. 16-20; Cdigo das Expropriaes e
135
O respeito pelo princpio da igualdade deve ser entendido quer no

sentido de que as regras da indemnizao aplicveis aos diferentes tipos
de expropriao devem tratar de um modo igual os vrios sujeitos expropriados (princpio da igualdade na relao interna da expropriao),
quer no sentido de que, analisando-se comparativamente as situaes
jurdico-patrimoniais dos proprietrios expropriados e dos proprietrios no expropriados, os critrios da indemnizao devem possibilitar um tratamento jurdico igual entre aqueles dois grupos de cidados (princpio da igualdade na relao externa da expropriao) (131).
Ainda de acordo com a ampla jurisprudncia do Tribunal Constitucional sobre esta questo, a justa indemnizao aquela que corresponde ao valor adequado que permita ressarcir o expropriado da
perda que a transferncia do bem que lhe pertencia para outra esfera
dominial lhe acarreta, devendo ter-se em ateno, na sua fixao, a
necessidade de respeitar o princpio da equivalncia de valores. Nem a
indemnizao deve ser to reduzida que o seu montante se torne irrisrio ou meramente simblico nem, por outro lado, nela deve atender-se
a quaisquer valores especulativos ou ficcionados, que possam distorcer
(positiva ou negativamente) a necessria proporo que deve existir
entre as consequncias da expropriao e a sua reparao.
Note-se, porm, que no conceito constitucional da justa indemnizao est igualmente implcita a ideia de que a indemnizao deve
tambm ser justa na perspectiva do interesse pblico que a expropriao visa prosseguir. Precisamente por a expropriao ser um instituto
voltado para a realizao de interesses pblicos, a indemnizao s
poder ser considerada justa se, para alm de satisfazer o interesse do
Outra Legislao sobre Expropriaes por Utilidade Pblica (Introduo), Lisboa, Aequitas/
Dirio de Notcias, 1992, pp. 20-25; e As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do
Urbanismo Portugus, Coimbra, Almedina, 1993, pp. 68-70. Cfr., tambm, J. J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3.a ed., Coimbra, Coimbra
Editora, 1993, p. 336; J. Osvaldo Gomes, Anotao ao Acrdo do Tribunal Constitucional n.
341/86, in Revista da Ordem dos Advogados, n. 47 (1987), pp. 121 e segs.; e Expropriaes
por Utilidade Pblica, Lisboa, Texto Editora, 1997, pp. 143 e segs.; e J. Oliveira Ascenso, A
Caducidade da Expropriao no mbito da Reforma Agrria, in Estudos sobre Expropriaes
e Nacionalizaes, Lisboa, Imprensa Nacional, 1989, pp. 70 e segs.; e O Urbanismo e o Direito
de Propriedade, in Direito do Urbanismo, coord. D. Freitas do A maral, Lisboa, INA, 1989,
pp. 333 e segs.
(131) Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit., pp.
354 e segs., e A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., p. 35.
136
particular expropriado, tiver igualmente em considerao a realizao

desse interesse pblico.
por este motivo que se justifica a possibilidade de introduo
de clusulas de reduo ao critrio legal da justa indemnizao com
uma dupla finalidade: eliminar da indemnizao elementos de valorizao puramente especulativos e mais-valias ou aumentos de valor
que tenham a sua origem na prpria declarao de utilidade Pblica
da expropriao (132).
A no integrao destas valorizaes no cmputo da indemnizao surge, pois, como um imperativo de justia (133).
Como referimos supra, a CRP no fixou, in concretu, os critrios que permitam determinar o conceito de justa indemnizao, tendo
deixado ao legislador ordinrio a sua definio. Tais critrios legais
tero sempre, contudo, de respeitar, no s na sua formulao como
na sua concretizao, os princpios constitucionais da igualdade e da
proporcionalidade e da justia da indemnizao da perspectiva do interesse pblico. De modo a dar cumprimento a estas exigncias, tem-se
entendido que o princpio da justa indemnizao no deve ser concretizado atravs de um critrio abstracto e rgido que no permita ter em
considerao as particulares circunstncias de cada bem expropriado.
5.3.2. A justa indemnizao no Cdigo das Expropriaes
O nosso legislador ordinrio fixou, no artigo 23. do CE, aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro, que a justa indemnizao
no visa compensar o benefcio alcanado pela entidade expropriante,
mas ressarcir o prejuzo que para o expropriado advm da expropriao, correspondente ao valor real e corrente do bem de acordo com o
seu destino efectivo ou possvel numa utilizao econmica normal,
data da publicao da declarao da utilidade pblica, tendo em considerao as circunstncias e condies de facto existentes naquela
data.
(132) Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit.,

pp. 354 e segs., e A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., p. 37.
(133) Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio da Igualdade, cit.,
pp. 354 e segs., e A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., p. 38.
137
Desta forma, e tal como sustenta Fernando Alves Correia, o

dano material suportado pelo expropriado ressarcido de uma forma
integral e justa, se corresponder ao valor comum do bem expropriado
ou, por outras palavras, ao respectivo valor do mercado ou ainda ao
seu valor de compra e venda (134).
Isto significa que o critrio escolhido pelo legislador para definir
justa indemnizao foi o do valor de mercado: valor venal ou valor de
compra e venda, ou seja, a quantia que teria sido paga pelo bem se este
tivesse sido objecto de livre contrato de compra e venda, descontados
os valores especulativos (135). Ou, dito de outro modo, a indemnizao
h-de corresponder a um valor que permita ao expropriado adquirir
outro de igual valor, espcie ou qualidade, traduzindo-se, assim, num
valor de substituio.
Vrios foram os argumentos utilizados ao longo dos anos pela
doutrina para defesa de que a indemnizao ou compensao integral
deve ser calculada com base no valor de mercado ou valor venal do bem.
Em primeiro lugar, o cumprimento do princpio da igualdade.
Em segundo lugar, a garantia constitucional da propriedade privada, a
qual impe, no caso de expropriao, que seja mantida a consistncia
patrimonial do proprietrio, transformando-se a garantia da propriedade em garantia do seu valor. Em terceiro, e ltimo, o argumento de
que necessrio evitar o desequilbrio que poderia provocar no mercado uma avaliao da propriedade que fosse diferenciada consoante
a transferncia da mesma se operasse coactivamente ou por meio de
contrato livre (136).
Conforme decorria do prembulo do anterior Cdigo das Expropriaes (Decreto-Lei n. 438/91, de 9 de Novembro), no clculo do
valor real ou de mercado dos solos expropriados tomou-se em conside(134) Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit., p. 129; A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., p. 36.
(135) Neste sentido, vide Acrdo da Relao de Lisboa, de 2 de Abril de 1994 (Colectnea de Jurisprudncia, ano XIX 1994, Tomo II, 109), nos termos do qual se afirma que o
valor da justa indemnizao deve corresponder ao valor real e corrente em economia de mercado do bem expropriado, ou seja, ao valor que o expropriado obteria se o bem fosse vendido
em mercado livre a um comprador prudente. (Vide tambm, Acrdo da Relao do Porto, de
17 de Janeiro de 1989, Boletim do Ministrio da Justia, 383, 609).
(136) Fernando A lves Correia, Fernando Alves, O Plano Urbanstico e o Princpio da
Igualdade, cit., p. 539, nota 133.
138
rao a jurisprudncia do Tribunal Constitucional que tem considerado

o direito justa indemnizao como um direito de natureza anloga
aos direitos liberdades e garantias, pelo que as suas restries devero
limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses
constitucionalmente protegidos.
Por este motivo, para efeitos do clculo do montante da indemnizao, o CE, seguindo de perto a jurisprudncia do Tribunal Constitucional, classifica os solos em aptos para construo e para outros
fins. Nos termos daquela jurisprudncia, a no consagrao na lei da
potencial aptido edificatria dos solos expropriados violar os princpios constitucionais da justa indemnizao e da igualdade dos cidados
perante a lei. Com efeito, tal como decorre de alguns dos Acrdos do
Tribunal Constitucional j referidos: o jus aedifiandi, sem embargo
de no possuir tutela constitucional directa no direito de propriedade,
dever ser considerado como um dos factores de fixao valorativa,
ao menos naquelas situaes em que os respectivos bens envolvam
uma muito prxima e efectiva potencialidade edificativa.
Isto significa que a potencialidade edificatria dos terrenos,
quando verificada em concreto, constitui um elemento inarredvel da
avaliao, elemento que, de acordo com a opinio geral, no pode ser
afastado.
Na definio de solo apto para construo teve o legislador em
conta elementos certos e objectivos espelhados na dotao do solo em
infra-estruturas urbansticas [artigo 25., n. 2, alnea a), do CE], na
sua insero em ncleo urbano [artigo 25., n. 2, alnea b), do CE], na
qualificao do solo como rea destinada a edificao e urbanizao
em plano municipal de ordenamento do territrio [artigo 25., n. 2,
alnea c), do CE] ou na cobertura do mesmo por alvar de loteamento
ou de licena de construo em vigor no momento da declarao da
utilidade pblica, desde que o processo respectivo se tenha iniciado antes da data da notificao da resoluo de expropriar referida no artigo
10. do CE [artigo 25., n. 2, alnea d), do mesmo diploma].
Por sua vez, o n. 3 do mesmo preceito legal, classifica como
solos para outros fins aqueles que no se encontram em qualquer das
situaes indicadas.
A lei no deixou de considerar, porm, nos termos supra referidos, a necessidade de a justa indemnizao ter em conta o interesse
139
pblico que com a expropriao se pretende prosseguir. por isso que,

nos termos do CE, no pode tomar-se em considerao, na determinao do valor dos bens expropriados, as mais-valias que resultarem da
prpria declarao de utilidade pblica; de obras ou empreendimentos
pblicos concludos h menos de cinco anos, no caso de no ter sido
liquidado encargo de mais-valias e na medida deste (137); de benfeitorias volupturias (138) ou teis ulteriores notificao da resoluo de
expropriar; e de informaes de viabilidade, licenas ou autorizaes
administrativas tambm ulteriores quela notificao (artigo 23., n.
2, do CE). Na fixao da indemnizao no so tambm considerados
quaisquer factores, circunstncias ou situaes criadas com o propsito
de aumentar o valor do bem (artigo 23., n. 3, do CE).
Problemticos, no que respeita ao clculo do montante da indemnizao por expropriao, parecem ser o n. 2 do artigo 26. e o n.
4 do artigo 23., ambos do CE (139).
5.3.3. A natureza jurdica da indemnizao (140)
A indemnizao no deve ser considerada como um efeito da
expropriao mas antes como um elemento essencial dela e ao mesmo
tempo condio da sua legitimidade.
Nas expropriaes clssicas significa que a expropriao no
opera os efeitos extintivo e aquisitivo do direito enquanto no for paga
a indemnizao; nas expropriaes de sacrifcio significa que a expropriao s ser legtima se houver lugar ao pagamento da indemnizao.
(137) Claro que a no considerao das mais-valias resultantes de obras ou empreendimentos pblicos s tem lgica quando a entidade beneficiria da expropriao tiver sido a
entidade responsvel pela realizao de tais obras ou empreendimentos. Caso contrrio, no se
entende a lgica da excluso de tais mais-valias. Sobre a eventual inconstitucionalidade desta
hiptese prevista na alnea b) do n. 2 do artigo 23., vide Fernando A lves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., p. 158.
(138) As benfeitorias volupturias, na medida em que apenas aumentam, em regra, o
valor subjectivo das coisas e no o seu valor objectivo, nunca poderiam, obviamente, ser contabilizadas no montante da indemnizao.
(139) Para mais desenvolvimentos sobre as normas do Cdigo das Exropriaes atinentes determinao do valor da indemnizao, em especial, sobre a inconstitucionalidade de
algumas delas, cfr. Fernando A lves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional,
cit., e Acrdos do Tribunal Constitucional n. 422/04, Processo n. 462/03, e n.11/2008.
(140) Fernando A lves Correia, As Garantias do Particular na Expropriao por Utilidade Pblica, cit.,pp. 156-162.
140
5.3.4. A garantia do pagamento da indemnizao

Vrias so as disposies do CE que determinam para o expropriado a garantia do pagamento efectivo da indemnizao. Em primeiro lugar, a declarao de utilidade pblica s ser concedida se houver
garantia efectiva do pagamento da indemnizao [artigo 12., alnea c),
do CE]. No mesmo sentido, tambm s ser efectuada a posse administrativa do bem se houver a garantia do pagamento da indemnizao,
mediante a realizao de um depsito bancrio [artigo 20., n. 1, alnea
b), tambm do CE].
O novo cdigo refora o direito de o expropriado e demais interessados receberem no s a parte no convertida da indemnizao,
mas tambm aquela sobre a qual subsista litgio, esta ltima mediante
a prestao de cauo.
As coisas processar-se-o, pois, do seguinte modo. Aps a deciso arbitral deve ser efectuado o depsito da indemnizao arbitrada
bem como os juros moratrios se houver lugar ao seu pagamento (artigo
51. do CE). Se houver recurso da deciso arbitral, o juiz atribui desde
logo o montante da indemnizao sobre o qual se verifique acordo (artigo 52., n. 3, do CE). No entanto, qualquer titular do direito indemnizao pode requerer que lhe seja entregue a quantia que lhe competir
e sobre a qual no se verifique acordo, mediante prestao de garantia
bancria ou de seguro-cauo de igual montante (artigo 52., n. 4, do
CE). No sendo exercido esse direito, o beneficirio da expropriao
pode requerer a substituio por cauo do depsito da parte da indemnizao sobre a qual no se verifica acordo (artigo 52., n. 5, do CE).
Outro aspecto favorvel ao expropriado o de que o Estado
garante o pagamento da justa indemnizao em todos os casos e no
apenas, como no Cdigo de 1991, nos casos em que tiver havido posse
administrativa, apesar de dispor do direito de regresso sobre o beneficirio da expropriao, que pode ser exercido mediante a cativao de
transferncias oramentais, independentemente de qualquer formalidade. Parece-nos, em todo o caso, que nas situaes em que a declarao
de utilidade pblica tenha sido da competncia da assembleia municipal, a garantia do pagamento da indemnizao deveria recair sobre
esta e no sobre o Estado, que , em regra, nestes casos, completamente
estranho a todo o procedimento expropriativo.
141
5.3.5. Momento do pagamento da indemnizao (141)

A indemnizao paga contemporaneamente aos efeitos privativo e apropriativo que andam associados expropriao. Com efeito, a
adjudicao da propriedade (e da posse, se esta no tiver sido efectuada anteriormente) s determinada, no caso de expropriao litigiosa,
pelo juiz depois de efectuado o depsito da indemnizao (artigo 51.,
n. 5).
O princpio da paridade temporal entre a aquisio do bem pelo
beneficirio da expropriao e o pagamento da expropriao ao expropriado verifica-se integralmente quando no houve posse e h acordo
e quando, no tendo igualmente havido posse administrativa, o litgio
quanto ao montante da indemnizao vem a findar com a deciso arbitral (artigo 52., n. 2, do CE).
Este princpio tem, contudo, desvios: em caso de posse administrativa pois prev-se que em certas hipteses o depsito no tem de
ser prvio [alnea a) do n. 5 do artigo 20.] e no caso de recurso da
deciso arbitral em que, em regra, apenas atribudo imediatamente o
montante da indemnizao sobre o qual se verifica acordo (o restante
s depois da adjudicao).
Para o Tribunal Constitucional, em causa est um princpio que
no deve ser entendido de forma absoluta, mas tendencial, apenas funcionando integralmente a partir do trnsito em julgado da sentena.
5.3.6. Formas de pagamento da indemnizao (142)
A indemnizao deve ser paga em dinheiro e de uma s vez (artigo 67., n. 1, do CE). O pagamento da indemnizao em prestaes
s admitido se houver acordo entre o expropriado e o beneficirio da
expropriao (artigo 66., n.os 2, 3 e 5. do CE), o mesmo sucedendo com
a satisfao, total ou parcial, da indemnizao atravs da cedncia de
bens ou direitos ao expropriado (artigo 69. do CE).
(141) Cfr. Fernando A lves Correia, A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit.,
pp. 55 e segs.
(142) Cfr. Fernando A lves Correia, As Formas de Pagamento da Indemnizao na Expropriao por Utilidade Pblica, cit.; A Jurisprudncia do Tribunal Constitucional, cit., pp.
61 e segs.
142
o?
5.3.7. Quem deve pagar e a quem deve ser paga a indemniza-
O sujeito sobre quem recai a obrigao do pagamento da indemnizao a entidade que beneficia directamente com o acto ablativo.
O sujeito beneficirio da indemnizao ser o titular da posio jurdica de valor patrimonial que foi sacrificada pelo acto expropriativo,
ou seja, aquele que suportou o dano patrimonial resultante da expropriao. Nas expropriaes que tm por objecto bens imveis, so beneficirios da indemnizao o proprietrio bem como os titulares de
qualquer direito real ou nus que recaia sobre ele, sendo o montante da
indemnizao distribudo proporcionalmente por todos eles em funo
da durao e do contedo do direito de cada um, e os arrendatrios,
tendo estes direito a uma indemnizao autnoma.
5.3.8. A indemnizao por expropriao acessria ao plano e a
perequao de benefcio e encargos
Tendo em considerao o facto de o territrio nacional se encontrar coberto por planos municipais de ordenamento do territrio,
os quais, por sua vez, devem prever mecanismos de perequao de benefcios e encargos, torna-se imprescindvel que estes sejam tidos em
considerao na determinao do montante da indemnizao.
Por sua vez, naquelas situaes em que tenha sido atribuda uma
indemnizao por expropriao do plano, no pode, na hiptese de vir,
posteriormente a ser desencadeada uma expropriao em sentido clssico, deixar de se considerar tal facto na determinao do montante da
indemnizao devida por esta (143).
(143) Para mais desenvolvimentos sobre esta questo vide Fernanda Paula Oliveira e
A ntnio M agalhes Cardoso, Perequao, Expropriaes e Avaliaes, in Revista do Centro
de Estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 12, Ano VI 2.03, pp.
43 e segs., Coimbra, Coimbra Editora.
143
Captulo IV
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao
A. A histria do diploma e a respectiva entrada em vigor

O Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao (doravante,
RJUE), foi aprovado pelo Decreto-Lei n. 555/99, de 16 de Dezembro
(que deveria ter entrado em vigor em 4 de Abril de 2000), o qual, contudo, foi suspenso pela Lei n. 13/2000, de 20 de Julho. Entretanto a Lei
n. 30-A/2000, de 20 de Dezembro, autorizou o Governo a introduzir
alteraes quele Decreto-Lei, as quais vieram a ser efectuadas pelo
Decreto-Lei n. 177/2001, de 4 de Julho.
Mais recentemente, este regime jurdico sofreu uma alterao
mais global efectuada pela Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro (144).
O objectivo principal da verso inicial do RJUE foi a de proceder a uma simplificao legislativa, juntando num mesmo diploma matrias estritamente relacionadas, mas que se encontravam dispersas por
vrios diplomas, particularmente, as atinentes aos loteamentos urbanos
e obras de urbanizao (145), s obras particulares de construo civil (146), s medidas de tutela de legalidade urbanstica (v.g., embargos,
demolies, reposio de terrenos na situao anterior infraco) (147),
e conservao do edificado, estas ltimas at a tratadas no Regulamento Geral das Edificaes Urbanas (RGEU).
A inteno confessada do legislador, ao juntar num s as matrias dispersas por vrios diplomas, foi a de preparar a elaborao de um
(144) Isto para alm das alteraes mais pontuais efectuadas pela Lei n. 15/2002, de 22
de Fevereiro, e mais recentemente pelo Decreto-Lei n. 18/2008, de 29 de Janeiro, e pelo Decreto-Lei n. 116/2008, de 4 de Junho.
(145) At a objecto de regulamentao no Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de Novembro
(alterado sucessivamente pela Lei n. 25/92, de 31 de Agosto, pelos Decretos-Lei n.os 302/94, de
19 de Dezembro, e 334/95, de 28 de Dezembro, e pela Lei n. 26/96, de 1 de Agosto).
(146) Constante anteriormente do Decreto-Lei n. 445/91, de 20 de Novembro (diploma
sucessivamente alterado pela Lei n. 29/92, de 2 de Setembro, pelo Decreto-Lei n. 250/94, de
15 de Outubro, e pela Lei n. 22/96, de 26 de Julho).
(147) Reguladas no Decreto-Lei n. 92/95, de 9 de Maio.
144
cdigo do urbanismo para Portugal, tal como decorre expressamente do

respectivo prembulo: Na impossibilidade de avanar, desde j, para
uma codificao integral do direito do urbanismo, a reunio num s
diploma destes dois regimes jurdicos [dos loteamentos urbanos e das
obras particulares], a par da adopo de um nico diploma para regular a elaborao, aprovao, execuo e avaliao dos instrumentos
de gesto territorial, constitui um passo decisivo nesse sentido (148).
De forma a impedir que a integrao num mesmo diploma de
matrias diversificadas correspondesse a uma acrescida complexidade
do respectivo contedo, houve a preocupao de lhe dar uma sistemtica lgica, incidindo a sua regulamentao sucessivamente sobre a
delimitao das operaes urbansticas e identificao dos respectivos
procedimentos de controlo preventivo; sobre o desenho da tramitao
procedimental de cada um dos procedimentos definidos; sobre o regime material aplicvel s mais importantes operaes urbansticas
(loteamentos, obras de urbanizao, obras de edificao e utilizao
de edifcios); e sobre as questes comuns aos vrios actos de controlo preventivo, independentemente da operao urbanstica em causa
(questes como a validade e eficcia destes actos; a execuo de obras;
as medidas de tutela da legalidade; as sanes, as garantias dos administrados, etc.).
As vantagens associadas integrao, num mesmo diploma,
das vrias operaes urbansticas, compensou grandemente a eventual
complexidade do respectivo contedo por permitir que se desenhassem
solues uniformes e, por isso, mais coerentes, para questes idnticas
que, at a se encontravam, sem aparente justificao, sujeitas a distintos regimes em funo da operao urbanstica a levar a cabo (149).
(148) Sobre as questes da unificao de regimes e da elaborao de um Cdigo de

Urbanismo para Portugal cfr. AA.VV., Actas do Colquio Internacional: Um Cdigo do Urbanismo Para Portugal, Coimbra, Almedina, 2003 (CEDOUA/APDU/Faculdade de Direito de
Coimbra).
(149) Apenas a ttulo de exemplo, o legislador sancionava com a nulidade a emisso de
licena de construo sem que tivesse sido promovida a consulta a entidades externas ao municpio, e com a nulidade a licena de loteamento e obras de urbanizao com o mesmo vcio sem
que aparentemente nada justificasse este distinto regime. Sobre a vantagem deste diploma na
promoo de um tratamento idntico para questes equiparadas, vide o nosso A Realidade Actual: a Disperso da Legislao do Urbanismo e as Solues de Unificao de Alguns Regimes
Jurdicos, in Actas do Colquio Internacional: Um Cdigo do Urbanismo para Portugal? cit.
145
Em 2001, as alteraes efectuadas a este regime (Decreto-Lei

n. 177/2001) tiveram um fito imediato: o de proceder alguns ajustes
inovatria figura da autorizao, no s diminuindo, grandemente,
o respectivo mbito de aplicao (procedendo a uma diminuio das
operaes urbansticas a ela sujeitas), como aproximando o tipo de controlo preventivo a que elas correspondiam ao tipo de controlo que era
efectuado no mbito dos procedimentos de licenciamento (a esta questo voltaremos mais adiante).
As alteraes mais recentes ao RJUE, introduzidas pela Lei n.
60/2007, foram promovidas tambm, tal como a verso inicial, numa
teleologia de simplificao, mas, agora, de cariz procedimental, ou no
fosse esta lei a concretizao de uma medida do Programa Simplex
2007. Tal como ento foi divulgado por uma nota do Governo, a referida simplificao passa pelos seguintes aspectos:
eliminao do procedimento de autorizao (embora, como se
ver, esta extino no tenha efectivamente ocorrido);
nova delimitao do mbito de aplicao dos procedimentos de
licenciamento e de comunicao prvia;
diminuio do controlo prvio, o qual contrabalanado pelo
reforo da fiscalizao municipal e pela responsabilizao dos tcnicos
subscritores dos projectos e responsveis tcnicos pela direco das
obras;
iseno de qualquer controlo ou comunicao prvia das pequenas obras de escassa relevncia urbanstica, bem como das obras de
conservao e de alterao no interior dos edifcios ou suas fraces
autnomas que no impliquem modificaes da estrutura dos edifcios,
das crceas e das fachadas;
sujeio a simples comunicao prvia, dispensando-se a actual exigncia de autorizao municipal quando existam instrumentos
que disciplinem suficientemente as condies da construo a realizar;
reforo da responsabilidade dos tcnicos subscritores dos projectos e responsveis tcnicos pela direco das obras, o qual assegurado, nomeadamente, pelo agravamento da contra-ordenao aplicvel
s falsas declaraes;
utilizao de tecnologias da informao; e
criao de uma nova figura: o gestor do procedimento.
146
B. As questes procedimentais do RJUE: procedimentos e

actos de controlo
1. A evoluo dos tipos de procedimento de controlo preventivo at 2007
As operaes urbansticas a que se refere o artigo 2. de h muito
se encontram sujeitas a um procedimento de controlo preventivo que,
at sua entrada em vigor sempre foi o procedimento de licenciamento, isto no obstante a tramitao deste variar em funo, designadamente, do grau de densidade do instrumento urbanstico em vigor na
respectiva rea.
Com o RJUE (150) o legislador veio, no que ao controlo preventivo das operaes urbansticas diz respeito, assentar na distino bsica
entre o procedimento de licenciamento e o procedimento de autorizao, parecendo fazer apelo para a distino tradicional entre as autorizaes-licena (ou constitutivas de direitos) e as autorizaes permissivas, questo que, no mbito do direito do urbanismo, se encontra
intimamente relacionada com o problema da conceptualizao do direito de propriedade e das faculdades nele contidas, designadamente, o
ius aedificandi (direitos de lotear, de urbanizar e de construir).
Com efeito, para os que defendem ser o ius aedificandi uma componente essencial do direito de propriedade, o controlo preventivo das
operaes urbansticas assume a natureza de autorizao (permissiva),
enquanto para os que defendem ser o ius aedificandi uma faculdade
que acresce ao direito de propriedade, o controlo preventivo das operaes urbansticas visto como uma verdadeira licena (autorizao
constitutiva de direitos). Todavia, mesmo aqueles que perspectivam o
ius aedificandi como uma faculdade que acresce esfera jurdica do
proprietrio, nem sempre o acto de controlo preventivo das operaes
urbansticas vista como uma autorizao-licena (autorizao constitutiva de direitos). Neste ponto, tudo depender do acto atravs do
qual a Administrao confere aquele direito ao particular. que, estando hoje, como estamos, num estdio em que a possibilidade de utiliza(150) De ora em diante, as referncias aqui feitas a artigos, sem expressa indicao do
respectivo diploma legal, devem considerar-se feitas ao RJUE.
147
o dos solos para fins urbansticos est praticamente predeterminada

por planos, bem se pode questionar se a atribuio do ius aedificandi
no decorrer do prprio plano (caso em que o acto de controlo preventivo das operaes urbansticas ter a natureza de mera autorizao
permissiva) ou, pelo contrrio, da aprovao dos projectos concretos
(caso em que tal acto ter a natureza de verdadeira licena).
Independentemente da concepo que se defenda, uma coisa
certa: o ius aedificandi no vive de vita prpria j que, pelo menos
o seu exerccio, depende de um acto administrativo (151). exactamente
por isso que, em certo sentido, se pode dizer que a questo fundamental a de saber se o interessado tem um direito licena (atribualhe ela um direito novo ou no), questo que depende essencialmente
da natureza vinculada ou discricionria da competncia exercida pela
Administrao municipal que, por sua vez, depende do tipo de instrumento de planeamento em vigor na rea na qual se pretende realizar a
operao urbanstica.
Ora, foi exactamente desta perspectiva que partiu o RJUE na sua
verso inicial, ao determinar que a diferena entre o procedimento de
licenciamento e o procedimento de autorizao se encontra na diferente densidade de planeamento vigente na rea para a qual requerida a
realizao da operao urbanstica, juntando-lhe ainda um outro critrio que o do tipo de operao a realizar. Deste modo, o procedimento simplificado de autorizao utilizar-se-ia quando os parmetros da
deciso estivessem definidos com preciso num plano concreto ou num
prvio acto da administrao ou quando a operao a realizar tivesse
escassa ou nenhuma relevncia urbanstica. O procedimento de licenciamento teria lugar nas restantes situaes.
Ou seja, a autorizao seria o acto de controlo preventivo exigido para aquelas situaes em que as regras e parmetros de apreciao
dos projectos se encontram j definidos com bastante preciso, podendo dizer-se que, desde que o projecto apresentado no contrariasse essas normas, o particular requerente teria direito autorizao, sendo,
numa situao destas, o poder de apreciao da Administrao muni(151) Cfr. Pedro Gonalves/Fernanda Paula Oliveira, A Nulidade dos Actos Administrativos de Gesto Urbanstica, in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento,
do Urbanismo e do Ambiente, ano II, n. 1 de 1999, p. 29.
148
cipal vinculado. Por sua vez, a licena seria o acto de controlo preventivo necessrio nas situaes em que, por tais regras e critrios no se
encontrarem ainda definidos ou no estarem definidos com preciso,
a lei deixaria claramente uma margem maior de discricionariedade
Administrao na apreciao dos projectos concretos, pelo que no se
poderia dizer que o particular tinha automaticamente um direito licena, na medida em que a questo de saber se o projecto apresentado
est ou no conforme ao ordenamento urbanstico necessitaria da interveno de um juzo intermediador (entre a lei e a situao concreta)
da Administrao.
Deste modo, e de acordo com a redaco inicial do RJUE, os
procedimentos de licenciamento e de autorizao distinguir-se-iam
pela diferente densidade de controlo preventivo e pelo diferente grau
de concretizao da posio subjectiva do particular: na autorizao,
a posio subjectiva deste estaria mais concretizada (por se encontrar
predefinida em prvio acto administrativo ou instrumento de planeamento concreto) e, por isso, haveria uma menor intensidade de controlo
preventivo por parte dos rgos municipais competentes. Esta diminuio do controlo preventivo da operao urbanstica traduzir-se-ia, concomitantemente, num aumento da responsabilidade dos particulares e
dos autores do projecto e num maior controlo preventivo a posteriori
em matria de vistoria e de fiscalizao.
Como se referiu, o Decreto-Lei n. 177/2001, que pretendia tos proceder a alguns acertos na figura da autorizao, acabou por,
na nossa ptica, no s colocar em causa a sua prpria subsistncia
enquanto figura autnoma em face da licena, como ainda por afectar
a distino conceptual desta relativamente ao procedimento de licenciamento.
De facto, para alm de se terem reduzido substancialmente as
situaes sujeitas ao procedimento de autorizao (152), reformatou-se o
(152) Apenas para dar um exemplo, contrariamente redaco inicial, nos termos da
qual tais obras estariam sujeitas a autorizao, desde que se realizem em reas abrangidas por
operao de loteamento, o Decreto-Lei n. 177/2001 veio determinar que este procedimento
apenas podia ser desencadeado desde que no existisse legislao especfica a exigir a interveno de entidades exteriores ao municpio. Ora, tendo em conta que praticamente sempre os
projectos de obras de urbanizao estavam (como esto) sujeitos a consulta a entidades exteriores ao municpio, a consequncia foi a de praticamente excluir as obras de urbanizao do
procedimento de autorizao.
149
tipo de controlo que efectuado no seu mbito, passando a equipar-lo

ao que levado a cabo no procedimento de licenciamento, com o que
se desvirtuou a inicial diferenciao entre os dois tipos procedimentais.
Vejamo-lo mais atentamente.
Na redaco inicial do RJUE entendia-se que a autorizao estava reservada para as situaes em que a posio jurdica dos particulares estava bem definida e consolidada com base em anterior acto
administrativo ou plano concreto e, precisamente por isso, o poder de
controlo preventivo da actividade dos particulares nestes casos ficava
muito mais limitado, isto , havia uma maior vinculao da Administrao. Por isso mesmo, o indeferimento do pedido de autorizao s
podia ser decidido quando a pretenso do particular contrariasse o referido acto ou plano que consolidava a situao jurdica do particular (artigo 30. da redaco inicial). O Decreto-Lei n. 177/2001 optou por um
caminho de reforo do poder de controlo prvio que a Administrao
pode exercer no caso das autorizaes, tendo aumentado os motivos de
indeferimento que podem ser invocados neste tipo de procedimento. O
que conseguiu foi, quanto a ns, uma soluo pouco congruente com
a lgica inicial. Basta apontar dois exemplos para podermos chegar a
esta concluso. Assim, o artigo 31., n. 1, na verso de 2001 passou a
prever, como motivo para o indeferimento, as situaes previstas na
alnea a) do n. 1 do artigo 24. (artigo que fixa os motivos de indeferimento no caso dos licenciamentos). Ora, sucede que, de entre os
motivos referidos neste normativo legal, constam os da violao de servides administrativas e restries de utilidade pblica, quando, nos
termos do RJUE, se a rea estivesse sujeita a servido administrativa
ou a restrio de utilidade pblica, o procedimento de controlo preventivo nunca seria o de autorizao, mas de licenciamento (artigo 4., na
verso de 2001).
Por outro lado, o Decreto-Lei n. 177/2001 passou a prever tambm como motivo de indeferimento das autorizaes, a ausncia de
arruamentos ou de infra-estruturas de abastecimento de gua e de
saneamento, o que no faz sentido quando se trate de obra de edificao em lotes resultantes de um loteamento (j que o dimensionamento
adequado das infra-estruturas foi apreciado previamente no mbito do
procedimento de controlo preventivo do loteamento). O mesmo se diga
do motivo de indeferimento referido no n. 2 do artigo 31. deste di150
ploma (sobrecarga incomportvel para as infra-estruturas existentes),

quando se trate de obras de construo ou reconstruo a realizar em
reas abrangidas por alvar de loteamento.
De onde decorre que o tipo de controlo preventivo efectuado no
mbito da autorizao perdeu, com o Decreto-Lei n. 177/2001, as suas
caractersticas iniciais: no s deixou de estar em causa um procedimento caracterizado por uma menor densidade de controlo da Administrao (basta uma leitura atenta do artigo 31. deste diploma para
concluirmos que a densidade de controlo passou a ser praticamente
a mesma nos dois tipos de procedimentos), como, em consequncia,
no se pode afirmar que existiam situaes em que a posio jurdica do particular estava mais consolidada, designadamente, com base
em anterior acto administrativo porque, no obstante este, o pedido do
particular poderia sempre vir a ser indeferido por motivos que nada tinham a ver com ele. O que significou o reconhecimento de uma discricionariedade de apreciao dos projectos por parte da Administrao
nos procedimentos de autorizao e, deste modo, uma anulao da sua
diferenciao em relao aos licenciamentos.
Tudo ponderado, com as alteraes introduzidas ao RJUE em
2001, a licena passou a distinguir-se da autorizao apenas por se traduzir num procedimento mais clere, porque no havia lugar a consulta a entidades exteriores ao municpio, o que era insuficiente para se
sustentar a manuteno de dois procedimentos distintos: teria bastado
que o legislador distinguisse (o que, alis, j fazia luz dos anteriores
regimes dos loteamento e das obras de construo) entre um procedimento normal de licenciamento e um procedimento de licenciamento
mais simples ou expedito.
O legislador optou, no entanto, por uma soluo diferente, tendo
mantido a distino procedimental entre licenas e autorizaes, com
consequncias em matria do respectivo regime: quer no que concerne
s competncias (cmara municipal, no caso do licenciamento, e presidente da cmara, no caso da autorizao artigo 5.), quer em matria
de silncio (ausncia de relevo no caso de licenciamento, deferimento
tcito no caso de autorizao).
151
2. Os procedimentos de controlo preventivo na Lei n.

