Table des matières

Résumé
Chapitre 1 Qu’entendons-nous par cohésion?
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion:
tendances récentes
2.1 Revenu et emploi
2.2 La cohésion sociale
2.3 Autres dimensions de la cohésion:
qualité de vie et citoyenneté européenne

Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion:

vue d’ensemble
3.1 Introduction: l’affaiblissement de la cohésion interne
3.2 Les politiques macro-économiques
3.3 Réformes structurelles et politiques fondées sur la dépense
3.4 La redistribution
3.5 Quelques remarques pour conclure

Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

4.1 Politiques agricole et de la pêche
4.2 Le marché unique et les politiques de promotion de la compétitivité
4.3 Les politiques des réseaux
4.4 Les politiques liées à la qualité de vie
4.5 Quelques remarques pour conclure

Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion:

une responsabilité partagée
5.1 Introduction
5.2 Nature et objet de l’aide communautaire
5.3 Une décennie de réalisations
5.4 Le système de gestion: une force de changement

Chapitre 6 Perspectives
6.1 Le besoin permanent de politiques européennes de cohésion
6.2 Accroître l’efficacité
6.3 Les défis à relever

3
 Table des matières

Chapitre 7 Conclusions
Annexe statistique
Sources et méthodes

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Résumé
Conformément aux dispositions du Traité sur l’Union
européenne (article 130b), la Commission présente
son premier rapport sur la cohésion « sur les progrès
accomplis dans la réalisation de la cohésion économi-
que et sociale et sur la façon dont les divers moyens
prévus au présent article y ont contribué ». Ce rapport
a pour objet de répondre à quatre grandes questions:
– les disparités économiques et sociales entre
Etats membres, régions et groupes sociaux se
sont-elles réduites au fil du temps, conduisant à
« un développement harmonieux de l’ensemble »
de l’Union?
– quels ont été à cet égard le rôle joué par les politi-
ques des Etats membres et leur contribution?
– comment les politiques de l’Union autres que struc-
turelles ont-elles réagi à l’obligation, formulée dans
le Traité, de tenir compte des objectifs de cohésion?
– quels ont été les effets des politiques structurelles de
l’Union?
Ce faisant, le présent rapport cherche à en tirer les
conséquences pour la poursuite de ces politiques au
niveau des Etats membres et de l’Union.
Convergence économique et sociale
Au cours de la dernière décennie, la croissance écono-
mique dans l’Union s’est faite au rythme annuel d’un peu
plus de 2%, tandis que l’emploi s’est accru de 0,5% par
an. Quelque 7 millions d’emplois ont été créés en termes
nets depuis 1983.
Les disparités de revenu par habitant entre les Etats
membres se sont fortement réduites au cours de la
même période. Ceci résulte dans une large mesure du
rattrapage des pays dits de la cohésion — Espagne,
Portugal, Grèce et Irlande — dont le revenu par habitant
est passé de 66% à 74% de la moyenne communautaire.
Les résultats les plus remarquables ont été obtenus par
l’Irlande avec un taux annuel de croissance de 4,5%
entre 1983 et 1995, suivie par l’Espagne avec 3% et le
Portugal avec 2,6%. D’un autre côté, la Suède et la
Finlande ont perdu du terrain par rapport aux autres
pays.
En ce qui concerne l’emploi, les faits dans l’Union sont
plus mitigés. Dans le pays où la croissance économique
a été la plus élevée, l’Irlande, l’emploi s’est accru de
0,2% seulement au cours de la période 1983–1993,
même si plus récemment il s’est accéléré. Des taux de
croissance similaires ont été enregistrés dans beau-
coup d’autres Etats membres tandis que la profonde
récession en Finlande et en Suède a conduit à un déclin,
en termes absolus, de l’emploi. Des pays tels que les
Pays-Bas, l’Allemagne, la Grèce et l’Espagne sont par-
venus à créer des emplois à un rythme plus élevé que
la moyenne.
Au Portugal, en Belgique, dans la partie occidentale de
l’Allemagne, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, les
emplois créés, quoique en nombre variable, ont été
insuffisants pour réduire le taux de chômage. Dans la
plupart des autres pays, les taux de chômage se sont
accrus. Cet accroissement a été le plus spectaculaire
en Finlande et en Suède mais également dans deux des
quatre pays de la cohésion, l’Espagne et la Grèce. En
Espagne, plus d’un actif sur cinq est actuellement en
situation de chômage.
Les disparités de revenu entre les régions de l’Union
sont restées largement inchangées au cours du temps:
les vingt-cinq régions les mieux placées ont amélioré
marginalement leur situation de 140 à 142% de la
moyenne de l’Union tandis que le revenu par habitant a
augmenté dans les vingt-cinq régions les moins bien
placées, passant de 53 à 55%. Néanmoins, les régions
les plus pauvres — « d’Objectif 1 » — constituent un
groupe dont le niveau moyen de revenu par habitant
s’est amélioré de 2,5 points de pourcentage, passant de
64,6 à 67,2% de la moyenne de l’Union.
Au cours de la dernière décennie, les disparités régio-
nales de revenu se sont accrues à l’intérieur de tous les
Etats membres dans lesquels celles-ci peuvent être
mesurées, à l’exception des Pays-Bas. De même, les
différences régionales en matière de taux de chômage
ont également augmenté à l’intérieur de beaucoup
d’Etats membres, à l’exception notable du Royaume-
5

Uni. En France, en Allemagne (partie ouest) et dans
d’autres pays ceci est allé de pair avec une répartition
plus inégale du revenu entre les personnes et une
diminution de la part des salaires dans le revenu total.
Dans l’ensemble de l’Union, l’amplitude des différences
en matière de chômage s’est fortement élargie. Tandis
qu’au cours des dix années 1983 à 1993, les vingt-cinq
régions bénéficiant des taux de chômage les plus fai-
bles ont été en mesure de réduire leur taux de chômage
moyen de 4,8 à 4,6%, une détérioration prononcée s’est
poursuivie dans les vingt-cinq régions confrontées aux
taux les plus élevés, le taux de chômage passant de
17,2 à 22,4%.
De plus, le chômage tente à produire ses effets les plus
dommageables sur les groupes sociaux les plus faibles.
Quelque 5 millions de jeunes, soit 21% de la totalité des
jeunes Européens, n’ont pas de travail. La proportion
des femmes ayant un emploi rémunéré s’est accrue
fortement, en raison de l’expansion des emplois dans
les services et du travail à temps partiel. Par contre, le
taux de chômage des femmes demeure, avec 12,5%,
considérablement plus élevé que celui des hommes,
égal à 9,5%.
Les personnes sans qualification sont particulière-
ment exposées au chômage de longue durée. Près
de la moitié (49%) des chômeurs sont sans emploi
depuis plus d’un an. Suite à cela, il n’est pas surpre-
nant que beaucoup de personnes vivent actuelle-
ment en-dessous du seuil de pauvreté. Dans
plusieurs Etats membres, leur nombre est en aug-
mentation. La croissance de la pauvreté semble
avoir été plus prononcée au Royaume-Uni, en Italie
et en France.
Clairement, les tendances socio-économiques ne
sont pas les seuls déterminants de la qualité de la
vie des citoyens de l’Union. La préservation de la
paix et le respect des droits fondamentaux sont une
réalité même s’ils sont généralement considérés
comme des droits définitivement acquis. Néan-
moins, ils constituent une base essentielle pour as-
surer la réussite des efforts visant à promouvoir un
développement harmonieux.
Des années de travail sur les indicateurs mesurant la
qualité de la vie dans un sens large, et les réflexions plus
récentes au sein de l’Union visant au « verdissement »
des comptes nationaux, ont permis d’identifier les limi-
tations des mesures conventionnelles du revenu tel que
le PIB. Toutefois, il n’existe pas encore d’autre variable
opérationnelle. Surmonter ces limites permettrait de
tenir dûment compte des effets de l’environnement et
d’une manière plus large du développement économi-
que durable.
6
Résumé
Rôle et résultats
des politiques des Etats membres
Les politiques des Etats membres constituent les
principaux instruments de l’Union pour atteindre les
objectifs de cohésion. En ce sens, « la solidarité
dans l’Union commence chez soi ». De plus, les
Etats membres disposent des moyens de le faire.
Les dépenses publiques représentent de 40% à
60% du PIB national, alors que le budget de la
Communauté ne se monte qu’à 1,2% du PIB de
l’Union.
Les politiques macro-économiques poursuivies par
les Etats membres pour renforcer la cohésion sont
généralement allées dans la bonne direction. Elles
ont permis d’aboutir à des progrès significatifs en
matière de convergence nominale. L’inflation est
tombée à son plus bas niveau depuis les trente
dernières années. Au Portugal, en Espagne, en Italie
et en Grèce, l’inflation a diminué mais demeure
supérieure à la moyenne communautaire. Les taux
d’intérêt ont également chuté et les différences entre
les Etats membres se sont réduites, améliorant de
ce fait le climat général pour l’investissement et la
croissance. Les déficits et la dette cumulée des
autorités publiques restent toutefois une importante
source de préoccupation. Pendant les dix dernières
années, les charges du service de la dette ont dé-
passé de 1,2 points de pourcentage la croissance
du PIB, et en Grèce, en Italie et en Finlande les
évolutions ont été encore plus critiques.
Dans les Etats membres, les dépenses publiques et les
impôts impliquent des transferts de ressources entre
régions. Une étude, commandée spécialement pour le
présent rapport, portant sur sept pays (abritant plus de
80% de la population de l’Union) montre que les trans-
ferts nets se montent à 4% du PIB des régions dona-
trices et à 8% du PIB des régions bénéficiaires. Ces
transferts ont un effet significatif sur la cohésion à l’inté-
rieur des Etats membres, réduisant de 20 à 40% les
disparités de revenu par habitant. Une explication ma-
jeure de cet effet redistributif réside dans le fait que les
Etats membres consacrent de l’ordre de 50 à 70% de
leur dépense publique totale à l’éducation, à la santé, à
la sécurité sociale et à l’aide sociale, au logement et à
la culture.
Les dépenses spécifiquement orientées vers l’aide
régionale, les mesures en faveur de l’emploi et celles
en faveur de la R&D représentent entre 6 et 14% du
total. Les dépenses de RDT sont les plus impor-
tantes, par rapport au PIB, dans les pays les plus
prospères et sont concentrées dans les régions les
Résumé
plus riches, à l’intérieur de tous les pays pour les-
quels des données existent.
Dans le domaine des politiques de l’emploi, les Etats
membres ont coordonné leurs actions et se sont
concentrés sur les cinq domaines d’action prioritaires
approuvés lors du Sommet d’Essen en 1994: améliorer
la qualification de la main-d’oeuvre, promouvoir une
croissance à plus forte intensité d’emploi, réduire les
coûts non salariaux, améliorer le fonctionnement du
marché du travail, et aider les personnes les plus dure-
ment touchées par le chômage.
Les politiques régionales mises en oeuvre par les Etats
membres eux-mêmes couvrent quelque 46,7% de la
population de l’Union. Environ la moitié vit dans des
régions classées comme moins développées (au sens
de l’article 92.3.a du Traité). Pour ces régions, les pla-
fonds d’aide sont compris entre 30 et 75% des dé-
penses d’investissement éligibles. Pour les aides
nationales à finalité régionale autorisées au titre de
l’article 92.3.c du Traité, les aides maximum autorisées
varient entre 10 et 30%, et seules la Finlande et la Suède
peuvent aller jusqu’à 35% pour une faible proportion de
leur population.
Ces résultats, en termes de population couverte et d’in-
tensité de l’aide, sont la conséquence des décisions
prises par la Commission au titre des règles de la
concurrence, afin de contrôler la population couverte et
l’intensité des aides appliquées aux régimes d’aides
nationales à finalité régionale.
Si ces différences ont favorisé les régions les moins
développées en leur permettant de rivaliser pour
obtenir de nouveaux investissements, d’un autre
côté, les Etats membres plus riches disposent de
plus de ressources publiques que les pauvres pour
appuyer les nouveaux investissements. De ce fait,
entre 1989 et 1993, les dépenses nationales consa-
crées aux aides régionales, exprimées par habitant,
o nt é té be au co up p l u s f or tes d an s l ’ est de
l’Allemagne et dans le Mezzogiorno en Italie que
dans les autres pays de la cohésion. C’est ainsi que
l’Allemagne et l’Italie effectuaient les deux tiers du
total des dépenses consacrées par les Etats mem-
bres aux aides régionales dans l’Union.
La contribution des
politiques communautaires
En raison de leur spécificité et de leurs objectifs, il y a
de larges différences dans la contribution apportée par
les politiques communautaires à la réalisation des
objectifs de la cohésion. D’importants exemples sont
considérés ci-dessous.
Politique sociale,
éducation et formation permanente
La politique sociale de l’Union favorise par définition le
processus d’intégration et de cohésion. Son impact a
été particulièrement important dans les domaines du
droit du travail, de la santé et de la sécurité sur les lieux
de travail, de la libre circulation des personnes et de
l’égalité des chances entre hommes et femmes. Par
dessus tout et au moyen, par exemple, du dialogue
social, l’Union a agi comme un catalyseur afin de pro-
mouvoir les droits et les valeurs sociaux fondamentaux.
Le soutien à l’éducation et à la formation permanente
joue, avec des moyens certes modestes mais bien
ciblés, un rôle similaire de catalyseur stimulant la libre
circul ati on des personnes , pour accroître la
compétitivité et pour renforcer les opportunités offertes
aux individus.
La politique de l’environnement
En promouvant la notion de développement durable, la
politique de l’environnement est d’une pertinence
directe pour la cohésion. La position de départ des pays
de la cohésion est favorable. La pollution y est moindre
à la fois par rapport à la population et au PIB, compara-
tivement aux Etats membres les plus riches. D’un autre
côté, les dépenses en matière de protection de l’envi-
ronnement y sont moindres que dans les autres parties
de l’Union. Les pays de la cohésion sont confrontés à la
tâche urgente de mettre en oeuvre beaucoup de me-
sures en faveur de l’environnement, telles que la dimi-
nution des émissions des véhicules, les standards de
qualité des carburants, les nitrates et la qualité de l’eau.
Les besoins d’investissement jusqu’à l’année 2005 ont
été estimés à 17 milliards d’ECU pour les quatre pays
pris globalement. Les études des experts arrivent à la
conclusion suivant laquelle les objectifs visés pour l’en-
vironnement peuvent être atteints par l’introduction d’un
ensemble approprié de mesures fiscales, de rede-
vances et de dépenses publiques.
Recherche et développement technologique
La politique de RDT de l’Union cherche à promouvoir la
compétitivité européenne au moyen de l’excellence
scientifique. Ces programmes de RDT ont cherché à
exploiter les potentialités européennes en matière de
technologie et d’innovation. Ceci s’est traduit par une
plus grande concentration des activités de recherche
dans les principaux centres spécialisés situés pour la
plupart dans le Nord, où se trouvent les îlots de RDT, en
nombre limité. Afin de contrecarrer cette concentration,
des efforts ont été entrepris pour intégrer les régions
7

moins favorisées et plus périphériques. Les pro-
grammes de recherche ont aidé à développer les capa-
cités de recherche dans les Etats membres moins
prospères et, en conséquence, leurs instituts se sont
davantage impliqués, renforçant ainsi la base technolo-
gique et scientifique de ces pays et accélérant l’innova-
tion et le développement économique à long terme dans
les régions.
Le marché intérieur et la politique commerciale
La politique dont la portée a été la plus grande dans le
cadre de l’Union pour augmenter la compétitivité est le
programme du marché unique qui a supprimé nombre
d’obstacles aux échanges et créé une économie euro-
péenne effectivement intégrée. La crainte de voir celle-
ci écraser les Etats membres les plus pauvres ne s’est
pas concrétisée dans la pratique. L’Espagne et le
Portugal ont réussi à saisir avec le plus grand succès
les possibilités offertes d’accroître leurs exportations à
destination de leurs partenaires. L’Irlande apparaît aussi
en avoir bénéficié mais l’impact a été marginal pour la
Grèce et le sud de l’Italie.
Un large consensus existe sur les effets positifs du
commerce international sur la croissance et également
sur l’emploi. Mais la réduction des obstacles au
commerce avec l’extérieur doit s’accompagner d’un
ajustement économique interne. Les produits qui béné-
ficient d’une forte protection tarifaire représentent pres-
que la moitié des emplois industriels au Portugal et en
Grèce. Les quatre pays de la cohésion sont globalement
plus vulnérables à la libéralisation des échanges. Tous
ont des déficits commerciaux pour les services, qui
constituent l’un des secteurs qui devraient bénéficier de
la récente libéralisation issue de l’Uruguay Round.
La politique de concurrence
En imposant des règles aux aides d’Etat à finalité régio-
nale, la Commission a un double objectif: assurer que
l’aide est concentrée sur les régions les plus désavan-
tagées et maintenir une différence dans l’intensité de
l’aide entre les régions, afin de permettre aux plus
pauvres de compenser leurs faiblesses structurelles.
Les politiques des réseaux
Il est très difficile d’évaluer les effets nets sur la cohésion des
politiques des transports, des télécommunications et de
l’énergie de l’Union. Dans ces trois domaines, il est probable
que la libéralisation réduira globalement les coûts, renforçant
ainsi la compétitivité et augmentant la croissance et l’emploi.
Les effets sur les régions de la périphérie dépendront large-
ment de l’ampleur de la réduction des coûts de transport ou
de transmission qui en résultera. Dans le domaine des
transports, les pays de la cohésion devraient tirer des avan-
8
Résumé
tages, en termes absolus, des réseaux de transport trans-
européens, mais leur situation relative ne s’améliorera pas
forcément. Dans le domaine des télécommunications, les
services avancés qui sont essentiels pour le développement
de la société de l’information sont moins répandus dans les
régions relativement pauvres à cause d’infrastructures
moins développées. Il existe donc un risque que se creuse
un écart entre riches et pauvres en information, avec des
effets défavorables sur la capacité d’innovation pour l’éco-
nomie dans son ensemble. Les pays de la cohésion ont une
production énergétique intérieure relativement faible. Ils sont
donc bien placés pour bénéficier de la libéralisation de
l’énergie et d’un meilleur accès aux sources d’énergie.
Les politiques agricole et de la pêche
La politique agricole commune (PAC) représente envi-
ron la moitié du budget de la Communauté. Par l’inter-
médiaire d’un soutien direct des agriculteurs au moyen
de subventions et indirect par le biais des prix, elle
engendre une importante redistribution du revenu entre
régions et individus. Sur la base d’estimations réalisées
par des experts, la réforme de 1992 a eu un effet positif
sur la cohésion, davantage de pays de la cohésion
bénéficiant maintenant de transferts nets. Une descrip-
tion détaillée de la situation et des explications possibles
figurent dans le présent rapport.
Dans beaucoup d’Etats membres, il est possible de
discerner un effet positif de la PAC sur la répartition du
revenu entre régions et celui-ci s’est accru avec la
réforme de 1992; mais la configuration d’ensemble des
transferts nets reste très différenciée. Avant la réforme,
des estimations indiquaient que 80% des transferts
allaient aux 20% des exploitations agricoles les plus
rentables. Après la réforme, les écarts se sont réduits
mais pas autant que si les propositions de la
Commission en matière de plafonnement des aides
directes avaient été intégralement acceptées.
Si, comparativement, la pêche est un secteur d’activités
relativement petit employant relativement peu de personnes,
il peut s’avérer très important dans les régions les moins
développées dans lesquelles il n’y a guère d’autres possibi-
lités d’emploi. En soutenant la restructuration de l’industrie
face à des stocks de poisson limités, la politique de la pêche
contribue à accroître la compétitivité et à maintenir les em-
plois à moyen terme dans les régions concernées.
Les effets des politiques
structurelles de l’Union
Les principales caractéristiques des politiques structu-
relles actuelles de l’UE sont résumées dans l’encadré
Résumé

Les politiques structurelles de l’Union — principales caractéristiques

L’Union dispose de six grands instruments financiers pour mettre en oeuvre les
politiques structurelles: le Fonds de développement régional, le Fonds social, la
Section Orientation du FEOGA, l’Instrument financier d’orientation de la pêche, le
Fonds de cohésion et les prêts de la Banque européenne d’investissement (BEI).
Les interventions du Fonds de cohésion et de la BEI sont fondées sur une approche
par projets et reposent sur des règles spécifiques. Les Fonds structurels opèrent
dans un cadre commun fondé sur les principes de base de la concentration, la
programmation, le partenariat et l’additionalité.

Les ressources financières disponibles pour les politiques structurelles de l’Union

ont fortement augmenté, passant de 3,7 milliards d’ECU en 1983 à 18,3 milliards
d’ECU en 1992 et ils devraient atteindre 33 milliards d’ECU en 1999. Pour la période
1994–1999, le montant total tourne autour de 170 milliards d’ECU, ce qui équivaut
à environ un tiers du budget de la Communauté planifié pour cette période et à
0,45% du PIB communautaire. Au cours de la décade 1989–1999, les dépenses
cumulées représenteront 6,5% du PIB annuel de l’Union. Une comparaison dé-
montre clairement leur importance: le Plan Marshal pour l’Europe au lendemain de
la guerre équivalait à 1% du PIB annuel des Etats-Unis et s’élevait en termes
cumulés (1948–1951) à 4% de leur PIB.

Les Fonds structurels sont concentrés sur quatre objectifs de politique régionalisés
qui représentent globalement 85% des financements:

– l’Objectif 1 pour le développement des régions en retard de développement

(environ 70% du total);

– l’Objectif 2 pour l’ajustement des régions les plus affectées par le déclin
industriel (11%);

– l’Objectif 5b pour l’ajustement structurel dans les régions rurales (4%);

– l’Objectif 6 pour l’ajustement des régions à faible densité de population (0,5%).

Trois objectifs ne sont pas spécifiquement régionalisés et s’appliquent à l’ensem-

ble de l’Union. Globalement, ils bénéficient des 15% de financements restants:

– l’Objectif 3 pour les jeunes chômeurs et les chômeurs de longue durée;

– l’Objectif 4 pour l’adaptation des travailleurs aux mutations industrielles;

– l’Objectif 5a pour l’ajustement dans l’agriculture et la pêche.

Sur le total, 90% des financements relèvent de décisions prises à l’initiative des
Etats membres. Pour la période 1994–1999, plus de 300 programmes ont été
approuvés conjointement par les Etats membres et la Commission, dont la moitié
environ pour les régions d’Objectif 1. Environ 9% des financements disponibles
sont réservés pour des Initiatives communautaires, qui impliquent environ 400 pro-
grammes et 13 thèmes différents. Enfin, à peu près 1% des financements est
réservé à l’assistance technique et à des mesures innovantes, dont la plupart
donnent lieu à des décisions de la Commission à la suite d’appels d’offres.

Les politiques structurelles sont ciblées sur trois grands domaines: les infrastruc-
tures, les ressources humaines et l’investissement productif, 30% des finance-
ments allant aux premières (par exemple, des investissements dans les transports,
les télécommunications, l’énergie, l’approvisionnement en eau et la protection de
l’environnement), 30% au renforcement des systèmes d’éducation et de formation
et au soutien des mesures concernant le marché du travail, 40% enfin à l’investis-
sement productif (avec pour principal objectif de développer un environnement
dynamique pour les entreprises et soutenir les systèmes d’aide à l’investissement
dans l’industrie, en particulier en faveur des PME).

9

ci-joint. La réforme des Fonds structurels de 1988 a
fortement accru leurs effets redistributifs en faveur des
Etats membres et des régions les moins prospères. La
principale raison en est la création de l’Objectif 1 qui vise
effectivement à assurer que les ressources sont
concentrées sur les régions dont le PIB par habitant est
le plus faible. Au titre de l’Objectif 2, il n’y a pratiquement
pas d’effet d’égalisation pour la période 1994–1999 au
profit des régions les plus affectées par le déclin indus-
triel. Par la révision des règlements en 1993, moins de
poids fut en effet accordé aux critères d’emploi, compa-
rativement à la période précédente.
Pendant la première période de programmation, 1989–
1993, les disparités de revenu (PIB) par habitant entre
les régions se sont réduites de 3% par l’intermédiaire de
transferts représentant seulement 0,3% du PIB de
l’Union. Pour la période actuelle de programmation,
1994–1999, la réduction devrait être d’environ 5% du
PIB, grâce à un financement correspondant à 0,45% du
PIB de l’Union. L’effet d’égalisation est ainsi égal à
environ dix fois le montant initial des dépenses publi-
ques, ce coefficient multiplicateur étant proche de celui
du « Finanzausgleich » en Allemagne en 1990 et le
double de celui de subventions affectées à des fins
spécifiques aux Etats-Unis.
Le principal objet des transferts opérés par la
Communauté n’est pas de redistribuer le revenu. Ces
transferts visent à renforcer le potentiel productif dans
les régions qui les reçoivent, grâce à un investissement
en capital physique et humain. Les politiques structu-
relles de l’Union ont contribué à réduire fortement les
disparités économiques entre Etats membres les plus
riches et les plus pauvres. Entre 1989 et 1993, les
programmes soutenus par les Fonds structurels ont
augmenté d’un pourcentage estimé à 0,5% par an le
taux de croissance moyen dans les pays de la cohésion.
Ceci a élevé leur taux moyen de croissance annuelle de
1,7 à 2,2%. Etant donné l’augmentation du soutien au
cours de la période actuelle de programmation (1994–
1999), la croissance du PIB pourrait encore, en
moyenne, être supérieure de 0,5% par an. Le nombre
d’emplois créés ou maintenus durant la première
période de programmation est estimé à environ 500 000,
soit 2,5% de l’emploi total.
Dans les régions d’Objectif 1, les politiques structurelles
ont contribué à améliorer globalement les infrastructures
de base et à moderniser la base économique. Les
exemples concrets sont nombreux: en Grèce, le nombre
de villes dotées d’un système d’épuration des eaux
usées aura plus que doublé en 1999, 71% de la popu-
lation étant ainsi desservie. Au Portugal, les entreprises
soutenues par l’Union ont enregistré des gains de pro-
ductivité d’environ 5% par an et l’emploi s’est accru de
2,5% par an. Au total, plus de 7000 projets industriels
10
Résumé
ont été entrepris avec l’aide de l’Union. En Irlande, la
moitié des élèves qui poursuivent leurs études secon-
daires au-delà de la scolarité obligatoire ont reçu une
aide de la Communauté. En Espagne, quelque
14 000 km de grandes routes auront été réaménagées
ou construites d’ici 1999.
Néanmoins, les Etats membres les plus pauvres ne sont
pas les seuls à avoir bénéficié des politiques structu-
relles. Les estimations montrent qu’environ 30 à 40% du
total de l’aide versée aux Etats membres les plus pau-
vres revient dans les Etats membres plus prospères
sous la forme d’achats d’équipements ou de savoir faire.
En outre, les résultats sont aussi encourageants pour
l’aide distribuée au titre des autres Objectifs. Les
régions et les groupes sociaux relativement pauvres,
dans beaucoup d’Etats membres les plus riches, ont été
encouragés à exploiter les opportunités économiques
offertes, avec l’aide des politiques structurelles de
l’Union. Dans les régions d’Objectif 2, par exemple,
selon des estimations, les programmes auraient créé ou
maintenu quelque 530 000 emplois en termes nets au
cours de la période 1989–1993. Dans les régions
d’Objectif 5b, le chiffre est estimé à environ 500 000 em-
plois pour la même période. L’Objectif 3 a financé entre
2 et 15% des mesures actives sur le marché du travail
des Etats membres, avec un accent particulier sur la
réduction de l’exclusion.
De plus, au moyen d’initiatives communautaires spéci-
fiques, quoiqu’avec un degré variable de succès,
l’Union a contribué à se concentrer sur des problèmes
européens, à identifier des nouvelles opportunités et à
améliorer les relations transfrontalières et interrégio-
nales afin de résoudre des problèmes communs.
Une partie de la valeur ajoutée des politiques de l’Union
repose sur l’accent placé sur l’innovation, sans compter
les qualités spécifiques du système de soutien lui-
même. Il a aidé les Etats membres à cibler les res-
sources sur les problèmes les plus graves et les régions
les plus touchées. Des solutions destinées à résoudre
des problèmes régionaux et sociaux sont organisées au
moyen de programmes à moyen terme qui mettent
l’accent sur l’investissement et l’innovation. Les carac-
téristiques spécifiques des interventions communau-
taires ont dans certains cas accéleré les changements
de politique et le développement de nouvelles struc-
tures. L’Objectif 4 constitue à cet égard un exemple
représentatif d’une démarche préventive de lutte contre
le chômage dû aux mutations industrielles. L’attribution
de responsabilités est encouragée, en particulier au
moyen de partenariats composés de l’ensemble des
bénéficiaires des programmes. Des ressources finan-
cières additionnelles sont prélevées auprès de sources
publiques et privées. Un cadre de nouvelles possibilités
Résumé
couvrant toute l’Europe a été créé au moyen de la
coopération transfrontalière.
Perspectives
L’Union est confrontée à de grands défis du fait de la
mondialisation, de la rapidité du progrès technologique,
de l’union économique et monétaire et de l’élargisse-
ment. Le modèle européen de société reste le cadre le
plus approprié pour les relever. Les forces du marché
et l’esprit d’entreprise sont nécessaires pour saisir les
nouvelles opportunités. La solidarité et le soutien mutuel
sont tout aussi importants pour progresser, non seule-
ment pour des raisons sociales mais également pour
optimiser les avantages économiques globaux puisque
les inégalités ont, de toute évidence, des effets défavo-
rables sur la croissance.
La cohésion doit dès lors être davantage renforcée.
Néanmoins, à ce stade, le rapport évite de faire des
propositions concrètes de changement. Au contraire,
divers thèmes sont identifiés comme une base pour des
discussions ultérieures et pour une réflexion commune.
Leur traitement approprié, dans le plein respect du
principe de subsidiarité, devrait conduire à améliorer la
politique destinée à remplacer la cohésion dans le futur.
Pour de nombreux Etats membres, l’émergence de plus
grandes disparités régionales et sociales sur leur terri-
toire est un sujet de préoccupation. Alors que la néces-
sité de finances publiques saines est indiscutable, il faut
s’attaquer à de graves questions:
– comment assurer un niveau suffisant d’investisse-
ment, y compris en matière de développement des
ressources humaines;
– comment accroître le taux de création d’emplois;
– comment rendre les programmes structurels et
sociaux nationaux plus efficaces dans la lutte contre
l’élargissement des disparités.
Au niveau de l’Union, plusieurs questions doivent être
abordées en ce qui concerne les politiques autres que
structurelles:
– pour la PAC, comment mettre en oeuvre l’intention
de poursuivre la réforme de façon à ce que ses
avantages sociaux et en faveur de l’environnement
soient encore développés dans le contexte d’une
politique rurale plus intégrée;
– pour la politique des aides d’Etat à finalité régionale,
comment combiner une plus grande simplification
administrative avec un contrôle plus strict des dé-
penses;
– pour les politiques des réseaux, comment dévelop-
per des contrats de service public et des obligations
de service universel parallèlement à la libéralisation
progressive des marchés;
– plus généralement, comment accroître la synergie
entre les politiques, y compris avec les politiques
structurelles.
Pour les politiques structurelles de l’Union, il est reconnu
qu’il existe des possibilités d’amélioration de leur effica-
cité, d’orientation plus marquée vers les résultats et
d’une plus grande pertinence. Les principales questions
auxquelles il faut s’attaquer sont les suivantes:
– comment mieux cibler les ressources rares sur les
problèmes les plus graves;
– comment optimiser la combinaison des subventions
et des prêts, des fonds publics et des fonds privés;
– comment simplifier les procédures;
– comment renforcer la subsidiarité en clarifiant les
rôles respectifs des Etats membres et de l’Union et
en accroissant la participation aux niveaux régional
et local ainsi que l’engagement des partenaires
sociaux;
– comment maintenir une flexibilité suffisante pour
réagir aux nouveaux défis et opportunités.
Une orientation des politiques structurelles plus marquée
vers les résultats dépend de l’efficacité du suivi, du contrôle
et de l’évaluation. Cela exigera qu’on réfléchisse sur l’addi-
tionnalité des transferts de l’Union, la capacité d’absorption
des Etats membres, les incitations visant une amélioration
de la qualité et les possibilités d’introduire plus de concur-
rence dans l’obtention des ressources.
L’amélioration de la pertinence est un processus déjà
entamé, avec la préparation des nouveaux programmes
de l’Objectif 2 pour la période 1997–1999 et qui sera
poursuivie avec le réexamen à mi-chemin, en particulier
pour l’Objectif 1. Ceci fournira la base d’une réflexion
stratégique sur les priorités futures.
Enfin, le climat général de rigueur financière dans les Etats
membres ne peut être sans implications pour les politiques
de l’Union. Un thème majeur de discussion sera de savoir
comment équilibrer la discipline budgétaire avec la solidarité
vis-à-vis des Etats membres et des régions les plus pauvres
et vis-à-vis des régions et des personnes les plus désavan-
tagées dans les Etats membres plus prospères.
11
 Résumé

12
Chapitre 1
Qu’entendons-nous par cohésion?
Le premier rapport sur la cohésion est présenté confor-
mément aux dispositions de l’article 130b du Traité sur
l’Union européenne. Celui-ci invite la Commission à
«présenter un rapport au Parlement européen, au
Conseil, au Comité économique et social et au Comité
des régions, tous les trois ans, sur les progrès accomplis
dans la réalisation de la cohésion économique et sociale
et sur la façon dont les divers moyens prévus au présent
article [130b] y ont contribué.»
Dans tous les pays européens, l’organisation de la
société reflète les valeurs de l’économie sociale de
marché. Elle cherche à combiner un système
d’organisation économique fondé sur les forces du
marché, la liberté de choix et d’entreprise et un
engagement en faveur des valeurs sociales de soli-
darité interne et de soutien mutuel qui garantisse un
libre accès de tous les membres de la société à des
services d’intérêt général et à une protection. Avec
le renforcement de l’intégration européenne, il de-
vient inévitable que l’Union partage de plus en plus
avec les Etats membres la responsabilité du main-
tien de ce modèle européen de société. Tout autant
que les Etats membres, l’Union doit disposer des
moyens — les politiques de cohésion — de l’assu-
mer.
Jusqu’à maintenant, les politiques adoptées aux
niveaux national et communautaire pour encourager la
cohésion n’ont pas fait l’objet d’un examen simultané et
complet, même si la Commission a établi des rapports
dans différentes perspectives, en particulier sur la situa-
tion dans les régions, sur l’emploi et sur les évolutions
macro-économiques. Ce premier rapport sur la cohé-
sion offre l’occasion d’examiner de façon systématique
comment les politiques conduites à ces différents
niveaux ont contribué à la cohésion de l’Europe et de
cerner leurs interactions.
Une condition préalable fondamentale de l’analyse, ne
serait-ce que pour des raisons opérationnelles, est de
clarifier l’objectif de cohésion de l’Union. Des objectifs
généraux tels que la solidarité et le soutien mutuel
doivent être déclinés en termes économiques et sociaux
concrets et mesurables.
Dans sa façon d’aborder la cohésion économique et
sociale, le présent rapport s’inspire de l’article 130a du
Traité sur l’Union européenne, où elle est définie en
termes de «développement harmonieux» avec une di-
mension géographique spécifique: «réduire l’écart en-
tre les niveaux de développement des diverses régions
et le retard des régions les moins favorisées, y compris
les zones rurales». Il est ainsi explicitement reconnu que
des écarts importants sont intolérables dans une com-
munauté, dès lors que ce terme a un sens.
Les déséquilibres n’ont pas seulement pour consé-
quence une qualité de vie plus médiocre dans les
régions les plus défavorisées et une absence de pers-
pectives de vie décente pour leurs habitants, ils révèlent
aussi une sous-utilisation du potentiel humain et une
incapacité à tirer parti de possibilités économiques qui
profiteraient à l’ensemble de l’Union.
En ce qui concerne la dimension géographique, la
réduction des disparités entre Etats membres et régions
revient, si l’on suit le Livre blanc de la Commission de
1993 sur ces thèmes, à assurer la convergence des
revenus de base grâce à une croissance plus élevée du
PIB, de la compétitivité et de l’emploi. L’amélioration
de la compétitivité des régions les plus faibles est parti-
culièrement importante dans le contexte du marché
unique européen. En permettant la libre circulation des
biens et services, de la main-d’oeuvre et des capitaux,
le marché unique a supprimé des obstacles aux
échanges et créé les conditions d’une accélération de
la croissance dans l’ensemble de l’Union tout en offrant
de nouvelles possibilités d’accroître la prospérité géné-
rale dans les Etats membres.
En ce qui concerne la cohésion sociale, celle-ci est plus
difficile à définir en termes opérationnels. Un point de
départ pourrait consister à relier la cohésion sociale aux
objectifs du modèle européen de société fondé sur la
notion d’économie sociale de marché telle qu’elle a été
décrite ci-dessus. Cette dimension de la solidarité rece-
vrait une portée pratique par l’intermédiaire de systèmes
universels de protection sociale, par une réglementation
visant à corriger les carences du marché et par des
systèmes de dialogue social. En outre, les politiques qui
13

promeuvent la solidarité et le soutien mutuel sont elles-
mêmes un facteur de productivité dans la société euro-
péenne et contribuent ainsi au bien-être économique et
social.
La promotion de la cohésion sociale requiert la réduc-
tion des disparités qui proviennent de l’accès inégal aux
possibilités d’emploi et aux gratifications prenant la
forme d’un revenu. De telles inégalités tendent à entraî-
ner de sérieuses conséquences sociales par la margi-
nalisation de certaines parties de la société, telles que
les chômeurs de longue durée, les jeunes chômeurs et
les pauvres. Le nombre de personnes touchées par la
pauvreté reflète aussi l’effet de choix dans la politique
de redistribution des revenus entre les personnes. Ces
aspects sont des dimensions mesurables de la cohé-
sion sociale qui sont tous considérés dans les analyses
de ce rapport.
Plus généralement, il importe de souligner que l’accrois-
sement de la cohésion dans l’Union implique des chan-
gements. Les améliorations des niveaux de vie et la
réduction des disparités économiques et sociales
dépendent dans une large mesure des gains de produc-
tivité. Toutefois, les gains de productivité imposent pres-
que inévitablement des changements: l’acceptation de
nouvelles technologies, de nouvelles façons de travail-
ler, la nécessité d’acquérir de nouvelles qualifications.
Cela peut susciter des problèmes d’ajustement sur le
marché du travail si la croissance économique est lente,
et si les créations d’emplois sont insuffisantes pour
combler l’écart engendré par les gains de productivité
permis par l’augmentation de la compétitivité. Toutefois
l’expérience montre que la solution consistant à «geler»
les structures économiques existantes pour protéger les
emplois n’est ni viable ni durable. Le fait de différer
l’introduction de changements peut rendre ceux-ci plus
difficiles et douloureux plus tard.
Plus que jamais, les résultats économiques natio-
naux et régionaux dépendent de la flexibilité sur un
marché mondial toujours plus concurrentiel et plus
prégnant. Les faits montrent que les pays et les
régions peuvent combiner une productivité accrue
(production élevée par travailleur) et un niveau élevé
d’emploi (pourcentage de la population en âge de
travailler occupant un emploi). Les deux se conci-
lient dans le temps par le ré-emploi de travailleurs
dans de nouvelles activités. L’innovation est au
coeur de ce processus. Le progrès technologique,
les changements d’organisation et les nouvelles exi-
gences qu’ils engendrent ainsi que celles suscitées
par la hausse des revenus réels créent de nouvelles
possibilités pour remplacer les anciennes. Les
changements dans la structure de l’emploi font par-
tie du processus par lequel les pays qui réussissent
croissent et développent leur économie.
14
Chapitre 1 Qu’entendons-nous par cohésion?
Cela invite à accélérer le rythme auquel de nouvelles
possibilités sont créées et à s’efforcer de garantir, dans
le même temps, que les qualifications de la main-
d’oeuvre correspondent à ces exigences. Dans des
situations où l’échelle des redéploiements est vaste ou
lorsque les travailleurs éprouvent de grandes difficultés
à trouver de nouvelles possibilités d’emploi et que
l’ajustement au changement est particulièrement lent,
les politiques de cohésion ont sans doute un rôle à jouer
pour réduire le rythme des pertes d’emplois dans les
secteurs en déclin. Mais l’analyse précédente suggère
qu’une telle démarche ne doit ni être généralisée, ni être
poursuivie très longtemps.
Si le rapport accorde une place importante à la quanti-
fication des tendances et aux effets des politiques, il
importe d’être conscient des limites et des risques d’une
telle mesure. En premier lieu, il est nécessaire d’éviter le
risque que les objectifs politiques établis plus largement
par l’Union européenne pour ses citoyens ne se rédui-
sent à une controverse sur les mérites relatifs de diffé-
rentes mesures macro et micro-économiques. Certes,
les objectifs politiques de solidarité, de soutien mutuel
et de cohésion dans l’Union peuvent être poursuivis
largement grâce à des moyens économiques, mais,
comme il est souligné ci-dessus, ces objectifs n’en
restent pas moins des ambitions irréductibles qui struc-
turent la société européenne et contribuent à lui donner
son sentiment d’identité.
En deuxième lieu, si des progrès considérables ont été
réalisés dans le développement des techniques d’éva-
luation, les politiques économiques interviennent dans
un monde complexe où il n’est pas toujours possible de
quantifier de façon précise les résultats ou d’imputer des
effets à des causes spécifiques.
En troisième lieu, les résultats tendent à émerger à long
terme, peut-être plus encore dans le contexte de l’Union
européenne où les politiques de cohésion s’attachent à
remédier à la situation souvent extrêmement défavori-
sée des Etats membres et régions les plus faibles en
cherchant à améliorer les conditions de l’offre qui sont
nécessaires pour le développement de l’activité écono-
mique.
Si les points précédents représentent les aspects ma-
jeurs d’une démarche opérationnelle de cohésion, ils
doivent néanmoins être complétés par quatre autres
remarques. En premier lieu, il importe de souligner que
la cohésion a pour objet d’accroître la croissance et les
nouvelles possibilités économiques dans les régions les
plus pauvres et en faveur des groupes sociaux défavo-
risés, sans induire de réduction de la croissance ou de
l’emploi dans les autres régions («convergence néga-
tive»). En deuxième lieu, l’amélioration de la situation
économique n’est pas une fin en soi, mais un moyen au
Chapitre 1 Qu’entendons-nous par cohésion?

service d’une fin. La création de richesses doit élargir
les possibilités et relever les niveaux de vie et, plus
généralement, la qualité de vie. Dans le contexte euro-
péen, cela ne doit pas seulement être une conséquence
d’une intégration plus étroite, mais cela doit aussi
accroître les échanges d’idées au-delà des frontières
nationales et permettre d’apprécier les avantages de la
solidarité. En troisième lieu, il s’agit de faire davantage
prendre conscience de la nécessité de considérer le
développement dans sa dimension durable et l’utilisa-
tion des ressources naturelles dans une perspective à
long terme.
En quatrième lieu, on ne doit pas confondre la cohésion
avec une harmonisation ou une uniformité. Son seul
objectif est d’instaurer une plus grande équité en termes
de possibilités économiques et sociales. La cohésion et
la diversité ne sont pas des objectifs contradictoires.
Elles peuvent se renforcer l’une l’autre.
d’établissement du marché unique ou les politiques qui
visent à renforcer la dimension européenne dans des
secteurs tels que les transports, les télécommunications
et l’énergie. Les politiques considérées dans cette partie
n’ont pas la cohésion pour principal objectif. Mais
comme elles se préoccupent directement ou indirecte-
ment de questions relatives à la compétitivité ou à la
qualité de vie, elles ont généralement des effets au plan
de la cohésion.
Le cinquième chapitre du rapport étudie l’apport des
politiques communautaires de cohésion proprement
dites. Elles existent sous leur forme moderne depuis
1989, et le rapport offre la première occasion d’évaluer
en profondeur leur contribution, non seulement leur im-
pact direct sur les disparités économiques et sociales,
mais aussi leur contribution, plus large, à l’amélioration
de la qualité de la vie et au fait de donner une substance
à l’idée de citoyenneté européenne.

Le sixième chapitre comprend les réflexions de la

Commission sur les enseignements tirés du fonctionne-
Plan du rapport ment des politiques de cohésion, sur les problèmes qui
sont apparus et sur les réponses qu’il convient de leur
Le deuxième chapitre chiffre l’ampleur du défi posé par donner.
la cohésion, en identifiant et mesurant les disparités
économiques et sociales entre Etats membres, régions Enfin, le septième chapitre résume les principales
et groupes sociaux. Il est centré sur les écarts en matière conclusions du rapport.
de revenu par habitant, compétitivité et chômage entre
les différentes parties de l’Union, ainsi que sur la situa-
tion des groupes sociaux défavorisés en ce qui
concerne l’accès à l’emploi et la proportion de per-
sonnes touchées de ce fait par la pauvreté.

Les autres chapitres du rapport examinent en quoi les

mesures prises par les Etats membres et la
Communauté ont contribué à réduire les écarts et à
encourager la convergence et la cohésion.

Le troisième chapitre comporte des observations sur la

façon dont des politiques qui relèvent de la responsabi-
lité des Etats membres ont contribué à la cohésion. C’est
dans ce contexte que sont examinées les politiques
macro-économiques qui encouragent la stabilité, ainsi
que les mesures nationales visant à redistribuer le reve-
nu entre personnes ou à favoriser la compétitivité de la
nation et des régions.

Le quatrième chapitre examine la façon dont les di-

verses politiques sectorielles de l’Union contribuent à
assurer la cohésion. Un vaste éventail de politiques est
passé en revue, depuis celles qui ont une grande impor-
tance dans le budget de la Communauté, en particulier
l’agriculture et la recherche et développement, jusqu’à
celles qui sont essentiellement centrées sur l’établisse-
ment d’un cadre communautaire commun pour le déve-
loppement du secteur concerné, telles que la politique

15
 Chapitre 1 Qu’entendons-nous par cohésion?

16
Chapitre 2
Le processus de convergence et la cohésion:
tendances récentes
Le présent chapitre a pour objet d’examiner l’ampleur
des disparités géographiques et sociales à l’intérieur de
l’Union européenne, notamment en ce qui concerne le
revenu par habitant et l’emploi.
Une question essentielle est de savoir si les écarts entre
les Etats membres, les régions et les groupes sociaux
ont eu tendance à s’amplifier ou à se rétrécir au fil du
temps. D’après plusieurs études, la convergence est un
processus lent et les différences entre régions tendent
à s’atténuer à un rythme qui ne dépasse pas 2% par an
sur le long terme.
Pour que la convergence se produise, il ne suffit pas
que la situation des parties relativement faibles
de l’Union ou des groupes sociaux défavorisés
s’améliore seulement en termes absolus. Cette situa-
tion doit aussi s’améliorer en termes relatifs, par
rapport aux autres régions et aux groupes plus pri-
vilégiés.
Ce chapitre cherche d’abord à quantifier les disparités
existantes. Toutefois, comme l’a indiqué le chapitre 1, la
cohésion comporte aussi des aspects plus qualitatifs,
tels que le caractère durable de la croissance économi-
que et la qualité de la citoyenneté européenne. Ces
aspects seront examinés dans la dernière section du
chapitre.
2.1 Revenu et emploi
L’élargissement de la Communauté, passée de six à
quinze pays et de 175 à 370 millions d’habitants, s’est
accompagné d’une plus grande diversité, notamment
en termes socio-économiques. De grands écarts exis-
tent entre Etats membres et entre régions, en termes de
revenu par habitant et de capacité à engendrer des
emplois.
Cohésion entre Etats membres
Revenu par habitant
Au niveau des Etats membres, le revenu par habitant
(mesuré d’après le PIB par habitant en 1995) est actuel-
lement nettement supérieur à la moyenne de l’Union
— de 10% ou plus — en Belgique, au Danemark, au
Luxembourg et en Autriche. Il est également supérieur
à la moyenne en Allemagne, en France, en Italie et aux
Pays-Bas, tandis qu’il est proche de celle-ci au
Royaume-Uni et un peu inférieur en Suède et en
Finlande. Dans les quatre Etats membres restants, le
revenu par habitant est compris entre 64% de la
moyenne de l’Union (Grèce) et 90% (Irlande). Le «déficit
de cohésion» se constate très clairement au fait que le
revenu moyen par habitant des deux Etats membres les
plus pauvres, la Grèce et le Portugal, est inférieur de
quelque 40% à celui des quatre Etats membres les plus
riches mentionnés ci-dessus. Les écarts sont beaucoup
plus larges que ceux qui existaient dans la Communauté
à la veille de son premier élargissement en 1973: à cette
date, le PIB par habitant de l’Allemagne, en haut de
l’échelle, ne dépassait que de 25% celui de l’Italie, pays
situé à l’autre extrémité.
Mais alors que l’entrée de l’Irlande en 1973, de la Grèce
en 1981 et de l’Espagne et du Portugal en 1986 s’est
accompagnée à chaque fois d’une aggravation des
écarts, la question essentielle est de savoir quels résul-
tats chacun de ces Etats membres a obtenus par rap-
port aux autres au fil du temps.
Globalement, au cours des vingt dernières années, les
Quinze ont connu une croissance économique
moyenne légèrement supérieure à 2% par an, mais avec
des variations cycliques considérables. C’est un rythme
légèrement inférieur à celui enregistré aux Etats-Unis
pendant la même période, mais très inférieur à celui
17
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
enregistré au Japon (encore que ce dernier pays ait subi
une récession prolongée pendant les années quatre-
vingt-dix). Néanmoins, cela équivaut à un doublement
tous les trente ans ou presque.
Une des caractéristiques les plus frappantes de l’évolu-
tion économique au cours de cette période est le res-
serrement de l’intégration économique des Etats
membres, comme en témoigne la croissance des
échanges qui s’est produite entre eux. Tout particulière-
ment, les années quatre-vingts ont été une période
pendant laquelle les importations entre Etats membres
ont augmenté beaucoup plus vite que leurs importations
en provenance du reste du monde. Dans tous les
Etats membres, les échanges avec le reste de la
Communauté dépassent désormais largement plus de
50% du total et pour tous sauf l’Allemagne, le Royaume-
Uni, l’Irlande et la Finlande, ils dépassent 60%.
Mais l’évolution observée au niveau des Etats membres
et, comme on le montrera dans la prochaine section, des
régions a été très diverse (graphique 1). Depuis le début
des années quatre-vingts, la croissance a été nettement
plus forte en moyenne dans quatre Etats membres,
l’Espagne, l’Irlande, le Luxembourg et le Portugal, que
dans les autres. Dans le cas de l’Espagne et du Portugal,
la croissance s’est accélérée au cours de la période qui
a suivi leur adhésion, en 1986. Pour les autres pays, en
dehors de la Grèce, de la Finlande et de la Suède, la
croissance a été proche de la moyenne. Dans le cas de
la Finlande et de la Suède, il s’est produit pendant un
certain temps un retournement de situation sans précé-
1 PIB par habitant dans les Etats membres, 1983, 1988 et 1993
SPA (EUR15=100)
180
1983
160 1988
140 1993
120
100
80
60
40
20
0 0
B DK D GR E F IRL
18
dent dans l’histoire de l’Union depuis la guerre. Dans
ces deux pays, le PIB a fortement chuté au début des
années quatre-vingt-dix, ce qui a fait que leur revenu par
habitant, qui était supérieur à la moyenne de l’Union, est
tombé en dessous en l’espace de quelques années.
Cette évolution est particulièrement frappante dans le
cas de la Suède. Au cours de la décennie de référence
1983–1993, le PIB par habitant suédois, mesuré en
unités standard de pouvoir d’achat (SPA), qui était su-
périeur de 12% à la moyenne de l’Union, est descendu
de 2% en dessous. En Finlande, le PIB par habitant,
mesuré dans les mêmes termes, est passé d’un niveau
égal à la moyenne de l’Union en 1983 à un niveau
inférieur de 9% à celle-ci en 1993. Dans les deux cas,
la baisse s’est essentiellement produite après 1990,
alors que la production chutait de manière appréciable.
Dans les deux économies, la croissance a dépassé la
moyenne de l’Union depuis 1993, mais il leur reste du
chemin à faire pour retrouver leur position parmi les
économies les plus riches de l’Europe. Les signes sont
particulièrement encourageants pour la Finlande où l’in-
vestissement et le PIB se sont fortement relevés après
plusieurs années de déclin (toutefois, comme cela sera
exposé plus loin, cette reprise est concentrée dans
certaines régions).
Les quatre pays de la cohésion
Dans l’optique de la cohésion, la croissance relative des
quatre Etats membres les plus pauvres, la Grèce,
l’Espagne, l’Irlande et le Portugal, est particulièrement
180
160
140
120
100
80
60
40
20
I L NL A P FIN S UK
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
intéressante à considérer. En 1983, le revenu par habi-
tant de ces quatre pays se montait à 66% de la moyenne
de l‘Union et ce niveau est demeuré inchangé jusqu’en
1986, année de l’adhésion de l’Espagne et du Portugal.
Depuis lors, la croissance annuelle a dépassé la
moyenne d’environ un point en pourcentage, ce qui a
donné naissance à un processus lent mais régulier de
convergence avec le reste de l’Union. En 1993, dans
ces quatre pays, le PIB moyen par habitant atteignait
74% de la moyenne de l’Union, progressant ainsi de
8 points de pourcentage en dix ans.
En règle générale, une forte croissance de l’économie
européenne a eu tendance à favoriser la convergence.
Cela fut le cas pendant la seconde moitié des années
quatre-vingts (graphique 2). Par contre, la récession du
début des années quatre-vingt-dix a fortement pesé sur
la situation de certains des pays les plus faibles et les
disparités se sont creusées à nouveau (les efforts ont
toutefois été masqués par la réunification allemande).
Depuis 1994, la croissance a repris dans l’Union et dans
ces pays.
La croissance qui se produit dans l’économie de l’Union
européenne signifie en réalité que les Etats membres les
plus faibles poursuivent en réalité une cible mouvante
dans leur démarche de convergence. Même si la crois-
sance économique y a été supérieure à la moyenne, la
convergence a été lente et la disparité de revenu par
habitant entre ces Etats membres et la moyenne de
l’Union a diminué seulement d’environ un quart en dix
ans, entre 1983 et 1993.
Les évolutions ont été fort différentes au sein du groupe
constitué par ces quatre Etats membres. L’Irlande a
enregistré la croissance la plus rapide de tous les Etats
membres au cours des dernières années, maintenant
même un taux élevé lors de la récession du début des
années quatre-vingt-dix. Le PIB par habitant, qui
s’élevait à 64% de la moyenne européenne en 1983, en
représentait 80% en 1993, avant de progresser encore
et d’atteindre 90% de celle-ci en 1995. Ce niveau devrait
dépasser celui de la Finlande en 1996/1997.
Des taux de croissance économique relativement éle-
vés ont également pu être observés en Espagne et au
Portugal. Dans ces pays, le PIB par habitant a augmenté
respectivement de 7 et 13 points de pourcentage par
rapport à la moyenne de l’Union européenne, entre 1983
et 1993. Ces deux pays ont cependant été très durement
touchés par la récession et leur PIB par habitant est resté
largement inchangé par rapport à la moyenne entre
1993 et 1995.
En Grèce, le PIB par habitant a légèrement augmenté
par rapport au reste de l’Union entre 1983 et 1993,
passant de 62% à 65% de la moyenne, encore que la
croissance a été très variable d’une année sur l’autre:
alors qu’elle a dépassé la moyenne de 3 ou 4 points en
pourcentage les années 1985, 1989 et 1991, le PIB a
chuté en 1987 et en 1993 et a stagné en 1990. Les
résultats de 1987 et 1990 sont particulièrement médio-
cres, puisque la croissance était alors forte dans le reste
de l’Europe.
Emploi et chômage
Le principal défi économique auquel se heurte l’Union
est la persistance de taux de chômage élevés (graphi-
que 3). C’est essentiellement ce trait qui la distingue des
autres blocs économiques, tels que le Japon et les
Etats-Unis. Cette caractéristique remonte à vingt ans.
De 1973 à 1985, le taux de chômage est passé au fil des
ans chez les Quinze d’une moyenne de 2% seulement
à 10%. Si la reprise économique de la seconde moitié
des années quatre-vingts a fait baisser le chômage, son
taux n’est pas descendu en dessous d’un niveau légè-
rement inférieur à 8% en 1990, au moment où la reprise
a pris fin. Le taux de chômage a culminé dans l’Union
européenne à plus de 11% en 1994. En 1995, il était à
peine plus bas et l’Union comptait plus de 18 millions de
chômeurs, alors que le taux de chômage s’élevait à
moins de 6% aux Etats-Unis et à 3% au Japon.
En 1995, les taux de chômage étaient très variables
selon les Etats membres. Ils étaient inférieurs à 5% au
Luxembourg et en Autriche et atteignaient ou dépas-
saient 15% en Espagne et en Finlande. Ils étaient aussi
un peu supérieurs à la moyenne en France et en Italie,
avec près de 12%.
Si le taux de chômage actuel dans l’Union est un peu
plus fort que celui d’il y a dix ans, il s’accompagne d’un
2 Disparités du PIB par habitant et de la
productivité, 1983-93
Ecart-type
40 40
35 35
30 30
Disparité de PIB par habitant (par région)
25 25
20 Disparité de PIB par habitant (par Etat Membre) 20
15 15
10 Disparité de PIB par personne employée (par Etat Membre) 10
5 5
0 0
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
19
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
niveau d’emploi plus élevé. Bien que prévale l’impres-
sion contraire, la création nette d’emplois a dépassé
dans les dix dernières années celle des dix années
précédentes et le nombre d’emplois dans les Quinze
s’est accru de près de 7 millions au cours de cette
période (bien que le taux d’emploi, c’est-à-dire la pro-
portion de la population en âge de travailler occupant
un emploi, soit resté inchangé). Mais le taux de création
nette d’emplois a varié d’une année sur l’autre, reflétant
les effets des cycles conjoncturels. L’augmentation des
emplois a été particulièrement forte au cours de la
seconde moitié des années quatre-vingts, avec une
création nette de 10 millions de nouveaux emplois, soit
un taux de croissance de 1,5% par an.
Par contre, entre 1991 et 1994, les Quinze ont perdu un
nombre d’emplois estimé à 4 millions. Toutefois, l’emploi
a repris sa progression en 1995. Mais dans le même
temps, l’augmentation de l’emploi s’est accompagnée
d’une expansion relativement rapide de la population
active, à laquelle elle a contribué, surtout chez les
femmes. Pendant les années quatre-vingts, cette
expansion a été en moyenne proche de 1% par an,
aggravant ainsi les difficultés rencontrées pour diminuer
le taux de chômage.
Néanmoins, dans l’Union européenne, la croissance
économique a été marquée par une plus faible intensité
d’emploi qu’aux Etats-Unis, où les emplois ont augmen-
té de 1,5% par an au cours de la dernière décennie,
alors que le chiffre correspondant dépassait légèrement
1% par an au Japon. Dans l’Union, sur le long terme, la
3 Taux de chômage dans les Etats membres, 1983, 1988 et 1993
% de la population active
25
20
15 Les nouveaux
Länder sont exclus
10
5 5
0 0
B DK D GR E F IRL
20
croissance économique, qui a été un peu supérieure à
2% par an en moyenne, s’est accompagnée de gains
de productivité légèrement inférieurs à 2% par an, et a
donc engendré une augmentation de l’emploi d’environ
0,5% par an.
L’élargissement de l’Union européenne intervenu en
1995 a introduit trois nouveaux Etats membres dans
lesquels, pendant les années soixante-dix et quatre-
vingts, les taux de chômage étaient beaucoup plus
faibles qu’ailleurs et où, dans deux d’entre eux,
l’Autriche et la Suède, ils ne dépassaient guère le
niveau de chômage frictionnel qui accompagne le
changement d’emploi des travailleurs. Cela reste
largement vrai aujourd’hui pour l’Autriche, mais la
Finlande et la Suède ont connu, avec la baisse du
PIB, une chute dramatique de l’emploi et une aug-
mentation non moins spectaculaire du chômage au
début des années quatre-vingt-dix.
En Finlande, les effectifs employés ont chuté de plus
de 20% entre 1990 et 1994, en grande partie en
raison de l’effondrement des échanges avec l’ex-
Union soviétique et le chômage a grimpé en flèche,
passant de 3% à 18%. Toutefois, comme il a été dit
plus haut, la reprise économique s’est produite
depuis lors et le chômage a diminué. En Suède, des
difficultés similaires sont apparues, mais certains
problèmes sont dus aux délais nécessaires pour
procéder aux indispensables ajustements des désé-
quilibres macro-économiques et à des difficultés
grevant la compétitivité internationale de certains
25
1983 1988 1993
20
15
10
I L NL A P FIN S UK E15
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
secteurs industriels. L’emploi a diminué de 13% en-
tre 1990 et 1994 alors que le taux de chômage est
passé de moins de 2% à 10%.
Les quatre pays de la cohésion
En Espagne, pays où il est le plus important de la
Communauté, le chômage a régulièrement touché
entre le sixième et le cinquième de la population
active depuis le début des années quatre-vingts et
en touchait même presque le quart en 1994. Ces
variations correspondent à l’évolution économique
générale, une réduction importante du chômage
intervenant pendant la seconde moitié des années
quatre-vingts (période pendant laquelle l’emploi a
augmenté de 3,5% par an) et une augmentation non
moins importante apparaissant pendant les années
quatre-vingt-dix (période pendant laquelle l’emploi
a diminué de près de 2% par an).
Dans le cas de l’Irlande, pays traditionnellement
associé à des taux de chômage élevés, les bons
résultats économiques des quelque dix dernières
années semblent finalement avoir pour effet de dimi-
nuer le taux de chômage. Une croissance économi-
que de près de 5% par an entre 1983 et 1993 ne s’est
accompagnée que d’une augmentation de l’emploi
à peine supérieure à la moyenne de l’Union. Le
chômage a continué à se situer autour de 15% de la
population active. Toutefois, récemment, l’emploi a
progressé fortement et le chômage a diminué pour
tomber en dessous de 12,5% de la population active
en 1995. L’Irlande est le seul Etat membre où est
intervenue une émigration nette importante vers
d’autres pays qui a contribué à contenir le chômage
pendant les années quatre-vingts, émigration facili-
tée par l’existence d’importantes communautés
irlandaises au Royaume-Uni, aux Etats-Unis et,
de plus en plus, dans d’autres Etats membres de
l’Union européenne, et où s’est produite dans les
années quatre-vingt-dix une immigration nette qui a
augmenté la population active alors que la demande
de main-d’oeuvre augmentait.
Le Portugal partage avec l’Irlande l’expérience d’une
croissance rapide qui ne s’est pas traduite par une
création d’emplois supérieure à la moyenne. Par contre,
l’augmentation de la population active portugaise est
beaucoup plus lente, en partie parce que le taux d’acti-
vité des femmes était déjà nettement plus élevé au début
des années quatre-vingts et a beaucoup moins aug-
menté qu’en Irlande, et le taux de chômage y est resté
inférieur à la moyenne de l’Union européenne. En Grèce,
le taux de chômage est demeuré constamment inférieur
à la moyenne, mais il dépassait dans les années quatre-
vingt-dix le taux portugais de 2 ou 3 points de pourcen-
tage.
La cohésion entre régions
Revenu par habitant
Malgré ces différences considérables entre Etats mem-
bres, c’est au niveau régional et, en particulier, entre le
centre et la périphérie, que les disparités économiques
de l’Europe sont les plus manifestes. Le revenu par
habitant est inférieur ou très inférieur à la moyenne dans
toutes les régions méditerranéennes périphériques, y
compris le sud de l’Italie, ainsi que dans les régions
situées à la périphérie orientale et septentrionale, dans
l’est de l’Allemagne ainsi qu’au nord et à l’est de la
Finlande, et à la périphérie située au nord-ouest, en
Irlande et dans certaines parties du Royaume-Uni
(carte 1). Il est très supérieur à la moyenne dans un
groupe de régions situées dans une zone englobant le
nord de l’Italie, le sud de l’Allemagne et l’Autriche, ainsi
que dans un deuxième groupe de régions situées dans
les pays du Bénélux et dans le nord de l’Allemagne.
Ces disparités peuvent être illustrées de différentes
façons. Par exemple, une simple comparaison de la
situation des régions situées en haut et en bas de
l’échelle pour le revenu par habitant (mesuré par le PIB
par habitant en unités standard de pouvoir d’achat)
révèle qu’en 1993, le revenu moyen par habitant était
quatre fois plus élevé à Hambourg (Allemagne), région
la plus prospère de l’Union européenne, qu’aux Açores
ou dans l’Alentejo (Portugal) ou qu’à la Guadeloupe
(France).
Pour prendre des groupes plus significatifs, une
comparaison entre les dix régions les plus riches et les
dix régions les plus pauvres montre qu’en 1993, le PIB
moyen par habitant était 3,3 fois plus élevé dans les
premières que dans les secondes, alors que le rapport
était de 3,5 dix ans plus tôt (tableau 5).
Au cours de la période 1983–1993, la croissance du PIB
a été très variable selon les régions (carte 2). La diffé-
rence de PIB par habitant entre les dix régions les plus
riches et la moyenne de l’Union s’est creusée tandis que
l’écart entre les dix régions les plus pauvres et cette
moyenne se rétrécissait, à un rythme un peu plus rapide.
A l’exclusion des nouveaux Länder allemands, les
régions composant les deux groupes sont restées re-
marquablement stables pendant ces dix années. Les
dix régions situées en haut de l’échelle étaient exacte-
ment les mêmes en 1993 qu’en 1983, quoique le clas-
sement ait changé au sein de ce groupe. La moitié
d’entre elles sont des régions de l’ouest de l’Allemagne
tandis que les autres sont constituées par cinq régions
abritant des villes capitales: Bruxelles, Ile de France,
Vienne, Luxembourg et le Grand Londres. Le groupe du
bas de l’échelle était dominé par le même ensemble de
21
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 1
PIB par habitant par région (SPA), 1993