60/2007
a) A redelimitao do mbito dos procedimentos
A Lei n. 60/2007 veio redelimitar o mbito de aplicao dos
procedimentos de controlo preventivo das operaes urbansticas, visando, por um lado, objectivos de simplificao procedimental e, por
outro lado, de eliminao de controlo, nas situaes em que, na ptica
do legislador, este manifestamente se no justificava.
A concretizao deste desgnio traduziu-se na quase extino do
procedimento de autorizao que fica limitado agora utilizao dos
edifcios ou suas fraces autnomas, bem como s alteraes de utilizao dos mesmos (n. 4 do artigo 4. em conjugao com o artigo 62.)
e a sua substituio, praticamente na ntegra, pelo procedimento de
comunicao prvia, tendo, no entanto, mantido, na distino genrica
entre as operaes que devem ficar sujeitas a licena e a comunicao
prvia, os critrios que permitiam diferenciar e distinguir os procedimentos de licena dos de autorizao.
Assim, o que caracteriza o mbito de aplicao da comunicao
prvia (tal como o que caracterizava antes o mbito de aplicao das
autorizaes) , tendencialmente, o facto de em causa estarem operaes urbansticas que ocorrem em reas para as quais os parmetros aplicveis se encontram previamente definidos com algum grau
de preciso, quer em instrumento de gesto territorial (plano de pormenor com determinadas caractersticas), quer em acto administrativo
(que tenha aprovado uma operao de loteamento ou uma informao
prvia muito precisa), quer na situao fctica existente (zona urbana
consolidada).
Com esta alterao, perde-se, no entanto, a distino doutrinria
entre licena e autorizao que estava subjacente s verses anteriores,
ficando a autorizao reservada para um s tipo de operao urbanstica (a utilizao dos edifcios), embora a comunicao prvia (ao contrrio do anterior procedimento com o mesmo nome) tenha passado a
exibir as caractersticas tpicas dos actos autorizativos.
152
b) O mbito de aplicao dos procedimentos de controlo preventivo

o artigo 4., conjugadamente com o artigo 6., ambos do RJUE,
que regulam actualmente o mbito de aplicao de cada um dos procedimentos de controlo preventivo das operaes urbansticas. De uma
leitura cruzada destes normativos decorre ser o licenciamento o procedimento regra (ou procedimento supletivo, aplicvel na ausncia de
uma opo expressa por outro tipo de procedimento) assim o determina o n. 1 do artigo 4. e a alnea g) do n. 2 do mesmo artigo, dos
quais resulta ser este o procedimento aplicvel sempre que estejam em
causa operaes urbansticas para as quais no se defina outro tipo
procedimento de controlo (comunicao prvia ou autorizao) ou no
se isente de qualquer tipo de controlo (153).
Aconselha-se, assim, para uma mais precisa delimitao do mbito de aplicao de cada um destes procedimentos, a identificar, em
primeiro lugar, as operaes sujeitas a autorizao e a comunicao
prvia, bem como aquelas que se encontram isentas de qualquer controlo preventivo, ficando todas as restantes sujeitas a licenciamento.
) O mbito de aplicao das autorizaes
De acordo com o disposto no n. 4 do artigo 4., esto sujeitas
a autorizao a utilizao dos edifcios ou suas fraces, bem como a
alterao da utilizao dos mesmos.
A autorizao de utilizao dos edifcios e suas fraces, quando antecedida de obras, destina-se a verificar a conformidade da obra
concluda com o projecto aprovado e com as condies do licenciamento ou comunicao prvia (n. 1 do artigo 62.); a autorizao de utilizao no antecedida de obras sujeitas a controlo ou a alterao de uso
legais e regulamentares aplicveis e a idoneidade do edifcio ou fraco
autnoma para o fim pretendido (n. 2 do artigo 62.).
Tendo presente o disposto no n. 4 do artigo 4., consideramos
sem sentido o disposto na alnea h) do n. 1 do artigo 6., que manda
(153) Comparando esta opo com a que constava da verso anterior do RJUE, h uma
clara inverso do procedimento regra a utilizar. Procedimento esse que, antes, era o de autorizao [cfr. alnea g) do n. 3 do artigo 4.] e que agora o de licenciamento [n. 1 e alnea g) do
n. 2 do artigo 4.].
153
sujeitar a comunicao prvia as alteraes utilizao dos edifcios,

bem como o arrendamento para fins habitacionais de prdios ou fraces no licenciados nos termos do n. 4 do artigo 5. do Decreto-Lei
n. 160/2006, de 8 de Agosto (operaes tambm sujeitas a autorizao
como expresso no n. 2 do artigo 62.). Com efeito, sendo a utilizao
de edifcios (e logo a sua alterao) uma operao urbanstica [alnea
j) do artigo 2. do RJUE] que se encontrava na verso anterior sujeita
a um procedimento de controlo (licenciamento ou autorizao, consoante os casos), no se perceberia por que motivo, visando a Lei n.
60/2007 simplificar procedimentos, teria o interessado de desencadear
agora dois procedimentos distintos e (aparentemente) sucessivos: de
autorizao e de comunicao prvia.
Rejeitamos, por isso, qualquer leitura que aponte nesse sentido.
E no se afirme, para contrapor nossa posio, que no estando prevista no procedimento de autorizao uma fase especificamente
destinada consulta de entidades externas quando as mesmas sejam
necessrias, ter de se desencadear um procedimento de comunicao
prvia para aquelas poderem ser promovidas.
Concordamos, com efeito, com a necessidade de ponderar como
sero consultadas estas entidades no procedimento de autorizao, sobretudo nas situaes em que no haja lugar a obras ou em causa esteja a
mudana de finalidade precedida de alteraes no interior dos edifcios
no sujeitas a licena ou comunicao prvia. Parece-nos, contudo, excessivo exigir que, precedentemente autorizao de utilizao, tenha
o particular de desencadear um procedimento de comunicao prvia,
apenas para, no mbito deste, poderem ser exigidos os pareceres que se
apresentam como necessrios ao abrigo de legislao especial.
A melhor soluo para estes casos, por ser a que melhor pondera os interesses pblicos e privados em presena, em particular os da
celeridade e simplificao procedimental, e que recupera os termos da
autorizao na verso anterior Lei n. 60/2007, a que determina que
os pareceres destas entidades externas devem ser pedidos pelo interessado e por ele entregues com o pedido de autorizao (ou ento com
indicao de que os mesmos foram pedidos e no emitidos, nos termos
previstos no n. 2 do artigo 13.-B).
Deste modo, evita-se o desencadear de um outro procedimento
prvio ou o decorrer dos 10 dias previstos no n. 1 do artigo 64. (uma
154
vez que manifestamente impossvel exigir tais pronncias neste prazo, at em face do disposto em legislao especfica quanto ao tempo
para emisso de pareceres), com os encargos que tal comporta para o
particular (j que seria obrigado a pagar duas taxas correspondentes a
cada um dos procedimentos), assegurando-se uma mais ampla conformao deste quanto ao procedimento a que pretende dar incio (154).
) mbito das comunicaes prvias
Ao procedimento de comunicao prvia esto sujeitas as seguintes operaes urbansticas:
i. as operaes de loteamento, se tiverem sido antecedidas de
ii. as obras de urbanizao, quando em rea abrangida por operao de loteamento ou tenham sido antecedidas de informao prvia
favorvel emitida nos termos do n. 2 do artigo 14. (n. 1 do artigo 17.);
iii. os trabalhos de remodelao de terrenos, quando em rea
abrangida por operao de loteamento ou tenham sido antecedidas de
iv. As obras de construo, alterao ou ampliao, se realizadas:
a) em rea abrangida por operao de loteamento [(artigo 6., n.
1, alnea e)];
b) rea abrangida por plano de pormenor que contenha as menes referidas nas alneas c), d) e f) do artigo 91. do RJIGT [(artigo 6.,
n. 1, alnea e)];
c) em zona urbana consolidada nas condies referidas na alnea
f) do n. 1 do artigo 6.;
d) se tiverem sido antecedidas de informao prvia favorvel
emitida nos termos do n. 2 do artigo 14. (n. 1 do artigo 17.);
v. As obras de reconstruo sem preservao das fachadas,
quando antecedidas de informao prvia favorvel emitida nos termos
(154) De notar que, como as questes que ora se colocam se prendem essencialmente
com o uso e no com a localizao do edifcio, no intervir a CCDR nos termos previstos no
artigo 13.-A, pelo que no h obstculos legais atribuio ao interessado da responsabilidade
pela entrega de tais pareceres.
155
vi. As obras de reconstruo com preservao das fachadas; e

vii. A construo de piscinas associadas a edifcio principal.
No obstante, no poder ignorar-se o disposto no corpo do n. 1
do artigo 6., em que o procedimento de comunicao prvia afastado
quando em causa estejam obras em imveis classificados ou em vias de
classificao, ou situados em zona de proteco de imveis classificados, bem como imveis integrados em conjuntos ou stios classificados
ou em reas sujeitas a servido administrativa ou restrio de utilidade
pblica. Nestes casos, as operaes urbansticas apenas estaro sujeitas a comunicao prvia se forem antecedidas de informao prvia
favorvel emitida nos termos do n. 2 do artigo 14. [alnea b) do n. 2
do artigo 4. e alnea d) do n. 1 do artigo 6.].
No que concerne s obras de urbanizao, o tipo de controlo
preventivo a que as mesmas se encontram sujeitas depende de se encontrarem integradas ou no em loteamento. Na primeira situao, esto em causa duas operaes distintas que, no entanto, porque directamente relacionadas, tm de ser decididas de forma sucessiva: primeiro,
o loteamento e, de seguida, as obras de urbanizao. Ora, atendendo
a esta sucesso de procedimentos, o legislador veio determinar que as
obras de urbanizao integradas num loteamento esto sujeitas a comunicao prvia, enquanto as obras de urbanizao no integradas
num loteamento esto subordinadas a licenciamento, excepto se tiverem sido antecedidas de uma informao prvia formulada nos termos
do n. 2 do artigo 14..
No que concerne s obras de construo, alterao ou reconstruo em rea abrangida por operao de loteamento, algumas dvidas se suscitam quando em causa estejam alvars de loteamento antigos
que, embora ainda eficazes, praticamente no definem os parmetros
de construo aplicveis, no estando, assim, em relao quelas obras
de edificao, verificados os pressupostos para que se possa desencadear uma comunicao prvia (j que esta pressupe sempre uma
situao em que aqueles parmetros estejam definidos com elevado
grau de preciso).
Algumas cmaras municipais tm vido a entender que, apesar
das operaes urbansticas se localizarem em reas abrangidas por
operao de loteamento, podem estas obras de edificao, nas situ156
aes referidas, no estar sujeitas a comunicao prvia, mas sim a

licenciamento, leitura que nos parece legtima em face da teleologia
do regime legal, o qual aponta para o procedimento de comunicao
prvia apenas naquelas situaes em que os parmetros se encontram
concreta e especificamente definidos. Por este motivo se deve concluir
que as obras de edificao a levar a cabo em reas abrangidas por operao de loteamento apenas estaro sujeitas a comunicao prvia caso
o alvar de loteamento contenha as especificaes que so actualmente
obrigatrias (nos termos do artigo 77.), o que significa que se o alvar
de loteamento for omisso relativamente a muitas dessas especificaes
(como suceder com os alvars de loteamento anteriores ao DecretoLei n. 448/91), haver que submeter essa operao urbanstica a um
licenciamento e no a comunicao prvia (at porque j se tem entendido que quando o alvar no fixa parmetros, se aplicam, como
referentes para a operao de edificao a concretizar naquela rea, os
parmetros constantes dos instrumentos de planeamento em vigor na
rea: na omisso do alvar, as pretenses tm de ser apreciadas luz
dos parmetros constantes da restante regulamentao em vigor apontando para um procedimento de controlo distinto do que efectuado no
domnio da comunicao prvia) (155).
No que concerne s obras de construo, de alterao ou de
ampliao em zona urbana consolidada, determina a alnea f) do artigo
6. que as mesmas esto sujeitas a comunicao prvia, mas apenas se
respeitarem os planos municipais, exigncia que parece estranha, considerando que o respeito dos planos municipais condio de validade
dos actos de gesto urbanstica. Na nossa ptica, o que aqui se pretende
afirmar, e com lgica, que apenas deve ocorrer comunicao prvia
procedimento que se destina a verificar, de forma perfunctria, se a
operao cumpre os parmetros da zona , naquelas situaes em que
o plano municipal identifica a rea como zona consolidada a manter.
Com efeito, se, apesar de estar em causa uma zona urbana consolidada
(155) Alguns municpios, no sentido de evitar dvidas quanto a esta questo, tm vido
a resolv-la nos respectivos regulamentos municipais, estabelecendo, por exemplo, que Esto
sujeitas a licenciamento as obras de edificao em rea abrangida por operao de loteamento
cujo alvar no contenha todas as especificaes referidas na alnea e) do n. 1 do artigo 77.
do RJUE. Soluo que, na nossa ptica, se enquadra na teleologia do RJUE.
157
[isto , com as caractersticas descritas na alnea o) do artigo 2.], a opo do plano municipal for a de a transformar (o que pode ser indiciado
quer pela designao da categoria zona consolidada a transformar
quer pelo tipo de parmetros definidos: quantitativos e no morfo-tipolgicos), ento o procedimento no poder ser o de comunicao
prvia, mas de licenciamento.
Ou seja, e em suma, as obras de construo, alterao ou ampliao em zona urbana consolidada esto sujeitas a comunicao prvia,
se se tratar de uma zona urbana consolidada que, nos termos do plano
municipal em vigor, deva manter as caractersticas existentes. Deste
modo, estando em causa uma zona urbana com as caractersticas referidas na alnea o) do artigo 2., a determinao do tipo de procedimento
ficar dependente do que tiver determinado o plano municipal em relao manuteno ou no das caractersticas da rea.
) mbito do procedimento de licenciamento
Fora das situaes acabadas de referir, e no estando em causa
operaes isentas de controlo (a que nos referiremos de seguida), todas
as restantes operaes urbansticas esto sujeitas a licenciamento.
O legislador identifica, contudo, aquelas que so as mais relevantes. Assim, os loteamentos urbanos estaro sempre sujeitos a licenciamento (excepto, como referimos antes, se a operao tiver sido precedida de informao prvia favorvel emitida nos termos do n. 2 do
artigo 14., situao em que dever ser desencadeado um procedimento
de comunicao prvia) ou de um plano de pormenor com efeitos registais (situao em que o loteamento opera directamente com o registo do
plano juntamente com os contratos necessrios no mbito dos reparcelamentos, se for essa a configurao do loteamento urbano).
Tambm estaro sujeitas a licenciamento as obras de urbanizao que no integrem operaes de loteamento [alnea b) do n. 2
do artigo 4.]; as obras de reconstruo sem preservao de fachadas
[alnea e) do n. 2 do artigo 4.]; e as obras de demolio quando no
estejam previstas em licena de obras de reconstruo [alnea f) do n.
2 do artigo 4.].
No que diz respeito s obras de construo, alterao e ampliao de edifcios, os mesmos esto sujeitos a licenciamento quando se
realizem em rea no abrangida por operao de loteamento [alnea c)
158
do n. 2 do artigo 4.], mas tambm, embora o artigo se no lhe refira,

quando a rea no abrangida por plano de pormenor com os elementos referidos nas alneas c), d) e f) do n. 1 do artigo 91. do RJIGT, j
que se estiver em vigor um plano com estes elementos, o procedimento
o de comunicao prvia, nos termos da alnea e) do n. 1 do artigo
6. do RJUE].
Ainda no que concerne a obras de reconstruo, ampliao, alterao, conservao ou demolio de imveis classificados ou em vias
de classificao e as obras de construo, reconstruo, ampliao, alterao, conservao ou demolio de imveis situados em zonas de
proteco de imveis classificados (e no, assim parece, de imveis em
vias de classificao), bem como dos imveis integrados em conjuntos
ou stios classificados, ou em reas sujeitas a servido administrativa
ou restrio de utilidade pblica, o procedimento o de licenciamento
[alnea d) do n. 2 do artigo 4.]. Ou seja, sempre que esteja em causa
qualquer das situaes referidas nesta alnea, ainda que o procedimento fosse, nos termos do artigo 6., o de comunicao prvia, passar a
ser o de licenciamento. Assim o determina o corpo do n. 1 do artigo 6.
que, dada a sua integrao sistemtica, de aplicao imediata a todas
as situaes a referidas. Pelo que, embora as situaes mencionadas
neste artigo 6. se encontrem sujeitas ora a comunicao prvia ora
isentas de controlo, passaro a ficar submetidas ao procedimento de
licenciamento se estiverem verificadas as circunstncias referidas na
alnea d) do n. 2 do artigo 4. (156).
(156) Note-se que, se para algumas destas circunstncias se compreende a exigncia

de licenciamento em vez da comunicao prvia por exemplo, quando esto em causa obras
referentes a edifcios classificados ou situados em zona de proteco de imveis classificados ,
para outras, consideramos no ter razo de ser (designadamente no caso de servides e restries de utilidade pblica), j que em relao a elas no se percebe, por exemplo, porque que,
por esse facto, devem ficar sujeitas a licenciamento obras no interior de edifcios ou obras de
conservao (tanto mais que estas ltimas sempre estiveram, at Lei n. 60/2007, isentas de
qualquer tipo de controlo preventivo).
Deste modo, consideramos que o n. 1 do artigo 6. no deveria formular uma remisso
genrica para a alnea d) do artigo 4., mas apenas para as situaes dele constantes atinentes
s questes patrimoniais.
Mais, considerando a remisso genrica efectuada pelo n. 1 do artigo 6. para a alnea
d) do n. 2 do artigo 4., no se compreende por que motivo a alnea b) do n. 1 do artigo 6.,
isenta de licena as obras no interior de edifcios ou suas fraces excepo dos imveis
classificados ou em vias de classificao, nem por que excepciona o n. 2 do artigo 6.-A as
159
c) As isenes de controlo
O RJUE integra dois tipos de isenes de controlo preventivo: as
isenes de carcter objectivo (em funo do tipo de operao urbanstica em causa) e as isenes de cariz subjectivo (em funo da entidade
promotora da operao).
Nas primeiras, encontram-se as obras de conservao [alnea a)
do artigo 6.], as obras no interior de edifcios [nas condies referidas
na alnea b) do n. 1 do artigo 6.] (157) e as obras referidas no artigo
6.-A, por remisso da alnea i) do n. 1 do artigo 6.], isto , obras de
escassa relevncia urbanstica (158). Trata-se de situaes que no se
obras em imveis classificados de interesse nacional ou de interesse pblico e nas respectivas

zonas de proteco, excepes que j decorriam genericamente do referido n. 1.
Somos inclusive de opinio que, nestas matrias, os regulamentos municipais, sempre
com respeito pela legislao que estabelece servides e restries de utilidade pblica, podem
assumir uma tarefa importante, ao isentar de controlo prvio tais obras de conservao ou de
alterao no interior dos edifcios, sempre que estas operaes no colidam com aqueles regimes legais.
(157) As obras de alterao no interior dos edifcios esto isentas de controlo desde que,
cumulativamente, os edifcios no se encontrem classificados ou em vias de classificao e as
referidas obras no impliquem modificaes na estrutura de estabilidade, das crceas, da forma
das fachadas e da forma dos telhados.
No se faz agora exigncia idntica constante da verso inicial do RJUE que apenas
isentava estas obras de controlo prvio, desde que as mesmas no implicassem o aumento do
nmero de fogos (cfr. n. 4 do artigo 3. do Decreto-Lei n. 445/91) , pelo que, actualmente, as
obras no interior dos edifcios no classificados ou suas fraces autnomas que no impliquem
modificaes da estrutura de estabilidade dos edifcios, das crceas, das fachadas e da forma
dos telhados, ainda que tenham como consequncia o aumento do nmero fogos, no se encontram sujeitas a controlo municipal preventivo.
(158) A verso inicial do RJUE atribua aos municpios a tarefa da definio de obras de
escassa relevncia urbanstica para efeitos da dispensa de licenciamento ou autorizao (embora se tratasse de obras sempre sujeitas ao procedimento de comunicao prvia). Com a Lei
n. 60/2007, o RJUE passou a integrar, antes de mais, o conceito de obras de escassa relevncia
urbanstica no elenco das definies constantes do artigo 2. como as obras de edificao e de
demolio que, pela sua natureza, dimenso ou localizao tenham escasso impacto urbanstico, definio que coincidia com a constante do n. 2 do artigo 6. da verso anterior. O legislador foi, contudo, mais longe, porque, ao invs de se limitar a remeter a concretizao deste
conceito para os regulamentos municipais, veio identificar, ele prprio, um elenco de situaes
que necessariamente considera reconduzirem-se a este conceito, embora admita o seu alargamento (mas no j a sua restrio), ao permitir que os municpios identifiquem, em regulamento
municipal, outras obras com estas caractersticas [alnea g) do n. 1 do artigo 6.-A), bem como
definir limites superiores s operaes por si identificadas (n. 3 do artigo 6.-A).
Sobre alguns dos problemas prticos decorrentes do artigo 6.-A do RJUE, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce L opes/Fernanda M as, Regime
Jurdico da Urbanizao e Edificao, Comentado, 2.a ed., Coimbra, Almedina, 2009, anotao
ao artigo em referncia.
160
encontram agora sujeitas a qualquer procedimento de controlo preventivo, ao contrrio do que sucedia antes, j que, excepo das obras de
conservao, as obras isentas de licena e autorizao se encontravamse sempre sujeitas a comunicao prvia.
No mbito das isenes objectivas, integram-se ainda os destaques desde que ocorrendo dentro do permetro urbano dele apenas resultem duas parcelas confrontantes com arruamentos pblicos e, tendo
lugar fora de permetro urbano, a parcela destacada, qualquer que seja
a sua dimenso (respeitada a rea mnima definida no plano), s seja
destinada a edifcio para fins exclusivamente habitacionais com no
mais de dois fogos e a parcela restante respeite a rea mnima fixada
no projecto de interveno em espao rural em vigor ou, quando aquele
no exista, a rea da unidade de cultura fixada nos termos da lei geral
para a respectiva regio.
Todas as situaes identificadas correspondem a uma iseno de
controlo preventivo, que no significa, bem pelo contrrio, uma iseno de cumprimento das normas legais e regulamentares aplicveis,
designadamente as constantes de planos municipais e especiais de ordenamento do territrio e as regras tcnicas de construo (n. 8 do
artigo 6.) (159).
No que concerne s isenes de carcter subjectivo, as mesmas
encontram-se identificadas no artigo 7., no mbito do qual esto isentas de licena as operaes urbansticas promovidas pelo Estado, mas
apenas as relativas a equipamentos ou infra-estruturas destinados
instalao de servios pblicos ou afectos ao uso directo e imediato do
pblico [alnea b) do n. 1]; as obras edificao ou demolio da iniciativa de institutos pblicos com atribuies especficas na promoo e
gesto do parque habitacional do Estado e, agora tambm, responsveis pela salvaguarda do patrimnio cultural, desde que estejam directamente relacionadas com a prossecuo das suas atribuies [alnea c)
do n. 1]; as obras de edificao e demolio promovidas pelas entidades
com atribuies especficas na administrao das reas porturias ou
do domnio pblico ferrovirio ou aeroporturio, quando realizadas
(159) Sobre as dvidas suscitadas pelo n. 10 do artigo 6., vide Fernanda Paula OliveiCastanheira Neves/Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., comentrio respectivo.
ra /M aria Jos
161
na respectiva rea de jurisdio e desde que estejam directamente relacionadas com a prossecuo daquelas atribuies [alnea d) do n. 1];
as obras de edificao e demolio promovidas pelos concessionrios
de obras ou servios pblicos, desde que se reconduzam prossecuo
do objecto da concesso e desde que a entidade concedente esteja ela
prpria isenta de licena, ao abrigo do disposto nas demais alneas
deste artigo 7. [alnea e) do n. 1].
A este elenco exaustivo acrescem as operaes urbansticas promovidas por empresas pblicas relativamente a parques empresarias
e similares, nomeadamente, reas de localizao empresarial, zonas
industriais e de logstica [alnea e) do n. 1].
Note-se que, ao contrrio do que sucedia na verso anterior deste artigo que isentava as operaes urbansticas nele identificadas,
quando promovidas pelas entidades referidas, de licena ou autorizao , a redaco actual deste artigo apenas se refere iseno de licena. No obstante, deve considerar-se que em causa est no apenas uma
mera iseno de licena, mas tambm dos restantes procedimentos de
controlo preventivo. Alis no faria sentido isentar as operaes aqui
em causa do procedimento de licenciamento (mais formal e complexo)
e no as isentar, na mesma medida, quando o procedimento de controlo
fosse o mais simples: de comunicao prvia. Deste modo, e por um
argumento de maioria de razo, deve considerar-se, no obstante a letra
do artigo, que as operaes referidas no artigo 7. se encontram isentas
de licena e de comunicao prvia.
J quanto ao procedimento de autorizao que diz exclusivamente respeito utilizao dos edifcios embora deva, por princpio,
ser abrangida pela referida iseno, no afastamos, contudo, a sua necessidade em situaes especficas, como naquelas em que as entidades referidas no artigo 7. se associam, atravs de parcerias, com privados (estando, assim, em causa operaes muito prximas das sujeitas
aos controlos preventivos do RJUE: operaes de iniciativa privada)
ou o uso a dar aos edifcios seja estritamente privado, isto , quando se
trate de um edifcio para colocar no mercado, servindo a autorizao
de utilizao para atestar o uso a que os referidos imveis devem estar
adstritos.
Note-se que a iseno de licena, de comunicao prvia e de autorizao no significa uma desprocedimentalizao destas operaes
162
urbansticas, as quais, para poderem ser concretizadas tero de cumprir um procedimento prvio, que, mais ou menos formal, ter sempre
lugar. No sentido da exigncia deste procedimento aponta o n. 7 do
artigo 7. que obriga que os projectos que digam respeito operao sejam elaborados por tcnicos habilitados que declaram a sua conformidade com as normas em vigor, nos termos do artigo 10., e que manda
publicitar o incio e o fim do procedimento (artigos 12. e 78., com as
devidas adaptaes, o que implica que seja publicitada a deliberao
que inicia o procedimento e a que o finaliza, sendo o ttulo para registo
a certido desta ltima). Do mesmo modo, continua, neste procedimento especial, a ser exigvel a emisso de pareceres por parte das entidades que legalmente estejam habilitadas para tal. Porm, sempre que
seja o municpio a promov-las, no ter de recorrer aos mecanismos
previstos no artigo 13.-A, podendo faz-lo directamente. J quanto
emisso de tais pareceres, respectivos prazos e efeitos, consideramos
aplicvel o disposto no artigo 13., de modo a tornar mais precisos os
moldes em que tais consultas devem ter lugar.
Ainda neste procedimento, com excepo das operaes da iniciativa dos municpios, ter de ser promovida a consulta cmara municipal que emitir parecer, embora no vinculativo.
Tratando-se de operaes de loteamento e obras de urbanizao
promovidas pelas autarquias locais e suas associaes e se a rea no se
encontrar abrangida por plano municipal de ordenamento do territrio,
as mesmas tero de ser sujeitas a consulta da comisso de coordenao
e desenvolvimento regional territorialmente competente e autorizadas
pela assembleia municipal.
Tratando-se de operaes de loteamento e de obras de urbanizao promovidas pelo Estado, devem ser previamente aprovadas pelo
ministro da tutela e pelo ministro responsvel pelo ordenamento do
territrio, depois de ouvida a cmara municipal e comisso de coordenao e desenvolvimento regional territorialmente competente.
Verifica-se, pois, existir uma tramitao procedimental prvia e
a emanao de um prvio acto autorizativo da realizao da operao
em causa. De forma a no deixar qualquer tipo de dvidas, decorre do
n. 6 do artigo 7. que a iseno de que aqui se fala apenas a de licenciamento (ou de comunicao prvia e autorizao municipal) e no
a de cumprimento das normas aplicveis, quer se trate de disposies
163
normativas de instrumentos de planeamento, quer de normas tcnicas

aplicveis (constantes, designadamente, de regulamentos municipais ou
do regime geral das edificaes urbanas), quer ainda de normas atinentes proteco do patrimnio cultural ou relativas ao regime jurdico
aplicvel gesto de resduos de construo e demolio (Decreto-Lei
n. 46/2008, de 12 de Maro). Por exemplo, caso o acto emanado pela
entidade competente que autoriza a realizao da operao urbanstica viole um plano municipal de ordenamento do territrio o mesmo
ser nulo por fora do artigo 103. do RJIGT. , precisamente por estas
operaes terem de cumprir as normas em vigor que o artigo 93. relativo fiscalizao determina a ela estarem sujeitas todas as operaes urbansticas, independentemente de estarem sujeitas a licena ou
comunicao prvia e que as mesmas no se encontram excludas das
medidas de tutela de legalidade, designadamente, ordens de embargo
e de demolio.
3. A tramitao procedimental
3.1. A tramitao comum aos vrios procedimentos
a) O RJUE trata, na Seco II, do seu Captulo II, as questes
atinentes s formas de procedimento: o licenciamento, nos artigos 18.
a 27., e a comunicao prvia, nos artigos 34. a 36.-A, antecedidas
das disposies que se apresentam como comuns aos vrios tipos de
procedimento [requerimento ou comunicao (artigo 9.); termos de
responsabilidade (artigo 10.); saneamento e apreciao liminar (artigo
11.); publicidade do pedido (artigo 12.); consultas a entidades externas (artigo 13. a 13.-B); e eventual desencadeamento de um procedimento de informao prvia (artigos 14. a 17)].
Todos os normativos referentes ao procedimento de autorizao
(artigos 28. a 33.) encontram-se revogados, parecendo indiciar a extino desta forma procedimental de controlo, o que, como referimos,
no corresponde realidade, uma vez que o n. 4 do artigo 4. determina que a utilizao dos edifcios ou suas fraces, bem como as alteraes de utilizao dos mesmos esto sujeitas a autorizao.
A opo da lei a este propsito foi a de tratar o procedimento
de autorizao na parte em que regula, do ponto de vista substancial,
164
a operao urbanstica a ele submetida (a utilizao de edifcios), ao

contrrio de todas as restantes situaes em que as questes (e os trmites) de ordem procedimental aparecem tratadas em separado das
questes de ordem material de cada operao urbanstica. Por ter feito
esta deslocalizao, a sistemtica do diploma (designadamente, a opo de tratar separadamente as questes procedimentais e as questes
materiais) fica relativamente distorcida, suscitando algumas dvidas,
designadamente, sobre se as normas constantes das disposies gerais
so igualmente aplicveis ao procedimento de autorizao.
Na nossa ptica, dada a insero sistemtica do procedimento
de autorizao na parte referente utilizao de edifcios, a aplicao
a este procedimento daquelas disposies gerais apenas feita quando
ocorra uma remisso expressa para as mesmas.
Note-se que, nos termos do artigo 8.-A, qualquer dos referidos
procedimentos deve tramitar-se de forma desmaterializada, atravs de
um sistema informtico regulamentado, de acordo com o preceituado
no n. 2 deste artigo, atravs da Portaria n. 216-A/2008, de 3 de Maro,
que prev a criao de dois sistemas informticos ou plataformas um
para os municpios e outro para a Administrao central , sistemas esses que devem articular-se de forma a permitir a sua interoperabilidade.
Enquanto no existirem estes sistemas informticos ou em caso
de indisponibilidade dos mesmos, aps a sua criao, a tramitao continua a processar-se com recurso a suporte em papel, sem prejuzo da
eventual entrega de elementos em suporte informtico, nos termos do
artigo 8. da citada portaria.
Novidade tambm do ponto de vista procedimental a previso
de um gestor de procedimento que, embora no seja o instrutor do procedimento, tem por competncia o acompanhamento da instruo.
A lei no determina o perfil do trabalhador da Administrao
local que deve ser escolhido para gestor do procedimento, ficando
assim essa escolha ao critrio do presidente da cmara. Essa escolha
ir naturalmente depender muito dos circunstancialismos prprios de
cada municpio (dimenso, nmero de trabalhadores afectos ao departamento ou diviso de urbanismo, tipo do projecto, etc.) mas deve ter
sempre presente a razo de ser da criao desta nova figura pela lei: o
acompanhamento efectivo dos processos, o controlo do cumprimento
de prazos e a existncia de um nico interlocutor no municpio, no que
165
respeita aos processos em concreto, para os muncipes e para a CCDR