Indice

EUR(15) = 100
Ecart-type = 25.4

22
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 2
Croissance du PIB par région, 1983-1993

Variation annuelle moyenne (%)

EUR(15) = 2.6
Ecart-type = 0.9

23
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

régions grecques et portugaises en 1993 qu’en 1983 à
côté des Départements d’Outre-mer (France). Avec la
réunification allemande, l’un des nouveaux Länder, le
Mecklenburg-Vorpommern, entrait dans ce groupe en
1993, tandis que trois autres se situaient juste en dehors
de celui-ci.
Si on élargit le champ de l’analyse en comparant, par
exemple, les vingt-cinq régions du haut et du bas de
l’échelle, les disparités ne se sont guère modifiées au
cours de la décennie, mais les changements sont plus
importants dans la composition des deux groupes.
Des mesures statistiques plus formelles confirment
l’absence de changement dans la nature des dispa-
r i tés r égi on ales . Par ex empl e, l a dis pers i on
moyenne autour de la moyenne, qui fournit une
information synthétique sur les différences entre
toutes les régions et non entre les seules régions
situées aux extrêmes, n’a guère varié au cours de la
décennie qui a pris fin en 1993 (graphique 2). Bien
qu’il y ait eu un léger élargissement des écarts pen-
dant le début des années quatre-vingts, époque où
le climat économique était défavorable, la tendance
s’est inversée progressivement pendant la reprise
intervenue entre 1985 et 1989. Les disparités ont
alors recommencé à se creuser avec l’entrée des
nouveaux Länder dans l’Union, pour se réduire à
nouveau et retrouver quasiment leur niveau de 1983.
Les disparités de revenu moyen par habitant sont
deux fois plus fortes qu’entre régions comparables
aux Etats-Unis.
La croissance du revenu par habitant a eu tendance à
varier entre les régions selon leur degré de dépendance
par rapport aux différents secteurs (tableau 6). Les
régions les plus dépendantes de l’emploi dans le sec-
teur primaire (surtout l’agriculture), situées dans les qua-
tre pays de la cohésion (Grèce, Espagne, Irlande et
Portugal) et en Finlande, ont un niveau de PIB par
habitant très inférieur et des taux de croissance infé-
rieurs à la moyenne de l’Union européenne. Cela reflète
la tendance au déclin à long terme à laquelle ce secteur
a été confronté et les difficultés de la diversification des
activités économiques dans un environnement rural.
Les régions les plus industrialisées, dont la moitié se
situent en Allemagne et les autres dans le nord-est de
l’Espagne, le nord de la France, le nord de l’Italie,
l’Autriche et le centre du Royaume-Uni, ont un PIB par
habitant supérieur à la moyenne et un taux de crois-
sance un peu inférieur à la moyenne de l’Union. Les
régions dotées d’un puissant secteur des services ont,
en moyenne, le PIB par habitant le plus élevé et un taux
de croissance proche de la moyenne de l’Union. Ce
groupe de régions comprend les villes capitales de tous
les Etats membres sauf Lisbonne et sont particulière-
ment concentrées en Belgique, aux Pays-Bas et dans le
nord de l’Allemagne.
L’activité économique est fortement concentrée dans
les régions les plus urbanisées de la Communauté. Les
régions qui comptent plus de 500 habitants au kilomètre
carré n’occupent que 4% de la superficie de l’Union
européenne mais abritent plus de la moitié de la popu-
lation de celle-ci. En 1993, leur PIB moyen par habitant

4 PIB par habitant par Etat membre et pour les régions situées aux
extrêmes, 1993
En SPA (EUR15 = 100)
Rég.Bruxelles-
200 Cap./ Brussels Hamburg
200
Hfdst.Gew.
180 180
Île de France
Wien
160 Greater 160
London
140 Lombardia Groningen Ahvenanmaa/ 140
Åland
Stockholm
120 120
Islas Lisboa e Vale
Baleares do Tejo
100 100
Sterea
80 Östra 80
Hainaut Ellada
Mellansverige
Flevoland
Burgenland Itä-Suomi Merseyside
60 60
Calabria
Extremadura
Mecklenburg-
40 Vorpommern
Ipeiros 40
Guadeloupe Açores

20 20

0 0
B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

24
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
dépassait de 14% la moyenne de l’Union. Cela signifie
qu’entre les deux tiers et les trois quarts de la création
totale de richesse au sein de l’Union interviennent dans
les régions urbaines. Cela n’empêche pas que, comme
l’exposera la prochaine section, certains des problèmes
socio-économiques les plus graves de l’Union apparais-
sent dans les zones situées dans le centre des villes.
La prospérité et la croissance de nombreuses grandes
zones urbaines ont contribué à donner au développe-
ment une caractéristique importante dans un certain
nombre d’Etats membres: certaines régions, souvent
celles qui comprennent la ville capitale, ont des résultats
économiques très différents des autres. Cela a entraîné
une aggravation des disparités portant sur le revenu par
habitant, notamment en Espagne, au Portugal et en
Grèce au sud et en Belgique ou en Allemagne (occiden-
tale) au nord (tableau 7, carte 2).
En Espagne, qui est le cinquième Etat membre le plus
important par la population et le deuxième par la super-
ficie, le développement a été particulièrement inégal. La
croissance a eu tendance à être la plus forte dans les
régions industrielles de la côte est et dans certaines
zones centrales et méridionales. Par exemple, le PIB par
habitant de Valencia est passé de 70% de la moyenne
européenne en 1983 à 75% en 1993, alors que celui de
la région des Asturias est tombé de 77% à 75%. Dans
les régions les plus favorisées, la croissance a été
particulièrement forte à la fin des années quatre-vingts,
avant de s’affaiblir pendant les années quatre-vingt-dix
sous l’effet de la récession.
Le développement a aussi été inégal au Portugal, où les
régions de Lisbonne et Norte qui abritent les deux tiers
de la population ont eu une croissance du revenu par
habitant supérieure de 10 points en pourcentage à la
moyenne de l’Union entre 1983 et 1993, tandis que le
niveau relatif du revenu par habitant stagnait dans les
autres régions. L’exemple le plus spectaculaire d’une
ville en expansion avec un arrière-pays en déclin est
offert par le Portugal: le PIB par habitant de Lisbonne est
passé de 81% de la moyenne de l’Union, en 1983, à 96%
en 1993, alors que la région voisine de l’Alentejo voyait
son PIB par habitant décliner de 48% de cette moyenne
à 42%. Du fait de cette prospérité croissante de
Lisbonne, son PIB par habitant était en 1993 deux fois
plus élevé que celui des Açores, région la plus pauvre
du Portugal (graphique 4).
Si on laisse de côté la France, où les DOM ont un
niveau de revenu par habitant plus faible que partout
ailleurs dans l’Union, et les petits Etats membres, où
les capitales ont un revenu par habitant relativement
élevé, les disparités internes sont particulièrement
marquées en Italie et en Allemagne. En Italie, au
nord, le revenu par habitant est compris entre 120%
et 130% de la moyenne de l’Union, alors que dans
les régions du sud, il est compris entre 60% et 90%.
Pendant la plus grande partie des années quatre-
vingts, les disparités ont eu tendance à s’élargir et
elles n’ont commencé à se réduire qu’avec la réces-
sion du début des années quatre-vingt-dix qui a
moins touché les régions du sud. De ce fait, l’Italie
offre une configuration des disparités entre régions
qui a moins varié que dans d’autres Etats membres
au cours de l’ensemble de la décennie 1983–1993.
De nombreuses caractéristiques d’une économie duale
apparaissent aussi en Allemagne. Mais les nouveaux
Länder diffèrent d’autres parties de l’Union, dans la
mesure où ils ne connaissent pas seulement les pro-
blèmes structurels qui caractérisent généralement les
régions en retard de développement, mais aussi ceux
hérités de l’économie à planification centrale et dus à
une attitude négligente dans le passé envers l’environ-
nement: infrastructures démodées, dégradation de l’en-
vironnement, manque de compétitivité d’une bonne
partie de l’industrie. L’année qui a suivi la réunification,
en 1991, le PIB par habitant se situait autour du tiers de
la moyenne de l’Union européenne (mais après des
efforts substantiels au niveau national et avec l’aide de
l’Union européenne, il est passé selon des estimations
à plus de 50% de celle-ci en 1995).
Emploi et chômage
C’est au niveau régional et local que le problème du
chômage se pose dans les termes les plus graves. Les
données empiriques confirment que les disparités
régionales sont particulièrement aiguës en ce qui
concerne le chômage et qu’il n’y a guère de signes
d’amélioration.
5 Disparités en matière de chômage, 1970-95
% de la population active
12 12
Taux de chômage
10 10
8 8
Ecart-type du taux de chômage
6 6
(par région)
4 4
2
Ecart-type du taux de chômage
(par Etat membre)
2
0 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
25
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 3
Taux de chômage par région, 1995

En % de la population active

EUR(15) = 10.7
Ecart-type = 5.6
GR, FR DOM: 1994

26
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 4
Variation du chômage par région, 1983-93

Variation en points de pourcentage

EUR(15) = 0.9
Ecart-type = 3.6

27
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Les comparaisons entre régions situées aux deux ex-
trêmes servent à souligner l’ampleur des disparités
(carte 3). Ainsi, dans les dix régions les plus touchées,
le taux moyen de chômage atteignait 26,4% en 1995,
soit près de sept fois plus que dans les dix régions les
moins touchées, où le taux s’établissait à un peu moins
de 4%. En 1995, dans les vingt-cinq régions les plus
touchées, le taux de chômage s’élevait en moyenne à
22,4%, soit près de cinq fois la moyenne des vingt-cinq
régions les moins touchées, où le taux se montait à 4,6%.
Les variations intervenues au fil du temps dans ces
groupes de régions sont révélatrices (carte 4). Aussi
bien pour le groupe des dix régions que celui des
vingt-cinq régions les moins touchées, le taux de chô-
mage moyen n’a pratiquement pas changé au milieu
des années quatre-vingt-dix par rapport à ce qu’il était
dix ans plus tôt. Mais pour les groupes des dix et des
vingt-cinq régions les plus touchées, le tableau est fort
différent. Pour le premier de ces deux groupes, le taux
de chômage moyen a fortement augmenté au cours de
la décennie pour passer de 19,4% en 1983 à 26,4% en
1995, ce qui représente un accroissement de 7 points
de pourcentage. Pour le second de ces groupes, l’aug-
mentation a été de 5 points de pourcentage.
Les statistiques synthétiques pour l’ensemble des ré-
gions confirment la tendance à l’élargissement des dis-
parités relatives au chômage au cours du temps
(graphique 5). Cette tendance à long terme au creuse-
ment des différences entre régions, qui se manifeste
depuis le milieu des années soixante-dix, a été interrom-
pue par l’expansion intervenue entre 1987 et 1990. La
récession ultérieure a fait augmenter le chômage dans
toute l’Europe et s’est accompagnée d’un élargissement
substantiel des disparités qui s’est poursuivi jus-
qu’en 1995.
Toutefois, les régions qui sont aujourd’hui les plus tou-
chées par le chômage ne sont plus les mêmes qu’il y a
dix ans. La principale différence réside dans le fait que
de nombreuses anciennes régions industrielles du
Royaume-Uni, qui comptaient parmi les vingt-cinq les
moins bien loties il y a dix ans, ont été remplacées par
des régions du sud de l’Italie. Toute cette période s’est
caractérisée par la présence des mêmes régions espa-
gnoles au sein de ce groupe. Avec les élargissements
de la première moitié des années quatre-vingt-dix, ce
groupe des régions les plus touchées s’est vu adjoindre
plusieurs régions de l’est de l’Allemagne et de la
Finlande.
Un phénomène de plus en plus marquant est le chô-
mage urbain, qui tend plus à se manifester au niveau de
certains quartiers des grandes villes qu’à celui de l’en-
semble de l’agglomération. La coexistence au sein des
villes de quartiers où sont menées des activités à haute
valeur ajoutée et où habitent des résidents disposant de
revenus élevés, et de quartiers marqués par de bas
revenus, un chômage élevé, des logements médiocres
et surpeuplés et une forte dépendance par rapport à
l’aide sociale, est un trait de plus en plus fréquent dans
toute l’Europe. Pour ces zones de faible dimension,
même si elles sont fortement peuplées, on ne dispose

6 Taux de chômage par Etat membre et pour les régions situées aux
extrêmes, 1995

% de la population active
35 Andalucia 35

30 30

Campania
25 25
Itä-Suomi

20 Magdeburg 20
Nord - Pas-
Hainaut
de-Calais
15 Övre Merseyside
15
Alentejo Norrland
Attiki Comunidad E15 = 10.7
10 foral de Groningen 10
Navarra
Wien Småland
Alsace
5 Ahvenanmaa/ med 5
Vlaams Utrecht Berks,
Oberbayern Trentino- Centre Åland Öarna
Brabant Ionia Nisia Bucks,
Alto Adige Salzburg
Oxon
0 0
B DK D GR E F IRL I L NL A P FIN S UK

28
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

guère de statistiques comparables au niveau européen
permettant de saisir les réalités de fond. Mais des
sources nationales mettent en relief des taux de chô-
mage égaux à 30% et pouvant atteindre jusqu’à 50% de
la population active dans certains quartiers:
Chômage dans 49 quartiers
visés par un programme URBAN de l’Union
Chômage (%) <15 15–20 20–25 25–30 30+
Nombre de villes 5 10 10 9 15
A un niveau régional plus large, il existe souvent des
différences importantes dans les taux de chômage à
l’intérieur des Etats membres (graphique 6). La disparité
des taux est considérable en Espagne, en Italie et en
Allemagne. En 1995, le taux de chômage atteignait près
de 35% dans la région la plus touchée d’Espagne
(Andalucia) et environ 15% dans la région la moins
touchée (Navarra). En Italie, l’écart entre la région la plus
touchée et la région la moins touchée équivalait à près
de 20 points en pourcentage. En Allemagne, l’écart se
situait autour de 13 points en pourcentage. De fortes
concentrations de chômage existent aussi dans cer-
taines villes capitales, même lorsqu’elles ont un PIB par
habitant élevé: des exemples significatifs sont offerts
par Bruxelles, Berlin et Londres. En règle générale,
comme c’est le cas pour le PIB régional par habitant, les
disparités relatives au taux de chômage augmentent
avec le temps dans la plupart des Etats membres (ta-
bleau 8).
La configuration de l’augmentation de l’emploi dans les
régions de l’Union européenne offre aussi un tableau
mitigé (carte 5). Les régions où la création nette d’em-
plois a été la plus forte entre 1983 et 1993 se situent, au
nord, aux Pays-Bas, en Allemagne, au Luxembourg et
au Royaume-Uni et, au sud, à l’est de la Grèce, en
Espagne et au nord du Portugal. Pour un grand nombre
de régions — près de 60 au niveau NUTS 2, soit près de
30% du total — cette période a été marquée par une
stagnation ou une diminution de l’emploi. Parmi celles
où les résultats ont été les plus médiocres, on enregistre
de nombreuses régions nordiques, en Finlande et en
Suède, un groupe divers composé d’anciennes régions
industrielles au Royaume-Uni (Merseyside, South
Yorkshire et West Midlands), en France (Lorraine et
Nord-Pas-de-Calais), en Espagne (Galicia et Asturias),
et des régions rurales ou moins développées telles que
Dytiki Ellada (Grèce), l’Auvergne, le Limousin et Poitou-
Charentes (France) et Basilicata (Italie).
De même, la structure sectorielle de l’emploi est très
variable dans l’Union européenne (cartes 6 à 8). En
général, les régions du nord se caractérisent par une
très forte concentration de l’activité dans le secteur des
services, alors qu’à cet égard, la Grèce et le Portugal et,
dans une moindre mesure, l’Espagne et l’Irlande, sont
très en retard. L’Allemagne fait exception à ce modèle,
avec un emploi qui reste particulièrement élevé dans le
secteur industriel.
Comme on pouvait s’y attendre, on observe de fortes
concentrations d’emplois liés au secteur des services

7 Taux d'emploi et productivité dans les régions NUTS 1, 1993

Taux d'emploi en % de la population des 15-64 ans, EUR15 (59.6%) = 100

180 180

160 160

140 140

DK L
120 S 120
P UK
NL A
100 D 100
I F
B
FIN IRL
GR
80 80
E

60 60
30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 80 85 90 95 100 105 110 115 120 125 130 135 140 145 150
PIB par personne employée en SPA, EUR15 (40.4 milliers d'ECU) = 100

29
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 5
Variation de l’emploi par région, 1983-1993

Variation annuelle moyenne en points

de pourcentage

Eur(15) = 0.5
Ecart-type = 0.9

30
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 6
Emploi dans l’agriculture par région, 1994

En % de l’emploi total

EUR(15) = 5.5
Ecart-type = 5.3
IRL , A, FIN, S: 1993
UK: Niveau NUTS1

31
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 7
Emploi dans l’industrie par région, 1994

En % de l’emploi total

EUR(15) = 30.7
Ecart-type = 7.1
IRL, A, FIN, S: 1993
UK: Niveau NUTS1

32
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 8
Emploi dans les services par région, 1994

En % de l’emploi total

EUR(15) = 63.8
Ecart-type = 9.3
IRL, A, FIN, S: 1993
UK: Niveau NUTS1

33
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
dans les grands centres urbains et les villes capitales
de tous les Etats membres, y compris Athènes et
Madrid. Dans le même temps, il existe encore beaucoup
de régions dans l’Union européenne où la structure des
emplois reste très traditionnelle, plus du quart des em-
plois se trouvant dans l’agriculture dans différentes par-
ties de la Grèce, du Portugal, ainsi que du sud de
l’Espagne et de l’Italie.
Comme l’a souligné la précédente section, la dépen-
dance des régions par rapport aux différents secteurs
pèse lourdement sur leurs résultats. Les régions qui
reposent le plus sur le secteur primaire ont des taux de
chômage bien supérieurs à la moyenne de l’Union. Cela
s’explique largement par la présence dans ce groupe
de nombreuses régions de l’Espagne et du sud de
l’Italie. La constance relative du niveau de l’emploi a
signifié que leur taux de chômage a par ailleurs augmen-
té au fil du temps beaucoup plus vite que la moyenne
de l’Union, parce que le nombre de demandeurs d’em-
ploi augmentait. La restructuration des exploitations au
sein du secteur agricole s’est poursuivie, avec une perte
estimée à 800 000 unités, soit 9% du total, entre
1989/1990 et 1993. On estime qu’en 1993, l’agriculture
n’offrait un emploi à plein temps qu’au quart des per-
sonnes travaillant dans le secteur.
Les taux de chômage sont inférieurs à la moyenne de
l’Union européenne dans les régions les plus dépen-
dantes de l’industrie et ils ont diminué au fil du temps,
sauf en France et en Autriche, en partie à cause de la
croissance de l’emploi, qui a été supérieure à la
8 PIB par personne employée dans l'Union, 1983 et 1993
150 125 100 75 50 25
B
DK
GR
IRL
NL
P 1983
FIN
UK
E15
150 125 100 75 50 25
34
moyenne de l’Union. Les régions qui dépendent le plus
du secteur des services ont en moyenne des taux de
chômage plus élevés que ceux des régions indus-
trielles, mais ces taux restent inférieurs à la moyenne de
l’Union.
Les composantes
des disparités géographiques
On peut avoir un aperçu des causes profondes des
disparités régionales pour le revenu par habitant en
subdivisant celui-ci en deux composantes: la producti-
vité (PIB par personne employée) et la proportion de la
population occupant un emploi. Le PIB par habitant est
le produit de ces deux facteurs. Il est intéressant d’exa-
miner dans quelle mesure les disparités de revenu
décrites dans les sections précédentes sont imputables
à l’un ou à l’autre de ces deux facteurs, de voir, par
exemple, si un Etat membre ou une région a un PIB par
habitant élevé parce que la productivité y est forte ou
parce que les effectifs employés y représentent une
fraction élevée de la population.
Pour visualiser à la fois les rôles relatifs des écarts de
productivité et du taux d’emploi, les informations rela-
tives à ceux-ci ont été portées sur un même graphique
(graphique 7). Celui-ci montre comment les différents
Etats membres et régions (de niveau NUTS 1) se situent
par rapport à la moyenne de l’Union. Les résultats sont
révélateurs. Ils montrent que la combinaison en matière
de productivité et d’emploi est très variable d’un Etat
0 25 50 75 100 125 150
1993
Indice, EUR15 = 100
0 25 50 75 100 125 150
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

membre à l’autre, même quand le PIB final par habitant
est très proche. Les écarts sont encore plus marqués au
niveau des régions.
Parmi les trois Etats membres les plus prospères, par
exemple, le revenu par habitant élevé de la Belgique est
imputable à une forte productivité, alors qu’au
Danemark, il est dû à l’importance des effectifs em-
ployés par rapport à la population (c’est généralement
là une caractéristique des pays nordiques, quoique
moins nette aujourd’hui en Finlande). En Autriche, le
troisième Etat membre de ce groupe, le revenu élevé par
habitant provient d’une contribution plus égale de ces
deux facteurs.
9 Indice composite de la longueur des routes
et autoroutes, 1992
Indice EUR15 = 100
350
Routes
300 Autoroutes
250
Trois des quatre grands Etats membres (Allemagne,
France et Italie, sont assez proches les uns des autres,
alors que dans le quatrième, le Royaume-Uni, la produc-
tivité est plus faible mais l’emploi est proportionnelle-
ment plus élevé. Ces Etats membres se caractérisent
par de fortes disparités internes, surtout en Allemagne
et en Italie. Dans ces deux pays, surtout en Italie, les
régions tendent à se situer à l’un des extrêmes, avec soit
une combinaison de productivité faible et d’emploi faible
soit une combinaison de productivité élevée et d’emploi
élevé. Cela souligne la mesure dans laquelle ces deux
pays offrent les caractéristiques d’une économie duale.
Le graphique montre aussi un noyau de régions cen-
trées sur l’Allemagne, le nord de l’Italie et l’Autriche où
une productivité relativement élevée est associée à un
niveau de l’emploi relativement fort. Cela illustre dans la
pratique le fait qu’une productivité élevée, ou des
méthodes de production à faible intensité d’emploi,
peuvent être associées à un emploi élevé. Comme il est
dit ailleurs dans le rapport, dans un cadre dynamique,
350 il faut que l’économie soit flexible, adaptable et inno-
vante pour pouvoir créer de nouvelles possibilités sus-
300
ceptibles de remplacer celles qui sont devenues
obsolètes, pour des raisons technologiques ou autres.
250

L’intérêt le plus grand se porte sur la situation des quatre

200 200
pays de la cohésion. Dans la pratique, il existe presque
150 150
autant de différences que de ressemblances entre eux.
L’Irlande et l’Espagne sont relativement proches: toutes
100 100
deux ont un niveau de productivité aujourd’hui voisin de
la moyenne de l’Union européenne, associé à un niveau
50 50 d’emploi faible. La Grèce et le Portugal ont un niveau de
productivité nettement inférieur à la moyenne, mais l’em-
0 0 ploi est largement supérieur à la moyenne au Portugal.
B DK D F I L NL A FIN S UK GR E IRL P
En Espagne, le plus grand de ces pays, les disparités

10 Indice composite de la longueur des voies 11 Etat des réseaux ferroviaires, 1992
ferrées, 1992

Indice EUR15 = 100 % du total A deux voies au moins

200 200 80 80
Electrifiés

70 70

150 150 60 60

50 50

100 100 40 40

30 30

50 50 20 20

10 10

0 0 0 0
B DK D F I L NL A FIN S UK GR E IRL P B DK D F I L NL A FIN S UK GR E IRL P
GR pas de lignes électrifiées

35
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 9
Croissance du PIB par personne employée par région, 1983-1993

Variation annuelle moyenne en points

de pourcentage

EUR(15) = 2.1
Ecart-type = 1

36
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
internes sont considérables, surtout en ce qui concerne
la productivité (supérieure à la moyenne de l’Union
européenne à l’est et au nord-est et dans la capitale,
Madrid).
Pour tous les pays de la cohésion (et dans une moindre
mesure pour la Finlande), le défi consiste généralement
à tenter d’améliorer à la fois la productivité et les effectifs
dotés d’un emploi. Non seulement cela accroîtra le
revenu par habitant, mais cela tendra aussi à réduire le
nombre des personnes sans travail (ou offrira un emploi
à des travailleurs découragés actuellement économi-
quement inactifs). L’accent est inévitablement différent
pour les divers Etats membres et régions de ce groupe.
En Irlande et en Espagne, la productivité a déjà conver-
gé vers la moyenne européenne (graphique 8 et
carte 9), ce qui implique que le principal défi à relever
dans le futur sera la création d’emplois. Comme il a été
déjà souligné, les deux pays se caractérisent par un
chômage élevé et par un taux d’activité relativement
faible des femmes. Au Portugal, où l’emploi est généra-
lement élevé, le défi est d’accroître la productivité et le
revenu par habitant tout en évitant que les inévitables
changements structurels ne s’accompagnent d’une
forte montée du chômage. Pour la Grèce, comme pour
certaines régions espagnoles (et d’autres en Italie du
sud), les défis sont généralement plus graves et impli-
quent des progrès simultanés sur les deux fronts de la
productivité et de l’emploi. C’est une tâche extrêmement
difficile et à long terme, mais l’un des messages de
l’analyse qui précède est qu’il ne s’agit pas d’une tâche
impossible.
Des différences importantes dans les conditions de produc-
tion au sein des diverses parties de l’Union sous-tendent les
écarts de productivité. En particulier, les parties économi-
12 Nombre de lignes téléphoniques
principales, 1993
Pour 100 personnes
70
60
50 EUR15
40
30
20
10
0 0
B DK D F I L NL A FIN S UK GR E IRL P
quement les plus fortes et les plus prospères de l’Union
européenne sont généralement plus richement dotées en
infrastructures modernes de communication, en main-
d’oeuvre compétente et qualifiée et en capacités avancées
de recherche et développement.
Les disparités relatives aux infrastructures peuvent se
constater aux différences dans les systèmes de trans-
port, notamment dans les réseaux ferroviaires et rou-
tiers. Dans le sud de l’Union et en Irlande, la densité
d’autoroutes, particulièrement importantes pour le trans-
port des passagers et des marchandises, est égale ou
inférieure à 50% de la moyenne de l’Union (graphi-
que 9). Les réseaux ferrés sont aussi moins étendus au
sud, mais l’écart n’est pas aussi important que pour les
routes. Toutefois, ces disparités s’élargissent une fois
pris en compte leur degré de modernisation (graphi-
ques 10 et 11).
Les liaisons de télécommunications sont une condition
préalable à la croissance d’industries et de services
modernes qui nécessite des téléphones, des fax et, de
plus en plus, des systèmes numériques de transmission
de données performants. Les réseaux de télécommuni-
cations se développent rapidement dans l’Union, mais
le niveau de service offert reste très variable. En règle
générale, les parties les plus pauvres de l’Union ont de
moins bons résultats en ce qui concerne la disponibilité
de lignes téléphoniques (graphique 12), mais par suite
du développement plus récent de leur réseau, ils ont
d’assez bons résultats en ce qui concerne la pénétration
des réseaux modernes numérisés (graphique 13).
Il est de plus en plus reconnu que la compétitivité des
régions dépend des connaissances et des qualifica-
tions de leur population. Dans les économies indus-
13 Lignes téléphoniques principales
connectées à des commutateurs
numériques, 1993
%
70 100 100
60
80 80
50
EUR15
60 60
40
30
40 40
20
20 20
10
0 0
B DK D F I L NL A FIN S UK GR E IRL P
37
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

trielles modernes, la plupart des emplois ne dépendent
pas d’une production de masse faisant appel à une
main-d’oeuvre faiblement qualifiée. L’emploi se concen-
tre plutôt dans de petites entreprises, où la capacité
d’innovation est souvent essentielle et qui ont grande-
ment besoin d’une main-d’oeuvre bien formée et flexi-
ble. Les qualifications sont aussi un avantage dans la
fourniture de services publics et privés aux entreprises,
dans le domaine social et à caractère personnel, ser-
vices qui représentent globalement environ 64% de
l’emploi dans l’Union européenne.
Si les progrès ont été rapides ces dernières années, il
reste beaucoup à faire pour développer le potentiel de
la main-d’oeuvre en Europe, surtout, mais non exclusi-
vement, dans les régions relativement pauvres. Dans
ces dernières, le poids du passé est particulièrement
important, si bien qu’aujourd’hui, une large fraction de
la population adulte qui travaille n’a pas dépassé la fin
du premier cycle de l’enseignement secondaire. Cette
proportion va de 45% en Irlande à presque les trois
quarts du total au Portugal, contre 36% dans l’ensemble
de l’Union (graphique 14). A peu de choses près, toute
la population âgée de quinze ans ou moins est soumise
à une fréquentation scolaire obligatoire et presque tous
les jeunes restent dans le système éducatif jusqu’à l’âge
de 18 ans dans de nombreux Etats membres (graphi-
que 15). Mais il faut faire davantage pour améliorer
l’enseignement et la formation professionnelle des plus
de quinze ans pour les armer correctement face à un
marché de plus en plus concurrentiel.
La disponibilité de qualifications spécialisées est impor-
tante pour l’innovation et le développement de capaci-
tés de recherche et développement technologique. La
proportion des emplois liés à la RDT dans le sud et en
Irlande n’atteint généralement que la moitié de celle
enregistrée dans les Etats membres plus prospères
(graphique 16). L’investissement global en RDT est lui
aussi faible: par exemple, l’Allemagne investit dans la
RDT une proportion de son PIB cinq fois plus importante
que la Grèce (graphique 17).
2.2 La cohésion sociale
Les sections précédentes ont abordé la dimension spa-
tiale des problèmes du marché du travail et les implica-
tions des disparités régionales en matière de chômage
pour la cohésion économique et sociale. La présente
section se concentre plus explicitement sur la cohésion
sociale en étudiant les tendances qui caractérisent deux
questions essentielles pour le bien-être des différents
groupes sociaux mais également de l’ensemble de la
société européenne:
– l’accès des individus à des activités génératrices de
revenu. Cet aspect peut le mieux être saisi par
l’observation des évolutions qui se produisent sur le
marché du travail, non seulement par le niveau du
chômage, mais aussi par les taux d’activité et
d’accès à l’emploi;
– la répartition des revenus des ménages après
impôts, nets des transferts versés et reçus. Du point
de vue de la cohésion sociale, la situation peut être
appréciée par divers indicateurs concernant le nom-
bre de personnes vivant dans la pauvreté.
Ces questions préoccupent tous les Etats membres de
l’Union dans le cadre de leur politique d’intégration

14 Niveau d'instruction de la population 15 Taux de fréquentation scolaire des 16-18

active, agée de 25 à 59 ans, 1995 ans, 1995

% de la population active % de la population des 16-18 ans

100 Deuxième cycle de 100 100 100
l'enseignement secondaire
Enseignement supérieur 90 90
ou équivalent
EUR15
80 80 80 80

70 70

60 60 60 60

50 50

40 40 40 40

30 30

20 20 20 20

10 10

0 0 0 0
B DK D F I L NL A FIN S UK GR E IRL P B DK D F I L NL A FIN UK GR E IRL P
S pas de données fiables; UK 1994

38
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
sociale et de solidarité. Elles forment deux des éléments
constitutifs du modèle européen de société. Au vu de la
difficulté générale de définir la cohésion sociale, comme
l’a exposé le chapitre 1, il sera admis à des fins opéra-
toires que toute réduction des différences dans l’accès
des individus à l’emploi et toute diminution de la pauvre-
té représentent une amélioration de la cohésion sociale.
L’accès à l’emploi
Changements dans la configuration des emplois
Au cours des vingt dernières années, les changements
fondamentaux qui se sont produits dans l’économie
mondiale ont eu des conséquences de grande portée
sur la configuration des emplois en Europe et ailleurs.
Les caractéristiques les plus évidentes sur le long terme
en Europe sont une expansion des emplois dans les
services associée à une baisse de l’emploi dans l’agri-
culture et l’industrie, une augmentation des emplois à
temps partiel, essentiellement occupés par des
femmes, et une modification dans la structure des
métiers au profit de ceux qui exigent d’importantes
qualifications techniques à côté d’un bagage éducatif
élevé et font largement appel au savoir.
Dans le contexte de revenus réels en augmentation,
l’expansion de l’emploi dans les services, liée à la fois à
une demande croissante de services et à la plus forte
intensité en main-d’oeuvre des activités de service, est
un trait commun à toutes les économies avancées. Il ne
montre guère de signes d’affaiblissement. En 1994, 64%
des emplois de l’Union se trouvaient dans le secteur des
services contre 57% dix ans plus tôt, tandis que 31%
seulement se situaient dans l’industrie. Mais il subsiste
16 Personnes employées dans la RDT, 1993
% de la population active
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
B DK D F I NL A FIN S UK GR
L pas de données; B 1991; FIN, P 1992
encore un écart entre l’Europe et les Etats-Unis, où 73%
des emplois étaient dans le secteur des services la
même année et où quelque 22 millions d’emplois sup-
plémentaires ont été créés dans ce secteur entre 1980
et 1993. Ce n’est pas beaucoup plus que les emplois
créés dans les services par l’Union européenne au
cours de la même période, 18 millions environ, mais la
grande différence réside dans le fait qu’aux Etats-Unis
ces créations étaient associées à une augmentation de
l’emploi total de 20 millions, alors que 5 millions seule-
ment étaient créés globalement en Europe. Tandis que
l’Europe perdait 5 millions d’emplois dans l’agriculture
et 8 dans l’industrie, les pertes enregistrées globalement
aux Etats-Unis pour ces deux secteurs ne s’élevaient
qu’à 2 millions d’emplois.
Les différences dans les proportions tenues par les
emplois entre les différents secteurs se sont considéra-
blement réduites entre Etats membres. Dans l’ensemble
de l’Union, on observe une baisse de la part des emplois
agricoles, une forte baisse de la part des emplois indus-
triels et une hausse de celle des emplois du secteur des
services (voir le tableau 10 dans l’annexe qui présente
ces proportions pour les années 1983 et 1993 et
compare les pays de la cohésion à cinq autres Etats
membres — Belgique, Allemagne, France, Pays-Bas et
Royaume-Uni). Dans les pays de la cohésion, on note
une baisse spectaculaire de l’emploi agricole (allant de
6 points en pourcentage pour l’Irlande et de 8 à 9 points
pour l’Espagne et la Grèce à 13 points pour le Portugal).
En réalité, les pays de la cohésion semblent reproduire
les structures d’emplois qui caractérisent les économies
plus « mûres » des Etats membres du nord, où l’emploi
agricole a baissé jusqu’à un très bas niveau et où la
dépendance, en ce qui concerne l’emploi, par rapport
au secteur des services a considérablement augmenté.
17 Dépenses brutes de recherche et
développement dans les années 90
% du PIB
1.8 3 3
1.6
2.5 2.5
1.4
1.2 2 EUR15 2
1.0
1.5 1.5
0.8
0.6 1 1
0.4
0.5 0.5
0.2
0.0 0 0
E IRL P B DK D F I NL A FIN UK GR E IRL P
L, S pas de données; B 1991; P 1992; DK, GR, E, IRL, I, NL, A, FIN 1993; F, UK 1994; D 1995
39
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 10
Variation de la population active par région, 1983-1993

Variation annuelle moyenne en points

de pourcentage

EUR(15) = 0.8
Ecart-type = 0.9
A: 1984
E, FIN, S: 1985, P: 1986
GR: Pas de données régionales
UK: Niveau NUTS1

40
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Carte 11
Taux d’activité des femmes par région, 1993

En % de la population des 15-64 ans

EUR(15) = 61
Ecart-type = 7.7
A, FIN, S: 1991
UK: Niveau NUTS1

41
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
L’accroissement des emplois dans le secteur des ser-
vices est allé de 6 à 15 points en pourcentage dans les
pays de la cohésion alors qu’il était de 7 points dans le
reste de l’Union. De fait, le premier groupe a une pro-
portion d’emplois dans le secteur des services équiva-
lente à celle qui prévalait dans le reste de l’Union dix ans
plus tôt. L’emploi agricole continue à représenter une
part élevée de l’emploi total dans les pays de la cohé-
sion, et il semble probable que les restructurations
futures prendront la forme d’un passage direct d’em-
plois agricoles vers des emplois dans le secteur des
services en sautant l’étape d’un passage intermédiaire
par l’industrie.
Un grand nombre des emplois supplémentaires créés
en Europe dans les services sont des postes à temps
partiel, et la plupart sont occupés par des femmes. Alors
que le nombre d’emplois à temps plein a fortement
diminué dans l’Union lors de la récession, entre 1990 et
1994, le nombre d’emplois à temps partiel a augmenté
au rythme d’environ 3% par an. Dans la majorité des
Etats membres, tous les emplois supplémentaires
offerts aux femmes ou presque pendant cette période
étaient à temps partiel. En 1995, plus de 31% des
femmes occupant un emploi travaillaient à temps partiel.
Le taux était de 67% aux Pays-Bas, 45% au Royaume-
Uni et 43% en Suède, soit nettement plus qu’aux Etats-
Unis (28%). Par contre, le travail à temps partiel
conservait une part assez modeste dans les quatre pays
européens du sud, bien qu’il ait eu tendance à croître
fortement, sauf en Grèce. Le corollaire de l’expansion
de l’emploi dans le secteur des services est l’importance
croissante, déjà relevée, des femmes dans la population
active.
Tandis qu’un grand nombre des femmes rejoignant la
population active obtiennent des emplois relativement
peu qualifiés dans les services, il y a par ailleurs une
augmentation notable des emplois exigeant des qualifi-
cations élevées et un bon bagage éducatif. Entre 1983
et 1991, les emplois de technicien et de spécialiste se
sont accrus de 2% par an dans l’Union, soit deux fois
plus vite que l’emploi total, tandis que le nombre des
travailleurs manuels déclinait. Les premiers ont continué
à augmenter malgré la récession dans la première moi-
tié des années quatre-vingt-dix alors que les effectifs
des travailleurs manuels chutaient fortement.
Les métiers non manuels dans le secteur des ser-
vices qui sont largement occupés par des femmes
ont continué à augmenter, tandis que les emplois
manuels, largement tenus par des hommes dans
l’industrie et l’agriculture, se sont contractés. Néan-
moins, sur le long terme, ce sont les emplois à
qualifications élevées qui offrent les perspectives
les plus sûres de croissance, que ce soit pour les
hommes ou pour les femmes.
42
Effets des changements:
taux d’activité de la main-d’oeuvre
Les changements intervenus dans la configuration
générale de l’emploi ont été un facteur qui explique
les expériences différentes vécues par les divers
groupes sociaux. L’un des changements les plus
frappants a été l’augmentation du nombre de
femmes au travail, qui a concerné plus de 6 millions
d’entre elles au cours des dix dernières années.
Mais ce chiffre est inférieur de 1 million à l’accrois-
sement du nombre de femmes rejoignant la popula-
tion active, si bien que le chômage des femmes a
aussi augmenté.
L’augmentation du taux d’activité des femmes a été un
facteur important, plus que les différences dans les
évolutions démographiques, pour expliquer les diffé-
rences dans la croissance de la population active à
l’intérieur de l’Union au cours des quelque dix dernières
années (carte 10).
D’autres différences sont aussi apparues, notamment
entre groupes appartenant aux classes d’âge des moins
de 25 ans et des plus de 50 ans.
Chez les jeunes, on observe au fil des ans une diminu-
tion générale de l’emploi et des taux d’activité en raison
de l’allongement de la durée des études ou de la parti-
cipation à une formation professionnelle initiale. Toute-
fois, dans trois des Etats membres les plus pauvres
(Espagne, Irlande et Grèce), les effectifs des jeunes en
quête d’un travail n’ont pas diminué aussi vite que les
emplois offerts si bien que le chômage a augmenté. La
situation des jeunes femmes s’est dégradée plus encore
que celle des hommes.
Pour la population âgée de 25 à 54 ans, le trait marquant
est la différence entre les sexes. Pour les hommes, les
taux d’activité sont semblables au nord et au sud, et ont
baissé partout, mais plus lentement au Portugal et en
Grèce que dans les autres Etats membres. Pour les
femmes, les taux d’activité sont beaucoup plus faibles
au sud, sauf au Portugal, et en Irlande, mais ils ont
fortement augmenté pendant les dix ou quinze dernières
années et on discerne un processus progressif de
convergence avec le reste de l’Union. Cela tient essen-
tiellement au rattrapage de l’Irlande et de l’Espagne, où
les taux d’activité des femmes âgées de 25 à 54 ans ont
augmenté de plus de 10 points en pourcentage au cours
des dix dernières années. Si cela a eu pour effet positif
de promouvoir une plus grande intégration des femmes
sur le marché du travail, cela a aggravé le défi posé par
la réduction du chômage, en particulier dans ces deux
pays. Il est en outre probable que cette évolution conti-
nuera à renforcer ce défi à l’avenir, puisque les taux
d’activité des femmes tendent encore à être très infé-
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
rieurs dans la plupart des régions les moins prospères
de l’Union à ceux qui prévalent ailleurs (carte 11).
D’une manière générale, les individus ont tendance à
rester plus longtemps au sein de la population active
dans les Etats membres les plus pauvres qu’au nord, ce
qui se traduit par un taux d’emploi et un taux d’activité
plus élevés chez les plus de 55 ans. C’est particulière-
ment vrai pour les hommes, bien qu’aussi bien au nord
qu’au sud, les taux d’emploi et d’activité diminuent à la
suite de départs en retraite anticipée, liés au manque
d’offres d’emploi pour les personnes de cette classe
d’âge et à la généralisation des systèmes de retraite et
d’assurance-invalidité.
En résumé, s’il est difficile de tirer des conclusions
générales sur les tendances à long terme des disparités
entre groupes sociaux sur le marché du travail, il appa-
raît que les taux d’activité et d’emploi dans les pays les
plus pauvres convergent vers ceux que l’on trouve dans
les Etats membres plus prospères.
Le chômage
Les différents groupes sociaux ne sont pas concernés
de la même façon par le chômage. En règle générale, il
touche davantage les jeunes, les femmes et ceux qui
travaillent dans les secteurs en déclin ou dans des
emplois peu qualifiés, et il renforce les disparités glo-
bales entre les différentes parties de l’Union.
Le taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans a
suivi l’évolution du taux de chômage global, mais son
niveau est deux fois plus élevé. Il atteignait environ 21%
pour l’ensemble de l’Union à la mi-1996, ce qui équivaut
à 5 millions de jeunes au chômage. Ce taux a toutefois
baissé un peu plus vite que le taux global depuis que la
reprise actuelle a commencé. De fait, l’écart entre les
deux a eu tendance à se réduire quelque peu, ce qui
reflète en partie la diminution des effectifs des jeunes
dans l’Union (qui résulte de la chute des taux de natali-
té). Il reflète aussi en partie la tendance d’une proportion
croissante de jeunes à rester plus longtemps dans le
système éducatif, et en partie l’éventail des mesures
prises dans les Etats membres pour éviter que ceux,
quittant l’école sans aucune ou sans beaucoup de qua-
lification, ne passent directement à une situation de
chômage.
Excepté en Allemagne et en Autriche, le chômage des
jeunes est élevé dans toute l’Union, le taux se montant
à plus de 40% en Espagne, à environ 35% en Italie et à
25% ou plus en Grèce, en Belgique et en France (mais,
dans ces trois pays, cela reflète en partie le très faible
nombre de jeunes dans la population active: le taux
d’activité tourne autour de 35% pour les jeunes de 15 à
24 ans).
Le taux de chômage des femmes est lui aussi élevé à
l’intérieur de l’Union, atteignant environ 12,5% à la mi-
1996 contre 9,5% pour les hommes, avec pour consé-
quence un nombre pratiquement équivalent de femmes
et d’hommes au chômage, bien que les femmes soient
nettement moins nombreuses dans la population active.
A l’exception de la Suède et du Royaume-Uni, ainsi
que de la Finlande, où les taux sont très semblables,
le taux de chômage des femmes est supérieur à
celui des hommes partout dans l’Union. Il l’est de
plus de 60% en Espagne et en Belgique, et de près
de 90% en Italie et en Grèce. En outre, bien que le
taux de chômage des femmes augmente générale-
ment moins vite que celui des hommes pendant la
récession, ce qui reflète en partie la part dispropor-
tionnée des femmes dans les emplois de services,
emplois qui sont nettement moins touchés que les
emplois industriels dans de telles circonstances, il a
aussi eu tendance à diminuer moins vite pendant la
reprise économique dans la mesure où le taux d’ac-
tivité des femmes a continué à s’accroître.
Dans toutes les économies, il se produit à tout moment
d’amples mouvements de personnes entre les emplois,
en raison d’un désir de changement, d’une réaction à
des modifications dans la structure de l’activité écono-
mique et dans la demande des différentes qualifica-
tions. A ces mouvements sont presque inéluctablement
associées des périodes de chômage pour certains,
souvent de courte durée. Cependant, en Europe, l’une
des caractéristiques les plus nettes du marché du travail
est le niveau élevé et persistant du chômage de longue
durée, surtout en comparaison des Etats-Unis, ce qui
exprime le caractère structurel, profondément enraciné
du problème du chômage.
18 Taux de chômage et chômage de longue
durée dans les Etats membres, 1995
Chômeurs de longue durée en % du total
70 70
I
B IR
60 60
E
P GR E15
50
D
50
NL
WG UK
40 F 40
FIN
30 30
A DK
L
20 20
10 10
0 0
0 5 10 15 20 25
Taux de chômage (%)
43
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
En 1995, dans l’ensemble de l’Union, près de la moitié
(49%) des chômeurs qui cherchaient activement du
travail n’en avaient pas trouvé depuis un an ou plus
(contre 12% seulement aux Etats-Unis) et plus du quart
n’en avaient pas trouvé depuis au moins deux ans. Ces
proportions étaient à peine plus basses que dix ans plus
tôt. Un niveau élevé du chômage de longue durée pose
des problèmes spécifiques, particulièrement difficiles à
résoudre. Les personnes concernées sont confrontées
à l’exclusion sociale, à une perte de confiance, à une
dégradation de leurs qualifications et à des difficultés
croissantes pour trouver un emploi au fur et à mesure
qu’elles restent plus longtemps sans travail. Cette der-
nière difficulté est renforcée par l’attitude générale des
employeurs, qui hésitent à employer des personnes
n’ayant pas travaillé depuis un certain temps.
La durée moyenne du chômage ou, ce qui est plus
significatif de l’ampleur du problème, l’effectif relatif des
chômeurs de longue durée diffèrent considérablement
d’un Etat membre à l’autre. Par exemple, deux pays ou
régions peuvent avoir le même niveau de chômage mais
le premier connaître un fort flux d’entrée combiné à une
courte durée moyenne et le second un faible flux d’en-
trée combiné à une longue durée moyenne et à une forte
proportion de personnes sans emploi depuis un an ou
plus. Les taux «d’exclusion» sont plus faibles dans le
premier et, de ce fait, moins dommageables pour la
cohésion sociale.
Les Etats membres diffèrent selon les flux d’entrée dans
le chômage, à savoir la probabilité pour quelqu’un de
devenir chômeur, et l’importance du chômage de
longue durée — point plus significatif pour l’exclusion
sociale. On peut tirer du rapport entre, d’un côté, le taux
global de chômage et, de l’autre, la proportion des
chômeurs sans travail depuis un an ou plus (des chô-
meurs de longue durée) certaines indications sur ces
différences. En 1995, le taux de chômage global le plus
élevé se rencontrait en Espagne, avec presque 23%. La
proportion des chômeurs de longue durée, juste infé-
rieure à 55%, se situait aussi au-dessus de la moyenne
de l’Union (49%), mais était inférieure à celle de l’Italie
et de l’Irlande, où le taux de chômage global était bien
moindre, mais encore supérieur à la moyenne de
l’Union, avec plus de 60% des chômeurs sans travail
depuis un an ou plus (graphique 18). En Belgique, la
proportion de chômeurs de longue durée par rapport au
total des chômeurs était à peu près la même que dans
ces deux pays, mais le taux de chômage était légère-
ment inférieur à la moyenne. En conséquence, le pro-
blème de l’exclusion sociale semble particulièrement
aigu dans ces quatre pays.
Par contre, en Finlande, le chômage était bien supérieur
à la moyenne de l’Union en 1995, mais une proportion
beaucoup plus faible de chômeurs était concernée par
44
un chômage de longue durée (37%). Ceci s’explique
partiellement par l’accroissement récent et rapide, en
termes comparatifs, du chômage vers les niveaux
actuels. En France, le chômage était aussi relativement
élevé, mais associé à un chômage de longue durée
relativement faible. Ainsi, dans ces deux pays, malgré
des niveaux de chômage relativement élevés, l’exclu-
sion sociale semble présenter un problème moins
grave.
Dans les autres Etats membres, les taux globaux de
chômage étaient partout inférieurs à la moyenne, mais
dans une mesure variable. Ils peuvent être divisés en
deux groupes: le Luxembourg, l’Autriche, le Danemark
et la Suède (qui n’est pas représentée sur le graphique
en raison de problèmes de comparabilité des données),
où la proportion de chômeurs de longue durée était
nettement inférieure à la moyenne, et les cinq autres
Etats membres, où elle était proche de la moyenne
(cependant, les effectifs concernés étaient nettement
plus élevés en Grèce, où la proportion dépassait légè-
rement la moyenne, que dans la partie occidentale de
l’Allemagne, où le taux global de chômage était large-
ment inférieur à la moyenne). Le Royaume-Uni présente
toutefois des différences par rapport aux quatre autres
pays de ce groupe, dans la mesure où, si l’importance
du chômage de longue durée était moindre en 1995, elle
était aussi fortement inférieure à la moyenne de l’Union
les années antérieures (en 1990, un tiers seulement des
chômeurs étaient sans travail depuis un an ou plus
contre une moyenne de 48% dans l’Union).
En règle générale, l’ampleur relative du problème du
chômage de longue durée entre Etats membres était
identique en 1990, avant la hausse des taux de chô-
mage intervenue ultérieurement, ce qui suggère que le
problème est bien enraciné et distinct du problème du
chômage en tant que tel.
Il existe aussi des différences entre groupes sociaux. Il
semble que les femmes ont moins de chances de perdre
leur emploi une fois qu’elles en ont obtenu un, mais elles
éprouvent des difficultés à trouver un emploi lorsqu’elles
sont au chômage où lorsqu’elles cherchent à retrouver
un travail après une période d’inactivité, consacrée à
l’éducation des enfants. Le chômage de longue durée
est donc un peu plus élevé chez les femmes que chez
les hommes dans la plupart des Etats membres (mais
non dans tous, le Danemark, l’Irlande, les Pays-Bas et
le Royaume-Uni formant des exceptions importantes).
Le chômage des jeunes pose aussi problème, bien que
les effectifs concernés aient augmenté beaucoup moins
vite que le taux global ces dernières années parce que
des effectifs croissants restent plus longtemps dans le
système éducatif et en formation professionnelle initiale
(ce qui a réduit la taille de la population active des
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
jeunes). En outre, la proportion des jeunes de moins de
25 ans qui est en chômage de longue durée n’a pas eu
tendance à augmenter de façon significative. Elle reste
toutefois un problème sérieux en Italie et, dans une
moindre mesure, en Grèce, où il faut en moyenne plus
de temps pour que les personnes à la recherche de leur
premier emploi en trouvent un.
Le chômage de longue durée est un problème
particulièrement grave pour les travailleurs relativement
âgés, surtout les hommes et les femmes qui ont perdu
leur emploi dans l’industrie; ils ont le plus grand mal à
en trouver un autre. En 1995, 62% des chômeurs âgés
de 55 à 59 ans étaient sans travail depuis un an ou plus
et les deux tiers de ces derniers étaient sans travail
depuis au moins deux ans. En outre, de nombreux
autres s’étaient retirés totalement de la population active
et avaient pris une retraite anticipée, dont une bonne
partie après avoir tenté de trouver un autre emploi (en
1995, environ le tiers des hommes de cette classe d’âge
ne figurait plus dans la population active, bien avant
l’âge officiel de la retraite, égal à 65 ans dans la plupart
des pays).
En règle générale, la probabilité de devenir chômeur est
beaucoup plus forte pour les personnes peu qualifiées.
En 1995, le taux de chômage parmi les personnes âgées
de 25 à 49 ans qui n’avaient qu’un bagage éducatif de
base se montait en moyenne à 13% dans l’Union contre
8% pour les personnes ayant un diplôme de l’enseigne-
ment secondaire et 7% pour les titulaires d’un diplôme
universitaire ou équivalent.
L’incidence de la pauvreté
Les sections précédentes de ce chapitre ont exposé la
croissance et la répartition du revenu de base tiré de la
production — le PIB — dans les Etats membres et les
régions. Elles ont montré que la croissance du PIB dans
la Communauté avait été largement obtenue grâce à
une augmentation de la production par travailleur, plutôt
que par l’intermédiaire d’un accroissement de l’emploi,
même si ce dernier a aussi augmenté.
Elle s’est aussi accompagnée d’une baisse, au cours du
temps, de la part du revenu total (PIB) échéant à la
main-d’oeuvre sous la forme de salaires et traitements
(avant impôt) dans presque tous les Etats membres,
tandis que la part allant au capital augmentait. A une
époque où la concurrence internationale se fait
particulièrement pressante, ces évolutions soulignent la
contribution de la main-d’oeuvre européenne à la re-
structuration de l’économie afin de relever les défis.
Comme il a déjà été indiqué, il existe des différences
manifestes dans la capacité des Etats membres à inté-
grer les membres les plus défavorisés de la société de
façon à ce qu’ils puissent participer pleinement au mar-
ché du travail. Cela a un effet sur la fréquence de la
pauvreté au niveau des ménages dans l’Union euro-
péenne, qui reflète en partie le résultat de différences
d’accès à un emploi rémunéré, et en partie les effets des
transferts opérés notamment dans le cadre de la
sécurité sociale. L’une des principales caractéristiques
du modèle européen de société est l’engagement dans
la lutte contre la pauvreté et dans la correction d’impor-
tantes inégalités de revenu par l’intermédiaire des
impôts et des transferts sociaux.
La mesure dans laquelle la société souffre de la pauvre-
té est généralement évaluée par le concept de seuil de
pauvreté, qui est un concept relatif et non absolu, et qui
est généralement défini comme la proportion des
ménages dont le revenu est égal ou inférieur à 50% de
la moyenne nationale.
L’impact des transferts sociaux sur le nombre de per-
sonnes vivant dans la pauvreté est considérable. On
estime qu’en l’absence de ces transferts, environ 40%
des ménages se retrouveraient en dessous du seuil de
pauvreté, alors que cette proportion est ramenée à
moins de 15% en raison des transferts.
Au niveau de l’Union, les inégalités dans les ressources
des ménages ont été traditionnellement examinées par
référence au niveau des dépenses des ménages, pour
lesquelles on dispose d’estimations depuis plusieurs
années, plutôt que par référence au revenu, pour lequel
il n’existe pas de données comparables dans le temps.
Les dépenses devraient révéler une répartition plus
égale que celle indiquée par les niveaux de revenu
parce que l’épargne tend à être plus forte dans les
ménages riches que dans les ménages pauvres. Les
données relatives aux dépenses, qui proviennent d’en-
quêtes générales sur les dépenses des ménages, sont
ajustées pour tenir compte des différences de pouvoir
d’achat, de taille et de composition des ménages (un
poids plus faible, par exemple, est accordé aux enfants
qu’aux adultes).
Un bref survol des résultats (voir annexe, tableau 3)
révèle qu’à la fin des années quatre-vingts, l’inci-
dence de la pauvreté était généralement plus élevée
au sud qu’au nord de l’Union. Avec 27% de tous les
ménages du pays en dessous du seuil de pauvreté,
elle était particulièrement forte au Portugal. Elle était
un peu plus faible en Italie (22%) et en Grèce (20%).
A l’autre extrémité, 5 à 6% seulement des ménages
dans les trois pays du Bénélux et au Danemark
avaient une dépense inférieure à 50% de la moyenne
nationale. Dans les pays restants, la proportion
s’échelonnait de 11% en Allemagne à 17% en
Espagne et au Royaume-Uni.
45
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
Les données suggèrent que les taux de pauvreté mesu-
rés en ces termes ont quelque peu augmenté dans la
plupart des Etats membres pendant les années quatre-
vingts. Un mouvement en sens inverse s’est seulement
produit en Irlande et en Espagne et, dans une moindre
mesure, au Portugal. Ces pays figuraient au début des
années quatre-vingts parmi les Etats membres où la
fréquence de la pauvreté était la plus élevée et il semble
que la répartition des fruits de la croissance économique
ultérieure ait été un peu plus égale qu’auparavant, ce
qui reflète peut-être leur stade de développement éco-
nomique. Mais il faudra disposer de plus d’informations
à jour pour déterminer la mesure dans laquelle ces
changements traduisent des tendances à long terme et
pour évaluer les effets sur la répartition de la récession
économique des années quatre-vingt-dix.
Des évaluations plus récentes de la fréquence de la
pauvreté pendant les années quatre-vingt-dix peuvent
être obtenues auprès d’autres sources (comme les pre-
miers résultats préliminaires pour 1993 de la nouvelle
enquête auprès d’un panel européen des ménages, qui
prend pour base d’analyse le revenu des ménages
plutôt que la dépense). Pour la plupart des pays, la
mesure par les revenus pour cette année-là aboutit à
une plus forte inégalité entre les ménages, et donc à une
plus grande incidence de la pauvreté, pendant les
années quatre-vingt-dix que celle livrée par la mesure
des dépenses pour la fin des années quatre-vingts.
Compte tenu de la différence dans la base de mesure,
on ne peut rien conclure sur l’évolution au cours des
années quatre-vingt-dix, mais l’enquête auprès du
panel de ménages suggère à tout le moins que le
problème reste aigu dans certains pays.
2.3 Autres dimensions de
la cohésion: qualité de vie
et citoyenneté européenne
Les sections précédentes ont présenté une analyse
traditionnelle du sort relatif des habitants de l’Europe.
Les indicateurs géographiques et sociaux utilisés, rela-
tifs au revenu et à l’emploi, restent les indicateurs dispo-
nibles les plus solides et les plus largement compris. Ils
constituent la base sur laquelle les décideurs ont effec-
tué des choix difficiles, dans les domaines de la politique
régionale et sociale, au niveau des nations et de l’Union
européenne.
Dans le même temps, ils sont eux-mêmes insuffisants
pour permettre d’apprécier l’ensemble du tableau et
d’autres éléments méritent d’être pris en considération,
peut-être surtout au niveau de l’Union. Il existe actuelle-
ment au sein de celle-ci des préoccupations très large-
46
ment répandues quant à deux autres aspects qui ont
directement trait à la qualité de vie et à la cohésion. En
premier lieu, les conséquences de la croissance écono-
mique pour l’environnement inquiètent, que ce soit en
termes de congestion, de pollution ou de détérioration.
Cela a engendré le souci d’assurer une «cohésion entre
générations» et l’exigence d’un développement national
et régional durable, c’est-à-dire viable à long terme. En
second lieu, on s’inquiète du fait que l’intégration euro-
péenne risque de devenir un processus géopolitique
éloigné des besoins des citoyens ordinaires. En d’autres
termes, on s’intéresse de plus en plus à la qualité de la
citoyenneté européenne sous tous ses angles.
Le développement durable
Le développement durable a été défini comme «un
développement qui satisfait les besoins de la génération
actuelle sans compromettre la capacité des générations
futures à satisfaire leurs propres besoins» (Commission
mondiale pour l’environnement et le développement
(1987), «Notre avenir commun», Oxford University
Press). Fondamentalement, le développement durable
met l’accent sur la nécessité de s’orienter vers des
modèles de développement qui réduisent la consom-
mation de ressources non renouvelables et qui peuvent
dès lors être reproduits dans le temps.
D’après le Livre blanc de la Commission Croissance,
compétitivité, emploi, la contradiction fondamentale au
sein de l’ordre économique existant réside dans le fait
que la production fait trop intensivement appel à des
ressources naturelles qui sont rares, souvent non renou-
velables, et pas assez intensivement à la main-d’oeuvre
qui existe en abondance. Le Livre blanc plaide en faveur
d’un cadre nouveau — qui n’exige rien de moins «qu’un
nouveau modèle de développement» — fondé sur une
démarche intégrée où le progrès serait mesuré en
termes de changement global de la qualité de vie dû à
la croissance économique. Cela donnerait une impor-
tance particulière à la création d’emplois locaux, au
niveau des communautés de base, visant à permettre
de jouir d’une amélioration et d’une protection de l’envi-
ronnement naturel et de développer une responsabilité,
individuelle et collective, garantissant une croissance
durable. Ce nouveau modèle de développement vise
directement des questions intéressant la cohésion,
notamment la cohésion sociale.
Un défi fondamental mis en lumière dans le Livre blanc
consiste à établir un lien positif entre l’économie et
l’écologie. Cela est particulièrement important pour la
cohésion régionale, où l’impératif, qui a été exposé en
détail plus haut, est de promouvoir un rattrapage rapide
des régions à faible revenu. Dans ce contexte, le déve-
loppement durable ne doit pas être considéré comme
quelque chose qui freine la croissance dans les régions
Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes
où elle est la plus nécessaire, mais comme une source
de nouvelles opportunités.
Dans ce cadre, les questions et les enjeux sont
complexes. D’un côté, la qualité de l’environnement est
de plus en plus reconnue comme un déterminant impor-
tant de l’attractivité d’une région pour de nouvelles acti-
vités et les régions peuvent faire le meilleur usage de
leurs atouts naturels si leurs politiques économiques
sont calibrées de façon à assurer un développement
durable. En outre, le secteur de l’environnement est de
plus en plus considéré par les entreprises comme une
opportunité commerciale et, par les autorités régionales,
comme un atout. Ainsi, le développement durable et le
rétrécissement des disparités entre régions peuvent se
renforcer mutuellement.
D’un autre côté, les choix politiques dans le domaine de
l’environnement doivent prendre en compte les dispari-
tés régionales existantes. Il faut s’attaquer à celles-ci
explicitement pour minimiser le risque d’un élargisse-
ment futur des écarts au détriment de la cohésion éco-
nomique et soci ale, surtout dans les régions
périphériques.
Les chapitres suivants de ce rapport montrent comment
l’Union a cherché à s’attaquer à cette question dans ses
programmes de développement régional, où l’on trouve
des investissements massifs en matière d’approvision-
nement en eau pure, de gestion des déchets, de réha-
bilitation des terres, etc. (chapitre 5), et dans ses
politiques de l’environnement et des transports (voir
chapitre 4).
La citoyenneté, la démocratie et la solidarité
L’idée de citoyenneté européenne — ainsi que la créa-
tion d’une Europe des individus au sens le plus large —
fait implicitement partie du processus d’intégration
depuis le début. Le seul véritable fondement de l’inté-
gration européenne repose sur un sentiment de finalités
communes et de solidarité entre tous ses citoyens. Toute
notion de cohésion européenne s’entremêle inévitable-
ment avec celles de citoyenneté, de démocratie et de
solidarité.
L’Union a comme but de développer des possibilités
pour les individus de travailler ensemble à la réali-
sation d’objectifs communs. Au-delà de la citoyen-
neté qui garantit la libre circulation des personnes,
des droits politiques et une participation démocrati-
que renforcée, l’Union favorise l’égalité des chances
pour tous à travers le respect de droits fondamen-
taux. Le sentiment d’appartenance à l’Union et la
participation démocratique se renforcent mutuelle-
ment. La participation démocratique a été renforcée
par l’institutionnalisation du dialogue social et par le
dialogue entre représentants de la société civile. Elle
trouve une expression concrète dans la croissance
et le développement des institutions au cours de
quatre décennies, notamment par l’intermédiaire du
pouvoir et de l’influence croissants de représentants
directement élus au Parlement européen, et, depuis
1993, par l’intermédiaire de l’implication des repré-
sentants des régions et collectivités locales au sein
du Comité des régions.
Un sentiment plus profond d’appartenance à l‘Union
implique plus que le fait de rapprocher les prises de
décision du terrain où elles s’appliquent. Il est lié à
la réduction des disparités économiques et sociales
fondamentales qui ont été exposées plus haut.
L’existence de ressources sous-utilisées, dans les
régions défavorisées ou parmi les groupes sociaux
frappés d’exclusion, contribue à fragmenter la so-
ciété européenne sans compter qu’elle représente
un gaspillage de potentiel économique. La citoyen-
neté européenne impose dès lors à l’Union de tra-
vailler à l’élimination des grandes disparités entre
les niveaux de vie des citoyens au sein des diffé-
rentes parties de l’Union, et de promouvoir la sortie
de la pauvreté ainsi qu’un accès égal à l’emploi.
A nouveau, ce ne sont pas seulement les objectifs qui
importent pour la cohésion: la façon dont ils sont mis en
oeuvre est peut-être aussi importante parce qu’elle offre
aux individus des occasions de se rapprocher. Cela a
été une composante centrale des politiques euro-
péennes de solidarité et de cohésion (voir chapitre 5).
A un certain niveau, cela a produit un esprit de coopé-
ration entre la Commission et les représentants des
institutions, encourageant un flux à double sens d’infor-
mations et d’idées qui va beaucoup plus loin que les
exigences formelles de consultation contenues dans le
droit communautaire. Cela a contribué à la conception
et à la formulation des politiques de cohésion, et accru
la qualité des interventions au profit de ceux dont la vie
est directement affectée.
A un autre niveau, la mise en oeuvre des politiques
de l’Union européenne est très décentralisée, et la
responsabilité est confiée aussi près que possible
du terrain de façon à promouvoir des partenariats
entre Etats membres et régions, et à encourager la
coopération et les échanges d’expérience. Il s’agit
non seulement d’un moyen essentiel pour diffuser
l’innovation et les meilleures pratiques, mais aussi
pour accroître la prise de conscience des questions
européennes.
Tous ces développements ont contribué à abattre les
obstacles dus à la nationalité sans compromettre les
mérites de la diversité. En d’autres termes, ils ont contri-
bué à former une véritable Europe pour tous.
47
 Chapitre 2 Le processus de convergence et la cohésion: tendances récentes

Quelques remarques pour conclure sera accordée aux politiques nationales et communau-
taires visant à promouvoir la compétitivité et la crois-
Les analyses du présent chapitre montrent qu’en ce qui sance ainsi que la création d’emplois durables.
concerne les disparités économiques et sociales,
d’importants progrès ont été accomplis dans certains Enfin, les élargissements passés de l’Union européenne
domaines. Certains des Etats membres et régions les ont généralement eu pour effet d’élargir les disparités
plus faibles de l’Union se sont lancés dans un processus entre régions. Il semble probable que les futurs élargis-
à long terme de convergence par rapport au reste de sements auront un effet similaire, puisque les nombreux
l’Union. Ce résultat favorable s’est maintenu malgré la pays candidats d’Europe centrale et orientale ont un
récession du début des années quatre-vingt-dix, mais il revenu par habitant largement inférieur à la moyenne
s’est accompagné d’une dégradation générale de la actuelle de l’Union. Cependant, comme le montre
situation de l’emploi dans l’ensemble de l’Union. l’expérience des élargissements passés, l’Union s’est
montrée capable de s’adapter à de telles différences et
La convergence économique, au niveau des Etats mem- de poursuivre sa marche en avant.
bres, n’a pas toujours été également répartie entre les
régions et les groupes sociaux. Toutefois, dans les pays
en cours de rattrapage, ces effets secondaires négatifs
du développement sont souvent difficiles à éviter en
raison de la dynamique différente qui prévaut dans
certaines régions et certaines industries. Au sein de
certains des pays les plus avancés de l’Union, il existe
des signes d’affaiblissement de la cohésion sociale par
suite des effets du chômage sur des groupes sociaux
défavorisés et de la croissance du nombre de per-
sonnes vivant dans la pauvreté. D’un autre côté, les taux
d’emploi de la population sont plus élevés qu’il y a dix
ans, avec une augmentation notable des taux d’activité
des femmes.

Les perspectives du marché du travail seront influen-

cées par les tendances démographiques. L’absence de
signe de redressement des taux de fécondité dans
l’Union européenne demeure une caractéristique impor-
tante. Ceux-ci sont tombés en 1995 à leur niveau le plus
bas depuis la guerre, avec une moyenne de seulement
1,4 enfants par femme. Cela réduira certains afflux de
main-d’oeuvre sur le marché du travail au cours du
prochain siècle, même si d’autres effets sont suscepti-
bles d’agir en sens divers sur l’offre totale de main-
d’oeuvre.

Plus généralement, il existe des raisons de penser qu’un

processus de réforme économique fondamentale s’est
engagé dans les parties les plus faibles de l’Union,
encouragé, comme le montreront les chapitres ulté-
rieurs du présent rapport, par les mesures prises au
niveau national et communautaire pour développer les
infrastructures, le capital humain et l’activité productive.

Les perspectives d’une nouvelle réduction des dispari-

tés dépendront de la poursuite de ces progrès et
d’autres facteurs tels que la situation économique géné-
rale. Elles dépendront aussi beaucoup de l’évolution
des politiques économiques. Des politiques orientées
vers la stabilité macro-économique afin d’offrir les condi-
tions nécessaires à la croissance sont essentielles dans
ce contexte (voir chapitre suivant) et plus d’importance

48
Chapitre 3
Les politiques des Etats membres et la cohésion:
vue d’ensemble
3.1 Introduction:
l’affaiblissement de la cohésion interne
Les données empiriques présentées au chapitre 2
suggèrent que, alors même qu’un processus de conver-
gence entre Etats membres se manifeste, la cohésion
économique et sociale semble enregistrer un recul à
l’intérieur de la plupart d’entre eux pendant les années
quatre-vingt-dix, recul qui a pris la forme d’un élargisse-
ment des écarts de revenu et de chômage.
Un vaste éventail de politiques des Etats membres a des
implications pour la cohésion aux niveaux national et
communautaire, en particulier:
– des politiques structurelles visant à maintenir la sta-
bilité macro-économique;
– des politiques de redistribution visant à assurer une
affectation optimale des ressources en termes économi-
ques aussi bien que sociaux et une redistribution du
revenu entre les personnes et les régions de façon à
éviter des disparités excessives.
Evidement, ces objectifs ne s’excluent pas mutuelle-
ment, et il arrive très souvent que la même dépense ait
en même temps un effet direct ou indirect sur tous ces
objectifs. Chacun sera examiné ci-dessous.
3.2 Les politiques
macro-économiques
Les politiques macro-économiques des Etats membres
sont importantes, dans la mesure où elles engendrent
un climat propice à la croissance économique. Dans les
quatre Etats membres les plus pauvres, en particulier,
où les problèmes régionaux de sous-développement
concernent plus ou moins tout le pays, les politiques
macro-économiques nationales jouent un rôle clé pour
garantir l’efficacité des politiques de cohésion de l’Union
qui visent à encourager une augmentation de l’investis-
sement public et privé.
Au vu des interdépendances et des effets de diffusion
engendrés par le commerce extérieur et par les mouve-
ments des capitaux et de la main-d’oeuvre, les pays ont
cessé depuis longtemps de considérer leurs politiques
macro-économiques comme une pure affaire de politi-
que intérieure, et se sont engagés dans la voie de la
coordination. Dans l’Union européenne, la coordination
macro-économique se concentre sur l’établissement
d’un cadre macro-économique stable qui est une condi-
tion préalable à la mise en place d’un processus de
croissance durable à moyen terme et à la participation
à l’union économique et monétaire (UEM). Une attention
particulière est consacrée aux critères de convergence,
à savoir l’inflation, les taux de change et d’intérêt, le
déficit et l’endettement public. Compte tenu du rôle clé
de ces critères pour la stabilité macro-économique,
même les pays qui ont le choix de rester à l’extérieur de
l’UEM cherchent à les respecter.
La stabilité a une importance cruciale pour les Etats
membres les plus pauvres, en fournissant un climat
propice à l’investissement, permettant par là-même de
tirer le meilleur parti des politiques de cohésion de
l’Union européenne.
Les données empiriques suggèrent que trois de ces
pays — la Grèce, l’Espagne et le Portugal — ainsi que
l’Italie, dont une large fraction du territoire est relative-
ment moins développée, ont besoin de maintenir les
efforts qu’ils déploient pour assurer une convergence
nominale, bien que l’accent puisse être différent dans
chaque cas.
En termes globaux, des progrès importants ont déjà été
obtenus en ce qui concerne la convergence nominale,
en particulier en ce qui concerne les taux d’inflation qui
ont convergé vers des niveaux se situant parmi les plus
bas atteints au cours des trente dernières années. Dans
49
 Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble

le cas de la Grèce, du Portugal, de l’Espagne et de
l’Italie, ces taux ont considérablement diminué au cours
des toutes dernières années, mais ils restent élevés par
rapport à la moyenne de l’Union, surtout en Grèce
(graphique 19). Les différences en matière de taux
d’intérêt reflètent plusieurs facteurs, tels que des diffé-
rences dans les taux d’inflation, les soldes budgétaires,
les évolutions des taux de change, la confiance des
marchés financiers et la crédibilité présentée par le
dosage de mesures de politique économique.
disposent les Etats membres pour mettre en oeuvre
même les programmes les plus productifs, tels qu’un
investissement en infrastructures économiques et dans
la formation professionnelle, sans compter le fait que
cela soumet les dépenses sociales à des tensions sup-
plémentaires. En partie à cause de la récession, la dette
moyenne des Quinze a grimpé lentement depuis 1992,
passant d’environ 60% du PIB à plus de 70%. Une dette
élevée reste un problème particulièrement sérieux pour
la Belgique, la Grèce et l’Italie (graphique 20).

En ce qui concerne la variation des taux de change, la
liberté actuelle de manoeuvre est déterminée, pour les
pays qui y participent, par les bandes du mécanisme de
change au sein du Système monétaire européen (SME).
A l’intérieur des bandes plus larges adoptées en août
1993, les taux sont restés remarquablement stables.
Bien que le taux central de la peseta espagnole ait dû
être dévalué quatre fois entre septembre 1992 et mars
1995, mouvement en partie suivi par l’escudo portugais,
les pressions qui se sont exercées sur les monnaies
participant au mécanisme de change n’ont pas été aussi
graves que celles qui ont pesé sur les monnaies restant
à l’extérieur de celui-ci.
Des déficits budgétaires excessifs entraînent des pres-
sions à la hausse sur les taux d’intérêt qui rendent les
conditions générales moins favorables à l’investisse-
ment et à la croissance. En outre, ils conduisent à une
accumulation de la dette au cours du temps et accrois-
sent ainsi la charge des intérêts à payer par les finances
publiques. Cela réduit les ressources financières dont
Avec l’introduction de la monnaie unique, les politiques
nationales continueront à jouer un rôle important dans la
stabilisation régionale. L’ajustement se fera en partie par
l’intermédiaire des mécanismes automatiques de trans-
fert qui fonctionnent au niveau interpersonnel à l’intérieur
des Etats membres (surtout par l’intermédiaire des pre-
stations de sécurité sociale et des impôts sur le revenu).
Dans une perspective régionale, la situation après avoir
rejoint l’UEM ne sera guère différente, au plan économi-
que, de la situation résultant de l’appartenance à une
union monétaire nationale.
En l’absence de nouvelle intégration politique, il est
probable que les Etats membres conserveront la
responsabilité de ces mécanismes de transfert. Le bud-
get actuel de la Communauté est trop limité pour contri-
buer de façon significative à la stabilité
macro-économique dans l’ensemble de l’Union, même
si les politiques conduites au niveau de l’Union aideront
à stabiliser la position des régions et des Etats membres
les plus faibles. Au niveau national, les Etats membres

19 Taux d'inflation dans les Etats membres, 1983-93, 1994 et 1995-97

Variation annuelle de l'indice des prix à la consommation (%)

20 20

16 16
1983-93
1994
12 12
1995-97 (projection)

8 8

4 4

0 0
FIN D F NL B L DK A S IRL UK E15 P E I GR
D 1983-93 exclut les nouveaux Länder

50
Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble
qui participeront à l’UEM devront allier une discipline
budgétaire à la flexibilité indispensable pour pouvoir
amortir, par l’intermédiaire des transferts entre régions
et entre personnes, les chocs qui pourraient menacer
temporairement la cohésion régionale et sociale.
Comme le montrera la prochaine section, l’ajustement
sera aussi facilité par des améliorations dans l’adapta-
bilité de la main-d’oeuvre.
3.3 Réformes structurelles et
politiques fondées sur la dépense
A côté des politiques visant à promouvoir la stabilité, les
Etats membres pour lesquels le rattrapage est un objec-
tif majeur, ont aussi besoin de s’assurer que leurs éco-
nomies peuvent s’adapter aux exigences d’une
croissance plus rapide. Des entraves à l’affectation des
ressources réduisent leur efficacité et leur capacité à
restructurer et exploiter de nouvelles opportunités.
Les politiques d’affectation des ressources des
Etats membres prennent la forme de réformes struc-
turelles visant à améliorer le fonctionnement des
marchés, et de politiques fondées sur la dépense
destinées à offrir des incitations pour surmonter les
carences du marché.
Dans l’Union européenne, le Programme du marché
unique a été le moteur des réformes structurelles, en
20 Dette publique brute totale dans les Etats membres, 1983-93, 1994
et 1995-97
% du PIB (moyenne annuelle)
140
120 1983-93
1994
100
1995-97 (projection)
80
60
40
20
0 0
L UK F D FIN E DK
D 1983-93 exclut les nouveaux Länder
éliminant toute une série de mesures nationales qui
avaient pour effet de limiter les échanges internationaux
et de protéger des activités inefficientes. Les Etats mem-
bres ont généralement accompagné ce programme par
des politiques propres de réforme des marchés.
Ces mesures paraissent avoir largement réussi en
Irlande et au Portugal. Dans ce contexte, les deux pays
ont cherché à améliorer la flexibilité de la main-d’oeuvre,
non seulement en réduisant les réglementations mais
aussi en accroissant les qualifications. En même temps,
des stratégies résolues de développement industriel
étaient mises en oeuvre pour offrir de nouvelles possibi-
lités dans des activités modernes et attirer de ce fait des
investissements étrangers directs dans les secteurs
orientés vers l’exportation. Au Portugal, cela s’est
accompagné de mesures de déréglementation dans les
secteurs financiers, les services publics, le commerce
de détail et le marché du logement. En outre, les
contrôles administratifs des prix ont été abandonnés
pour de nombreux produits industriels et services. Mais
dans les autres Etats membres les plus concernés,
davantage reste à faire.
En Grèce, la réforme du marché est allée le plus loin
dans le secteur financier, et a placé l’économie dans
l’environnement monétaire européen plus large. Mais
les progrès sont restés limités en ce qui concerne le
fonctionnement du marché du travail: les différences de
salaire sont insuffisamment reliées à la productivité
atteinte au niveau du secteur, de l’entreprise ou de
l’établissement; la réglementation manque de sou-
140
120
100
80
60
40
20
A P E15 NL S IRL GR I B
51
 Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble
plesse et agit comme un facteur qui n’incite pas à
redéployer la main-d’oeuvre. En outre, l’économie grec-
que continue à être caractérisée par des relations
étroites entre le gouvernement, le secteur public au sens
large, les banques et diverses grandes entreprises pri-
vées. Si ces dispositifs aident à établir un consensus
autour des objectifs de la politique économique, un
résultat moins souhaitable réside dans le fait que l’éco-
nomie est moins soumise aux disciplines du marché.
En Espagne, tandis que les réformes liées au
Programme du marché unique ont été importantes, il n’y
a eu que des changements limités dans deux domaines
clés pour les résultats de l’économie: le marché du
travail et le secteur (il s’agit surtout de services) qui
échappe au commerce international. Les autorités
espagnoles elles-mêmes ont identifié le problème dans
le programme de convergence du début de 1992 et lors
de sa révision en 1994. Un ensemble de mesures visant
à améliorer la concurrence et la transparence dans le
secteur des services ont été planifiées à côté de me-
sures ayant pour but de renforcer la mobilité de la
main-d’oeuvre par la réforme du système éducatif et
d’améliorer l’offre de logements, les procédures admi-
nistratives et la gestion des entreprises publiques.
Cependant, jusqu’à maintenant, l’évaluation de la mise
en oeuvre de ces propositions est assez mitigée. Beau-
coup de choses dépendront du résultat de vastes
réformes, votées pour la plupart en 1994, visant à s’at-
taquer aux principales rigidités du marché du travail, y
compris la réglementation de la durée du travail, l’ab-
sence de mobilité géographique et sectorielle, la fixation
des salaires, les procédures de recrutement et les
contrats de travail. Par ailleurs, des progrès importants
ont été réalisés dans divers domaines liés aux décisions
prises au niveau de l’Union européenne, notamment
dans les services de transport et le système financier.
Par leurs politiques d’affectation des ressources fon-
dées sur la dépense, les Etats membres peuvent influer
sur les systèmes de production et de consommation
pour parvenir à une utilisation plus optimale des res-
sources en termes économiques et sociaux. Avec une
définition aussi large, presque toutes les dépenses des
Etats membres interviennent dans l’affectation des res-
sources et la plupart sont concernées par les aspects
sociaux. Ainsi les services offerts à la collectivité et
directement aux ménages ou aux individus (éducation,
santé, sécurité sociale et assistance sociale, services
collectifs de logement et services culturels) représen-
tent entre 50% et 70% du total des dépenses du gou-
vernement général dans les Etats membres, ou encore
entre 20% et 30% du PIB national. Ces dépenses à
caractère social jouent aussi un rôle redistributif impor-
tant au sein des Etats membres, et soutiennent souvent
le niveau de consommation des groupes à bas revenu
qui contribuent moins à leur financement, du fait d’une
52
fiscalité proportionnelle ou progressive. Elles jouent
donc un rôle important dans la cohésion interne des
Etats membres, comme on le montrera plus loin.
Les dépenses consacrées aux services économiques
(politique régionale, recherche et développement, pro-
motion du commerce extérieur, politique de l’emploi,
etc.) représentent par ailleurs entre 6% et 14% du total
des dépenses de l’Etat ou encore entre 3% et 10% du
PIB national. Ces politiques visent à améliorer le climat
dans lequel opèrent les entreprises et influent sur la
façon dont fonctionne le marché du travail. En dehors
de la politique régionale, qui, en raison de son impor-
tance, sera traitée à part plus loin, ces politiques n’ont
pas d’effets spatiaux délibérés et sont largement mises
en oeuvre sans référence à ce type d’effets. Néanmoins,
ils existent et méritent d’être soigneusement analysés.
L’analyse se limitera aux politiques de R&D et de
l’emploi.
Alors que les politiques de R&D varient fortement entre
Etats membres, elles sont généralement conduites avec
des objectifs nationaux présents à l’esprit, tels que la
stimulation de l’innovation et, de ce fait, l’amélioration de
la compétitivité. Tandis que certains des Etats membres
les plus importants ont fait des efforts pour régionaliser
les dépenses publiques de R&D, il n’en reste pas moins
que, même si les sommes concernées sont du même
ordre de grandeur que les incitations régionales, leur
répartition spatiale va dans des directions quasiment
opposées. Les dépenses et incitations globales de R&D
sont les plus élevées en proportion du PIB dans les pays
les plus riches et sont concentrées dans les régions les
plus riches de tous les pays pour lesquels des données
régionales sont disponibles. En France, en Espagne et
en Italie, les dépenses publiques sont réparties encore
plus inégalement que les dépenses privées et sont ainsi
le principal vecteur de disparités.
Le résultat net est un renforcement des disparités
existantes à l’intérieur de l’Union européenne, qui contri-
bue à un cercle vertueux d’innovation et de compétitivité
dans les régions les plus prospères. Cela pose un
problème pour la cohésion européenne qui ne sera
probablement pas résolu au niveau national, et crée une
place pour une intervention plus déterminée par l’inter-
médiaire des politiques structurelles et de R&D de
l’Union européenne, comme le montrera le chapitre 4
ci-dessous.
Un aspect essentiel de la politique de l’emploi est qu’elle
contribue à éviter l’exclusion d’individus du marché du
travail et améliore de ce fait la cohésion sociale. Depuis
le Conseil européen d’Essen, en décembre 1994, les
Etats membres de l’Union ont coordonné leurs politiques
de l’emploi au sein d’un cadre communautaire qui a pour
objectif d’opérer une réforme structurelle du marché du
Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble
travail. Les efforts se sont concentrées dans cinq grands
domaines prioritaires:
– en ce qui concerne l’amélioration des qualifications
de la main-d’oeuvre, les Etats membres ont renforcé
les mesures financières et budgétaires destinées à
pousser les entreprises à accroître leur investisse-
ment dans la formation professionnelle. Certains
Etats membres ont aussi lancé de vastes réformes
de leurs systèmes de formation professionnelle tan-
dis que d’autres ont fortement accru le nombre de
places disponibles dans les établissements de for-
mation. Des mesures spécifiques ont été introduites
pour améliorer les niveaux de formation des jeunes,
en particulier grâce au système de l’apprentissage
et à des formations combinant une expérience de
travail et une formation formelle;
– afin de promouvoir une croissance à plus forte
intensité d’emploi, certains Etats membres ont en-
couragé les partenaires sociaux à passer un accord
officiel sur des horaires de travail plus flexibles et
plus courts. Dans d’autres cas, des réformes de la
réglementation ont été entreprises pour faciliter le
recours au temps partiel et d’autres types flexibles
de travail. L’expansion des services dans les sec-
teurs sociaux, des services collectifs et des services
d’aide ménagère et de garde à domicile a été encou-
ragée dans certains Etats membres, à l’aide de di-
vers moyens dont une réforme de la réglementation,
des incitations fiscales et l’utilisation de
chèques-service;
– afin de réduire les coûts de main-d’oeuvre, dans les
cas où ils constituent un obstacle potentiel à la
création d’emplois, surtout à l’extrémité inférieure de
l’échelle des qualifications et des salaires, plusieurs
Etats membres ont diminué le niveau des cotisations
sociales pour divers groupes de travailleurs, notam-
ment les salariés peu rémunérés et les personnes
défavorisées sur le marché du travail. Dans divers
cas, une exemption totale ou partielle de cotisations
a été introduite afin d’encourager l’embauche de
jeunes ou de chômeurs de longue durée;
– afin de parvenir à un objectif similaire, c’est-à-
dire de réduire les charges ou les taxes frappant
la main-d’oeuvre pour abaisser le coût du travail
et stimuler ainsi la création d’emplois, on tente
dans plusieurs Etats membres de déplacer la
charge fiscale des salariés vers d’autres sources
en élargissant la base de l’impôt. Des taxes dites
«vertes» (comme la nouvel le taxe sur les
décharges au Royaume-Uni) ont été introduites
ou sont sur le point de l’être dans certains pays
afin de remplacer une partie des cotisations
sociales prélevées sur les employeurs;
– afin d’améliorer l’efficacité de la politique du marché
du travail, la plupart des Etats membres cherchent à
rééquilibrer les dépenses au détriment des
dépenses passives de soutien du revenu, et en
faveur de mesures actives visant à insérer les chô-
meurs dans des emplois rémunérés. Dans certains
cas, ces efforts ont cherché à éliminer les désincita-
tions en rendant plus strictes les règles d’éligibilité
aux allocations-chômage, en particulier en liaison
avec le refus d’accepter des offres d’emploi. Dans
d’autres cas, l’éventail des instruments de politique
économique a été renforcé et diversifié, avec des
programmes de formation professionnelle, des aides
à l’emploi, des offres d’emploi temporaire, une aide
à la recherche d’un emploi et au démarrage d’entre-
prises. Dans certains Etats membres, des réformes
ont été engagées pour améliorer l’efficacité des ser-
vices de l’emploi, grâce à une plus grande décen-
tralisation, à une déréglementation et à une plus
grande concentration sur les besoins de groupes
particuliers.
Dans tous les domaines qui viennent d’être mentionnés,
la priorité a été donnée aux actions en faveur de la
réinsertion des groupes les plus défavorisés, tels que
les jeunes demandeurs d’emploi et les chômeurs de
longue durée, et aux actions destinées à garantir une
égalité des chances effective entre hommes et femmes
dans une carrière professionnelle.
Les politiques régionales
propres aux Etats membres
La plupart des Etats membres mènent une politique
propre d’aide aux régions moins développées ou visant
à atteindre d’autres objectifs spatiaux. Ces politiques
sont conçues et mises en oeuvre différemment, dans
des contextes nationaux spécifiques. Dans certains
pays, elles prennent la forme d’incitations à l’investisse-
ment dans les régions; dans d’autres, surtout en France,
elles sont de portée plus large et comprennent des
politiques d’aménagement du territoire impliquant des
dépenses d’infrastructures. Les objectifs des politiques
régionales sont une réduction des disparités de déve-
loppement économique par l’encouragement de l’inves-
tissement dans les régions relativement pauvres et une
diminution des disparités de chômage, surtout celui lié
à la restructuration de l’industrie, mais aussi du sous-
emploi dans les régions arriérées. Dans certains Etats
membres, des problèmes démographiques et
géographiques, en particulier la périphéricité et le ris-
que d’émigration qui lui est lié, jouent aussi un rôle
majeur. Enfin, la politique urbaine, surtout au Royaume-
Uni et en France, s’attaque à des problèmes liés à la
dégradation de l’environnement physique et social dans
le centre des agglomérations urbaines.
53
 Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble
En ce qui concerne les politiques d’incitations régio-
nales, qui sont communes à tous les Etats membres, les
subventions sont généralement très faibles, représen-
tant entre 1% et 4% du total des dépenses de l’Etat.
Toutefois, en Italie, en Allemagne et en France, les
subventions représentent moins de 40% du total des
dépenses d’aide aux régions, si bien que les incitations
régionales sont globalement plus élevées dans ces
Etats membres. C’est en Allemagne et en Italie, les
grandes économies «duales», qu’on trouve les dé-
penses les plus fortes, représentant près des deux tiers
du total entre 1989 et 1993 (graphique 21), bien qu’en
Italie elles connaissent une baisse notable. Pendant la
même période, les quatre pays de la cohésion représen-
taient globalement le cinquième des dépenses totales
consacrées aux incitations alors qu’ils comptaient à eux
tous presque le sixième de la population totale et repré-
sentaient un peu plus du dixième du PIB total de l’Union
européenne. Dans ces Etats membres, le montant du
soutien régional est largement déterminé par les exi-
gences de cofinancement des politiques de cohésion
de l’Union.
Une analyse intertemporelle révèle que les Etats mem-
bres consacrent une fraction de plus en plus faible de
leurs dépenses budgétaires aux incitations régionales
à l’investissement, à mesure que le temps passe. Dans
une perspective à plus long terme, c’est particulière-
ment vrai au Danemark, aux Pays-Bas et au Royaume-
Uni. Etant donné que les subventions ne constituent pas
l’instrument de soutien le plus important en Allemagne,
en Italie et en France, où le niveau absolu des dépenses
se situe parmi les plus élevés, et que l’évolution inter-
temporelle des autres mesures d’aide n’est pas connue,
une réduction des subventions n’implique pas néces-
21 Montants annuels moyens des aides
régionales des Etats membres, 1989-93 (en
millions d'ECU aux prix de 1993)
GR
UK IRL
F
B
P
N IRL
L
NL
E
DK
D (Ouest)
D (Est)
I Etats membres du nord où les réseaux de fournisseurs
54
sairement que l’importance des politiques à vocation
territoriale décline globalement dans ces pays.
Les politiques nationales d’incitations régionales ont
joué un rôle indispensable en promouvant la cohésion
à l’échelle de l’Union européenne. Les enseignements
tirés et les expériences acquises à propos de la politique
régionale au niveau national ont contribué de façon
importante à étayer les politiques de solidarité et la
qualité des actions au niveau de l’Union. En outre, dans
la mesure où elles aident leurs régions les plus défavo-
risées, les politiques des Etats membres contribuent à
la convergence et à la cohésion au niveau européen.
Mais si elles sont nécessaires du point de vue de la
cohésion au plan européen, les politiques nationales ne
sont pas suffisantes.
En premier lieu, puisqu’ils se heurtent à des problèmes
généraux de manque de compétitivité sur une bonne
partie de leur territoire, l’intensité des dépenses dans les
pays de la cohésion, exprimée par habitant dans les
régions aidées, ne leur donne pas toujours un avantage
significatif par rapport à de nombreuses régions des
Etats membres du nord. Ces derniers concentrent leurs
ressources sur une population plus restreinte habitant
dans leurs régions les plus touchées, qui abritent en
général de 20% à 40% de la population totale et où l’on
trouve souvent certains des taux de chômage les plus
élevés de l’Union et d’autres problèmes structurels
graves. En conséquence, les dépenses par habitant
sont plus élevées dans les parties aidées de l’Italie, de
l’Allemagne ou du Luxembourg que dans les pays de la
cohésion (graphique 22). Dans l’ensemble de l’Union
européenne, cela a eu tendance à signifier que la
concentration des ressources sur les régions aidées où
le PIB est le plus faible n’est pas aussi nette qu’elle le
pourrait. En effet, comme on le montre plus loin, un
manque de capacités budgétaires a réduit l’impact des
politiques de cohésion de l’Union qui permettent des
taux d’intervention plus élevés dans les Etats membres
relativement pauvres. Par suite, l’obtention de subven-
tions régionales est déterminée au moins autant par les
Etats membres dans lesquels la région est située que
par les besoins. Toutefois, avec l’aide des Fonds struc-
turels de l’Union européenne, les Etats membres relati-
vement pauvres ont été de plus en plus à même d’offrir
une aide à l’investissement régional comparable à celle
accordée dans de nombreuses régions du nord.
En deuxième lieu, en l’absence d’un avantage décisif en
matière d’incitations, les Etats membres relativement
faibles éprouvent plus de difficultés à rivaliser avec les
sont plus développés et, en ce qui concerne les services
à la production, souvent de meilleure qualité. La supé-
riorité des infrastructures commerciales se trouve
probablement derrière les résultats des recherches qui
Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble
trouvent que l’efficacité des dépenses régionales et la
qualité de l’investissement étranger direct attiré (en
termes de facteurs tels que l’autonomie dans la prise de
décisions ou la capacité d’innovation) sont d’autant plus
élevées que l’économie est plus développée. Les pays
et régions qui attirent depuis longtemps les investisse-
ments étrangers directs et ont eu l’expérience
d’agences régionales de développement, comme
l’Ecosse et l’Irlande, ont réussi à attirer des investisse-
ments de qualité plus élevée.
En troisième lieu, la disponibilité générale des subventions
risque d’engendrer des pertes sèches, les investisseurs
nouveaux venus recevant des subventions supérieures au
niveau requis pour rendre leur investissement rentable, en
raison de la concurrence entre pays en matière de subven-
tions. Enfin, compte tenu des problèmes particuliers des
zones urbaines, le degré de réussite de la politique urbaine
semble inférieur à celui de la politique régionale en général.
3.4 La redistribution
Les politiques de redistribution des Etats membres
modifient la répartition du revenu entre les personnes
par l’intermédiaire des impôts et des allocations. Du fait
de ces politiques, la répartition du «revenu personnel
disponible» peut différer fortement de la répartition du
revenu avant impôts et allocations.
C’est au niveau des régions qu’on peut percevoir clairement
les effets de ces politiques. Comme les impôts payés sont
proportionnels ou même progressifs par rapport au revenu,
alors que les allocations tendent à être constantes ou même
à diminuer avec le revenu, elles impliquent des transferts
implicites involontaires mais importants des régions à revenu
élevé vers les régions à faible revenu. De ce fait, la répartition
régionale du revenu personnel disponible par habitant au
sein des Etats membres tend à être plus égale que la
répartition du PIB par habitant. Par exemple, l’Irlande du
Nord, qui est la région la plus pauvre du Royaume-Uni, a un
PIB par habitant égal à 68% de celui du South-East, région
la plus riche; mais son revenu personnel disponible après
transferts est égal à 85% de celui de l’autre région. De même,
en France, le Languedoc-Roussillon passe de 55% du PIB
par habitant de l’Ile de France à 71% du revenu personnel
disponible par habitant de celle-ci.
Les effets redistributifs au niveau interpersonnel résul-
tent aussi des dépenses consacrées à la fourniture des
biens et services collectifs, qui sont gratuits ou offerts à
des prix subventionnés au lieu de consommation. La
redistribution interrégionale de ces dépenses n’est pas
transparente et ne peut être trouvée dans les comptes
publics. Elle a donc dû être estimée pour le présent
rapport.
L’analyse suggère que les disparités régionales,
compte tenu des effets des impôts et des dépenses
publiques passant par le canal des budgets nationaux,
sont inférieures de 20% à 40% aux disparités du PIB
régional par habitant (carte 12, qui montre des estima-
tions des sommes nettes transférées en 1993). Les
politiques budgétaires des Etats membres contribuent
donc à la cohésion, mais essentiellement au niveau
national.
Les politiques nationales visent surtout certains aspects
de la cohésion sociale et ont des effets indirects sur la
cohésion régionale. Les résultats d’études suggèrent
que même si les dépenses publiques représentent entre
40% et 60% du PIB national, les transferts nets entre
régions sont beaucoup plus faibles, équivalant à 4% du
PIB des régions donatrices ou à 8% de celui des régions
bénéficiaires.
Dans la mesure où les politiques nationales de redistri-
bution rapprochent les revenus régionaux et les revenus
personnels disponibles de la moyenne nationale, elles
rapprochent aussi au niveau européen les disparités
régionales des disparités entre Etats membres. Par
suite, elles ont un rôle important à jouer pour promouvoir
la convergence et la cohésion entre régions au niveau
communautaire.
Dans le même temps, elles ne peuvent remplacer les
politiques menées au niveau de l’Union européenne.
Comme elles sont organisées dans une optique fonda-
mentalement nationale, les transferts ne sont pas systé-
matiquement reliés à des différences de PIB au niveau
européen. Par exemple, la région de l’East Anglia, au
Royaume-Uni, a un niveau de prospérité proche de celui
de la Bretagne, en France, et les deux se situent juste
22 Dépense annuelle moyenne par habitant
dans les régions aidées, 1989-93
ECU par habitant de la population éligible
140 (aux prix de 1993) 140
120 120
100 100
80 80
60 60
40 40
20 20
0 0
GR E IRL P D (E) D (W) I B DK F L NL UK N IRL
55
 Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble

Carte 12
Transferts nets entre régions dans certains Etats membres, 1993

SPA

EUR(15) = 6.5
Ecart-type = 1041
S, F DOM: 1991

56
Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble
au-dessus de la moyenne de l’Union. Mais en ce qui
concerne les transferts, leur situation est très différente.
La région de Bretagne reçoit des transferts nets équiva-
lents à environ 3% de son PIB de l’Etat français, tandis
que l’East Anglia transfère l’équivalent de 3% de son PIB
(à nouveau, en termes nets) à l’Etat britannique.
Le rôle des politiques de redistribution des Etats mem-
bres est de corriger des inégalités fondamentales de
revenu et d’élargir les opportunités et l’accès aux ser-
vices. Elles remplissent une tâche essentielle au plan
social, surtout lorsque l’on constate la nécessité de
combattre la pauvreté dans l’Union, comme il a été dit
au chapitre 2. Cela signifie que les dépenses qui contri-
buent à la consommation prédominent par rapport à
celles qui encouragent l’investissement. C’est l’une des
différences avec les politiques communautaires qui
s’intéressent surtout à ce dernier.
Le fait de trouver un équilibre des dépenses publiques
entre les aspects «économiques» et les aspects
«sociaux» est une difficulté permanente à laquelle sont
confrontés les responsables nationaux. Ainsi, par exem-
ple, l’incapacité à réaliser pendant des décennies un
changement structurel dans l’Italie méridionale malgré
des transferts de grande ampleur, qui ont néanmoins
servi à réduire les disparités de revenu disponible entre
les ménages, semble offrir un bon exemple d’excès de
dépenses sociales et d’insuffisance de dépenses éco-
nomiques.
En Italie, un nouvel équilibre a maintenant été trouvé, qui
réduit l’accent mis sur de purs transferts de revenu
difficiles à maintenir à long terme. Cela a signifié, en
réalité, que les politiques adoptées en faveur des ré-
gions les plus pauvres du Mezzogiorno opèrent de plus
en plus selon une impulsion donnée par la Communauté
qui insiste sur les progrès structurels et la compétitivité.
Comme il a été souligné plus haut, dans les quatre Etats
membres les plus pauvres de l’Union, la priorité politique
donnée aux dépenses de soutien de la compétitivité et
du développement économiques régionaux, face aux
pressions concurrentes sur le budget national, peut de
même être imputée à l’impulsion donnée par les politi-
ques établies par l’Union européenne.
3.5 Quelques
remarques pour conclure
L’analyse qui précède a fourni une vue d’ensemble de
certains des instruments de politique économique et
des choix politiques déployés au niveau national pour
s’attaquer à des questions de cohésion économique et
sociale. Ces politiques contribuent à réduire les dispa-
rités de revenu et d’emploi au niveau national et, indirec-
tement, au niveau communautaire. Par dessus tout, elles
représentent la première ligne de défense de l’Union
contre la pauvreté. Les données empiriques du chapitre
2 suggèrent qu’en dépit d’une situation économique
difficile, ces politiques n’ont pas réussi à éviter un élar-
gissement des disparités régionales et sociales internes
dans les Etats membres.
Cela a inévitablement des effets négatifs sur la qualité
de vie de certaines fractions de la population et sur la
cohésion nationale, ainsi que sur la cohésion dans
l’ensemble de l’Union. Cela offre aussi le risque supplé-
mentaire d’affaiblir les efforts globaux réalisés au niveau
européen pour encourager la solidarité, dans la mesure
où cela contribue au sentiment de désaffection dans les
régions défavorisées et parmi les chômeurs et les pau-
vres.
Comme il a été indiqué dans l’introduction de ce chapi-
tre, d’importantes contraintes ont pesé sur la capacité
des gouvernements européens à mener une politique
économique indépendante au cours des quelque dix
dernières années. Néanmoins, les observations qui pré-
cèdent donnent des arguments pour qu’on conduise de
nouvelles réflexions communes sur des réponses
appropriées en matière de politique économique.
En particulier, elles attirent d’abord l’attention sur le rôle
joué par les politiques budgétaires au cours de la der-
nière décennie. Un des résultats réside dans le fait que
la charge financière de remboursement de la dette
publique a augmenté en moyenne dans une proportion
égale à 1,2 points en pourcentage du PIB. Dans certains
Etats membres tels que la Grèce, la Finlande et l’Italie,
les changements ont été plus spectaculaires. Dans le
cadre de l’union économique et monétaire, les budgets
nationaux devront être gérés de façon à soutenir la
stabilité économique et à maintenir les taux d’intérêt à
un bas niveau tout en conservant une flexibilité suffi-
sante pour contribuer à atténuer les creux et sommets
cycliques de l’activité économique. La discipline bud-
gétaire est donc un objectif essentiel à moyen terme et
plusieurs Etats membres ont déjà annoncé leur intention
de maintenir l’équilibre ou même l’excédent des
finances publiques, en partie pour se préparer à réagir
aux effets à long terme du soutien d’une population
vieillissante.
En deuxième lieu, parmi les amples ressources dont ils
disposent au niveau national, les Etats membres consa-
crent généralement d’assez faibles sommes à des dé-
penses visant des services économiques stratégiques
(politique régionale, recherche et développement, pro-
motion des échanges internationaux, etc.) qui contri-
buent à remédier à des problèmes de compétitivité à
long terme. La question de l’équilibre correct entre les
57
 Chapitre 3 Les politiques des Etats membres et la cohésion: vue d’ensemble

actions curatives qui visent à remédier aux problèmes

de cohésion et les actions préventives qui cherchent à
les éviter peut mériter de plus amples réflexions dans ce
contexte.