(que, por sua vez, coordena e representa toda a Administrao central,
directa ou indirecta, que intervm nos processos, em razo da localizao). Ora, no cumprir este objectivo legal a escolha de um gestor
que no tenha um conhecimento profundo dos processos que lhe foram
distribudos ou a quem sejam distribudos processos em tal nmero que
se torna manifestamente impossvel o respectivo acompanhamento. De
igual modo, no consegue cumprir esta tarefa o funcionrio que se
encontrar inserido numa carreira que no pressuponha conhecimentos
tcnicos adequados interlocuo com os muncipes e com a CCDR.
b) O artigo 9. regula a fase procedimental correspondente
iniciativa, sendo os procedimentos aqui em causa, procedimentos de
hetero-iniciativa.
O procedimento inicia-se com um requerimento ou comunicao.
Embora a regra seja a de que em cada requerimento (ou comunicao) apenas deva ser feito um pedido (n. 2 do artigo 74. do CPA),
admite o n. 3 do artigo 9. do RJUE que possam ser formulados conjuntamente pedidos referentes a operaes urbansticas directamente
relacionadas entre si. No caso de estarem em causa operaes urbansticas sujeitas a distintos procedimentos de controlo, a lei determina que
embora os pedidos possam ser tramitados e apreciados em conjunto (o
que pode significar, inclusive, um nico gestor do procedimento), ter
de se aplicar a forma do procedimento correspondente a cada tipo de
operao. Considerando a diferente tramitao dos procedimentos de
licenciamento e de comunicao prvia e a celeridade procedimental
que pretendida para estes ltimos, designadamente em termos de timings, por comparao com os procedimentos de licenciamento, consideramos que dificilmente se conseguir dar cumprimento referida
exigncia de tramitao e apreciao conjunta, que pressupe um procedimento similar).
A Portaria n. 232/2008, de 11 de Maro, rectificada pela Declarao de Rectificao n. 26/2008, de 9 de Maio, identifica os elementos que devem instruir os procedimentos aqui em referncia.
Formulado o pedido ou apresentada a comunicao, estes so
publicitados sob forma de aviso, segundo o modelo aprovado pela Portaria n. 216-C/2008, de 3 de Maro, a colocar no local de execuo da
166
operao de forma visvel da via pblica, no prazo de 10 dias a contar

da apresentao do requerimento inicial ou comunicao (artigo 12.).
c) Segue-se a fase de saneamento e apreciao liminar que visa,
aps a recepo do pedido ou comunicao, a apreciao das questes
de ordem formal e processual que possam obstar ao conhecimento do
pedido, correspondendo concretizao do disposto no artigo 83. do
CPA que determina que O rgo administrativo, logo que estejam
apurados os elementos necessrios, deve conhecer de qualquer questo que prejudique o desenvolvimento do procedimento ou impea a
tomada de deciso sobre o seu objecto.
Serve esta fase para aferir a existncia dos pressupostos procedimentos, quer de ordem subjectiva competncia do rgo e legitimidade do requerente , quer objectiva inteligibilidade, tempestividade
do pedido; inexistncia de deciso sobre igual pedido do requerente
h menos de dois anos. Em causa est a diferenciao entre o dever de
pronncia que os rgos administrativos sempre tm perante qualquer assunto que lhe seja apresentado pelos particulares (artigo 9., n.
1, do CPA) e o dever de deciso, que apenas existe caso estejam verificados os mencionados pressupostos procedimentais.
Verificadas estas as questes, o rgo administrativo competente (no caso o presidente da cmara que, para o efeito, auxiliado pelo
gestor do procedimento), pode concluir:
pela existncia de todos os pressupostos procedimentais e pela
inexistncia de qualquer irregularidade formal, dando andamento ao
procedimento para a fase de instruo (fase de recolha de elementos
que permitam tomar posio quanto ao pedido formulado);
pela existncia dos referidos pressupostos, mas com necessidade de correco do pedido (ou dos documentos a juntar), situao que,
por as irregularidades serem sanveis, deve dar origem a um despacho
nesse sentido, de forma a que, sanada a irregularidade, se possa dar
andamento ao procedimento. Este despacho proferido no prazo de
oito dias (160);
(160) Nesta hiptese, deve ser indicado, de forma expressa, o prazo dentro do qual devem
ser apresentados os documentos em falta ou corrigidas as irregularidades, referindo-se a lei,
a este propsito, a um prazo de 15 dias para que o pedido seja completado ou corrigido. Este
prazo importante, na medida em que, caso o interessado no d cumprimento ao determinado,
167
pela inexistncia dos referidos pressupostos procedimentais ou

erros insanveis no pedido formulado, devendo, neste caso, rejeit-lo
(despacho de rejeio liminar, a ser proferido no prazo de 10 dias).
Embora a fase de saneamento sirva apenas para verificar a correco formal e procedimental do pedido, admite-se que possa haver
j, neste momento, uma apreciao da questo de fundo. isso que
decorre do disposto do n. 4 do artigo 11., ao admitir despacho de rejeio liminar quando da anlise dos elementos instrutrios resultar que o
pedido manifestamente contrrio s normas legais e regulamentares
aplicveis. Neste caso, o despacho dever ser emitido no prazo de 10
dias a contar da entrega do requerimento.
Consideramos no haver lugar, nesta situao, a audincia dos
interessados porque esta fase tendente a assegurar a participao, na
tomada de deciso, daqueles a quem a mesma diz respeito, est pensada para um momento distinto. Com efeito, determina o CPA que a
mesma tem lugar concluda a instruo e antes de proferida a deciso
final, sendo, por isso, seu pressuposto um procedimento que tenha
decorrido normalmente, designadamente, por estarem presentes todos
os seus pressupostos procedimentais objectivos e/ou subjectivos, mas
que, aps a instruo, se conclui no sentido do seu indeferimento. Ora,
no momento procedimental aqui em anlise, estamos numa fase em
que no ocorreu qualquer instruo, quer porque faltaram os respectivos pressupostos procedimentais, quer porque dos elementos apresentados se conclui imediatamente pela ilegalidade do pedido formulado.
Tal no significa que o rgo competente para esta deciso no possa,
facultativamente, dar cumprimento audincia dos interessados, mas
a sua falta no gera um vcio procedimental do despacho de rejeio
liminar.
A fase adequada para apreciar as questes de ordem formal e
procedimental aquela a que aqui nos referimos, determinando por
isso a lei que, no ocorrendo rejeio liminar ou convite para corrigir
ou completar o pedido ou comunicao nos prazos previstos, se presume que o processo se encontra correctamente instrudo. Trata-se de
o procedimento considera-se extinto por desero, valendo no entanto, para esta extino do
procedimento, o prazo especial aqui referido e no o prazo geral constante do artigo 111. do
CPA (que de seis meses).
168
uma forma de disciplinar a actuao da Administrao e de garantir

que a posio jurdica do interessado ser salvaguardada ao impedir
que, a todo o momento, a Administrao venha solicitar novos documentos ou pr fim ao procedimento pelas razes referidas.
A presuno aqui instituda , no entanto, uma presuno iuris
tantum j que o n. 6 do artigo 11. determina poder o presidente da
cmara, a todo o momento, at deciso final, tomar conhecimento (e
actuar em conformidade) de qualquer questo que prejudique o desenvolvimento normal do procedimento ou impea a tomada de deciso
sobre o objecto do pedido, nomeadamente a ilegitimidade do requerente e a caducidade do direito que se pretende exercer.
Naturalmente que, numa situao destas, tratando-se de um aspecto fundamentador de rejeio liminar que apenas detectado numa
fase j adiantada do procedimento, pode o particular, caso este facto se
tenha ficado a dever a causa imputvel Administrao, pedir responsabilidade pelos danos da decorrentes. o que sucede se no momento
da deciso final do pedido de licenciamento de uma obra particular o
presidente da cmara chegar concluso de que o interessado no tem,
afinal, legitimidade, embora os documentos referentes a este pressuposto procedimental estivessem no processo desde o incio, podendo e
devendo, por isso, ter sido apreciados na fase de saneamento. No caso
de existir boa-f do interessado, pode este imputar responsabilidade
Administrao pelas despesas referentes aos projectos de especialidades que mandou elaborar aps a aprovao do projecto de arquitectura
no pressuposto da correco formal e procedimental do pedido.
Naturalmente, se a ausncia deste pressuposto procedimental
for imputvel ao prprio requerente ou comunicante, no haver responsabilidade da Administrao como tambm no a haver naquelas
situaes em que, devido a um litgio privado, apenas j na fase de
deciso administrativa surge a deciso judicial a confirmar no ter o
interessado o direito que invocou no pedido ou comunicao (como se
ver infra, a contestao judicial do direito que fundamenta o pedido
no , s por si, motivo suficiente para suspender o procedimento que
andar at ao fim, mas sempre sob reserva de direitos de terceiros). Se
a sentena judicial surgir entretanto, confirmando a falta de legitimidade, mesmo que se esteja j em fase de deciso final, o pedido deve
ser rejeitado (questes de ordem formal) e no indeferido. Pela razo
169
anteriormente exposta, no obrigatrio, nesta situao, audincia prvia dos interessados.

d) Momento relevante da instruo dos procedimentos de gesto
urbanstica a dos pareceres a entidades exteriores ao municpio, encontrando-se a regulamentao desta matria nos artigos 13. a 13.-A,
que passam a ser aqueles que regulam, em exclusivo, o relacionamento
da cmara municipal com as entidades exteriores aos municpios no
que concerne aos procedimentos de controlo preventivo das operaes
urbansticas (licenciamentos e comunicao prvias).
Com efeito, ao contrrio do que sucedia com a verso anterior
s alteraes de 2007, que excepcionava de alguns aspectos de regulamentao do artigo 19. o disposto em legislao especial, o artigo
13. no contm agora esta referncia de excepo.
A incluso das normas das consultas externas numa subseco
referente disposies gerais significa a aplicao destas disposies
aos procedimentos de comunicao prvia para alm dos procedimentos de controlo prvio por licenciamento, mas tambm a sua no aplicao aos procedimentos especiais constantes dos artigos 37. e segs.
(empreendimentos tursticos, empreendimentos industriais, etc.), a no
ser que estes expressamente remetam para o RJUE.
Uma leitura conjugada dos artigos 13. a 13.-B permite alcanar
as seguintes concluses:
O artigo 13. contm regulamentao aplicvel a todas as consultas externas, (prazo-regra (161), efeitos dos pareceres, autorizaes
e aprovaes no emitidos dentro do prazo legal (162), qualificao dos
pareceres como vinculativos (163)), ou seja, contm dispositivos aplicveis s consultas externas quer sejam solicitadas no mbito do prprio
artigo 13., quer sejam solicitas no mbito do artigo 13.-A ou 13.-B.
(161) Este prazo de 20 dias, com uma nica excepo: a dos pareceres, autorizaes
ou aprovaes respeitantes aos imveis de interesse nacional ou de interesse pblico, em que o
prazo de 40 dias (n. 3 do artigo 13. A).
(162) Findo o prazo referido na nota anterior sem que os pareceres tenham sido recebidos, considera-se haver concordncia das entidades consultadas com a pretenso formulada.
(163) Na maior parte das vezes, em matria urbanstica, os pareceres mesmo quando
qualificados como vinculativos, apenas o so quando emitidos num determinado sentido (em
regra em sentido negativo), correspondendo quilo que a doutrina designa de pareceres conformes. Assim, sendo negativo o parecer, a Administrao obrigada a indeferir, sob pena de
nulidade [cfr. alnea c) do n. 1 do artigo 24., em conjugao com a parte final da alnea c) do
artigo 68., ambos do RJUE]. Pelo contrrio, sendo favorvel o parecer, a cmara municipal
170
Define, ainda, o papel do gestor do procedimento no mbito das consultas externas e quais as consultas que devem ser solicitadas directamente pela cmara municipal s entidades externas (consultas externas
respeitantes ao projecto de arquitectura, desde que essa solicitao no
respeite a aspectos ligados localizao desse mesmo projecto e consultas no mbito dos projectos de engenharia das especialidades);
O artigo 13.-A regula as consultas s entidades externas solicitadas no mbito do projecto de arquitectura, desde que essas consultas devam atender localizao desse projecto. Estas consultas so
promovidas por uma entidade coordenadora (CCDR) que deve emitir
uma deciso global no que respeita s consultas externas respeitantes
ao projecto de arquitectura e requeridas atendendo localizao do
mesmo;
O artigo 13.-B estabelece a possibilidade de os interessados
solicitarem as consultas directamente s entidades externas.
Dos mesmos normativos decorrem tambm quais as consultas que devem ser efectuadas directamente pela cmara municipal, de
acordo com o estabelecido no artigo 13.:
as consultas respeitantes ao projecto de arquitectura que no
tenham a ver com a sua localizao;
as consultas atinentes aos projectos de engenharia das especialidades, identificados no n. 5 do artigo 11. da Portaria n. 232/2008,
de 11 de Maro;
tanto pode deferir o pedido de licenciamento ou de comunicao prvia como pode, por motivos
cuja apreciao lhe caiba efectuar, indeferi-lo.
As trs condies cumulativas estabelecidas no n. 6 do artigo 13. para qualificar os
pareceres como vinculativos so: que a lei lhes tenha conferido expressamente esse carcter,
regra, alis, consagrada no CPA, que prescreve que os pareceres so obrigatrios e no vinculativos, salvo disposio em contrrio; que se fundamentem em condicionalismos legais ou
regulamentares; que os mesmos sejam recebidos dentro dos prazos legais (a regra ser o prazo
de 20 dias, excepto se se tratar de imvel de interesse nacional ou de interesse pblico em que
o prazo de 40 dias).
Para Pedro Gonalves, em regra os pareceres emitidos no mbito dos procedimentos
urbansticos conformam ou precludem o exerccio do poder decisrio dos municpios, pelo que
se devem inserir na categoria dos actos prejudiciais. Pedro Gonalves, Poder o parecer vinculante ser um acto recorrvel?, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 0 (Novembro/Dezembro de 1996), p. 38. Contudo, quanto possibilidade de serem impugnados directamente pelos
particulares, o Autor citado exclui-a por entender que na perspectiva do particular a quem se
destina o acto conclusivo do procedimento () o parecer vinculante no seno um acto interno, no sentido de que os seus efeitos se esgotam no interior da administrao.
171
a consulta a uma nica entidade, ainda que esta tenha de se

pronunciar em razo da localizao (com comunicao CCDR territorialmente competente).
Daqui decorre que a CCDR territorialmente competente tem um
papel bastante limitado ou parcelar em matria de coordenao das
entidades que tenham de emanar pareceres. Apenas coordena aquelas
que tenham de se pronunciar sobre a localizao, ficando todos os restantes fora da sua alada.
Para alm do mais, apenas tero de ser consultadas por intermdio da CCDR aquelas entidades que tendo de se pronunciar sobre o
projecto de arquitectura em funo da sua localizao, sejam entidades
que integram a Administrao directa (central ou perifrica) ou indirecta do Estado, o que pressupe uma indagao da natureza jurdica
da respectiva entidade e conhecimentos da organizao administrativa.
Refere o n. 5 do artigo 13.-A que a CCDR deve convocar uma
conferncia de servios sempre que existam posies divergentes entre as entidades consultadas. Esta afirmao tudo menos clara na
medida em que se tivermos em conta a organizao administrativa do
Estado, onde cada Ministrio e cada ente que integra a sua Administrao indirecta detm distintas atribuies, teremos de concluir que cada
uma se pronuncia sobre aspectos diferenciados de uma mesma pretenso. Por este motivo, consideramos no haver identidade entre posies
divergentes e posies no coincidentes. Assim, no consideramos que
seja divergente, a propsito da uma mesma pretenso, um parecer desfavorvel em funo de um interesse pblico e um parecer favorvel
por motivos relacionados com outro interesse pblico. Afirmar que
no sendo coincidentes as posies das vrias entidades, as mesmas
tero de acertar-se numa posio nica que, se no for alcanada,
proferida pela CCDR territorialmente competente, pressupor, ainda,
que a CCDR tem atribuies naquelas matrias, o que claramente no
sucede. Na nossa ptica, uma entidade, para coordenar outras, ter de
se posicionar acima delas, o que no sucede com a CCDR, que se
integra, ela prpria, num Ministrio.
Deste modo, poder no existir divergncia, em nosso entender,
mesmo que uma das entidades sectoriais tenha uma pronncia favorvel e outra uma pronncia desfavorvel, dado que o mbito da sua
interveno pode incidir sobre pontos que no se cruzam, isto , sobre
172
matrias em que no exista entre as duas anlises qualquer interligao

ou possibilidade de acerto. Divergncia pressupe uma base comum de
anlise pelo que se ela no existir nunca se podero classificar as pronncias como divergentes, mesmo quando uma seja favorvel e outro
desfavorvel, no devendo, nestes casos, ser convocada a conferncia
decisria prevista no n. 5 deste artigo (164).
Uma questo que se pode colocar a de saber se o parecer da
CCDR tem, em face da cmara municipal, carcter vinculativo. Com
efeito, o artigo 13.-A apenas afirma expressamente que o parecer da
CCDR vincula toda a Administrao central (rectius estadual) n.
1. Na nossa ptica, uma vez que em causa est um parecer que substitui
vrios pareceres que assumem, quando negativos, natureza vinculativa, o mesmo tem, necessariamente este carcter.
Uma outra novidade trazida pelo n. 8 do normativo aqui em
referncia. Esta soluo merece-nos, contudo, alguns reparos. Antes de
mais, a se refere expressamente que o parecer pode ter um contedo
negativo por o projecto ser desconforme com instrumentos de gesto
territorial, o que coloca dois problemas: indicia, caso o instrumento de
planeamento em causa seja municipal, que cabe s entidades da Administrao central apreciar o seu cumprimento, o que a viola as atribuies municipais a quem esta tarefa se encontra atribuda; determina,
caso no se trate de um plano municipal ou de um plano especial, que
estes instrumentos de gesto territorial podem afectar os interessados,
levando ao indeferimento de pretenses urbansticas privadas desde
que fundamentem um parecer negativo, quando o RJIGT claro a determinar no serem estes planos dotados de eficcia plurisubjectiva,
apenas podendo os mesmos afectar os interessados aps a integrao
das suas opes nos planos directamente vinculativos dos particulares.
Por outro lado, admite, esta norma, que se possa vir a alterar um
plano para permitir uma operao que o mesmo impedia, legitimando,
assim, a modelao e o ajuste das solues dos planos s operaes
concretas e no o contrrio. Esta soluo, obviamente, apenas deve poder ser adoptada em situaes excepcionais, o que se encontra salva(164) Sobre esta questo, vide Fernanda Paula Oliveira, A alterao legislativa ao
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao: uma lebre que saiu gato? in Direito Regional
e Local, n. 00 (Outubro/Dezembro de 2007).
173
guardado pelo facto de o normativo em referncia exigir que aquelas

alteraes se fundamentem em relevantes interesses de ordem regional
ou municipal (165).
Refira-se, por fim, a possibilidade de o interessado poder promover directamente as consultas. A Lei n. 60/2007 introduziu a este
propsito, algumas especificidades:
Estabeleceu-se um prazo de validade dessas mesmas consultas que , em princpio, de um ano, contado desde a emisso dos
pareceres, autorizaes ou aprovaes;
Esse prazo pode ser prorrogado desde que no se tenham alterado os pressupostos de facto e de direito em que os mesmos se basearam.
Note-se que, como referimos, o n. 5 do artigo 13. um dos
preceitos aplicveis a todas as consultas externas, pelo que se considera haver concordncia das entidades externas se as suas pronncias
no forem recebidas no prazo de 20 ou de 40 dias, ainda que solicitada
pelo interessado. Para estes efeitos, estipula o n. 2 deste artigo que o
requerimento inicial pode ser instrudo com a prova da solicitao das
consultas do requerente ou comunicante e de que as consultas no foram emitidas dentro dos prazos.
Perante a faculdade prevista nesta norma, ilegtima a posio
de algumas entidades que se recusam a emitir parecer quando solicitado pelos particulares. Com efeito, como aqui se estipula, se aquelas
entidades no responderem dentro do prazo, o parecer considera-se
favorvel, ainda que tenha sido solicitado pelos interessados. Note-se
que tendo os pareceres sido solicitados pelo interessado, inadmissvel
ao municpio solicitar a confirmao das consultas ou promover nova
consulta: basta a declarao do interessado (166). Mesmo que a ausncia
dos pareceres gere a nulidade do acto, esta ser sempre imputvel ao
interessado.
(165) Sobre estes pontos, vide Fernanda Paula Oliveira, A alterao legislativa ao Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao: uma lebre que saiu gato?, cit.
(166) Sobre este aspecto, vide o nosso Repetio Devida ou Indevida, Comentrio ao
Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 9 de Julho de 1998, Processo n. 43867, in
Revista do Centro de Estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 14,
Ano VII 2.04, pp. 115 e segs., Coimbra, Coimbra Editora.
174
Caso o interessado no tenha promovido todas as consultas, o

gestor do procedimento promove as que faltarem que, se respeitarem
localizao, sero solicitadas atravs da CCDR, enquanto entidade coordenadora. Embora este artigo no seja claro, consideramos que ainda
que o interessado tenha solicitado todas as consultas, deve o gestor
do procedimento identificar aquelas que deveriam ter sido solicitadas
pela CCDR e remeter para esta entidade as suas pronncias de forma
a que a mesma confirme se as posies so convergentes (emanando
de imediato o parecer nico da Administrao central) ou, se forem
divergentes, convocar a conferncia decisria. Esta a nica forma de
se garantir o objectivo pretendido pelo legislador: que a Administrao
estadual se pronuncia, perante o municpio, de uma s vez e a uma s
voz. No importa, assim, para estes efeitos, quem solicitou os pareceres, mas sim a eventual divergncia que encerrem.
3.2. Algumas especificidades do procedimento de licenciamento
a) Tpico do procedimento de licenciamento a existncia de
uma fase formal de apreciao dos projectos (de arquitectura, de loteamento, etc.).
No que concerne s obras de construo, o procedimento de licenciamento est dividido em dois momentos (subfases): a primeira,
atinente apreciao e aprovao do projecto de arquitectura; a segunda, referente apresentao dos projectos de engenharia de especialidades, conduzindo, caso estes no coloquem problemas especficos, ao licenciamento da obra.
Admite-se, desde a verso inicial do RJUE, que os projectos de
especialidade sejam entregues logo com o requerimento inicial (juntamente com o projecto de arquitectura), mas continua a existir a obrigao de o rgo competente apreciar primeiro o projecto de arquitectura
e, apenas caso este seja aprovado, se passar para o momento seguinte,
referente s especialidades.
Na situao, mais provvel, de os projectos de engenharia de especialidades serem apresentados apenas aps a aprovao do projecto
de arquitectura, tem o interessado um prazo de seis meses para o fazer,
prazo esse que pode ser prorrogado por uma s vez e por perodo no
superior a trs meses, mediante requerimento fundamentado apresen175
tado antes do respectivo termo. A falta de apresentao dos projectos

de engenharia das especialidades aps estes prazos mximos, implica a
suspenso do procedimento de licenciamento pelo perodo mximo de
seis meses, findo o qual declarada a caducidade aps audincia prvia
do interessado (167).
na apreciao do projecto de arquitectura que a cmara municipal analisa as questes de cariz urbanstico (aquelas pelas quais ela
responsvel), como o cumprimento dos planos municipais e especiais
de ordenamento do territrio, de medidas preventivas eventualmente
em vigor, de reas de desenvolvimento urbano prioritrio e de construo prioritria; das servides administrativas e das restries de
utilidade pblica; e ainda as questes atinentes respectiva insero
urbana e paisagstica, bem como sobre o uso proposto, devendo esta
apreciao ser efectuada na perspectiva formal e funcional, tendo em
ateno o edificado existente, bem como o espao pblico envolvente e
as infra-estruturas existentes e previstas (artigo 20.).
tambm desta perspectiva que so apreciados os projectos de
loteamento urbano (artigo 21.).
Em grande parte desta apreciao deixada Administrao
um espao de apreciao prpria que se reconduz, indubitavelmente,
ao domnio de discricionariedade administrativa.
b) Estando em causa o licenciamento de operaes de loteamento, h lugar a uma fase de consulta pblica (artigo 22.). Tal como se
afirmava no prembulo inicial do RJUE, a submisso das operaes
de loteamento a consulta pblica tem como pressuposto o facto de se
entender que o impacto urbanstico provocado por uma operao deste
tipo em rea no abrangida por plano de pormenor tem implicaes no
ambiente urbano que justificam a participao das populaes locais
no respectivo processo de deciso, no obstante poder existir um plano
director municipal ou plano de urbanizao sujeitos, eles prprios, a
prvia consulta pblica.
No existindo prvio plano de pormenor, a operao de loteamento vai servir simultaneamente de instrumento de planeamento e de
execuo urbanstica, j que integra elementos essenciais de programa(167) Este prazo de suspenso corresponde, na prtica, a uma nova prorrogao do prazo
para a entrega dos projectos de especialidade.
176
o das regras aplicveis a uma rea determinada, pelo que os cidados

devem ter tanto ou mais interesse em participar na sua discusso pblica como tm em participar na discusso dos diversos instrumentos de
gesto urbanstica.
Existe, no entanto, uma diferena fundamental entre planeamento municipal e licenciamento de loteamentos urbanos: neste caso, estamos j no mbito dos actos administrativos de gesto urbanstica que
apenas podem ser indeferidos nas situaes expressamente previstas
na lei, no dispondo, por isso, a entidade administrativa, dos mesmos
poderes discricionrios de que dispe quando elabora instrumentos de
planeamento, o que pode colocar em causa a eficcia, pelo menos nos
termos pretendidos, desta consulta pblica.
Talvez por isto no regime actualmente em vigor a regra a iseno deste trmite e a excepo a sua exigncia: nas situaes em que a
operao de loteamento exceda um dos seguintes limites: 4 hectares,
100 fogos ou 10% da populao do aglomerado urbano em que a pretenso se insere. Abaixo destes limites, apenas haver lugar a consulta
pblica mediante previso em regulamento municipal.
A lei no prev, agora, os trmites a que deve obedecer a consulta pblica, nas hipteses em que seja exigida (por exigncia legal ou
regulamentar), dado no existir na actual redaco tal regulamentao
(contrariamente anterior, que remetia esses aspectos procedimentais
para a discusso pblica prevista no RJIGT, sem prejuzo de regular
especialmente as matrias referentes a prazos mais curtos do que
os do RJIGT e ao contedo documental que deveria ser objecto de
discusso pblica). Na falta de previso legal sobre os procedimentos
de consulta pblica, tero que ser os regulamentos municipais a disciplinar estas matrias.
Ao contrrio da sua verso anterior, o artigo 22. no prev a
possibilidade de sujeio a consulta pblica de outras operaes urbansticas, ainda que mediante exigncia regulamentar e desde que com
significativa relevncia urbanstica. Tal no impede, porm, que o municpio faa essa opo, soluo que tem razo de ser quando em causa
esto situaes de operaes com impacte semelhante a um loteamento
ou com impacte urbanstico relevante.
c) A deliberao final do pedido de licenciamento consubstancia
o acto de licenciamento se for de deferimento (artigo 26.) ou, no caso
177
de indeferimento, a negao desse mesmo pedido. Se a proposta de deliberao for desfavorvel, deve ser promovida, previamente deliberao de indeferimento, a audincia prvia do interessado, nos termos
do artigo 100. do CPA, segundo o qual, concluda a instruo, e salvo
o disposto no artigo 103., os interessados tm o direito de ser ouvidos
no procedimento antes de ser tomada a deciso final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provvel desta, tratandose de uma norma aplicvel a todos os procedimentos administrativos,
mesmo aos especiais, criados ao abrigo de direito anterior.
O artigo 23. estabelece os prazos mximos (prazos procedimentais, contados nos termos do artigo 72. do CPA) para as deliberaes
respeitantes a pedidos de licenciamento. Se, findos estes prazos, no
houver deliberao, pode o interessado pedir ao Tribunal Administrativo que intime a autoridade competente para proceder prtica do acto
que se mostre devido, nos termos do artigo 112..
A deliberao que consubstancia o deferimento do pedido de licenciamento corresponde ao momento constitutivo do procedimento
administrativo em causa, embora a lei entenda que este acto apenas
poder produzir os respectivos efeitos jurdicos aps a emisso do documento que serve de ttulo licena: o alvar, que assume, assim, a
natureza jurdica de acto integrativo da eficcia do acto de licenciamento por nada acrescentar definio da situao jurdica do particular perante a possibilidade de realizar a operao urbanstica, apenas
permitindo desencadear a sua operatividade. De facto, o alvar apenas
permite que o acto de licenciamento produza os seus efeitos, no relevando para a definio de momentos intrnsecos do mesmo, aliados
estes noo de validade e no ao conceito de eficcia.
A licena corresponde a um verdadeiro acto administrativo que
remove o limite legal ao exerccio do direitode concretizar a operao urbanstica e que define as condies de exerccio do mesmo
ou, se preferirmos, aquele que confere ao promotor o direito a realizar
a operao urbanstica pretendida. Trata-se de um acto que desencadeia benefcios para terceiros, na medida em que se assume como de
cariz favorvel aos seus destinatrios, podendo ainda ser considerada
como uma autorizao constitutiva de direitos, pela qual a Administrao constitui direitos em favor dos particulares, em reas que, salvo
a prtica deste acto administrativo, se lhes encontram vedadas, por se
178
considerar, em abstracto, que a sua atribuio aos mesmos lesaria o

interesse pblico.
O n. 6 do artigo 23. admite, no que concerne s obras de edificao, que estas possam iniciar-se antes mesmo de obtido o acto final
de licenciamento: desde que, imediatamente a seguir aprovao do
projecto de arquitectura e tendo sido entregues todos os projectos de
especialidade (de forma a evitar a caducidade daquela) bem como prestada cauo, seja requerida e concedida licena parcial para a construo da estrutura do edifcio (168).
d) A licena concedida pode ser objecto de alterao, quer antes do incio das obras ou trabalhos, quer durante a execuo da obra
(artigo 83.).
So, designadamente, as seguintes as especificidades procedimentais a cumprir nas situaes de alterao das licenas:
a) So dispensadas novas consultas a entidades exteriores ao municpio desde que os pedidos de alterao se conformem com os pressupostos de facto e de direito dos pareceres, autorizaes ou aprovaes
j emitidos (desde que estes se hajam pronunciado sobre os elementos
agora sob apreciao).
b) Podem ser utilizados no procedimento de alterao os documentos do procedimento inicial que se mantenham vlidos e adequados, devendo ser aplicados aqui, por paralelismo de situaes e ainda
que com as necessrias adaptaes, o disposto no artigo 72. quanto
possibilidade de utilizao dos documentos noutro procedimento aps
a caducidade do primeiro procedimento.
c) A alterao d apenas lugar a aditamento ao alvar de licenciamento e no emisso de um novo alvar, que, no caso de operao
de loteamento, deve neste caso ser comunicado oficiosamente conservatria do registo predial para averbamento.
Estando em causa a alterao de uma licena de loteamento, para
alm do que acabmos de referir, poder haver lugar a consulta pblica
(168) Esta licena parcial para a construo da estrutura titulada por um alvar, estando a emisso deste sujeita, nos termos do n. 4 do artigo 116. do RJUE, ao pagamento de uma
taxa pela emisso da licena. No se trata, contudo, de um novo facto sujeito a uma nova taxa,
mas da taxa pela emisso da licena que, sendo paga nesta fase, no o ter de ser com a emisso
do alvar definitivo. Em alguns regulamentos municipais opta-se por fazer pagar uma parte da
taxa neste momento e a parte restante no momento da emisso do alvar definitivo, soluo que
nos parece a mais adequada.
179
(o que ocorrer quando a mesma esteja prevista em regulamento municipal ou quando sejam ultrapassados alguns dos limites previstos no
n. 2 do artigo 22.).
Para alm das regras gerais da legitimidade atinente aos procedimentos urbansticos que exige que o interessado na alterao seja
titular de um direito que lhe permita efectivar a mesma (169) , formulam-se exigncias acrescidas neste domnio com vista proteco da
confiana de terceiros adquirentes dos lotes.
Assim, para que a alterao a uma licena de loteamento possa
ser legitimamente aprovada, exige-se que no ocorra oposio da maioria dos titulares dos lotes constantes do alvar, ou seja, da totalidade da
rea do loteamento. De forma a garantir que a no oposio decorra de
uma opo consciente dos adquirentes dos lotes, exige-se que o gestor
do procedimento notifique os proprietrios dos lotes para esse efeito.
Na ausncia de regulamentao prpria em regulamento municipal, tal notificao ter de ser feita nos termos previstos no CPA.
Uma regulamentao municipal especial pode fazer sentido, ora
para permitir que o interessado apresente logo, com a apresentao do
requerimento para a alterao, os documentos comprovativos da referida no oposio, ora exigindo, tal como na informao prvia quando
pedida para prdios de terceiros, que os interessados entreguem as certides do registo predial com a sua identificao.
Nos termos do CPA, para situaes mais complexas em que esteja em causa um nmero elevado de interessados a notificar como
pode suceder em muitas destas situaes , admite-se que a notificao
seja feita por edital, nos termos dos procedimentos de massas. Esta
possibilidade de notificao por via de edital aliada regra agora vigente de inexistncia de consulta pblica (que apenas ocorrer quando
prevista em regulamento municipal) torna, comparativamente com o
regime anterior Lei n. 60/2007, os adquirentes dos lotes mais desprotegidos na sua capacidade de interveno (e de poder condicionar) a
alterao ao loteamento.
(169) Podendo ser o prprio municpio relativamente a lotes ou parcelas de que seja
titular, ainda que tenham sido objecto de cedncias. Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Cedncias
para o domnio pblico e alteraes a loteamento: como conciliar? Anotao ao Acrdo do
STA de 20.10.1999, Processo n. 44470, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 21 (Maio/
Junho de 2000).
180
A tramitao anteriormente referida e a garantia de terceiros adquirentes dos lotes no tem de ser cumprida quando estejam em causa
alteraes at 3% das reas de implantao e de construo (com ou
sem variao do nmero de lotes) previstas na licena de loteamento
(n. 8 do artigo 27.), sendo aprovadas por mera deliberao da cmara
municipal, sem prejuzo do cumprimento das demais disposies legais e regulamentares aplicveis.
3.3. Especificidades das comunicaes prvias
O procedimento de comunicao prvia, que se perspectiva, na
ptica do RJUE, como um procedimento mais simples e mais clere,
tem, afinal, de cumprir uma tramitao procedimental com alguma
complexidade. Assim, para alm das j referidas fases de entrega do
pedido (artigos 9. e 35.); publicitao do mesmo no local de execuo da obra (artigo 12.); saneamento e apreciao liminar (artigo 11.);
eventual consulta a entidades externas (artigos 13., 13.-A e 13.-B),
tem ainda de ultrapassar as seguintes fases:
a) apreciao da comunicao (conjuntamente do projecto de arquitectura e de especialidades);
b) eventual celebrao de instrumento notarial prprio para
transmisso das cedncias (artigo 44., n. 3) quando a elas haja lugar;
c) eventual audincia prvia, nos termos do CPA (nos casos em
que se conclua que a comunicao para rejeitar) (170);
(170) Questiona-se, em face da omisso no texto legal actual, se deve haver lugar a audincia prvia do interessado (artigo 100. do CPA) no caso de o projecto de deciso final ser de
rejeio. A nossa opinio, em face do tipo de trmite que aqui est em causa, concretizador do
princpio constitucional da participao dos interessados, e da formulao do CPA que obriga,
ainda que supletivamente, introduo deste trmite nos procedimentos em que se prev um
desfecho desfavorvel para o interessado, a resposta tem de ser positiva. E no se diga que por
em causa estar um acto vinculado, tal trmite pode ser afastado por a participao do interessado no ter influncia no sentido da deciso. que, mesmo nestas situaes, sempre poder o
interessado impedir o surgimento de um acto por erro quanto aos pressupostos. Ora, a exigncia
do trmite da audincia prvia dos interessados no poder deixar de ser tida em considerao,
pelo que os prazos para a admisso da comunicao prvia (de 20 ou de 60 dias) tero de ser
contabilizados em conformidade, o que no deixa de ser um factor de incerteza. Esta suspenso
motivada, claramente, no no interesse do municpio, mas na garantia dos direitos procedimentais do interessado, pelo que se tem por admissvel e devida.
181
d) a deciso final de rejeio da comunicao (artigo 36., n. 1)

a qual expressa ou de admisso da mesma (artigo 36.-A, n. 1) a
qual resulta da ausncia de deciso de rejeio.
Finda esta tramitao haver, ainda, lugar, a:
a) notificao do acto de rejeio ou informao do acto de admisso;
b) titulao da admisso pelo recibo da sua apresentao e comprovativo de admisso (artigo 74., n. 2). Enquanto o sistema informtico no estiver a funcionar, titulao por uma certido independente
de registo;
c) publicitao (artigo 78., n. 5);
d) pagamento de taxas por autoliquidao (artigo 36.-A, n. 2,
artigo 80., n. 2, e 116.).
Uma anlise comparativa entre o actual procedimento de comunicao prvia e aquele que se encontrava previsto no RJUE, antes das
alteraes de 2007, permite concluir que se trata de dois procedimentos completamente distintos que apenas tm em comum a respectiva
designao (171).
No que concerne natureza jurdica dos actos que procedem ao
desfecho do procedimento de comunicao prvia, da perspectiva do
(171) Na verso inicial do RJUE, o procedimento de comunicao prvia correspondia

a um procedimento de controlo bastante simplificado, previsto para operaes com impacto
urbanstico muito reduzido. O pedido para a realizao destas operaes era dirigido, sob a
forma de comunicao, ao presidente da cmara, ao qual se anexavam as peas escritas e desenhadas indispensveis identificao das obras e respectiva localizao, bem como o termo
de responsabilidade assinado por tcnico legalmente habilitado. Seguia-se uma fase de apreciao liminar, no mbito da qual o presidente da cmara tinha um prazo mximo de 20 dias para
determinar a sujeio da obra a licena ou a autorizao o que ocorreria quando se verificasse
que as operaes urbansticas no se integravam no mbito do procedimento de comunicao
prvia ou quando conclusse existirem fortes indcios de que a obra violava normas legais e
regulamentares em vigor. No caso de o interessado no ser notificado para sujeitar o seu pedido
a licenciamento ou autorizao, podia iniciar as obras, 30 dias aps a entrega da comunicao
prvia, o que significava que a ausncia de resposta da Administrao naquele prazo tinha um
efeito permissivo, podendo iniciar-se as obras pretendidas.
Caracterstica deste procedimento era, como decorre do que foi descrito, a ausncia
de uma deciso final expressa, fosse em sentido favorvel comunicao do interessado, fosse
em sentido desfavorvel. Com efeito, sempre que no mbito deste procedimento o presidente da
cmara conclusse que a obra violava normas legais e regulamentares aplicveis, determinava a
sujeio do pedido a licenciamento ou autorizao para que o mesmo pudesse ser devidamente
apreciado e eventualmente objecto de indeferimento expresso (cfr. n. 2 do artigo 36. do diploma ainda em vigor).
182
legislador, os mesmos assumem sempre a natureza de acto administrativo. Quando o desfecho do procedimento for desfavorvel comunicao do interessado, o presidente da cmara pratica um acto que se
designa de rejeio (172), o qual deve, necessariamente, ser expresso e
ser praticado dentro do prazo legal, caso contrrio, formar-se-, por
fora da prpria lei, um acto de admisso (favorvel pretenso).
O que significa que o municpio, de modo a impedir a formao
do acto de admisso (o qual fictcio), deve praticar o acto contrrio
no prazo previsto para o efeito, correspondendo a prtica desse acto ao
exerccio de um direito de veto fundamentado por parte da Administrao.
O acto de admisso da comunicao prvia corresponde, nos
termos da lei, ainda que sendo meramente fictcio, a um acto administrativo, no apenas por razes formais (cfr. a epgrafe do artigo 36.-A),
mas pela equiparao que dele feita licena em vrios normativos
legais invalidade e nulidade do acto de admisso (artigos 67. e 68.),
revogabilidade (artigo 73.), declarao de caducidade (artigo 71.), renovao (artigo 72.), prorrogao (artigo 53., n. 3).
Note-se que, embora esteja em causa um acto que resulta do silncio da Administrao, este no coincide com o tradicional acto tcito, na medida em que este ocorre quando, tendo a Administrao um
dever legal de decidir, no o faa dentro do prazo estipulado. Ora, no
caso da comunicao prvia, o rgo competente apenas tem o dever
legal de decidir se for para rejeitar a comunicao, no havendo um
correspectivo dever legal de decidir de forma favorvel. Com efeito,
determina a lei que se a pretenso cumprir todas as normas legais e
regulamentares aplicveis, no tem a Administrao de proferir uma
deciso expressa favorvel, bastando que nada diga. Embora em causa
tambm esteja um acto resultante do silncio, o qual tambm vale, para
todos os efeitos, como um acto administrativo, no tem os mesmos
pressupostos que o acto tcito.
(172) Acto que no pode ser confundido com aquele que, na fase de saneamento e apreciao liminar, coloca fim ao procedimento por motivos de ordem formal ou procedimental.
que naquele caso, considerando os fundamentos que podem ser invocados para o efeito, est
em causa um verdadeiro indeferimento material do pedido e no uma rejeio formal da comunicao.
183
3.4. Especificidades das autorizaes