A cet égard, l’Union a cherché à donner une impulsion

en renforçant à l’intérieur de tous les Etats membres la
priorité accordée aux actions entreprises pour encoura-
ger l’investissement utile à la croissance. Dans les Etats
membres relativement faibles, les contraintes budgé-
taires ont toutefois inévitablement limité leur capacité
d’entreprendre le rééquilibrage indispensable en faveur
des dépenses stratégiques, avec toute l’ampleur qu’im-
pose le rattrapage par rapport au reste de l’Union. Sur
ce point, les interventions de l’Union offrent une aide
financière pour des améliorations de grande portée,
dans les domaines des infrastructures et du capital
humain.

58
Chapitre 4
Les politiques de l’Union européenne
Introduction
Une manifestation évidente du processus d’intégration
européenne est l’étendue des domaines pour lesquels
les Etats membres ont pris la décision délibérée de
poursuivre une politique commune. Dans chaque cas, il
existe un ensemble spécifique d’objectifs, dont on peut
faire remonter l’origine, du moins en un sens formel, aux
dispositions des Traités. Ces politiques comprennent
celles qui sont spécifiquement ciblées sur l’amélioration
de la cohésion, et qui feront l’objet d’une analyse détail-
lée au chapitre 5. Les autres politiques, qui sont exami-
nées dans le présent chapitre, ont d’autres objectifs,
même si, dans certains cas, tels que celui des pro-
grammes relatifs aux réseaux transeuropéens, ils
comportent une référence explicite à la cohésion. Mais
même lorsque la cohésion ne fait pas explicitement
partie des objectifs, les différentes régions et les divers
groupes sociaux tendent à ne pas être touchés de la
même façon.
L’analyse qui suit n’a pas pour objet de procéder à
une évaluation critique, sous l’angle de la cohésion,
de politiques conçues pour atteindre d’autres objec-
tifs. Elle a plutôt pour but d’examiner comment, et
dans quelle mesure, ces politiques ont contribué à
renforcer les objectifs de cohésion et de considérer
si, et à quelles conditions, elles pourraient faire plus
à cette fin sans être détournées de leurs objectifs
premiers. C’est une question importante à une épo-
que où les budgets publics sont soumis à des pres-
sions continuelles, à la fois aux niveaux national et
communautaire. En termes financiers et d’efficience,
il est raisonnable de prendre en compte, lorsque que
cela s’avère pertinent, les effets sur la cohésion au
moment de la conception des mesures et de tirer
parti de toutes les possibilités d’atteindre plusieurs
objectifs avec un ensemble d’actions donné.
Les politiques de l’Union examinées diffèrent fortement
quant à leur nature et leur champ, mais peuvent être en
gros regroupées sous quatre rubriques:
– l’agriculture et la pêche;
– les mesures visant à accroître la compétitivité
— programme du marché unique, ou du marché
intérieur, recherche et développement, politique
de la concurrence, politiques industrielle et
commerciale;
– les politiques des réseaux — transports, télécommu-
nications, énergie;
– les mesures visant à améliorer la qualité de vie
— politique sociale, éducation et formation, protec-
tion et amélioration de l’environnement.
4.1 Politiques agricole et de la pêche
L’agriculture
En termes de dépense, la politique la plus importante de
l’Union européenne concerne ses interventions sur les
marchés agricoles dans le cadre de la Politique agricole
commune (PAC). Le soutien du marché, ou la «Section
Garantie» du FEOGA (le Fonds agricole de l’Union
européenne), absorbait à lui seul près de la moitié du
budget total de l’Union en 1994.
En garantissant le développement ordonné des mar-
chés, et en éliminant l’incertitude dans un secteur
caractérisé par de longs délais dans les processus de
production, la PAC a contribué à assurer depuis plu-
sieurs décennies l’approvisionnement alimentaire des
citoyens européens. Elle a aussi soutenu et stabilisé les
revenus dans un secteur où l’emploi a été constamment
menacé (voir chapitre 2) et où il n’y a guère d’alternative
offerte. La PAC a eu un effet décisif sur l’activité du
secteur: la moitié de la valeur de la production agricole
est imputable à ces transferts, selon les estimations
disponibles.
La PAC a aussi été la politique sectorielle de l’Union qui
a impliqué la plus vaste redistribution du revenu entre
citoyens européens. Le soutien financier direct à partir
du budget de l’Union se traduit par un transfert de
59

revenu des consommateurs et des contribuables vers
les producteurs agricoles. L’écart entre les prix inté-
rieurs et ceux du marché mondial, lorsque ceux-ci exis-
tent et quant ils peuvent être considérés comme des prix
de référence valables, aboutit aussi, mathématique-
ment, à un tel transfert. Les mesures directes destinées
à améliorer la compétitivité à long terme du secteur
agricole sont un aspect distinct, même s’il n’est pas sans
lien avec l’autre composante, de la PAC. Elles font
spécifiquement l’objet d’une autre partie du budget du
FEOGA, la «Section Orientation», dont le but est l’amé-
lioration des structures agricoles. Celle-ci n’implique
qu’une proportion relativement faible du budget agricole
(autour de 8–9%) de l’Union et ses effets seront exami-
nés plus loin, dans le chapitre 5.
La PAC est une politique évolutive. Les développements
les plus récents sont intervenus avec les réformes de la
politique agricole de 1992, qui ont eu des effets sur la
nature et l’ampleur des transferts implicites. Les
réformes de 1992 s’attaquaient au problème de l’aug-
mentation des excédents pour de nombreux produits
agricoles, en réduisant le soutien des prix et en affaiblis-
sant la relation entre les paiements et le volume de
production au profit d’un soutien plus direct du revenu
des agriculteurs.
Comme il a été dit, par un soutien indirect des agri-
culteurs, prenant la forme de prix généralement
supérieurs aux cours mondiaux, et par un soutien
direct sous la forme du versement de subventions,
la PAC implique aussi de larges transferts entre
Etats membres et régions, secteurs économiques et
groupes sociaux. Dès lors, la PAC a des effets sur la
cohésion. L’analyse qui suit considère les effets de
premier ordre de ces transferts avant d’en examiner
d’autres.
Le mécanisme par lequel ces transferts provenant du
commerce extérieur se produisent est particulièrement
complexe: en premier lieu, les contribuables d’un Etat
membre subventionnent les producteurs du pays et des
autres nations de l’Union par l’intermédiaire de paie-
ments directs et du refinancement des exportations. En
deuxième lieu, les consommateurs subventionnent les
producteurs nationaux par l’intermédiaire d’achats de
denrées alimentaires produites dans le pays, mais ils
subventionnent aussi les producteurs dans les autres
Etats membres par le biais des importations intra-
européennes de produits agricoles. Le revenu est ainsi
transféré entre Etats membres en fonction de leurs dif-
férents systèmes de production et de consommation
(transferts nets liés aux échanges internationaux).
Les transferts nets liés aux échanges internationaux et
d’autres transferts de revenu (paiements directs dans
certains secteurs, comme ceux du tabac et du coton, et
60
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
transferts des Etats membres au budget agricole de
l’Union européenne) opérés par les mesures de la PAC
relatives au marché ont été estimés par des experts
extérieurs pour la période allant de 1989 à 1994 (les
difficultés méthodologiques de l’exercice sont présen-
tées en annexe au présent rapport). Les données
contiennent dès lors des informations pour les périodes
antérieure et postérieure aux réformes de 1992 (voir
annexe). Toutefois, les réformes ne sont pas le seul
facteur qui a influé sur la configuration des transferts.
Beaucoup d’autres facteurs déterminent les résultats de
l’agriculture dans un pays donné, à une période donnée
et, par conséquent, les gains et pertes nets dus à la PAC.
La configuration des transferts entre
Etats membres
Les transferts opérés par la PAC peuvent être estimés
pour 1994, année la plus récente pour laquelle des
données complètes sont disponibles. C’est une année
intéressante parce que c’est la première année
complète pendant laquelle le nouveau régime de la PAC
a été en vigueur, même si sa mise en oeuvre intégrale
n’est intervenue qu’en 1995/1996. Les estimations des
gains et des pertes globaux effectuées par les experts
externes donnent les résultats suivants:
– les transferts nets ont été positifs en 1994 pour cinq Etats
membres. Classés par ordre de montant des transferts
en valeur absolue, ce sont la Grèce, l’Espagne, l’Irlande,
la France et le Danemark. Toutefois, l’explication des
transferts varie d’un pays à l’autre au sein de ce groupe.
En règle générale, les Etats membres du nord, surtout le
Danemark et l’Irlande, profitent davantage des transferts
dus aux échanges internationaux en raison de modes
de spécialisation qui favorisent la production dans les
secteurs relativement plus protégés. Les Etats membres
du sud, la Grèce et l’Espagne, tendent à bénéficier de
paiements directs. La France tire aussi des gains impor-
tants des échanges internationaux — en 1994, parmi
tous les Etats membres, elle bénéficiait de l’effet positif le
plus grand des échanges réalisés avec les partenaires
de l’Union — mais reçoit plus encore sous la forme de
paiements directs;
– les transferts nets étaient négatifs pour les sept autres
Etats membres. Dans ce groupe, les trois grands Etats
membres, l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni, fournis-
saient des contributions brutes importantes au budget
agricole de l’Union européenne tout comme la France.
Mais à la différence de celle-ci, les effets des échanges
internationaux étaient négatifs dans chaque cas tandis
que les paiements directs étaient nettement plus faibles.
Les pays du Bénélux profitaient tous d’effets positifs des
échanges internationaux. En Belgique et au
Luxembourg, l’agriculture est relativement spécialisée
dans des produits plus protégés, mais cela était plus que
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

Le développement des mesures relatives

au marché dans le cadre de la PAC

Traditionnellement, la PAC était surtout fondée sur le soutien des prix des produits agricoles sur le marché. Cette
démarche particulière de la politique agricole, directement liée à l’offre intérieure, a réussi à engendrer une rapide
augmentation de la production agricole et une autosuffisance au sein de l’Union.
Dans les premières années de la PAC, la protection aux frontières, en dehors du fait qu’elle permettait d’accroître
les prix intérieurs et les revenus agricoles, fournissait aussi une source supplémentaire de ressources financières
pour le budget de l’Union européenne. Les coûts de cette politique étaient supportés presque exclusivement
par les consommateurs. A partir de la fin des années soixante, l’expansion de la production communautaire par
rapport à la demande intérieure a engendré des excédents de produits laitiers, de viande et de céréales qui ont
conduit l’Union à devoir prendre des mesures pour encourager les exportations. En réalité, les consommateurs
et les contribuables européens étaient confrontés à une situation de soutien permanent des revenus des
agriculteurs par des prix agricoles supérieurs aux cours mondiaux, combinée à des coûts croissants pour les
excédents prenant la forme de subventions à l’exportation, de coûts de stockage et de coûts de destruction.
Face à ce changement de situation, le Conseil des Ministres de l’Union européenne a décidé en 1984 d’introduire
des quotas de production pour les producteurs de produits laitiers afin de limiter les coûts budgétaires qui étaient
particulièrement élevés dans ce secteur. En restreignant directement l’offre, on atteignait l’objectif de réduction
des excédents et des coûts associés à ceux-ci, mais cela ne modifiait guère les structures de base de l’agriculture.
De nouveaux pas sur la voie d’un équilibrage de l’offre et de la demande ont été franchis quelques années plus
tard, en retirant des terres de la production par un système de mise en jachère. Si cela permettait d’économiser
des dépenses budgétaires, l’efficience globale du secteur agricole ne s’en trouvait pas améliorée.
Face aux pressions incessantes, y compris le fait que les effets de la PAC étaient très variables dans les différentes
parties de l’Union, une réforme majeure a été introduite en 1992 avec des effets sur d’importants secteurs de
production de l’agriculture européenne: les céréales, les oléagineux et les viandes. Son objectif principal était
d’équilibrer l’offre et la demande en donnant un plus grand rôle au mécanisme du marché. La réforme cherchait
aussi à rompre le lien entre le soutien aux agriculteurs et le volume de production.
Les paiements effectués aux agriculteurs reposent aujourd’hui sur les rendements passés. Toutefois, les
paiements compensatoires restent liés à la superficie cultivée par chaque agriculteur, mais sont limités par des
plafonds régionaux ou individuels. En conséquence, le soutien aux agriculteurs n’est pas totalement déconnecté
de la production. Dans le même temps, des mesures d’accompagnement cherchent à réduire l’offre excédentaire
et à améliorer l’environnement en favorisant des pratiques agricoles moins intensives, le reboisement de terres
agricoles et des systèmes de retraite anticipée pour les agriculteurs.

Estimations des transferts nets dans le cadre de la politique agricole commune

Le calcul des transferts liés à la PAC, exécuté par des experts extérieurs, implique un certain nombre
d’hypothèses simplificatrices. Cela s’est avéré nécessaire en raison de la spécificité des différents marchés
agricoles. En particulier, plusieurs produits agricoles n’ont pas de prix de référence international.

Transferts entre Etats membres

Les transferts nationaux des contribuables sont estimés en attribuant à chaque Etat membre une part du budget
«agricole» de l’Union égale à la part de sa propre contribution au budget «général» de l’Union. Les transferts
des consommateurs sont calculés en multipliant la production disponible pour la consommation de chaque
produit dans chaque pays par le «prix de soutien» de l’Union. Le «soutien total» est fondé sur les données
utilisées par l’OCDE pour calculer les EPS (équivalents soutien aux producteurs) et les ECS (équivalents soutien
aux consommateurs). Mis en place avant les accords de l’Uruguay Round, ils ne prennent pas complètement
en considération le lien entre les prix dans l’Union et les prix mondiaux. En conséquence, les prix de soutien de
l’Union pourraient être surestimés. L’OCDE ne calcule pas des taux de soutien pour les fruits, les légumes, le vin
et l’huile d’olive, de sorte que ces données ont dû être estimées.

Transferts entre régions

L’hypothèse suivante a été retenue: la consommation alimentaire par habitant est égale dans toutes les régions
d’un Etat membre et le taux moyen de taxation est égal dans toutes les régions. Les deux hypothèses peuvent
conduire à une sous-estimation de la charge pesant sur les régions plus riches par comparaison aux régions
plus pauvres. Des hypothèses plus élaborées auraient donc pu permettre de détecter des effets de cohésion
plus importants.

61

compensé par les effets négatifs des transactions
concernant le budget agricole.
Les données suggèrent que la situation s’est modifiée
avec le temps. Pour les cinq Etats membres pour
lesquels les transferts sont actuellement positifs, tous
ont connu une augmentation de ceux-ci pendant la
période. Dans le cas de l’Espagne et de la France, l’effet
a été de les faire passer d’une situation de perte nette à
une situation de gain net. Pour les autres Etats membres,
la situation de perte nette s’est maintenue et seul le
Royaume-Uni a vu ses pertes nettes fortement réduites,
surtout pendant la période qui a suivi la réforme.
La situation des quatre Etats membres
les plus faibles de l’Union
A priori, on pourrait s’attendre à ce que les pays de la
cohésion profitent de la PAC ne serait-ce que parce
qu’ils comptent proportionnellement plus d’agriculteurs
que les pays plus prospères et plus urbanisés du nord.
Dans le passé, cela a été compensé par un système de
soutien à l’intérieur de la PAC qui était relié à la produc-
tion de certains produits d’élevage et des céréales. Ce
sont des produits particulièrement importants, pour des
raisons climatiques ou autres, dans les Etats membres
du nord. Les réformes de 1992 se sont largement écar-
tées de ce système et la configuration des transferts à
laquelle elles ont donné naissance semble avoir produit
le résultat attendu, qui était d’accroître le soutien donné
aux pays relativement pauvres, comptant plus d’agri-
culteurs. En particulier, elle a réduit la charge supportée
par les consommateurs des pays méditerranéens rela-
tivement pauvres, en diminuant les prix courants des
céréales et des viandes de boeuf et de veau pour
lesquels ces pays sont importateurs nets. Les pays très
dépendants de l’agriculture ont aussi profité du passage
à des paiements directs financés par les contribuables.
Par suite, comme il a été exposé ci-dessus, trois des
Etats membres les plus pauvres, la Grèce, l’Espagne et
l’Irlande, ont été des bénéficiaires nets de la PAC en
1994 alors qu’ils n’étaient que deux, la Grèce et l’Irlande,
précédemment. Pour la Grèce, les gains proviennent de
la conjonction entre des paiements directs élevés (sur-
tout aux producteurs de coton et de tabac) et une faible
contribution au budget. Elle a éprouvé des pertes (assez
faibles) en matière d’échanges extérieurs, en raison du
plus faible taux de protection de ses produits d’expor-
tation (surtout des fruits et légumes) et de la protection
plus élevée dont bénéficient les produits qu’elle importe
(surtout des produits d’élevage). L’Irlande a tiré des
gains de transferts positifs dans le cadre de ses
échanges extérieurs (elle exporte des produits agricoles
hautement protégés), mais elle a aussi profité de sa
contribution relativement faible au budget agricole.
L’Espagne a bénéficié de paiements directs après la
62
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
réforme, et cela a été le principal facteur qui l’a fait
passer du statut de contributeur net à celui de bénéfi-
ciaire net, mais elle a aussi tiré des recettes importantes
liées aux échanges internationaux.
Par contre, l’un des quatre pays de la cohésion, le
Portugal, est resté un perdant net du fait de la PAC
même après la réforme, en dépit de faibles contributions
budgétaires. L’emploi élevé dans l’agriculture y est
compensé par une productivité agricole très faible, qui
se combine avec une structure de production aboutis-
sant à un niveau relativement faible de paiements
directs et à une structure d’exportations de produits
agricoles telle que le niveau de protection des prix est
également bas.
Globalement, il apparaît que dans la gestion des marchés
agricoles de l’Europe, la PAC a eu pour effet de créer un
système de transferts implicites procurant des transferts de
revenu positifs à trois des quatre Etats membres les plus
pauvres. Avec les réformes de 1992, l’effet de cohésion a
été renforcé, notamment en transformant l’Espagne en un
bénéficiaire net. Dans le même temps, les avantages
s’orientent vers deux des pays les plus prospères de l’Union,
le Danemark et la France, qui ont tous deux profité d’amé-
liorations importantes dans la période qui a suivi l’introduc-
tion de la PAC, tandis que l’un des deux pays les plus
pauvres et les plus agraires, le Portugal, reste un perdant
net. Et quand les transferts sont exprimés par rapport à une
unité agricole standard («unité de travail agricole» ou UTA),
l’intensité du soutien est actuellement la plus forte pour le
Danemark, l’un des Etats membres les plus prospères de
l’Union européenne.
Il demeure toutefois possible que l’amélioration en
termes de cohésion puisse devenir plus grande à
mesure que la réforme se consolidera, mais cela devra
être vérifié lorsque des informations supplémentaires
deviendront disponibles.
Configurations régionales
La PAC a aussi un effet différent sur les diverses régions
de l’Union et sur les zones dans lesquelles l’agriculture
est concentrée, bien que, pour des motifs tenant à la
disponibilité des données, il soit impossible de mesurer
les effets dans ces dernières. Lorsqu’on examine la
situation de chaque Etat membre pris individuellement,
il est possible de discerner un effet positif de la politique
suivie sur la répartition du revenu entre régions
(cartes 13 et 14). En règle générale, les régions enregis-
trant des gains nets sont surtout celles où le revenu est
plus bas tandis que les régions où le revenu est plus
élevé comptent le plus fréquemment parmi les per-
dantes. A nouveau, cela provient de ce que l’agriculture
est proportionnellement plus importante dans les
régions relativement pauvres, alors que les autres acti-
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
vités économiques sont plus concentrées dans les
zones urbanisées au sein de régions plus prospères (de
fait, la dépendance par rapport à l’agriculture tend à être
inversement proportionnelle au niveau du revenu). En
outre, les coûts du soutien des prix procuré par la PAC
pour les consommateurs des régions rurales et assez
pauvres tendent à être plus bas que les avantages
qu’obtiennent les agriculteurs qui produisent dans ces
zones. De ce fait, un flux de revenu passe des régions
riches aux régions pauvres.
Cet effet positif du soutien des prix agricoles sur la
cohésion régionale au sein des Etats membres a
augmenté au cours de la période qui a suivi la
réforme de 1992. En réalité, le passage à un soutien
direct du revenu, financé par les contribuables, sem-
ble avoir accru les coûts supportés par les riches
régions urbanisées. Ce point est examiné plus en
détail ci-dessous.
Les régions dans les pays de la cohésion
Dans les quatre Etats membres les plus pauvres, les
régions situées en dehors des principaux centres
urbains profitent généralement le plus des transferts
opérés par la PAC. En conséquence, en Grèce, par
exemple, pays qui est globalement un bénéficiaire
net, l’aire métropolitaine d’Attiki a été un perdant net
en 1994, en raison de son caractère urbain et de
l’absence d’agriculture. Au Portugal, pays globale-
ment contributeur net, deux régions étaient des bé-
néficiaires nets, l’Alentejo et le Centro, qui sont aussi
les régions les plus pauvres du pays. De plus, les
deux régions ont enregistré un accroissement des
transferts nets après la réforme.
Dans les autres Etats membres, il existe des variations
considérables entre régions. En Italie, certaines régions
relativement riches du nord où l’agriculture est impor-
tante et très productive — telles qu’Emilia-Romagna et
Veneto — tirent des gains nets de la politique de soutien
des prix, tandis que des régions relativement pauvres et
très peuplées du sud, comme Campania, sont des
perdants nets malgré de vastes secteurs agricoles. Des
régions pauvres et densément peuplées telles que
Abruzzo et Basilicata reçoivent d’importants transferts
nets par habitant. En Allemagne, la situation des régions
de l’ancienne RDA diffère fortement de celle du reste du
pays. Comme les premières ont un revenu moyen par
habitant qui se situe à un niveau bas et comme une frac-
tion importante de l’emploi s’y trouve dans l’agriculture,
elles ont généralement enregistré des gains nets,
encore accrus avec la réforme.
La grande majorité des régions de la France, le plus
grand producteur agricole d’Europe, bénéficiait déjà
des mesures de soutien des prix avant la réforme.
Toutefois, la concentration élevée de la population,
du revenu et de la consommation dans la région de
la ville capitale, l’Ile de France, a atténué certains
des gains enregistrés par l’ensemble du pays. Dans
le même temps, les transferts nets aux régions fran-
çai ses ont général ement augmenté après l a
réforme. Au Royaume-Uni, la configuration des
transferts nets est très différenciée. Les régions
relativement pauvres (Irlande du Nord et Pays de
Galles) sont des bénéficiaires nets, tandis que la
région la plus riche et hautement urbanisée du
South-East est un perdant net. D’un autre côté, la
région céréalière de l’East Anglia, qui est l’une des
régions les plus riches, gagne, tandis que la région
moins prospère de North England perd. La réforme
paraît avoir légèrement accentué ces différences.
Transferts de revenu entre groupes sociaux
Un argument traditionnellement avancé en faveur de
la PAC réside dans son effet «social» positif, dans
la mesure où elle se traduit par un transfert de
revenus issus de résidents urbains, plus riches, vers
des personnes plus pauvres vivant dans des zones
rurales. Cela a, de fait, été largement vrai dans de
nombreux pays dans la mesure où les revenus agri-
coles sont plus faibles que les revenus moyens non
agricoles. L’analyse précédente confirme cela à un
niveau territorial, en ce sens que la politique des prix
agricoles de l’Union européenne transfère du revenu
des régions urbaines plus prospères vers les
régions rurales plus pauvres.
Cette conclusion doit cependant être complétée par les
considérations suivantes. Lorsque les prix intérieurs
sont sensiblement supérieurs aux prix du marché mon-
dial, et si ceux-ci sont effectivement des références
valables, le soutien des prix agricoles peut représenter
une forme d’impôt régressif sur les consommateurs
puisque les ménages à faible revenu consacrent une
fraction plus importante de leur budget à l’alimentation.
En même temps, si le soutien agricole est lié à la capa-
cité de production sans limitation, il transfère aux agri-
culteurs un revenu proportionnel à celle-ci, ce qui
favorise les grandes exploitations par rapport aux
petites. Avant la réforme de la PAC de 1992, lorsque le
soutien agricole était assuré essentiellement par les prix
intérieurs, certaines estimations suggéraient que 80%
des transferts allaient aux 20% des exploitations les plus
rentables et dont le revenu était souvent supérieur à la
moyenne du revenu non agricole, alors que les petits
agriculteurs en tiraient moins parti. Dans ses proposi-
tions pour la réforme de la PAC, la Commission avait
proposé que les aides directes issues de la réforme
soient plafonnées, mais elle n’a été que partiellement
suivie. Depuis la réforme de 1992, un écart existe donc
toujours, même s’il s’est réduit.
63
 Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

Carte 13
Transferts nets entre régions dans le cadre
de la PAC (politique du marché), 1991

Transferts nets par habitant (ECU)

EUR(15) = -34
Ecart-type = 164
UK: Niveau NUTS1

64
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

Carte 14
Transferts nets entre régions dans le cadre
de la PAC (politique du marché), 1994

Transferts nets par habitant (ECU)

EUR(15) = -7
Ecart-type = 190
UK: Niveau NUTS1

65

Effet à plus long terme sur la compétitivité
La PAC a produit des améliorations des revenus agri-
coles par l’intermédiaire «du développement rationnel
de la production agricole», ou encore de l’ajustement
structurel. Mais la méthode de soutien qui a été utilisée,
des transferts de revenu engendrés par le soutien des
prix, pourrait réduire les incitations au changement,
encourager la main-d’oeuvre à rester dans l’agriculture
et empêcher des améliorations en matière d’efficience.
En prolongeant l’engagement des producteurs margi-
naux dans la production agricole, la PAC a eu un effet
positif sur l’emploi dans un secteur qui souffre d’un
déclin à long terme dans des zones où d’autres possi-
bilités de trouver un emploi sont souvent rares pour les
travailleurs concernés. Par contre, dans les Etats mem-
bres où les exploitations sont de petite taille, la mise en
place de structures plus compétitives est un volet indis-
pensable du développement de l’agriculture et de l’éco-
nomie, à long terme.
Sur cette toile de fond, l’effet de la réforme de 1992 sur
la compétitivité est mitigé. Les prix plus orientés vers le
marché ont favorisé l’efficience et devraient, à plus long
terme, encourager un ajustement structurel dans le sens
d’un plus petit nombre d’exploitations viables, capables
de garantir un revenu suffisant à la main-d’oeuvre,
réduisant de ce fait la dépendance par rapport à la
protection traditionnellement offerte par la PAC. En par-
ticulier, dans les régions les plus pauvres, la taille des
exploitations existantes (souvent inférieure à 2 ou 3 hec-
tares) est trop faible pour qu’on puisse adopter des
techniques modernes ou pour fournir un revenu suffisant
pour une famille d’agriculteur. D’une manière générale,
la Commission a déjà indiqué que le maintien de la
situation actuelle de la PAC n’est pas une solution et qu’il
faut poursuivre résolument l’approche introduite par la
réforme de 1992, en l’approfondissant là où cela est
nécessaire et en l’étendant à d’autres secteurs.
La politique de la pêche
La politique commune de la pêche, instituée pour la
première fois en 1970, est centrée autour de quatre
grands domaines: des mesures structurelles, la conser-
vation des ressources, l’organisation des marchés et les
accords internationaux. La plupart des régions qui
dépendent fortement de la pêche et de ses activités
connexes sont situées le long des côtes et à la périphé-
rie géographique de l’Union. Un grand nombre d’entre
elles sont défavorisées et offrent peu d’autres possibili-
tés d’emploi. Environ 70% des pêcheurs et 60% des
emplois dans l’ensemble du secteur de la pêche sont
concentrés en Grèce, en Espagne, au Portugal et dans
le sud de l’Italie, dont le PIB moyen par habitant figure
parmi les plus faibles de l’Union.
66
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
Comme d’autres secteurs économiques, l’industrie de
la pêche souffre d’une surcapacité de production. Dans
le même temps, il se produit actuellement une surexploi-
tation d’une ressource naturelle renouvelable. A court
terme, la réduction de l’effort de pêche a un effet négatif
sur le niveau de l’emploi dans les régions concernées.
A moyen terme, par contre, l’amélioration de la
compétitivité du secteur contribuera à soutenir l’indus-
trie, à arrêter son déclin et à maintenir des emplois dans
des régions peu favorisées.
En dehors de la politique structurelle couverte par l’IFOP
qui sera analysée au chapitre 5, la politique commune
de la pêche a plusieurs effets potentiels sur la cohésion:
– la politique de conservation des stocks de poissons
à des niveaux durables et, là où il le faut, leur recons-
titution, impliquent également de protéger les zones
et groupes sociaux particulièrement dépendants de
la pêche. Les mesures de conservation sont aussi
accompagnées de dispositions spéciales pour
satisfaire les besoins des petites entreprises et des
individus implantés dans ces zones;
– l’Organisation commune des marchés pour les pro-
duits de la pêche et de l’aquaculture encourage les
producteurs à s’organiser eux-mêmes de façon effi-
cace, réduisant ainsi les risques de faillite des entre-
prises et contribuant à la cohésion sociale. Le
principe de «coefficients régionaux», qui rend pos-
sible le maintien de prix plus bas dans les régions
moins favorisées, les plus éloignées des grands
centres de commercialisation, facilite leur accès aux
marchés et contribue ainsi à réduire les disparités
régionales;
– grâce à des accords de pêche avec des pays tiers,
les pêcheurs peuvent continuer à opérer sur des
lieux de pêche traditionnels éloignés, ce qui contri-
bue à maintenir l’emploi dans les parties les moins
favorisées de l’Union, notamment en Espagne et au
Portugal, mais aussi dans d’autres pays.
4.2 Le marché unique
et les politiques de
promotion de la compétitivité
L’une des principales préoccupations de la Communauté
depuis sa fondation a été la compétitivité de l’économie
européenne face à une concurrence internationale intense
et croissante. Tout un éventail de politiques ont été dévelop-
pées au niveau communautaire pour accroître l’efficience et
faire un usage plus systématique de la technologie et de
l’innovation. Dans le même temps, une question essentielle
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
concerne les effets redistributifs de ces actions et la mesure
dans laquelle elles s’attaquent aux besoins particuliers des
régions relativement faibles et des groupes sociaux défavo-
risés.
Le programme du marché unique
L’un des facteurs de changement dont la portée a été la
plus grande au cours des dernières années a été le
programme du marché unique, qui comprend les
mesures législatives mises en oeuvre pendant la
période 1988–1993, à la suite de l’Acte unique européen
de 1987. Ces mesures ont cherché à établir une libre
circulation de la main-d’oeuvre, des biens, des services
et des capitaux, grâce aux actions suivantes:
– l’élimination des formalités douanières, l’ouverture
des achats publics à la concurrence et l’établisse-
ment de normes techniques communes dans la pro-
duction, le conditionnement et la commercialisation;
– l’élimination des contraintes pesant sur les mouve-
ments de capitaux et l’instauration d’un marché
européen du travail.
Le programme du marché unique faisait partie d’un
ensemble plus large de mesures de politique économi-
que, comprenant à la fois les mesures spécifiques liées
à la mobilité et des mesures d’accompagnement desti-
nées à faciliter leur mise en oeuvre, notamment en ce
qui concerne la déréglementation et la promotion de la
concurrence.
Ce programme a eu, outre des effets sur l’efficience
économique, des effets plus larges sur la qualité de vie,
en garantissant la liberté de vote, etc., mais ces aspects
ne seront pas examinés dans la présente analyse.
Il est toutefois difficile de dissocier les effets du pro-
gramme du marché unique sur la cohésion d’autres
développements qui sont intervenus en même temps,
tels que la reprise économique dans la seconde moitié
des années quatre-vingts, l’entrée de l’Espagne et du
Portugal dans la Communauté et l’aide des Fonds struc-
turels aux régions relativement pauvres, surtout après
1989. Tout ce qu’il est possible de conclure est que cette
combinaison d’événements a donné une impulsion
importante à la croissance dans trois des quatre pays
de la cohésion.
Un examen des tendances montre que dans les quatre
pays de la cohésion pris globalement, le PIB était en
1993 supérieur de 9% à ce qu’il aurait été si les compor-
tements de croissance d’avant 1987 avaient persisté.
Des analyses détaillées suggèrent que le programme
du marché unique a contribué à cette amélioration, bien
que ses effets semblent avoir été très variables d’une
région à l’autre. Les avantages directs du programme
du marché unique comprennent dans leur principe
aussi bien des effets immédiats d’impulsion qui agissent
sur le niveau de la production — dus à l’ouverture des
marchés, à de nouvelles possibilités pour les exporta-
teurs et les investisseurs ainsi qu’à la stimulation de
l’efficience produite par un environnement plus concur-
rentiel — que des effets d’amélioration à long terme du
potentiel productif dus à un accroissement de l’investis-
sement en usines et en équipements comme dans les
qualifications de la main-d’oeuvre.
Dans le cas de l’Irlande, les effets immédiats d’impulsion
semblent avoir été positifs. Dans la période qui suit le
programme du marché unique, à partir de 1987,
l’accroissement de la production provient d’un accrois-
sement des échanges extérieurs, d’améliorations de
l’efficience et de la compétitivité dans la plupart des
secteurs et d’une plus grande spécialisation dans
l’exportation de produits de haute qualité. De plus, le
programme du marché unique s’est accompagné d’une
augmentation de l’investissement et d’une amélioration
du potentiel de croissance à long terme. Mais, évidem-
ment, cela ne veut pas dire que le programme du
marché unique en a été le seul facteur explicatif.
En Espagne et au Portugal, le programme du marché
unique paraît avoir eu un effet encore plus positif sur les
résultats économiques, bien qu’il soit difficile de le dis-
tinguer de celui de l’adhésion. L’expansion du
commerce extérieur, couplée avec une compétitivité
accrue et une spécialisation à la fois dans des produits
haut de gamme et bas de gamme, a amélioré l’efficience
économique, tandis que de plus grands flux d’investis-
sement direct, en particulier au Portugal, ont augmenté
le rythme du progrès technologique.
Ce n’est qu’en Grèce que les signes d’amélioration ont
été plus rares pendant la période qui suit le programme
du marché unique. Si les échanges extérieurs et les
entrées d’investissements directs ont augmenté, l’inves-
tissement global et le profil de qualifications de la main-
d’oeuvre, et partant le potentiel de croissance qui en
découle, ne se sont guère modifiés. De fait, le pro-
gramme du marché unique a peut-être eu des effets
négatifs sur la croissance et l’emploi. Dans le sud de
l’Italie, les effets immédiats d’impulsion sur l’efficience
et les effets à plus long terme sur la croissance semblent
avoir été faiblement positifs, mais trop peu pour modifier
de façon significative le mode de développement.
La politique de compétitivité industrielle
Au niveau de l’Union, l’objectif de la politique de
compétitivité industrielle a été d’identifier des
67

priorités spécifiques en vue renforcer la base indus-
trielle. Ce renforcement peut être réalisé par l’inter-
m é di a i re d’ au tre s me s u re s , no ta mme nt l e s
politiques structurelles de l’Union. Trois de ces prio-
rités spécifiques méritent d’être soulignées dans le
cadre du présent rapport.
La première est la modernisation des autorités publi-
ques, pour laquelle un programme important concerne
l’Intégration des données administratives (IDA). Il
devrait procurer des services plus efficaces, faciliter
l’accès à l’information européenne, et assurer une admi-
nistration européenne elle aussi plus efficace. En amé-
liorant en particulier la diffusion de l’information vers les
régions moins développées, ce programme réduira les
disparités entre régions «pauvres en information» et
régions «riches en information».
La deuxième préoccupation concerne la promotion de
l’investissement immatériel en liaison avec les stades
situés en amont (exploration des marchés, conception
des produits, gestion stratégique et opérationnelle) et
en aval de la production (distribution et vente). Son effet
sur la cohésion est incertain. Il existe notamment un
risque que la croissance de l’investissement immatériel
ne renforce la position concurrentielle des grandes
zones métropolitaines parce qu’elles ont déjà un avan-
tage dans la fourniture de services, l’offre de cadres
hautement qualifiés et l’efficience des communications.
Elles représentent en effet des noeuds dans les grands
réseaux informatiques et de télécommunications, ainsi
que pour les transports routiers, ferroviaires et aériens.
Des initiatives financées par l’Union dans le cadre des
Fonds structurels ont été prises pour contrer ce risque
en essayant de mettre en place une répartition plus
égale des possibilités entre les régions.
La troisième priorité est d’accroître la coopération
entre entreprises à l’intérieur de l’Union. La forma-
tion de réseaux interentreprises pourrait devenir un
facteur de plus en plus important de survie des
firmes dans les parties les moins développées de
l’Union. Les initiatives actuelles comprennent des
politiques visant à promouvoir la coopération avec
les pays d’Europe centrale et orientale, avec pour
objectif d’édifier un réseau international d’orga-
nismes de conseil aux entreprises, tels que cham-
bres de commerce, banques et sociétés de conseil.
Actuellement, ces réseaux sont utilisés par des
entreprises situées dans des régions, en particulier
celles des pays de la cohésion, qui ne disposent pas
de réseaux propres de soutien. Plutôt que de
grandes entreprises transnationales, il s’agit de
PME, qui sont en nombre plus important dans les
parties les plus pauvres de l’Union. D’autres initia-
tives sont poursuivies dans le cadre de la politique
des PME (voir ci-dessous).
68
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
La politique de la concurrence
Par ailleurs, une mesure complémentaire essentielle du
programme du marché unique a été d’interdire des
formes de pratiques restrictives susceptibles d’intro-
duire des distorsions sur le marché. La politique de la
concurrence cherche à éviter une concentration exces-
sive de pouvoir dans les mains d’un seul producteur ou
de quelques-uns, ainsi que des aides d’Etat injustifiées
qui pourraient empêcher une libre concurrence. Elle
vise donc à améliorer l’efficience plutôt qu’à renforcer la
cohésion géographique. Cependant, dans la mesure où
les distorsions du marché sont plus répandues dans les
Etats membres et régions les plus pauvres, leur élimina-
tion pourrait avoir un effet indirect positif sur l’efficience
et la croissance dans ces régions.
De manière plus directe, l’autorisation donnée dans
certains cas à l’octroi de subventions dans le cadre des
systèmes nationaux d’aide régionale, tels que ceux qui
ont été présentés au chapitre précédent, est compatible
avec le programme du marché unique tant que ces
subventions contribuent au développement économi-
que des régions relativement faibles et qu’elles n’ont
qu’un effet relativement minime sur la concurrence. En
outre, les règles de la concurrence de l’Union euro-
péenne couvrent aussi des aides pour des objectifs
horizontaux, tels que la R&D, la protection de l’environ-
nement et le soutien des PME, ainsi que des aides
sectorielles à des secteurs en crise, comme la sidérur-
gie et la construction navale.
Pendant la période 1990–1992, dernière période pour
laquelle des données sont disponibles pour tous les
Etats membres, 50% de toutes les aides accordées par
les Etats membres avaient un caractère régional, envi-
ron 38% étaient de type horizontal et les 12% restantes
étaient des aides sectorielles.
L’aide nationale au développement régional
La Communauté reconnaît que deux types de régions
sont éligibles à des aides régionales: les régions les
moins développées où le niveau de vie est anormale-
ment bas ou dans lesquelles se posent de graves
problèmes de chômage (dites régions «92(3)a») et les
régions connaissant d’autres problèmes (dites régions
«92(3)c»), essentiellement des régions industrielles en
déclin. L’objectif a été de cibler les aides régionales de
façon à compenser les effets d’un manque de compéti-
tivité.
En même temps, les Etats membres ont exercé des
pressions en sens inverse pour élargir la couverture des
zones éligibles à certaines des parties plus centrales de
la Communauté (accroissement de la couverture au titre
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
de «l’article 92(3)c»). Dans la pratique, la Commission
y a largement résisté et au cours des révisions récentes
du statut des régions aidées, la fraction de la population
couverte par tous les types d’aide est restée à peu près
constante (la couverture des régions les moins dévelop-
pées a augmenté légèrement pour passer de 23,9% à
24,9% de la population de la Communauté tandis que
celle des autres régions baissait, passant de 23,6% à
22,8% — en particulier, les régions aidées de la partie
occidentale de l’Allemagne sont passées de 24% à
16,8% de la population nationale tandis que les régions
aidées de l’Italie (au titre de «l’article 92(3)c») sont
passées de 5,6% à 14,7% de la population).
Les régions les plus en retard de la Communauté sont
les plus favorisées par cette politique. Alors que les
quatre pays de la cohésion ont le statut de régions
aidées pour l’intégralité de leur territoire (Portugal,
Grèce et Irlande) ou la plus grande partie de celui-ci
(Espagne, avec 76% de la population), la couverture se
situe dans la plupart des autres Etats membres entre
35% et 49% de la population, et dans ceux où le revenu
par habitant est élevé et où les disparités internes sont
faibles (Danemark, Suède, Pays-Bas), le taux de
couverture est inférieur à 20%.
La politique de l’Union différencie aussi l’ampleur de
l’aide accordée qui, par rapport aux régions aidées, est
nettement plus forte dans les régions où le niveau de vie
est anormalement bas ou qui connaissent de graves
problèmes de chômage. Globalement, plus de 66% des
aides régionales consenties par des sources nationales
vont à des régions classées comme étant les moins
développées, qui couvrent les régions les plus pauvres
de la Communauté.
Néanmoins, le plafond des aides autorisées est souvent
beaucoup plus grand que l’aide réellement versée par
les Etats membres. C’est particulièrement vrai en
Espagne et en Irlande qui, en partie à cause du manque
de ressources, ne fournissent qu’une aide égale à 40%
du montant maximum autorisé, tandis qu’en Belgique et
en Allemagne, le chiffre tourne autour de 60 ou 70%.
Conséquemment, l’avantage visé en faveur des pays les
plus pauvres ne se concrétise pas. La reconnaissance
du problème a conduit à modifier à la baisse les pla-
fonds pour les aides régionales.
Dans la pratique, comme il a été noté au chapitre 3, une
large fraction des aides régionales est consentie dans
deux Etats membres seulement, l’Allemagne et l’Italie,
surtout à cause de l’étendue de leurs zones à problèmes
et du fait qu’ils disposent de moyens pour cela. Les Etats
membres plus pauvres dépendent dans une grande
mesure des Fonds structurels pour financer l’aide régio-
nale, mais même en incluant la dépense du FEDER,
l’aide totale par habitant dans les régions aidées des
pays de la cohésion ne se monte qu’à un niveau compris
entre 6% et 30% de celui de l’Italie. (Les interrelations
entre politiques régionales nationale et communautaire
sont exposées au chapitre 6 ci-dessous.)
L’aide horizontale et sectorielle
Le contrôle des aides d’Etat s’étend aussi aux aides
horizontales et sectorielles. D’après les règles de la
concurrence, l’ampleur de l’aide autorisée est plus éle-
vée dans les régions éligibles à l’aide nationale à finalité
régionale. Si, comme il a été dit plus haut, et en raison
de la diminution des subventions à la sidérurgie, les
aides sectorielles ne représentent que 12% du total de
l’aide consentie à l’industrie manufacturière, l’aide hori-
zontale pour la R&D, les PME, la protection de l’environ-
nement et les économies d’énergie entre pour 38% dans
le total.
Cependant, ces formes d’aide, particulièrement pour la
R&D, auront probablement une tendance foncière à
favoriser les régions relativement riches de la
Communauté, où sont concentrés les centres de
recherche des grandes entreprises. Des études de la
répartition régionale de l’aide communautaire à la R&D
pendant la période 1983–1990 le confirment. Ce soutien
tend donc à aller à l’encontre des objectifs de cohésion.
De plus, des études similaires portant sur la répartition
régionale des aides de l’Etat à la R&D dans plusieurs
grands Etats membres indiquent qu’elles ont aussi été
concentrées dans les régions les plus prospères. Par
ailleurs, la R&D financée sur fonds publics a été nette-
ment plus importante par rapport au PIB dans les Etats
membres relativement riches que dans les Etats mem-
bres relativement pauvres (voir chapitre 3 ci-dessus).
La politique de recherche et
de développement technologique
Depuis 1985, quatre programmes-cadres de RDT ont
regroupé les actions de recherche et de développement
technologique de l’Union (1985–88, 1987–91, 1990–94,
1994–98). C’est une politique qui implique des
dépenses importantes bien que les programmes-
cadres de RDT ne représentent que 4% du total de
l’effort de recherche public à des fins civiles de l’Union.
Bien que leur objectif essentiel soit d’accroître la
compétitivité sur le plan international, ces programmes
contribuent aussi à développer une capacité de RDT
dans les parties relativement faibles de l’Union et ainsi
à renforcer leur développement structurel. Même si le
chômage élevé en Europe et la difficulté pour les indivi-
dus à trouver un emploi sont souvent imputés au progrès
technologique, l’innovation et la diffusion des connais-
sances sont des facteurs déterminants du développe-
69
 Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

ment structurel. Toutefois, la non introduction de nou-
velles technologies et le «gel» des structures de produc-
tion existantes ne sont pas des options viables,
notamment pour les régions en retard de développe-
ment qui ont besoin d’accroître l’adaptabilité de leur
main-d’oeuvre et le rythme du progrès technologique
dans leurs entreprises.
Consciente de cet enjeu essentiel du développe-
ment de la RDT dans les régions moins favorisées,
la Commission a défini en 1993 une première
approche pour que la politique de RDT puisse mieux
entrer en synergie avec la politique de cohésion
(COM(93)203). L’objectif est de renforcer les capa-
cités de RDT des régions défavorisées, et d’assurer
un haut niveau d’effort de recherche à travers toute
l’Europe. Cette analyse sera actualisée et dévelop-
pée dans la communication que la Commission
consacrera en 1997 à la cohésion et à la politique
de RDT.
Le principe de base qui gouverne la sélection des
projets présentés au titre de la politique de RDT est en
soi un facteur de cohésion en établissant les conditions
nécessaires qui garantissent aux participants des
régions les plus défavorisées l’accès à des recherches
de niveau international dans un réel espace scientifique
et technologique communautaire.
Les déséquilibres régionaux pour la RDT
en Europe
La recherche d’une meilleure complémentarité entre la
politique de RTD et la politique structurelle relève d’un
double constat. D’une part, il existe des déséquilibres
du territoire communautaire en termes de compétitivité,
que la politique de cohésion économique et sociale vise
à réduire. D’autre part, il est nécessaire de créer aux
niveaux local et régional les conditions pour favoriser les
capacités d’accès aux changements scientifiques et
technologiques nécessaires à la compétitivité, notam-
ment par la diffusion des connaissances liées au prin-
cipe de l’excellence.
En effet, au sein de l’Union européenne, la France et
l’Allemagne sont les Etats membres qui investissent
le plus au titre des dépenses publiques civiles de
RDT. Sur les 50.331 millions d’ECU dépensés par les
Etats membres en 1993, la France et l’Allemagne en
représentaient 30.234, soit 60% du total, alors que
l’Irlande, le Portugal et la Grèce n’investissaient
ensemble que 672 millions d’ECU, soit 1,3%, et
l’Espagne 2.049 millions d’ECU soit 4%. En termes
de dépenses publiques de RDT par habitant, l’écart
entre les Etats membres est de 1 à 13, alors qu’il
n’est que de 1 à 5 en termes de PIB par habitant
(exprimé en ECU).

23 Appui au titre du programme cadre de RDT, 24 Appui au titre du programme cadre de RDT,
années 1987-90 (millions d'ECU) années 1991-94 (millions d'ECU)

Autres Archipel
Autres Archipel

EUR4 EUR4

Note: les données mesurent le niveau des dépenses des contrats de l’Union d’après la localisation des contractants.
Elles ne montrent donc pas un des aspects principaux des programmes de RDT, qui est de réunir dans un seul
contrat passé avec la Commission, des partenaires provenant de divers Etats membres et régions. Ils ne sont qu’une
approche partielle du bénéfice total que différentes régions retirent des programmes de RDT de l’Union, vu que
chaque partenaire a accès à tous les résultats du ou des projets dans lesquels il est impliqué.

70
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

En outre, les dépenses sont réparties très inégalement à

l’intérieur des pays, si bien qu’au niveau régional, ces écarts
sont bien plus importants encore. Près de la moitié de la
recherche européenne est effectuée dans douze îlots
d’innovation, décrits comme «l’Archipel Europe», entre
Londres et Milan (comprenant aussi Amsterdam/Rotterdam,
l’Ile de France, la Ruhr, Francfort, Stuttgart, Munich,
Lyon/Grenoble et Turin). Ces ilôts où sont implantés des
réseaux denses d’entreprises et de laboratoires interagis-
sent entre eux pour développer des produits et des
processus de production nouveaux.
Ce déséquilibre au niveau régional tend à se réduire
depuis 1989 grâce à l’apport des Fonds structurels, 5%
de leur montant ayant été consacré à des opérations
liées à la RDT. Mais cela n’a pas suffi à combler l’écart
avec les régions centrales en termes d’accès aux condi-
tions nécessaires pour bénéficier de la diffusion de
l’excellence.
Une contribution positive à la cohésion
économique et sociale, mais encore trop limitée
Les gains de croissance enregistrés dans les pays de
la cohésion ont permis une amélioration sensible de
leurs efforts publics et privés de RDT. Les dépenses
intérieures brutes de recherche et développement sont
passées de 0,4% du PIB en 1985 à 0,6% en 1992 au
Portugal, de 0,3% en 1985 à 0,6% en 1993 en Grèce,
de 0,8% à 1,2% en Irlande entre les mêmes années et
de 0,5% en 1985 à 0,9% en 1994 en Espagne.
Les orientations du cinquième programme-
cadre de RDT
Les orientations proposées par la Commission dans sa
communication «Inventer demain» mettent en valeur,
parmi les six priorités proposées, plusieurs thèmes qui
sont particulièrement importants pour le renforcement
de la cohésion économique et sociale:
– l’accroissement du potentiel humain qui porte
notamment sur la formation et la mobilité des cher-
cheurs et dont l’expérience acquise avec les pro-
grammes passés a montré à quel point ce type
d’action est utile pour les régions les moins favori-
sées, mais reste largement à développer;
– un effort accrû pour stimuler l’innovation et la diffu-
sion des résultats, et en particulier pour faire parti-
ciper les PME, qui est une condition sine qua non
pour le développement structurel des régions en
retard de développement;
– le développement de la société de l’information, qui
pose la question des conditions d’accès pour les
personnes situées dans les régions les plus faibles
à des services plus évolués et pour lesquelles
l’accès aux services de la Société de l’information
est aussi important que pour les acteurs économi-
ques des régions centrales, plus développées.

L’aide de l’Union a certes permis aux régions défa-

vorisées de mieux participer au programme-cadre,
même si une analyse détaillée montre que du point
de vue régional les données confirment la perti-
nence de l’image de «l’Archipel Europe»: près de la
m o i ti é du mo nta nt gl o ba l d es c on tr ats du
programme-cadre de RDT de l’Union européenne
25 Indicateurs relatifs à la RDT, 1987-94
s’est concentrée sur des opérateurs situés dans
neuf régions qui comptent seulement 28% de la
population (graphiques 23-25). Pourtant les pays de 120
ECU
12000
la cohésion ont accru progressivement, mais trop Dépense par habitant (axe de gauche)

lentement, leur participation aux programmes- Dépense par personne employée dans
la RDT (axe de droite)
cadres successifs en se liant de plus en plus avec
90 9000
les partenaires du nord. Ainsi pour la seule année
1 9 9 5, l e no m br e de l i e ns c r é és g r â ce a ux
programmes-cadres est de plus de 14.000 pour
l’Irlande, le Portugal, l’Espagne et la Grèce. Mais 60 6000

l’analyse montre également que lors des deuxième

et troisième programmes-cadres, près de la moitié
des partenariats de ces pays visaient le Royaume- 30 3000
Uni, la France et l’Allemagne.