A autorizao de utilizao destina-se actualmente, a verificar
a conformidade da obra concluda com o projecto aprovado e com
as condies do licenciamento ou da comunicao prvia (n. 1 do
artigo 62.).
Nos casos em que esteja em causa a mudana de finalidade que
no implique a realizao de obras ou quando se trate de alterao da
utilizao ou de autorizao de arrendamento para fins no habitacionais de prdios ou fraces no licenciados, nos termos do n. 4 do
artigo 5. do Decreto-Lei n. 160/2006, de 8 de Agosto, a autorizao
legais e regulamentares aplicveis e a idoneidade do edifcio ou sua
fraco autnoma para o fim pretendido.
A deciso sobre o pedido de autorizao deve ser proferida no
prazo de 10 dias a contar do respectivo requerimento, prazo que apenas
se alarga quando os termos de responsabilidade exigveis no tiverem
sido entregues ou ocorra indcio de violao do projecto ou suas condies ou que o edifcio ou fraco no so idneos para o fim pretendido, uma vez que neste caso ter de ser desencadeada uma vistoria.
Esta determinada (e no apenas admitida) quando existam indcios srios de desconformidade com o projecto de obra ou, no caso
de este no existir, de que o edifcio ou fraco no so idneos para
o fim pretendido, ao que acrescentaramos, em qualquer dos casos, a
existncia de indcios srios de violao de normas legais e regulamentares, uma vez que tambm esta questo cabe no mbito de apreciao
da autorizao de utilizao [alneas b) e c) do n. 2 do artigo 64.].
H uma hiptese, no entanto, em que a determinao da realizao da vistoria passa a ser estritamente um acto vinculado: na situao
da alnea a) do n. 2 do artigo 64.: a no instruo com os termos de
responsabilidade previstos no artigo 63..
3.5. Os ttulos dos actos de gesto urbanstica
Nos termos do artigo 74., existe sempre um documento que serve de ttulo s decises que pem termo aos procedimentos de gesto
urbanstica: no caso do licenciamento e da autorizao, o alvar; no
184
caso das comunicaes prvias, o recibo da comunicao, juntamente

com o comprovativo da admisso (neste caso, apenas se no ocorrer
a situao prevista no n. 2 do artigo 36.-A). O alvar condio de
eficcia da licena, mas j no da autorizao (173).
No caso dos loteamentos que fiquem sujeitos ao procedimento
de comunicao prvia, este ttulo que deve ser levado ao registo,
sendo, assim, essencial, para que este desempenhe cabal e satisfatoriamente a sua funo publicizante, que do mesmo constem todos os elementos enunciados no artigo 77., n. 1. De forma a garantir que assim
seja, exige o legislador que as especificaes previstas para o alvar de
loteamento sejam identificadas na apresentao do pedido a sujeitar a
comunicao prvia.
No caso do loteamento com obras de urbanizao, esto em causa duas operaes urbansticas distintas, cada uma sujeita ao respectivo
acto de controlo. Embora se trate de operaes urbansticas distintas,
as mesmas, por se encontrarem directamente relacionadas, sempre foram objecto de um nico ttulo (um alvar).
Esta situao muda agora, j que embora os loteamentos se encontrem sujeitos, em regra, a licenciamento, acto que titulado por alvar, as respectivas obras de urbanizao esto sujeitas a comunicao
prvia, cujo ttulo no aquele.
Ora, a este propsito, no obstante o n. 3 do artigo 76. se refira
a autorizao em vez de admisso da comunicao prvia das obras
de urbanizao, consideramos continuarem ambos os actos a ser objecto de um nico ttulo, que o correspondente ao do acto mais solene (o
alvar). este o sentido do n. 3 do artigo 76.: no caso de operao de
loteamento que exija a realizao de obras de urbanizao, emitido
um nico alvar, que deve ser requerido no prazo de um ano a contar da
admisso da comunicao prvia das obras de urbanizao.
Pode, porm, a operao de loteamento, quando tenha sido antecedida de informao prvia favorvel emitida nos termos do n. 2 do
artigo 14., estar sujeita a comunicao prvia, situao em que teremos
a admisso da comunicao prvia do loteamento e a admisso da comunicao prvia das respectivas obras de urbanizao.
(173) Sobre este ponto, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/
Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., comentrio
ao artigo 74..
185
Neste caso, e como se pode facilmente concluir, no poder ser

emitido um nico alvar, pelo simples facto de que nenhum daqueles
actos o tem por ttulo. Tero, assim, de ser emitidos ttulos separados
referentes a cada uma daquelas operaes urbansticas: o recibo de entrega e o recibo da admisso da comunicao prvia da operao de loteamento e o recibo de entrega e o recibo da admisso da comunicao
prvia das obras de urbanizao.
Note-se, porm que em causa est uma operao de transformao fundiria (loteamento) que ter de ser levada a registo, colocando-se
a questo de saber qual o ttulo que dever ser utilizado para o efeito.
Como referimos, esse ttulo sempre foi um alvar de loteamento com
obras de urbanizao, sendo certo que a obteno do mesmo apenas era
conseguido depois de entregue e decididas as respectivas obras de urbanizao. Este aspecto relevante na medida em que, ainda que decidido
favoravelmente o loteamento, este caduca se o procedimento tendente
a apreciar as obras de urbanizao no for iniciado num determinado
prazo, sendo que a emisso do alvar nico neste caso a garantia de
que o interessado no ir registar um loteamento que possa vir depois a
caducar por ausncia de entrega dos projectos das obras de urbanizao.
Poder perguntar-se como controlar este facto agora, j que no
haver um ttulo nico a ser emitido apenas no final dos procedimentos
tendentes a cada um daqueles actos administrativos. Na nossa ptica, tratando-se de um loteamento com obras de urbanizao, o mesmo
apenas deve ser objecto de registo aps a comunicao prvia destas ter
sido admitida. O que significa que deve resultar claramente do ttulo
da admisso da comunicao prvia do loteamento que este tem obras
de urbanizao, devendo neste caso o conservador exigir que lhe seja
exibido, para efeitos do registo, tambm o ttulo da admisso da comunicao prvia daquelas, apenas podendo proceder ao registo aps a
exibio destes dois documentos.
4. O procedimento de informao prvia
Ainda no mbito dos procedimentos urbansticos, assume particular relevo o pedido de informao prvia, um procedimento administrativo tendente prtica de um acto que se pronuncie sobre a viabi186
lidade de uma determinada pretenso vir a obter uma deciso favorvel

no mbito de outro procedimento tendente ao seu controlo (actualmente o procedimento de licenciamento ou de comunicao prvia) (174).
Antes de mais, convm no confundir o pedido de informao
prvia (artigos 14. e segs.) com o direito informao (artigo 110.),
distino que assenta, no seu essencial, na diferente natureza do pedido
formulado: enquanto neste ltimo o requerente pretende saber quais as
normas em vigor para uma determinada rea ou se esta abrangida
por servides administrativas, restries de utilidade pblica ou outras
condicionantes ao uso dos solos, naquele, o requerente tem em vista
uma concreta pretenso urbanstica, servindo este pedido para que a
Administrao verifique se tal pretenso pode vir a ser deferida, tendo
em conta as normas urbansticas em vigor. Trata-se, pois, de uma faculdade reconhecida a qualquer interessado de solicitar cmara municipal informao sobre a possibilidade de vir a obter deciso favorvel no
mbito do procedimento administrativo que ter de ser desencadeado
para o efeito, relativo a uma determinada operao urbanstica que
pretende levar a cabo, bem como os respectivos condicionamentos.
Embora se trate de um instituto que tem vindo a sofrer, ao longo dos vrios regimes jurdicos sobre a matria, uma evoluo que o
tem vindo a fazer perder grande parte das suas caractersticas tpicas
iniciais (175), o pedido de informao prvia sempre surgiu como um
instrumento (um procedimento) que permite queles que esto interessados na realizao de uma determinada operao urbanstica obter
ganhos de tempo e de dinheiro j que, se a cmara municipal se pronunciar desfavoravelmente sobre a possibilidade de realizar a operao
urbanstica pretendida pelo interessado, este no mandar elaborar projectos que sabe iro ser indeferidos, nem desencadear procedimentos
de controlo que sabe iro terminar com uma deciso desfavorvel. O
pedido de informao prvia corresponde, assim, a uma prtica que
sempre foi mais ou menos corrente e que equivale apresentao de
(174) Sobre o pedido de informao prvia, cfr. a nossa anotao ao Acrdo do STA de
20.06.2002, Processo n. 142/02, 1.a Seco do Contencioso Administrativo, in Revista do Centro de Estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 9 (2002).
(175) Referimo-nos, em especial, ao alargamento da legitimidade para formular um pedido de informao prvia, que, por no coincidir com a legitimidade para formular o correspondente pedido de licenciamento, pode fazer aquela perder o carcter prvio em relao a este.
187
estudos prvios ou anteprojectos, sendo a Administrao chamada

a pronunciar-se sobre uma pretenso concreta, mediante a apresentao de um conjunto de elementos suficientes para a habilitar a proferir
um juzo de viabilidade de tal pretenso (176).
A informao prvia fornecida pela cmara municipal no uma
mera actuao de natureza informativa ou declarativa, mas sim, como
afirmmos, um verdadeiro acto administrativo que se pronuncia (de
forma prvia ou antecipada) sobre uma determinada operao urbanstica. Trata-se, pois, de um acto prvio de natureza verificativa e
sem carcter permissivo, na medida em que no com base nele que
o particular pode promover e executar a operao urbanstica apreciada; para tal, ter de dar incio a outro procedimento administrativo
tendente ao licenciamento ou admisso da comunicao prvia da
operao urbanstica, estes sim, os actos que se pronunciam de forma
definitiva sobre a operao urbanstica, tendo, por isso, natureza permissiva (177).
Como o prprio nome confirma, estamos perante um acto prvio ao acto de controlo da pretenso urbanstica (licenciamento e, agora
tambm, comunicao prvia). Neste sentido, o n. 1 do artigo 17. vem
determinar expressamente que o contedo da informao prvia aprovada (entenda-se, da informao prvia favorvel) vincula as entidades
competentes na deciso sobre um eventual pedido de licenciamento
ou apresentao da comunicao prvia da operao urbanstica a
que respeita.. No entanto, o referido efeito vinculativo apenas se
verifica, desde que tal pedido seja apresentado no prazo de um ano
aps a deciso favorvel do pedido de informao prvia (178), o que
(176) Cfr. A ntnio Duarte de A lmeida e outros, Legislao Fundamental de Direito do
Urbanismo, Lisboa, Lex, pp. 823-826.
(177) Cfr. o nosso Medidas Preventivas e Silncio da Administrao, Comentrio ao
Acrdo do STA de 11.1.2001, Processo n. 45 861, in Cadernos de Justia Administrativa, n.
29 (Setembro/Outubro de 2001), p. 53.
(178) A redaco anterior deste normativo determinava que o prazo de um ano de eficcia vinculativa de um pedido de informao prvia se contava da data da sua notificao ao
requerente, redaco que nos parece mais clara e mais lgica do que a actual que se refere data
da deciso favorvel. No obstante a diferente redaco, consideramos que a regra deve continuar a ser a mesma, at porque no pode ser exigvel ao particular o cumprimento de um nus
(de apresentao do pedido de licenciamento ou da comunicao prvia no prazo de um ano) se
o facto que lhe d origem no lhe tiver sido notificado. Tratando-se, pois, de actos que tm de
ser notificados aos interessados nos termos previstos no artigo 66. do Cdigo do Procedimento
188
significa que a no apresentao do pedido de licenciamento (ou da

comunicao prvia), ou melhor, a sua no apresentao dentro do referido prazo funcionam como condies resolutivas, isto , factos que,
a verificarem-se, implicam a perda dos efeitos vinculativos (e constitutivos de direitos) da informao emitida.
Das vrias afirmaes formuladas, uma fundamental que se
esclarea: a do sentido da afirmao de que a informao prvia favorvel constitutiva de direitos. Com efeito, relevante determinar qual
o direito que a referida informao prvia constitui na esfera jurdica
do respectivo beneficirio. Ora, a este propsito, cabe afirmar que a
informao prvia favorvel no atribui o direito a concretizar uma
determinada operao urbanstica ao seu beneficirio; este apenas tem,
por fora da referida informao prvia, o direito ao licenciamento (ou
admisso da comunicao prvia) de um certo projecto se: (1) este
corresponder ao que foi apreciado no seio do procedimento de informao prvia; (2) o respectivo beneficirio tiver legitimidade (ou a tiver
adquirido entretanto) para formular a referido pedido (179); (3) o pedido
tiver sido formulado dentro do prazo de um ano.
Assim sendo, a informao prvia favorvel d o direito a obter
uma deciso favorvel no mbito do procedimento (de licenciamento
ou de comunicao prvia) que ter de ser desencadeado na sua sequncia, no mbito do qual ser dado ou conferido ao interessado o
direito concretizao da operao pretendida. A concesso deste por
intermdio da informao prvia apenas indirecta, necessitando da
intermediao do acto de licenciamento.
Note-se, porm, que a afirmao de que a informao prvia
confere ao interessado o direito de obter o licenciamento nas condies
referidas tem de ser devidamente entendido quando esteja em causa
uma informao prvia referente a uma edificao, por no correspon-
Administrativo, os mesmos no lhes so oponveis enquanto a sua notificao no ocorrer. A

regra de que o prazo de um ano se comea a contar da data da deciso favorvel apenas vale
para as situaes de deferimento tcito deste pedido, que ocorrer nos termos da alnea c) do
artigo 111..
(179) Esta segunda exigncia decorre do facto de a lei permitir que qualquer interessado,
mesmo que no tenha legitimidade para requerer o pedido de licenciamento, venha requerer
pedido de informao prvia relativo a uma determinada operao urbanstica cfr. artigos
14., n. 1, e 15. n.os 3 e 4.
189
der completamente realidade. Com efeito, o que a informao prvia

aprecia (antecipadamente) no a possibilidade de ser ou no emitida
a licena, mas to-s as questes urbansticas co-envolvidas na pretenso, isto , no caso do licenciamento de obras particulares, to-s
as questes atinentes ao projecto de arquitectura. Atentos os aspectos
que so objecto do pedido de informao prvia, que apenas abrange
um anteprojecto da arquitectura e no os projectos das especialidades,
a informao prvia favorvel apenas vincula a cmara municipal na
deciso que tenha de proferir, no mbito do procedimento de licenciamento, sobre o projecto de arquitectura e no j sobre o acto final
da licena que integra tambm as decises referentes aos projectos de
especialidades. Por isso, nunca compreendemos como uma informao prvia favorvel, que se limita a antecipar a apreciao que ter de
ser feita ao projecto de arquitectura, possa dar mais direitos do que a
prpria aprovao deste projecto. O que aquele acto confere apenas o
direito a que, no procedimento de licenciamento que se venha a desencadear na sua sequncia, seja aprovado o projecto de arquitectura (que,
assim, fica condicionado pela apreciao prvia efectuada).
Tambm nunca compreendemos que possa estar mais garantido
o titular de uma informao prvia favorvel do que aquele que j
titular da aprovao de um projecto de arquitectura, que tem uma posio mais consolidada, at do ponto de vista lgico e temporal, do que a
que decorre da informao prvia favorvel. Claramente, a aprovao
de um projecto de arquitectura apresenta-se como um plus comparativamente com uma informao prvia favorvel (180).
De tudo quanto foi referido anteriormente, pode concluir-se que
o pedido de informao prvia e o licenciamento correspondem a distintos procedimentos, cada um deles terminando com os correspectivos
actos administrativos, que desempenham funes diversas no mbito
dos procedimentos de gesto urbanstica. Cada um destes actos corresponde a actos finais dos respectivos procedimentos: um pronuncia-se
sobre a viabilidade de uma determinada operao urbanstica vir obter
uma deciso favorvel no mbito do procedimento de licenciamento ou
comunicao prvia que ter de lhe seguir, podendo terminar com uma
(180) Sobre as questes que se colocam acerca do projecto de arquitectura cfr. infra.
190
deciso desfavorvel ou favorvel, mas no tendo, nunca, carcter permissivo; o outro nega ou confere a concesso de um direito: de lotear,
urbanizar ou edificar, consoante a operao urbanstica que esteja em
causa, apresentando-se, por isso, como um acto com efeitos permissivos quando favorvel, conferindo ao particular a faculdade de realizar
aquelas operaes urbansticas (181).
Entretanto, a Lei n. 60/2007 veio prever, de forma inovatria, a
possibilidade de os efeitos de uma informao prvia serem renovados
desde que, decorrido o prazo de um ano sem que tenha sido apresentado o pedido de licenciamento ou a comunicao prvia, o interessado requeira declarao do presidente da cmara de que se mantm os
pressupostos de facto e de direito que levaram anterior informao
favorvel. Caso a deciso seja positiva ou no ocorra deciso expressa,
comea, nos termos do n. 3 do artigo 17., a correr novo prazo de um
ano para apresentao do pedido, assumindo aquela informao prvia
favorvel, de novo, carcter vinculativo.
A lei no fixa um prazo para que este pedido de renovao dos
efeitos de uma informao prvia seja solicitada, apenas determinando
que tal pode ser feito a qualquer momento aps o decurso do prazo de
um ano durante o qual esta informao mantm os seus efeitos vinculativos. Esta soluo compreensvel por em causa no estar um pedido
de prorrogao da eficcia da informao prvia, mas de renovao
dos seus efeitos, que caducam automaticamente aps o decurso daquele prazo de um ano. Naturalmente que, quanto mais tempo decorrer
desde a caducidade da informao prvia, maior ser a probabilidade
de se alterarem as circunstncias de direito e de facto que estiveram
subjacentes anterior deciso favorvel. Note-se que em causa est
apenas uma declarao do presidente da cmara sobre se se mantm os
pressupostos de facto e de direito e no uma reapreciao da anterior
informao prvia.
No obstante a aparente clareza desta previso legal, a mesma
no deixa de suscitar algumas dvidas. Assim, e antes de mais, nas situaes em que a informao prvia anteriormente emitida tenha esta(181) Para mais desenvolvimentos sobre a caracterizao e os efeitos de uma informao
prvia, em especial quando a mesma favorvel, vide o nosso comentrio ao Acrdo do STA
de 20.06.2002, Processo n. 142/02, 1.a Seco do Contencioso Administrativo, anteriormente
referido.
191
do sujeita pronncia de entidades externas ao municpio, a declarao

de que se mantm as circunstncias de facto e de direito subjacentes
primeira informao deveriam ser confirmadas por elas, no dispondo
o presidente da cmara, em regra, dos dados suficientes que lhe permitam verificar se as circunstncias subjacentes emisso de pareceres
favorveis (atinentes, normalmente, a legislao sectorial) se mantm.
Tal no significa que o presidente da cmara no possa solicitar, junto
destas entidades, a confirmao dos anteriores pareceres, mas, por tal
no estar expressamente previsto na lei, este facto parece no fazer
suspender o prazo de 20 dias previstos no n. 3 do artigo 17..
Para alm do mais, fica a dvida de saber se os efeitos da informao prvia favorvel apenas podem ser renovados uma vez, ou se
esta renovao pode ser feita sucessivamente, vezes sem conta. Inclinmo-nos para uma resposta no primeiro sentido, que a nica mais
consentnea com a original natureza deste instituto: a de antecipar
um pedido de licenciamento de uma pretenso que o interessado tem
naquele momento, mas em relao ao qual quer ter a certeza sobre a
deciso que sobre ela incidir. Note-se que, j o alargamento da legitimidade operada pela verso inicial do RJUE veio desviar esta figura
da sua configurao inicial: ao permitir que qualquer interessado, ainda que no seja titular de qualquer direito que lhe permita realizar a
operao urbanstica, possa formular um pedido de informao prvia
sobre determinada pretenso, permite a lei que possam correr em simultneo, para o mesmo terreno, vrios pedidos de informao prvia
que podem, precisamente por falta de legitimidade urbanstica exigida
para os pedidos de licenciamento ou de comunicao prvia, nunca ter
a potencialidade de os anteceder. De acto prvio a um procedimento
de licenciamento, as informaes prvias tm vindo a tornar-se, assim,
num instrumento de confirmao das regras aplicveis, aproximandose do direito informao constante do artigo 110..
Ainda como novidade a propsito dos pedidos de informao
prvia introduzida pela Lei n. 60/2007, registe-se o facto de uma informao prvia emanada nos termos do n. 2 do artigo 14. ter consequncias no procedimento a desencadear na sua sequncia, que ser,
sempre, o de comunicao prvia.
192
5. As caractersticas dos actos de controlo preventivo (em especial, dos licenciamentos) (182)
Os actos administrativos que colocam termos aos procedimentos
anteriormente referidos podem ser apelidados actos administrativos de
gesto urbanstica. Estes assumem, normalmente, algumas caractersticas tpicas que merecem ser realadas.
5.1. Carcter real
Os actos de gesto urbanstica so conferidos em funo das regras aplicveis aos terrenos, abstraindo das circunstncias pessoais de
quem os requer, isto sem prejuzo da exigncia da devida legitimidade
do requerente. Por isso, possvel a mudana de requerente a meio do
procedimento [artigos 9., n. 9, e 98., n. 1, alnea o)] ou a mudana do
titular do mesmo.
Tal assim por o acto de gesto urbanstica definir as condies
de realizao, num determinado prdio, de uma operao urbanstica,
as quais valem independentemente de quem seja o respectivo proprietrio.
5.2. Submisso exclusiva a regras de direito do urbanismo
A apreciao dos projectos referentes s operaes urbansticas
efectuada pela Administrao municipal feita tendo exclusivamente
por referncia o cumprimento, pelos mesmos, de normas de direito do
urbanismo. Dito de outro modo, a legalidade que se examina no momento da outorga destes actos administrativos a estritamente urbanstica.
Isto significa que a Administrao municipal competente pela
concesso destes actos, deve apreciar os projectos exclusivamente luz
das normas de direito pblico, mais especificamente de direito do urbanismo, e no luz de normas de direito privado relativas realizao
(182) Cfr. Correia, Fernando Alves, da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Portugus, cit., pp. 126-130.
193
s operaes urbansticas, por exemplo, as normas do Cdigo Civil,

cuja aplicao no lhe incumbe assegurar, tanto mais que a violao
destas normas no pode constituir fundamento vlido para o indeferimento de pedidos de licenciamento ou de outros actos de controlo
preventivo (artigo 24.).
Deste modo, visando, estes actos administrativos o cumprimento
das normas urbansticas, manifesto que o seu controlo no ultrapassa
o mbito de tais preceitos, no abrangendo a totalidade do ordenamento
jurdico (183).
Podemos encontrar a consagrao desta regra na jurisprudncia
mais antiga do Supremo Tribunal Administrativo. o caso, designadamente, do Acrdo de 7 de Maro de 1958, Recurso n. 5053, onde
se afirma no terem as cmaras, ao conceder licenas para obras,
de preocupar-se com a presumvel violao de direitos de natureza
privada emergente da construo das obras, nem de velar pela observncia do artigo 2325. do Cdigo Civil, respeitante a interesses patrimoniais (184). No mesmo sentido se pronunciou o mesmo Tribunal
ao afirmar, num Acrdo de 11 de Dezembro de 1964, que A cmara
municipal, ao licenciar a construo dos edifcios dos ora recorrentes, colocou estes na posio de poderem construir em obedincia aos
condicionalismos legal e regulamentar, mas no definiu, nem podia
definir direitos de terceiros (o sublinhado nosso). Continua este
Acrdo, afirmando que As licenas de construo so de natureza
policial, incumbindo Cmara Municipal assegurar os interesses gerais e prevenir danos sociais, especialmente os referentes segurana,
salubridade e esttica das edificaes e observncia dos planos de
urbanizao (). Nas suas funes de polcia administrativa as Cmaras Municipais asseguram e zelam os referidos interesses gerais e
(183) Nas palavras de Henri Jacquot, Permis de Construire. Gnralits, Champ
dApplication, in Urbanisme, 1992, p. 601, a licena de construo no assegura qualquer controlo prvio pelo respeito de obrigaes e servides que tm a sua fonte em regras de direito
privado. No h dvida de que certas servides de direito privado como as de vista, de passagem, etc., podem ter incidncias sobre o direito de construo do titular da licena. No entanto,
a entidade administrativa que examina o pedido de construo no tem competncia para as
conhecer. A licena de construo pode ser emitida com desconhecimento de uma obrigao ou
uma servido de direito privado sem ser, por isso, ilegal.
(184) Vide Coleco de Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo, Contencioso
Administrativo, vol. XXIV, 1958, pp. 235 e segs.
194
s reflexamente podem resultar assegurados os interesses e direitos

de terceiros (185).
Sendo as referidas normas de direito privado, por exemplo, relativas construo, normas que regulam as relaes entre privados (terceiros relativamente relao que a licena estabelece entre a Administrao e o titular desta), designadamente relaes de vizinhana (186), a
consequncia imediata da submisso exclusiva do acto urbanstico a
regras de direito do urbanismo a de que ela concedida sob reserva
de direitos de terceiros (187). E isto compreensvel na medida em que
o acto urbanstico apenas regula as relaes entre a Administrao e
o seu titular e, por isso, no constitui, modifica ou extingue relaes
jurdicas privadas, ou seja, relaes entre o titular do acto e terceiros
vizinhos ou dos vizinhos entre si.
O acto de gesto urbanstica , assim, um acto administrativo
que define (apenas) a situao jurdica do particular titular dele e em
relao ao prdio objecto da operao urbanstica, constituindo direitos
ou interesses legalmente protegidos para este, investindo-o no poder
de realizar aquela operao no referido terreno e criando ainda algumas posies jurdicas instrumentais da realizao desse poder, como
o caso do direito ao alvar (188). Aquele acto constitui, deste modo,
(185) Cfr. Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 11 de Dezembro de 1964, in

Acrdos Doutrinais, n. 40, pp. 458 e segs.
(186) A noo de vizinhana que aqui est em jogo , essencialmente, uma noo jurdico civil e no jurdico-urbanstica. Sobre a noo de vizinhos de um ponto de vista das
normas de direito do urbanismo, vide J. J. Gomes Canotilho, Anotao ao Acrdo do STA, de
28.09.89, in Revista de Legislao e Jurisprudncia, Ano 124, 1991-1992, n. 3813, pp. 361-365,
que aponta para um conceito muito mais amplo do que a noo civil que se limita ao proprietrio
do prdio ou prdios confinantes.
(187) Para mais desenvolvimentos sobre esta questo vide o nosso As Licenas de Construo e os Direitos de Natureza Privada de Terceiros, in Boletim da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, Coleco Studia Iuridica, Ad Honorem 1.a Separata dos Estudos
em Homenagem ao Professor Doutor Rogrio Soares, Coimbra, Coimbra Editora, 2001.
Como afirma Robert Savy, a licena de construo no verifica, de maneira nenhuma,
regras de direito privado que possam eventualmente impor-se ao requerente, em particular as
servides de vizinhana. Deste modo, e na perspectiva deste professor, a Administrao no
pode recusar a licena de construo por causa de uma servido de direito privado. A licena de
construo pode proclamar, assim, a sua neutralidade sobre quaisquer questes de titularidade
privada que possam dar-se no prdio em questo.
(188) Vide Pedro Gonalves,/Fernanda Paula Oliveira, A Nulidade dos Actos Administrativos de Gesto Urbanstica, in Revista do Centro de Estudos de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 3, Ano II 1.99, Coimbra, Coimbra Editora, p. 30. A consti-
195
uma relao duradoura entre a Administrao e o seu titular, relao

essa que integrada, por um lado, pelo poder de fiscalizao ou inspeco (do cumprimento da lei ou das prprias disposies da licena),
que compete Administrao, e pelo simtrico estado de sujeio do
particular (189). Assim, o acto de gesto urbanstica, ao ser emanado sob
reserva de direitos de terceiros, no define a situao jurdica destes, e,
por isso, no pode, de modo algum, trazer qualquer atentado aos direitos dos terceiros que lhes decorram de normas jurdico-privadas ou de
contratos celebrados entre particulares.
Isto significa que o acto de gesto urbanstica um acto administrativo que torna legtima a actividade edificatria no ordenamento publicstico e regula a relao que relativamente quela actividade
existe entre uma autoridade administrativa que o emite e o sujeito a
favor de quem ele emitido, mas no atribui a tal sujeito, direitos
subjectivos em relao a terceiros ao abrigo daquela actividade, cuja
licitude deve ser sempre verificada luz normativa do direito comum.
O relevo jurdico do acto urbanstico esgota-se na relao entre a Administrao Pblica e o respectivo promotor e nos possveis reflexos
sobre as respectivas posies de interesse legtimo dos terceiros. No
entanto, no plano das relaes com privados, interessados num sentido
oposto concretizao da operao, a existncia e a legitimidade do
acto de gesto urbanstica so privadas de relevo, devendo o juiz ordinrio resolver o conflito confrontando directamente a caracterstica da
construo com as normas jurdicas que a disciplinam.
Existe, deste modo, uma independncia essencial entre o acto de
gesto urbanstica e as regras de direito privado, decorrendo da vrias
consequncias imediatas.
Em primeiro lugar, aquele acto no susceptvel de modificar,
de qualquer modo, direitos ou obrigaes que existam nas relaes
entre os particulares. No pode, por isso, valer como ttulo de propriedade (190) nem servir de ttulo constitutivo para uma servido, assim
tuio de direitos e interesses legalmente protegidos e o exerccio dos poderes referidos encontram-se, obviamente, condicionados pela eventual prevalncia de direitos de terceiros. esta a
consequncia de a licena ser emitida com reserva dos direitos destes.
(189) Idem.
(190) Neste sentido, cfr. o Acrdo da Relao do Porto, de 17 de Maro de 1992, nos
termos do qual A licena de construo emitida por uma cmara municipal no concede aos
requerentes qualquer direito de propriedade originria sobre o prdio em causa.
196
como no pode trazer qualquer atentado a uma servido preexistente.

Em segundo lugar, o referido acto no assegura o respeito por direitos
e obrigaes existentes nas relaes entre os privados, embora a sua
emisso no ponha em causa a necessidade desse respeito. Em terceiro
lugar, a recusa do acto de gesto urbanstica no cria direitos em favor
de vizinhos e em caso de violao, pelo construtor, de regras de direito
privado (construo sobre um terreno alheio, violao de uma servido
de direito privado), o terceiro lesado pode pr em causa, perante um
juiz civil, a responsabilidade do beneficirio do referido acto, mesmo
que a operao tenha sido efectuada em conformidade com as condies impostas no mesmo e este tenha sido concedido de acordo com as
normas urbansticas vigentes.
Uma vez que o acto de gesto urbanstica no procede verificao do cumprimento das regras de direito privado, o seu incumprimento destas por aquele no determina a respectiva invalidade. Assim,
a violao de alegados direitos de terceiros protegidos por normas de
direito privado no pode ser vista como causa de anulao do acto de
gesto urbanstica: trata-se de uma contestao de ordem privada que
apenas tem relevo em matria da competncia dos tribunais judiciais.
Isto significa que os terceiros que venham a ver os seus direitos de natureza privada afectados por exemplo com o acto de licenciamento, devem socorrer-se de meios de proteco de ordem privada
sua disposio, designadamente, de meios judiciais e, dentro destes, de
meios cautelares, a serem efectivados junto dos tribunais judiciais.
Neste sentido, j num Acrdo do Supremo Tribunal de Justia,
de 24 de Abril de 1962 (Processo n. 58 826), defendeu-se que A aprovao das obras pelas cmaras municipais no impede o exerccio dos
direitos dos proprietrios lesados por elas, competindo aos tribunais
comuns conhecer das aces tendentes a obter nessas obras a obedincia s prescries regulamentares (191).
Decorre, assim, do que vem de ser dito, que a violao de direitos
privados pelos actos de gesto urbanstica, devido ao no cumprimento
ou violao de normas de direito privado que os visam proteger, no
matria de contencioso administrativo ou de justia administrativa,
(191) In Boletim do Ministrio da Justia, n. 116, Maio, 1962, pp. 339 e segs.
197
que entendida como um sistema (de mecanismo, formas e processos) destinado resoluo de controvrsias nascidas de relaes jurdico-administrativas, de onde decorre que a justia administrativa, em
sentido substancial ou material, integra apenas a resoluo de litgios
emergentes de relaes jurdico-administrativas que sejam de direito
administrativo, estando, por isso, afastadas do seu mbito as questes
no administrativas, designadamente as questes estritamente privadas (192).
Ora, a defesa, por parte de terceiros, dos seus direitos que decorrem de normas jurdico-privadas, ou os litgios que surjam por violao
dessas normas por parte da licena so questes de direito privado e
no questes de direito administrativo, tratando-se de questes nascidas de relaes jurdico-privadas e no jurdico-administrativas. A
sua apreciao encontra-se, por isso, fora do alcance da justia administrativa, pertencendo antes ao mbito prprio da jurisdio civil.
Neste sentido, determinou o Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 11 de Dezembro de 1964, Processo n. 6806, que Tais
licenciamentos (de obras) so concedidos nos limites e condies legais e regulamentares. As relaes jurdicas de vizinhana que possam
deles surgir quanto a terceiros confinantes no podem ser discutidos
no contencioso administrativo indicando ainda que As questes que
surjam entre os proprietrios confinantes e o proprietrio do terreno
da construo licenciada so meramente particulares e estranhas ao
mbito do contencioso administrativo, devendo ser solucionadas pelos
tribunais judiciais (193).
H ainda que afirmar que o acto de gesto urbanstica e a sua
execuo em conformidade com o projecto aprovado no isenta o respectivo dono pelos prejuzos resultantes da leso de direitos que sejam atribudos a terceiros confinantes por normas jurdicas de direito
privado. Assim, de maneira nenhuma os direitos privados de terceiros
podem ser afectados pela concesso daquele tipo de actos: os terceiros
lesados com a operao urbanstica licenciada, admitida ou autorizada
(192) Cfr. Jos Carlos Vieira de A ndrade, A Justia Administrativa, Lies, 10.a ed.,
2009, p. 9.
(193) In Acrdos Doutrinais, n. 40, ano IV, p. 458.
198
podem reagir contra o promotor nos tribunais comuns, no obstante a

existncia daqueles actos.
Resulta do artigo 4. do Regulamento Geral das Edificaes Urbanas que a concesso municipal da licena e a sua fiscalizao pelos
rgos municipais durante o decurso da obra no isentam o dono desta
da responsabilidade pela conduo dos trabalhos em estrita concordncia com as prescries regulamentares e no podero desobrig-lo
da obedincia a outros preceitos gerais ou especiais a que a edificao,
pela sua localizao ou natureza, haja de subordinar-se.
Em caso de violao, pelo promotor, de regras de direito privado (construo sobre um terreno alheio, violao de uma servido de
direito privado), o terceiro lesado pode pr em causa, perante um juiz
civil, a responsabilidade do beneficirio do acto de gesto urbanstica. Mesmo se a operao respeita as regras de urbanismo e se o acto
regular, o promotor no pode prevalecer-se deste para escapar sua
responsabilidade.
Conclui-se, assim, que os actos de gesto urbanstica produzem
efeitos entre a Administrao municipal e o sujeito a cuja actividade
se referem, no alterando as situaes jurdicas criadas entre estes e
as demais pessoas. Por isso, no podem ser invocados para excluir a
responsabilidade civil e penal em que tiverem incorrido os seus beneficirios no exerccio das actividades licenciadas.
Assim, uma vez emitido, o acto de gesto urbanstica no implica a atribuio de qualquer direito ao seu beneficirio a causar danos
a terceiros nem qualquer dever destes em suport-los. A emanao do
acto de gesto urbanstica no isenta, pois, o seu titular, de responsabilidade civil perante terceiros quando a sua actividade edificatria viola
normas de direito privado.
Coloca-se, no entanto, a questo de saber se o titular daquele
acto pode imputar Administrao responsabilidade pelos danos que
para ele resulta do facto de ter incorrido em responsabilidade perante
terceiros, por ter exercido a sua actividade edificatria com base na
confiana que o acto em causa lhe conferiu.
A resposta a esta questo parece ser clara. Com efeito, sendo
estes actos emanados sob reserva de direitos de terceiros, no cabe
Administrao pronunciar-se sobre aquelas questes, estando ela,
mesmo, impedida de o fazer (sob pena, por vezes, de usurpao de
199
poderes). Por isso, a Administrao no pode ser responsabilizada pelo

incumprimento de normas que no lhe compete (e que est impedida
de) verificar.
Assim, se, no obstante o acto de gesto urbanstica que confirma o cumprimento de todas as regras urbansticas vigentes , a actividade do particular for lesiva de direitos de terceiros, deve considerarse que existe ilicitude por parte do particular, devendo este indemnizar
os terceiros pelos danos que a sua actividade venha a causar. No pode
o particular pretender depois imputar esses prejuzos Administrao,
uma vez que a conduta desta nada tem de ilcito.
5.3. Carcter federador
O procedimento de licenciamento corresponde a uma sucesso
de inmeros actos, com funes e natureza muito diferenciadas, sendo
que o seu culminar opera com a emanao da licena e consequente
emisso do alvar, condio de eficcia da licena (194).
Esta realidade particularmente visvel no mbito do licenciamento de obras particulares onde a licena, enquanto acto final deste
procedimento apresenta um contedo complexo, integrador (federador) de vrias pronncias autnomas, designadamente, a aprovao do
projecto de arquitectura e a deciso sobre cada um dos projectos de
especialidade, quantas vezes da responsabilidade de entidades externas ao municpio. O acto final do procedimento procede a uma federao autnoma das vrias decises parcelares tomadas ao longo do
procedimento, incorporando-as, no sendo consentido administrao
municipal proceder livremente, nesse momento, ao reexame daquelas
pronncias. Nisto se traduz o carcter federador das licenas urbansticas, a qual se apresenta como uma sua caracterstica intrnseca.
5.4. Irrevogabilidade
Os actos de gesto urbanstica apenas podem ser revogados nos
termos estabelecidos na lei para os actos constitutivos de direitos (artigo 73.).
(194) Referimo-nos aqui apenas licena, por esta caracterstica ser mais visvel nela,
mas vale igualmente, com as devidas adaptaes, para os restantes actos de gesto urbanstica.
200
O regime da irrevogabilidade dos actos constitutivos de direitos

o que se encontra previsto no artigo 140., n. 1, alnea b), do CPA (no
caso de se tratar de acto vlido), e no artigo 141. do mesmo cdigo (no
caso de se tratar de acto invlido). Neste aspecto, concordamos com
Pedro Gonalves (195) para quem se deve admitir a revogao dos
actos administrativos [vlidos] constitutivos de direitos ou de interesses legalmente protegidos quando o administrador demonstre que a
manuteno dos seus efeitos inconveniente para o interesse pblico, o que pode verificar-se sobretudo quando ocorrer uma alterao
da situao de facto sobre que o acto incidiu. Para este Autor, com
quem concordamos, o CPA, ao excluir uma revogao livre, no exclui
a revogao dentro de certas condicionantes limitativas, uma das quais
ser precisamente a que deriva da preponderncia ou prevalncia do
interesse pblico sobre os interesses privados. Num caso como este,
e porque o acto constitutivo de direitos ou de interesses legalmente
protegidos origina um ambiente de confiana e de expectativa legtima na manuteno dos seus efeitos, o interessado de boa-f deve ser
justamente ressarcido pelo dano de que a revogao seja causa
adequada.
5.5. Carcter vinculado
O carcter vinculado ou regulado dos actos de gesto urbanstica decorre do facto de os motivos para o seu indeferimento estarem
taxativamente identificados na lei (cfr. artigo 24., quanto ao licenciamento).
Neste sentido, o carcter vinculado destes actos vale com um
duplo significado. Por um lado, no sentido de que a Administrao
apenas pode indeferir a pretenso urbanstica do particular, desde que
esteja perante um dos fundamentos tipificados na lei. Por outro lado,
no sentido de que estando presente uma das causas de indeferimento
legalmente previstas, a Administrao obrigada a indeferir aquela
pretenso: no dado Administrao o poder de a deferir quando
ocorra uma das causas de indeferimento previstas.
(195) Pedro Gonalves, Revogao (de actos administrativos), in Dicionrio Jurdico
da Administrao Pblica, vol. VII, Lisboa, 1996, pp. 316-317.
201
A defesa do carcter vinculado ou regulado no pode, no entanto, ser entendido como a recusa de qualquer poder discricionrio
da Administrao. Como afirma Alves Correia, o carcter vinculado
ou devido da licena tem de ser entendido de forma mais limitada (196).
De facto, se verdade que a Administrao municipal est vinculada
aos fundamentos de indeferimento previstos na lei, estando impedida
de indeferir tais pedidos por motivos diversos dos dela constantes, tal
no significa, no entanto, que a Administrao no disponha de uma
certa discricionariedade na respectiva apreciao, uma vez que, ao indicar alguns dos fundamentos de indeferimento, o legislador utiliza
conceitos abertos ou indeterminados (indeterminaes conceituais).
o caso do fundamento de indeferimento legalmente indicado de a
obra ser susceptvel de manifestamente afectar () a esttica das povoaes, a sua adequada insero no ambiente urbano ou a beleza
das paisagens (n. 4 do artigo 24.) ou de a operao urbanstica
constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportvel para
as infra-estruturas [alnea b) do n. 2 do artigo 24.). Trata-se, nitidamente, da utilizao de conceitos indeterminados tipo (197), que,
no entendimento da doutrina mais moderna, corresponde a um reconhecimento, por parte do legislador, da impossibilidade de prever, no
seu recorte hipottico, todas as situaes, bem como a de manusear os
factos concretos da vida, e, em consequncia, o reconhecimento de um
espao de discricionariedade Administrao. De acordo com uma noo ampla de discricionariedade como aquela que vem sendo defendida
na senda de Rogrio Soares, esta corresponde a um espao prprio de
deciso da Administrao, decorrente de uma indeterminao legal
que abrange tambm as situaes de indeterminao conceitual (198).
Para alm da utilizao de conceitos indeterminados na indicao dos fundamentos de indeferimento das pretenses urbansticas dos
(196) Correia, Fernando Alves, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito do
Urbanismo Portugus, cit., p. 129.
(197) Sobre a noo de conceitos indeterminados tipo e a sua distino de outros tipos
de conceitos indeterminados (classificatrios e subjectivos), vide Rogrio Soares, Direito Administrativo, sem data, pp. 65-66.
(198) Sobre esta concepo de discricionariedade, vide Rogrio Soares, Direito Administrativo, cit., pp. 59-86; Jos Carlos Vieira de A ndrade, O Ordenamento Jurdico Administrativo Portugus, in Contencioso Administrativo, Associao Jurdica de Braga, 1986, pp. 41
e segs.
202
particulares, a lei identifica ainda alguns que, uma vez verificados na

prtica, apenas permitem (no obrigam) o indeferimento. Trata-se de
um desvio regra supra referida: de que estando presentes os motivos
de indeferimento legalmente previstos, a Administrao estaria obrigada a indeferir a concreta pretenso do particular.
o caso do fundamento de indeferimento de a operao urbanstica constituir, comprovadamente, uma sobrecarga incomportvel para
as infra-estruturas de servios gerais existentes, ou implicar para o
municpio a construo ou manuteno de equipamentos, a realizao
de trabalhos ou a prestao de servios por este no previstos, designadamente quanto a arruamentos e redes de abastecimento de gua, de
energia elctrica ou de saneamento [alnea b) do n. 2 do artigo 24.].
Note-se, porm, que o facto de alguns dos fundamentos de indeferimento no obrigarem ao indeferimento, no altera o seu carcter
taxativo, na medida em que o legislador tem o cuidado de contemplar
todas as situaes em que pode ocorrer o indeferimento. No entanto,
precisamente porque o indeferimento pode no ser uma consequncia
necessria em todas as situaes previstas na lei, no se pode afirmar
o carcter estritamente vinculado do poder de controlo das actividades
de construo por parte da Administrao.
C. Operaes urbansticas e respectivo regime material
I. Algumas questes especficas das operaes de loteamento
urbano e obras de urbanizao
1. A evoluo legislativa do regime dos loteamentos urbanos (199)
As operaes de loteamento e as obras de urbanizao sempre
constituram importantes formas de interveno nos solos. Trata-se,
de operaes com incidncias acentuadas ao nvel do ordenamento do
territrio, do ambiente e dos recursos naturais e com importantes re(199) Para mais desenvolvimentos, vide o nosso Loteamentos Urbanos e Dinmica das
Normas de Planeamento, Breve Reflexo Sobre as Operaes de Loteamento Urbano e as Posies Jurdicas Decorrentes dos Respectivos Actos de Controlo, Coimbra, Almedina, 2009,
pp. 81 e segs.
203
percusses na qualidade de vida dos cidados. Ao originar a criao de

novos espaos destinados habitao ou ao exerccio das mais diversas
actividades humanas, imperioso que eles sejam projectados e realizados por forma a proporcionar aos futuros utentes o necessrio conforto
e bem estar, designadamente permitindo dotar as habitaes e as reas
de comrcio e indstria das necessrias infra-estruturas e equipamentos urbansticos.
A diviso de um ou vrios prdios em lotes destinados construo no esteve, entre ns, sujeita a qualquer disciplina jurdica at
1965.
Na verdade, foi apenas nesse ano que surgiu o Decreto-Lei n. 46
673, de 29 de Novembro, diploma que veio estabelecer, pela primeira
vez e de uma forma sistemtica, a sujeio a licenciamento das operaes de loteamento urbano e das obras de urbanizao.
No tendo este diploma obtido os efeitos enunciados aquando da
sua aprovao, o regime nele estabelecido foi objecto de alterao em
1973, com a entrada em vigor do Decreto-Lei n. 289/73, de 6 de Junho,
diploma que veio atribuir importantes poderes s cmaras municipais
no licenciamento destas operaes, disciplinando ainda a interveno
da administrao central de uma forma mais limitada do que at a era
admitida (apenas estava prevista a interveno da Direco-Geral dos
Servios de Urbanizao, atravs da emisso de um parecer, quando na
rea no existisse plano de urbanizao ou os pedidos no se conformassem com o instrumento de planificao urbanstica aplicvel ao local).
Aquele diploma de 1973 foi substitudo pelo Decreto-Lei n.
400/84, de 31 de Dezembro, que alterou profundamente o processo de
licenciamento das operaes de loteamento e de obras de urbanizao,
o qual, por sua vez, foi revogado pelo Decreto-Lei n. 448/91, de 29 de
Novembro, com as alteraes introduzidas pela Lei n. 25/92, de 31 de
Agosto, pelos Decretos-Lei n.os 302/94, de 19 de Dezembro, e 334/95,
de 28 de Dezembro, e pela Lei n. 26/96, de 1 de Agosto.
O Decreto-Lei n. 448/91 foi, finalmente, revogado pelo Regime
Jurdico da Urbanizao e Edificao, actualmente em vigor.
204
2. Conceito de loteamentos urbanos

a) Evoluo do conceito: da diviso transformao fundiria
Uma anlise dos vrios diplomas anteriormente referidos permite averiguar como o conceito foi evoluindo ao longo dos mesmos.
Assim, no Decreto-Lei n. 46 673, de 29 de Novembro de 1965, o
loteamento urbano configurava-se como a operao (ou o resultado da
operao), cujo objecto ou efeito fosse a diviso em lotes de um ou
vrios prdios fundirios, situados em zonas urbanas ou rurais, para
venda ou locao simultnea ou sucessiva, e destinados construo
de habitaes ou de estabelecimentos comerciais ou industriais.
O Decreto-Lei n. 289/73, de 6 de Junho, que sucedeu quele diploma, alargou a figura, uma vez que os lotes resultantes das operaes
de loteamento no tinham agora, tal como sucedia no regime de 1965,
de se destinar a venda ou locao: loteamentos eram as operaes que
tinham por objecto ou simplesmente como efeito a diviso em lotes
de qualquer rea de um ou vrios prdios, situados em zonas urbanas
ou rurais, e destinados a imediata ou subsequente construo. Tal
como se explica no respectivo prembulo, a inteno era a de sujeitar
ao mesmo regime um conjunto de situaes que, no se concretizando
atravs de contratos de venda e locao, logravam, na prtica, os mesmos efeitos.
Por sua vez, com Decreto-Lei n. 400/84, de 31 de Dezembro, o
loteamento passou a corresponder s aces que tenham por objecto
ou simplesmente tenham por efeito a diviso em lotes de qualquer rea
de um ou vrios prdios, destinados, imediata ou subsequentemente
construo, eliminando-se da noo, comparativamente com a que
constava do diploma de 1973, a referncia localizao dos mesmos,
tendo o Decreto-Lei n. 400/84 precisado, na noo anterior, que bastaria que um dos lotes se destinasse a construo urbana para que a
operao fosse configurada como um loteamento.
Para todas estas definies legais o puctum saliens das operaes de loteamento encontrava-se no fraccionamento ou na diviso de
prdios para efeitos de construo. Diferentemente, com a entrada em
vigor do RJUE, o loteamento urbano passou a assumir como caracterstica essencial a transformao fundiria (ou recomposio predial),
uma vez que passou a integrar, para alm das j tradicionais operaes
205
de diviso fundiria (que aqui designaremos de loteamento em sentido

estrito), tambm as de emparcelamento e de reparcelamento de prdios para efeitos de edificao urbana, passando, deste modo, a ter um
carcter mais abrangente do que at a havia tido. Este conceito permaneceu intocado nas alteraes efectuadas ao RJUE pelo Decreto-Lei
n. 177/2001, de 4 de Junho, mas veio a ser objecto de redefinio com
a Lei n. 60/2007, de 4 de Setembro que excluiu da noo os emparcelamentos (200).
b) O loteamento em sentido estrito
O loteamento em sentido estrito corresponde a uma conduta voluntria (201) determinadora de uma diviso predial (material ou meramente jurdica (202)) que d origem formao de unidades prediais
autnomas (novos prdios urbanos perfeitamente individualizados e
objecto de direito de propriedade nos termos gerais (203)), as quais se
(200) Sobre os emparcelamentos como operao de loteamento e as questes colocadas

a seu propsito, vide M aria Jos Castanheira Neves/Fernanda Paula Oliveira /Dulce Lopes,
Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao. cit., pp. 47 e segs.
(201) Por este motivo devem ser afastadas do conceito todas as divises de prdios resultantes de factos naturais (v.g., desvio natural de um curso de gua que divide materialmente um
prdio em dois) ou de aces imputveis Administrao (v.g., a expropriao de uma faixa de
terreno para efeitos de construo de uma estrada). Cfr. Fernando A lves Correia, As Grandes
Linhas da Recente Reforma do Direito do Urbanismo Portugus, cit., p. 79, e Osvaldo Gomes,
Manual dos Loteamentos Urbanos, Coimbra, Coimbra Editora, 1983, p. 78.
Deve ainda ser excluda da noo de loteamento a constituio de lotes que decorrem
de uma cedncia amigvel de um terreno, no mbito de um procedimento expropriativo, cedncia essa verificada antes ou depois da declarao de utilidade pblica [ou seja, efectuada nos
termos do artigo 11. ou do artigo 36. (auto ou escritura pblica de expropriao amigvel),
ambos do Cdigo das Expropriaes].
Numa situao destas, embora estejamos perante um acto voluntrio do particular e
no propriamente uma aco imputada Administrao, em causa est uma cedncia substitutiva da expropriao e umbilicalmente ligada a ela, pelo que se justifica um regime idntico ao
que decorreria da expropriao. Neste sentido, quanto ao direito francs, cfr. Osvaldo Gomes,
Manual dos Loteamentos Urbanos, cit., p. 79.
(202) Esta diviso jurdica pode resultar designadamente de venda, locao, doao,
partilha de herana, partilha de bens do casal em caso de morte de um dos cnjuges, de divrcio
ou de separao judicial de pessoas e bens. Um caso tpico de diviso jurdica ocorre quando se
pretende aprovar num dado prdio, projectos de obras para vrios edifcios sem ligao estrutural ou com independncia funcional, afectando, assim, partes especficas do solo a unidades
distintas.
(203) Deste modo, a referida diviso sempre quantitativa e no meramente qualitativa
(v.g., a constituio de um direito de superfcie), sendo irrelevante o nmero de lotes e a respectiva rea.
206
destinam imediata ou subsequentemente a edificao urbana (204). Estas unidades prediais designam-se de lotes, sendo os loteamentos, precisamente, as operaes de transformao fundiria que do origem a
lotes destinados construo urbana, ainda que apenas a um.
Este aspecto apresenta-se como particularmente relevante, na
medida em que se deve distinguir o loteamento urbano (operao urbanstica que opera a diviso ou transformao fundiria) das restantes operaes de diviso ou transformao fundiria que no se traduzem em operaes urbansticas, diferenciao que nem sempre fcil
de efectuar, em especial quando a diviso fundiria no a inteno
principal dos interessados (o seu objecto imediato), mas antes o resultado de um acto ou negcio jurdico, (venda, partilha de herana, diviso
de coisa comum, etc.). Com efeito, tendo em considerao que apenas
se configura como um loteamento a diviso fundiria que destinada
edificao urbana, pode tornar-se difcil determinar, nestes casos,
qual a vontade subjacente de quem promove a diviso: se a mesma visa
apenas o acto ou o negcio jurdico (de venda, partilha de herana ou
diviso de coisa comum) da qual resultar uma mera diviso fundiria
que, por isso, no se configura como um loteamento urbano ou se,
pelo contrrio, se visa aquele objectivo.
Partir do princpio que se est perante um loteamento urbano
apenas porque da diviso resultam parcelas que admitem, objectivamente (isto , genericamente), edificao (o que ocorrer em regra
quando os prdios se encontram dentro de permetro urbano, mas tambm quando includos em solo rural por este deter tambm alguma capacidade edificativa), ter, a nosso ver, como consequncia empurrar
proprietrios que apenas pretendem proceder a actos e negcios jurdicos que implicam uma transformao fundiria, para a concretizao
de verdadeiras operaes de loteamento (que no pretendem).
Ora, a este propsito que, pensamos, deve ser conformada, de
forma juridicamente adequada, a noo de loteamento de modo a que
se no confundam operaes de transformao fundiria com operaes urbansticas. que, e como referimos, se bem que o loteamento
(204) As novas unidades prediais devem destinar-se a edificao urbana (edifcios destinados a usos urbanos: habitacionais, comerciais, industriais), excluindo-se aqueles que so
destinados a fins distintos destes (agrcolas, florestais, cinegticos ou semelhantes).
207
seja uma operao urbanstica de transformao da situao fundiria

existente, nem todas as operaes de transformao fundiria correspondem a operaes urbansticas, sendo que ao RJUE apenas interessam estas, que so aquelas que cabe aos municpios controlar por intermdio dos procedimentos de gesto urbanstica adequados.
E apenas est em causa uma operao urbanstica quando a diviso fundiria tenha como intuito criar lotes que correspondem a unidades prediais com um estatuto urbanstico preciso, por conter uma
edificabilidade definida e estabilizada: lote a nova unidade predial
que pode ser objecto autnomo de negcios jurdicos privados e para o
qual definida uma concreta rea de construo, rea de implantao,
nmero de pisos e nmero de fogos [alnea e) do n. 1 do artigo 77.].
Este aspecto mais claro na legislao actual: com efeito, ao
contrrio do que decorria do Decreto-Lei n. 448/91 de acordo com
o qual o loteamento dava origem a lotes (pelo menos dois), ainda que
apenas um deles se destinasse a construo urbana (205) , a definio
actual determina que do loteamento resultam lotes (que tero as caractersticas supra indicadas), ainda que apenas um. Significa isto que
no uma operao de loteamento a operao que se traduza numa
mera diviso fundiria que, no obstante d origem a novas unidades
prediais que tero a capacidade edificativa que em cada momento
os instrumentos de planeamento lhe defiram , no cria lotes urbanos
(isto , novas unidades prediais com uma capacidade edificativa precisa e estabilizada por acto administrativo).
No ignoramos que esta forma de perspectivar as operaes de
loteamento, que contraria uma prtica comum de considerar loteamentos urbanos quaisquer operaes de diviso fundiria, desde que
as parcelas deles resultantes pudessem vir a ser destinados a edificao
, pode ter consequncias negativas na ocupao do territrio, potenciando o fraccionamento excessivo da propriedade e verdadeiras fugas
aos encargos a que os loteamentos sempre estiveram sujeitos, bastando,
para tal, que os interessados afirmem, no momento da diviso fundiria, que no pretendem destin-los, pelo menos de momento, para
(205) O que permitia concluir (ou, pelo menos indiciava, como afirmamos supra) que as
novas unidades prediais resultantes do loteamento configuravam, todas elas, lotes, ainda que
no se destinassem a construo urbana.
208
edificao, reservando-se para mais tarde, e de acordo com o que os

instrumentos de planeamento urbanstico em vigor a essa data, a determin-la.
Torna-se, por isso, necessrio apontar algumas solues que permitam contrariar aquelas consequncias.
A primeira dessas solues, que est dependente dos municpios,
passa pela equiparao, em regulamento municipal, dos encargos dos
loteamentos e das restantes operaes que tenham um impacte urbanstico relevante (e no apenas um impacte semelhante a um loteamento), conceito cuja conformao responsabilidade municipal.
Com efeito, ao contrrio do que sucedeu durante anos, reconhece-se actualmente que os encargos urbansticos no devem ser exigidos
em funo da tipologia da operao urbanstica em causa tradicionalmente, apenas os loteamentos estavam sujeitos a certos encargos
destinados a garantir um adequado ambiente urbano e qualidade de
vida (designadamente, a previso de reas destinadas a espaos verdes,
equipamentos de utilizao colectiva e infra-estruturas), estando todas
as restantes deles dispensados , mas do impacto de cada operao
no territrio, independentemente de qual ela seja. Nos casos em que
a operao efectuada seja um loteamento, os referidos encargos sero
cumpridos no momento do seu licenciamento (no podendo, depois,
ser exigidos no momento da construo nos lotes, por j estarem cumpridos); nas situaes em que em causa esteja uma edificao no integrada em rea abrangida por operao de loteamento, tais encargos
sero exigidos no momento do controlo preventivo da edificao a erigir (desde que esta se reconduza ao conceito de operao com impacte
semelhante a um loteamento (n.os 5 e 6 do artigo 57.), ou com impacte
urbanstico relevante (n. 5 do artigo 44.), que deve constar de regulamento municipal) (206).
(206) Ou seja, e dito de outro modo, se se concluir que a operao de diviso fundiria
no se traduz numa operao de loteamento, no ser exigvel, nesse momento (no momento
da concretizao da diviso) a previso de reas para espaos verdes e de utilizao colectiva,
infra-estruturas e equipamentos, nem a sua eventual cedncia ou compensao nas situaes
legalmente previstas. No entanto, neste caso, quando os interessados vierem edificar nos novos
prdios resultantes daquelas divises fundirias, tero nesse momento, em funo da carga por
si gerada, de os cumprir.
209
Esta a soluo mais adequada, j que assegura a realizao do

interesse pblico, qualquer que seja o modelo da operao a ser levada
a cabo, para alm de dispensar o municpio da averiguao de negcios
ou actos jurdicos anteriores que tenham conduzido, legitimamente, ao
fraccionamento da propriedade.
Poder sempre defender-se, reconhecemo-lo, que a antecipao
da previso de reas para espaos verdes e de utilizao colectiva,
infra-estruturas e equipamentos para o momento da diviso fundiria permite perspectivar a globalidade do terreno, determinando uma
maior coerncia na previso (localizao) das mesmas, coerncia essa
que pode no ser conseguida quando a unidade de interveno passa a
ser o prdio resultante da diviso fundiria.
A garantia desta coerncia ser, contudo, alcanada se a gesto
urbanstica no for feita a partir do plano director municipal (que se
apresenta, cada vez menos, como o instrumento adequado para, a partir
dele, se fazer gesto urbanstica), mas de instrumentos de planeamento
mais concretos (em especial, de planos de urbanizao), onde o municpio preveja, com a coerncia necessria, as reas destinadas a zonas
verdes e de utilizao colectiva, bem como equipamentos que tero se
ser cumpridos nas concretas operaes urbansticas que a venham a
ocorrer (quer se trate de loteamentos quer de obras de edificao).
Admitimos tambm que a posio que aqui defendemos pode
potenciar o fraccionamento excessivo de terrenos integrados dentro do
permetro urbano, favorecendo a criao de parcelas sem qualquer possibilidade de utilizao urbana com a consequente paralisao dos mesmos. Assim, se um prdio puder ser fraccionado, atravs, por exemplo,
de uma partilha de herana, em parcelas de dimenso muito reduzida,
as mesmas, precisamente por no terem as caractersticas definidas nos
planos directores municipais para serem destinados a ocupao urbanstica, ficaro paralisadas, o que parece contrariar as orientaes nacionais da necessidade de ocupao de espaos vazios dentro da cidade
(fala-se em cerzir a cidade). A este propsito no vemos, porm, como
possa ser recusada a prtica do acto jurdico em causa: a necessidade
de cumprimento de uma rea de unidade mnima de cultura apenas ter
de ser cumprida caso o prdio seja para afectar a fins agrcolas; a rea
mnima de parcela para construo definida no plano apenas exigida
se o terreno for destinado a edificao que no o nico uso urbano
210
admissvel.
Porm, ainda que o fraccionamento possa potenciar a paralisao destas parcelas que, por si s, consideradas isoladamente, no tm
qualquer capacidade de utilizao urbana, o municpio dispe hoje de
instrumentos que lhe permitem intervir: referimo-nos, em particular,
delimitao de unidades de execuo que, caso considere indispensveis, podero mesmo ser executadas pelo sistema de imposio administrativa.
c) Loteamentos urbanos versus conjuntos imobilirios
Um caso tpico de diviso jurdica, que corresponde concretizao de uma operao de loteamento, a que ocorre quando se pretende aprovar, num dado prdio, projectos de obras para vrios edifcios
sem ligao estrutural ou com independncia funcional, afectando,
assim, partes especficas do solo a utilidades distintas (207). Tal assim
por em regra uma unidade predial apenas permitir a construo de
um edifcio principal, pelo que sempre que se pretenda construir vrios
edifcios principais numa mesma unidade predial ter de se sujeitar
esta, primeiro, a uma diviso fundiria de forma a que seja possvel
cumprir o referido princpio.
Apesar desta exigncia, as alteraes efectuadas pelo DecretoLei n. 267/94, de 25 de Outubro ao artigo 1438.-A do Cdigo Civil
vieram admitir a constituio de uma nica propriedade horizontal
para conjuntos de edifcios contguos funcionalmente ligados entre si pela existncia de partes comuns, tendo passado a admitir-se
que a construo de vrios edifcios num mesmo terreno, que at a
pressupunha a prvia concretizao e, portanto, o prvio licenciamento
municipal, de uma operao de loteamento, passasse a poder ser levada
a cabo atravs da constituio de uma propriedade horizontal, dispensando-se a tramitao procedimental relativa quele.
Passou, assim, a ser imprescindvel identificar correctamente as
situaes que podem ser submetidas ao regime dos loteamentos urbanos e as que ficam sujeitas ao regime da propriedade horizontal, distino essa que assumia o mximo relevo ao abrigo dos Decretos-Lei
(207) Neste sentido, vide A ntnio Duarte de A lmeida, e outros, Legislao Fundamental de Direito do Urbanismo cit., p. 513.
211
n.os 448/91, de 29 de Novembro, e 445/91, de 20 de Novembro, j que,

como afirmava Antnio Pereira da Costa, a distino no despicienda pois que, se uma determinada situao, em vez de constituir
uma operao de loteamento, puder considerar-se dentro do regime
da propriedade horizontal, para alm dos ganhos de tempo, evitamse cedncias gratuitas de terrenos para o domnio pblico, destinados a espaos verdes e de utilizao colectiva, e infra-estruturas ou
a respectiva compensao em numerrio ou espcie (artigo 16. do
Decreto-Lei n. 448/91), no exigveis nos licenciamentos de obras de
construo civil, assim como o pagamento das respectivas taxas, que
tm um peso significativo na construo (208).
Embora a questo no tenha j hoje a mesma importncia prtica
dada a aproximao que referimos do regime do licenciamento destas
edificaes, do ponto de vista dos encargos, s operaes de loteamento a partir da noo de obras com impacte semelhante a um loteamento
e de operaes com um impacte urbanstico relevante , no deixa de
ser importante, a outros nveis, frisar bem o mbito de aplicao de
ambos os regimes legais: dos loteamentos urbanos, por um lado, e das
propriedades horizontais sobre conjuntos imobilirios, por outro.
Assim, o artigo 1438.-A, do Cdigo Civil Portugus estabelece
que o regime da propriedade horizontal pode ser aplicado, com as necessrias adaptaes, a conjuntos de edifcios contguos funcionalmente ligados entre si pela existncia de partes comuns afectadas ao uso
de todas ou algumas das unidades ou fraces que os compem. Da
anlise atenta da previso legal resultam vrios elementos componentes deste tipo de propriedade horizontal que passamos a enumerar (209):
a) A aplicao do regime da propriedade horizontal uma faculdade, isto , pressupe uma manifestao expressa de vontade nesse
sentido, levando constituio de um direito real e sua imposio,
como tal, generalidade dos membros da comunidade jurdica.
(208) A ntnio Pereira da Costa, Propriedade Horizontal e Loteamento: Compatibilizao, in Revista do Centro de Estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do
Ambiente, n. 3, 1999, pp. 65 e segs.
(209) Segue-se aqui, praticamente na ntegra, Fernanda Paula Oliveira /Sandra Passinhas, Loteamento e Propriedade Horizontal: Guerra e Paz, in Revista do Centro de Estudos
de Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 9, 2002, pp. 46 e segs.
212
b) Trata-se, em segundo lugar, da previso do regime previsto

para a propriedade horizontal de um edifcio, mas com as necessrias
adaptaes. Estamos, assim, perante situaes que so meros subtipos
do tipo geral, mas que nada retira ao carcter taxativo do tipo, j que
no se atribui uma qualquer liberdade de constituio ou modelao,
mas apenas o poder de aplicar o regime da propriedade horizontal, com
a correspectiva nota de realidade, a situaes materiais diferentes das
at ento subsumveis na previso normativa. O regime da propriedade
horizontal ento aplicado, o que j leva implcita uma pretenso da
sua aplicao em bloco, apenas se admitindo as adaptaes que se revelem necessrias. Assim, as necessrias adaptaes so apenas as
necessrias e impostas pela existncia de uma pluralidade de edifcios,
no quaisquer umas, resultantes da vontade discricionria das partes.
Algumas dessas alteraes so at previstas pelo prprio legislador,
como, por exemplo, as constantes dos artigos 3., 4. e 8. do DecretoLei n. 268/94.
c) O regime aplica-se a conjuntos de edifcios contguos, sendo
ponto assente na dogmtica dos direitos reais que a expresso contguos, referida a prdios, tem o sentido de prdios vizinhos, no se exigindo qualquer ligao estrutural ou material entre eles. O que ser de
exigir sempre, uma relao entre os edifcios em altura ou unidades
imobilirias que revele uma situao condominial unitria, portanto
com uma certa unidade espacial ou territorial, ou pelo menos que a no
afaste;
d) Para alm do mais, tais edifcios devem estar funcionalmente
ligados entre si: a ligao funcional entre os edifcios o elo que sustenta a aplicao deste regime. Mas note-se, que a ligao funcional
pode ter intensidades diferentes; necessrio que haja uma qualquer
ligao e essa ligao no tem de ser necessariamente em termos de
acessoriedade ou necessidade.
A ligao funcional entre os edifcios determinada pela existncia de partes comuns: neste ponto h que assinalar que o elenco das
partes comuns tem-se vindo a transformar com o tempo. Com o aumento de exigncias da vida moderna contam-se actualmente entre as
partes comuns coisas e bens que a no eram tradicionalmente includos
e, por outro lado, os tpicos servios condominiais (pelo seu elevado
valor econmico e pela necessidade de dispor de adequadas estruturas
213
organizatrias que permitam a sua utilizao) assumiram dimenses

tais que j no podem ser reconduzidos aos modelos originais.
As referidas partes comuns devem ser afectadas ao uso de todas
ou algumas unidades ou fraces que o compem. Note-se que basta
que as referidas partes comuns estejam afectadas a algumas unidades
imobilirias ou fraces autnomas que compem o conjunto, mas
necessrio tambm que todas as fraces autnomas ou unidades imobilirias se encontrem ligadas com alguma outra, caso contrrio falta
o requisito essencial da propriedade horizontal relativamente s mesmas. Uma unidade imobiliria no far assim parte de um conjunto
deste tipo se no tiver qualquer ligao com outra unidade imobiliria
ou fraco autnoma, na medida em que lhe falta o necessrio elo de
ligao. J , ao invs, configurvel a situao em que tal ligao se d
pela existncia das instalaes gerais e da entrada, algumas unidades
imobilirias apenas participem na instalao geral da gua ou do gs,
outras da entrada, outras de ambas. O que no pode existir autonomia
absoluta, rectius, independncia funcional entre as vrias unidades.
Na fattispecie do artigo 1438.-A do Cdigo Civil cabem vrias
situaes:
aquela constituda por vrios edifcios em altura, j divididos
em fraces autnomas e constitudos em propriedade horizontal, ligados entre si por coisas e servios comuns;
a situao de vrias unidades imobilirias, nas quais no h
um fraccionamento da propriedade por fraces, mas que fruem igualmente de bens e servios comuns (o caso dos chamados condomnios
fechados, com moradias/casas/vivendas autnomas);
a situao composta por vrios edifcios em altura fraccionados e unidades imobilirias autnomas ligadas funcionalmente pela
existncia de partes comuns; e
a situao de vrios edifcios que partilham partes comuns entre si.
As vrias hipteses referidas podem ser reconduzidas a dois tipos de situaes: o supercondomnio e o condomnio complexo.
No primeiro tipo, o regime da propriedade horizontal mantm a
sua estrutura fundamental, aplica-se em bloco, variando apenas no seu
objecto: no se aplica apenas a um edifcio mas a mltiplos e no se
aplica a vrias fraces autnomas mas a vrias unidades imobilirias
214
ou moradias. A um s direito corresponde, assim, uma multiplicidade