La complémentarité avec les politiques structurelles

doit faire mieux émerger la synergie nécessaire au dé- 0 0
Archipel EUR4 Autres
veloppement de la compétitivité des pays de la cohé-

71

Le programme Innovation
A l’intérieur du quatrième programme cadre des activi-
tés communautaires de RDT, un programme spécifi-
que, le programme Innovation, a été créé pour diffuser
les résultats des activités de recherche. Il poursuit trois
objectifs interdépendants:
– contribuer à créer un environnement favorable à
l’innovation et à l’absorption de nouvelles technolo-
gies par les entreprises (y compris la promotion des
techniques de gestion de l’innovation et le système
européen de suivi de l’innovation);
– encourager le développement d’une zone libre en
Europe pour la diffusion de nouvelles technologies
et du savoir faire (y compris par des projets de
transfert de technologie et des centres relais de
l’innovation);
– stimuler l’offre de technologies appropriées dans
ce domaine (y compris par des projets de validation
technologique et d’aide dans la prise de brevets et
l’exploitation des innovations).
Le programme couvre des mesures régionales d’inno-
vation, telles que des stratégies régionales d’innovation
et des projets de transfert de technologie. L’objet de
toutes les mesures est d’aider les entreprises euro-
péennes à lutter plus efficacement sur les marchés
mondiaux. Comme l’a affirmé le Livre vert sur l’innova-
tion, le soutien est le plus efficace au niveau régional
ou local, là où, par exemple, de petites entreprises
peuvent être encouragées à mettre en commun des
ressources et tirer le meilleur parti de leur avantage
comparatif pour pouvoir rivaliser avec de plus grandes
entreprises.
Le programme vise à satisfaire les véritables besoins
des entreprises, ce qui est primordial pour renforcer les
produits de la RDT et tirer le meilleur parti de la base
scientifique solide qui existe en Europe, mais qui, dans
le passé, s’est révélée moins fructueuse que celle
d’autres pays pour convertir de nouvelles idées en
nouveaux produits et processus de production
tangibles.
sion et des régions moins développées, ce qui met en
évidence la nécessité de réaliser des progrès considé-
rables pour que les entreprises et les centres de
recherche de ces régions participent davantage à la
politique poursuivie dans ce domaine et en bénéficient
(voir encadré sur le cinquième programme cadre).
Une évaluation complète doit aller plus loin et considérer
la qualité de l’intervention, au-delà du seul apport finan-
cier de la politique de la RDT de l’Union, et de sa
pertinence répondre aux besoins industriels des régions
relativement faibles.
72
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
Une évaluation des programmes cadres donne cer-
taines indications sur les aspects qualitatifs de la parti-
cipation des quatre pays de la cohésion:
– la participation est proportionnellement beaucoup
plus forte dans les instituts de recherche ou les
universités que dans le secteur privé et la participa-
tion industrielle est largement le fait des PME, surtout
parce qu’il n’y a pas beaucoup de grandes entre-
prises dans ces pays;
– certains programmes, comme ESPRIT et BRITE-
EURAM, semblent avoir favorisé de plus hauts niveaux
d’implication de la part des pays de la cohésion et de
leurs régions que d’autres programmes;
– les principaux avantages tirés de cette implication
sont l’acquisition de connaissances scientifiques, de
qualifications et une formation à l’application de ces
connaissances (une majorité des entreprises de ces
pays ont considéré que leur principal gain résidait
dans la possibilité de lancer de nouveaux produits
et processus de production dans un laps de temps
de trois ans);
– comme pour les programmes cadres en général, le
taux de poursuite après la fin des contrats est relati-
vement élevé. Par exemple, 18% des participants
grecs rapportaient qu’ils avaient noué des liens per-
manents avec des partenaires de l’Union et 54% des
liens fréquents.
Les firmes relativement petites sont un facteur plus
important d’engagement dans des programmes de
l’Union européenne au sein des pays de la cohésion que
dans d’autres pays, mais elles semblent avoir plus de
difficultés à tirer le profit maximal des programmes, et
on s’est attaqué à ce problème dans les troisième et
quatrième programmes cadres. Il s’est agi, par exem-
ple, de mesures visant à stimuler et à simplifier le pro-
cessus de participation (en particulier par l’intermédiaire
du programme CRAFT), afin d’aider à la diffusion des
résultats et de contribuer à les convertir en nouveaux
produits et processus.
Des investigations détaillées montrent que les pays du
sud ont accru leur participation aux programmes cadres
au fil du temps. Ils ont aussi eu tendance à se lier de
plus en plus avec des partenaires du nord, ne serait-ce
que comme sous-traitants. Ces enquêtes montrent éga-
lement que les meilleurs instituts tendent à se rappro-
cher les uns des autres, notamment ceux du Portugal et
de la Grèce qui ont noué des liens étroits avec leurs
homologues du nord. Un grand risque réside toutefois
dans le fait que l’avancement des recherches perde de
sa pertinence par rapport aux besoins de développe-
ment des pays relativement pauvres. En d’autres
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
termes, alors que les avantages en termes de dévelop-
pement du savoir scientifique, des qualifications et des
capacités de gestion peuvent être réels, un accent
excessif mis sur l’excellence de la recherche pourrait
tendre à exagérer la distinction entre recherche fonda-
mentale et appliquée, cette dernière étant particulière-
ment importante dans les pays relativement pauvres.
Les programmes cadres ont tenté de s’attaquer à des
thèmes de recherche directement pertinents pour ré-
pondre aux besoins industriels des régions relativement
faibles. Un exemple est offert par le programme textile
de l’Initiative BRITE-EURAM qui a réussi, par l’automati-
sation des processus, à maintenir des firmes textiles
établies en Europe ou même à faire revenir une partie
de la production délocalisée dans des parties du monde
à bas salaires. Cela suggère que des programmes qui
ont pour but de diffuser de nouvelles technologies rela-
tives aux processus de production, y compris dans des
industries traditionnelles, à faible niveau technologique,
peuvent avoir un rendement considérable. (La diffusion
des résultats de RDT a été renforcée dans le quatrième
programme cadre par la clause selon laquelle 1% de
chaque programme spécifique doit être consacré à ce
but — voir encadré sur le programme Innovation.)
Enfin, et ceci reflète la recherche croissante d’une
synergie entre les politiques de RDT et de cohésion, le
personnel de recherche d’un certain nombre d’institu-
tions nouvellement établies avec l’aide des Fonds struc-
turels reçoit une aide au titre du dispositif «Formation et
mobilité des chercheurs» du quatrième programme
cadre, sous la forme d’une année supplémentaire de
subvention quand les chercheurs retournent dans leur
région, ainsi que de subventions pour équiper leurs
laboratoires.
La politique des PME
La politique des PME vise à améliorer l’environnement
des entreprises, à encourager la diffusion de l’informa-
tion dans toute l’Union et la coopération entre les firmes,
ainsi qu’à accroître l’accès à la R&D et aux finance-
ments.
Les PME représentent un élément important dans l’éco-
nomie: elles procuraient, en 1992, 67% des emplois
fournis par les entreprises de l’Union et assuraient 65%
du chiffre d’affaires de celles-ci; elles avaient un poids
particulièrement important dans la distribution (89% des
emplois) et plus généralement dans les services
(77,5%), alors que leur importance était moindre dans
l’industrie (40, 5% des emplois et 52,5% du chiffre
d’affaires). Leur avantage particulier en ce qui concerne
la cohésion est qu’elles tendent à faire relativement plus
appel à la main-d’oeuvre et moins au capital que les
EUROPARTENARIAT et INTERPRISE
Les programmes EUROPARTENARIAT et INTERPRISE
soutiennent l’organisation de rassemblements et d’évé-
nements où des représentants des PME peuvent se
rencontrer et discuter de perspectives de coopération
avec leurs homologues d’autres pays. Le premier
consiste en deux événements par an, qui réunissent
chacun plus de 2000 entreprises, tandis que le second
comporte 40 à 50 événements par an auxquels assis-
tent en moyenne une centaine d’entreprises. Les deux
sont plutôt relativement concentrés sur les régions
aidées. L’organisation d’événements destinés à favori-
ser la coopération industrielle, tels que tables rondes et
foires (IBEX, International Buyers’ Exhibition dans des
secteurs stratégiques), bénéficie elle aussi générale-
ment davantage aux pays de la cohésion.
Un autre volet de la politique cherche à faciliter l’accès
à la RDT. Une action pilote appelée EUROMANAGE-
MENT RDT a en 1995 financé à 50% 47 organisations
de conseil spécialisées dans la recherche, le dévelop-
pement technologique et l’innovation pour les PME. Il
s’agissait de sélectionner près de 1000 PME et de les
aider ensuite à mettre en oeuvre une planification stra-
tégique, à analyser leurs besoins, à rechercher des
partenaires et encore de les assister dans la conception
de projets de RDT. Environ 26% des PME qui ont
participé à cette action provenaient des pays de la
cohésion.
grandes firmes et tendent ainsi à procurer plus d’em-
plois par unité produite, tout en étant plus adaptées aux
régions relativement faibles et périphériques où la
pénurie de capital pose souvent problème.
Les principales difficultés rencontrées par les PME sont,
d’une part, le manque de capital de démarrage et,
d’autre part le manque de travailleurs suffisamment qua-
lifiés, notamment au niveau des gestionnaires. Elles
peuvent aussi avoir du mal à maîtriser un environnement
juridique et administratif complexe et peuvent manquer
d’un accès à l’information concernant tant les nouvelles
possibilités technologiques que de nouveaux fournis-
seurs ou clients potentiels.
L’information, la coopération entre entreprises et l’accès
à la RDT et aux financements comptent parmi les
aspects les plus importants de la politique de l’Union
envers les PME. Les Euro-Info-Centres (EIC) diffusent
l’information sur les marchés, les clients, les possibilités
de coopération, la sous-traitance, etc. Ils fournissent
aussi des détails sur des questions de politique écono-
mique, tels que les financements de l’Union euro-
péenne, les marchés publics et les réglementations
concernant l’environnement. Le réseau comprend
226 centres dans les pays de l’Union et a des liaisons
avec 25 autres centres situés en Norvège, en Islande,
73

en Europe centrale et orientale et dans les pays médi-
terranéens. Il y a une forte orientation vers la cohésion,
160 centres (71%) étant situés dans les régions éligibles
à l’aide régionale de l’Union. Un quart des 300 000 in-
terrogations auxquelles il était répondu chaque année
émanaient des quatre pays de la cohésion.
Afin de promouvoir la coopération transnationale aussi
bien que la coopération entre firmes, des réseaux de
recherche de partenaires tels que les Réseaux de
coopération entre entreprises (BC-NET) et le Bureau de
rapprochement des entreprises (BRE) ont été dévelop-
pés. La moitié des correspondants des BC-NET et 54%
de ceux du BRE provenaient des régions aidées, les
utilisateurs les plus importants étant, dans l’ordre, le
Portugal, la Belgique, l’Italie et l’Irlande.
Le dernier domaine d’action réside dans l’accès aux
financements et au crédit. Le dispositif pilote du
Capital d’amorçage, relatif au capital-risque privé
s’investissant dans de nouvelles entreprises inno-
vantes, a soutenu la création de 23 fonds d’investis-
sement indépendants, qui, entre 1989 et février
1995, ont investi 26,6 millions d’ECU dans 228 nou-
velles entreprises innovantes. Toutefois, parmi les
Etats membres les plus pauvres, seule l’Espagne,
avec trois fonds, est un participant actif au dispositif.
L’Irlande n’a qu’un seul fonds de ce type et il n’en
existe pas en Grèce ni au Portugal.
Le mécanisme introduit en 1993 par le Conseil euro-
péen de Copenhague pour bonifier des prêts en
faveur des PME a été conçu pour soutenir la création
d’emplois dans les PME. Le taux d’utilisation des
prêts bonifiés a été de presque 100% dans les pays
les plus prospères, mais du cinquième seulement
des fonds affectés pour la Grèce et le Portugal. Le
taux a été un peu plus élevé en Irlande et en
Espagne (autour de 80%), mais cela souligne à quel
point les mesures en faveur des PME sont fondamen-
talement régies par la demande, ce qui introduit une
limite évidente à leur succès. Le taux d’utilisation est
donc le plus élevé dans les Etats membres où les
entreprises sont les plus dynamiques (et où il existe
aussi un secteur des services bien développé). Ces
Etats membres tendent à être les plus riches.
Une conséquence de cette situation est que, bien
que toutes les mesures en faveur des PME soient
o ri enté es d ans une certaine mesure v ers l e
renforcement de la cohésion, l’absence de répon-
dant de la part des entreprises fait que cela est
d i ffi ci l e à me ttre en prati que. La Grèce, en
particulier, paraît éprouver des difficultés à fournir
des participants actifs pour la plupart des pro-
grammes, alors que les trois autres pays rencontrent
moins de problèmes.
74
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
La politique commerciale
La politique commerciale de l’Union européenne a cher-
ché à éliminer les obstacles externes et à promouvoir
une croissance ordonnée du commerce international à
l’échelle mondiale, parallèlement au programme du
marché unique qui éliminait les obstacles internes. Le
résultat de cette démarche sur deux fronts est que
l’Union est parvenue à éviter le repli sur soi et le déve-
loppement de tendances protectionnistes face au
monde extérieur, tout en exerçant ses responsabilités
en tant que le plus grand marché de biens et services
au monde.
Il existe un large consensus sur les effets positifs de la
libéralisation du commerce mondial sur la croissance
économique. A long terme, l’augmentation des revenus
qu’une économie ouverte contribue à engendrer ne se
traduit pas seulement par une demande plus forte pour
la production des régions moins favorisées mais aussi
par de plus grandes ressources pour financer le déve-
loppement régional. Dans le même temps, l’élimination
des obstacles commerciaux implique comme corollaire
qu’il soit procédé à des ajustements dans la configura-
tion spatiale et sociale de la production parce que
celle-ci est susceptible d’être inégalement répartie.
Néanmoins, compte tenu des effets positifs à long terme
de la libéralisation des échanges, l’argument selon
lequel il faudrait maintenir une protection au profit des
industries faibles n’est pas convaincant, même s’il s’agit
de promouvoir à court terme la cohésion régionale.
En règle générale, la protection douanière actuelle (et
les contingents de l’Accord multifibres) est plus forte
pour les régions à faible revenu de la Communauté que
pour les autres. Les industries protégées par des droits
de douane élevés représentent près de la moitié de
l’emploi au Portugal et en Grèce, mais leur part est
inférieure au quart dans des pays du nord tels que le
Danemark et l’Allemagne. D’un autre côté, des mesures
non tarifaires, telles qu’une limitation volontaire des
exportations, tendent à être davantage concentrées sur
les produits des Etats membres du nord.
L’Uruguay Round, achevé avec succès en 1993, a
abouti à des accords visant à réduire de façon
substantielle les obstacles aux échanges, à redéfinir les
règles commerciales acceptées par la communauté
internationale dans des domaines tels que la législation
antidumping et à étendre le champ de règles et disci-
plines mondiales à de nouveaux domaines, notamment
l’agriculture, les services et la protection de la propriété
intellectuelle. On s’attend à ce que cela modifie de façon
importante les perspectives de croissance et d’emploi.
La réduction mondiale des droits de douane (qui pas-
seront d’une moyenne de 5% à environ 3,5% dans les
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
pays industriels) stimulera probablement les échanges
(par l’intermédiaire d’une augmentation du PIB mondial
estimée à 1 ou 2%), et ouvrira davantage de possibilités
d’exportation aux producteurs de l’Union européenne,
accroissant ainsi et la production et l’emploi dans
l’Union.
En ce qui concerne les services, les nouvelles clauses
multilatérales devraient offrir un environnement plus sûr,
propice à un accroissement des échanges, et une base
pour l’ouverture de négociations relatives à une plus
grande libéralisation. Comme ce sont les régions les
plus prospères qui profiteront sans doute le plus d’un
meilleur accès aux marchés mondiaux (tous les pays de
la cohésion ont des déficits commerciaux dans le
domaine des services), l’effet initial sera d’élargir les
disparités entre régions riches et pauvres. Cependant,
il est probable également que cela renforcera la
compétitivité de l’Union, ce qui aura des implications
favorables pour l’emploi et la cohésion sociale. Cela vaut
aussi pour les règles relatives à la propriété intellectuelle
et pour les règles concernant les obstacles techniques
aux échanges.
Néanmoins, malgré les gains potentiels à long
terme, il ne faut pas sous-estimer les pressions
immédiates qui pousseront à la modernisation et
à l’adaptation des systèmes de production dans
les régions à faible revenu. Certains secteurs,
comme les textiles et l’habillement, seront plus tou-
chés que d’autres, surtout en Espagne, en Grèce et
au Portugal. L’effet sera toutefois atténué de deux
façons. En premier lieu, la sortie progressive de
l’Accord multifibres interviendra sur dix ans, l’essen-
tiel des changements intervenant à la fin, en 2005,
si bien qu’on aura le temps de planifier et de mettre
en oeuvre les ajustements. En second lieu, les pro-
duits dont on doit libéraliser le régime dans la pre-
mière phase concernent tous les Etats membres
dans une mesure plus ou moins identique. En outre,
la réduction des droits de douane moyens (de 5,98%
à 3,73% ou de 7,4% à 4,5% dans le cas des produits
manufacturés) sera étalée sur cinq ans et cela, ajou-
té au fait que les droits de douane sont déjà faibles
dans l’Union, contribuera à faciliter le processus
d’ajustement et de changement.
Dans le même temps, l’Union est située au centre d’un
réseau complexe de préférences commerciales régio-
nales, le développement notable le plus récent étant la
négociation d’accords de libre échange (Accords euro-
péens) avec les pays d’Europe centrale et orientale. Le
commerce avec ces pays se développe dans les deux
sens, avec des effets globaux positifs.
En règle générale, les quatre pays de la cohésion sont
plus vulnérables à une libéralisation du commerce exté-
rieur à cause des faiblesses de leurs secteurs exporta-
teurs ou concurrencés par les importations. Tous ont
des déficits commerciaux pour les services, qui sont l’un
des secteurs pour lesquels les échanges devraient aug-
menter. La principale exception est l’Irlande où la mo-
dernisation intervenue pendant la dernière décennie
signifie que l’économie a désormais un avantage
comparatif dans des secteurs à forte intensité technolo-
gique (et dans les industries agro-alimentaires).
L’Irlande devrait ainsi bénéficier de la croissance des
marchés d’exportation pour les produits à haute techno-
logie et, tout comme l’Espagne et le Portugal, d’une
augmentation possible de l’investissement étranger
direct, bien que la concurrence pour attirer celui-ci se
fasse de plus en plus vive de la part des économies en
transition d’Europe centrale et orientale.
4.3 Les politiques des réseaux
Les politiques des réseaux de l’Union européenne cher-
chent à éliminer les biais nationaux dans l’offre d’infra-
structures clés et à améliorer la cohérence et l’efficience
des transports, des télécommunications et de l’approvi-
sionnement en énergie. Elles intéressent donc la
compétitivité de l’ensemble de l’économie européenne.
En même temps, elles influent sur la localisation géogra-
phique de la production et, par là-même, sur la cohé-
sion, qui a été de plus en plus intégrée parmi leurs
objectifs.
Les politiques des réseaux peuvent être considérées
comme un moyen de réduire les coûts de transaction
(transport et télécommunications) impliqués dans les
échanges de biens ou dans les déplacements de fac-
teurs de production d’un endroit à un autre. La question
de savoir si ce sont les régions centrales ou périphéri-
ques qui bénéficieront le plus de ces réductions de
coûts reste ouverte. Elle dépend essentiellement de
l’ampleur de la réduction qui intervient. Si celle-ci est
relativement petite, il continuera à être plus économique
de concentrer la production dans les régions centrales
de l’Union, puisque les économies d’agglomération (en
termes d’économies d’échelle, de proximité des fournis-
seurs et des clients, etc.) tendront à surpasser les éco-
nomies en coûts de main-d’oeuvre dues aux salaires
plus faibles des régions périphériques. Mais si les coûts
de transaction sont réduits jusqu’à des niveaux très bas,
les coûts de main-d’oeuvre plus faibles des régions
périphériques deviendront des facteurs importants
dans les choix de localisation et pousseront à des
déplacements des sites de production. Ainsi, à long
terme, lorsque les coûts de transaction auront sans
doute davantage baissé, il se pourrait bien que les
régions périphériques tirent plus d’avantages que les
régions plus centrales.
75

Les transports
Les transports ont un impact potentiel critique sur la
cohésion économique et sociale. A côté de leur rôle en
matière de production et de distribution, le transport
public des passagers est très important pour les
groupes à faible revenu et pour les femmes. Surtout
pendant la période de mise en oeuvre du programme
du marché unique, la politique commune des transports
a été principalement orientée vers une libéralisation,
c’est-à-dire la création d’un marché des transports
ouvert et concurrentiel, et vers une intégration plus
poussée, par l’harmonisation des conditions budgé-
taires, sociales et techniques. Ces mesures ont été
complétées par des dispositions spécifiques, conformé-
ment aux règles du Traité, sur les obligations de service
public qui envisagent les besoins de transport plus
selon des critères régionaux et sociaux que selon ceux
du marché. La promotion du transport public des pas-
sagers est également devenue plus importante.
Un deuxième élément provenant du Traité sur l’Union
européenne porte sur la création de Réseaux trans-
européens de transport, qui non seulement remédient
aux déséquilibres et aux doubles emplois dus à une
optique purement nationale dans les investissements en
infrastructures, mais fournissent aussi une contribution
spécifique à la cohésion (le graphique 26 et le tableau
16 montrent le partage des dépenses entre modes de
transport et entre les pays de la cohésion et le reste de
l’Union).
Plus récemment, la notion de «mobilité durable» est
devenue l’objectif central de la politique des transports.
Des questions qui prennent une grande importance
26 Dépenses totales pour les réseaux trans-
européens par grand mode de transport
0 10,000 20,000 30,000
TGV
Routes
Transport
combiné
Autres EUR
Train EUR4
Transport aérien
Ports Millions d'ECU
0 10,000 20,000 30,000
76
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
dans la politique européenne des transports sont désor-
mais la satisfaction de la demande de mobilité avec des
ressources nettement moindres, le renforcement des
normes techniques en ce qui concerne les émissions
polluantes, la modification de la structure de la demande
de mobilité en intégrant les priorités de la planification
spatiale dans la planification des infrastructures de
transport, par exemple, ou par l’encouragement des
transports intermodaux.
En ce qui concerne la libéralisation, la réalisation d’une
économie européenne intégrée exige un marché des
transports ouvert, exempt d’obstacles à l’entrée et de
pratiques discriminatoires. Les frais de transport ne
représentent généralement pas un élément important
dans les coûts des entreprises, sauf pour certains trans-
ports limités de marchandises et services en vrac, mais
des systèmes de transport fiables et efficaces contri-
buent à réduire non seulement les coûts mais aussi la
perception de la distance. Cela a des effets potentiels
importants sur la compétitivité et la localisation de la
production.
Politique de l’Union européenne,
libéralisation et pays de la cohésion
Les pays de la cohésion ne seront sans doute pas
touchés dans les mêmes proportions par les évolutions
de la politique poursuivie pour chacun des modes de
transport. Du fait de l’histoire et de leur situation périphé-
rique, ce sont les changements concernant les
transports routier, maritime à courte distance et aérien
qui auront le plus de conséquences pour eux.
Le transport routier restera probablement le princi-
pal mode de transport de biens et services dans les
pays de la cohésion (où, dans le passé, les autres
formes de transport ont joué un rôle moins impor-
tant). En ce qui concerne le transport de passagers,
alors que la propriété de voitures particulières est
généralement moins répandue que dans les autres
pays, il existe de vastes réseaux d’autocars entre
villes, d’une part, et dans les zones rurales, d’autre
part. Dans le cas des marchandises, la route entre
aussi pour une part nettement plus importante dans
les transports intérieurs au sein des pays de la
cohésion que dans le reste de l’Union, et une bonne
partie de ces transports est effectuée par les indivi-
dus pour leur propre compte. De ce fait, il convient
d’examiner de très près les politiques qui, tout en
étant orientées vers le marché, favorisent un chan-
gement de mode au détriment de la route, telles que
la perception de péages, afin qu’elles n’aient pas
d’effets défavorables sur les perspectives de déve-
loppement. Des démarches différenciées tenant
compte des diverses situations sont nécessaires, et
c’est une démarche de cette sorte qui a été adoptée
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
dans le Livre vert de la Commission sur une tarifica-
tion équitable et efficace dans le domaine des trans-
ports.
Le transport maritime peut jouer un rôle central dans les
pays de la cohésion. Malheureusement, ces pays sont
souvent très désavantagés en termes d’installations por-
tuaires: des niveaux plus faibles d’efficience (dus en
partie au sous-investissement) contribuent à ralentir la
rotation des cargos et aboutissent à des frais de char-
gement et déchargement relativement lourds. L’initiative
de la Communauté sur le transport maritime à courte
distance peut procurer des avantages positifs aux ports
des pays de la cohésion, surtout les pays méditerra-
néens et l’Irlande. Compte tenu des longues distances
et des obstacles géographiques au transport des mar-
chandises, la promotion du transport maritime à courte
distance, et plus particulièrement la coordination des
efforts visant à introduire de nouvelles technologies, à
développer les qualifications, à aider au développement
des infrastructures et à favoriser de nouvelles méthodes
de travail, peut permettre de réduire les coûts et les
temps de transport.
Des transports aériens efficaces et d’un prix abordable
peuvent fournir une contribution fondamentale à l’ouver-
ture de nouvelles possibilités pour les régions les plus
périphériques, notamment en réduisant les temps de
déplacement pour les hommes d’affaires. Mais l’une des
implications les plus graves de la libéralisation pourrait
être l’abandon de lignes aériennes peu rentables, qui
ont été maintenues grâce à des subventions croisées au
sein des compagnies provenant de marchés plus ren-
tables. Jusqu’à maintenant, cet effet n’est toutefois pas
encore apparu. Dans le même temps, les nouveaux
concurrents ont inévitablement été attirés par les lignes
les plus fréquentées entre les grands centres urbains,
qui tendent de ce fait à bénéficier des plus fortes réduc-
tions tarifaires. Pour les pays de la cohésion, cela signifie
que les avantages tendent à se concentrer de façon
disproportionnée sur un nombre limité de centres
urbains, généralement les capitales nationales.
L’ouverture de services régionaux internationaux a été
l’une des toutes premières étapes du processus de
libéralisation des transports aériens: la directive de 1983
a permis l’introduction de services entre des aéroports
régionaux de différents pays (avec un certain succès au
départ). Avec l’extension de la libéralisation à l’ensem-
ble du marché, l’intérêt porté aux services régionaux
intérieurs a pris le dessus et des dispositions permettent
de protéger ces lignes dans le cadre des obligations de
service public.
Dans certains cas, les lignes aériennes des pays de la
cohésion ont pu retirer certains avantages, notamment
en exploitant les nouvelles conditions du marché qui
permettent de combiner plus facilement divers services.
Par exemple, une compagnie aérienne irlandaise reliant
Lyon à Dublin peut désormais inclure une escale à Paris
sur son itinéraire et transporter des passagers français
voyageant entre Lyon et Paris.
Globalement, le marché unique de l’aviation a contribué
à faciliter la création de nouvelles lignes aériennes à
destination et en provenance des parties périphériques
de l’Europe et entre elles, avec des effets économiques
positifs tels que le développement du tourisme. En outre,
les Etats membres ont largement utilisé les règles du
service public de la Communauté dans des régions où
les forces du marché sont insuffisantes. Plus de
100 lignes aériennes fonctionnent en application de ces
règles.
Plus généralement, la situation géographique des pays
de la cohésion fait que le transport intermodal est pour
eux un besoin fondamental. Pour le transport de mar-
chandises, cela implique généralement des connexions
route/mer ou rail/mer efficaces, sachant que la force du
système est égale à celle de son maillon le plus faible.
Le transport multimodal est une caractéristique qui a le
plus souvent été absente de la planification des trans-
ports au niveau européen jusqu’à une période récente.
L’importance du transport intermodal pour les pays de
la cohésion peut être mesurée à l’aune des priorités
identifiées dans le contexte de l’initiative des réseaux
transeuropéens de transport qui sera exposée plus loin.
Ces réseaux, dans les pays de la cohésion, ont un profil
modal qui diffère de celui du reste de l’Union, le plus
gros des prêts étant consenti dans les domaines des
ports, du transport combiné et des routes alors que 15
à 25% seulement vont au rail (conventionnel et réseau
TGV) et au transport aérien (aéroports et contrôle de la
navigation aérienne). A l’intérieur du total des subven-
tions dont bénéficient les réseaux transeuropéens de
transport, les pays de la cohésion représentent le plus
gros des financements de l’Union consacrés au finan-
cement des routes.
Les réseaux transeuropéens
de transport et la cohésion
Plus généralement, les réseaux transeuropéens de
transport peuvent contribuer à ouvrir le territoire euro-
péen, et engendrer ainsi de nouvelles possibilités pour
les Etats membres et régions périphériques. Une
évaluation récemment mise à jour a examiné les effets
des projets liés à ces réseaux sur le transport des
passagers. La conclusion est que la mise en oeuvre du
programme existant pour ces réseaux engendrerait en
moyenne une augmentation de 20% de la population
accessible par un voyage aller-retour dans la même
journée. Cette moyenne masque des différences selon
les types d’agglomérations. Les gains les plus élevés
77

seraient enregistrés dans les villes situées à proximité
des nouveaux projets pour lesquelles les liaisons étaient
médiocres jusqu’ici (les améliorations pourraient dépas-
ser 80% dans ce cas), et certaines des villes des pays
de la cohésion figurent parmi elles. Les gains les plus
importants seraient ensuite acquis par les villes
moyennes localisées au centre (accroissement de 30 à
60%), puis par les grandes villes des pays de la cohé-
sion ou des autres pays (augmentation de 16 à 26%).
Les villes situées dans des zones reculées et quelques
très grandes villes qui bénéficient déjà de bonnes infra-
structures auraient les gains les plus modestes (10% ou
moins).
En termes de temps de déplacement, les données
révèlent un tableau voisin: si les pays de la cohésion
tirent des avantages en termes absolus, ils ne gagnent
pas autant en termes relatifs. Les améliorations les plus
fortes sont attendues dans les régions frontalières
d’Ecosse et d’Angleterre, du sud de l’Italie et dans les
zones reculées dotées d’infrastructures médiocres en
France et en Allemagne.
Si les capitales des pays de la cohésion peuvent voir
leur situation s’améliorer, les gains des villes plus
petites, dans ces pays, seront moins importants, surtout
si on les compare à des villes de taille voisine proches
des noeuds des réseaux transeuropéens de transport.
Une raison en est la médiocrité des réseaux locaux. Des
investissements permanents dans les routes secon-
daires et les liaisons entre modes de transport sont
indispensables dans les pays de la cohésion pour que
ceux-ci puissent se lier aux réseaux transeuropéens.
C’est un défi particulier pour la politique des transports,
en liaison avec les politiques de cohésion, que de remé-
dier à ce risque, notamment en ce qui concerne l’offre
de connexions secondaires avec les grands réseaux qui
n’avaient jusqu’à présent pas reçu de priorité (voir cha-
pitre 5).
Une autre raison générale qui explique les bénéfices
relativement faibles que tireraient les pays et régions de
la cohésion tient à la géographie. Leur caractère péri-
phérique signifie qu’ils ne profitent pas des avantages
du centre qui, par définition, accède plus facilement à
toutes les parties du réseau. La périphérie possède
généralement un accès vers le centre, mais les
connexions sont généralement médiocres avec les
autres localités périphériques. En même temps, une
déformation des réseaux au profit des régions en retard
de développement pourrait réduire leur efficience et leur
croissance globales, du moins à court terme, avant que
les améliorations du potentiel productif des économies
périphériques ne se manifestent. De fait, ce conflit entre
objectifs à court et à long terme pose un dilemme aigu
aux responsables, qui doivent décider les poids relatifs
qu’il convient d’attacher à chacun de ces deux termes.
78
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
Comme l’offre de transport tend à être moins rentable à
court terme, et en termes purement financiers, dans les
pays de la cohésion que dans les parties centrales plus
prospères de l’Union, l’importance que revêtent des
clauses adéquates quant aux obligations de service
public y est généralement plus grande. Ces obligations
sont essentielles pour contribuer à concilier les effets
hautement souhaitables, mais souvent à long terme, de
la libéralisation et de la concurrence avec la nature
inévitablement incertaine et risquée des investisse-
ments dans le domaine des transports. Les politiques
orientées vers la cohésion, qui ont un horizon à long
terme, demandent une continuité et l’existence de ser-
vices réguliers pendant une longue période de temps
qui ne sont pas toujours garanties par des marchés de
faible volume et largement saisonniers. Des transports
publics peuvent donc, dans les régions les plus pauvres
et les moins développées, contribuer à équilibrer les
effets souhaitables de la libéralisation sur l’efficience et
le besoin que des services appropriés soient fournis
dans toutes les régions à un prix abordable.
Les télécommunications
Des télécommunications efficaces et disponibles à
un prix abordable sont importantes pour accroître la
compétitivité et la croissance, comme pour amélio-
rer la qualité de vie des citoyens de l’Europe. Ce sont
là les principaux objectifs de la libéralisation des
marchés et des réseaux de télécommunications
dans la Communauté.
La politique des télécommunications de l’Union
comprend la fixation des conditions de l’ouverture des
marchés et son calendrier, ainsi que la définition d’un
cadre harmonisé pour la fourniture de services univer-
sels et la protection de données. Le but est d’améliorer
la qualité des services et du choix en exposant
les opérateurs aux forces du marché, de veiller à l’inter-
connexion et à l’interopérabilité des réseaux existants,
ainsi que de garantir un niveau de service minimal dans
toutes les parties de la Communauté. Cela pose des
questions majeures pour les pays de la cohésion. En
particulier, il s’agit de savoir comment ils peuvent plei-
nement profiter des avantages de la libéralisation,
comment les réglementations peuvent le mieux maîtriser
les effets potentiellement dommageables de cette libé-
ralisation et comment la société de l’information peut se
développer sans être entravée.
La libéralisation
La stratégie de libéralisation progressive remonte au
Livre vert des télécommunications de 1987. Les mar-
chés des équipements ont été libéralisés à partir de
1988, les services à haute valeur ajoutée en 1990 et les
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
communications de données en 1993. D’autres aspects,
tels que les communications mobiles digitalisées — le
système GSM — ont été développées sur une base
concurrentielle, avec dans certains Etats membres
l’aide d’une application des règles du Traité sur la
concurrence.
Une libéralisation complète de tous les services et infra-
structures de télécommunications interviendra en 1998,
avec la possibilité de périodes de transition allant
jusqu’à cinq ans pour permettre à la Grèce, à l’Irlande,
au Portugal et à l’Espagne de réaliser l’ajustement struc-
turel nécessaire, en particulier en matière de tarification.
Au moment où ces lignes sont écrites, l’échéance de
1998 est éloignée de moins de dix-huit mois, et seule la
Grèce a demandé de différer une libéralisation complète
jusqu’en 2003 tandis que les autres pays ont l’intention
d’ouvrir leurs marchés nationaux en 1999–2000.
Les pleins effets de la libéralisation ne se feront sans
doute pas sentir avant une date assez avancée dans la
prochaine décennie, bien que quelques indications
quantitatives des effets possibles sur les pays de la
cohésion puissent être tirées de l’expérience de pays où
cette libéralisation est déjà intervenue ou à partir
d’études ex ante effectuées dans les pays où elle est
prévue. Toutefois, l’expérience observée ailleurs ne se
renouvellera pas nécessairement dans les pays de la
cohésion parce que leur situation est différente.
Certaines raisons invitent à se montrer optimiste sur le
fait qu’à long terme, l’ouverture du marché des télé-
communications ainsi que les mesures d’harmonisation
seront bénéfiques pour les régions périphériques,
moins densément peuplées, bien qu’il puisse y avoir des
effets défavorables à court terme.
Les principaux risques sont que les nouveaux investis-
sements se concentrent dans des zones où la demande
est relativement forte et les coûts relativement faibles, et
que les changements de structure tarifaire — en parti-
culier, le rééquilibrage des prix qui est destiné à refléter
le coût de fourniture du service — retardent le dévelop-
pement des nouveaux services dans certaines régions
des pays de la cohésion.
Dans la pratique, beaucoup de choses dépendent de la
nature et de l’ampleur du rééquilibrage tarifaire effectué
et, plus particulièrement, du développement des dispo-
sitifs compensatoires concernant les obligations de ser-
vice universel, lesquels ont pour objet de maintenir des
services essentiels pour le développement régional
même s’ils ne sont pas rentables.
L’élimination du subventionnement croisé des activités
aura trois effets principaux: l’accroissement des taxes
de raccordement par rapport au coût total, la réduction
du prix des appels à longue distance et, plus particuliè-
rement, la baisse du prix des appels internationaux, y
compris entre Etats membres, ainsi que de celui des
lignes louées à bail, qui sont la base des réseaux
commerciaux dans l’Union.
Les effets d’une augmentation relative des taxes de
raccordement seront probablement répartis inégale-
ment entre groupes sociaux et régions. Au Royaume-
Uni, par exemple, British Telecom est autorisée à
prélever une taxe de raccordement supplémentaire
pour tous les clients éloignés lorsque des coûts supplé-
mentaires importants doivent être supportés (plus de
100 heures de travail).
En deuxième lieu, les progrès dans les technologies de
la transmission et de la commutation ont déjà réduit de
façon spectaculaire l’effet de la distance sur le coût des
appels et le passage à une structure tarifaire davantage
fondée sur les coûts devrait encore le réduire. Toutefois,
l’effet sur les disparités régionales n’est pas clair, parce
que des coûts plus bas profiteront à la fois aux régions
centrales et aux régions périphériques. Cependant, il
est probable que ces dernières enregistreront certains
gains relatifs, parce que, bien que des données sur les
structures des appels ne soient pas disponibles, on peut
s’attendre à ce qu’une proportion plus élevée des
appels effectués dans une région reculée soient des
appels à longue distance que ce n’est par exemple le
cas dans une grande ville (ne serait-ce que parce que
les abonnés locaux seront beaucoup moins nombreux
dans une région reculée).
Les effets sur la cohésion sociale, par opposition aux
effets sur les disparités régionales, d’une réduction des
prix des appels à longue distance sont ambigus. Alors
que des individus aux revenus élevés qui font plus
d’appels seront sans doute ceux qui en bénéficieront le
plus, on peut aussi soutenir que les services à longue
distance et internationaux deviendront une option plus
accessible aux groupes à faible revenu, qui étaient
jusqu’ici dissuadés par des tarifs élevés.
Le troisième grand aspect du rééquilibrage tarifaire
concerne les services entre Etats membres. Les marges
sur ceux-ci sont particulièrement élevées et anormales,
et les appels au sein des pays coûtent généralement
moins cher que des appels internationaux pour une
distance comparable. En outre, un appel d’un Etat mem-
bre à un autre peut encore coûter le double d’un appel
identique dans l’autre sens.
Tandis que globalement, la restructuration tarifaire nivel-
lera les prix vers le bas, elle ne réduira pas nécessaire-
ment les disparités régionales, surtout à cause de
l’augmentation des taxes de raccordement. L’ampleur
de cet effet dépendra de la mesure dans laquelle
79

certaines activités en subventionnent actuellement
d’autres, mesure qui varie d’un pays à l’autre. Afin de
modérer cet effet, il est nécessaire que les autorités de
réglementation nationales, qui ont l’obligation de garan-
tir un service universel accessible à un prix abordable
dans la Communauté, adoptent une démarche active. Il
conviendra par ailleurs d’évaluer toute action supplé-
mentaire qu’il faudrait entreprendre.
Les obligations de service universel
La politique des télécommunications comprend non
seulement la libéralisation du secteur mais également le
renforcement des obligations de service universel. La
responsabilité d’en fixer les modalités en incombe
essentiellement aux gouvernements et aux autorités de
réglementation nationales. (Dans une communication
de mars 1996 sur le service universel, la Commission
reconnaît que, si le processus de rééquilibrage tarifaire
«restait un élément fondamental de la préparation d’un
environnement complètement libéralisé», des efforts
étaient en cours pour en alléger les effets les plus
négatifs en faisant des propositions destinées à garantir
que les services resteraient abordables grâce à l’incor-
poration de plafonds tarifaires et de régimes tarifaires
spéciaux dans les obligations de service universel.) Une
question fondamentale consiste à savoir s’il convient ou
non de maintenir un tarif national uniforme unique pour
le service de base. Dans la plupart des Etats membres,
il est probable qu’un tarif unique sera conservé dans
l’avenir immédiat, mais cela ne signifie pas qu’il en ira
de même à long terme.
Il existe un consensus sur le maintien jusqu’en 1998 de
l’obligation de service universel dans son étendue
actuelle (plus précisément, un service vocal à un prix
27 Dépense annuelle moyenne par habitant
pour les services de télécommunications,
1992
180
EUR12 = 100
160
140
120
100
80
60
40
20
0 0
B DK D F GR E IRL I L
80
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
abordable pour tout usager grâce à une ligne qui
soutient l’utilisation de communications de données
(modem et fax) et la fourniture de téléphones, d’an-
nuaires et de services d’opérateurs payants, un libre
accès à un numéro d’appel en cas d’urgence, des
appels automatiques, une facturation détaillée et la pos-
sibilité d’interdire les appels en direction de certains
numéros). Pour l’avenir, la principale question concer-
nera la cohésion. En l’absence d’une obligation d’assu-
rer une couverture géographique universelle à un prix
abordable, il est probable que la structure régionale du
développement des nouveaux services et infrastruc-
tures sera inégale. Même dans le cadre d’un monopole
public, les nouveaux services tendent à être introduits
dans des régions où la demande est forte et où les coûts
sont bas.
A cet égard, il convient de trouver un équilibre entre la
poursuite d’objectifs de cohésion, d’une part, et d’autre
part, le libre jeu des forces du marché ainsi que la plus
grande efficience et l’innovation plus rapide qui en
seront sans doute la conséquence. (La Communication
de la Commission sur le service universel admettait
qu’un service universel est un concept dynamique et
évolutif, et qu’il devrait «combiner une analyse de la
demande fondée sur le marché en ce qui concerne un
service particulier et l’extension de sa disponibilité et
une évaluation politique de son caractère souhaitable
d’un point de vue économique et social.») Pour que les
responsables puissent faire le meilleur usage de tout
mécanisme de financement d’un service universel (y
compris dans le cadre des Fonds structurels), il est
essentiel qu’ils fassent des choix bien informés sur
l’ampleur de celui-ci et sur les évolutions possibles dans
l’avenir, telles que le fait d’élargir l’accès à la société de
l’information aux écoles, aux hôpitaux et aux bibliothè-
ques. (Pour contribuer à ces choix, la Commission
entreprendra une surveillance régulière de l’étendue, de
la qualité et du caractère abordable du service universel
dans la Communauté à partir de la fin de 1997.)
180 La libéralisation dans les pays de la cohésion
160
Les télécommunications sont moins développées dans
140 les quatre pays de la cohésion. Comme il a été dit
ci-dessus, après la libéralisation, les opérateurs pour-
120
raient être encore moins enclins que précédemment à
100 investir dans des régions où les dépenses consacrées
aux services de télécommunications sont relativement
80
faibles (graphique 27), où les coûts d’investissement
60
sont élevés, en partie à cause de la faible densité de la
population, et où la rentabilité est plus faible qu’ailleurs.
40
Le fait de différer la libéralisation dans des pays où les
20
réseaux sont moins développés pourrait avoir un sens
si le but est de leur permettre d’effectuer un rattrapage.
De plus, dans les pays où l’utilisation des services
NL P UK
téléphoniques est relativement faible, des tarifs fondés
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
sur l’usage et des systèmes tarifaires spéciaux pour-
raient être une stratégie raisonnable pour promouvoir un
développement rapide du réseau (il est probable qu’une
subvention au raccordement là où relativement peu de
personnes sont connectées au réseau sera plus effi-
ciente que dans les pays où la plupart des personnes
sont raccordées).
Tandis que la plupart des Etats membres en sont aux
dernières phases de développement de leurs services
de télécommunications et que les obligations de service
universel répondent essentiellement à des fins sociales,
dans les pays de la cohésion, où le système et un
marché de masse continuent encore à se développer,
les obligations de service public remplissent une fonc-
tion économique importante et des tarifs faibles peuvent
contribuer à stimuler l’expansion du réseau.
Toutefois, dans le même ordre d’idée, le coût des obli-
gations de service universel semble être nettement plus
élevé dans ces pays que dans le reste de l’Union. Selon
une étude, alors que dans la plupart des Etats membres,
en 1992, les coûts des obligations de service universel
allaient de 0, 5% à 3% du chiffre d’affaires, le chiffre était
de 5% pour l’Espagne, de 7% pour le Portugal et de plus
de 15% pour la Grèce (étude réalisée par Analysys en
1994, mais les chiffres doivent être considérés seule-
ment comme indicatifs et pourraient faire l’objet de
marges d’erreur assez larges parce qu’ils reposent
largement sur les hypothèses et la méthodologie parti-
culières qui ont été adoptées et qui souvent n’ont pas
été révélées).
Comme pour les obligations de service universel, il se
peut que des mesures d’accompagnement soient né-
cessaires pour contribuer à accélérer le développement
des réseaux dans les pays de la cohésion, peut-être
avec des ressources des Fonds structurels, et pour
éviter des effets défavorables importants de la libérali-
sation (comme l’a reconnu le Livre vert de la Commission
sur les infrastructures de 1995).
Réseaux transeuropéens,
société de l’information et cohésion
Le développement des télécommunications à l’échelle
de toute la Communauté est une force potentielle impor-
tante pour la croissance et pour une plus grande inté-
gration de l’Europe, surtout au vu de l’augmentation
spectaculaire des possibilités de transfert électronique
de l’information. La politique est concentrée actuelle-
ment sur la convergence de la technologie afin de créer
une «aire commune de l’information» en Europe grâce
à l’action de réseaux transeuropéens de télécommuni-
cations. Cette action, à la différence de celle menée
dans les domaines des transports et de l’énergie, a trait
aux applications et aux services avancés d’intérêt
général plutôt qu’aux infrastructures. Elle comprend un
réseau d’autoroutes de l’information urbaine, une appli-
cation de télé-médecine, un système d’éducation et de
formation à distance, un accès au patrimoine culturel,
des services génériques, le télétravail et le commerce
électronique pour les PME.
Le principal goulot d’étranglement auquel s’attaquent les
réseaux transeuropéens de télécommunications n’est pas
tant celui des «maillons manquants» dans le réseau que
l’absence de disponibilité d’applications et de services
satisfaisant les besoins des entreprises et des particuliers. A
cet égard, l’incertitude sur la viabilité commerciale, en raison
du caractère innovant de l’application ou du service
concerné ou à cause de difficultés d’organisation, peut
dissuader l’initiative privée. Les interventions de l’Union sont
orientées vers la réduction de l’incertitude et du risque
financier en jeu, ainsi que vers l’encouragement au
lancement de services d’intérêt général sur une base
transeuropéenne dans le cadre d’un partenariat entre
acteurs publics et privés. Le développement des réseaux
transeuropéens des télécommunications est régi par la
demande, les projets étant spécifiés par l’intermédiaire
d’appels à propositions, sur la base d’un ensemble de
critères comprenant le renforcement de la cohésion écono-
mique et sociale.
Pour résumer, sans une intervention dans certaines
zones, il existe un certain risque de voir la modernisation
du réseau public commuté de téléphones et, plus parti-
culièrement, le développement de réseaux à large
bande, ne pas s’effectuer au rythme souhaitable et que,
de ce fait, le système soit incapable d’offrir à certaines
régions des services importants tels qu’Internet. Comme
de nombreux services engendrent des recettes, on peut
s’attendre à ce que des prêts ou des capitaux privés
28 Financements des réseaux transeuropéens
de l’énergie
Millions d'ECU
5,000 5,000
Autres sources
FS + autres
BEI + FEI
4,000 4,000
3,000 3,000
2,000 2,000
1,000 1,000
0 0
B DK D I UK GR E IRL P
81

financent certains des nouveaux développements. Tou-
tefois, compte tenu des sommes en jeu, une intervention
des Fonds structurels pourrait financer au moins une
partie des coûts (voir chapitres 5 et 6).
L’énergie
L’énergie est un facteur clé du développement régional.
Le secteur est important en lui-même, sa valeur ajoutée
s’élevant à un peu moins de 5% du PIB de la
Communauté et représentant autour de 2% de l’emploi,
le chiffre étant nettement plus élevé dans les régions
productrices d’énergie.
Les Etats membres relativement pauvres sont parti-
culièrement vulnérables face aux développements
qui interviennent dans le domaine de l’énergie,
parce que, comme ils importent plus et emploient
plus de personnes dans leurs réseaux de distribu-
tion, ces développements ont un effet potentiel plus
grand sur les coûts.
Une bonne partie de la politique de l’énergie relève de
la responsabilité des Etats membres. Comme dans le
cas des autres politiques des réseaux qui ont été pré-
sentées ci-dessus, la principale initiative au niveau de
l’Union qui a des implications pour la cohésion est la
libéralisation, identifiée dans le Livre blanc de 1995
comme liée à la nécessité d’achever le marché intérieur
de l’énergie. Le Livre blanc a aussi proposé des
mesures pour garantir la sécurité des approvisionne-
ments et pour protéger l’environnement.
La libéralisation
Il est probable que la libéralisation entraînera toute
une série d’améliorations de l’efficience en raison
d’une concurrence accrue et de la meilleure utilisa-
tion des infrastructures qu’elle encouragera. Selon
une étude récente réalisée pour la Commission, les
réductions annuelles de coût devraient pour la seule
électricité se situer entre 4–6 milliards d’ECU en l’an
2000 et 10–12 milliards d’ECU en l’an 2010 et, pour
l’ensemble des approvisionnements en énergie, à
6–8 milliards d’ECU en l’an 2000 et à 14–19 milliards
d’ECU en l’an 2010, ces chiffres équivalant à 0,15–
0,5% du PIB. Comme les pays de la cohésion ont
une production locale d’énergie relativement faible
et ne sont donc pas soumis à de grandes contraintes
qui les empêcheraient d’utiliser la source dont le
coût est le plus bas, on peut soutenir qu’ils bénéfi-
cieront le plus de ces réductions. Toutefois, l’expé-
rience du Royaume-Uni, où le marché a été libéralisé
le plus tôt, suggère que si de grandes économies
sont possibles, il se peut qu’il faille un certain temps
pour qu’elles soient répercutées sur les usagers.
82
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
L’expérience du Royaume-Uni souligne aussi que les
structures tarifaires existantes impliquent généralement
que certaines activités en subventionnent fortement
d’autres, dans la mesure où un tarif fixe est prélevé par
unité de consommation, bien que le coût soit plus élevé
pour desservir de petits consommateurs et les régions
rurales. En l’absence d’intervention des autorités publi-
ques ou d’organismes régulateurs, un système qui
repose davantage sur les coûts d’offre réels pourrait
aboutir dans ces deux derniers cas à des hausses
tarifaires relatives. Cependant, au Royaume-Uni, les prix
de l’électricité prélevés sur les petits consommateurs et
les consommateurs ruraux ont chuté en termes réels
après la libéralisation. D’un côté, quelques estimations
des effets d’une libéralisation complète du marché bri-
tannique du gaz indiquent que les consommateurs les
plus petits (généralement les pauvres et les personnes
âgées) pourraient subir des hausses de prix relatives de
80% si une tarification au coût complet était introduite.
Mais cela ne signifie pas que les prix monteraient en
valeur absolue si le niveau général des prix de l’énergie
baissait fortement par suite de l’accroissement de la
concurrence. Dans quelques parties du Royaume-Uni,
le marché du gaz a été ouvert pour des secteurs captifs
(PME et ménages). Cette expérience sera suivie de près
ailleurs dans l’Union.
En dehors des politiques structurelles, l’engagement
financier de la Communauté dans le secteur de l’énergie
tend à être limité; néanmoins, des tentatives ont été
faites, en général, pour prendre en compte des objectifs
de cohésion. Ainsi, plus de la moitié des financements
disponibles pour des études de faisabilité au titre des
réseaux transeuropéens d’énergie sont allés aux pays
de la cohésion, tandis que ces pays représentent une
part significative des prêts de la BEI (graphique 28 et
tableau 19). Dans le cadre de la politique des réseaux
et de l’initiative de planification régionale de l’énergie,
les régions périphériques devraient bénéficier d’un
choix plus large et d’une plus grande sécurité des
approvisionnements. Les programmes associant éner-
gie et environnement, tels que ALTENER (pour le déve-
loppement des sources d’énergie renouvelables) et
SAVE (pour promouvoir une utilisation rationnelle de
l’énergie) ont aussi intégré dans une certaine mesure
des objectifs de cohésion dans leurs finalités plus
larges. Des programmes tels que THERMIE, qui contri-
buent à promouvoir la diversification de l’énergie, béné-
ficient aussi aux régions des pays de la cohésion
fortement dépendants du pétrole.
La tendance à long terme dans le secteur, comme par
ailleurs dans l’économie, va dans le sens d’un accrois-
sement de l’intensité capitalistique et d’une diminution
de la main-d’oeuvre, surtout dans le domaine des
combustibles solides. La libéralisation devrait accélérer
cette tendance. Par exemple, une centrale à charbon
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
emploie entre 1000 et 2000 personnes alors qu’une
centrale au gaz équivalente en emploie entre 300 et 600.
Des changements dans les subventions et les accords
d’achat préférentiels dans les Etats membres pourraient
aboutir, dans ces conditions, à une rationalisation impor-
tante du secteur minier et à des pertes d’emplois
substantielles dans les régions où la production de
charbon est importante.
4.4 Les politiques
liées à la qualité de vie
Bien qu’un grand nombre des politiques qui ont été
passées en revue jusqu’ici intègrent des considérations
sociales, elles le font généralement à travers une
préoccupation principale d’ordre économique ou plus
spécifiquement orientée vers l’efficience. Mais les poli-
tiques de l’Union prennent également en compte des
aspects humains et sociaux qui expriment une concep-
tion plus large de la qualité de vie, y compris la question
importante de la durabilité du développement économi-
que de la Communauté, en termes de protection de
l’environnement et d’utilisation des ressources.
La politique sociale
Les mesures à caractère social s’attaquent directement,
en raison même de leur nature, à la question de l’inté-
gration et de la cohésion. Elles jouent ainsi un rôle
important pour promouvoir la cohésion européenne,
entre groupes sociaux et entre régions. Elles couvrent
trois grands types d’activités.
En premier lieu, il existe de fortes interactions entre le
marché unique (et, plus largement, l’intégration écono-
mique européenne) et la politique sociale. De fait, il est
généralement admis que la politique sociale, et plus
particulièrement les systèmes de protection sociale,
doivent être développés parallèlement au marché uni-
que, afin de soutenir la concurrence et le fonctionne-
ment efficient du marché, et de garantir que la
restructuration nécessaire — et continue — de l’activité
économique et de l’emploi puissent intervenir sans
engendrer des problèmes sociaux inacceptables. A vrai
dire, une intégration économique plus poussée en
Europe n’est sans doute pas possible sans dispositions
sociales adéquates.
Dès le début, des initiatives dans le domaine social ont
joué un rôle d’accompagnement dans l’achèvement du
marché unique. En garantissant un certain nombre de
droits spécifiques à l’individu — surtout les travailleurs
dans un premier temps — en les protégeant et en
interdisant la concurrence entre entreprises dans cer-
tains domaines, les initiatives ont offert de nouvelles
opportunités à certains groupes sur le marché du travail
et découragé des activités ayant des effets négatifs sur
les travailleurs. Elles ont de ce fait contribué à la
cohésion sociale. Ces initiatives cherchaient d’abord à
assurer la libre circulation des travailleurs (ce qui impli-
que l’abolition de toute discrimination fondée sur la
nationalité, le maintien des régimes de sécurité sociale
pour les travailleurs émigrant dans d’autres pays et la
reconnaissance mutuelle dans les différents pays des
qualifications et diplômes professionnels), une égalité
de traitement entre les hommes et les femmes (y
compris un salaire égal pour un travail d’égale valeur) et
des niveaux acceptables d’hygiène et de sécurité dans
le travail.
En ce qui concerne ce dernier aspect, les mesures
prises au niveau européen ont permis aux pays moins
avancés de réaliser des progrès substantiels en adop-
tant des normes minimales en un bref laps de temps. De
plus, la fourniture d’informations dans la Communauté
tout entière sur les possibilités d’emploi et la situation du
marché du travail (par l’intermédiaire du système
EURES) a facilité la mobilité des travailleurs entre pays.
Dans le même temps, une intégration économique
toujours plus étroite a suscité le besoin d’une nouvelle
action au niveau européen, par exemple sous la forme
de l’introduction de procédures d’information et de
consultation dans les entreprises transnationales.
En second lieu, la politique sociale ne se limite toutefois pas
à des dispositions législatives. Elle peut prendre aussi la
forme de mesures incitatives, qui encouragent les groupes
concernés à coopérer pour s’attaquer à des problèmes
communs sur une base transnationale, à améliorer les
connaissances communes, à développer des échanges
d’informations et de bonnes pratiques, ou encore à
promouvoir l’innovation. De nombreux programmes d’action
ont été mis en oeuvre dans des domaines tels que l’éduca-
tion et la formation, l’égalité des chances entre hommes et
femmes, la pauvreté et la lutte contre l’exclusion, la politique
de la santé et les droits des handicapés. Dans ces
domaines, la Communauté a agi comme un catalyseur pour
déclencher des changements de politique et comme un
instrument de cohésion au niveau européen. Le rôle de la
Communauté dans la promotion de ces initiatives et
l’établissement de normes devrait se développer dans
l’avenir.
En troisième lieu, la politique sociale européenne porte
aussi plus généralement sur la promotion des droits
sociaux fondamentaux et le développement d’un
modèle social européen fondé sur un ensemble
commun de valeurs. Un pas important dans cette direc-
tion a été franchi avec l’adoption en 1989 de la Charte
de la Communauté sur les droits sociaux fondamentaux
83

des travailleurs (quoiqu’un Etat membre ne l’ait pas
entérinée). En outre, le dialogue entre partenaires
sociaux a été développé au cours des dix dernières
années au niveau européen — l’importance de ce dia-
logue a été inscrite dans le Protocole social de
Maastricht — et une directive sur les comités d’entre-
prise européens a été adoptée en 1994 afin de promou-
voir le dialogue dans les entreprises transnationales.
La politique sociale européenne est de plus en plus
centrée sur les emplois et, dans le contexte de la stra-
tégie européenne de l’emploi (décrite plus haut), un
cadre a été établi pour tenter de garantir que toutes les
politiques pertinentes — macro-économiques aussi
bien que structurelles — complètent et renforcent cha-
cune des autres dans la lutte contre le chômage. Une
procédure de suivi a aussi été mise en place pour
examiner l’efficacité des différentes mesures et
démarches de politique économique. Les trois objectifs
sont l’intégration des jeunes dans la vie active, la pré-
vention du chômage de longue durée et le renforcement
de l’égalité des chances entre les hommes et les
femmes dans le monde du travail. En s’attaquant à ces
problèmes, la stratégie vise à améliorer l’efficacité des
marchés européens du travail.
Le renforcement futur des politiques sociale et de l’emploi
au niveau européen contribuera à amplifier leur impact sur
la cohésion et la crédibilité de l’Union, qui est très dépen-
dante de la réussite avec laquelle on parviendra à atteindre
des niveaux acceptables d’emploi et à offrir des possibilités
à tous les citoyens européens — une «Europe pour tous».
Dans le même temps, la politique sociale doit aussi être
considérée comme un élément productif, susceptible
d’accroître la compétitivité et la croissance en fournissant un
soutien essentiel aux personnes exposées à des risques liés
29 Dépenses pour la protection de
l’environnement, 1992
% du PIB
2 2
1.5
1 1
0.5
0 0
B/L DK D F I NL UK
Voir tableau 20 dans l'annexe statistique pour la définition des dépenses
84
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
à une restructuration ou à des changements économiques,
et en contribuant à la flexibilité du marché du travail. Cela
implique de définir un nouvel équilibre dans lequel les
politiques économique et sociale se renforcent mutuelle-
ment, où la recherche de la cohésion sociale renforce plutôt
qu’affaiblit les résultats économiques et où les droits sociaux,
étroitement liés aux droits civiques et politiques fondamen-
taux, sont garantis comme représentant un élément essen-
tiel de la citoyenneté européenne.
L’environnement
La politique de l’environnement de l’Union européenne
reflète le souci de s’intéresser à une composante fonda-
mentale de la qualité de vie des citoyens européens.
Aujourd’hui, les objectifs de cette politique sont de plus
en plus exprimés en termes de développement durable
(voir chapitre 2).
Traditionnellement, la politique de l’environnement de
l’Union a été mise en oeuvre par des mesures législa-
tives. Mais il existe aussi un certain nombre d’autres
instruments, tels que des accords internationaux
auxquels la Communauté est partie prenante, des me-
sures concernant l’information, des accords volontaires
et un soutien direct de projets par l’intermédiaire du
programme LIFE.
La politique de l’environnement de l’Union a engendré
un corps substantiel (comprenant plus de 200 éléments)
de textes législatifs. Ceux-ci sont essentiellement des
directives, qui définissent des normes minimales de
qualité pour l’environnement, des normes d’émission, ou
des spécifications pour des produits échangés au sein
du marché unique européen. Naturellement, la législa-
tion implique un coût de contrôle de son application,
mais celui-ci peut être compensé par les gains tirés de
la protection de l’environnement.
L’équilibre quantitatif et temporel entre les avan-
tages et les coûts n’est pas nécessairement uni-
forme dans la Communauté. L’effet sur les Etats
membres et les régions dépend de la mesure dans
1.5
laquelle la législation est adaptée à leurs besoins et
de l’ampleur des coûts entraînés par le fait de s’y
EUR 12
conformer dans leur situation particulière.
La politique de l’environnement
et les pays de la cohésion
L’impact des réglementations relatives à l’environne-
0.5
ment sur les parties les moins développées de l’Union
européenne dépend de trois aspects:
– la qualité de l’environnement avant la mise en oeuvre
GR E IRL P
de la législation concernée;
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
– la disponibilité des infrastructures nécessaires pour
la gestion des ressources en eau, la gestion des
déchets, etc.;
– l’importance relative des activités économiques
concernées par la législation de l’environnement.
En ce qui concerne la qualité de l’environnement, les
pays de la cohésion se distinguent du reste de l’Union
par leur situation géographique, leurs dotations en res-
sources et leur développement économique. Parallèle-
ment à certaines autres régions périphériques du nord
de l’Union, les régions des pays de la cohésion ont un
rivage côtier d’une longueur exceptionnelle. En Irlande,
il existe encore des paysages à demi sauvages et des
écosystèmes non perturbés, tandis qu’en Espagne, au
Portugal et en Grèce, on trouve un nombre inhabituelle-
ment grand d’espèces locales. Cela ne signifie pas que
ces pays soient exempts de problèmes: l’Espagne, par
exemple, souffre d’une forte dégradation et érosion des
sols; en Irlande, l’eutrophisation des eaux de surface
pose des problèmes croissants. Les problèmes
d’approvisionnement en eau et d’élimination des dé-
chets deviennent par ailleurs de plus en plus importants
dans les pays du sud.
Dans le même temps, dans les pays de la cohésion, la
pollution est moins importante aussi bien par rapport à
la population que par rapport au PIB qu’elle ne l’est dans
les Etats membres relativement riches de l’Union. Leur
situation de départ est donc généralement plus favora-
ble en termes de qualité de l’environnement comparati-
vement à la plupart des autres parties de l’Union.
Toutefois, les efforts accomplis pour promouvoir une
croissance plus rapide et une convergence des capa-
cités productives et des niveaux de revenu réel créent
inévitablement des risques pour l’environnement. Bien
qu’une qualité élevée de l’environnement puisse être un
facteur favorable à la croissance pour des secteurs tels
que le tourisme, certaines industries agro-alimentaires
et à haute technologie, où une main-d’oeuvre mobile est
attirée par la qualité de la vie, il est probable que la
croissance du PIB s’accompagnera de problèmes
croissants de pollution et de dégradation de l’environ-
nement à moins que des mesures délibérées ne soient
prises pour les éviter.
Des recherches (telles que celle effectuée, par exemple,
par ERECO en 1993) montrent que les dépenses consa-
crées à la protection de l’environnement, infrastructures
comprises, sont plus faibles dans presque tous les pays
de la cohésion que partout ailleurs dans l’Union, à la fois
en termes absolus et par rapport au PIB (graphique 29
et tableau 20). En Espagne seulement, la dépense est
proche de la moyenne de l’Union européenne. Les pays
de la cohésion ont d’importants besoins d’investisse-
ment en installations de traitement des eaux usées (le
tableau 21 fournit des estimations grossières). Leur
construction ou leur amélioration sont bien souvent
nécessaires pour se mettre en conformité avec les ré-
glementations de l’Union en matière d’environnement,
telles que celles qui concernent les eaux urbaines usées
(Directive 91/271). Les pays de la cohésion sont égale-
ment en retard en ce qui concerne les déchetteries et
ont encore un long chemin à faire pour respecter les
réglementations récemment adoptées pour les embal-
lages et les emballages perdus.
La principale question concerne l’effet de la politique de
l’environnement de l’Union sur la croissance, la compé-
titivité et l’emploi dans les pays de la cohésion. Son
évaluation est une tâche des plus difficiles. Bien que la
croissance tende à s’accompagner d’une plus forte
demande d’énergie et de ressources naturelles ainsi
que de niveaux d’émissions et de déchets industriels
plus importants, à cause de l’augmentation de la pro-
duction et de la plus grande utilisation des moyens de
transport, cela n’a rien d’inévitable. Des méthodes plus
efficaces et moins polluantes de production peuvent
être introduites pour économiser l’énergie et préserver
l’environnement. De plus, à mesure que le revenu réel
croît, les individus tendent à attacher plus d’importance
à une eau plus pure, à une meilleure qualité de l’air, à
un environnement plus attractif, etc.
Des mesures politiques délibérées, prenant la forme de
contrôles, d’incitations fiscales (par exemple, des taxes
sur les activités polluantes) et de dépenses publiques
sont nécessaires pour transformer ces préférences en
réalités et pour garantir que des techniques plus pro-
pres et plus économes en énergie sont adoptées dans
les processus de production. On ne peut prétendre que
les coûts liés à ces actions soient nuls, que les change-
ments nécessaires dans les méthodes de production et
le transfert de ressources vers des activités plus respec-
tueuses de l’environnement puissent être réalisés
instantanément sans effets défavorables, même seule-
ment temporaires, sur l’emploi et le potentiel de crois-
sance. A long terme, toutefois, de tels changements sont
essentiels pour que le développement des économies
européennes, y compris celles des pays de la cohésion,
soit durable. En outre, à long terme, ces changements
renforceront probablement le potentiel de croissance et
la création d’emplois plutôt qu’ils ne les détruiront.
D’après une étude réalisée en 1994, si toutes les
mesures en faveur de l’environnement actuellement en
cours d’examen dans l’Union — telles qu’une taxe sur
l’énergie ou le carbone et une législation pour élever les
normes de qualité des carburants et réduire les émis-
sions notamment des automobiles, les mesures pour
accroître l’utilisation de sources d’énergie renouvela-
bles, les directives sur les nitrates, l’eau et l’assainisse-
ment— devaient être mises en oeuvre, il y aurait des
85

gains importants pour l’environnement. De plus, tous les
effets négatifs possibles sur le PIB pourraient être évités
grâce à un ensemble de mesures bien conçues,
combinant mesures budgétaires et redevances, visant
à faire supporter les coûts sociaux de la pollution et de
la dégradation de l’environnement à ceux qui en sont
responsables, à côté de modifications dans le compor-
tement des producteurs et des consommateurs à la
suite des changements dans la structure des prix et de
la meilleure qualité de l’information. En fait, si tous les
changements requis intervenaient réellement, à la fois
le PIB et l’emploi pourraient s’accroître à long terme.
L’effet sur les différents Etats membres dépend de la
structure des activités économiques qui y prévaut et de
leur compétitivité dans la production des biens et ser-
vices qui devraient bénéficier des mesures prises. Dans
le cas des pays de la cohésion, comme l’Espagne, le
seul de ces pays explicitement couvert par l’étude, une
légère diminution du PIB pourrait résulter de leur dépen-
dance par rapport à l’agriculture et aux transports rou-
tiers, secteurs où l’on enregistrerait une forte hausse des
coûts, de l’importance croissante de leur production de
voitures (en Espagne, en particulier), et de leur faible
importance relative en tant que producteurs d’équipe-
ments de surveillance et de contrôle des émissions ou,
plus généralement, de «produits verts». En outre,
comme ils tendent à être en retard dans la mise en
conformité par rapport aux normes d’environnement
dans certains domaines — particulièrement l’élimination
des déchets et l’approvisionnement en eau, comme il a
déjà été dit — certains coûts liés à cette mise en
conformité pourraient être attendus. D’un autre côté, ces
effets défavorables sur le PIB pourraient être compen-
sés par les économies d’énergie induites par des taxes
plus élevées.
L’ampleur de la dégradation de l’environnement tend
pour l’essentiel à être moins importante dans les pays
de la cohésion qu’ailleurs dans l’Union. Cela ne signifie
pas que les coûts nécessaires pour rendre l’environne-
ment plus propre sont inférieurs, mais que leur attracti-
vité en tant que sites d’accueil d’entreprises pourrait
devenir plus forte à mesure que plus de poids serait
accordé à la qualité de l’environnement dans les déci-
sions de localisation.
Si les résultats de l’étude sont fondés sur des scénarios
purement hypothétiques, elle illustre les problèmes par-
ticuliers auxquels se heurtent les pays de la cohésion
lorsqu’ils s’efforcent de suivre une stratégie de dévelop-
pement qui vise à accroître le PIB et le potentiel productif
pour les porter au niveau qu’ils ont dans le reste de
l’Union sans causer de dommages injustifiés à l’environ-
nement. Ces problèmes doivent être pris explicitement
en considération dans la conception des mesures de la
politique de l’environnement de l’Union. Celle-ci doit
86
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne
prendre en compte l’effet inégal des mesures dans les
différentes régions et l’inégalité des situations de départ,
tout comme doivent le faire les politiques de cohésion,
qui peuvent aider les Etats membres et régions relative-
ment pauvres à supporter le coût de la protection de
l’environnement — même si cela peut n’être qu’à court
terme — et garantir que leur développement suive une
voie durable.
Education et formation professionnelle
Les programmes d’action communautaire en faveur de
l’éducation et de la formation ont été lancés pour appor-
ter des améliorations dans ces domaines, au moyen
d’actions innovantes et transnationales. Ils ont pour
objectif d’aider l’achèvement fructueux du marché uni-
que (liberté de circulation des personnes) et à accroître
la compétitivité ainsi que les possibilités de choix et la
qualité de vie offertes aux individus. Ils ont ainsi des
implications directes pour la cohésion (surtout sociale).
Les principaux financements de l’Union pour l’éducation
et la formation proviennent des Fonds structurels (pré-
sentés au chapitre 5). D’autres programmes dans ce
domaine ont une envergure comparativement modeste,
représentant environ 0, 5% du budget de l’Union.
L’effet de levier est important pour une réussite maxi-
male, et les programmes cherchent à agir comme des
catalyseurs pour susciter l’innovation à une échelle
européenne par l’échange d’informations et d’expé-
riences entre Etats membres. Il existe de nombreux
programmes — ERASMUS et LINGUA dans le domaine
de l’éducation, PETRA, FORCE, EUROTECNET et
COMETT en matière de formation professionnelle. Ils
couvrent des domaines tels que la coopération entre
universités et industrie, des échanges d’experts et
d’étudiants, la formation de jeunes, de femmes et de
groupes de personnes défavorisées sur le marché du
travail, ou encore l’apprentissage des langues étran-
gères. Deux des programmes les plus importants,
PETRA et ERASMUS, peuvent servir d’exemples.
PETRA est ciblé sur les jeunes et procure une aide pour
une formation et une expérience de travail dans d’autres
Etats membres, développe un réseau de formateurs et
favorise l’échange de bonnes pratiques. ERASMUS vise
à promouvoir la coopération entre universités, l’échange
d’étudiants et d’enseignants et la reconnaissance réci-
proque des diplômes.
Parmi les institutions de formation qui participent dans
le cadre de partenariats à PETRA, environ 30% provien-
nent des pays de la cohésion, soit près du double de
leur part dans la population de l’Union. En outre, l’avan-
tage pour les pays de la cohésion est plus grand que ce
que suggère cette proportion, parce que les systèmes
Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

de formation tendent à y être les moins développés. D’un
autre côté, la plupart du matériel de formation produit
jusqu’ici n’a pas été bien transféré d’un pays à un autre.
Les systèmes de fertilisation croisée d’ERASMUS favo-
risent aussi les pays de la cohésion, mais l’échelle
globale est très faible en termes budgétaires.
Le principal effet des programmes résidait dans les
échanges, produisant des effets indirects en matière de
coopération et de développement induits par la
recherche internationale et les projets pilotes. PETRA est
petit par rapport à la population cible (37 000 jeunes ont
participé au système d’échanges entre 1992 et 1994),
avec un biais favorable aux pays de la cohésion (23%
des jeunes en provenaient). Une évaluation suggère
que le programme a eu un effet important sur les parti-
cipants pour l’apprentissage des langues, qu’il a élargi
leur horizon, amélioré leur confiance en eux-mêmes et
accru leur capacité d’adaptation à des situations diffé-
rentes — tous des atouts importants sur le marché du
travail. ERASMUS est beaucoup plus grand par rapport
à la population cible: 106 000 étudiants ont participé au
système pendant l’année universitaire 1994/1995, soit
1% de ceux qui fréquentent l’enseignement supérieur
(cela implique que 3–4% de la population cible partici-
pera au programme à un certain moment de son cursus
universitaire, la cible à long terme étant de 10%). Les
étudiants des pays de la cohésion étaient surreprésen-
tés, avec 22% des participants.
senteront pas nécessairement une répartition géogra-
phique et sociale égale des coûts et des avantages. En
règle générale, ces politiques ne paraissent pas engen-
drer de désavantage absolu pour les régions ou les
groupes sociaux peu favorisés, mais elles tendent à leur
procurer un avantage relatif inférieur en proportion à
celui des régions centrales ou des groupes plus favori-
sés.
Il s’ensuit qu’une obligation de toute première impor-
tance consiste à veiller à ce que des efforts soient
accomplis pour maximiser les effets de cohésion de ces
politiques dans le cadre de la poursuite de leurs autres
objectifs. Des voies d’exploration possibles sont expo-
sées à ce sujet dans les conclusions du présent rapport.
Mais il faut clairement reconnaître qu’il n’est ni possible
ni souhaitable que d’autres politiques poursuivent des
objectifs de cohésion si cela implique des pertes consi-
dérables d’efficience dans l’ensemble de l’Union. Par
voie de conséquence, les politiques structurelles natio-
nales et communautaires jouent un rôle primordial en
créant les conditions pour que les différentes régions et
groupes sociaux partagent les fruits d’une économie
européenne plus efficiente et productive.

Comme pour PETRA, des enquêtes auprès des étu-

diants indiquent qu’ils tendent à tirer un profit considé-
rable de l’expérience. Pour les universités, la gamme
des effets positifs comprend une élévation des normes
d’enseignement par la mise en commun des expertises
et des expériences, une amélioration de l’enseignement
des langues étrangères, une dissémination plus réelle
des informations, une reconnaissance académique
améliorée et de meilleures procédures administratives
internes. Une collaboration nouvelle ou améliorée dans
le domaine de la recherche s’est manifestée comme
résultat des contacts académiques ainsi établis.

4.5 Quelques
remarques pour conclure

L’analyse qui précède suggère que, lorsque les politi-

ques de l’Union mettent en oeuvre des dépenses impor-
tantes — comme la PAC et la RDT — les bénéficiaires
les plus importants ont été des pays de la cohésion, et
parfois la majorité d’entre eux. D’autres politiques qui
créent un cadre pour le changement — peut-être surtout
en ce qui concerne la compétitivité et la libéralisation
des télécommunications ou des transports — ne pré-

87
 Chapitre 4 Les politiques de l’Union européenne

88
Chapitre 5
Les politiques structurelles de la Communauté
et la cohésion: une responsabilité partagée
5.1 Introduction
Le rôle que joue l’Europe pour promouvoir la cohésion
économique et sociale se trouve reflété par deux grandes
modifications du Traité au cours de la dernière décennie:
l’Acte unique européen (1987) et le Traité sur l’Union euro-
péenne (1993). Le chapitre consacré à la cohésion écono-
mique et sociale dans l’Acte unique a fourni la base du Traité
qui a permis de réaliser la réforme fondamentale des Fonds
structurels en 1988. Le Traité sur l’Union européenne (arti-
cle B) a fait franchir un pas de plus et la cohésion économi-
que et sociale est devenue l’une des trois priorités de l’Union
à côté des objectifs économiques du marché unique et de
l’union économique et monétaire. Le Traité sur l’Union euro-
péenne a aussi créé le Fonds de cohésion en faveur des
Etats membres moins prospères, et modifié le Fonds social
européen de façon à ce qu’il s’adapte à de nouvelles formes
d’intervention (voir Objectif 4 ci-dessous).
Le présent chapitre a pour objet de passer en revue les
résultats des politiques structurelles, ou de cohésion, de
l’Union européenne mises en oeuvre, sous leur forme
actuelle, au cours des sept années écoulées depuis
1989. Cet examen est réparti en trois sections. La
section 5.2 décrit la nature et l’objet des politiques
structurelles concernant la cohésion. La section 5.3
évalue les résultats en indiquant dans quelle mesure ces
politiques ont procuré d’importants avantages en
termes de création d’activités économiques et d’emplois
aux régions et groupes sociaux défavorisés de l’Europe.
La section 5.4 examine le système de gestion mis au
point par l’Union européenne.
5.2 Nature et objet
de l’aide communautaire
Les interventions communautaires visant à soutenir la
cohésion ont pris une dimension financière importante
au cours des dix dernières années. Globalement, les
quatre Fonds structurels et le Fonds de cohésion repré-
sentent environ le tiers du budget des politiques
communautaires (tableau 23) et correspondent à près
de 0,5% du PIB annuel de l’Union (tableau 24).
La mise en oeuvre des politiques de cohésion de la
Communauté est soutenue par six grands instruments
financiers. Le Fonds de cohésion et les prêts de la
Banque européenne d’investissement reposent sur une
démarche de financement de projets et sont régis par
des règles spécifiques, alors que les quatre Fonds
structurels fonctionnent à l’intérieur d’un cadre commu-
nautaire unique, respectant des principes communs:
concentration, programmation, partenariat et addition-
nalité (voir section 5.4 ci-dessous).
Les Fonds structurels
L’évolution des politiques de cohésion de l’Union euro-
péenne a conduit à créer quatre Fonds structurels: le
Fonds européen de développement régional (FEDER),
le Fonds social européen (FSE), la Section Orientation
du Fonds européen d’orientation et de garantie agri-
coles (FEOGA) et l’Instrument financier d’orientation de
la pêche (IFOP).
Le FEDER, créé en 1975, vise à renforcer le potentiel
économique des régions aidées, à soutenir l’ajustement
structurel et à contribuer à promouvoir la croissance et
les emplois durables. Afin d’atteindre ces objectifs, il
soutient l’investissement productif, des projets d’infra-
structures et des actions de développement du potentiel
économique propre des régions par le biais d’un
cofinancement de programmes opérationnels, d’une
aide aux grands projets, de subventions globales, d’une
assistance technique et d’études préparatoires. Il
encourage aussi la coopération transfrontalière et les
échanges d’expériences entre Etats membres.
Les ressources du FEDER se montent à 80,5 milliards
d’ECU pour la période actuelle de programmation,
1994–1999, contre 35,4 milliards d’ECU lors de la
période 1989–1993. Cela représente 45% du total des
89
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
interventions structurelles de la Communauté pour les
deux périodes (si on exclut le Fonds de cohésion du
calcul, le FEDER représente 48% des quatre Fonds
structurels). L’Espagne (24,1% des ressources du
FEDER), l’Italie (15,2%), la Grèce (12,4%), l’Allemagne
(12,2%) et le Portugal (12,4%) sont actuellement les plus
grands bénéficiaires, comme ils l’étaient déjà dans la
période 1989–1993, à l’exception de l’Allemagne.
Le Fonds social européen (FSE) a été créé par le Traité
de Rome. Depuis la réforme de 1988, il a eu pour objectif
de combattre le chômage de longue durée et d’amélio-
rer la capacité des jeunes à tenir un emploi. Depuis
1993, il s’y ajoute l’encouragement de l’adaptation aux
mutations industrielles. Il contribue à financer la forma-
tion professionnelle et les mesures de soutien de l’em-
ploi ainsi que les améliorations du système éducatif. Il
vise à intégrer les exclus du marché du travail, à pro-
mouvoir le principe de l’égalité des chances et à lutter
contre l’exclusion sociale. Il finance aussi des mesures
d’accompagnement telles que le développement des
systèmes de certification, la formation de formateurs et
de fonctionnaires, l’assistance technique et des actions
innovantes.
Le FSE représente 30% des interventions de la
Communauté pour la période actuelle, contre 31% dans
la précédente. L’Espagne (20%) et l’Allemagne (15,9%)
sont les plus grands bénéficiaires.
La Section Orientation du Fonds européen d’orientation
et de garantie agricoles (FEOGA) a été créée en 1962
dans le contexte de la Politique agricole commune
(PAC). Elle a pour objet d’encourager l’ajustement struc-
turel dans l’agriculture, qui s’est amplifié dans le cadre
de la réforme générale de la PAC, grâce à des mesures
30 Part de la population couverte par les
Objectifs territorialisés des Fonds
structurels, 1989-93 et 1994-99
60 % de la population
50
1989-93
1994-99
40
30
20
10
0 0
Object. 1 Object. 2 Object. 5b Object. 6
90
de modernisation de la production et de développement
des régions rurales. Le Fonds représente 23,7 milliards
d’ECU, ou 15,4% des Fonds de la Communauté, pour la
période actuelle de programmation, contre environ
12 milliards d’ECU entre 1989 et 1993 (17,6% des Fonds
de la Communauté).
L’Instrument financier d’orientation de la pêche (IFOP),
fonds spécifique créé en 1994 pour remplacer divers
instruments financiers séparés qui fonctionnaient
depuis 1976, a été doté de 2,9 milliards d’ECU (1,9% du
total des financements communautaires). L’Espagne,
l’Italie, la France et le Portugal sont les principaux béné-
ficiaires, se partageant 69% des fonds disponibles.
Agissant ensemble, les Fonds structurels sont
aujourd’hui concentrés sur sept objectifs:
– quatre objectifs régionaux qui absorbent 85% des
financements (tableau 25):
Objectif 1: il concerne le développement et l’ajuste-
ment structurel de régions en retard de développe-
ment, y compris les zones rurales. Cet objectif
constitue la principale priorité des politiques structu-
relles de la Communauté. Environ 26,6% de la popu-
lation de l’Union vit aujourd’hui dans les régions
couvertes par cet objectif et bénéficie de plus des
deux tiers des financements (graphique 30).
Objectif 2: il concerne la reconversion de zones
touchées par le déclin d’industries traditionnelles. Il
représente la deuxième priorité de la politique régio-
nale. Une proportion égale à 11% du total des
moyens financiers est attribuée à cet objectif qui
concerne environ 16,4% de la population de la
Communauté.
Objectif 5b: il concerne le développement et l’ajus-
tement structurel des zones rurales. Une proportion
égale à 5% du total des financements est affectée à
60 cet objectif qui couvre 8,8% de la population de
la Communauté.
50
Objectif 6: il concerne les problèmes des zones à
faible densité de population. Il couvre 0,4% de la
40
population de la Communauté et représente 0,5% du
total des ressources financières.
30
– trois objectifs couvrant toute la Communauté,
20
qui absorbent 15% du total des ressources finan-
cières:
10
Objectif 3: il vise à faciliter l’intégration des jeunes et
des chômeurs de longue durée sur le marché du
travail, tout en réduisant les effets de l’exclusion
Total sociale. Cet objectif bénéficie de 9,4% du total
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
des ressources. Les jeunes chômeurs et les
chômeurs de longue durée représentent respective-
ment 1,3% et 2,4% de la population totale de la
Communauté.
Objectif 4: il s’agit d’une mesure d’anticipation ou
d’une mesure préventive qui cherche à aider l’adap-
tation des travailleurs aux changements intervenant
dans l’industrie. Une fraction égale à 1,6% des
ressources totales est affectée à cet objectif.
Objectif 5a: il a pour objet de contribuer à promouvoir
l’ajustement des secteurs de l’agriculture et de la
pêche. Une proportion égale à 4,4% du total des
ressources est consacrée à cet objectif, à l’extérieur
des régions d’Objectif 1, dont 3,8% pour le secteur
agricole et 0,6% pour celui de la pêche. Les effectifs
employés dans le secteur primaire au sein de l’Union
se montent aujourd’hui à plus de 8 millions de per-
sonnes, soit 2% de la population totale de l’Union.
En outre, 9% des Fonds structurels sont réservés pour
des Initiatives communautaires. Celles-ci sont décidées
par la Commission en partenariat avec les Etats mem-
bres et suivent une démarche thématique visant à
renforcer l’accent mis sur les possibilités d’innovation ou
à les explorer. Les principaux thèmes associés à l’en-
semble actuel d’initiatives sont les suivants:
– la coopération transfrontalière et interrégionale
(INTERREG, REGEN);
– la promotion de la capacité d’innovation et l’assis-
tance au développement des petites et moyennes
entreprises (STRIDE, TELEMATIQUE, PRISMA,
PME), ainsi qu’au développement local dans les
zones rurales (LEADER) et les zones qui dépendent
de la pêche (PESCA);
– des politiques expérimentales pour l’environnement
(ENVIREG) et pour contrer les crises dans des zones
situées à l’intérieur de grandes aires urbaines
(URBAN);
– le renforcement de politiques nationales sur des
aspects spécifiques: adaptation aux effets pré-
vus des mutations industrielles ( ADAPT), accélé-
ration de l’ajustement dans des zones qui
dépendent d’activités en cours de restructura-
tion, notamment dans les secteurs de la sidérur-
gie, de la construction navale, de l’extraction de
charbon, des textiles et de la défense (respecti-
vement RESIDER, RENAVAL, RECHAR, RETEX,
KONVER) et renforcement des actions qui visent
à améliorer la capacité de groupes sociaux
spécifiques à participer pleinement au marché
du travail ( EMPLOI, NOW, HORIZON);
– enfin, en 1995, l’Union a aussi approuvé un
Programme spécial de soutien pour aider au proces-
sus de paix et de réconciliation en Irlande du Nord.
Enfin, environ 1% du total des financements des
Fonds structurels est réservé à l’assistance techni-
que et à des mesures innovantes. Une large fraction
des dépenses consacrées à ces dernières actions
est décidée par la Commission sur la base d’appels
d’offres qui invitent à proposer des projets concer-
nant des thèmes prédéfinis. Actuellement, ces
thèmes portent sur la coopération interrégionale
interne et externe, la politique urbaine, l’aménage-
ment du territoire, les développements tech-
nologiques (y compris la société de l’information) et
le développement endogène (y compris la culture).
Le Fonds de cohésion
Le Fonds de cohésion a été créé dans le Traité de
Maastricht et a commencé à fonctionner seulement en
1993. Son objet est d’aider les Etats membres les moins
prospères, par opposition aux régions, à se préparer à
l’union économique et monétaire, et aux disciplines
budgétaires qu’elle implique, tout en maintenant les
efforts pour promouvoir le rattrapage économique. Le
Fonds peut ainsi être considéré comme une forme de
compensation versée aux Etats membres les plus
faibles en contrepartie du fait qu’ils engagent des dé-
penses substantielles tout en cherchant à maîtriser leurs
déficits budgétaires.
Quatre Etats membres bénéficient actuellement du
Fonds de cohésion: la Grèce, l’Espagne, l’Irlande et
le Portugal. Il lui a été alloué 14,5 milliards d’ECU
pour la période 1994–1999, et ces ressources
s’ajoutent aux allocations consenties au titre des
Fonds structurels. Le Fonds finance des projets
d’infrastructures de transport qui contribuent au
développement des réseaux de transport trans-
européens et des projets liés à l’environnement qui
correspondent aux objectifs de la politique de
l’environnement de la Communauté.
La Banque européenne d’investissement
La Banque européenne d’investissement (BEI) contri-
bue au développement régional, plus des deux tiers de
ses prêts étant consacrés aux régions éligibles (ces
prêts ont représenté 44 milliards d’ECU entre 1991 et
1995) (tableau 26). Plus de la moitié des prêts de la
Banque sont allés aux régions d’Objectif 1, tandis que,
dans les dernières années, la BEI a accru ses prêts aux
régions d’Objectifs 2 et 5b, qui représentent aujourd’hui
43% des financements qu’elle accorde au titre du déve-
loppement régional. La plupart des ressources finan-
cières ont été affectées à des projets d’infrastructures,
91
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

dont beaucoup contribuent à compléter les réseaux
européens de transport et d’énergie ou à protéger et
améliorer l’environnement.
La dimension des interventions
Une comparaison permettant d’apprécier l’ampleur
de l’aide consentie dans le cadre des politiques de
cohésion de l’Union européenne est celle que l’on
peut faire avec le Plan Marshall, archétype du pro-
gramme d’aide structurelle pour la reconstruction de
l’Europe dans l’après-guerre, qui se montait à 1% du
PIB des Etats-Unis et a contribué en moyenne à
environ 2% du PIB annuel européen pendant la
période 1948–1951. L’effort de la Communauté
représente environ 0,5% du PIB de l’Union par an,
mais c’est un engagement à long terme qui aura
représenté, en termes cumulés, 6,5% du PIB de la
Communauté pendant la période 1989–1999, contre
4% du PIB pour l’engagement des Etats-Unis entre
1948 et 1951.
Domaines d’intervention
Trois grands domaines d’intervention sont couverts
par les politiques mises en oeuvre dans le cadre des
Fonds structurels et du Fonds de cohésion (ta-
bleaux 28 à 31 et graphiques 31 à 33): les infrastruc-
tures, les ressources humaines et l’environnement
productif. Pour les régions d’Objectif 1, prioritaires
en termes politiques et financiers, il existe une répar-
tition assez équilibrée entre ces trois priorités, même
si les sommes consacrées aux infrastructures dans
le cadre des Fonds structurels se sont réduits au fil
du temps en faveur d’investissements en capital
physique et humain directement liés à la compétiti-
vité et à la production. Dans les anciennes régions
industrielles ou dans les régions agricoles situées
dans les économies parvenues à maturité, les infra-
structures nationales sont généralement plus déve-
loppées et nécessitent moins d’aide financière au
niveau de l’Union européenne. Actuellement, les
dépenses sont réparties de la façon suivante dans
les régions d’Objectif 1:
– Infrastructures: 30% des Fonds structurels leur sont
consacrés. Les investissements dans les domaines
des réseaux de transport, de télécommunications et
d’énergie, ainsi que pour l’approvisionnement en
eau et la protection de l’environnement, sont éligi-
bles. Comme l’objectif est de réduire les écarts en
matière de dotation en infrastructures, les dépenses
sont les plus lourdes dans les quatre Etats membres
les plus pauvres. Les investissements dans le
domaine des communications de base sont une
priorité pour améliorer l’accessibilité tandis que d’au-
tres investissements encouragent la diversification
des sources d’énergie. Un rôle nouveau a été de
soutenir la réalisation des réseaux transeuropéens,
dont un nombre important est situé dans les pays les
plus pauvres de l’Union. Les ressources du Fonds
de cohésion servent exclusivement à des investisse-
ments dans de grandes infrastructures de transport
et en matière d’environnement.

31 Répartition des Fonds structurels par grande catégorie de dépense dans

les régions d'Objectif 1, 1989-93 et 1994-99 Environnement productif
Ressources humaines
% Infrastructures
100 100

80 80

60 60

40 40

20 20

0 0
D GR E F IRL I P UK EUR C4 B D GR E F IRL I NL A P UK EUR C4
1989-93 1994-99

92
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

– Ressources humaines: 30% des Fonds structurels

sont consacrés au renforcement des systèmes d’en-
seignement et de formation professionnelle et au
soutien des politiques du marché du travail. Les
principales mesures éligibles comprennent un sou-
tien à l’enseignement général et à la R&D, à la
formation professionnelle, à l’égalité des chances, à
l’emploi et au travail indépendant, ainsi que des
mesures visant à intégrer les personnes les plus
exclues du marché du travail. Comme cela a été dit
plus haut, l’addition de nouvelles formes d’interven-
tion relatives à la prévention du chômage et à l’adap-
tation aux mutations industrielles a élargi le champ
de la politique consacrée aux ressources humaines.
– Environnement productif: avec 40% des Fonds
structurels aujourd’hui, c’est désormais le domaine
d’intervention prédominant dans les régions
d’Objectif 1. Il s’agit essentiellement de créer les
conditions d’un environnement commercial dynami-
que par le soutien des systèmes nationaux d’aide à
l’investissement dans l’industrie, avec un accent par-
ticulier sur l’établissement d’un secteur de petites et
moyennes entreprises compétitives au plan interna-
tional. En outre, de nombreuses autres activités
annexes sont éligibles, comme la promotion de la
recherche et du développement technologique, le
développement de nouvelles activités y compris des
services tels que le tourisme, la réhabilitation de
friches industrielles, l’amélioration des structures
agricoles et de la pisciculture et les initiatives de
développement local.
5.3 Une décennie de réalisations
La tâche d’évaluation
Cette section passe en revue les résultats des interven-
tions conduites dans le cadre des politiques de cohé-
sion de l’Union européenne. Ceux-ci comprennent toute
une série d’améliorations concrètes de la situation des
régions, de localités et de groupes sociaux relativement
marginalisés de l’Union, se traduisant par de nouvelles
possibilités offertes à l’échelle européenne. En outre,
d’autres résultats dus aux politiques de cohésion sont
présentés, notamment en ce qui concerne le rôle
qu’elles ont joué en tant que force de changement et
d’innovation, de responsabilisation des acteurs de
terrain et de participation au processus plus large
d’intégration européenne.
La présentation la plus commode des résultats est de
les résumer en quantifiant l’ampleur des changements
intervenus. Un effort considérable a été fait pour décrire
et analyser de cette façon les résultats, mais comme l’a
montré l’expérience passée dans les Etats membres,
la mesure de l’impact des politiques est une tâche dont
la complexité est redoutable.
En premier lieu, les méthodes d’évaluation elles-mêmes
ne sont pas stabilisées et, actuellement, différents
experts adoptent encore des démarches distinctes. En
deuxième lieu, l’impact des politiques de l’Union euro-

32 Répartition des Fonds structurels par grande catégorie de dépense dans

les régions d'Objectif 2, 1989-93 et 1994-96
Environnement productif
Ressources humaines
% Réhabilitation physique et environnement
100 100

80 80

60 60

40 40

20 20

0 0
B DK D E F I L NL UK EUR B DK D E F I L NL A FIN S UK EUR

1989-93 1994-96

93
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

péenne est difficile à distinguer des effets d’autres
facteurs tels que les politiques économiques des Etats
membres ou le cycle d’affaires (en réalité, il semble clair
que dans certains cas l’impact des politiques de
cohésion a surtout consisté à atténuer certains des
effets de la récession). En troisième lieu, même si les
réglementations stipulent que l’aide communautaire doit
être additionnelle par rapport aux efforts nationaux, cela
est difficile à vérifier et les niveaux d’investissement qui
auraient été entrepris en l’absence des Fonds structu-
rels ne peuvent être connus. En quatrième lieu, certains
des résultats sont fondés sur des estimations des Etats
membres (par exemple, le nombre d’emplois créés ou
maintenus) et, souvent, ils ne sont pas directement
comparables ou aisés à vérifier.
Quoi qu’il en soit, il faut résister à la tentation de consi-
dérer seulement les avantages qui peuvent être quanti-
fiés, parce que, si on se bornait à ceux-ci, on négligerait
l’importance et l’étendue véritables des effets des poli-
tiques de cohésion de l’Union européenne et, en parti-
culier, la façon dont celles-ci ont contribué à la solidarité
et à la cohésion en Europe. Le souci de disposer de
résultats quantifiés ne peut que constituer une partie de
l’analyse. Il faut aussi accorder aux éléments qualitatifs
la considération qu’ils méritent.
En ce qui concerne la quantification des résultats,
une tentative a été faite pour évaluer l’impact des
politiques structurelles dans les quinze Etats mem-
bres et leurs régions éligibles, au moyen d’évalua-
tions macro-économiques et micro-économiques
détaillées effectuées par la Commission avec l’aide
d’experts indépendants. Deux types d’évaluation
macro-économique ont été entrepris (voir ci-
dessous):
En premier lieu, on a évalué les effets redistributifs
des financements de l’Union européenne, en se de-
mandant dans quelle mesure ils ont été ciblés avec
succès sur les zones relativement les plus faibles de
la Communauté. Si cela ne révèle pas l’efficacité
avec laquelle les ressources ont été utilisées, cela
fournit des informations essentielles sur la façon
dont les ressources ont été déployées pour aider
ces zones.
En deuxième lieu, au niveau le plus agrégé, des
modèles macro-économiques ont été utilisés pour quan-
tifier les effets des interventions structurelles. Cette
approche a été retenue pour les quatre plus grands
pays bénéficiaires où le montant des transferts était
suffisamment important pour avoir un effet discernable
au plan macro-économique.
Les estimations micro-économiques (voir ci-dessous)
examinent la mesure dans laquelle les cibles visées par
les différents objectifs des Fonds structurels ont été
atteintes. Comme les politiques de l’Union européenne
visent largement à améliorer l’efficience, «le côté de
l’offre», il importe d’examiner les effets des interventions
sur des facteurs tels que les infrastructures ou les res-
sources humaines dont sont dotés les pays ou les
régions bénéficiaires.

33 Répartition des Fonds structurels par grande catégorie de dépense dans

les régions d'Objectif 5b, 1989-93 et 1994-99
Infrastructures Environnement
% Ressources humaines Environnement productif
100 100

90 90

80 80

70 70

60 60

50 50

40 40

30 30

20 20

10 10

0 0
B DK D E F I L NL UK EUR B DK D E F I L NL A FIN UK EUR
1989-93 1994-99

94
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

Enfin, les caractéristiques originales du système de pour ce qui concerne le chômage et, plus margina-
gestion des politiques de cohésion mis au point dans lement, pour le niveau de revenu par habitant, entre
l’Union européenne sont soulignées, compte tenu de 1989 et 1993.
leur contribution particulière à l’intégration européenne
(section 5.4). Effets redistributifs

Les politiques structurelles de la Communauté ont

Résultats globaux
Analyse des tendances
L’analyse des tendances dans les régions éligibles aux
trois objectifs régionalisés révèle des résultats encoura-
geants au cours de la première période de programma-
tion (voir tableau 29).
Le groupe des régions éligibles à l’Objectif 1 a convergé
en termes de PIB par habitant, réduisant l’écart avec le
reste de l’Union de près de 3 points de pourcentage au
cours de la période quinquennale 1989–93. D’autre part,
leur taux de chômage s’est détérioré de manière
marquée, touchant un actif sur six en 1993, contre un
sur sept en 1989.
Un taux de chômage élevé constitue l’une des caracté-
ristiques majeures des régions visées par l’Objectif 2.
Tandis qu’en moyenne, le chômage augmentait dans
ces régions entre 1989 et 1993, reflétant la récession du
début des années quatre-vingt-dix, leur taux de chô-
mage s’est accru moins rapidement que dans l’ensem-
ble de l’Union. Dans ces régions, le revenu moyen par
habitant apparaît avoir chuté en termes relatifs par rap-
port au reste de l’Union, au cours de cette période.
pour effet de transférer des ressources des Etats
membres relativement riches aux Etats membres
relativement pauvres. Le volume de l’aide fournie
aux pays de la cohésion, au cours des périodes
précédente et actuelle de programmation, a été
beaucoup plus élevé que les dépenses effectuées
dans le reste de l’Union (graphiques 34 et 35). Cette
concentration des dépenses peut être commodé-
ment illustrée au moyen de courbes de Lorenz qui
montrent comment le niveau des transferts de
l’Union européenne se compare au niveau du revenu
ou du PIB du pays ou de la région concernés (plus
précisément, elles montrent le pourcentage de
transferts allant aux pays ou régions représentant un
pourcentage donné du PIB de l’Union).Une redistri-
bution des riches vers les pauvres est exprimée par
une courbe concave. Plus la concavité est pronon-
cée, plus l’effet redistributif est grand. Une courbe
convexe suggérerait par contre que des ressources
sont transférées des pauvres vers les riches.
Diverses courbes ont été construites pour illustrer les
effets redistributifs des Fonds structurels:
– une pour les transferts structurels aux Etats membres
(Fonds structurels et Fonds de cohésion);

Les régions concernées par l’Objectif 5b ont égale- – une pour les transferts structurels augmentés des
ment convergé vers le reste de l’Union, notamment prêts de la BEI aux Etats membres;

34 Aide structurelle et PIB dans les Etats 35 Aide structurelle et PIB dans les Etats
membres, 1989-93 membres, 1994-99

Aide annuelle par habitant (ECU)

Aide annuelle par habitant (ECU)
350 350 350 350
IRL

300 300 300 P 300

GR
IRL

250 250 250 250

200 200 200 200

P GR E

150 150 150 150

100 100 100 100

E E12
E12 I
50 50 50 D F L 50
I L UK B
UK B
F D NL DK
NL DK
0 0 0 0
5 7 9 11 13 15 17 8 12 16 20 24
PIB par habitant en 1986 (milliers de SPA) PIB par habitant en 1991 (milliers de SPA)

95
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

– une pour les transferts structurels aux régions fait que la courbe pour la période 1994–1999 incorpore
d’Objectif 1 (NUTS 2); les trois nouveaux Etats membres.

– une pour les transferts structurels aux régions
d’Objectif 2 (NUTS 3).
La redistribution
entre Etats membres
La répartition de tous les transferts structurels (Fonds
structurels et, depuis 1993, Fonds de cohésion) est
confrontée au PIB par habitant dans les Etats membres
pour les trois périodes 1986–1988 (avant la réforme),
1989–1993 et 1994–1999 (graphique 36).
Une comparaison des trois courbes montre que la
réforme des Fonds structurels de 1988 a fortement
accru la redistribution de transferts au profit des Etats
membres les moins prospères, ce qui a été obtenu par
la création de l’Objectif 1 garantissant que les res-
sources étaient concentrées sur les économies où le PIB
par habitant était le plus faible.
Au cours de la période 1994–1999, les transferts sem-
blent moins concentrés en dépit de la création du Fonds
de cohésion en faveur des Etats membres les moins
prospères. Cela s’explique surtout par la plus grande
étendue des zones éligibles dans les Etats membres les
plus prospères, notamment pour l’Objectif 1 (qui
comprennent maintenant les nouveaux Länder alle-
mands et d’autres régions du nord de l’Union), et par le
Pour la période 1989–1993, il est également possible de
comparer les effets redistributifs des Fonds structurels
et du Fonds de cohésion, d’une part, et des prêts de la
BEI, de l’autre (graphique 37). Il apparaît que l’effet des
prêts de la BEI est moins important que celui des Fonds
structurels et du Fonds de cohésion. Cela s’explique en
partie par le fonctionnement du marché financier et par
sa réaction aux contraintes budgétaires des pays rela-
tivement pauvres. La capacité des Etats membres les
moins prospères à emprunter malgré les conditions
avantageuses des prêts de la BEI tend à être plus
limitée.
Régions d’Objectif 1
Pour le groupe des régions d’Objectif 1, la courbe de
Lorenz confirme l’incidence progressive de la répartition
des Fonds, qui est plus marquée pour la période
actuelle que lors de la période 1989–1993 (graphi-
que 38). Pour cette dernière période, on note une
absence notable de réaction proportionnelle aux diffé-
rents niveaux de prospérité des régions les plus faibles
(celles dont le PIB est le plus faible et qui sont situées à
gauche sur le graphique). Cela s’explique en partie par
le fait que les nouveaux Länder allemands n’ont été à
cette époque que partiellement intégrés dans l’Objec-
tif 1 mais ont reçu une aide intérimaire dans le cadre
d’un programme spécial à des taux de participation plus

36 Concentration de l'aide structurelle communautaire par Etat membre,

1986-88, 1989-93 et 1994-99

DL L
Dépenses cumulées en ECU (%) DK DD L
100 FF 100
1989-93
90 1994-99 UK DK 90
B
80 1986-88 I B F A DK 80
I B NL
NL I
70 70
NL UK
60 E 60
GR UK
50 S 50
IRL
IRL E
40 E FIN 40

30 30

20 IRL 20
GR P
10 10
P
GR P
0 0
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
PIB cumulé en SPA (%)

96
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

faibles que ceux qui prévalaient pour les autres régions où

relevant de l’Objectif 1. SI = indice synthétique pour la région;
Ind = part de l’emploi dans l’industrie au sein de la
Régions d’Objectif 2 région;
Ch = taux harmonisé de chômage dans la région;
Pour ces régions, la courbe de Lorenz a été construite Var = variation de l’emploi dans l’industrie au sein de la
sur la base de la distribution cumulée des trois critères région.
fondamentaux d’éligibilité pour l’obtention d’une aide au
titre de l’Objectif 2 (taux de chômage, part de l’emploi Chaque variable a été ajustée de façon à avoir un poids
industriel dans le total et pertes d’emplois dans l’indus- égal dans la construction de l’indice. Les indicateurs
trie). Pour ce faire, les trois critères ont été réunis dans inclus dans l’indice sont ceux qui ont été calculés pour
un indice synthétique construit de la façon suivante pour la période de programmation 1994–1999.
chaque région:
Les deux courbes (graphique 39) montrent que, si un
SI = (Ind - Ch + Var)/3 effet de redistribution est apparent pour la première
période, il est presque totalement absent pour la
seconde. Cela implique que, pour la seconde période,
37 Concentration de l'aide structurelle la gravité des problèmes, telle qu’elle est mesurée par
communautaire et des prêts de la BEI, les trois critères de la Communauté, n’a été prise en
1989-93 compte que de façon limitée dans l’affectation de l’aide
100 100
régionale et dans la sélection des régions. Cela reflète
Dépenses et prêts cumulés en ECU (%)

Dépenses communautaires des ajustements dans la méthode de détermination de

90 Prêts de la BEI 90
l’éligibilité contenus dans le règlement révisé de 1993,
80 80 où moins de poids était donné à ces trois critères de
70 70
base dans le choix des zones éligibles à l’Objectif 2 et
plus aux priorités des Etats membres.
60 60

50 50 En réalité, avec 0,3% du PIB de l’Union européenne pour

40 40
la période 1989–1993, une égalisation du revenu (en
termes de PIB par habitant) de 3% a été obtenue. Pour
30 30
la période 1994–1999, 0,45% du PIB de l’Union euro-
20 20 péenne aboutit à une égalisation de 5%. Cet effet
10 10 d’égalisation, équivalent à environ dix fois le volume
initial des fonds publics engagés, a le même ordre de
0 0
grandeur que celui des estimations faites dans le cas
0 20 40 60 80 100
PIB cumulé par région en SPA (%) des mécanismes explicites de redistribution entre

38 Concentration de l'aide structurelle 39 Concentration de l'aide structurelle

communautaire dans les régions communautaire dans les régions
d'Objectif 1, 1989-93 d'Objectif 2, 1989-93
Dépenses cumulées en ECU (%) Dépenses cumulées en ECU (%)
100 100 100 100

1989-93 1989-93
90 90 90 90
1994-99 1994-99
80 80 80 80

70 70 70 70

60 60 60 60

50 50 50 50

40 40 40 40

30 30 30 30

20 20 20 20

10 10 10 10

0 0 0 0
0 20 40 60 80 100 0 20 40 60 80 100
PIB cumulé par région en SPA (%) Indice synthétique cumulé (chômage et emploi industriel) (%)