de objectos.
No segundo, passa a ser necessrio conciliar dois regimes de
propriedade horizontal, ou, rectius, um regime duplo de propriedade
horizontal. H, efectivamente, no condomnio complexo uma duplicao de regimes (e de permilagem) que altera a linha estrutural do
regime.
Neste caso, em cada condomnio vigora um regime (com o inerente sistema de administrao exclusiva das partes comuns) que ser
compatibilizado com a aplicao de outro regime s partes comuns aos
vrios edifcios; o que coloca novos e, passe-se o pleonasmo, complexos problemas quanto repartio de competncias entre as vrias administraes, entre os vrios rgos de administrao, de fiscalizao
do exerccio desses poderes, de responsabilidade pelos encargos, etc.
Pelo exposto, se retira com facilidade que supercondomnio e
condomnio complexo so conceitos pouco elaborados, que correspondem a uma realidade social recente e em contnua formao.
Ainda assim se pode concluir que no supercondomnio a propriedade horizontal um regime essencial, enquanto no condomnio
complexo apenas complementar, destinado a melhorar a administrao de certas partes comuns e a funcionalidade do condomnio.
Ora, tendo em considerao as vrias formas possveis de recurso propriedade horizontal e a frequente tendncia de sujeitar vrias
construes a este regime com o intuito de, por esta via, evitar as fortes
contrapartidas exigidas no licenciamento de operaes de loteamento, o legislador veio estabelecer no n. 5 do artigo 57. (artigo que se
encontra neste diploma na parte relativa edificao e no na parte
relativa aos loteamentos) que o disposto no artigo 43. (que exige que os
projectos de loteamento devem prever reas destinadas implantao
de espaos verdes e de utilizao colectiva, infra-estruturas virias e
equipamentos) seja tambm aplicvel s obras de edificao em reas no abrangidas por operao de loteamento quando respeitem a
edifcios contguos e funcionalmente ligados entre si que determinem
em termos urbansticos impactes semelhantes a uma operao de loteamento. Determina ainda que lhes seja aplicvel o disposto no n. 4
do artigo 44. (obrigatoriedade de pagamento de uma compensao ao
municpio, em numerrio ou em espcie), quando a operao con215
temple a criao de reas de circulao viria e pedonal, espaos verdes e equipamentos de uso privativo.
Para alm desta noo de edifcios com impactes semelhantes
a loteamento , a lei veio agora acrescentar uma outra a de operao com impacto urbanstico relevante que se apresenta como mais
ampla e com capacidade para absorver, com vantagens, aquela outra,
j que a qualificao de uma operao como tendo um impacte relevante permite a possibilidade de exigncia (ao contrrio das obras com
impacte semelhante a um loteamento) de cedncias de terrenos para o
municpio.
Independentemente da qualificao que os municpios venham
a utilizar nos respectivos regulamentos municipais, a verdade que
a propriedade horizontal prevista no artigo 1438.-A do Cdigo Civil
j no tem a potencialidade, assim o queira o municpio, de fomentar
fugas aos encargos a que a operao estaria sujeita se fosse realizada
pela via do loteamento.
No obstante a aproximao dos encargos dos loteamentos s
operaes com impacte semelhante a um loteamento e com impacte
urbanstico relevante estejam dependentes da sua previso em regulamento municipal, perde grande parte da razo de ser a exigncia inicial
de distino imperiosa entre propriedade horizontal (licencivel praticamente sem encargos para o promotor) e a operao de loteamento
(licencivel com encargos): agora, independentemente da via escolhida
pelo promotor, os encargos podero ser sempre os mesmos.
Podemos, assim, afirmar que a partir do novo RJUE, fundamental no o modo de licenciamento, at porque se harmonizaram os
requisitos, mas o impacte urbanstico da operao, uma soluo que
visa claramente salvaguardar o interesse pblico (210).
d) O reparcelamento urbano
) A noo de loteamento urbano a que se refere a alnea i) do
artigo 2. abrange tambm a de reparcelamento urbano, operao urbanstica de transformao fundiria que ocorre sempre que estejam
(210) Sobre as vantagens e o regime a que ficam sujeitos os vrios edifcios nos casos
de supercondomnio e de condomnio complexo, em especial, para efeitos do respectivo registo, vide Fernanda Paula Oliveira /Sandra Passinhas, Loteamento e Propriedade Horizontal:
Guerra e Paz, cit., pp. 62 e segs.
216
em causa vrios prdios sobre os quais se pretende efectuar uma alterao da respectiva configurao com vista criao de lotes, isto , de
novos prdios destinados a edificao urbana.
Atravs da operao de reparcelamento proceder-se-, pois,
criao de lotes, o que significa, comparativamente com a situao originria, o aumento ou a diminuio do nmero de unidades prediais,
desde que, neste ltimo caso, no corresponda constituio de um
s prdio, situao que configura uma operao de emparcelamento
excluda agora da noo de loteamento.
Nesta noo genrica de reparcelamento cabe, no apenas, mas
tambm, a operao de reparcelamento prevista no RJIGT como um
instrumento de execuo dos planos municipais de ordenamento do
territrio (artigo 131. e segs. do RJIGT), sempre que, por intermdio
dos mesmo, resulte a constituio de lotes nos termos anteriormente
referidos, (e no, como tambm possvel, de parcelas destinadas a
futuras obras de urbanizao e futuras operaes de loteamento) (211).
Enquanto instrumentos de execuo dos planos, o seu regime
material encontra-se regulado no RJIGT. No entanto, do ponto de vista
procedimental, o reparcelamento, sempre que no seja antecedido de
planos de pormenor com efeitos registais, fica sujeito, consoante seja
de promoo pblica, privada (ou conjunta), aos procedimentos de controlo previstos no RJUE.
A doutrina costuma definir esta operao urbanstica como uma
operao de reordenamento de terrenos, edificados ou no, situados
em regra no mbito territorial de aplicao de um plano, de modo a
constituir lotes de terreno que, pela sua localizao, forma e extenso,
se adaptem aos fins de edificao ou a outro tipo previsto no plano (212).
Trata-se de uma operao que envolve simultaneamente o agrupamento de terrenos localizados dentro de permetros urbanos delimi-
(211) Com efeito, nos termos do RJIGT, de um reparcelamento urbano enquanto instrumento de execuo de planos, tanto podem resultar lotes para construo (situao em que estar em causa um loteamento urbano), como parcelas para urbanizao, as quais, como melhor
explicitaremos, no correspondem a lotes no seu sentido mais restrito [cfr. alnea a) do artigo
133.].
(212) Neste sentido, vide Fernando A lves Correia, O Plano Urbanstico e o Princpio
da Igualdade, cit., p. 629.
217
tados em plano municipal de ordenamento do territrio (emparcelamento) e a sua posterior diviso ajustada quele (loteamento), com a
adjudicao dos lotes ou parcelas resultantes aos primitivos proprietrios (n. 1 do artigo 131. do RJIGT).
Apesar de o reparcelamento implicar uma operao de emparcelamento e uma operao sucessiva de loteamento, no se trata de duas
operaes distintas, mas de uma s, pelo que no se opera uma qualquer
transferncia intermdia dos prdios. Por isso, a Administrao municipal no tem, primeiro, de deliberar sobre o emparcelamento e depois
sobre o loteamento, limitando-se a apreciar um projecto, que envolve
simultaneamente, e de uma forma sucessiva, aquelas duas operaes.
Para a concretizao de uma operao de loteamento torna-se
fundamental dar cumprimento a um conjunto de exigncias que se concretizam em vrias etapas, a saber:
1. Avaliao dos terrenos data do incio do processo segundo
o critrio do seu valor ou da respectiva rea, embora os proprietrios
possam, por unanimidade, fixar outro critrio (artigo 132. do RJIGT),
desde que objectivo e aplicvel a toda a rea objecto de reparcelamento,
tendo em considerao a localizao e a configurao dos lotes (n. 3
do artigo 132. do RJIGT);
2. Agrupamento dos terrenos (artigo 131., n. 1, do RJIGT);
3. Quando seja caso disso, obrigao de urbanizar (estaremos
aqui perante o chamado reparcelamento de urbanizao cuja funo
transformar superfcies ainda no construdas em zonas aptas para
edificao);
4. Diviso ajustada s previses do plano e partilha dos lotes
resultantes entre os interessados, de acordo com o critrio da proporcionalidade. Nesta fase, sempre que possvel, deve procurar-se que os
lotes ou parcelas se situem nos antigos prdios dos mesmos titulares
ou na sua proximidade e, em caso algum, se podero criar e distribuir
lotes ou parcelas com superfcie inferior dimenso mnima edificvel
ou que no renam a configurao e caractersticas adequadas para a
edificao ou urbanizao em conformidade com o plano.
O facto de a partilha dos terrenos resultantes da operao de
reparcelamento ser feita segundo o critrio da proporcionalidade
participao inicial de cada um dos proprietrios, faz com que este
instrumento, ao mesmo tempo que permite a execuo material das
218
disposies do plano, funcione simultaneamente como mecanismo de

perequao.
O licenciamento ou a aprovao da operao de reparcelamento
tem como efeito:
A constituio de lotes para construo (ou parcelas para urbanizao);
A substituio, com plena eficcia real, dos antigos terrenos
pelos novos lotes ou parcelas;
A transmisso para o municpio, de pleno direito e livre de
quaisquer nus ou encargos, das parcelas de terrenos para espaos verdes pblicos e de utilizao colectiva, infra-estruturas, designadamente arruamentos virios e pedonais, e equipamentos pblicos que, de
acordo com a operao de reparcelamento devam integrar o domnio
pblico (artigo 133. do RJIGT).
Para alm destes efeitos, o licenciamento do projecto de reparcelamento pode ainda constituir comunidades de proprietrios. Com
efeito, todo o projecto de reparcelamento tem por objecto a formao
de lotes de acordo com o planeamento vigente, de modo que no podem adjudicar-se lotes com superfcie que no permita a sua utilizao
urbanstica ou que tenham as caractersticas inadequadas para a sua
utilizao urbanstica. Por outro lado, o direito de obter lotes resultantes do reparcelamento proporcional parcela inicial do proprietrio,
de modo que, quando esta seja de dimenso tal (ou de valor tal) que no
outorgue ao seu proprietrio o direito de obter um lote independente,
e se em tal circunstncia se encontrarem vrios proprietrios includos
no mbito do reparcelamento, ser necessrio constituir compropriedades. No obstante, estas situaes dependem da vontade dos interessados, pelo que, em vez da constituio de compropriedades, pode
o lote em causa ser atribudo a um s dos interessados, pagando este
compensaes aos restantes.
Do mesmo modo, o reparcelamento pode tambm ter como efeito a extino de comunidades preexistentes, sempre que os interessados nisso acordem (213).
(213) Cfr.,
neste sentido, Joaqun Silvestre Llid, Tramitacin y Efectos de la Reparcelacin en la Legislacin Urbanstica Valenciana, in Revista de Administracin Local y Autonmica, n. 283, 2000, pp. 452-453.
219
Estando a operao de reparcelamento sujeita a prvio controlo

municipal, a transformao fundiria opera por fora do acto administrativo em que aquele controlo se traduz (licenciamento ou comunicao prvia), cujo ttulo servir de base ao registo da respectiva operao e de cada um dos lotes que dela resultam.
O ttulo pelo qual os particulares proprietrios de determinadas
parcelas aparecem, depois da concretizao da operao de reparcelamento, proprietrios de novos e distintos lotes, na maior parte das vezes
com diferente configurao e localizao, o acto administrativo de
controlo municipal, o qual tem claros efeitos reais, por corresponderem
a actos de autoridade que definem as condies de ocupao urbanstica dos prdios sobre que incidem. O ttulo deste acto (que varia consoante esteja em causa uma licena e a admisso de uma comunicao
prvia, se o reparcelamento for de iniciativa privada, ou a aprovao
dos projectos, se de iniciativa municipal) documento suficiente para
efeitos de registo predial e ainda o contrato (de urbanizao ou de desenvolvimento urbano) que, nestas situaes, celebrado pelas vrias
partes (214).
No reparcelamento, a fase da constituio da massa de concentrao extingue os antigos direitos sobre os solos, criando-se, com a
massa de distribuio novos direitos (ocorrendo, assim, uma aquisio
originria de direitos), no sendo, por este motivo, necessria a realizao de quaisquer negcios jurdicos que procedam transmisso da
propriedade dos terrenos entre os intervenientes (215). Este facto tem
particular relevo do ponto de vista fiscal, j que, no estando em causa
qualquer transmisso de imveis mas a sua reconfigurao, no deve
ser aplicvel o Imposto Municipal sobre Transaces Onerosas de Imveis, com uma eventual ressalva para as situaes em que um terceiro
participe directamente dos resultados do reparcelamento.
(214) Cfr., neste sentido, Fernanda Paula Oliveira /Dulce Lopes, Implicaes Notariais
e Registais das Normas Urbansticas, Coimbra, Almedina, 2005, pp. 68 a 73.
Sobre a complexidade das questes registais no mbito dos reparcelamentos no ordenamento jurdico espanhol, vide Mercedes Fuertes, Urbanismo y Publicidad Registal, Madrid/
Barcelona, Marcial Pons, 2.a ed., 1995, pp. 49 e segs., e R afael A rnaiz Eguren, La Inscripcin
Registal de Actos Urbansticos, Madrid/Barcelona, Marcial Pons, 2.a ed., 2001, pp. 25 e segs.
(215) Assim o defende Mouteira Guerreiro, Efeitos Registais decorrentes da Execuo
Urbanstica, in Direito Regional Local, n. 02 (Abril/Junho de 2008), pp. 42 a 44.
220
De forma a garantir sustentabilidade financeira de muitos projectos de reparcelamento, o legislador admite a interveno, no reparcelamento e, por isso, nos contratos a celebrar para a sua concretizao,
de terceiros, isto , no proprietrios iniciais, os quais tm, deste modo,
a funo de financiadores da operao e a quem, no final, so adjudicados, por fora do acto de aprovao do reparcelamento, lotes (o n.
1 do artigo 131. do RJIGT refere-se adjudicao a outras entidades
interessadas na operao) (216).
Nestes casos a entrada do interessado na operao de reparcelamento no da mesma espcie que a dos restantes interessados (proprietrios), o que dever ser tido na devida considerao nas avaliaes
iniciais que se efectuem. Isto porque o valor dos terrenos e o valor
do dinheiro no so iguais, tornando-se necessrio efectuar as devidas
correspondncias de forma a garantir, no final, uma distribuio equitativa do produto do reparcelamento.
) Na base da operao de reparcelamento est a celebrao de
contratos entre os interessados e entre estes e a cmara municipal.
Aqueles que assumem maior relevo so os que a lei designa de
contratos de desenvolvimento urbano, na medida em que nele que se
regulam as relaes entre as entidades interessadas na operao de reparcelamento (proprietrios e terceiras entidades, designadamente financiadores) com o municpio (enquanto entidade pblica com relevantes funes na conduo e concretizao do processo). No entanto, este
contrato pode assumir tambm a designao de contrato de urbanizao: cfr. a alnea b) do n. 2 do artigo 123. do RJIGT, quando se refere ao
contrato celebrado no mbito do sistema de cooperao, entre o municpio, os proprietrios ou promotores da interveno urbanstica e, eventualmente, outras entidades interessadas na execuo do plano. Uma
vez, porm, que, embora referido a uma operao urbanstica que pode
ter interveno do municpio, este tipo contratual se limita a regular as
relaes entre os proprietrios, no assume um relevo pblico directo.
Por nas operaes de reparcelamento estar em causa a concretizao de um projecto de ocupao territorial desligado do cadastro
(216) Pode ler-se no prembulo Decreto-Lei n. 316/2007, que se admite possibilidade
de outras entidades interessadas participarem na operao e beneficiarem da adjudicao de
parcelas decorrentes da operao nos termos de adequados instrumentos contratuais.
221
(isto , dos limites da propriedade preexistente), a celebrao destes

contratos apresenta-se como fundamental, j que por seu intermdio
que as partes acertam (concertam) a transformao da situao fundiria e a distribuio dos lotes ou parcelas resultantes do reparcelamento,
assegurando a necessria legitimidade urbanstica.
Neste domnio, e para este efeito, tero de ser devidamente identificados, no referido contrato:
as entradas de cada um dos interessados (em regra a rea ou
o valor dos prdios com que cada um entra na operao de reparcelamento, mas tambm, quando no se trate de proprietrio, o valor do capital a investir ou da obra a realizar na concretizao da operao) (217);
os benefcios que so concretizados com a operao urbanstica
2
(os m de construo que a mesma contm e que sero distribudos pelos
interessados na proporo das suas entradas, concretizados em lotes
para construo ou em compensaes em dinheiro no caso de no ser
possvel a distribuio de lotes ou a constituio de compropriedades);
os encargos que cada um ter de assumir na proporo dos
benefcios que lhe cabem;
o eventual acerto e redistribuio de benefcios daqueles que
no possam ou no queiram assumir a totalidade dos encargos que lhes
cabe assumir; e
a distribuio dos lotes resultantes da operao de reparcelamento pelos interessados, considerando todos estes factores (218).
Esta contratualizao que est na base da concretizao da operao de reparcelamento, j que se apresenta como indispensvel para
obter a necessria legitimidade urbanstica, deve ser integrada no acto
da respectiva aprovao (e devidamente identificada no respectivo t-
(217) Nos termos do n. 7 do artigo 131. do RJIGT, os proprietrios que manifestem o

seu desacordo ao projecto de reparcelamento podem ser expropriados de forma a que as suas
parcelas possam vir a ser integradas na massa de concentrao do reparcelamento evitando, assim, a paralisao do mesmo. No entanto, tal apenas ser possvel, quando se trate de reparcelamento feito por cooperao ou por imposio administrativa (em que a iniciativa, programao
e direco do processo da cmara) e no j quando esteja em causa o sistema de compensao
(em que a iniciativa, programao e execuo pertence exclusivamente aos privados, dependendo, por isso, do consentimento unnime de todos).
(218) Sobre o contedo tpico dos contratos celebrados no mbito do reparcelamento urbano cfr. Fernanda Paula Oliveira, Contratao Pblica no Direito do Urbanismo, in Estudos
sobre Contratao Pblica I, pp. 805 e segs.
222
tulo, em regra o alvar) atravs de uma tabela de reparcelamento que

traduz a forma como as partes acertaram entre si os vrios aspectos
supra referidos e que deve ser elaborada nos seguintes termos:
N.
PLANTA
CADASTRAL
PROPRIETRIO/
/FINANCIADOR
VALOR DO
TERRENO OU
CONTRIBUIO FINANCEIRA
PERCENTAGEM
NO TOTAL
REA BRUTA
CONSTRUO
A SER CONFERIDA
CUSTOS
(m2)
PARCELAS OU
LOTES
01
02
Financiador
[]
[]
100,00%
[]
Total
????
) A lei admite, agora, que a transformao da situao fundiria

(isto , o reparcelamento) possa operar directamente por intermdio do
plano de pormenor nas hipteses em que este possa ter efeitos registais.
Com efeito, a possibilidade de os planos de pormenor fundamentarem
directamente o registo predial dos novos prdios tem implicaes em
matria de reparcelamento, prevendo a lei expressamente que, nestes
casos, a operao de reparcelamento em rea abrangida por plano de
pormenor que contenha as menes constantes das alneas a) a d), h)
e i) do n. 1 do artigo 91. do RJIGT no necessita de licenciamento
ou aprovao pela cmara municipal, nos termos gerais relativos s
operaes de reparcelamento reguladas por este regime (artigo 131.,
n. 6), podendo concretizar-se directamente atravs dos contratos de
urbanizao ou de desenvolvimento urbano e o registo efectuado nos
termos dos artigos 92.-A e 92.-B do referido diploma.
Embora a lei parea referir-se a duas realidades distintas plano de pormenor com efeitos registais e reparcelamento efectuado por
intermdio de contrato , em causa est uma realidade nica e indivisvel: o plano de pormenor concretiza o reparcelamento ou este
efectuado no mbito daquele.
Os documentos necessrios para se proceder ao registo da transformao fundiria (isto , do reparcelamento) so, neste caso, uma
223
certido do plano de pormenor juntamente com o contrato de urbanizao ou de desenvolvimento urbano que tenha sido celebrado e que
define a distribuio dos novos lotes pelos interessados, traduzindo a
vontade de cada um na transformao fundiria constante do plano (n.
10 do artigo 131. do RJIGT).
A obrigatoriedade de este contrato acompanhar o ttulo necessrio para efeitos do registo (a certido do plano de pormenor) deve-se
ao facto de o plano ser de iniciativa e elaborao pblicas, no podendo
superar a vontade de cada um dos proprietrios na transformao da
sua situao fundiria. O contrato serve assim, nestes casos, para confirmar a vontade das partes na transformao da situao fundiria dos
seus prdios. Esta exigncia (de que o contrato acompanhe o ttulo para
efeitos de registo) no imprescindvel na concretizao das operaes
de reparcelamento a que nos referimos no ponto anterior, j que sendo
necessrio garantir a legitimidade urbanstica, que se apresenta como
um pressuposto procedimental sem a existncia do qual o pedido no
pode sequer ser apreciado e aprovado. Assim, neste caso, o consentimento de todos a base para a montagem do reparcelamento o qual
apenas licenciado se esta estiver verificada. No caso dos planos de
pormenor com efeitos registais, no sendo o consentimento dos interessados um pressuposto para a aprovao do plano, o mesmo tem de ser
confirmado em momento posterior, sendo por isso indispensvel, para
se proceder ao registo da transformao fundiria, a apresentao dos
referidos contratos juntamente com a certido do plano.
A possibilidade de o planos de pormenor terem efeitos registais directos vem rodeada de um conjunto de exigncias no sentido de
garantir a satisfao dos encargos urbansticos que em regra andam
associadas s operaes de transformao fundiria: assim, a certido
que o titula depende do pagamento da taxa pela realizao, manuteno e reforo das infra-estruturas urbansticas (apenas nos casos em
que o plano no preveja a realizao de obras de urbanizao) e das
compensaes devidas em numerrio nos termos do n. 4 do artigo
44. do RJUE, sempre que outra soluo no resulte do plano de pormenor. Nas situaes em que o plano preveja a realizao de obras de
urbanizao, as mesmas tero de ser caucionadas nos termos que forem
definidos na certido do plano para efeitos do registo ou, na ausncia
desta definio, por primeira hipoteca legal sobre os lotes a individua224
lizar, calculada de acordo com a respectiva comparticipao nos custos

de urbanizao (219).
3. Conceito de obras de urbanizao
As obras de urbanizao so todas as obras de criao e remodelao de infra-estruturas destinadas a servir os espaos urbanos ou as
edificaes, designadamente, os arruamentos virios e pedonais, redes
de esgotos e de abastecimento de gua, electricidade, gs e telecomunicaes, e ainda espaos verdes e outros espaos de utilizao colectiva
[artigo 2., alnea h)].
Em regra, encontram-se associadas concretizao de outras
operaes urbansticas, em especial, operaes de loteamento urbano.
4. Dos efeitos das operaes de loteamento (com ou sem obras
de urbanizao) no mercado imobilirio
a) Do que foi referido at ao presente momento resulta que uma
operao de loteamento, quer na sua configurao estrita, quer enquanto reparcelamento urbano, altera a situao jurdica dos prdios
por ela abrangida. Desde logo, o loteamento urbano d origem a lotes e
a parcelas, uns e outras com estatutos jurdicos precisos.
O estatuto das parcelas a que aqui nos referimos decorre quer
do fim a que se destinam a reas verdes e de utilizao colectiva,
a equipamentos e a infra-estruturas, quer da respectiva titularidade,
j que ou sero cedidas ao municpio (para o seu domnio pblico ou
privado, embora, neste caso, sempre afectas quelas finalidades e no
livremente transaccionveis), ou permanecero propriedade privada
embora com o estatuto especial de partes comuns dos lotes e dos edifcios que neles venham a ser erigidos (artigos 43. e 44.).
Por sua vez, o estatuto especfico dos lotes advm-lhes da edificabilidade precisa que para eles definida, a qual fica estabilizada com
(219) Cfr. Fernanda Paula Oliveira, O Regime Jurdico dos Instrumentos de Gesto
Territorial. As Alteraes do Decreto-Lei n. 319/2007, de 19 de Setembro, Coimbra, Almedina,
2008, e Dulce Lopes, Planos de pormenor, unidades de execuo e outras guras de programao urbanstica em Portugal, in Direito Regional e Local, n. 03 (Julho/Setembro de 2008).
225
o licenciamento (ou admisso da comunicao prvia) do loteamento.

Os lotes distinguem-se, assim, como referido, das restantes unidades
prediais. Para estas, o seu estatuto urbanstico (possibilidade do seu
destino para construo e os termos em que esta pode ser efectivada)
ter de decorrer de outros actos de gesto urbanstica na sequncia, em
regra, da regulamentao de instrumentos de planeamento municipal:
ou de uma informao prvia favorvel edificao (a qual, contudo,
tem um perodo de vigncia limitado de um ano, ao contrrio do que
sucede com o lote cujas prescries permanecem enquanto a licena de
loteamento e respectivo alvar se mantiverem em vigor (220)), ou de uma
licena ou comunicao prvia de obras de edificao.
J o estatuto urbanstico dos lotes a respectiva edificabilidade
decorre do acto (licenciamento ou admisso da comunicao prvia)
do loteamento, no obstante a necessidade, no momento da concretizao da edificabilidade por ele conferida (isto , no momento de erigir
uma edificao no lote), do desencadeamento de um novo procedimento para o efeito. Dado, porm, o facto de as condies urbansticas
da edificao se encontrarem definidas e estabilizadas com a licena
de loteamento que define, para cada lote, a respectiva rea de construo, rea de implantao, nmero de pisos e nmero de fogos dos
edifcios a implantar, com especificao dos fogos destinados a habitao a custos controlados quando previstos [alnea e) do n. 1 do artigo
77.] , este segundo acto visa apenas a verificao da conformidade
urbanstica do projecto com estas prescries constantes do alvar de
loteamento para o respectivo lote. Por este motivo, o procedimento de
controlo das construes a erigir em lotes resultantes de uma operao
de loteamento o procedimento de comunicao prvia.
, alis, em funo das condies de edificabilidade dos lotes
definida de forma estvel na licena ou admisso da comunicao prvia de um loteamento, que se definem os deveres e os encargos a assumir pelo promotor do loteamento de forma a garantir que a edificabili(220) Ao contrrio da informao prvia, um loteamento apenas caduca por motivos
atinentes realizao das respectivas obras de urbanizao. O que significa que estando estas realizadas, o loteamento vigorar de uma forma tendencialmente eterna. Por esse motivo,
sempre que se pretenda instalar nos lotes uma edificao com parmetros distintos dos para
ele previstos, ter de ser promovida uma alterao ao loteamento, de acordo com as regras e os
procedimentos legalmente estabelecidos.
226
dade prevista para a rea (isto , para cada lote a criar com a operao
de loteamento) tem condies para poder ser concretizada. Deveres e
encargos estes que apenas se compreendem em funo dos direitos urbansticos que a licena de loteamento confere.
A promoo de uma operao de loteamento baseia-se precisamente nesta vantagem: de criar unidades prediais com este estatuto urbanstico. Com esta operao urbanstica prepara-se a rea para acolher
edificao urbana, a qual, porque o acto que sobre ela incide define as
condies precisas da mesma, fica desde logo definida e estabilizada.
Esta operao funciona, pois, como um factor de segurana e estabilidade jurdica no mercado imobilirio, em especial, criando para os adquirentes dos lotes um conjunto de garantias na concretizao de uma
edificabilidade que tambm adquirem quando adquirem o lote.
Por isso, embora seja verdade que nem a licena nem a comunicao prvia de uma operao de loteamento sejam actos que, por si
s, permitam a edificao nos lotes a qual fica dependente de um posterior acto da administrao (a admisso da respectiva comunicao
prvia) , a mesma define, porm, de uma forma detalhada e concreta
as condies urbansticas das edificaes a implantar nos lotes, sendo
esta precisamente a sua funo: a de definir, estabilizando, os parmetros urbansticos (de edificabilidade) a que obedecero as edificaes
a erigir nos lotes e as condies imprescindveis para que as mesmas
possam ser utilizadas de uma forma urbanisticamente sustentvel, quer
do ponto de vista da existncia de infra-estruturas, quer de zonas verdes e de utilizao colectiva ou de equipamentos destinados a servir os
mesmos.
Porque estabiliza aquelas regras e parmetros de edificabilidade,
o licenciamento ou a comunicao prvia de uma operao de loteamento introduzem um factor de segurana e estabilidade no mercado
imobilirio, criando uma mais-valia que no descurada por terceiros
que adquirem os lotes. Esta mais-valia decorre, para estes adquirentes,
da garantia:
de concretizar no lote a operao urbanstica (edificao) para
ele prevista e nas condies definidas no respectivo ttulo (em regra o
alvar);
da execuo efectiva das obras de urbanizao, j que, caso o
promotor do loteamento as no realize (como seu dever) pode solicitar
227
que a cmara, ao abrigo do disposto no artigo 84., as realize em substituio daquele ( custa da cauo por ele prestada) ou pode, nos termos
previstos no artigo 85., requerer autorizao judicial para promover
directamente a execuo de obras de urbanizao;
do cumprimento das condies estabelecidas no alvar ou da
comunicao prvia admitida por parte dos restantes adquirentes dos
lotes, do promotor e da prpria cmara (artigo 77., n. 3);
de uma certa estabilidade das regras constantes do alvar ou
comunicao prvia admitida, uma vez que as respectivas alteraes
esto sujeitas a regras mais rgidas de legitimidade, em que os adquirentes dos lotes tm uma palavra a dizer (cfr. o disposto no n. 3 do
artigo 27.) e, tratando-se de alterao da iniciativa da cmara (artigo
48.), as alteraes que prejudiquem os adquirentes dos lotes do lugar
a indemnizao (221).
b) Daqui se pode concluir que o loteamento no confere apenas o
direito a proceder diviso/transformao fundiria da sua rea de interveno, conferindo tambm o direito edificabilidade nele prevista.
Apenas por assim ser se compreende que a lei exija que sejam
cumpridos, logo no momento da aprovao do loteamento, todas as
exigncias que permitam a concretizao da edificabilidade que esta
operao admite, exigncias essas que ficam a cargo do promotor do
(221) Para alm destas regras, funcionam tambm como garantia dos terceiros adquirentes dos lotes a obrigatoriedade de na publicidade alienao de lotes, de edifcios ou fraces
autnomas neles construdos, em construo ou a construir, ser obrigatrio mencionar o nmero
do alvar de loteamento ou da comunicao prvia e a data da sua emisso ou admisso pela
cmara municipal, bem como o respectivo prazo de validade (artigo 52.) e ainda a exigncia
de que nos ttulos de arrematao ou outros documentos judiciais, bem como nos instrumentos
relativos a actos ou negcios jurdicos de que resulte, directa ou indirectamente, a constituio
de lotes nos termos da alnea i) do artigo 2. (excepto em caso de iseno), ou a transmisso de
lotes legalmente constitudos, dever constar o nmero do alvar ou da comunicao prvia, a
data da sua emisso ou admisso pela cmara municipal, a data de caducidade e a certido do
registo predial artigo 49., n. 1.
Acresce no poderem ser celebradas escrituras pblicas de primeira transmisso dos
imveis construdos nos lotes ou de fraces autnomas desses imveis sem que seja exibida
perante o notrio certido emitida pela cmara municipal comprovativa da recepo provisria
das obras de urbanizao ou comprovativa de que a cauo prestada para garantir a realizao
daquelas obras suficiente.
Caso as obras de urbanizao tenham sido realizadas pela cmara municipal ou por
terceiros (artigos 84. e 85.), as escrituras podem ser celebradas mediante a exibio de certido
emitida pela cmara municipal, comprovativa da concluso de tais obras, devidamente executadas em conformidade com os projectos aprovados.
228
loteamento por ser ele quem promove a operao que as justifica. E estas exigncias sero maiores ou menores consoante seja a maior ou menor edificabilidade prevista no loteamento e os usos nele admitidos.
Ou seja, os encargos a assumir pelo promotor do loteamento sero justificados na edificabilidade e nos usos concedidos pela respectiva licena ou comunicao prvia, sendo indispensvel determinar
quais so estes direitos para se definir (calcular) aqueles encargos.
E embora a edificao a erigir nos lotes esteja, ela mesma, dependente de um procedimento de controlo preventivo, a operao de
loteamento onde as mesmas se vo implantar que, por as preverem e
admitirem de forma precisa, implicam uma sobrecarga no territrio
justificadora daqueles encargos.
Ou seja, o loteamento que, ao transformar os prdios em lotes
urbanos, determina uma sobrecarga justificadora daqueles deveres.
pois ao promotor do loteamento (e no aos construtores nos
lotes) que cabe o encargo de dotar a rea de todas as caractersticas
destinadas a servir a edificao a erigir, designadamente as necessrias
a garantir qualidade de vida dos futuros utentes ou residentes.
Deste modo, quem promove uma operao de loteamento que
tem de prever, nos respectivos projectos, reas destinadas a espaos
verdes e de utilizao colectiva, infra-estruturas virias e equipamentos de acordo com os parmetros de dimensionamento constantes de
plano municipal de ordenamento do territrio (n. 1 do artigo 43.),
reas essas que tanto podem permanecer propriedade privada, como
ser cedidas ao municpio (artigo 44.) (222).
Nas hipteses de a rea a lotear j estar servida por infra-estruturas ou no se justificar a localizao de qualquer equipamento ou
espaos verdes pblicos, o promotor ter de pagar uma compensao
ao municpio a qual justificada, precisamente, no facto de este tirar
partido de reas j existentes destinadas a esses fins.
(222) No caso de licenciamento, as referidas parcelas integram o domnio municipal

por fora da emisso do alvar; no caso da comunicao prvia, uma vez que no emitido um
alvar, a integrao das mesmas no domnio municipal efectuada por instrumento prprio a
realizar pelo notrio privativo da cmara no dentro do prazo previsto para a respectiva admisso (cfr. n. 3 do artigo 44.). Sobre os problemas que esta norma coloca, vide Fernanda Paula
Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da
Urbanizao e Edificao, cit., comentrio ao artigo 44..
229
O promotor do loteamento tem ainda, de forma a permitir o

cumprimento do fim a que se encontram destinados os lotes (edificao urbana), de realizar as respectivas obras de urbanizao (prestando
cauo que garanta a sua regular execuo) e de pagar a taxa pela realizao de infra-estruturas urbansticas, que corresponde contrapartida
pela realizao, pelo municpio, de infra-estruturas gerais originadas
pela operao de loteamento (integrando-se na noo genrica de infra-estruturas os espaos verdes e equipamentos), por contraposio s
infra-estruturas locais [obras de urbanizao, conceito que, nos termos
da alnea i) do artigo 2.,. claramente integra aqueles espaos], que so,
como vimos, da responsabilidade do promotor do loteamento.
De onde resulta que, por proceder constituio de lotes, o promotor do loteamento tem de cumprir um conjunto de encargos que garantam a efectiva capacidade de os mesmos serem destinados para fim
para que so criados: a edificao urbana. Apenas com o cumprimento
daqueles encargos, a edificabilidade decorrente do loteamento lhe ser
concedida.
Sendo os lotes resultantes de uma operao de loteamento unidades prediais com uma capacidade edificativa precisa servidos, de
forma a garantir a efectiva concretizao daquela edificabilidade, pelas
necessrias infra-estruturas urbansticas as quais devem ser realizadas dentro de determinados prazos, ainda que a edificao nos lotes
apenas surja mais tarde , e por reas verdes e de utilizao colectiva
e equipamentos que ficam logo previstas ou, sendo caso disso, so
imediatamente cedidas ao municpio para aqueles fins (no podendo
ser destinados a outros sob pena de reverso) , bem se compreende
que, no mercado, um lote integrado num loteamento tenha um valor
mais elevado do que um prdio no abrangido por este tipo de operao. que quem compra um lote, compra no apenas um novo prdio,
mas um prdio destinado a construo (nos termos e para os fins nele
especificamente identificados), devidamente infra-estruturado (existem pelo menos garantias de que as infra-estruturas sero realizadas,
se no directamente pelo promotor, pelo menos pela cmara ou pelos
prprios adquirentes dos lotes custa daquele) e com uma capacidade edificativa precisa e concretamente definida (por, para cada lote, o
alvar de loteamento identificar no apenas o fim da edificao, mas
tambm a respectiva rea de construo, rea de implantao, nmero
de fogos e nmero de pisos).
230
alis em funo desta previso que se determina, como vimos,