97
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
Länder en Allemagne en 1990 et entre les différents
territoires au Canada et en Australie (voir Commission
européenne (1993) «Monnaie stable, finances saines»).
Il est aussi beaucoup plus élevé que les effets obtenus
dans des fédérations telles que les Etats-Unis qui utili-
sent massivement des subventions (aux Etats) affectées
à des fins prédéterminées (par exemple, l’éducation).
L’effet d’égalisation s’y monte à entre une et cinq fois le
volume du financement, bien que, en raison des masses
beaucoup plus importantes de ressources transférées,
cet effet d’égalisation soit beaucoup plus fort dans ces
pays.
Les résultats des modèles macro-économiques
Dans l’analyse des effets de cette politique d’interven-
tion, il importe de faire une distinction entre les quatre
Etats membres les plus pauvres, qui se situent en totalité
(Grèce, Irlande, Portugal) ou en grande partie
(Espagne) dans des régions d’Objectif 1, et les régions
d’Objectif 1 des Etats membres plus développés et plus
prospères. Les impacts sont plus difficiles à quantifier
pour ces dernières, parce qu’elles sont de plus petite
taille et qu’elles tendent à recevoir d’autres aides impor-
tantes au titre des politiques nationales, régionales et de
redistribution.
En théorie, l’investissement réalisé dans le cadre des
politiques de cohésion de l’Union européenne a deux
grands effets:
– il augmente la demande globale, stimulant ainsi la
production et l’emploi, selon des mécanismes de
type keynésien;
– il améliore l’efficacité du côté de l’offre, en renforçant
les structures de production et la compétitivité.
L’ampleur de ces effets ne peut être évaluée de façon
satisfaisante qu’à l’aide d’un modèle économique. Mais
il faut insister sur le fait qu’il n’y a pas de modèle unique,
accepté par tous, qui soit disponible à cette fin, compte
tenu de la diversité des opinions des experts sur la façon
précise dont les économies fonctionnent. Une contro-
verse majeure porte sur la mesure dans laquelle les
interventions publiques accroissent véritablement l’acti-
vité économique au lieu de déplacer, du moins en partie,
des activités privées. En conséquence, il existe tout un
éventail de modèles entre lesquels il est possible de
choisir, chacun incorporant des mécanismes et des
hypothèses de comportement légèrement différents et
concentré sur des aspects distincts de l’économie.
Les résultats obtenus avec ces modèles diffèrent inévi-
tablement, mais leur utilisation apporte d’importants
éclairages sur les effets de ces politiques. En particulier,
les processus par lesquels les politiques influent sur la
98
production, le revenu réel et l’emploi peuvent être clari-
fiés et certaines estimations quantitatives peuvent être
tirées de leur réaction aux mesures adoptées. Deux
types de modèles différents sont présentés ici.
Le premier est un modèle dit d’entrées-sorties (le
modèle de Beutel), qui cherche à saisir les relations
techniques entre secteurs de production, ainsi que les
processus par lesquels des variations de la demande
influent sur l’offre, et à suivre à la trace les répercussions
de variations touchant un secteur sur d’autres parties de
l’économie. Le deuxième type de modèle examine la
demande et la production de façon moins désagrégée
et se concentre sur les comportements globaux de
consommation et d’investissement et sur la façon dont
ils réagissent et s’ajustent suite à une intervention de
politique économique. Les résultats de deux versions
différentes de ce deuxième type ont été utilisés aux fins
de la présente analyse (modèles «Quest» et «Hermin»).
Les deux catégories de modèles illustrent la façon par
laquelle les politiques structurelles de la Communauté
influent sur la production et l’emploi dans les pays vers
lesquels l’aide a été principalement orientée et donnent
un ordre de grandeur de ces effets.
Selon le modèle entrées-sorties, en l’absence de l’aide
des Fonds structurels, la croissance du PIB dans les
quatre pays de la cohésion aurait été, en moyenne, plus
faible de près de 0,5% par an au cours de la période de
programmation 1989–1993 par rapport à ce qu’elle a été
réellement (1,7% contre une croissance réelle de 2,2%).
L’effet favorable varie selon les pays surtout en raison
de l’ampleur des transferts par rapport au PIB, qui était
plus grande au Portugal, en Grèce et en Irlande qu’en
Espagne. Tandis que la croissance du PIB dans ce
dernier pays n’a, estime-t-on, été amplifiée que de moins
de 0,5% par an, elle a été augmentée au Portugal et en
Grèce de près de 1% par an et d’un petit peu moins en
Irlande. Compte tenu de l’augmentation du volume de
l’aide dans la période actuelle, le surcroît de croissance
du PIB pour 1994–1999 pourrait être un peu supérieur
(un peu plus de 0,5% par an en moyenne).
Une bonne partie de l’importance de l’aide structurelle
pour la croissance provient du fait qu’elle tend à se
concentrer sur l’investissement en capital humain aussi
bien que physique. Entre 1989 et 1993, l’investissement
fixe associé aux dépenses des Fonds structurels et du
Fonds de cohésion dans les quatre pays de la cohésion
s’est monté à plus de 8% de la formation totale de capital
dans ces pays. Si la proportion n’a atteint qu’environ 5%
en Espagne, on estime qu’elle n’a atteint pas moins de
13,5% au Portugal, de 16% en Grèce et de 17,5% en
Irlande. Dans la présente période de programmation,
l’aide moyenne à l’investissement pourrait atteindre 14%
du total pour les quatre pays.
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
L’amplification de la croissance suscitée par l’investis-
sement aidé par la Communauté a aussi contribué à
créer ou maintenir des emplois. Selon les estimations du
modèle, le nombre d’emplois dépendant de l’aide struc-
turelle pendant la période de programmation précé-
dente a représenté en moyenne 2,5% du total des
emplois dans ces quatre pays, soit plus de 600 000 em-
plois. En Espagne, comme on s’y attendrait au vu de
l’ampleur proportionnellement plus faible de l’aide, le
chiffre se situe à un peu moins de 1,5%, tandis qu’au
Portugal, on estime à 4,5% l’augmentation des emplois
et, pour l’Irlande et la Grèce, respectivement à 3,3%
et 3%.
Une croissance plus élevée signifie aussi des importa-
tions plus importantes en provenance des autres pays
de la Communauté et un accroissement des échanges.
Globalement, on estime que plus du quart des sommes
transférées dans les quatre pays par l’intermédiaire de
l’aide structurelle retourne dans les autres Etats mem-
bres concernés sous la forme d’importations et qu’en
1999, ce chiffre pourrait atteindre presque 35%.
Un trait fondamental du modèle macro-économique
Quest est qu’il intègre des hypothèses explicites sur la
façon dont les entreprises et les individus réagissent à
la fois à la politique actuelle et aux anticipations sur la
politique future. Dans le modèle, les effets positifs pro-
venant d’une augmentation des interventions structu-
relles peuvent s’atténuer temporairement à moyen terme
dans la mesure où les investisseurs privés anticipent
des pressions à la hausse sur les taux d’intérêt et de
change réels à la suite de l’augmentation de la de-
mande, réduisant de ce fait leurs propres investisse-
ments. Entre-temps, comme les améliorations
intervenant du côté de l’offre dans l’économie, en raison
des investissements dans les infrastructures, la capaci-
té productive et les qualifications de la main-d’oeuvre,
tendent à attendre plusieurs années avant de se maté-
rialiser, elles ne procurent des gains dans le potentiel de
croissance qu’à long terme.
Les estimations du modèle suggèrent que les effets
favorables sur la production et l’emploi pendant la pré-
cédente période de programmation sont plus faibles
que ceux du modèle précédent en raison des hypo-
thèses retenues. On estime ainsi que l’augmentation de
la croissance du PIB dans les pays de la cohésion a été
plus faible d’un tiers dans chaque cas que ce que
laissait entendre le premier modèle. Cependant, lorsque
les effets à long terme se seront matérialisés, on estime
que le PIB aura une croissance supplémentaire d’un peu
plus de 1% en Espagne et de 2 à 3% dans les trois autres
pays à la fin de la décennie par rapport à la situation qui
aurait prévalu sans aide communautaire. Point plus
important, le taux de croissance que tous les pays
pourront soutenir à long terme sera plus élevé et, par
conséquent, le chômage pourra être plus bas grâce à
l’aide structurelle.
Le modèle Hermin insiste de même sur l’impulsion à long
terme qui est donnée à la croissance par les améliora-
tions qui se produisent du côté de l’offre, surtout du fait
des investissements dans les systèmes d’éducation et
de formation, mais il est plus sensible que Quest aux
effets de demande. Ainsi, à la fin de la décennie, la
contribution conjuguée des effets intervenant du côté de
l’offre et du côté de la demande devrait aboutir à des
niveaux du PIB supérieurs de 9% par rapport à ce qu’ils
auraient été sans aide en Irlande et au Portugal et plus
élevés de près de 4% en Espagne.
Globalement, les estimations produites par les modèles
sont variables mais positives sur le rôle joué par l’aide
structurelle en tant que facteur important appuyant la
convergence des économies des pays de la cohésion
vers les niveaux de production et de revenu réel du reste
de la Communauté. Ce processus de rattrapage,
estime-t-on, devrait se poursuivre à l’avenir. Les résul-
tats illustrent en outre la façon dont les politiques de
cohésion, en augmentant l’investissement et la capacité
économique dans les régions les plus faibles, contri-
buent à accroître le potentiel économique de l’ensemble
de l’Union.
Résultats par Objectif
Les effets globaux présentés dans la section précé-
dente trouvent leur illustration dans toute une série de
projets sur le terrain qui ont changé, parfois radicale-
ment, la vie et les possibilités offertes dans les régions
où ils sont intervenus. Le point peut-être le plus impor-
tant de tous est que les projets eux-mêmes ont généra-
lement été choisis par les citoyens et des organismes
sur le terrain. Cette implication et cette responsabilisa-
tion des citoyens et des organismes locaux sont l’un des
résultats les plus importants des politiques structurelles
de l’Union européenne depuis 1989, comme il sera
montré plus loin.
Il n’est pas possible de décrire en détail tout ce qui a été
réalisé dans chaque région et chaque localité. Les para-
graphes qui suivent cherchent à résumer certains des
effets spécifiques les plus importants dans les régions
bénéficiaires d’une aide, Objectif par Objectif. Ils pui-
sent largement dans les évaluations conduites par la
Commission depuis 1989.
Objectif 1: moderniser l’économie régionale
Au vu du volume des ressources ciblées sur les régions
prioritaires d’Objectif 1 (actuellement environ 70% du
total), celles-ci méritent une attention toute particulière.
99
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
Les stratégies communautaires dans ces régions
avaient plus pour objet de s’attaquer à des problèmes
structurels qu’à redistribuer le revenu, et donc visaient
à accélérer la croissance et à créer des emplois dura-
bles.
Aux fins de l’analyse, on peut identifier trois groupes de
régions: les quatre pays de la cohésion dont il a été
question dans la section précédente, les deux grandes
régions d’Objectif 1 dans d’autres pays (sud de l’Italie,
est de l’Allemagne) et les petites régions d’Objectif 1 au
Royaume-Uni, en France, en Belgique et aux Pays-Bas.
Les pays de la cohésion
Ces quatre pays sont les moins développés de l’Union
et comprennent, surtout en Espagne et en Irlande, des
zones où le niveau du chômage est parmi les plus élevés
de l’Union. L’aide communautaire a contribué à trouver
des solutions stratégiques aux problèmes, en soutenant
des investissements facteurs de croissance et de
compétitivité.
Dans ces pays, les Cadres communautaires d’appui
(CCA) ont surtout opéré dans le contexte de politiques
nationales où les priorités étaient définies en termes de
considérations sectorielles comme en Irlande et au
Portugal, en termes de considérations de planification
régionale et d’aménagement du territoire, comme en
Espagne, ou en termes d’une approche mixte, comme
en Grèce. Ainsi, en Irlande et au Portugal, les CCA
avaient pour ambition de soutenir le système économi-
que alors qu’en Espagne, ils étaient orientés plus large-
ment vers une restructuration spatiale par l’intermédiaire
de grands projets d’infrastructures. En Grèce, la politi-
que suivie a eu tendance à couvrir ces deux objectifs.
L’impact le plus visible des CCA s’observe dans les
infrastructures de base, domaine pour lequel il y a eu
des progrès notables dans la réduction des disparités
par rapport au reste de l’Union.
– Un grand effort a été accompli pendant la période
1989–1993 pour améliorer les installations portuaires
et aéroportuaires afin de réduire les obstacles aux
échanges à l’intérieur du marché unique, bien que
certains projets essentiels, comme l’aéroport de
Spata en Grèce, n’en soient qu’à leurs débuts. En
Espagne, le développement de l’Andalousie et des
Iles Canaries, en particulier, a largement bénéficié
de ce type d’investissements.
– Des efforts substantiels continuent à être réalisés
pour aider le développement de réseaux routiers
stratégiques dans les pays de la cohésion — par
exemple, par l’amélioration des quatre grands corri-
dors clés en Irlande et l’achèvement de l’autoroute
100
Corinthe-Tripoli-Kalamata en Grèce. La longueur de
routes principales qui devraient être construites ou
améliorées au cours des périodes couvertes par les
deux CCA se monte à 900 km en Grèce, 400 km en
Irlande, 1960 km au Portugal et 14 000 km en
Espagne.
– Un indice mesurant la dotation en infrastructures
autoroutières majeures pour les quatre pays est pas-
sé de 43,3% de la moyenne de l’Union européenne
en 1988 à 53,1% en 1991, alors que le taux passait
de 69,6% à 72,8% pour les autres routes. Cela sous-
estime toutefois l’importance stratégique des projets
en cours. En Grèce, 60% des projets majeurs liés aux
réseaux de transport transeuropéens devraient être
achevés en 1999. Au Portugal, les durées de trans-
port pour se rendre d’une région à l’autre ont déjà été
réduites d’environ 30%, tandis qu’en Espagne, un
indice standardisé des victimes d’accidents a dimi-
nué de moitié entre 1988 et 1994. Mais dans certains
cas, la possibilité de tirer le meilleur parti pour le
développement de ces investissements dépendra
également d’une amélioration du réseau de routes
secondaires qui reste souvent médiocre.
– De grands investissements sont en cours pour amé-
liorer la qualité des grands systèmes ferroviaires,
notamment grâce à l’installation de lignes à deux
voies, à l’électrification et à d’autres mesures visant
à accroître les vitesses de circulation. Toutefois, la
priorité donnée également aux investissements fer-
roviaires dans la plupart des Etats membres du nord
signifie qu’aucune amélioration des disparités ne se
manifeste: l’augmentation de lignes à double voie de
4,2% entre 1988 et 1990 dans les quatre pays de la
cohésion doit se comparer à une progression
moyenne de 16% dans les autres pays de l’Union.
De même, une augmentation de 2% des réseaux
électrifiés dans les pays de la cohésion au cours de
la même période doit être comparée à un accroisse-
ment de 4% ailleurs. Néanmoins, les investissements
tendent à accroître l’utilisation du système, inversant
ainsi une tendance au déclin à long terme. Entre
1988 et 1991, le nombre de kilomètres-passagers
sur le réseau ferré des quatre pays de la cohésion
s’est accru de plus de 10%. De plus, à Athènes et à
Dublin, des investissements dans le domaine de
systèmes de transport métropolitain ou de voies
ferrées légères sont actuellement en cours afin de
réduire les problèmes de congestion urbaine.
– Dans toutes les régions, de grands investissements
ont été effectués dans les systèmes de télécommu-
nications, avec l’installation de commutateurs numé-
riques et de fibres optiques. Cela a réduit nettement
les disparités dans les installations offertes. En 1999,
le nombre de lignes pour 100 habitants devrait
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
atteindre 56 en Grèce (contre 33 en 1987), 38 en
Espagne (25), et 47 au Portugal (16). La proportion
de lignes principales connectées aux commutateurs
numériques augmente et, en 1999, le taux de numé-
risation devrait atteindre 80% en Grèce, 100% en
Irlande, 65% en Espagne et 75% au Portugal. Des
réductions substantielles dans les interruptions de
communication, les délais de réparation et les listes
d’attente en sont la conséquence. En Grèce, les
temps d’attente pour de nouvelles connexions sont
passés de 700 jours en 1988 à 330 jours en 1993 et
au Portugal de 330 jours à 120 jours. En 1999, ils
devraient tomber respectivement à 7 et 30 jours
seulement. En 1999, une proportion substantielle de
régions dans ces pays auront des systèmes effi-
caces, même si des améliorations dans l’organisa-
tion devraient sans doute être effectuées afin de
garantir que les avantages apportés par l’investisse-
ment se traduisent en tarifs téléphoniques plus
concurrentiels.
– Des progrès ont été accomplis également dans la
diversification des sources d’énergie, notamment
par la réduction de la dépendance par rapport au
pétrole, mais il reste encore beaucoup à faire dans
ce domaine. Les livraisons effectuées par le biais du
nouveau système de distribution de gaz naturel
devraient commencer en 1997 en Grèce et en 1999,
12% de l’électricité pourraient être produits à l’aide
de cette source. Au Portugal, 600 km de conduites
de gaz auront été posés en 1999 et le gaz entrera
pour 7,5% dans la consommation totale d’énergie.
Des investissements ont aussi été réalisés au profit
d’un certain développement des énergies renouve-
lables et, en Irlande, le CCA actuel pourrait contri-
buer à financer une nouvelle centrale électrique
alimentée par la tourbe. La Grèce, l’Espagne et
l’Irlande ont toutes connu des réductions absolues
et relatives de leur consommation d’énergie par
rapport au PIB au cours des dernières années (les
taux sont passés de 165,4%, 103,8% et 126,9% de
la moyenne de l’Union, respectivement, en 1988 à
158,3%, 87,5% et 120,8% de cette moyenne
en 1991).
– Dans le domaine de l’environnement, un soutien
déterminant a été fourni pour renforcer les infrastruc-
tures d’approvisionnement en eau et pour accroître
la capacité d’installations de traitement des eaux
usées. En Grèce, le nombre de villes couvertes par
un tel système de traitement des eaux fera plus que
doubler entre 1993 et 1999, et à cette date 71% des
besoins de la population seront couverts. En Irlande,
la proportion des eaux résiduelles urbaines traitées,
conformément aux normes de l’Union passera de
20% en 1993 à 80% en 1999. Au Portugal, la propor-
tion de la population connectée à un système d’ad-
duction d’eau potable passera de 61% en 1989 à
95% en 1999 et la population disposant d’un réseau
d’égouts passera de 55% en 1990 à 90% en 1999.
Les contraintes dans le domaine des ressources
humaines représentent un obstacle majeur à la conver-
gence dans les quatre pays de la cohésion. Comme cela
a été indiqué au chapitre 2, la main-d’oeuvre portugaise
se caractérise par exemple par un faible niveau de
productivité et un niveau de formation scolaire peu
élevé. Des problèmes similaires de faiblesse de la pro-
ductivité se retrouvent en Grèce, alors qu’en Irlande et
en Espagne, les marchés du travail se caractérisent par
un chômage important.
Les CCA s’attaquent activement à ces problèmes. Ils
accordent une grande importance à des améliorations
du capital humain et à une meilleure utilisation de la
main-d’oeuvre. Les effets de cette politique conduite
conjointement avec les Etats membres se manifestent
par les traits suivants:
– une augmentation importante du taux de fréquenta-
tion scolaire des jeunes constatée au cours de la
période 1989–1992. En 1999, on estime, qu’à
l’exception du Portugal, le taux de fréquentation
scolaire des jeunes de 15 à 24 ans se rapprochera
de la moyenne communautaire. Des progrès signifi-
catifs ont été obtenus au Portugal, où la fréquentation
scolaire a augmenté de 41% dans l’enseignement
secondaire postérieur à l’enseignement obligatoire
et de 34% dans l’enseignement supérieur entre 1989
et 1993;
– un accent particulier a été mis sur le renforcement
des systèmes d’éducation et de formation, qui a
réduit les disparités quant à leur accès, surtout au
Portugal (où la capacité a augmenté d’environ 20%
et où 40% des écoles ont été modernisées) et en
Grèce (où environ 22 000 nouvelles places ont été
créées pour la formation, dont une large fraction
dans les régions périphériques). Les Fonds structu-
rels ont aussi soutenu le développement de meilleurs
liens entre l’école et le monde du travail. On observe
une amélioration du système de l’apprentissage au
Portugal et en Irlande (le nombre de personnes
bénéficiaires d’une aide de la Communauté s’élevant
respectivement à 12% et 50% de l’effectif total des
étudiants de l’enseignement secondaire postérieur à
l’enseignement obligatoire), une amélioration des
écoles-ateliers en Espagne et l’établissement d’un
réseau d’instituts d’enseignement technique et pro-
fessionnel en Grèce;
– les Fonds structurels ont aussi soutenu la formation
des adultes et d’autres mesures actives sur le
marché du travail pour aider la main-d’oeuvre à
101
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
s’adapter aux qualifications spécifiques requises par
les divers secteurs en voie d’adaptation, les travail-
leurs menacés de chômage étant les principaux
bénéficiaires en Grèce et au Portugal. En outre, ils
ont cherché à améliorer les qualifications et à aider
les chômeurs et les groupes les plus vulnérables sur
le marché du travail à acquérir un emploi surtout en
Irlande et en Espagne où une large fraction des
chômeurs a bénéficié de mesures alternant des
périodes de formation et des périodes d’emploi.
L’augmentation des mesures actives sur le marché
du travail dans les quatre pays de la cohésion per-
mettra à une proportion appréciable de la main-
d’oeuv re de profiter d’une formation et de
subventions (entre 4 et 7% au cours de la période
1989–1999);
– de plus, la politique communautaire a conduit à une
augmentation de la part de la R&D dans le PIB.
Celle-ci est passée, selon les estimations, de 0,7%
en 1989 à 1,2% en Espagne, de 0,4% à 0,7% en
Grèce et de 0,5% à 0,8% au Portugal. Le nombre de
personnes employées dans la recherche et les pro-
fessions spécialisées a augmenté en conséquence.
En ce qui concerne le secteur productif, les interventions
structurelles ont été orientées vers une amélioration de
la situation des firmes existantes et vers un encourage-
ment à la création de nouvelles entreprises, surtout des
PME. Des stratégies pour attirer les investissements
étrangers ont été développées, notamment en Irlande,
en partie comme moyen d’encourager le transfert de
technologie, mais aussi en Espagne et en Grèce, où les
systèmes d’aide existants ont été confortés. Au Portugal,
où l’industrie manufacturière a été dans le passé très
dépendante de l’industrie textile, mais avec une bonne
partie des emplois restant dans l’agriculture, la promo-
tion de la restructuration industrielle a été une priorité
dans le cadre d’un programme coordonné (PEDIP).
Celui-ci a financé plus de 7000 projets industriels, impli-
quant un investissement de 3,8 milliards d’ECU. Les
entreprises aidées par ce programme ont enregistré des
gains de productivité d’environ 5% par an et connu une
croissance annuelle de l’emploi de 2,5%.
Des progrès dans l’élimination des disparités en matière
de niveau de productivité et dans l’adaptation des struc-
tures industrielles dans les pays de la cohésion, vers des
activités à plus forte valeur ajoutée ont été accomplis
dans les pays de la cohésion et on peut s’attendre à de
nouvelles améliorations dans l’avenir. Les variations du
PIB par habitant dans ces pays ont connu cependant
des rythmes différents. Ceux-ci sont particulièrement
élevés en Irlande dans le vaste secteur contrôlé par les
entreprises étrangères, qui engendre plus de la moitié
de la valeur ajoutée de l’industrie. En Espagne, certaines
régions ont enregistré des gains de productivité tandis
102
que dans les régions où l’emploi a augmenté plus rapi-
dement dans le secteur des services, la productivité
moyenne a en réalité décliné. En Grèce, des problèmes
macro-économiques — une inflation élevée et un déficit
important du secteur public — semblent avoir eu des
effets défavorables sur l’investissement.
Dans le domaine du développement rural, agriculture
comprise, l’ensemble de mesures adoptées a été le
même dans les quatre pays, avec pour objectif de
réorienter la production vers des produits en forte de-
mande, d’améliorer la qualité des produits, d’accroître
la productivité agricole, de moderniser les structures
agricoles et d’améliorer les conditions de transformation
et de commercialisation de ces produits. La proportion
de l’emploi travaillant dans l’agriculture dans les zones
rurales des pays de la cohésion reste deux fois plus forte
que la moyenne communautaire (quatre fois plus forte
en Grèce).
En Grèce, le CCA visait à engager plus de jeunes à
entrer dans l’agriculture. En Irlande, le CCA encoura-
geait la diversification vers des cultures et des utilisa-
tions des sols alternatives et vers la sylviculture. Des
programmes de développement rural complétaient les
mesures spécifiquement agricoles. Le CCA irlandais a
permis le développement de la production de tourbe,
afin d’améliorer la balance énergétique nationale et
d’accroître la création d’emplois. Au Portugal, le CCA a
soutenu la création de centres de développement dans
les zones rurales, tandis qu’en Espagne, des mesures
ont visé à réduire l’exode rural vers les villes grâce au
développement d’activités économiques viables dans
les zones rurales.
Au cours de la période 1989–1993, des progrès
substantiels ont aussi été réalisés dans ces quatre pays
pour moderniser les infrastructures de base dans les
zones rurales, notamment les systèmes d’égouts et
l’approvisionnement en eau.
Dans le secteur de la pêche, d’importantes réductions
de la capacité de la flotte dans les pays de la cohésion,
en particulier en Espagne, ont été accompagnées par
des mesures ciblées sur l’amélioration de la transforma-
tion du poisson et sur les activités de commercialisation
(notamment en Espagne, au Portugal et en Irlande), sur
les installations des ports de pêche (surtout au Portugal)
et sur les investissements dans l’aquaculture (notam-
ment en Grèce et en Irlande).
Les régions d’Objectif 1
en Italie et en Allemagne
L’Italie et l’Allemagne ont traditionnellement eu une
politique régionale active, qui a toujours été orientée
vers le sud — le Mezzogiorno — pour le premier pays,
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
alors que dans le second, depuis 1990, l’accent a été
principalement mis sur les nouveaux Länder.
La situation économique dans le Mezzogiorno ressem-
ble plus à celle qui prévaut dans les quatre pays de la
cohésion qu’à celle du reste de l’Italie. La région est
confrontée à de sérieux obstacles au développement
des entreprises tenant à des facteurs socio-culturels,
elle possède un secteur industriel particulièrement fai-
ble qui a été toujours dépendant de transferts directs du
nord du pays.
Dans ces régions, les politiques communautaires ont
insisté sur les investissements en infrastructures, en
particulier sur le développement d’un réseau de distri-
bution de gaz naturel et sur la modernisation des télé-
communications qui ont directement amélioré la qualité
de vie de la population et l’environnement des entre-
prises. L’aide à l’industrie dans les CCA a représenté
plus de 20% des dépenses totales et a fourni une
assistance financière à environ 2200 petites et
moyennes entreprises, engendrant environ 10 000 nou-
veaux emplois. Un exemple notable est le système
d’aide spéciale destiné aux jeunes entrepreneurs
(connu sous le nom de Legge 44/86), qui a permis la
création de plus de 400 PME et qui vise à créer un plus
grand esprit d’entreprise dans le Mezzogiorno.
L’aide de la Communauté a aussi été utilisée pour aider
les jeunes et les chômeurs de longue durée à obtenir
des qualifications dans l’agriculture, l’artisanat, le tou-
risme et les services, pour lancer des initiatives en
matière de formation et pour promouvoir le développe-
ment de communautés rurales dans les régions les plus
durement touchées, telles que Calabria et Basilicata.
Cependant, les programmes ont souffert de retards
considérables dans leur mise en oeuvre, en partie à
cause de l’inefficacité de l’administration et de
contraintes institutionnelles.
Dans les nouveaux Länder, le principal objectif de l’aide
des CCA a été d’améliorer les conditions de base
nécessaires à une croissance auto-entretenue et de
contribuer à reconstruire l’économie tout en tenant
compte de la nécessité d’améliorer l’environnement.
Les mesures communautaires ont mis l’accent sur la
création d’emplois, en partie pour compenser les consé-
quences négatives du processus de restructuration (qui
a entraîné la perte de quelque 3,5 millions d’emplois
entre 1990 et 1995). Entre 1991 et 1993, 224 000 emplois
ont été, d’après les estimations, créés ou maintenus.
Au sein du programme destiné aux ressources
humaines, les mesures ont surtout été orientées vers le
problème du chômage des femmes qui représentait
86% du chômage total à la fin de 1995. Les femmes
représentaient 77% des bénéficiaires de l’Objectif 1, les
jeunes femmes étant particulièrement visées ainsi que
les hommes relativement âgés. Bien que cette structure
par âge eût dû faciliter l’intégration des femmes, les
mesures ont été relativement plus efficaces dans l’amé-
lioration de la situation des hommes sur le marché du
travail. En réalité, pour les bénéficiaires de sexe
masculin, leur participation leur a offert un meilleur
accès non seulement aux emplois en général, mais
aussi à des emplois durables demandant des qualifica-
tions plus élevées.
En Italie comme en Allemagne, un énorme effort d’ajus-
tement a été nécessaire dans ces régions les moins
développées. Pour l’Italie, en particulier, cela nécessite
pour l’avenir une gestion plus efficace des financements
reçus des Fonds structurels, un rythme d’absorption
plus rapide et une plus grande transparence afin de
démontrer que le principe d’additionnalité est respecté
dans la pratique.
Les plus petites régions d’Objectif 1
Dans le reste de l’Union, les régions d’Objectif 1 diffèrent
fortement en termes de structure économique et par la
nature des problèmes qu’elles rencontrent: une extrême
périphéricité dans les cas des DOM français (ainsi que
le sous-développement), la périphéricité et, parfois, des
difficultés d’accessibilité dans le cas de la Corse
(France), du Burgenland (Autriche) et des Highlands et
Islands et de l’Irlande du Nord (Royaume-Uni), un déclin
industriel avancé dans le Hainaut (Belgique), le Nord
(France) et le Merseyside (Royaume-Uni), l’absence de
possibilités économiques locales dans le Flevoland
(Pays-Bas).
Il convient d’insister sur la diversité de ces régions.
Certaines ne sont manifestement pas des régions sous-
développées au sens classique du terme, ou ne ressem-
blent pas à cet égard aux autres régions d’Objectif 1. Le
Hainaut (Belgique), le Nord-Pas de Calais (France),
l’Irlande du Nord et le Merseyside (Royaume-Uni), par
exemple, sont des régions parvenues à maturité
économique mais qui connaissent un déclin prononcé
au sein d’une base industrielle généralement édifiée au
siècle dernier. Dans tous ces cas, cependant, les taux
de chômage sont bien supérieurs à la moyenne de
l’Union; par contre, leurs dotations en infrastructures ne
constituent pas une contrainte limitant le développe-
ment économique.
La Corse (France), le Burgenland (Autriche) et les
Highlands et Islands (Royaume-Uni) sont par contre des
régions plus petites, moins densément peuplées, forte-
ment dépendantes de l’agriculture et d’un petit secteur
manufacturier qui manque de dynamisme.
103
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
C’est seulement dans les DOM que la configuration de
l’activité économique est plus représentative de régions
moins développées. Ces régions souffrent de multiples
handicaps: dépendance par rapport à l’agriculture
traditionnelle, base manufacturière limitée, chômage
élevé et, peut-être surtout, éloignement extrême par
rapport aux marchés du reste de l’Union européenne.
Les programmes communautaires se sont adaptés
en fonction des situations, mais ils se concentrent
surtout sur la création de nouvelles opportunités au
sein de l’économie locale (le tourisme rural, par
exemple, a été un grand domaine de diversification
économique et de création d’emplois en Corse). Du
fait du chômage élevé dans bon nombre de ces
régions, ou de l’absence de main-d’oeuvre qualifiée,
un effort important a été consenti pour combattre
l’exclusion sociale et la marginalisation des jeunes
et des chômeurs de longue durée.
Compte tenu du niveau généralement satisfaisant des
dotations en infrastructures, il y a moins de projets
d’infrastructures stratégiques, les DOM étant une
exception à cet égard, compte tenu de leurs particula-
rités. La construction de ports et d’aéroports dans ces
territoires a été nécessaire pour améliorer leur accessi-
bilité. Cela contribue à atténuer certains coûts liés à la
distance qui pèsent sur les entreprises manufacturières
locales et les producteurs de produits primaires.
Objectif 2: encourager l’esprit d’entreprise
Compte tenu de leur dépendance par rapport à des
activités traditionnelles et en déclin, comme les textiles
et l’habillement, ou l’extraction de charbon et la produc-
tion d’acier, les régions d’Objectif 2 sont confrontées à
des difficultés particulières pour relever les défis de la
concurrence internationale et partager la prospérité
générale de l’Union, y compris les possibilités ouvertes
par le marché unique. Tandis que le chômage et la
disponibilité de la main-d’oeuvre sont généralement
supérieurs à la moyenne de l’Union, les qualifications ne
correspondent pas, dans bien des cas, aux exigences
de l’économie moderne. Dans le même temps, la dépen-
dance passée par rapport à un petit nombre de grands
employeurs a limité le développement d’un esprit
d’entreprise actif, s’appuyant sur un réseau de petites
entreprises.
La tâche première de l’aide communautaire a été de
contribuer à inscrire fermement la politique de dévelop-
pement économique dans les priorités politiques de ces
régions. Afin de réduire la dépendance par rapport à
des activités dépassées, l’accent a été mis sur la
restructuration et la diversification. Les actions adoptées
ont visé à créer les conditions d’un développement
autonome en cherchant à susciter par diverses mesures
104
l’émergence d’un esprit local d’entreprise autour de
petites firmes.
En premier lieu, les systèmes d’aide aux entreprises
financés par la Communauté ont permis d’augmenter de
façon importante le nombre de firmes bénéficiaires et de
maximiser les taux d’aide. Au Royaume-Uni, plus ou
moins 300 000 petites et moyennes entreprises auront
reçu une aide à la fin de 1996, dont plus de la moitié au
cours de la période 1989–1993. Cela a eu des effets
considérables sur l’emploi et on estime que 240 000 em-
plois, en termes nets, ont été créés ou préservés entre
1989 et 1993, grâce à l’ensemble des interventions dans
les zones de l’Objectif 2.
En deuxième lieu, les entreprises ont reçu une aide pour
accroître l’efficience de la production et ont été encou-
ragées à chercher de nouveaux marchés, facteurs
essentiels pour leur survie à long terme. Par exemple,
une évaluation des systèmes d’aide en Haute-
Normandie (France) réalisée en 1993 a montré que
l’aide communautaire avait fortement accru les finance-
ments disponibles pour le développement de la
recherche et de technologies avancées et avait contri-
bué à orienter une diversification vers des produits haut
de gamme moins sujets aux aléas de la concurrence par
les prix. Plus généralement, les programmes d’aide ont
mis l’accent sur le transfert de technologie et l’innova-
tion, surtout dans les secteurs traditionnels, ce qui était
rarement le cas auparavant.
En troisième lieu, l’aide aux entreprises s’est accompa-
gnée de systèmes de formation pour remédier à la
pénurie et à l’obsolescence rapide des qualifications
disponibles. L’amélioration des qualifications des per-
sonnes employées et des chômeurs a été une priorité
dans le cadre du processus d’adaptation aux change-
ments structurels, complétée par l’acquisition de nou-
velles compétences de gestion pour passer d’un
système économique dominé par de grandes firmes à
celui dans lequel les PME jouent un rôle stratégique.
Au-delà de la restructuration industrielle, l’environne-
ment économique et urbain enregistre des signes visi-
bles d’amélioration. Dans de nombreuses zones, les
friches industrielles ont été transformées avec le
concours de programmes communautaires en sites plus
accueillants pour de nouvelles entreprises, ou plus gé-
néralement deviennent disponibles pour des usages
récréatifs. La dégradation des sites due au déclin indus-
triel se poursuit cependant, et il reste de grands sites
abandonnés, particulièrement dans les régions sidérur-
giques, et d’importantes reconversions seront encore
réalisées dans la période actuelle de programmation.
La régénération physique de sites industriels est aussi
liée à des mesures concernant la rénovation urbaine.
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
Plusieurs programmes se sont également concentrés
sur le problème de l’eau pour les communes des régions
minières et ont contribué à mettre en place des sys-
tèmes d’approvisionnement plus efficaces. Ces me-
sures améliorent les conditions de vie de la population.
Elles aident aussi à accroître la prise de conscience
générale des problèmes en impliquant la population
locale dans des partenariats, conduisant à une dé-
marche de développement intégré et au rétablisse-
ment d’une meilleure confiance en soi (voir section
5.4 ci-dessous).
La quantification des effets décrits ci-dessus en est
à ses premiers stades. Des données statistiques
systématiques sont en train d’être calculées pour
l’évaluation des programmes passés (1989–1993) et
seront publiées. Les premiers résultats suggèrent
que les mesures prises ont eu des effets très favora-
bles pour les régions concernées, bien que la dispo-
nibilité et la qualité des données soient très
variables. Dans certaines régions d’Objectif 2, où
des systèmes relativement sophistiqués de gestion
ont été développés, il sera possible d’obtenir des
informations très détaillées sur les résultats concer-
nant un vaste éventail de priorités des CCA.
Selon les premières évaluations, quelque 900 000 per-
sonnes ont bénéficié des actions financées par le FSE
et l’on estime que le FEDER et le FSE ont contribué à
créer ou à préserver environ 850 000 emplois au cours
de la période 1989–1993. En tenant compte des effets
de perte sèche et de déplacement, on estime qu’on peut
imputer aux programmes de l’Objectif 2 une création
nette totale de 530 000 emplois.
En outre, ces programmes ont ralenti le rythme du déclin
dans les régions aidées en contribuant à maintenir les
emplois à un niveau supérieur de 1,5% à 2,5% à celui
qui aurait prévalu en l’absence d’interventions. Dans le
même temps, les Fonds structurels ont aussi contribué
à la diversification dans les régions d’Objectif 2, puisque
les nouveaux emplois créés jusqu’en 1993 représentent
environ 1% des emplois des secteurs autres qu’indus-
triels.
Objectif 3: améliorer l’accès
au marché du travail
L’Objectif 3 a la tâche importante de compléter et de
renforcer les dépenses nationales consacrées au déve-
loppement des ressources humaines à une époque de
montée du chômage et d’aggravation de l’insécurité de
l’emploi. Les montants en jeu sont substantiels: ils finan-
cent dans les autres pays que ceux de l’Objectif 1 entre
3% et 15% des programmes du marché du travail des
Etats membres, alors que les chiffres passent à 50% ou
60% dans les pays d’Objectif 1.
Les réalisations effectuées dans le cadre de l’Objec-
tif 3 peuvent le mieux être mesurées par des «taux
de couverture» (le nombre de bénéficiaires en pro-
portion du groupe cible potentiel total). Pour la
période précédente de programmation, les taux de
couverture ont varié de 21% en Espagne à 60% en
Belgique pour les jeunes et de 9% au Danemark à
32% au Portugal pour les chômeurs de longue du-
rée. Ces taux confirment que les principaux groupes
cibles de l’Objectif 3 ont été atteints et que les jeunes
ont été plus largement couverts par les interventions
de l’Objectif 3 que les chômeurs de longue durée.
Bien que l’emploi ne soit pas un but explicite de
l’Objectif 3, un indicateur d’efficacité fréquemment
utilisé est le taux de placement. Au niveau commu-
nautaire, 50% des principaux groupes cibles ont été
placées en moyenne, bien que les effets nets
(compte tenu du fait que des individus auraient de
toute façon trouvé un emploi autrement) se limitent
à 10%. Ces résultats sont conformes à ceux des
autres politiques actives sur le marché du travail. De
plus, les données disponibles en termes d’impact
net montrent que les effets de déplacement et de
perte sèche sont plus faibles pour les groupes les
plus exclus (jeunes sans qualifications, chômeurs
de très longue durée, travailleurs migrants, etc.). Le
fait que les estimations des taux nets de placement
dus à l’Objectif 3 ne soient pas très supérieurs aux
moyennes nationales semble suggérer que la politi-
que suivie n’a pas réellement réussi à atteindre les
groupes les plus vulnérables au cours de la période
de programmation précédente.
Cet aspect a été pris en compte dans le cadre de la
réforme des Fonds structurels en 1993. Les orienta-
tions de l’Objectif 3 ont été ajustées de façon à
comprendre la diversification des types d’activité à
cofinancer (un accent plus grand a été mis sur les
mesures de médiation et de conseil en matière
d’emploi ainsi que sur divers types d’aide à l’em-
ploi), un élargissement des groupes cibles avec le
but d’atteindre les personnes les plus menacées
d’exclusion, et le développement d’une démarche
de type «voie de passage vers l’intégration» combi-
nant différents types d’actions adaptées au cas de
chaque individu.
Ces changements ont eu un effet sur les politiques
nationales, en renouvelant l’attention accordée aux per-
sonnes les plus frappées d’exclusion dans les pays où
elles n’étaient pas traditionnellement une priorité, tels
que les Etats membres du sud. L’intervention de la
Communauté a été décisive pour influencer les choix de
politique et a été une source d’innovation et d’expéri-
mentation pour les politiques du marché du travail et
d’insertion sociale.
105
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
Le cadre institutionnel des interventions communau-
taires a eu aussi des effets sur l’organisation et les
pratiques administratives dans les Etats membres.
Par exemple, la mise en oeuvre du principe de par-
tenariat n’a pas seulement accru la coordination
entre les politiques de niveau national et communau-
taire, mais aussi à l’intérieur des Etats membres, à
la fois horizontalement (avec les partenaires sociaux
par exemple) et verticalement (entre les différents
niveaux d’administration). L’Espagne offre un bon
exemple où l’organisation territoriale a donné nais-
sance à la création de mécanismes de coordination
pour dialoguer avec la Communauté. Même dans les
pays où de tels mécanismes de coordination exis-
taient déjà (comme le Danemark), un renforcement
et une extension du partenariat ont été manifestes
pendant la dernière période de programmation.
Les Fonds structurels ont aussi conduit à l’améliora-
tion des services de la formation et de l’emploi en
termes d’organisation générale, à la formation de
formateurs et d’autres catégories de personnels, et
au développement de mécanismes de certification
au niveau national et communautaire. D’autres chan-
gements concernent des améliorations dans les
structures administratives chargées de concevoir,
suivre et évaluer des mesures visant à renforcer les
qualifications de la main-d’oeuvre, surtout dans les
pays où de telles entités n’existaient pas aupara-
vant.
Objectif 4: préparer aux mutations économiques
L’Objectif 4 est relativement nouveau. Il a été intro-
duit après l’examen rétrospectif de la politique en
1993, et n’a été mis en oeuvre dans la plupart des
pays qu’à la fin de 1995. Son impact devrait essen-
tiellement être évalué d’après sa nature innovante. Il
vise surtout à améliorer la gestion des ressources
humaines face aux mutations industrielles, notam-
ment par une concentration sur les travailleurs
menacés de chômage dans les PME.
Compte tenu du caractère novateur des mesures
adoptées dans le cadre de cet objectif, la mise en
oeuvre n’a pas toujours été simple et a été très
variable d’un Etat membre à l’autre. Dans certains,
il a été parfois difficile de fixer les besoins et de
calibrer l’aide de l’Objectif 4 en fonction de la politi-
q ue et d e l a si tua ti on du marché du travai l
existantes. Il s’est aussi révélé difficile de concentrer
l’aide sur les petites et moyennes entreprises plutôt
que sur les grandes et de la cibler sur ceux qui
risquaient le plus d’entrer en chômage au sein de
celles-ci. En outre, les exigences de cofinancement
ont parfois été une limite importante à la participa-
tion simultanée des secteurs public et privé.
106
Malgré ces obstacles, des conséquences positives
peuvent déjà être détectées dans trois domaines:
– une réorientation de la politique au profit d’une
démarche plus préventive face au chômage. Dans
de nombreux Etats membres, des modèles de pré-
vision sont en cours d’établissement, des observa-
toires de l’emploi par secteur industriel ont été créés
ou élargis (par exemple en Grèce, en Belgique, aux
Pays-Bas et en Autriche, où cela est effectué à un
niveau régional, avec des discussions tripartites des
questions économiques et des questions concer-
nant le marché du travail). De nouvelles initiatives
sont aussi lancées au niveau des entreprises. Au
Danemark, par exemple, le suivi du marché du travail
a été développé en liaison avec des efforts visant à
promouvoir l’utilisation des données par les entre-
prises et avec une aide aux firmes pour qu’elles
appliquent les résultats des prévisions à leur politi-
que de ressources humaines. En Irlande, les entre-
prises qui obtiennent une aide au titre de l’Objectif 4
sont tenues d’élaborer un plan de développement de
l’entreprise et de formation;
– l’acceptation par les travailleurs de la nécessité de
s’adapter aux mutations industrielles. L’expérience
de certains Etats membres (Danemark et Autriche)
montre que des besoins plus importants que prévu
sont apparus pour des qualifications générales ou
génériques et moins pour une formation profession-
nelle et technique. Il semble par ailleurs également
important que la formation débouche sur des quali-
fications officiellement reconnues (c’est ce que
recommande, par exemple, une étude d’évaluation
en Irlande);
– l’amélioration des systèmes de formation. Les me-
sures vont de l’élaboration de cours et méthodes de
formation concrètes jusqu’à la création de structures
de formation au niveau de l’entreprise. Une attention
particulière a souvent été accordée dans ce
domaine aux problèmes de formation rencontrés
dans les PME. Par exemple, des mesures sont pré-
vues en Allemagne pour établir des structures de
coopération entre PME en matière de formation.
Objectif 5a: améliorer les structures
dans les secteurs traditionnels
L’agriculture
Le secteur agricole a été sujet à des transformations
substantielles ces dernières années, y compris le déve-
loppement de techniques de production, l’augmentation
de la productivité et de la concurrence et des modifica-
tions dans la structure de la demande. Ces transforma-
tions ont entraîné une diminution importante du nombre
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
des exploitations agricoles, passé de 8,6 millions
en 1989 à 7,8 millions en 1993. La réduction a été
particulièrement forte au Portugal (18%) ainsi qu’au
Luxembourg, en France, en Espagne et en Belgique
(plus de 10%). Dans le même temps, la taille moyenne
des exploitations a augmenté, bien que, dans l’ensem-
ble de l’Union, les petites exploitations comprises entre
1 et 5 hectares représentent encore 60% du total. La
rationalisation requise dans l’avenir doit s’accompagner
d’une réduction de l’âge moyen des personnes
employées dans ce secteur, car en 1993 plus de la
moitié des agriculteurs avaient plus de 55 ans.
L’Objectif 5a vise à restructurer l’agriculture dans
l’Union, en poursuivant les mesures cofinancées par le
budget de la Communauté pendant un certain nombre
d’années et en jouant un rôle majeur dans le maintien
d’activités agricoles dans les zones rurales. Il cherche
spécifiquement à préserver des revenus agricoles via-
bles en créant de nouvelles possibilités sur l’exploitation
agricole ou près de celle-ci. Les mesures comprennent
à la fois des transferts directs aux agriculteurs dans les
zones les plus défavorisées et des transferts visant à
restructurer et développer le secteur.
L’indemnité directe versée aux agriculteurs est concen-
trée sur ceux qui opèrent dans des zones de montagne
ou d’autres zones naturellement défavorisées, où le
déclin de l’agriculture menace d’entraîner un grave dé-
peuplement et une «désertification» et où le revenu
agricole se monte à moins de la moitié de ce qu’il est
ailleurs. Le système d’aide permet aux agriculteurs de
ces régions de conserver un niveau raisonnable de
revenu. Les zones concernées couvrent 56% de la
superficie agricole utile dans l’Union. Dans les quinze
pays de l’Union, environ 1,5 millions d’agriculteurs re-
çoivent cette indemnité, ce qui correspond au quart des
exploitations situées dans ces régions.
De nombreuses mesures de restructuration et de
développement du secteur ont été financées par la
Communauté. Elles sont concentrées avant tout sur
l’amélioration prévue pour les exploitations agricoles
elles-mêmes. Des subventions sont accordées pour
accroître leur compétitivité grâce à l’adaptation des
structures de production aux besoins du marché et pour
promouvoir la qualité des produits. Elles encouragent
aussi la diversification vers des activités qui pourraient
engendrer des revenus additionnels (telles que le tou-
risme rural, la vente de produits agricoles et l’utilisation
de surfaces boisées), une amélioration des conditions
de travail, de l’hygiène et du bien-être des animaux, et
de l’environnement naturel. Au cours des toutes der-
nières années, une moyenne de 40 000 plans d’amélio-
ration ont été approuvés chaque année, dont la moitié
dans les régions d’Objectif 1. En 1993, 60% d’entre eux
étaient orientés vers le soutien des investissements
dans des exploitations agricoles situées à l’intérieur de
zones défavorisées.
La Communauté offre également une aide aux jeunes
agriculteurs qui s’installent, non seulement pour leur
procurer un emploi mais aussi pour réduire l’âge moyen
de la main-d’oeuvre agricole, les jeunes se montrant
plus réceptifs aux techniques modernes d’exploitation
et plus aptes à s’adapter aux changements dans la
production et à la nécessité de diversifier les activités.
Au cours des quelques dernières années, une aide a été
accordée à 23 000 jeunes agriculteurs par an, soit 1,8%
du total de l’Union. Dans le même temps, le départ en
retraite anticipée des agriculteurs âgés de 55 ans ou
plus a été encouragé. Pour la période 1993–1997, plus
de 210 000 agriculteurs et ouvriers agricoles auront été
aidés de cette façon.
Enfin, la Communauté finance des investissements en
aval, dans la transformation et la commercialisation des
produits agricoles avec pour objectif d’améliorer la qua-
lité des produits et de permettre aux producteurs de
produits primaires de profiter davantage de la valeur
ajoutée associée à la transformation. Dans ce secteur,
la rationalisation et la modernisation sont essentielles.
En 1990, plus de 90% des 253 000 entreprises du
secteur agro-alimentaire comptaient moins de 20 em-
ployés et 6% entre 20 et 39 employés. La décision sur
l’aide à attribuer tient compte des évolutions du marché
et les proj ets retenus sont sélectionnés en
conséquence. En règle générale, une priorité a été
donnée aux investissements impliquant une innovation
technologique, qui permette de réduire les coûts, de
produire des labels d’origine et d’encourager le déve-
loppement de produits biologiques.
Ces mesures représentent le plus gros du total des
actions menées au titre de l’Objectif 5a en termes de
ressources déployées. Le reste du budget comprend
des mesures comme le soutien aux coopératives de
production, aux centres de services procurant une aide
mutuelle ainsi que des conseils de gestion et de
comptabilité, et à la formation professionnelle.
La pêche
Les interventions structurelles dans le secteur de la
pêche visent à faciliter l’ajustement. Les mesures
comprennent des paiements en cas de réduction per-
manente de la flotte de pêche, une aide à sa moderni-
sation, une aide à l’investissement dans l’aquaculture et
une aide aux activités situées en aval, telles que la
transformation.
Les mesures structurelles de la Communauté en faveur
de la pêche existent depuis 1970, mais elles n’ont été
rassemblées sous la forme de l’Instrument financier pour
107
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
l’orientation de la pêche (IFOP) que depuis 1994. Les
plus grands bénéficiaires ont été les communautés de
pêcheurs d’Espagne et, dans une moindre mesure, de
l’Italie, du Portugal et de la Grèce.
L’intégration de la pêche dans les Fonds structurels en
1994 avait pour but de renforcer les efforts visant à
améliorer la situation d’une industrie confrontée à une
restructuration de grande ampleur. Avant l’instauration
de l’IFOP, les mesures souffraient de l’absence de
concentration et de planification stratégiques, l’aide
étant par ailleurs trop dispersée. Néanmoins, plusieurs
résultats sont manifestes:
– des réductions importantes de la capacité excessive
de la flotte de pêche ont été obtenues. Pendant la
période 1991–1994, le tonnage et la capacité de la
flotte de la Communauté ont été réduits d’environ
10,5% et 7,4%, respectivement, principalement
en Espagne, au Portugal, au Danemark et en
Allemagne. Même si ces réductions étaient
conformes aux objectifs intermédiaires fixés dans les
Programmes pluriannuels d’orientation, la situation
d’ensemble masque cependant d’amples diffé-
rences entre Etats membres;
– l’hygiène et la sécurité à bord des bateaux et dans
les usines de transformation ont été améliorées;
– le développement de la pisciculture a été encoura-
gé, avec des succès notables en Grèce, en Italie, en
Irlande et au Royaume-Uni (Ecosse), contribuant au
développement économique local.
Dans la période actuelle de programmation, l’accent
continue à être mis sur la réduction de la capacité de la
flotte conformément aux objectifs fixés dans les
Programmes pluriannuels d’orientation et sur la coordi-
nation des mesures ciblées sur les besoins des commu-
nautés de pêcheurs les plus touchées par les
réductions.
Objectif 5b: restaurer l’économie rurale
Le déclin continu de l’emploi dans l’agriculture et de la
part de la production agricole dans le PIB crée de réels
problèmes pour le maintien d’emplois et de population
dans un grand nombre de zones rurales de l’Union, où
le niveau de vie et l’environnement sont menacés. La
sauvegarde des zones rurales est essentielle pour le
développement équilibré de l’ensemble de l’Union et
appelle la création de nouvelles activités économiques
parallèlement à l’expansion des activités existantes.
L’Objectif 5b vise à promouvoir le développement rural
en aidant l’ajustement structurel dans des zones parti-
culièrement vulnérables. Il concerne des régions autres
108
que celles qui sont couvertes par les Objectifs 1 et 6, où
les revenus sont bas et qui souffrent d’autres handicaps,
tels qu’une localisation à la périphérie de l’Union, dans
des îles éloignées ou des zones montagneuses, une
structure non concurrentielle des exploitations agri-
coles, un vieillissement de la main-d’oeuvre ou des
pressions sur l’environnement rural.
Les zones aidées sont à faible densité de population et
les défis posés par le fait de leur offrir un accès à des
services sont de ce fait particulièrement ardus à relever.
Par l’intermédiaire de programmes intégrés, la
Communauté a contribué à restaurer le potentiel écono-
mique des régions rurales et leur capacité à fournir des
emplois viables. Environ 70% des financements de
l’Union européenne au titre de l’Objectif 5b sont orientés
actuellement vers le développement de la base écono-
mique des régions rurales. Il y a trois grandes priorités:
en premier lieu, l’aide au développement et à la diversi-
fication de l’agriculture et de la sylviculture, y compris la
promotion de produits de qualité et la restructuration de
la production de façon à éviter l’utilisation de ressources
épuisables; en deuxième lieu, le développement de
nouvelles PME, pour lequel l’Union a soutenu l’établis-
sement d’entreprises industrielles et la création de ser-
vices pour les aider; en troisième lieu, le développement
du tourisme rural qui peut être une source de revenu
supplémentaire pour les agriculteurs et leurs familles.
Ces mesures sont complétées par d’autres qui ont pour
but d’améliorer les qualifications de la main-d’oeuvre ou
de protéger l’environnement naturel. Des mesures
contribuent aussi à améliorer l’environnement bâti grâce
à la régénération des villages. Cela représente une
possibilité de création d’emplois tout en protégeant le
patrimoine local et en améliorant la qualité de vie.
Des estimations globales suggèrent qu’au cours de
l’ensemble de la période 1989–1999, plus de
500.000 emplois auront été créés ou préservés dans les
régions d’Objectif 5b du fait des programmes commu-
nautaires. Pour vingt régions d’Objectif 5b qui ont fait
l’objet d’un examen plus détaillé, les données suggèrent
que la population s’est stabilisée dans environ la moitié
des cas, et a augmenté dans six. Le PIB a diminué dans
deux des régions et s’est accru ou maintenu dans les
autres.
Objectif 6: innovation et accessibilité
Le nouvel Objectif 6 créé lors de l’entrée de la Finlande
et de la Suède dans l’Union en 1995 s’attaque à des
problèmes de climat, d’extrême périphéricité et de faible
densité de population. Ces régions bénéficient généra-
lement d’infrastructures nationales bien développées,
notamment en ce qui concerne les transports, l’énergie
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
et les télécommunications modernes. Cependant, le
chômage est élevé et ces régions dépendent beaucoup
des emplois du secteur public.
Les programmes d’Objectif 6 ont été utilisés comme
une occasion de s’attaquer à ces carences. L’inno-
vation a été au coeur des stratégies adoptées pour
la période 1994–1999, et les dépenses liées à la
recherche et au développement technologique,
ainsi qu’aux nouvelles technologies de l’information
et de la communication, ont reçu une priorité très
élevée. En Finlande, elles représentent plus du tiers
de l’aide communautaire.
Evidemment, il est trop tôt pour évaluer les résultats de
ces programmes. Les indications disponibles jusqu’ici
mettent en relief les effets bénéfiques des mesures
elles-mêmes et du processus de programmation, qui a
favorisé la créativité grâce à la décentralisation de la
gestion au profit des régions.
Les Initiatives communautaires
Par l’intermédiaire des Initiatives communautaires,
l’Union a été en mesure d’attirer l’attention sur des
problèmes européens particuliers dans le domaine
du développement régional et social et auxquels il
est possible de s’attaquer par le développement de
réseaux et d’une coopération régionale dépassant
les frontières nationales. Elles ont souvent été parmi
les actions les plus intéressantes et les plus inno-
vantes entreprises dans le cadre des Fonds structu-
rels, et ont contribué à établir des nouvelles priorités
politiques pour des actions à inscrire dans les prin-
cipaux programmes et permis une sensibilisation
particulière des citoyens et des acteurs locaux. Elles
ont aussi soulevé beaucoup d’intérêt et cela a entraî-
né des problèmes particuliers tenant à la masse des
thèmes qu’il était possible d’aborder dans les nou-
velles Initiatives.
Compte tenu des ressources limitées qui étaient dispo-
nibles en face du grand nombre de questions aux-
quelles on s’attaquait, l’effet de levier a été le principe
directeur dans l’utilisation des financements commu-
nautaires. En conséquence, les Initiatives communau-
taires se concentrent beaucoup moins sur les grands
investissements «matériels» eux-mêmes et ont plutôt
cherché à créer des conditions favorables à un investis-
sement national privé et public dans les domaines de
dépense prioritaires. Des évaluations détaillées de la
plupart des Initiatives communautaires sont en cours
pour la première période de programmation, et de nou-
velles Initiatives ont été introduites très récemment.
Les Initiatives communautaires ont joué un rôle
particulier en prenant en compte la dimension transfron-
talière, transnationale et interrégionale. Il n’y a guère de
priorité plus importante dans le processus d’intégration
européenne que l’élimination des barrières tradition-
nelles entre Etats membres qui introduisent des distor-
sions dans les structures économiques et réduisent les
possibilités ouvertes, notamment pour les communau-
tés frontalières.
En ce qui concerne la coopération transfrontalière,
INTERREG I (1989–1993) a obtenu un succès consi-
dérable à en juger par l’intérêt soulevé par les 31 pro-
grammes qu’il a financés. Leur contribution propre a
été d’encourager le développement de stratégies
régionales cohérentes de part et d’autre des fron-
tières nationales. De cette façon, ils ont cherché à
surmonter les obstacles nationaux à un développe-
ment économique et spatial qui ont traditionnelle-
ment réduit les possibi lités offertes aux
communautés frontalières ou conduit à une duplica-
tion des efforts représentant un gaspillage. Plus de
la moitié, soit 56%, des ressources ont financé des
projets orientés vers la diffusion des informations
relatives aux possibilités transfrontalières, en souli-
gnant les avantages considérables d’une Europe
sans frontières. Les initiatives encourageant la mobi-
lité transfrontalière ont été moins visibles, mais 11%
des projets visaient le développement de nouvelles
pratiques de coopération économique fondées sur
un transfert d’information et de savoir faire. Par
ailleurs, 8% des projets portaient sur l’amélioration
de la gestion des ressources naturelles et, de ce fait,
sur l’attractivité et la qualité de vie offertes par les
régions frontalières, et 6% des projets entendaient
développer des réseaux entre universités et centres
de recherche ou promouvoir le tourisme transfronta-
lier. La plupart de ces projets ont directement contri-
bué à la création d’emplois, notamment grâce au
développement de PME.
INTERREG II poursuivra cette tâche et cherchera à
promouvoir des programmes dont le contenu est fonciè-
rement transfrontalier. Il est doté de ressources en fort
accroissement, en particulier pour les régions d’Objec-
tif 1, et s’attaque aussi à l’achèvement de réseaux
énergétiques assurant des liaisons avec des réseaux
européens plus larges financés dans le cadre de l’initia-
tive REGEN.
Pendant la première période de programmation,
REGEN a montré les limites d’une démarche de planifi-
cation purement nationale. Ce programme a conduit à
un renforcement de la collaboration (par exemple, entre
la Grèce et l’Italie, et entre l’Espagne et le Portugal), a
encouragé la diversification des sources et services
dans le domaine de l’énergie (création de réseaux de
distribution de gaz) et favorisé l’établissement de
réseaux.
109
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
Pour introduire une coopération entre régions de l’Union
européenne et régions de l’Europe centrale et orientale
adjacentes à l’Union, la mise en oeuvre de projets finan-
cés par le programme d’aide extérieure PHARE a été
reliée à INTERREG. Plus récemment, une innovation a
consisté à introduire pour la première fois une dimension
d’aménagement du territoire aux Initiatives communau-
taires (l’Initiative qualifiée d’INTERREG IIC), qui ouvrira
des possibilités de développer une coopération trans-
nationale dans de vastes zones transnationales (autour
de la Mer Baltique, des Alpes, de la Méditerranée et de
l’Atlantique). L’initiative REGIS vise à améliorer l’intégra-
tion des régions éloignées de l’Union en renforçant leur
base économique et en consolidant les liaisons avec le
reste de l’Union.
Les Initiatives communautaires ont aussi donné une
impulsion à l’innovation, au transfert de savoir faire et à
l’intégration de la R&D dans les politiques régionales à
l’intérieur des régions les moins développées. Dans le
cadre de STRIDE, 68 nouveaux centres de recherche
ont été créés et plus de 100 autres ont été rééquipés ou
améliorés. Près de 300 nouveaux produits et processus
et 46 brevets ont été engendrés par des activités de
recherche et 4400 emplois ont été, selon les estimations,
créés directement ou indirectement. Dans le cadre de
TELEMATIQUE, 17 000 PME appartenant à un grand
nombre de secteurs ont mis au point des services avan-
cés: bases de données en libre accès, aide au travail à
distance de 32 000 nouveaux usagers. PRISMA a contri-
bué à la création d’un marché véritablement unique en
renforçant la standardisation et les procédures de
contrôle de qualité. Il a financé 300 projets de certifica-
tion et de services liés à la qualité qui ont produit des
systèmes utilisés par 4500 organisations pour vérifier
des matériaux et des produits et s’assurer qu’ils sont
conformes aux normes de l’Union européenne. Ces trois
initiatives se reflètent dans l’Initiative PME pour la
seconde période de programmation (1994–1999), qui
vise à aider les PME, surtout dans les régions d’Objec-
tif 1, à s’adapter au marché unique et à la concurrence
internationale.
LEADER a soutenu des projets de développement rural
conçus et gérés localement dans les zones rurales. Il
vise à diffuser de bonnes pratiques par des mesures
innovantes, des échanges d’expérience et une coopé-
ration transnationale. Grâce à une démarche intégrée
«ascendante» de développement rural, il a aidé à met-
tre en place 217 groupes d’action locale (GAL) dans
la première phase. Le nombre des GAL pourrait pas-
ser à environ 700 pendant la période 1994–1999. La
conception et la mise en oeuvre de projets transnatio-
naux ont été encouragées par l’intermédiaire du réseau
de développement rural européen, qui offre un méca-
nisme permanent pour l’échange d’expériences et de
savoir faire.
110
En 1994, la Commission a lancé l’Initiative URBAN, qui
vise la régénération économique et sociale ainsi que
l’amélioration de l’environnement dans les villes. URBAN
a cherché à maximiser l’implication des acteurs du
terrain, en confiant des pouvoirs aux collectivités locales
et en encourageant les acteurs locaux à déterminer les
priorités et à prendre des responsabilités dans leur
domaine propre. Ce programme a soulevé un intérêt
considérable, et 133 demandes de financement ont été
reçues.
D’autres Initiatives communautaires (RESIDER,
RENAVAL, RECHAR, RETEX et KONVER) sont concen-
trées plus étroitement sur des zones où se posent des
problèmes sectoriels particuliers et visent à contribuer
à diversifier les économies locales qui dépendent de
ces secteurs. Compte tenu de leur faible montant finan-
cier face à l’ampleur du problème, leur principale contri-
bution a été de garantir l’investissement privé dans des
zones qui ont souffert d’un désinvestissement progressif
et qui étaient considérées comme peu attractives. Des
évaluations suggèrent que le financement communau-
taire a été essentiel pour débloquer des ressources pour
presque tous les projets de RECHAR et pour 95% des
projets de RESIDER et RENAVAL. En termes financiers,
cela a eu un effet de levier important, en induisant un
financement public et privé égal à plus de deux fois et
demie le montant fourni par la Communauté et a aidé à
soutenir environ 5000 projets dans les zones concer-
nées. Au vu de leur succès, certaines Initiatives commu-
nautaires ont été reconduites dans la seconde période
de programmation (RECHAR, RESIDER, RETEX et
KONVER), avec certains ajustements tels qu’une exten-
sion de leur couverture géographique ou l’adjonction de
nouvelles mesures éligibles.
Les deux grandes Initiatives communautaires dans le
domaine des ressources humaines (EMPLOI et ADAPT)
visent à concentrer l’attention dans l’ensemble de
l’Union sur le développement des ressources humaines
en tant que facteur clé dans la stratégie définie par le
Livre blanc de la Commission de 1993.
L’Initiative EMPLOI se compose de trois branches inter-
dépendantes ciblées comme suit:
– NOW vise la promotion de l’égalité des chances en
faveur des femmes sur le marché du travail;
– HORIZON vise à offrir des possibilités sur le marché
du travail aux personnes défavorisées et handica-
pées;
– YOUTHSTART vise à promouvoir l’intégration sur le
marché du travail des jeunes de moins de vingt ans,
surtout ceux qui sont dépourvus de qualifications de
base ou de formation.
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
En 1997, une quatrième branche, INTEGRA, sera ajoutée.
Elle sera spécifiquement concentrée sur l’exclusion sociale.
Après son introduction, HORIZON sera centré exclusive-
ment sur les personnes handicapées.
L’initiative ADAPT a pour objet, en liaison avec l’Objec-
tif 4, d’aider la main-d’oeuvre à s’adapter au change-
ment structurel. A partir de 1997, le programme sera
renforcé par une mesure prioritaire spéciale portant sur
les aspects sociaux de la société de l’information
(ADAPT-bis). La Commission et les Etats membres se
sont mis d’accord dès le départ sur un cadre spécifique
transnational et un calendrier de mise en oeuvre des
deux initiatives partagé en deux phases (1995–1997 et
1997–1999).
Le niveau local a réagi de façon importante aux Initia-
tives. Lors de la première phase, 2400 projets ont été
lancés dans le cadre d’EMPLOI (770 pour NOW,
1100 pour HORIZON, et 500 pour YOUTHSTART), alors
que 1350 projets étaient acceptés lors du premier appel
d’offres d’ADAPT. On escompte 5000 projets supplé-
mentaires pour le second appel d’offres qui sera lancé
en janvier 1997.
D’après les estimations, plus de 1,1 millions de per-
sonnes ont directement bénéficié d’une formation ou
d’autres formes d’aide dans le cadre d’EMPLOI et
ADAPT pour améliorer leurs perspectives d’emploi sur
un marché du travail européen de plus en plus concur-
rentiel.
ENVIREG, dont l’objet est la protection de l’environne-
ment, a financé environ 800 projets en Europe, donnant
ainsi une impulsion à l’intégration de la dimension de
l’environnement dans les programmes et a conduit à une
concurrence salutaire entre autorités régionales et
locales.
En 1994, la Commission a lancé l’Initiative PESCA qui
vise à aider les communautés de pêcheurs à supporter
les conséquences économiques et sociales du déclin
du secteur en contribuant à la diversification des activi-
tés et à la création de nouveaux emplois.
Enfin, l’Union européenne a instauré en 1995 un
Programme spécial de soutien pour soutenir le proces-
sus de paix en Irlande du Nord. Elle cherche à le faire
par diverses mesures visant à encourager des possibi-
lités de réconciliation entre les communautés à l’intérieur
de l’Irlande du Nord et dans les six comtés frontaliers de
l’Irlande. Par dessus tout, cette initiative a donné l’occa-
sion de faire un grand pas innovant en ce qui concerne
l’implication des communautés et groupes locaux.
Si les Initiatives communautaires sont très diverses,
l’expérience conduite jusqu’ici suggère que leur force a
été d’encourager la coopération et la formation de nou-
veaux partenariats, d’engendrer un esprit d’expérimen-
tation et d’innovation, et de favoriser l’engagement des
acteurs de terrain (démarche ascendante) ainsi que la
diffusion des meilleures pratiques. Elles ont constitué un
élément important de promotion de l’intégration euro-
péenne.
L’expérience acquise au cours de la première période
de programmation et les premiers résultats de la période
actuelle suggèrent que trois d’entre elles en particulier
— INTERREG, LEADER et URBAN — ont réussi à trans-
crire les intentions de leurs promoteurs en actions effec-
tives. Ces initiatives et les partenariats qu’elles ont
suscités ont renforcé le caractère intégré des politiques
de développement local et ont eu un effet prononcé sur
le terrain, mobilisant les personnes concernées dans les
actions. Dans l’avenir, on s’attend à ce qu’elles débou-
chent sur des échanges d’expérience et de savoir faire
en ce qui concerne les projets qui peuvent être généra-
lement mis en oeuvre dans différentes parties de l’Union.
En particulier, INTERREG représente un exemple sans
précédent de coopération régionale dans le cadre des
Fonds structurels, qui connaîtra un nouveau développe-
ment dans la période actuelle de programmation, tandis
que la démarche ascendante de LEADER a permis de
mobiliser les individus au niveau local et d’attirer des
capitaux privés qui ont eu des effets multiplicateurs
importants. De plus, l’Initiative URBAN a encouragé
plusieurs Etats membres à mettre en oeuvre une
démarche plurisectoriellle pour s’attaquer aux pro-
blèmes urbains et contribuera à intégrer les zones à
problèmes dans le processus global de développement
économique dans les Etats membres.
Ainsi, les Initiatives communautaires ont globalement
réussi en ce qui concerne l’objectif d’accroître la valeur
des politiques de cohésion de la Communauté, en
conservant une identité propre, sans être noyées dans
la masse des principaux programmes.
Les projets pilotes
Les projets pilotes mis en oeuvre dans le cadre des
Fonds structurels ont encouragé une démarche concer-
tée d’innovation, d’expérimentation et de diffusion de
savoir faire dans les régions d’Europe. Ils ont montré les
possibilités de mobiliser les individus et les organisa-
tions au niveau local dans les secteurs public et privé
avec des ressources limitées et les possibilités de créer
des partenariats favorables au développement et à
l’emploi.
Dans ce cadre, depuis 1984, la Commission cofinance
le montage et le démarrage de Centres européens
d’entreprise et d’innovation (CEEI) dans les régions
111
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
aidées de l’Union et leur mise en réseau au sein de
l’Association européenne des entreprises (EBN
— European Business Network). Ces centres, issus du
partenariat local, offrent la globalité des services néces-
saires aux PME innovantes des zones concernées,
depuis la détection des idées potentielles jusqu’à leur
réalisation concrète.
Depuis 1996, le programme TACIS offre la possibilité
d’établir une coopération transfrontalière, notamment en
liaison avec le programme INTERREG, avec un budget
de 30 millions d’ECU.
5.4 Le système de gestion:
une force de changement
Une partie importante des gains associés aux politiques de
cohésion proviennent du système de gestion qui a été mis en
place pour la mise en oeuvre des interventions structurelles. Le
système remonte aux années quatre-vingts, avec notamment
les Programmes intégrés méditerranéens en France, en Italie
et en Grèce ainsi qu’avec un petit nombre de programmes
intégrés de politique régionale au Royaume-Uni et aux Pays-
Bas. Les leçons tirées de ces programmes novateurs ont formé
le noyau de la réforme des politiques structurelles en 1988 et
ont donné lieu par la suite à des ajustements.
Le système de gestion est organisé autour de quelques
éléments clés:
– il est ciblé sur des types particuliers d’activité, des
zones particulières ou des groupes sociaux spécifi-
ques;
– il est fondé sur des programmes à moyen terme,
reflétant les besoins locaux et souvent définis à ce
niveau;
– il est étayé par des systèmes de gestion financière
et de contrôle et encourage le développement d’une
culture d’évaluation;
– il est guidé par la subsidiarité en impliquant ceux qui
vont bénéficier du programme, pour qui cela va
représenter l’expression la plus concrète de l’Union
européenne dans la pratique;
– il exerce un effet de levier en attirant des ressources
supplémentaires des secteurs public et privé.
Le ciblage
En ciblant les ressources et l’attention sur des types
particuliers d’investissement, des zones déterminées ou
des groupes sociaux spécifiques, le système de gestion
a accru l’efficacité des politiques structurelles euro-
112
péennes. L’expérience acquise depuis 1989 a montré
les mérites d’une concentration sur une mesure objec-
tive des besoins et confirmé l’importance de la compa-
rabilité dans l’Union ainsi que de l’adoption d’un
ensemble commun de critères pour déterminer l’alloca-
tion des financements.
Cela a eu des effets importants, en garantissant que ces
politiques ont une véritable portée européenne et que le
montant de l’aide européenne est déterminé de la même
façon que ces politiques s’appliquent à Bilbao,
Birmingham ou Berlin. Cela contribue aussi à minimiser
l’effet inflationniste des dépenses puisque l’accroisse-
ment de la demande induite est compensé par une
augmentation de l’investissement et, de ce fait, du
potentiel productif. Cet aspect deviendra particulière-
ment important dans le contexte de la monnaie unique.
Des programmes stratégiques à moyen terme
La démarche stratégique, ou de «programmation»,
adoptée pour les politiques structurelles de l’Union
européenne a été elle-même une innovation pour de
nombreux Etats membres depuis son introduction en
1989. Cette démarche comporte trois phases distinctes:
le diagnostic des problèmes, la formulation d’une stra-
tégie et la définition d’objectifs concrets à atteindre. En
tant que telle, elle a été reconnue comme un instrument
efficace de gestion de fonds publics et, dans certains
cas, a été adoptée par des Etats membres pour mettre
en oeuvre leurs propres politiques. Elle a aussi conduit
à des réorganisations administratives dans certains
Etats membres (une démarche plus régionalisée a été
mise en oeuvre au Royaume-Uni et au Portugal et une
démarche plus orientée vers l’efficience a été suivie en
Grèce, par exemple).
La démarche de programmation a permis de mettre en
oeuvre une planification du développement à moyen
terme, ou «pluriannuelle», et encouragé les Etats mem-
bres relativement pauvres, en particulier, à ne pas se
borner à prendre en compte les pressions immédiates
sur la politique économique, mais à planifier l’avenir
dans une perspective à plus long terme avec un finan-
cement de l’Union garanti.
Par dessus tout, elle a contribué à encourager un esprit
d’innovation et d’expérimentation dans la politique
économique. L’expérience a montré que la tâche de
conception et de mise en oeuvre de telles stratégies
motive souvent les personnes concernées et libère le
potentiel local, stimulant le développement de mesures
adaptées aux situations locales. La nature innovante
des mesures mises en oeuvre peut représenter un défi
de gestion considérable pour la Commission ainsi que
pour les autorités administratives nationales et régio-
nales concernées.
Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée
Cette diversité dans les mesures qui sont lancées est
l’une des raisons qui expliquent que le nombre des
programmes tend à s’accroître. Cela pose de nouveaux
problèmes de gestion. C’est un défi permanent pour la
Commission et les Etats membres que de trouver l’équi-
libre correct entre les impératifs d’une gestion efficace
et l’innovation.
Les programmes sont le moyen par lequel différentes
mesures structurelles européennes, nationales et régio-
nales sont intégrées et de nets progrès dans ce domaine
se sont concrétisés depuis 1989 pour presque tous les
programmes de politique régionale européens qui pro-
meuvent les politiques communautaires dans les
domaines de l’industrie, de la formation professionnelle,
des transports, de l’amélioration de l’environnement, de
la recherche et développement, des petites entreprises
et du tourisme.
Gestion financière, contrôle et évaluation
L’efficacité des politiques de cohésion de l’Union
européenne suppose qu’elles soient utilisées pour les
fins qu’elles sont censées servir. Afin d’y parvenir, la
Commission a accordé une priorité élevée au fait de
garantir que des systèmes appropriés de gestion finan-
cière et de contrôle soient mis en place dans les Etats
membres. Sinon, le ciblage des ressources de l’Union
serait compromis et la confiance du public serait
atteinte. Ceci est d’autant plus important que les politi-
ques de cohésion représentent le tiers du budget de
la Communauté.
Les dispositifs de gestion financière et d’évaluation
insistent sur le partage des responsabilités tant en ce
qui concerne les politiques que l’utilisation efficiente des
ressources. La Commission a la responsabilité générale
de mobilisation du budget de la Communauté, mais,
compte tenu du caractère décentralisé du système de
gestion, les Etats membres ont une responsabilité régle-
mentaire essentielle pour garantir une gestion financière
et un contrôle efficaces.
La première exigence à cet égard est qu’il y ait un
accord mutuel dépourvu de toute ambiguïté des respon-
sabilités respectives de la Commission et des Etats
membres. Ceci est actuellement en cours avec la signa-
ture de protocoles répartissant les actions à conduire,
coordonnant les calendriers et les méthodes d’audit.
Le rôle de la Commission est d’assurer que des sys-
tèmes appropriés soient en place pour assurer un
contrôle financier efficace. La Commission doit assurer
des contrôles sur place et des systèmes d’audit qui
assurent l’utilisation efficace des ressources commu-
nautaires. Des améliorations seront développées dans
le cadre d’un exercice interne à la Commission (connu
sous le nom de Gestion saine et efficace 2000 — Sound
and Efficient Management 2000 — ou SEM 2000) qui
vise à améliorer la gestion des ressources. Les vérifica-
tions actuelles sur place et les systèmes d’audit seront
appuyés par un meilleur suivi des résultats. L’exploita-
tion des possibilités offertes par la nouvelle technologie
de l’information seront utiles à cet égard, pour accroître
la transparence.
Les politiques de cohésion introduites après 1988 intè-
grent aussi des dispositions relatives à l’évaluation des
mesures, à la fois ex ante et ex post. Pour de nombreux
Etats membres, l’évaluation systématique des résultats
ne faisait pas régulièrement partie de leurs pratiques de
gestion. La Commission a donc été une force de diffu-
sion d’une culture d’évaluation, qui s’inspire des
meilleures pratiques au sein de l’Union.
La démarche d’évaluation s’est améliorée progressive-
ment. Dans la première génération de programmes
introduite en 1989, l’évaluation ex ante et la quantifica-
tion des résultats attendus étaient insuffisantes, ce qui
a représenté une faiblesse sérieuse avec des consé-
quences dommageables pour l’évaluation ex post, qui
repose normalement sur cette base.
Pour la génération actuelle de programmes, de grands
efforts ont été accomplis pour corriger cette faiblesse.
Un accent particulier a été mis sur l’identification d’indi-
cateurs quantifiés afin d’établir une base de référence
qui permettra d’évaluer l’effet des mesures. En outre,
des réseaux d’aide d’experts et des publications régu-
lières sur les meilleures pratiques et des études de cas
ont été développées.
Subsidiarité et partenariat
La notion de subsidiarité dans les politiques publiques
découle de la reconnaissance des mérites de la décen-
tralisation, impliquant les autorités appropriées à tous
les niveaux dans la réalisation d’objectifs approuvés, et
le partage de responsabilités dans la prise des déci-
sions entre les étages centraux et locaux des pouvoirs
publics, en la rapprochant du terrain. Cela est important
dans la mesure où il s’agit d’impliquer ceux qui sont les
plus proches des problèmes pour lesquels des solutions
sont recherchées.
La notion de partage des responsabilités et de partena-
riat s’étend aux partenaires sociaux, les dispositifs pré-
cis par lesquels leur engagement auprès des différents
niveaux des autorités publiques est organisé variant
d’un pays à l’autre.
Les partenariats constitués avec la Commission ont joué
un rôle fondamental dans les politiques de cohésion de
l’Union européenne. En agissant comme un cadre de
113
 Chapitre 5 Les politiques structurelles de la Communauté et la cohésion: une responsabilité partagée