a sobrecarga da operao no territrio e, deste modo, o montante dos
encargos a assumir pelo promotor que, naturalmente, os repercutir no
valor dos lotes. E por este facto tambm que o artigo 116. determina que na comunicao prvia de obras de construo ou ampliao
em rea abrangida por operao de loteamento ou alvar de obras de
urbanizao no h lugar ao pagamento da taxa de urbanizao. Com
efeito, tendo a rea sido abrangida por operao de loteamento, o lote
a construir j est servido por infra-estruturas locais (realizadas pelo
promotor), tendo as infra-estruturas gerais sido j objecto de taxas. A
no exigncia de taxas neste momento visa assim, desde logo, evitar
uma dupla tributao do mesmo facto.
Poderia pensar-se, sendo este o fundamento para a no cobrana
da taxa, que, se por qualquer motivo, a taxa de urbanizao no tiver
sido cobrada aquando da licena ou admisso da comunicao prvia
do loteamento como acontece quando este de iniciativa pblica ou
quando tenha sido decidida a concesso de uma iseno do pagamento
desta taxa ao respectivo promotor , que a mesma taxa poderia ser cobrada aquando da comunicao prvia das edificaes a implantar nos
lotes, j que no est aqui em causa uma dupla tributao do mesmo
facto. Pensamos, contudo, que a soluo no pode ser esta. Com efeito,
atento o regime aqui definido, o legislador no faz depender, nos casos em que exista operao de loteamento, a cobrana desta taxa de a
mesma ter sido ou no cobrada no momento do seu licenciamento. Pelo
contrrio, faz depender a sua cobrana de a comunicao prvia da edificao ter sido, ou no, antecedida de operao de loteamento ou obras
de urbanizao. Em nosso entender, tal assim pelo facto de, tendo havido aquelas operaes, as mesmas serem determinantes do valor dos
lotes em causa (por se tratarem de operaes que criam lotes adequados
a servir as edificaes a erigir e, por isso, devidamente infra-estruturados), o que significa que, neste caso, a comparticipao que feita nas
despesas de infra-estruturao da zona ocorre, no de forma directa,
atravs do pagamento da taxa, mas indirectamente pela integrao de
parte do custo daquelas infra-estruturas no preo do lote. Significa isto,
dito de outro modo, que a existncia (ou a possibilidade de existncia)
de infra-estruturas que sirvam os lotes um factor de valorizao destes, incorporado no preo que os adquirentes dos lotes por eles pagam.
231
Seria, alis, altamente atentatrio da confiana dos particulares

que adquirem no mercado imobilirio lotes destinados a construo integrados em loteamentos e, por isso, devidamente infra-estruturados e
servidos pelos necessrios espaos verdes e equipamentos, exigir, precisamente pelo mesmo facto (a realizao daquelas infra-estruturas), o
pagamento da taxa respectiva.
Mais, o licenciamento e a comunicao prvia de uma operao de loteamento tm ainda implicaes fiscais, designadamente para
efeito de Imposto Municipal sobre Imveis, sendo as especificaes
constantes do alvar tidas em conta para efeitos fiscais.
Por isso, e como afirmmos, as operaes de loteamento so
uma forma relevante de ocupao do territrio e os actos que sobre elas
incidem desempenham importantes funes e tm relevantes efeitos
nas esferas jurdicas de todos aqueles que tenham de se relacionar com
esta operao urbanstica.
II. Algumas questes especficas referentes s obras de edificao
1. Noo
Segundo o artigo 2., alnea a), a edificao a actividade ou o
resultado da construo, reconstruo, ampliao, alterao ou conservao de um imvel destinado a utilizao humana, bem, como de
qualquer outra construo que se incorpore no solo com carcter de
permanncia (223). A noo do que sejam obras de construo, recons-
(223) A noo de obras de edificao no coincide totalmente com a noo de obras de

construo, sendo mais restrita do que esta. Enquanto aquelas dizem respeito a todas as obras
relativas a edifcios, estas correspondem a todos conjuntos erigidos pelo homem, com quaisquer
materiais reunidos e ligados artificialmente ao solo ou a um imvel com carcter de permanncia, com individualidade prpria e distinta dos seus elementos. Daqui pode concluir-se que se
toda a edificao uma construo, nem toda a construo se traduz necessariamente numa
edificao. Cfr. A ntnio Pereira da Costa, Regime Jurdico do Licenciamento de Obras Particulares, Anotado, Coimbra, Coimbra Editora, 1993, pp. 25-26.
No entanto, ao contrrio do que seria normal, o RJUE utiliza o termo edificao como
tendo um sentido mais amplo que o de construo, fazendo integrar nele no s as construes
relativas a edifcios mas todas as construes que se incorporem no solo com carcter de per-
232
truo, ampliao, alterao ou conservao encontra-se, respectivamente, nas alneas b) a f) do artigo 2. (224).
2. O projecto de arquitectura e respectiva aprovao como o
momento central do procedimento de controlo preventivo das obras
de edificao
O procedimento de licenciamento de obras particulares encontra-se dividido em dois grandes momentos: o primeiro, relativo
aprovao do projecto de arquitectura; o segundo, referente juno e
apreciao dos projectos de especialidades com vista ao licenciamento
da obra, momento este que tem como pressuposto necessrio uma
deliberao favorvel no mbito do primeiro.
O primeiro momento incide, pois, exclusivamente, sobre o projecto de arquitectura, visando verificar o cumprimento, por parte deste,
das normas, designadamente de planeamento, que estejam em vigor
na zona. Se o projecto de arquitectura no estiver em condies de ser
aprovado, designadamente por desconformidade com o instrumento de
planeamento em vigor, no haver lugar a uma deciso autnoma sobre
a apreciao do projecto de arquitectura, sendo imediatamente proferido o acto de indeferimento do pedido de licenciamento.
Se, pelo contrrio, houver lugar a uma deciso positiva de aprovao do projecto de arquitectura, esta no coincidir com o licenciamento da obra, apenas determinando que o procedimento tendente a tal
licenciamento pode prosseguir com a juno e apreciao dos projectos
de especialidades.
Existem, pois, nesta segunda situao, duas decises diferentes:
uma relativa ao projecto de arquitectura, outra relativa ao licenciamenmanncia, o que no parece o mais correcto do ponto de vista conceptual. No obstante esta
crtica, a verdade que este conceito que vale para efeitos do presente diploma, devendo ser
em consonncia com o mesmo que as suas disposies devem ser interpretadas.
(224) O Decreto-Lei n. 445/91 definia como obras de construo civil as obras de demolio e os trabalhos que, no possuindo natureza exclusivamente agrcola, implicassem uma
alterao da topografia local. O actual diploma demonstra uma maior lgica ao reconhecer que
as obras de demolio e os trabalhos de remodelao de terrenos no so obras de construo
civil, mas sim operaes urbansticas que, como tal, devem estar tambm sujeitas a um controlo
administrativo preventivo. Sobre a noo de obras de demolio e de trabalhos de remodelao
de terrenos cfr., respectivamente, alneas g) e l) do artigo 2..
233
to da obra, funcionando a primeira como pressuposto necessrio da

segunda (225).
Dentro desta lgica de funcionamento do procedimento de licenciamento de obras particulares, e considerando a configurao legal
que lhe atribuda, o acto que aprova o projecto de arquitectura pronuncia-se, de uma forma definitiva, sobre os aspectos de contedo urbanstico da obra a que dizem respeito, a ponto de, no prosseguimento
do procedimento, tais aspectos no poderem voltar a ser questionados,
quando sejam vlidos. A conformidade do projecto com os planos ou
com outras normas urbansticas feita, de facto, no momento de apreciao do projecto de arquitectura, ficando, assim, tal questo a definitivamente decidida. Os aspectos que ficam por resolver so apenas
os atinentes aos projectos de especialidades, relativamente aos quais as
normas de cariz urbanstico, designadamente as constantes dos instrumentos de planeamento em vigor, j nada tm a dizer (226).
Por este motivo, sempre consideramos que a aprovao do projecto de arquitectura corresponde a um acto que, no mbito do procedimento de licenciamento de obras de construo civil, se pronuncia,
de forma definitiva, sobre a conformidade do projecto com as normas
legais e regulamentares definidoras das condies urbansticas da sua
realizao, designadamente as constantes dos instrumentos de planeamento em vigor (227).
A aprovao do projecto de arquitectura , pois, um acto administrativo prvio, na medida em que, atravs dele, a Administrao
aprecia uma srie de condies exigidas por lei que ficam, assim, definitivamente decididas, tornando-se, por isso, aquele acto, relativamente a estas, constitutivo de direitos (pelo menos, do direito a que estas
(225) Esta diviso procedimental no ocorre no procedimento de comunicao prvia,

sendo certo, contudo, que tambm aqui ao rgo municipal competente cabe apreciar, em exclusivo, as questes urbansticas da obra, isto , aquelas que tm expresso no projecto de arquitectura.
(226) Cfr. Fernanda Paula Oliveira, Anotao ao Acrdo do STA de 20.06.2002, Processo n. 142/02, 1.a Seco do Contencioso Administrativo, in Revista do Centro de Estudos do
Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n. 9 (2002).
(227) Cfr. Duas Questes no Direito do Urbanismo: Aprovao de Projecto de Arquitectura (Acto administrativo ou Acto Preparatrio) e Eficcia de Alvar de Loteamento (Desuso?), Anotao ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 05.05.1998, in Cadernos
de Justia Administrativa, n. 13 (Janeiro/Fevereiro de 1999), pp. 42 e segs.
234
questes no voltem a ser postas em causa e discutidas no decurso

do procedimento de licenciamento se aquela apreciao for vlida) e
sendo, tambm por isso, vinculativo para a cmara municipal na deliberao final (228).
E no pelo facto de a aprovao do projecto de arquitectura
ser incorporada na deciso final de licenciamento, que este acto perde
aquela natureza. Tal significa to-s que nesta aprovao final so assumidas (incorporadas) as precedentes aprovaes parcelares, no sendo consentido Administrao municipal proceder livremente, nesse
momento, ao reexame das anteriores aprovaes (229).
Esta natureza do acto de aprovao do projecto de arquitectura tem vindo a ser admitida pela nossa legislao que lhe tem vindo
a reconhecer virtualidades prprias. Assim, com as alteraes introduzidas ao Decreto-Lei n. 445/91 pelo Decreto-Lei n. 250/94, de 15
de Outubro, passou a prever-se expressamente que aps a aprovao
daquele projecto o interessado possa requerer e obter autorizao municipal para os trabalhos de escavao e conteno perifrica at profundidade do piso de menor cota (artigo 18.), tendo o regime consagrado pelo RJUE vindo admitir, para alm das referidas aces, que o
interessado, aps a aprovao daquele projecto, possa ainda proceder
demolio dos edifcios que se pretendem substituir com a obra objecto
da aprovao do projecto de arquitectura (n.os 1 e 2 do artigo 81.).
Mais, este ltimo regime legal veio ainda admitir expressamente
a possibilidade de emisso de uma licena parcial para a construo
da estrutura imediatamente aps a aprovao do projecto de arquitectura, significando esta soluo que se admite que este acto define, de
uma forma final e definitiva, todas as questes que tm a ver com a
estrutura da obra (implantao, crcea, rea de construo, nmero de
pisos, volumetria, etc.).
(228) Como tivemos oportunidade de afirmar na anotao referida na nota anterior, com
a aprovao do projecto de arquitectura, determinados aspectos da pretenso ficam decididos
de modo final, em termos de o pedido apenas poder ser indeferido com base noutros motivos
que no ponham em causa aquilo que j ficou decidido a propsito do projecto de arquitectura.
(229) Com efeito, a aprovao do projecto de arquitectura concentra e esgota o exerccio
dos poderes constitutivos urbansticos dos rgos municipais. Assim o afirma expressamente
A ntnio Duarte de A lmeida, A natureza da aprovao do projecto de arquitectura e a responsabilidade pela confiana no Direito do Urbanismo, in Cadernos de Justia Administrativa, n.
45 (Maio/Junho de 2004), pp. 33-35.
235
Acresce, se atentarmos nos motivos taxativamente identificados

na lei para o indeferimento do pedido de licenciamento, que em todos
eles esto em causa questes que devem ser aferidas aquando da apreciao do projecto de arquitectura, o que significa que, cumpridas estas
(e aprovado o projecto), no existem motivos invocveis pela Administrao para indeferir o pedido de licenciamento.
Note-se que esta questo da natureza jurdica do acto de aprovao do projecto de arquitectura tem efeitos a vrios nveis e com
diferentes escalas de relevncia.
Desde logo, em termos de indemnizabilidade, quando a entrada
em vigor superveniente de um plano ou a prtica de um acto administrativo posterior determinem a caducidade, anulao ou declarao de
nulidade ou revogao do mesmo. Neste caso, tem sido genericamente
aceite que a aprovao do projecto de arquitectura, ao configurar-se
como um acto prvio do procedimento de licenciamento de obras de
edificao, que define de forma estvel determinados elementos que o
acto final do procedimento deve acolher, dar lugar, precisamente por
se tratar de um acto com efeitos constitutivos (mas no com eficcia
permissiva), ao pagamento da indemnizao devida por afectao de
uma posio jurdica carecida de proteco do seu titular (cfr., neste
sentido, designadamente, o Acrdo da 1.a Seco do Supremo Tribunal Administrativo de 16/05/2001, Processo n. 46227).
Outra situao, cuja resoluo essencial para uma correcta caracterizao deste acto em termos substantivos, coloca-se nas hipteses em que a cmara municipal tenha j aprovado o projecto de arquitectura e, entretanto, antes do acto final de licenciamento, as referidas
regras urbansticas se tenham alterado.
No h dvida que, se o plano determinar a caducidade da aprovao do projecto de arquitectura, o particular ter, do mesmo modo
que no pedido de informao prvia, direito a uma indemnizao.
Contudo, a determinao da caducidade por efeito da entrada
em vigor de um novo ou modificado instrumento de planeamento no
configura, em face do princpio da aplicao das leis no tempo, a situao regra, o que no nos dispensa de questionar se, nas hipteses em
causa, o acto final do procedimento deve respeitar estas normas ou se
deve inscrever a definio da situao feita no mbito do projecto de
arquitectura que com elas no se conforma.
236
Deve realar-se, a este propsito, que a aprovao do projecto

de arquitectura um acto que, relativamente pretenso apresentada
pelo particular, aprecia apenas (mas de uma forma completa) parte da
pretenso, ou seja, apenas, embora todos os aspectos relativos arquitectura (a estrutura da obra, a respectiva implantao, a sua insero
na envolvente, a respectiva crcea, alinhamento, o respeito das condicionantes dos planos em vigor, etc.). Uma vez apreciados, ficam estes
aspectos definitivamente decididos, faltando apenas responder s questes relativas s respectivas especialidades. Estamos neste caso, perante um nico procedimento dividido em duas partes, em que o legislador
entendeu que o momento adequado para a apreciao da conformidade
com o plano o da apreciao do projecto de arquitectura (que, para
alm do mais, no se prev ser repetida na hiptese de mudana das
regras jurdicas aplicveis).
No teria, por isso, lgica, at por uma questo de economia
procedimental, que, estando definitivamente decidida a questo da
conformidade da pretenso com o plano, a mesma tivesse de voltar a
ser apreciada no momento da emisso da licena de construo. Assim, tendo em considerao que a conformidade do projecto com os
instrumentos de planeamento territorial, deve ser verificada na fase
da apreciao do projecto de arquitectura, qualquer alterao posterior
daqueles instrumentos irrelevante, excepto quando o plano disponha
ele prprio noutro sentido.
Com efeito, tendo em considerao o princpio anteriormente referido do tempus regit actum (que determina que a validade de um acto
administrativo depende das normas legais e regulamentares aplicveis
em vigor data da sua prtica) e a natureza de verdadeiro acto administrativo da aprovao do projecto de arquitectura, teremos de concluir
que ele ser validamente emitido se no contrariar as normas vigentes
no momento em que for praticado, sendo indiferente qualquer alterao normativa que se venha a verificar posteriormente, tanto mais que
o momento em que se deve verificar a referida conformidade precisamente o da apreciao do projecto de arquitectura.
Ora, se no momento em que for aprovado o projecto de arquitectura forem cumpridas todas as normas que nessa data esto em vigor,
tal significa que aquela aprovao vlida, razo pela qual, tratandose de um acto constitutivo de direitos (pelo menos do direito a que as
237
questes por ele apreciadas no voltem a ser questionados no decurso

do procedimento), no poder ser posto em causa pelo plano director
municipal que entrou em vigor supervenientemente, sob pena de violao, aqui sim, do disposto no artigo 140. do CPA (230).
3. O regime da garantia do existente
Uma questo relevante no que concerne s obras de edificao
diz respeito ao regime especial que deferido para os edifcios existentes o qual se encontra plasmado entre ns no artigo 60.. Este regime
tem particular relevo j que corresponde consagrao, entre ns, do
princpio da garantia do existente, quer na sua vertente passiva, quer
activa.
A primeira destas vertentes, encontra-se prevista no n.1 daquele
normativo e corresponde consagrao da situao geral de aplicao
das normas no tempo traduzida no princpio tempus regit actum que
se encontra consagrada no artigo 67. normativo que determina que
a validade das licenas ou autorizaes depende da sua conformidade
com as normas legais e regulamentares aplicveis em vigor data da
sua prtica. Por isso se afirma que as edificaes construdas ao abrigo
do direito anterior e as utilizaes respectivas no so afectadas por
normas legais e regulamentares supervenientes.
Para este efeito, deve considerar-se como edificaes erigidas
ao abrigo do direito anterior aquelas que, no momento da respectiva
construo, cumpriram todos os requisitos materiais e formais exigveis, o que significa que o regime a que aqui nos referimos diz respeito
s edificaes legalmente existentes, no correspondendo fixao de
um regime especial para legalizaes.
Note-se, porm, que o regime previsto no n. 1 (assim como o
constante do n. 2) do artigo 60. aquele que vale quando o plano
nada determine a respeito da sua aplicabilidade. que os instrumen(230) Sobre esta questo, vide Fernanda Paula Oliveira, Anotao ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo de 20.6.2002, Proc. 143/02, (1.a Seco), in RevCEDOUA, n.
9, 2002. Para uma apreciao crtica da jurisprudncia do STA que nega a natureza de acto
constitutivo de direitos aprovao do projecto de arquitectura, e que, portanto, refere a aplicao do princpio tempos regit actum ao momento do licenciamento e no da aprovao do
projecto de arquitectura, vide A ntnio Cordeiro, Arquitectura e Interesse Pblico, Coimbra,
Almedina, 2008.
238
tos de planeamento, como acontece como todas as restantes normas

jurdicas, podem regular expressamente a sua aplicao no tempo atendendo transitoriedade das situaes que regulam, podendo dispor em
sentido contrrio do que decorre do disposto no n. 1 do artigo aqui
referido (231).
Por sua vez, o n. 2 do artigo 60. consagra o princpio da garantia do existente na sua vertente activa, que configura, ao contrrio
da anterior, um desvio ao princpio do tempus regit actum (como alis
resulta expresso da parte final do artigo 62.). Assim, tratando-se de
uma edificao existente relativamente qual o interessado pretenda
promover obras de reconstruo ou de alterao, poder no ser exigido, na medida em que no seja possvel, o cumprimento de novas exigncias legais e regulamentares entradas em vigor supervenientemente
construo originria. Admite-se, assim, que possam ser licenciadas
ou admitidas obras de reconstruo ou de alterao que no cumpram
as regras em vigor no momento da deciso, desde que tais obras se
refiram a edificaes legalmente existentes anteriores entrada em
vigor dessas normas e estas edificaes no originem ou agravem a
desconformidade com as normas em vigor ou tenham como resultado a
melhoria das condies de segurana ou salubridade da edificao.
O princpio que aqui se encontra consagrado visa, como se afirmava no prembulo da verso inicial do RJUE, garantir a recuperao
do patrimnio construdo (e consolidado) j que se permite a realizao de obras susceptveis de melhorar as condies de segurana e de
salubridade das edificaes existentes que, de outra forma, no fosse a
instituio deste princpio, teriam de ser indeferidas.
Deste mbito de proteco do existente excluir-se-o, em princpio, as obras de ampliao. Porm, a prpria definio disjuntiva sobre os fundamentos para a realizao das obras admitidas pelo artigo
60., e o facto de elas se poderem fundar na melhoria das condies
de segurana e salubridade da edificao, objectivo muitas vezes impossvel de conseguir com obras de reconstruo ou de mera alterao
(como sucede com a integrao de casas de banho em casas antigas)
um elemento que pode levar a admitir alguma ampliao (ainda que
(231) Para mais desenvolvimentos sobre esta questo, vide o nosso A Regulamentao
de situaes intertemporais pelos Planos Directores Municipais, in Revista de Direito Pblico
e Regulao, CEDIPRE, em: http://www.fd.uc.pt/cedipre/revista/revista_2.pdf.
239
esta devesse ser balizada, em termos de rea, nos instrumentos de planeamento aplicveis) (232).
III. Alguns aspectos comuns s vrias operaes urbansticas, independentemente dos procedimentos a que esto sujeitos
1. Obrigaes e nus do requerente ou promotor de operaes
de loteamento, obras de urbanizao e obras de edificao
O RJUE fixa um conjunto de condutas a cargo do promotor de
uma operao urbanstica, que constituem um conjunto de deveres e
nus a cumprir por ele. De uma forma tpica, estes so, designadamente:
Deveres
nus
Publicidade do requerimento ou comunicao prvia artigos 12. e 98., n.

1, alnea i).
Pagamento das taxas devidas artigo

116.: taxa pela concesso da licena
ou admisso da comunicao prvia
e taxa pela realizao das infra-estruturas urbansticas.
Publicidade do alvar e da admisso

da comunicao prvia artigos 78. e
98., n. 1, alnea j).
Cedncia de parcelas de terrenos para

a implantao de espaos verdes pblicos e equipamentos de utilizao
colectiva e as infra-estruturas que, de
acordo com a lei e a licena ou comunicao prvia devam integrar o
domnio municipal artigo 44. (233).
Realizao das obras de urbanizao

de acordo com os projectos aprovados
e dentro dos prazos fixados artigo
98., n. 1, alnea b).
Pagamento de compensaes em numerrio ou em espcie se o prdio

j estiver servido pelas infra-estruturas referidas na alnea h) do artigo
2.; no se justificar a localizao
de qualquer equipamento ou espao
verde pblico (234).
(continua)
(232) A realizao de obras de ampliao em relao a edifcios existentes expressamente admitida no Regime Jurdico da Reabilitao Urbana (cfr. artigo 51. do Decreto-Lei n.
307/2009, de 23 de Outubro).
(233) Estas cedncias podem ser feitas ora para o domnio pblico, ora para o domnio
privado do municpio. Esta ltima soluo justifica-se particularmente quando se trate de par-
240

(continuao)
Deveres
nus
Existncia de um livro de obras no local onde estas decorrem artigos 97.

e 98., n. 1, alneas l) e m).
Prestao de caues, no domnio dos

loteamentos para garantir a realizao
das obras de urbanizao artigo 54..
Limpeza da rea e remoo de entulhos e demais detritos artigo 98., n.

1, alnea n).
No caso de obras de edificao, afixao
de uma placa em material imperecvel
no exterior da edificao ou a gravar
num dos seus elementos exteriores,
com a identificao dos tcnicos do respectivo projecto de arquitectura e do
director tcnico da obra artigo 61..
2. Direitos dos promotores das operaes urbansticas

No que concerne aos direitos e garantias do requerente e do beneficirio dos actos de gesto urbanstica, apontam-se como os mais
importantes:
a) Direito informao
O direito informao, que decorre do artigo 268., n.os 1 e 2,
da CRP e que se encontra regulado nos artigos 61. a 65. do CPA, tem
tambm um importante relevo em matria de licenciamento ou autoricelas destinadas a equipamentos de utilizao colectiva, uma vez que, podendo estes ser privados, facilita os negcios jurdicos que podem ser realizados sobre aquelas parcelas, ainda que
no possam ser alienados em direito de propriedade, uma vez que o legislador quis garantir uma
titularidade pblica dos mesmos.
(234) A lei refere-se, ainda, ao pagamento das compensaes ou quando as reas necessrias para espaos verdes, equipamentos e infra-estruturas fiquem propriedade privada nos
termos do n. 4 do artigo 43., soluo que a aplicar-se literalmente no pode deixar de estar sujeita a crticas, j que a figura das compensaes deve ser vista como um mecanismo de reposio da igualdade entre, por um lado, os administrados que so onerados com cedncias ou com
a previso de reas que se mantm na sua titularidade privada e, por outro, aqueles que no so
onerados com qualquer uma destas imposies. Por esse motivo, consideramos que tais compensaes devem ligar-se no ao facto de haver (ou no) cedncias para o domnio municipal,
mas ao facto de se mostrarem respeitados os parmetros de dimensionamento aplicveis. Neste
sentido, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce Lopes/Fernanda
M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., pp. 328 e segs.
241
zao de operaes urbansticas, encontrando-se regulado, no que diz

respeito a esta matria, no artigo 110. do RJUE. Nos termos deste
artigo, o direito informao engloba o direito informao sobre
normas em vigor que podem condicionar a realizao de operaes
urbansticas [n. 1, alnea a)], direito informao procedimental, ou
seja, sobre o estado e o andamento dos procedimentos que lhe digam
directamente respeito [podendo o requerente ser informado, designadamente, dos actos j praticados e respectivo contedo, e daqueles que
ainda devam s-lo, bem como dos prazos aplicveis a estes ltimos
(n. 1, alnea b)], e o direito consulta dos processo e passagem de
certides (n.os 3 e 4). Nos termos do n. 6 do artigo 110., o direito informao extensivo a qualquer interessado que prove ter um interesse
legtimo no conhecimento dos elementos que pretendem e, ainda, para
a defesa de interesses difusos definidos na lei, a quaisquer cidados
no gozo dos seus direitos civis e polticos e a associaes e fundaes
defensoras de tais interesses. Deste direito deve distinguir-se o pedido
de informao prvia a que nos referimos supra.
b) Fixao de prazos para a emisso de pareceres e para a tomada de decises
O facto de, ao longo de todo o RJUE, o legislador se ter preocupado em fixar prazos dentro dos quais as entidades devem praticar os
actos procedimentais (quer se trate de pareceres, autorizaes ou aprovaes, quer se trate do acto principal do procedimento: licena, admisso da comunicao prvia, autorizao, informao prvia) traz para
o requerente a vantagem decorrente da maior previsibilidade quanto ao
seu desenrolar e, por outro lado, tem como consequncia, na falta de
deciso dentro do prazo, de fazer funcionar o previsto no artigo 111. e
segs. relativos aos efeitos jurdicos do silncio da Administrao.
c) Silncio da Administrao (artigo 111.)
O silncio da administrao, quando esta tem o dever legal de
decidir de forma expressa (235), tem, no domnio deste diploma, con(235) Deixamos fora de considerao o procedimento de comunicao prvia, onde o silncio (a no rejeio) significa a admisso da comunicao, j que neste caso, ao contrrio das
situaes referidas no texto, a Administrao no tem o dever legal de decidir de forma expressa
se estiverem cumpridas todas as normas legais e regulamentares aplicveis ao pedido.
242
sequncias jurdicas diversas, consoante estejamos perante um procedimento de licenciamento ou perante os restantes procedimentos de
controlo preventivo. Assim:
se se tratar de acto que devesse ser praticado por qualquer rgo municipal no mbito de um procedimento de licenciamento, o interessado pode pedir ao tribunal administrativo de crculo a intimao
da autoridade competente para proceder prtica do acto devido (deferimento ou indeferimento da pretenso ou emisso de alvar) [alnea
a) do artigo 111. e 112.].
Decorrido o prazo fixado pelo juiz sem que se mostre praticado
o acto devido, o interessado pode iniciar e prosseguir a execuo dos
trabalhos de acordo com o requerimento apresentado, excepto se o acto
em falta for a aprovao do projecto de arquitectura, pois neste caso o
que o particular pode fazer juntar os projectos de especialidades ou,
no caso de o ter feito conjuntamente com o requerimento inicial, iniciase a contagem do prazo que a cmara municipal decida sobre o pedido
de licenciamento (artigo 112., em especial, o n. 10) (236).
se se tratar de qualquer outro acto (autorizao (237), informao prvia), considera-se tacitamente deferida a pretenso nos termos
gerais (isto , nos termos do disposto no artigo 108. do CPA) (238).
d) Impugnaes administrativas
Os pareceres expressos que sejam emitidos por rgos da Administrao central ou regional podem ser objecto, para efeitos do presente diploma, de impugnao administrativa autnoma (artigo 114.).
(236) Assim, o RJUE determina, relativamente aos actos a praticar por rgo municipal
no mbito do processo de licenciamento, que o particular pode recorrer intimao para a
prtica de acto legalmente devido, logo no primeiro momento em que se verifique o silncio da
Administrao. Isto significa que, em caso de silncio, o procedimento s avana se houver a
interposio de uma aco de intimao para a prtica do acto devido. Se o particular no lanar
mo desta via processual, o silncio da Administrao no produz quaisquer efeitos.
(237) No que concerne s autorizaes, no poder deixar de se ter em conta o facto de
o respectivo alvar no ser j condio da sua eficcia, no obstante o pagamento da respectiva
taxa (que efectuada quando requerido o alvar) ser condio para que se possa legitimamente utilizar os edifcios. Para mais desenvolvimentos sobre esta questo, cfr. Fernanda Paula
Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da
Urbanizao e Edificao, cit., pp. 588-589.
(238) Para mais desenvolvimentos, vide Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce L opes/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao,
cit., comentrios aos artigos 111., 112. e 113..
243
e) Promoo de consultas
O interessado, com vista a imprimir maior celeridade procedimental ao procedimento que visa desencadear, pode solicitar previamente os pareceres autorizaes ou aprovaes legalmente exigidos
junto das entidades competentes, entregando-os juntamente com o
requerimento inicial ou comunicao prvia, nos termos previstos no
artigo 13.-B.
f) Fixao taxativa dos fundamentos de indeferimento
A fixao pela lei dos nicos fundamentos que podem ser invocados pela Administrao municipal para indeferir a pretenso urbanstica requerida funciona como importante factor de previsibilidade
para os particulares j que conhece, partida, os aspectos a que a Administrao se deve/pode ater na apreciao do seu projecto.
g) Direito de reverso das parcelas cedidas
Nos termos do artigo 45., as parcelas cedidas nos termos do artigo 44. para um fim diferente do a referido confere aos cedente ou aos
proprietrios de pelo menos um tero dos lotes o direito de reverso das
mesmas se elas forem utilizadas para fim diferente do que justificou a
cedncia, ainda que esta tenha sido efectuada para o domnio provado
do municpio. Como alternativa ao exerccio deste direito, a lei admite
que aqueles exijam uma indemnizao por parte do municpio, que ser
determinada com referncia ao fim a que se encontra afecta a parcela calculada data a que pudesse haver lugar a reverso (artigo 45., n. 3) (239).
Porm, as parcelas revertidas ficam afectas mesma finalidade
que a prevista para a cedncia, salvo quando destinada a equipamento
de utilizao colectiva, pois neste caso ficar afecta a espao verde,
procedendo-se ao averbamento desse facto no respectivo alvar e integrao na admisso da comunicao prvia (artigo 45., n. 4).
(239) Neste aspecto, o actual regime mais favorvel aos interessados. Efectivamente,
ao abrigo do Decreto-Lei n. 448/91, o particular teria sempre de requerer a reverso, mesmo
que no tivesse interesse em ficar com a parcela revertida, tendo o direito, aps a efectivao da
reverso, de exigir a expropriao da parcela revertida. Agora fica tudo mais simples na medida
em que o particular que no esteja interessado na reverso pode logo, em alternativa, exigir a
respectiva indemnizao por a parcela cedida ter sido utilizada para um fim diferente.
244
3. Validade/invalidade dos actos urbansticos

a) A validade dos actos urbansticos depende da sua conformidade com as normas legais e regulamentares em vigor data da sua
prtica (tempus regit actum) artigo 67..
Excepo expressa a esta situao , como se referiu, a prevista
no artigo 60. que determina a garantia activa de edifcios legalmente
existentes data da entrada em vigor do plano, admitindo-se a licena
ou admisso de comunicao prvia de obras de alterao ou de reconstruo num momento em que as normas em vigor j no o permitem.
Sendo a licena, a admisso da comunicao prvia, a autorizao, bem como a informao prvia actos administrativos, aplicam-se-lhes todas as regras que valem, em geral, para esta forma de
actividade da Administrao Pblica e, por isso, tambm, as referentes
respectiva invalidade.
No que concerne aos tipos de invalidade, para alm das causas
especficas de nulidade especialmente previstas no artigo 68., os mencionados actos sero ainda nulos nas situaes previstas no artigo 133.
do CPA, ou em todas as outras em que a legislao preveja especificamente esta forma de invalidade (v.g., o estabelecido no regime legal da
RAN e da REN).
Nas causas especficas de nulidade previstas no artigo 68., encontram-se a violao de instrumentos urbansticos que dispem de
eficcia directa e imediata em relao aos particulares ou a violao
da licena ou admisso da comunicao prvia de loteamento (que
equiparvel do ponto de vista material, a um plano de pormenor), bem
como, ainda, as medidas preventivas [alnea a) do artigo 68.]. Tratase, em qualquer destas situaes, de invalidades decorrentes de vcios
de contedo, tal como o so as que decorrem da desconformidade com
pareceres (apenas se vinculativos e no, como o normativo parece indiciar, todos os obrigatrios), autorizaes ou aprovaes [alnea c) do
artigo 68.].
Tambm vcios procedimentais podem determinar a nulidade
das licenas da admisso das comunicaes prvias ou autorizaes
[cfr. as alneas b) e c), primeira parte].
Por no se ter previsto um regime especial de nulidade para os
actos urbansticos, o regime que lhes aplicvel sempre foi o regime
245
geral da nulidade constante do artigo 134. do CPA, que determina, designadamente, a no produo, por parte do acto nulo, dos respectivos
efeitos jurdicos, a possibilidade da sua impugnao a todo o tempo e
a respectiva insanabilidade (isto , a sua insusceptibilidade de ratificao, reforma ou converso).
No obstante, sempre se suscitaram particulares questes a este
propsito, em especial, quando esto em causa actos permissivos, isto
, actos que permitem a concretizao de operaes urbansticas que se
consolidam de facto e que lhe so exclusivamente imputadas, ou seja,
produzidas ou criadas ao abrigo do acto, colocando a questo relevante
de saber se as mesmas devem ser apagadas (demolidas) por o acto
que lhes deu origem ser nulo.
Esta questo assume ainda maior relevo quando certo que as situaes que originam a nulidade so variadas, correspondendo algumas
delas a meras nulidades por determinao da lei que no decorrem
de uma qualificao necessria ou natural que se imponha em face da
particular gravidade de uma infraco cometida pela autoridade administrativa (e que, deste modo, corresponderia tambm a uma nulidade
por natureza), convertendo-se antes, muitas vezes, numa qualificao
contingente, varivel em funo da tctica legislativa (240).
Por isso, a doutrina vinha apelando para a necessidade de o legislador, em determinadas situaes que apelam para uma peculiar necessidade de conservao dos efeitos prticos decorrentes daqueles actos,
estabelecer um regime especial de invalidade, cujo fundamento estaria
em evidentes razes de segurana jurdica que impedem o desconhecimento daquelas situaes que se apresentam como consolidadas, o que
torna particularmente premente a criao de um regime especial que
atendesse diversidade de causas de nulidade, associada variedade
de interesses pblicos que, por via do estabelecimento daquela forma
de invalidade, se pretende salvaguardar.
(240) S assim se compreende que uma mesma infraco possa determinar, em funo
da concreta opo legislativa que a cada momento se faa, a nulidade ou a anulabilidade vejase, a este propsito, a diferente qualificao em matria de invalidade, em sucessivos diplomas
legais, da consequncia decorrente da ausncia de promoo de consulta a entidades exteriores
ao municpio. Sobre esta questo, vide Pedro Gonalves/Fernanda Paula Oliveira, O Regime
da nulidade dos actos administrativos que investem o particular no poder de realizar operaes
urbansticas, cit., p. 36.
246
b) A resposta a esta questo veio dada pela Lei n. 60/2007 que,

contudo, em vez de responder ao repto da doutrina de criao de um
regime cujos efeitos fossem moldados consoante as causas de nulidade,
a boa ou m-f do requerente, os interesses pblicos protegidos pela
norma violada, etc. , se limitou a estabelecer uma limitao temporal
(10 anos) para a declarao de nulidade pela Administrao, bem como
para os factos serem comunicados ao Ministrio Pblico.
Mais, o regime institudo coloca um conjunto de dvidas que
no deixaro de se colocar na prtica.
A primeira delas a de saber se este prazo de 10 anos vale apenas para o rgo que emitiu o acto ou deliberao e o Ministrio Pblico ou tambm pode ser aplicado quando, por exemplo, um particular
vizinho, que se sinta prejudicado pelo acto nulo, pretende impugn-lo
ou quando qualquer outro particular o pretende fazer ao abrigo do direito aco popular.
Contudo, a letra do preceito afigura-se clara ao limitar-se a referir o autor do acto ou deliberao e o Ministrio Pblico, o que
afasta as situaes que acabmos de referir. Por estar em causa um ius
singulare, isto , um regime oposto ao regime-regra e directamente determinado por razes indissoluvelmente ligadas ao tipo de casos
que a norma excepcional contempla (241), o mesmo no comporta uma
aplicao analgica, nos termos do artigo 11. do Cdigo Civil.
Por outro lado, o regime tambm no claro quanto data ou
momento a partir do qual se deve contar o prazo dos 10 anos. Se parece
ser claro, quanto ao autor do acto, que o mesmo se conta da data da
sua emisso, j quanto ao Ministrio Pblico se suscitam dvidas que
decorrem, no seu essencial, de se utilizar a expresso se os factos que
determinaram a nulidade no forem participados ao Ministrio Pblico nesse prazo: por um lado, coloca a questo de saber se o prazo
apenas para a participao dos factos ao Ministrio Pblico e no para
a interposio da aco por este e, por outro lado, suscita a dvida se
o preceito se aplica s aces que o Ministrio Pblico pode interpor
com base no conhecimento oficioso dos factos geradores da nulidade.
(241) Baptista M achado, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina,

Coimbra, 1994.
247
Na nossa ptica, tendo por base os interesses prosseguidos pelo

legislador e que se prendem especialmente com a necessidade de garantir a estabilidade e segurana das relaes jurdicas, que se faz especialmente sentir nesta matria, se em relao ao rgo que praticou o
acto nulo, passados 10 anos sobre a sua prtica se v extinta a possibilidade de o mesmo declarar a sua nulidade deve, de igual modo, quanto
ao Ministrio Pblico, decorridos 10 anos sobre a prtica do acto nulo,
se os factos geradores da nulidade no lhe forem participados nem de
qualquer modo chegarem ao seu conhecimento, por via oficiosa, considerar-se extinto o direito de arguir judicialmente a nulidade (242). Com
efeito, as mesmas razes de estabilidade e segurana apontam para a
extino do prazo ainda que os factos cheguem ao seu conhecimento ou
lhe sejam participados no limite do prazo de 10 anos. Isto no obstante
a deficiente construo da norma, que parece apontar para a ausncia
de um prazo se os factos forem participados ao Ministrio Pblico dentro do prazo de 10 anos, ainda que seja no ltimo dia deste. que se a
norma no for lida neste sentido, torna-se ainda mais flagrantemente
desprovida de sentido. Efectivamente, s se entenderia literalmente o
n. 4 do artigo 69., se ao Ministrio Pblico fosse fixado um prazo
especfico para, recebida uma participao, intentar a correspondente
aco. Como tal no sucede, no se encontrando igualmente previsto
no Estatuto do Ministrio Pblico um perodo geral para o efeito, ficar-se-ia sempre na dvida sobre qual o prazo para intentar a aco de
declarao de nulidade, o que eliminaria a rstia de segurana jurdica
que este artigo pretende incutir.
Finalmente, coloca-se a questo de saber se o prazo de 10 anos
vale apenas para as situaes futuras, que vierem a verificar-se aps a
entrada em vigor do diploma, ou se afecta tambm as situaes em curso.
Aplicando ao caso as regras gerais de aplicao de leis no tempo,
ter de se concluir que so abrangidas no mbito de aplicao do n. 4
do artigo 69. as prprias relaes j constitudas, que subsistam data
da sua entrada em vigor (243).
(242) o que se defende em Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/
Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., comentrio
ao artigo 69..
(243) Cfr. Fernanda Paula Oliveira /M aria Jos Castanheira Neves/Dulce Lopes/Fernanda M as, Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao, cit., p. 448.
248
Falta porm determinar, ainda, a data a partir da qual se conta

o novo prazo de 10 anos, para cuja resposta no pode ser mobilizado
o artigo 297. do Cdigo Civil, que no prev directamente a hiptese
da lei nova estabelecer pela primeira vez um prazo (j que se refere
expressamente ao encurtamento destes). A doutrina vem defendendo
que se a lei nova estabelecer, pela primeira vez um prazo, este s deve
ser contado, qualquer que seja o momento inicial fixado, a partir do
incio de vigncia da nova lei (244), no mesmo sentido apontando a
jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo (cfr. o Acrdo de
9 de Outubro de 2008, Processo n. 0335/08).
O que parece apontar no sentido de que o prazo de caducidade
de 10 anos referido no n. 4 do artigo 69. se conta a partir da data da
respectiva emisso, no caso de actos e deliberaes nulas que venham
a ser proferidos aps a entrada em vigor da Lei n. 60/2007. No que
concerne aos actos e deliberaes nulos que subsistam, eles s podem
ser declarados nulos ou participados ao Ministrio Pblico, dentro de
10 anos a partir do incio de vigncia daquele diploma.
No obstante, esta soluo deixa por resolver situaes em que
se justificaria alguma modelao dos efeitos da declarao de nulidade,
tendo, por isso, ficado muito aqum daquilo que dela seria de esperar.
c) Embora, como referimos, o legislador no tenha configurado
o regime da nulidade dos actos administrativos de gesto urbanstica
em funo de um conjunto de factores que poderiam fazer sentido (designadamente, a especfica causa de nulidade ocorrida), tal diferenciao pode contudo ter algum sentido quando se trata de afastar, como
consequncia imediata da declarao de nulidade, a demolio das
operaes concretizadas com base neles, apelando antes para outras
solues: a legalizao e a atribuio de efeitos jurdicos s operaes
urbansticas (jurisdicizao) (245).
d) Note-se que o municpio responde civilmente pelos prejuzos
causados em caso de anulao ou declarao de nulidade das licenas
e autorizaes sempre que a sua causa resulte de conduta ilcita dos ti-
p. 243.
(244) Cfr. Baptista M achado, Introduo ao Direito e ao Discurso Legitimador, cit.,
(245) Sobre cada uma destas vias, vide Pedro Gonalves/Fernanda Paula Oliveira, O
Regime da nulidade dos actos administrativos que investem o particular no poder de realizar
operaes urbansticas, cit.
249
tulares dos seus rgos ou dos seus funcionrios e agentes. Os titulares

dos rgos do municpio e os seus funcionrios e agentes respondem
solidariamente com aquele quando tenham dolosamente dado causa
ilegalidade que fundamenta a anulao ou a declarao de nulidade (246).
Se a ilegalidade da licena ou da autorizao municipal resultar
de parecer vinculativo, autorizao ou aprovao legalmente exigvel, a
entidade que o emitiu responde solidariamente com o municpio (artigo
70., n. 3) (247).

4. Caducidades urbansticas
As licenas e admisses de comunicaes prvias de operaes urbansticas podem cessar os seus efeitos por caducidade (isto ,
pelo decurso de um prazo), podendo as caducidades urbansticas ser
divididas em dois grupos: o primeiro diz respeito s situaes em que
est em causa o decurso do prazo para que, uma vez licenciada a operao ou admitida a comunicao prvia, seja requerido o respectivo
ttulo (quando este seja o alvar) valendo, neste domnio, como regra,
o prazo de um ano que, contudo, pode ser prorrogado (artigo 76., n.os
1 e 2) (248) , o segundo referente s situaes em que est em causa
(246) Neste caso, o mesmo regime previsto para a anulao e declarao de nulidade
aplica-se s situaes de revogao da licena ou da autorizao.
(247) Sobre as consequncias resultantes da declarao de nulidade das licenas ou
autorizaes urbansticas, vide Pedro Gonalves/Fernanda Paula Oliveira, O Regime da
nulidade dos actos administrativos que investem o particular no poder de realizar operaes
urbansticas, cit.
Devido ao facto de estarmos perante situaes que se consolidam na ordem jurdica
julgamos ser propositado admitir, nas situaes menos graves, a existncia de nulidades mistas
no domnio do direito do urbanismo.

(248) Quanto esteja em causa a comunicao prvia ou licenciamento de operaes
de loteamento que envolvam a necessidade de realizao de obras de urbanizao (que sero objecto, elas prprias, de deciso administrativa atravs de admisso de comunicao prvia), a lei
desenha os dois procedimentos como sucessivos, pelo que deve ser apresentada a comunicao
prvia para as obras de urbanizao no prazo de um ano a contar, respectivamente, da notificao do acto de licenciamento ou da admisso do loteamento e, uma vez concedidas aquelas, ter
de ser requerido o alvar nico (cfr. n. 3 do artigo 76.) tambm no prazo de um ano, sob pena
de caducidade das licenas ou admisses anteriores. Haver situaes, porm, em que, por se
sucederem duas comunicaes prvias: da operao de loteamento e das obras de urbanizao,
no haver lugar emisso de alvar nico. Nestes casos, para alm de considerarmos que os
efeitos registais do loteamento s devem operar-se com a admisso da comunicao prvia das
obras de urbanizao ser aplicvel o n. 1, alnea a), do artigo referido, fixando o prazo de um
ano para o procedimento de comunicao prvia de obras de urbanizao.
250
o decurso do prazo para a realizao de obras (quer de edificao lato

sensu, quer de urbanizao, embora estas, se integradas no mbito de
um loteamento, possam ter efeitos sobre a eficcia da respectiva licena ou admisso de comunicao prvia).
No que concerne a estas ltimas, determina a lei que, a licena ou admisso de comunicao prvia caducam quando:
as obras respectivas no forem iniciadas no prazo de nove
meses desde a data da emisso do alvar (ou, nos casos de silncio, da
data do pagamento das taxas, do seu depsito ou da garantia de pagamento) (249);
se as obras estiverem suspensas por perodo superior a seis
meses, salvo se a suspenso decorrer de facto no imputvel ao titular
da licena ou da admisso de comunicao prvia;
se as obras estiverem abandonadas por perodo superior a
seis meses; ou
se as obras no forem concludas no prazo fixado na licena
ou comunicao prvia ou suas prorrogaes, contados da emisso do
respectivo alvar ou do prazo previsto no n. 1 do artigo 36..
Tem havido alguma dificuldade em enquadrar juridicamente as
caducidades aqui referidas, na medida em que, sendo este um instituto que nasceu no ordenamento jurdico civilstico, a sua importao
para o direito administrativo no isenta de dvidas. Desde logo porque, em especial no direito administrativo, a mesma assume contornos
muito heterogneos, falando-se de uma caducidade preclusiva distinta
de uma caducidade-sano ou por incumprimento. Ou seja, ao lado da
caducidade em sentido estrito em que o direito se extingue pelo seu
no exerccio no prazo fixado , fala-se em caducidade-sano para
designar situaes de perda de direitos por incumprimento de deveres
ou de nus no contexto de uma relao duradoura entre a Administrao e um particular. Neste caso, a noo de sano deve ser entendida
em sentido amplo, como toda a reaco desfavorvel da Administrao
infraco pelos particulares de normas ou de actos administrativos.
(249) Neste caso, e quando em causa estejam operaes sujeitas a comunicao prvia,
o prazo de nove meses colide com o de um ano previsto no n. 2 do mesmo artigo, pelo que,
quando ambos forem potencialmente aplicveis, se deve optar pelo prazo mais lato para retirar
consequncias ligadas caducidade do acto.
251
Efectivamente, em muitas situaes, a designada caducidade-sano

no visa punir o particular que no cumpriu o dever, mas a satisfao
directa do interesse pblico especfico, perturbado com a infraco,
tendo a medida repressiva por objectivo garantir a tutela directa da
relao jurdica estabelecida com a Administrao.
Independentemente do conceito de sano que esteja em causa na
caducidade por incumprimento, o seu reconhecimento tem a vantagem
de acentuar que esta se distingue da caducidade preclusiva, designadamente para efeitos da diferenciao do respectivo regime jurdico.
Ora, no mbito dos licenciamentos urbansticos, a caducidade
que a est em causa no , em regra, a caducidade preclusiva j que no
lhe est associado, na maior parte das vezes, nenhum interesse pblico
em que o direito tenha de ser exercido num determinado prazo, sob
pena de no o poder mais ser, acentuando-se, at, pelo contrrio, que o
que a est em causa a necessidade de as operaes urbansticas serem
efectivamente realizadas (designadamente, os artigos 84. e 85.).
No menos relevante o facto de a Administrao dispor de
maior ou menor margem de liberdade de apreciao e valorao quanto verificao ou no de algumas causas de caducidade, designadamente a aferio da existncia ou inexistncia de causa imputvel ao
particular.
Pode dizer-se que, no sendo a licena ou admisso de comunicao prvia emitida no interesse exclusivo do respectivo titular, mas
tambm no interesse da colectividade, a caducidade tem como objectivo sancionar a inrcia do promotor, com vista a evitar que se prolonguem no tempo situaes de pendncia contrrias ao interesse geral
urbanstico. Mas, mais do que sancionar este, pretende garantir-se o
interesse pblico dominante de que a operao urbanstica seja efectivamente realizada (ver, em especial, a necessidade de que as obras de
urbanizao se concretizem efectivamente de modo a assegurar que as
parcelas colocadas pelo loteador disposio dos adquirentes de lotes
para construo estejam dotadas de todas as infra-estruturas urbansticas necessrias e a garantir o bem-estar e a qualidade de vida dos
futuros adquirentes e residentes).
A finalidade da caducidade no , assim, a de impedir que as
obras se realizem, visando antes incentivar e obrigar o promotor do
loteamento a cumprir as condies fixadas, ou seja, a realizar as obras
252
de urbanizao. Compreende-se, deste modo, que as cmaras municipais disponham do poder de gerir, com certa margem de liberdade, as
situaes de caducidade analisadas.
Por isso, qualquer deciso que se pronuncie concretamente pela
caducidade da licena ou admisso de comunicao prvia, no pode
limitar-se a verificar o decurso do prazo fixado para o exerccio de
faculdades inerentes ao respectivo ttulo ou para o cumprimento de
determinadas condies ou deveres, devendo ainda avaliar, entre outros factores, as causas do no cumprimento imposto, no contexto da
situao concreta, e considerar se, para a consecuo do interesse pblico, a melhor soluo a extino do ttulo, a sua reabilitao ou a
prorrogao do prazo.
Significa, isto, pelas razes apontadas, que a caducidade no
opera de forma automtica, tendo, antes, de ser declarada no mbito de
um procedimento que garanta a audincia do interessado.
Ora, parecendo ir ao encontro destas teses, determina o n. 5 do
artigo 71. que as caducidades previstas no presente artigo so declaradas pela cmara municipal, com audincia prvia do interessado,
confirmando-se a natureza sancionatria desta caducidade.
Na verdade, no que concerne natureza jurdica da declarao
de caducidade, estando aqui em causa uma caducidade-sano ou por
incumprimento, esta supe, alm da verificao de um pressuposto objectivo, traduzido no decurso de um prazo, a conduta do destinatrio
do acto ou titular do direito. Da afirmar-se que a caducidade no
produz efeitos imediatos (ex lege), ou seja, no uma manifestao automtica de eficcia legal, mas um efeito que se faz valer ex voluntate
da Administrao (250).
Tal declarao tem, nestes domnios, natureza constitutiva e no
meramente declarativa, tendo em considerao a margem de discricionariedade de que dispe a Administrao na apreciao da caducidade,
isto porque vrias das causas de caducidade necessitam de ser compro-
(250) Fernanda M as, A caducidade por incumprimento e a natureza dos prazos na

atribuio da utilidade turstica, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 48 (Novembro/Dezembro de 2004). No mesmo sentido, cfr. o Parecer n. 40/94-complementar do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica, de 26 de Setembro de 2002 (publicado no Dirio
da Repblica, II.a Srie, n. 11, de 14 de Janeiro de 2003).
253
vadas ou qualificadas juridicamente para averiguar se correspondem

ou no ao estabelecido no acto.
Para alguma doutrina, a declarao de caducidade apenas ter
carcter obrigatrio nas situaes em que o poder administrativo em
causa seja vinculado (v.g., no que concerne ao cumprimento das normas relativas a prazos mximos de prorrogao ou nas situaes em
que tendo decorrido o prazo, no existam motivos de relevante interesse pblico que possam fundamentar a manuteno da licena). Quanto
a esta hiptese particular, afirma-se que decorridos os prazos mximos fixados e no podendo a Administrao prorrog-los, podemos
dizer que a licena ou autorizao caducam por razes estritamente
ligadas necessidade de pr cobro ao estado de pendncia gerador
de incerteza e instabilidade jurdicas (caducidade preclusiva). Nestes
casos, ainda que no se prescinda da emisso de uma pronncia administrativa a declarar a caducidade (), tal declarao tem eficcia
meramente declarativa (251). Deve, contudo, ser ponderado se, mesmo
nestas situaes, no existiro reais razes de interesse pblico que
permitam a manuteno dos efeitos da licena em detrimento da declarao da caducidade (o que pode ocorrer quando, na fase da audincia
prvia, o promotor comprove pretender e estar em condies de concluir as obras).
Caso a licena ou admisso de comunicao prvia tenham caducado, pode ainda o seu titular requerer novo licenciamento ou comunicao prvia, que segue os termos e se submete s regras em vigor
data do novo procedimento, no obstante poderem ser utilizados no
novo processo os elementos que instruram o processo anterior, nos
termos referidos no artigo 72., n. 2. Por seu turno, tambm o artigo
88. admite a concesso de uma licena especial para obras inacabadas,
ou a apresentao de comunicao prvia para o mesmo efeito, quando
as obras j tenham atingido um estado avanado de execuo, nas hipteses em que licena ou a comunicao prvia tenham caducado.
Refira-se, por fim, que legislador admite, como exerccio de
ponderao de interesses, que se excluam da declarao de caduci-
(251) Neste sentido, pronuncia-se Fernanda M as, A caducidade por incumprimento

e a natureza dos prazos na atribuio da utilidade turstica, cit., p. 9.
254
dade os lotes para os quais tenha j sido aprovado um licenciamento

ou apresentada uma comunicao prvia (pensamos que o legislador
pretendeu aqui referir-se admisso desta comunicao, porque s
com esse momento se estabilizaram os efeitos jurdicos pretendidos
inicialmente no mbito do loteamento). Esta soluo legal coloca no
entanto a questo de apenas se poderem manter ou concretizar os lotes
isolados relativamente aos quais tais requisitos estejam preenchidos, e
no as parcelas comuns ou pblicas a eles afectas, o que pode levar
existncia de verdadeiras ilhas urbanas no meio do nada. Nestes casos,
pensamos que o municpio deve poder declarar parcialmente a caducidade ressalvando as parcelas ligadas quele lote, para assegurar uma
sua funcionalidade urbana.
5. Medidas de tutela da legalidade
5.1. Embargo
O presidente da cmara municipal pode embargar as obras de urbanizao, de edificao ou de demolio, bem como quaisquer trabalhos de remodelao de terrenos quando estejam a ser executados sem
a necessria licena ou admisso de comunicao prvia; estejam em
desconformidade com o respectivo projecto ou com as condies do
licenciamento ou comunicao prvia ou em violao de normas legais
e regulamentares aplicveis. Quando se trate de embargo determinado
pelos dois ltimos motivos indicados, o presidente da cmara municipal
pode ainda, quando for caso disso, ordenar a realizao de trabalhos de
correco ou alterao da obra fixando um prazo para o efeito, tendo
em conta a natureza e o grau de complexidade dos mesmos. Decorrido
este prazo sem que os trabalhos se encontrem realizados, a obra permanece embargada at deciso final definitiva sobre a situao jurdica.
Tratando-se de obras de urbanizao ou de outras obras indispensveis
para assegurar a proteco de interesses de terceiros ou o correcto ordenamento urbano, a cmara municipal pode promover a realizao de
trabalhos de correco ou alterao por conta do titular da licena ou
autorizao (artigos 102., n. 1, e 105.).
As regras procedimentais aplicveis concretizao do embargo
esto fixadas nos n.os 2 a 8 do artigo 102..
255
O embargo determina a suspenso imediata, no todo ou em parte

(consoante se trate de embargo total ou de embargo parcial) dos trabalhos de execuo da obra. Tratando-se de obras licenciadas ou objecto
de comunicao prvia, o embargo determina igualmente a suspenso da eficcia da respectiva licena ou autorizao, bem como, no
caso das obras de urbanizao, da autorizao de loteamento a que as
mesmas respeitam. O embargo determina tambm a obrigatoriedade
de suspenso do fornecimento de energia elctrica, gs e gua s obras
embargadas, devendo para o efeito ser notificadas do acto que determinou o embargo as entidades responsveis por tal fornecimento.
Mesmo que se trate de embargo parcial, ele tem como efeito a
suspenso do prazo que estiver fixado para a execuo das obras no
respectivo alvar de licena ou de autorizao.
O embargo apenas uma medida de tutela da legalidade de carcter provisrio compreendendo-se, assim, que caduque logo que seja
proferida a deciso que defina a situao jurdica da obra com carcter definitivo. Tambm por se tratar de um acto provisrio, o embargo
deve ser determinado por um prazo fixado para o efeito sendo o mesmo
de seis meses prorrogvel por uma nica vez por igual perodo, na falta
de fixao expressa desse prazo (artigo 104., n.os 1 e 2).
5.2. Demolio da obra e reposio do terreno
O presidente da cmara pode, quando for caso disso, promover
a demolio total ou parcial da obra ou a reposio do terreno nas condies em que este se encontrava antes do incio das obras e dos trabalhos, fixando um prazo para o efeito (n. 1 do artigo 106.).
A demolio deve funcionar, no entanto, como ultima ratio, na
medida em que ela pode ser evitada se a obra for susceptvel de ser
licenciada ou autorizada, ou se for possvel assegurar a sua conformidade com as disposies legais e regulamentares que lhe so aplicveis,
mediante a realizao de trabalhos de correco ou de alterao (n. 2
do artigo 106.).
Sobre o procedimento a seguir para a determinao da ordem de
demolio (designadamente a audincia prvia dos interessados), vide
n. 3 do artigo 106..
Em caso de incumprimento, deve proceder-se execuo coerciva da ordem de demolio ou da realizao dos trabalhos de correco
256
ou de alterao, que devem, em todo o caso, ser realizados dentro do

mesmo prazo concedido ao seu destinatrio. A execuo coerciva pode
ser realizada por administrao directa ou em regime de empreitada,
nos termos do n. 9 do artigo 107.. As despesas realizadas com a execuo coerciva so da conta do infractor (artigo 108.).
5.3. Cessao de utilizao de edifcios
A cessao da utilizao de edifcios ou suas fraces autnomas determinada quando estes estejam a ser afectos a fim diverso do
previsto no alvar. Em caso de incumprimento, a cmara municipal poder determinar o despejo administrativo. Este dever, no entanto, ser
sobrestado quando, tratando-se de edifcio ou sua fraco que estejam
a ser utilizados para habitao, o ocupante mostre, por atestado mdico, que a execuo do mesmo pe em risco de vida, por razes de sade
aguda, a pessoa que se encontre no local. Neste caso, o despejo apenas
poder prosseguir depois de a cmara municipal ter providenciado pelo
realojamento da pessoa em questo, a expensas do responsvel pela
utilizao indevida.
257
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264
ndice
Nota da Autora................................................................................
Siglas...............................................................................................
Parte I A Planificao Urbanstica..........................................

.....1. Os planos territoriais no contexto geral da
..... planificao administrativa..................................................
.....2. A Lei de Bases da Poltica de Ordenamento
..... do Territrio e de Urbanismo (LBPOTU): o sistema
..... de gesto territorial...............................................................
..... 2.1. A tipicidade dos instrumentos de gesto territorial......
..... 2.2. A classificao dos planos.............................................
.....
2.2.1. Os critrios de classificao da
.....
LBPOTU e do RJIGT.........................................
.....
2.2.1.1. mbito dos interesses prosseguidos.......
.....
2.2.1.2. Eficcia das respectivas normas.............
.....
2.2.2. Outros critrios de classificao.........................
.....
2.2.2.1. mbito territorial de aplicao...............
.....
2.2.2.2. A finalidade dos instrumentos
.....
de planeamento.......................................
.....
2.2.2.3. O grau analtico das suas disposies....
.....3. Breve estudo dos instrumentos de gesto territorial............
..... 3.1. O Programa Nacional da Poltica de
..... Ordenamento do Territrio (PNPOT)............................
..... 3.1.1. Noo.....................................................................
..... 3.1.2. mbito territorial..................................................
..... 3.1.3. Objectivos..............................................................
..... 3.1.4. Contedo material.................................................
..... 3.1.5. Contedo documental...........................................
..... 3.1.6. Elaborao.............................................................
..... 3.1.7. Eficcia jurdica.....................................................
..... 3.1.8. Situao actual......................................................
..... 3.2. Os planos sectoriais.......................................................
7
9
11
11
15
15
15
16
17
17
19
20
20
21
21
21
21
21
22
23
23
23
25
265
..... 3.2.1. Noo....................................................................

..... 3.2.2. mbito territorial.................................................
..... 3.2.3. Contedo...............................................................
..... 3.2.4. Elaborao............................................................
..... 3.2.5. Eficcia jurdica....................................................
..... 3.2.6. Os planos sectoriais na prtica.............................
..... 3.3. Planos Especiais de Ordenamento do Territrio...........
..... 3.3.1. Noo e tipos.........................................................
..... 3.3.2. rea territorial......................................................
..... 3.3.3. Objectivos.............................................................
..... 3.3.6. Elaborao............................................................
..... 3.3.7. Eficcia jurdica....................................................
..... 3.3.8. A situao actual dos planos especiais
.....
de ordenamento do territrio.................................
..... 3.4. Planos Regionais de Ordenamento
..... do Territrio (PROT)......................................................
..... 3.4.1. Noo....................................................................
..... 3.4.3. Objectivos.............................................................
..... 3.4.4. Contedo material e documental..........................
..... 3.4.5. Elaborao............................................................
..... 3.4.6. Eficcia jurdica....................................................
..... 3.4.7. Ponto da situao...................................................
..... 3.5. Os Planos Intermunicipais de Ordenamento
.....
do Territrio...................................................................
..... 3.5.1. Noo....................................................................
..... 3.5.3. Objectivos.............................................................
..... 3.5.4. Contedo material e documental..........................
..... 3.5.5. Elaborao............................................................
..... 3.5.6. Eficcia jurdica....................................................
..... 3.5.7. Situao actual quanto aos
.....
Planos Intermunicipais..........................................
..... 3.6. Planos Municipais de Ordenamento
.....
do Territrio...................................................................
266
25
27
27
27
28
28
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30
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39
40
41
41
41
41
41
42
43
43
43
..... 3.6.1. Noo e tipos.........................................................

..... 3.6.2. mbito espacial....................................................
..... 3.6.3. As funes dos planos municipais
..... de ordenamento do territrio................................
..... 3.6.6. Elaborao............................................................
..... a) A tramitao procedimental.............................
..... b) A ratificao governamental
.....
dos planos municipais.......................................
..... 3.6.7. Eficcia jurdica....................................................
..... 3.6.8. Situao actual dos PMOT...................................
.....4. Relao entre os instrumentos de gesto territorial.............
..... 4.1. Os princpios de relacionamento entre planos...............
..... 4.2. Do relacionamento entre planos
.....
antes da LBPOTU.........................................................
..... 4.3. Do relacionamento entre planos
.....
aps a LBPOTU............................................................
..... 4.3.1. Relaes com o PNOPT........................................
..... 4.3.2. Relaes entre planos sectoriais,
..... planos especiais e planos regionais......................
..... 4.3.3. Relao dos planos de mbito
..... municipal com os outros instrumentos
..... de gesto territorial..............................................
..... a) Os planos municipais de ordenamento
.....
do territrio......................................................
..... b) Os planos intermunicipais...............................
..... 4.3.4. Concluso..............................................................
.....5. Da perequao de benefcios e encargos
..... decorrentes dos planos..........................................................
.....6. Apreciao global do sistema de gesto territorial..............
..... 6.1. O sistema institudo pela LBPOTU e pelo RJIGT.........
..... 6.2. A avaliao do sistema..................................................
..... 6.3. A evoluo mais recente do sistema..............................
..... 6.4. O que repensar no sistema: alguns tpicos
.....
de reflexo.....................................................................
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85
267
Parte II A Gesto urbanstica..................................................
87
Captulo I Gesto urbanstica sem planos, com planos,

..... mas sem os contrariar e como execuo
..... de planos...................................................................
.....1. Noo e lgicas distintas de gesto urbanstica...................
.....2. Os instrumentos de gesto urbanstica.................................
89
89
91
Captulo II A gesto urbanstica e execuo

.....
sistemtica de planos..............................................
.....1. Os planos de pormenor e as unidades de execuo..............
.....2. Admissibilidade de execuo assistemtica?.......................
.....3. A rea relativamente qual podem ser delimitadas
..... unidades de execuo...........................................................
.....4. Objecto da discusso pblica na delimitao
..... da unidade de execuo........................................................
.....5. O reparcelamento como instrumento de execuo
..... sistemtica: remisso............................................................
Captulo III As expropriaes por utilidade pblica................
.....1. Conceito de Expropriao.....................................................
.....2. Objecto da expropriao.......................................................
.....3. Pressupostos de legitimidade da expropriao por
..... utilidade pblica...................................................................
..... 3.1. Princpio da legalidade...................................................
..... 3.2. Princpio da utilidade pblica........................................
..... 3.3. Princpio da proporcionalidade em sentido
..... amplo ou princpio da proibio do excesso..............
..... 3.4. Indemnizao.................................................................
.....4. O procedimento expropriativo: linhas gerais.......................
..... 4.1. O procedimento administrativo.....................................
..... 4.1.1. Pr-Procedimento expropriativo...........................
.....
a) A resoluo de expropriar..............................
.....
b) A tentativa de aquisio do bem pela via
.....
do direito privado...............................................
..... 4.1.2. Subprocedimento administrativo..........................
..... 4.1.3. Processo judicial...................................................
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126
.....5. As principais garantias dos particulares face

..... expropriao.......................................................................
..... 5.1. Caducidade do acto de declarao
..... de utilidade pblica........................................................
..... 5.2. O direito de reverso......................................................
..... 5.3. A indemnizao.............................................................
..... 5.3.1. A justa indemnizao na Constituio
.....
da Repblica Portuguesa (CRP)............................
..... 5.3.2. A justa indemnizao no Cdigo
.....
das Expropriaes................................................
..... 5.3.3. A natureza jurdica da indemnizao...................
..... 5.3.4. A garantia do pagamento da indemnizao.........
..... 5.3.5. Momento do pagamento da indemnizao...........
..... 5.3.6. Formas de pagamento da indemnizao..............
..... 5.3.7. Quem deve pagar e a quem deve ser paga
.....
a indemnizao?....................................................
..... 5.3.8. A indemnizao por expropriao acessria
.....
ao plano e a perequao de benefcio
..... e encargos.............................................................
Capitulo IV Regime Jurdico da Urbanizao e Edificao.....
A. A histria do diploma e a respectiva entrada em vigor.........
B. As questes Procedimentais do RJUE: procedimentos
e actos de controlo....................................................................
.....1. A evoluo dos tipos de procedimento de controlo
..... preventivo at 2007...............................................................
.....2. Os procedimentos de controlo preventivo
..... na Lei n. 60/2007.................................................................
..... a) A redelimitao do mbito dos procedimentos................
..... b) O mbito de aplicao dos procedimentos
.....
de controlo preventivo......................................................
..... ) O mbito de aplicao das autorizaes......................
..... ) mbito das comunicaes prvias...............................
..... ) mbito do procedimento de licenciamento..................
..... c) As isenes de controlo....................................................
.....3. A tramitao procedimental.................................................
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..... 3.1. A tramitao comum aos vrios procedimentos............

..... 3.2. Algumas especificidades do procedimento
..... de licenciamento.............................................................
..... 3.3. Especificidades das comunicaes prvias...................
..... 3.4. Especificidades das autorizaes..................................
..... 3.5. Os ttulos dos actos de gesto urbanstica.....................
.....4. O procedimento de informao prvia.................................
.....5. As caractersticas dos actos de controlo
..... preventivo (em especial dos licenciamento).........................
..... 5.1. Carcter real...................................................................
..... 5.2. Submisso exclusiva a regras de direito
..... do urbanismo........................................................................
..... 5.3. Carcter federador.........................................................
..... 5.4. Irrevogabilidade.............................................................
..... 5.5. Carcter vinculado.........................................................
C. Operaes urbansticas e respectivo regime material..............
I. Algumas questes especficas das operaes
de loteamento urbano e obras de urbanizao...........................
.....1. A evoluo legislativa do regime
..... dos loteamentos urbanos.......................................................
.....2. Conceito de loteamentos urbanos.........................................
..... a) Evoluo do conceito: da diviso
.....
transformao fundiria................................................
..... b) O loteamento em sentido estrito.......................................
..... c) Loteamentos urbanos versus conjuntos imobilirios.......
..... d) O reparcelamento urbano.................................................
.....3. Conceito de obras de urbanizao........................................
.....4. Dos efeitos das operaes de loteamento
..... (com ou sem obras de urbanizao)
..... no mercado imobilirio.........................................................
II. Algumas questes especficas referentes s obras
.....de edificao.............................................................................
.....1. Noo . ............................................................................
.....2. O projecto de arquitectura e respectiva aprovao
..... como o momento central do procedimento
..... de controlo preventivo das obras de edificao....................
.....3. O regime da garantia do existente........................................
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238
III. Alguns aspectos comuns s vrias operaes

..... urbansticas, independentemente dos procedimentos
..... a que esto sujeitos..................................................................
.....1. Obrigaes e nus do requerente ou promotor
..... de operaes de loteamento, obras de urbanizao
..... e obras de edificao...........................................................
.....2. Direitos dos promotores das operaes urbansticas...........
..... a) Direito informao........................................................
..... b) Fixao de prazos para a emisso de pareceres
.....
e para a tomada de decises............................................
..... c) Silncio da Administrao (artigo 111.).........................
..... d) Impugnaes administrativas.........................................
..... e) Promoo de consultas....................................................
..... f) Fixao taxativa dos fundamentos de indeferimento......
..... g) Direito de reverso das parcelas cedidas........................
.....3. Validade/invalidade dos actos urbansticos.........................
.....4. Caducidades urbanstica......................................................
.....5. Medidas de tutela da legalidade..........................................
..... 5.1. Embargo........................................................................
..... 5.2. Demolio da obra e reposio do terreno...................
..... 5.3. Cessao de utilizao de edifcios..............................
Bibliografia
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244
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. ............................................................................ 258
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Em maro de 2010 publicamos, pelo CEJUR, na coleo de DIREITO REGIONAL E

LOCAL MONOGRAFIAS, o livro Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto.

Fernanda Paula Oliveira

A. A histria do diploma e a respectiva entrada em vigor

Fernanda Paula Oliveira

2. Os procedimentos de controlo preventivo na Lei n.

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

b) O mbito de aplicao dos procedimentos de controlo preventivo

Fernanda Paula Oliveira

reconstruo sem preservao de fachadas [alnea e) do n. 2 do artigo

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

antecedidas de informao prvia favorvel emitida nos termos do n.

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

No que concerne s obras de construo, de alterao ou de

cujo alvar no contenha todas as especificaes referidas na alnea e) do n. 1 do artigo 77.

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

Fernanda Paula Oliveira

6.-A, por remisso da alnea c) do n. 1 do artigo 6.], isto , obras de

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

sultem duas parcelas confrontantes com arruamentos pblicos e, tendo

(158) O Decreto-Lei n. 26/2010 veio resolver as dvidas que se suscitavam acerca do n.

Fernanda Paula Oliveira

e demolio promovidas pelos concessionrios de obras ou servios

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

sempre que seja o municpio a promov-las, no ter de recorrer aos

Fernanda Paula Oliveira

comunicao prvia e que as mesmas no se encontram excludas das

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

a este procedimento daquelas disposies gerais apenas feita quando

Fernanda Paula Oliveira

b) O artigo 9. regula a fase procedimental correspondente

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

tomada de deciso sobre o seu objecto.

Fernanda Paula Oliveira

o liminar quando da anlise dos elementos instrutrios resultar que o

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

Fernanda Paula Oliveira

mentao do artigo 19. o disposto em legislao especial, o artigo

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

veis s consultas externas quer sejam solicitadas no mbito do prprio

Fernanda Paula Oliveira

rica) ou indirecta do Estado, do sector empresarial do Estado bem

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

Uma questo que se pode colocar a de saber se o parecer da

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

divergentes, convoque a conferncia decisria. Esta a nica forma de

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

apenas podem ser indeferidos nas situaes expressamente previstas

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

Fernanda Paula Oliveira

Direito do Urbanismo. Do Planeamento Gesto Parte II

designa de rejeio (171), o qual deve, necessariamente, ser expresso e

Fernanda Paula Oliveira

3.4. Especificidades das autorizaes

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