dialogue, ils ont contribué à garantir que les priorités

politiques déterminées au niveau européen sont réper-
cutées tout du long jusqu’au niveau local.

Si la forme des partenariats diffère entre programmes et

entre Etats membres, ils se sont révélés des instruments
de mise en oeuvre solides et adaptables au niveau
national (dans le cas de l’Irlande, par exemple, pour
l’Objectif 1) et au niveau local (de nombreux pro-
grammes lancés dans le cadre de l’Initiative URBAN
sont mis en oeuvre par des partenariats locaux). Ils sont
aussi adaptables à tous les types de programmes
(l’Initiative INTERREG exige même un partenariat trans-
frontalier) et aux différentes situations nationales.

Le développement d’un partenariat vigoureux et réelle-

ment responsable contribuera à garantir que les pro-
grammes sont adaptés aux besoins des bénéficiaires,
que la population soutient les politiques suivies et que
toute une série de mesures seront effectivement
cofinancées.

Effet de levier

Les programmes financés par les Fonds structurels

mobilisent des ressources complémentaires provenant
de sources publiques et, de plus en plus, de sources
privées dans les Etats membres. En réalité, c’est une
obligation formelle posée que l’aide structurelle
communautaire ne remplace pas une dépense
nationale. Cet effet de levier est souvent une consé-
quence directe de l’attribution de la mise en oeuvre de
la politique au niveau local et de la mobilisation du
soutien de larges groupes au sein de la population,
comme on vient de le décrire. Cette mobilisation se
reflète elle-même fréquemment par de grandes contri-
butions financières en contrepartie de ceux de la
Commission, émanant de sources publiques et privées,
qui s’accompagnent d’une amélioration correspon-
dante dans les résultats des programmes.

114
Chapitre 6
Perspectives
6.1 Le besoin permanent de
politiques européennes de cohésion
Des politiques visant à encourager la solidarité existent
dans tous les Etats membres de l’Union. Deux raisons
majeures justifient qu’il en soit ainsi.
En premier lieu, il est nécessaire de remédier aux
inégalités prononcées dans la capacité des régions
à engendrer du revenu et dans l’aptitude des diffé-
rents groupes sociaux à lutter efficacement sur le
marché du travail. Ces inégalités ne tendent à dimi-
nuer que lentement au fil du temps. Les économistes
ont identifié beaucoup de raisons de cet état de
choses. Citons, entre autres, des différences dans
les dotations en facteurs (main-d’oeuvre qualifiée,
infrastructures), le rythme du progrès technique ou
celui de la diffusion de nouveaux produits et proces-
sus, les effets des économies d’échelle et ceux pro-
venant d’effets dits externes (provenant de la
concentration d’activités au même lieu), les coûts de
transport, les imperfections dans le processus
concurrentiel et un accès inégal au savoir faire
technique. Tous ces motifs, surtout lorsqu’ils se
combinent, peuvent empêcher une répartition équi-
librée des gains suscités par les échanges exté-
rieurs et l’intégration économique. Comme le
confirment les données empiriques du chapitre 2, la
distance par rapport au centre de gravité paraît l’une
des explications les plus convaincantes des dispa-
rités de revenu entre régions en Europe, mais non
du chômage.
En deuxième lieu, l’idée d’une «Europe des citoyens»
garantit certains droits aux individus et impose en
contrepartie certaines obligations aux Etats. Les
chances offertes dans la vie ne peuvent être limitées ni
par le lieu d’implantation, ni par la position sociale.
Les mécanismes de solidarité instaurés par les Etats
membres reflètent un désir politique de préserver le
modèle européen de société qui, comme l’a montré le
chapitre 1, se fonde sur l’économie sociale de marché.
Compte tenu du renforcement de l’intégration économi-
que, l’Union européenne a sa part de responsabilité
dans le maintien de ce modèle de société, qui appelle
des politiques actives de cohésion au niveau européen.
Les politiques de cohésion de l’Union européenne
contribuent à entretenir le modèle européen de société
à plusieurs niveaux.
Au plan économique, elles participent à la réduction des
disparités entre régions et groupes sociaux, permettant
à une fraction plus étendue de la population de contri-
buer à la croissance économique. L’intégration euro-
péenne est un processus historique sans précédent, qui
engendre globalement des gains économiques
substantiels. Il existe cependant un risque que les forces
concurrentielles libérées par l’introduction du marché
unique n’écrasent certaines des parties relativement
faibles de l’Union et les groupes sociaux plus fragiles
s’ils ne sont pas à même de tirer parti des nouvelles
possibilités offertes. Sans appui, les ajustements requis
pourraient exiger un temps trop long pour être
acceptables. Les Etats membres et les régions les plus
faibles se trouvent en effet dans une position de départ
extrêmement défavorisée, en termes d’infrastructures,
de potentiel productif, de capacité d’innovation et de
qualifications de la main-d’oeuvre (chapitre 2). L’alter-
native à l’aide est une émigration massive de la main-
d’oeuvre. Il s’agirait non seulement d’une solution peu
souhaitable au plan social mais elle tendrait à renforcer
les disparités régionales, puisque ce sont les personnes
les plus qualifiées et les plus aptes qui seraient sans
doute les mieux équipées pour trouver un emploi
ailleurs.
Les disparités observées au niveau européen sont
beaucoup plus larges que celles prévalant dans chacun
des Etats membres. En outre, ce sont les Etats membres
relativement pauvres qui disposent des ressources
budgétaires les plus rares pour remédier aux problèmes
structurels et pour réduire les disparités.
Au plan social, les politiques de cohésion contribuent à
améliorer l’accès à l’emploi, de façon générale et pour
les groupes les plus défavorisés. Plus que toute autre
115

chose, l’existence de niveaux de chômage élevés et la
proportion croissante de personnes vivant dans la pau-
vreté menacent de saper le modèle européen de socié-
té. L’augmentation de l’emploi est devenue une priorité
très élevée dans l’Union. Les politiques de cohésion y
contribuent directement en encourageant la restructu-
ration et le développement, en créant des emplois
durables. En outre, les politiques de cohésion s’atta-
quent explicitement au problème tout aussi important de
ceux qui occuperont ces emplois, en tentant d’améliorer
le bagage des jeunes, des femmes et de ceux demeurés
sans emploi pendant longtemps afin qu’ils puissent
lutter plus efficacement pour obtenir un emploi.
Au plan politique , les politiques de cohésion expri-
ment le soutien mutuel entre Etats membres. Elles
étayent l’idée de solidarité européenne, et créent un
nouveau cadre d’opportunités qui s’ajoute et
complète le cadre national. Ce n’est pas simplement
une affaire de transfert de ressources. Il s’agit éga-
lement d’une démarche, ou méthode, communau-
taire qui cherche à utiliser le plus pleinement
possible le potentiel économique de l’ensemble de
l’Union, en mettant en oeuvre des techniques
correspondant aux meilleures pratiques et en faisant
prendre les décisions aussi près que possible du
t e rr a i n . E n i m pl i qu an t u n gr an d no mb re d e
personnes et d’organisations aux niveaux national et
r é g i o n al , l e s p o l i ti qu e s de c oh és i on d e l a
Communauté donnent l’expression la plus concrète
au principe de subsidiarité.
Compte tenu de cette toile de fond, la Commission reste
déterminée à maintenir et, là où c’est possible, à renfor-
cer les politiques structurelles de l’Union de façon à
promouvoir un développement global et harmonieux de
la Communauté.
Dans le même temps, les politiques de cohésion doivent
être soumises à une évaluation critique permanente afin
de garantir leur efficacité maximale. Le présent chapitre
met le doigt sur des faiblesses et identifie des domaines
d’amélioration possibles pour l’avenir. De telles amélio-
rations pourraient dans une certaine mesure être intro-
duites dès la période de programmation en cours. Mais
il est non moins important d’entamer une réflexion sur
les domaines dans lesquels des changements plus
fondamentaux pourraient être envisagés dans le cadre
des futurs développements, en liaison avec la prépara-
tion de la nouvelle période de programmation qui devrait
commencer après 1999.
L’analyse suivante considère d’abord des façons
d’accroître l’efficacité des politiques de cohésion de
l’Union européenne et, ensuite, sans préjuger du conte-
nu de la future politique certains des défis à relever pour
la politique future.
116
Chapitre 6 Perspectives
6.2 Accroître l’efficacité
Cibler les problèmes:
la concentration des ressources
Le point de départ approprié pour l’analyse repose
sur le ciblage des ressources, ou leur concentration,
sur les zones à problèmes. Par la concentration des
ressources, l’Union a pu mobiliser des ressources
financières qui ont des effets importants sur les
zones où se rencontrent les problèmes les plus
graves. Plus généralement, la concentration de
l’aide sur le capital physique et humain a garanti le
fait que, dans tous les Etats membres, chaque ECU
de la Communauté soit spécifiquement ciblé sur un
investissement pour l’avenir.
La concentration est donc le principe clé qui sous-tend
l’efficacité des politiques de cohésion.
La concentration géographique
et financière est-elle suffisante?
Une dispersion excessive des ressources limite géné-
ralement l’efficacité de la dépense, l’inévitable tentation
de répartir finement les ressources entre régions et
groupes sociaux est pourtant réelle.
En ce qui concerne la population couverte par
l’Objectif 1, la règle exigeant l’unanimité entre Etats
membres pour l’adoption de la liste des zones éligibles
rend plus difficile à la marge le respect rigoureux de
critères économiques d’éligibilité (la Commission a pro-
posé le vote à la majorité, comme règle générale dans
sa proposition à la Conférence Inter-gouvernementale
«Renforcer l’Union politique et préparer l’élargisse-
ment»). Le compromis politique de 1993 a conduit à
inclure sur la liste 7,4 millions de personnes, soit 8% de
la population totale éligible, qui vivent dans des régions
où le PIB par habitant dépasse 75% de la moyenne de
l’Union, soit le seuil d’éligibilité fixé par le règlement
concerné. Les régions en cause avaient cependant un
PIB par habitant largement inférieur à la moyenne et
certaines souffraient d’une tendance au déclin de leurs
résultats économiques, confirmée par les données ulté-
rieures (voir chapitre 2). Quelques régions ont réussi un
processus de rattrapage, passant au-dessus du seuil
de 75% au cours des dernières années.
Le système est largement parvenu à assurer une
concentration des ressources sur les zones confrontées
aux problèmes les plus sérieux au cours des deux
périodes de programmation. Pour qu’il puisse en rester
de même, il pourrait être réexaminé à l’avenir.
Chapitre 6 Perspectives
En ce qui concerne les allocations financières consen-
ties au titre de l’Objectif 1, certaines variations de l’inten-
sité de l’aide (le financement de l’Union par habitant)
entre Etats membres reflètent l’application de critères
objectifs. Mais certaines traduisent «le poids du passé».
En d’autres termes, il s’est révélé difficile d’ôter complè-
tement l’inertie du système pour adapter les allocations
aux besoins objectifs, même si, dans les situations où
les sommes impliquées sont importantes, il est aussi
souhaitable d’éviter des changements brutaux. Globa-
lement, le financement de l’Union européenne, par
habitant, dans les régions d’Objectif 1, a augmenté
d’environ un tiers en termes réels, d’une période de
programmation à l’autre.
Une population représentant 16,4% de celle de
l’Union vit dans les zones actuellement éligibles à
l’Objectif 2, soit un peu plus que le taux de 15%
recommandé dans le préambule du Règlement
(tableau 34). Ce taux de couverture est légèrement
inférieur à celui de la période précédente (16,8%).
Les ressources supplémentaires dégagées pour
l’Objectif 2 dans la période 1994–99 ont été dès lors
utilisées pour accroître le montant de l’aide par
habitant. Ici, la répartition des financements entre
Etats membres reflète des critères objectifs et les
Etats membres ont mis en oeuvre une méthodologie
similaire au niveau régional. Toutefois, un peu moins
d’un cinquième de la population couverte par
l’Objectif 2 n’est pas éligible à l’aide consentie dans
le cadre des systèmes nationaux d’aides régionales.
Une population équivalant à 8,1% du total de l’Union
réside actuellement dans les zones éligibles à
l’Objectif 5b contre 5% au cours de la période précé-
dente. Les ressources supplémentaires disponibles lors
de la seconde période de programmation ont été absor-
bées par l’augmentation de la couverture, de sorte que
l’aide par habitant est restée quasiment inchangée
(tableau 34). Même ainsi, les choix faits dans un ou deux
Etats membres ont signifié que certains centres urbains
de taille intermédiaire dans des zones rurales étaient
exclus, alors qu’ils auraient pu offrir un lieu naturel pour
la promotion de nouvelles activités (et de PME), y
compris des services à la production, dans le cadre des
programmes de développement. L’extension de la
couverture géographique de cet objectif reflète, en par-
ticulier, un changement dans la méthode de sélection
pour la période 1994–1999. La moitié seulement des
régions éligibles à l’objectif 5b le sont aux systèmes
nationaux d’aides régionales.
L’Objectif 6, créé lors de l’adhésion des Etats membres
nordiques en 1995, couvre une superficie étendue mais,
comme il s’adresse à des zones à très faible densité de
population, peu de personnes comparativement vivent
dans ces régions — 0,4% seulement de la population
totale de l’Union — tandis que l’aide par habitant est
inférieure à celle appliquée à l’Objectif 1. Plus de 99%
de ces zones sont couvertes par les politiques régio-
nales nationales.
Dans la situation actuelle, un peu plus de la moitié
(50,6%) de la population totale est éligible aux qua-
tre objectifs régionaux des Fonds structurels, alors
que 47% sont couverts par les systèmes nationaux
d’aides régionales. Compte tenu du fait que les res-
sources doivent atteindre un certain montant pour
être efficaces, l’analyse précédente suggère que le
principe de concentration pourrait être appliqué
plus résolument. Il est essentiel que, pour tous les
objectifs régionaux, les problèmes les plus graves
et les zones les plus en difficultés soient identifiés et
ciblés.
En premier lieu, comme il a été exposé aux chapitres 3
et 4, il se peut qu’il faille assurer une meilleure coordina-
tion entre la détermination de l’éligibilité au titre des
objectifs régionalisés des Fonds structurels et les déci-
sions relatives à l’éligibilité consentie dans le cadre de
la politique régionale des Etats membres (par exemple,
en ce qui concerne les dérogations portant sur l’aide
régionale dans le cadre des règles de la politique de la
concurrence). Le fait qu’une région soit éligible à l’aide
des Fonds structurels devrait être un des critères d’éli-
gibilité à une aide nationale. Actuellement, 7,1% de la
population vit dans des régions couvertes par les objec-
tifs régionaux de l’Union européenne mais non par la
politique régionale nationale, tandis que 3,2% vit dans
des régions éligibles à cette dernière mais non aux
premiers. Une plus grande coordination permettrait
aux Etats membres et à la Commission de corriger ces
incohérences.
En deuxième lieu, l’intensité de l’aide de l’Union euro-
péenne, en termes de dépense par habitant, pourrait
devoir être plus finement modulée en fonction de la
position des régions éligibles afin de garantir que les
ressources rendues disponibles reflètent des besoins
objectifs. Cela doit toutefois être pesé contre la néces-
sité d’éviter des changements brutaux dans le niveau
de l’aide financière versée aux Etats membres et aux
régions. Cela impliquerait aussi que lors de la révision
des listes des régions aidées, un processus de sortie de
l’aide puisse être organisé (plutôt que d’y mettre fin d’un
seul coup).
La concentration concerne également les objectifs non
régionalisés. Dans le cas de l’Objectif 3, la difficulté a
été d’établir un réel dialogue sur la politique à mener afin
de concentrer les efforts réalisés au niveau de l’Union
européenne sur les groupes les plus vulnérables sur le
marché du travail, de façon à accroître l’efficacité
de l’aide et à renforcer sa visibilité. Dans le cas de
117

l’Objectif 4 introduit récemment, la concentration
souhaitée de l’aide sur les PME et l’implication d’autres
partenaires sociaux ou entreprises ont été difficiles à
obtenir dans la pratique.
Vers un système plus orienté
vers les résultats?
En plus d’une concentration renforcée, une applica-
tion plus ciblée des Fonds structurels pourrait aussi
accroître leur efficacité. Cette question a été
examinée par les experts dans le rapport de la
Commission Monnaie stable — Finances saines qui
suggérait certaines modifications possibles dans le
fonctionnement des Fonds structurels, visant à éviter
des allocations fixées a priori aux Etats, avec une
augmentation des incitations pour atteindre des
cibles vérifiables. Les cibles suggérées portaient
sur la réalisation des projets, l’amélioration globale
dans l’ajustement structurel et l’atteinte d’objectifs
de politique macro-économique.
Mais une telle orientation a ses limites. L’allocation
des ressources doit se concentrer sur ceux qui en
ont le plus besoin, qu’il s’agisse de régions ou de
groupes sociaux. Comme l’ont montré les chapitres
2 et 3, les disparités économiques et sociales restent
substantielles, même si des progrès importants ont
été accomplis dans certains cas pour les réduire, et
leur diminution doit demeurer un objectif hautement
prioritaire. Une exigence fondamentale réside dans
le fait de lier tous les critères de résultats à la seule
atteinte d’objectifs de cohésion et non à d’autres
fins.
La condition préalable essentielle pour un système
plus orienté vers les résultats est l’existence d’objec-
tifs de cohésion clairement définis, qui doivent
aujourd’hui prendre clairement en compte les déve-
loppements prévus en matière d’emploi. D’autres
aspects concernent un contrôle financier plus effi-
cace, une lutte renforcée contre la fraude et les
irrégularités, et de nouveaux progrès dans le suivi et
l’évaluation. La Commission a déjà fait d’une «ges-
tion saine et efficace» l’une de ses grandes priorités
politiques au cours de la période actuelle et, dans le
cas des Fonds structurels, des progrès ont déjà été
accomplis. Néanmoins, l’examen des politiques
structurelles pour la période postérieure à 1999 sera
l’occasion adéquate pour consolider et approfondir
les progrès déjà réalisés.
Entre-temps, tout mouvement qui s’écarterait d’allo-
cations fixées a priori à un Etat membre devrait être
traité avec prudence. D’un côté, il est probablement
vrai que la qualité des programmes pourrait être
118
Chapitre 6 Perspectives
améliorée par une plus grande concurrence pour
obtenir des ressources publiques rares. D’un autre
côté, comme l’a montré le chapitre précédent, des
programmes à moyen terme ne peuvent être déve-
loppés que dans un cadre prévisible et stable, et les
personnes engagées dans le processus de planifi-
cation doivent avoir une idée claire du montant de
l’aide financière communautaire qu’elles peuvent
escompter. L’option consistant à allouer des res-
sources aux Etats membres après qu’ils aient sou-
mis leurs plans paraît manquer de réalisme, pour
des raisons d’ordre éminemment pratique. Néan-
moins, si ce point est sensible, les avantages et les
inconvénients d’une dose supplémentaire de sou-
plesse dans l’allocation des ressources pour tenir
compte, entre autres choses, de changements de
situation, paraissent mériter un examen plus appro-
fondi.
La question de l’absorption
Une concentration fructueuse de l’aide financière
dépend de la capacité des Etats membres à mobiliser
ces fonds. Rien ne sert de rendre des ressources dispo-
nibles si, pour une raison ou pour une autre, les Etats
membres se montrent incapables de les utiliser. Les
limites d’absorption dans les pays ou les régions peu-
vent résulter de trois causes principales:
– des problèmes d’absorption physique surgissent
quand les autorités bénéficiaires n’ont pas la capa-
cité administrative d’absorber les fonds offerts,
d’identifier des programmes et des projets adéquats
et de gérer leur mise en oeuvre;
– des problèmes d’absorption budgétaire surgissent
lorsque, dans le cadre de l’équilibre entre sources
de financement, les Etats membres sont incapables
d’apporter les contreparties requises en raison de
contraintes budgétaires;
– des difficultés macro-économiques d’absorption qui
peuvent prendre diverses formes, généralement
moins tangibles: l’éviction de l’investissement privé
par la dépense publique financée à l’aide des fonds
de l’Union européenne, une croissance trop forte des
importations et la fuite de transferts au détriment de
l’investissement et en faveur de la consommation.
Ces limites sont loin d’être théoriques. La mise en oeuvre
des politiques de cohésion s’est parfois heurtée à d’im-
portants problèmes d’absorption (cf. Commission euro-
péenne (1996): Septième rapport annuel sur les Fonds
structurels, pages 202 à 206). Ceux-ci pourraient être
allégés par des procédures financières plus flexibles.
Mais le problème de l’absorption doit être considéré en
même temps que la question de l’additionnalité, en
Chapitre 6 Perspectives
tenant compte du contexte général. L’environnement de
la politique budgétaire, dans lequel doit fonctionner la
politique structurelle, est en effet devenu plus restrictif.
L’additionnalité
Dans le système actuel, le principe de l’additionnalité
est l’un des plus importants moyens de parvenir à de
meilleurs résultats. Il vise à garantir que l’aide commu-
nautaire en faveur du développement économique ne
remplace pas les efforts des gouvernements nationaux.
D’un autre côté, l’additionnalité ne constitue pas un
élément obligatoire pour le Fonds de cohésion, car l’un
de ses principaux buts est d’aider les Etats membres
concernés à respecter des objectifs budgétaires pour
satisfaire aux conditions de l’union monétaire.
S’il y a eu des améliorations dans la vérification de
l’additionnalité pour la période actuelle de programma-
tion (une définition plus claire et plus pratique était
incluse dans les règlements révisés), elle demeure une
tâche méthodologiquement compliquée.
On pourrait soutenir à l’extrême que le principe de
l’additionnalité est devenu inutile au vu des préoccupa-
tions lancinantes de discipline budgétaire. L’expérience
a cependant montré que les moyens choisis pour
réduire les déficits budgétaires sont souvent déterminés
par la commodité politique, ce qui aboutit à des coupes
sombres dans les investissements publics plutôt que
dans les dépenses courantes, avec des effets
dommageables sur la croissance, allant à l’encontre de
l’objectif essentiel pour lequel l’aide communautaire est
consentie.
Le principe de l’additionnalité représente une protection
contre le remplacement de la dépense nationale par
l’aide de l’Union. A la lumière de l’expérience acquise
au cours de la période actuelle de programmation, la
méthodologie pourrait être adaptée et tenir compte, par
exemple, de la demande de certains Etats membres qui
souhaiteraient que la vérification soit liée à l’importance
relative de l’aide de l’Union dans les programmes
examinés.
Une autre possibilité permettrait à la Commission
d’apprécier qu’un niveau approprié de soutien est assu-
ré, en relation avec l’appui financier communautaire,
quelle que soit la source de financement au sein de l’Etat
membre, tenant compte le cas échéant de sources
privées.
Cela ne devrait pas empêcher une réflexion sur d’autres
moyens susceptibles d’accroître l’implication des Etats
membres et leurs responsabilités dans le fait de garantir
la réussite de la mise en oeuvre des politiques structu-
relles.
Une meilleure ingénierie financière
Avec le resserrement des finances publiques, une
combinaison faisant appel à plus de prêts et à une plus
grande participation du secteur privé pourrait fournir
des ressources supplémentaires pour les politiques de
cohésion.
Dans le financement des programmes de développe-
ment, l’équilibre entre les subventions et les autres
sources de financement reste une question importante.
Un plus grand recours aux prêts contribuerait à intro-
duire la discipline du marché et à stimuler plus d’effica-
cité tout en réduisant certains coûts, liés à des échecs
rencontrés dans le cas de projets financés, en grande
partie ou en totalité, par des subventions. Lorsque les
projets sont générateurs de recettes, il semble appro-
prié d’accroître le volume des fonds d’emprunt. Quand
ces recettes sont à très long terme, ce qui est plus
probable dans les pays relativement pauvres, il se pour-
rait que le champ ouvert pour un financement par des
prêts (et des capitaux privés) soit plus restreint.
L’expérience de la Banque européenne d’investisse-
ment (BEI) suggère qu’un nouvel équilibre doit être
trouvé entre subventions et prêts, puisque, dans des cas
particuliers, les activités de la BEI semblent avoir été
limitées par la (trop) grande disponibilité des subven-
tions de l’Union européenne.
De futures améliorations devraient chercher à augmen-
ter le degré d’implication de la BEI et d’autres prêts, ainsi
que les garanties et les participations en capital du
Fonds européen d’investissement. L’accroissement de
l’engagement du secteur privé devrait également être
recherché par l’intermédiaire de partenariats entre
acteurs publics et privés. Ces derniers impliquent un
recours plus systématique aux fonds de capital d’amor-
çage et aux fonds de capital-développement disponi-
bles dans les régions, dont certains ont été créés ou
aidés par les Fonds structurels eux-mêmes, sans entra-
ver la recherche permanente d’autres démarches nova-
trices pour financer les programmes.
Des procédures de programmation
excessivement complexes?
Comme il a été exposé ci-dessus, la démarche stratégi-
que, ou de programmation, adoptée pour les politiques
structurelles de l’Union européenne est un aspect clé du
système actuel de gestion. Depuis l’introduction
des premiers programmes en 1989, les difficultés ren-
contrées ne concernent pas le principe lui-même, mais
la pratique pose des problèmes ardus et la procédure
reste excessivement complexe à certains égards.
119

Lorsque les premiers programmes ont été adoptés,
l’exercice a été affecté par le manque de temps, impli-
quant, dans certains cas, des Cadres communautaires
d’appui composés d’une série d’actions séparées plus
ou moins liées les unes aux autres. Des mesures ont été
prises pour la seconde période de programmation,
commencée en 1994, afin d’améliorer la phase prépa-
ratoire, notamment par une identification plus systéma-
tique des forces et faiblesses régionales, une réflexion
plus approfondie sur les priorités stratégiques de réso-
lution des problèmes et sur leur cohérence, et une
quantification plus complète des objectifs à atteindre.
En réponse aux problèmes de procédure, le Document
unique de programmation (DOCUP) a été introduit pour
la période en cours. En dehors des principales régions
d’Objectif 1, cela donnait aux Etats membres l’option de
se dispenser de la procédure d’engagement des res-
sources qui exigeait précédemment deux décisions de
la part de la Commission — la première pour approuver
le Cadre communautaire d’appui, la seconde pour
approuver les divers programmes à l’intérieur de celui-ci
— et de la remplacer par une décision unique fondée
sur un DOCUP comprenant à la fois la stratégie et les
moyens opérationnels mis en oeuvre.
Davantage de rationalité
Il convient d’examiner les possibilités de rendre plus
aisées les procédures de programmation, dans la
perspective d’un nouveau calibrage et d’une simplifica-
tion supplémentaire. En premier lieu, la question se pose
de l’adéquation de la démarche de programmation dans
tous les cas. Pour certains types d’intervention, tels ceux
impliquant de faibles montants ou dépendant largement
des moyens fournis sur le terrain, une procédure de
subvention globale pourrait s’avérer plus appropriée.
Cette procédure confie à un intermédiaire qualifié
la mise en oeuvre et diminue l’implication de la
Commission dans la gestion au jour le jour.
Par contre, pour les grands projets tels de grands inves-
tissements en infrastructures, il pourrait être recomman-
dé de procéder à une identification distincte dans le
processus de programmation et d’effectuer une évalua-
tion particulière (comprenant l’examen de l’équilibre
financier approprié entre subventions et prêts).
En deuxième lieu, dans le cas normal où la programma-
tion reste appropriée, la transparence et l’efficacité dans
l’administration pourraient être renforcées en abordant
de façon plus cohérente les différents aspects du pro-
blème. Actuellement, au sein du territoire d’une même
entité régionale, ou d’un groupe de régions, il est possi-
ble que différentes zones soient éligibles aux Objectifs 2
et 5b, et qu’une aide soit aussi consentie au titre des
Objectifs 3, 4 et 5a, ce qui implique des coûts adminis-
120
Chapitre 6 Perspectives
tratifs considérables en termes de coordination entre
cinq Fonds différents et d’autres sources de finance-
ment. Les Initiatives communautaires peuvent encore
ajouter de la complication administrative supplémen-
taire.
Il semble donc nécessaire d’examiner les systèmes
existants pour s’assurer qu’il y ait un équilibre efficace
entre qualité et simplicité.
Dans l’établissement des programmes, il est nécessaire
de considérer les possibilités de synergies avec les
politiques autres que structurelles. Dès lors, la coordi-
nation s’impose pour s’assurer que les leçons tirées de
ces politiques sont prises en compte quand elles sont
appropriées — y compris en matière de bonnes prati-
ques — et pour garantir la plus grande complémentarité
entre programmes.
Enfin, le succès de la méthode du DOCUP dépend de
la façon dont elle est mise en oeuvre dans la pratique.
Un processus de décision plus souple, qui évite des
retards inutiles dans l’engagement des ressources de la
Communauté, exige que les Etats membres entrepren-
nent un travail suffisamment détaillé lors de chacune des
phases de programmation décrites au chapitre 5 ci-
dessus, tandis que la Commission doit de son côté éviter
des retards injustifiés dans ses procédures d’approba-
tion.
Les Initiatives communautaires
Les actions entreprises dans le cadre des Initiatives
communautaires visent la réalisation d’objectifs
communs, encourageant l’expérimentation et l’innova-
tion dans des domaines sur lesquels les programmes
tendraient autrement à mettre insuffisamment l’accent.
Elles comprennent des initiatives pour promouvoir la
coopération transfrontalière, transnationale et interré-
gionale, et d’autres qui abordent des problèmes euro-
péens tels que la crise qui frappe des zones urbaines
en difficulté ou la restructuration de l’industrie de la
défense européenne.
Dans le même temps, il existe le sentiment que les efforts
ont été dispersés dans un nombre excessif d’initiatives,
souvent en réaction à des demandes spécifiques des
Etats membres. Cela implique la nécessité de définir
plus strictement les domaines d’intervention des Initia-
tives. En outre, l’expérience et les meilleures pratiques
développées par l’intermédiaire des Initiatives doivent
être transférées de façon plus systématique et efficace
qu’aujourd’hui dans les principales politiques et les prin-
cipaux programmes. Il faut simplifier les procédures et
amplifier la coopération transnationale entre pays,
régions et localités susceptible d’intervenir dans les
Initiatives.
Chapitre 6 Perspectives
Subsidiarité et partenariat
Dans la mise en oeuvre des politiques structurelles de
l’Union européenne, l’expression la plus importante du
principe de subsidiarité est le fonctionnement des par-
tenariats au sein des Comités de suivi. Toutefois, ceux-ci
ont tout juste commencé à fournir des contributions
créatives à l’analyse des problèmes, ainsi qu’à l’assimi-
lation et à la mise en oeuvre, au niveau local, des
nouvelles orientations et priorités de la Communauté
(dans des domaines tels que l’emploi, l’environnement
et l’égalité des chances). La situation s’améliore rapide-
ment dans certains Etats membres où les Comités de
suivi ont pris l’initiative, en organisant des initiatives
séparées mais complémentaires, en améliorant la diffu-
sion de l’information, en entreprenant des analyses
rigoureuses des problèmes, etc.
Une exigence de base est celle d’une information sur le
fonctionnement des partenariats dans la pratique afin
d’identifier, grâce à son analyse, les meilleures prati-
ques et la possibilité de les transférer.
Dans certains cas, lorsque le partenariat est moins dévelop-
pé, il serait utile, pour le bon fonctionnement des Comités de
suivi, de faire une distinction entre les partenaires ayant
pouvoir de décision et ceux présents à titre consultatif. Les
premiers se composeraient des autorités responsables du
cofinancement, les seconds seraient essentiellement des
partenaires sociaux et des représentants de divers groupes
d’intérêt. Cela pourrait permettre aux autorités politiques
responsables d’avoir un tableau plus objectif et constructif
de la part de ces derniers et d’obtenir une adhésion plus
chaleureuse de ceux-ci.
Enfin, il pourrait y avoir d’autres façons d’accroître l’engage-
ment des partenaires envers les objectifs généraux des
politiques de cohésion. De plus grands efforts pourraient
notamment être réalisés pour expliquer les priorités de
l’Union, développer plus de possibilités de dialogue informel
(dans la ligne du groupe de travail informel établi par les
partenaires sociaux en 1995), lancer des actions pilotes en
liaison avec des autorités nationales ou régionales (comme
les pactes territoriaux pour l’emploi).
6.3 Les défis à relever
Préoccupations prioritaires pour les
programmes actuels des Fonds structurels
Dans leurs efforts pour réduire les disparités régionales
et pour promouvoir la cohésion économique et sociale,
les politiques structurelles de la Communauté cherchent
à servir les priorités politiques de l’Union européenne et
à répondre aux principales préoccupations de ses
citoyens. Les actions entreprises dans le cadre de ces
politiques sont donc sélectives plutôt «qu’attrape-tout»,
et complémentaires des actions propres des Etats
membres. Ces politiques se sont révélées flexibles et
adaptables en réaction aux changements de situation.
Il est également reconnu qu’il n’y a pas de remède
unique valable pour tous les problèmes structurels et
dans toutes les circonstances.
La mobilisation des efforts exigés des Etats membres
sur les principales priorités constitue un problème sup-
plémentaire. En termes de procédure, une façon de
s’assurer que les priorités de l’Union européenne sur
lesquelles l’accord s’est fait sont mieux comprises,
consiste à diffuser des orientations avant la préparation
des plans. Cela constitue une caractéristique de la
préparation de l’Objectif 2 pour la période 1997–1999 et
l’expérience suggère que sa généralisation à d’autres
objectifs pourrait se révéler intéressante.
Pendant la période actuelle de programmation, quatre
domaines prioritaires ont émergé, auxquels les politi-
ques de cohésion de l’Union européenne ont spécifi-
quement cherché à s’attaquer: la création d’emplois, la
compétitivité, la protection de l’environnement et l’éga-
lité des chances entre les sexes.
L’emploi
La lutte contre le chômage et la création de nouveaux
emplois, afin de fournir du travail aux 18 millions de
chômeurs actuels, sont une priorité de premier rang
pour l’Union européenne et les Etats membres. Le Livre
blanc de 1993 proposait une démarche combinant un
accent mis sur le développement de la compétitivité de
l’économie européenne et la recherche renouvelée de
création d’emplois dans les secteurs en croissance, y
compris dans les activités non marchandes au niveau
local dans les domaines culturel, social et de l’environ-
nement.
Le Conseil européen d’Essen, en 1994, a entériné ces
idées et identifié cinq grands domaines prioritaires pour
des actions à court et moyen terme visant à accroître
l’emploi, grâce à des programmes pluriannuels coor-
donnés. Sur ces cinq domaines, quatre — la promotion
de l’investissement dans la formation professionnelle,
l’accroissement de l’intensité d’emploi de la croissance,
l’amélioration de l’efficacité de la politique du marché du
travail, le renforcement des mesures d’aide au profit des
personnes particulièrement touchées par le chômage —
entrent dans le champ des Fonds structurels. Le Conseil
européen de Madrid a souligné «les effets mutuellement
bénéfiques d’une plus grande coordination des politi-
ques économiques et structurelles de l’Union».
121

Les politiques de cohésion de l’Union européenne ont
contribué à concentrer plus d’attention sur l’emploi et les
Etats membres ont renforcé l’importance qu’ils attachent
à la création d’emplois. Les Fonds structurels jouent un
rôle important dans la promotion de l’emploi. Non seu-
lement ils augmentent la demande de biens et services
dans les régions bénéficiaires de l’aide à court terme,
mais, en accroissant le potentiel économique et en
améliorant le niveau des qualifications de la main-
d’oeuvre, ils soutiennent la création d’emplois durables
à long terme. C’est dans cette dernière perspective
temporelle qu’il faut escompter l’essentiel de la contri-
bution des Fonds à la croissance de l’emploi. Cela
s’applique aux régions d’Objectif 1, où les politiques
s’attaquent à la persistance de lacunes importantes
dans les dotations en infrastructures de base. Ces poli-
tiques contribuent à créer des emplois à court terme
pendant la phase de construction tandis que les diffé-
rents projets, faisant généralement partie d’une straté-
gie cohérente de développement orientée vers la
compétitivité et une croissance durable et, plus tard,
auto-entretenue, contribuent à garantir la création
d’emplois durables à long terme. Comme il a été exposé
ci-dessus, les résultats des simulations opérées par des
modèles macro-économiques pour les régions d’Objec-
tif 1 et les estimations globales pour les Objectifs 2 et
5b, suggèrent que les effets sur l’emploi sont substan-
tiels.
Les Fonds structurels favorisent la création d’emplois de
plusieurs façons. L’aide aux petites et moyennes entre-
prises est un objectif important dans de nombreux pro-
grammes, celles-ci étant la principale source d’emplois
dans l’Union européenne. La promotion de projets liés
au tourisme induit un afflux de pouvoir d’achat et la
création d’emplois locaux. Le soutien de l’adaptation
des travailleurs aux mutations industrielles contribue à
développer une démarche préventive plutôt que
réactive pour préserver les emplois. La formation des
chômeurs peut non seulement leur donner une meilleure
chance de trouver un emploi, mais contribue à créer un
réservoir de main-d’oeuvre qualifiée. Elle développe
également le potentiel en ressources humaines de l’en-
semble de l’Union européenne, en intégrant des per-
sonnes auparavant exclues. En outre, en promouvant le
développement endogène, les politiques de l’Union
européenne ont aidé à créer des économies locales se
soutenant elles-mêmes, y compris dans les zones
rurales, et à procurer des emplois dans des activités
sociales, culturelles, commerciales et artisanales qui ne
sont pas confrontées à une concurrence mondiale.
Les effets de la récession, et plus généralement
les changements économiques, signifient que le renfor-
cement de l’aspect lié à la création d’emplois dans les
politiques structurelles de l’Union européenne doit res-
ter une priorité. A cette fin, la Commission a proposé
122
Chapitre 6 Perspectives
(dans sa Communication «Aide structurelle de la
Communauté et emploi») d’utiliser les marges de
manoeuvre au sein des programmes pour la période
allant jusqu’en 1999 afin d’accroître le taux des
dépenses consacrées à la création d’emplois, en offrant
une aide aux principales sources d’emplois, les PME, et
en encouragent le développement de nouvelles sources
d’emploi.
Entre-temps, la rencontre des Chefs d’Etat au
Conseil européen de Florence en juin 1996 a invité
les Etats membres, sur une proposition de la
Commission, à mettre en oeuvre des actions coor-
données au niveau local, spécifiquement ciblées sur
de nouveaux emplois (Pactes pour l’emploi). On
s’est entendu sur le fait qu’un certain nombre de
régions ou de villes pourraient participer à des pro-
jets pilotes en 1997.
La compétitivité
L’une des principales contributions des politiques struc-
turelles consiste en l’accroissement de la compétitivité
des structures de production. Comme l’a expliqué le
chapitre 1, l’amélioration de la compétitivité n’est pas un
euphémisme pour exprimer l’incertitude et l’insécurité
de l’emploi. Bien au contraire, l’augmentation de la
productivité et de la compétitivité fait partie du proces-
sus par lequel les économies engendrent une richesse
croissante au fil du temps pour améliorer le niveau et la
qualité de vie. La compétitivité n’est de ce fait pas une
fin en soi, mais un moyen de consolider le modèle
européen de société.
Les politiques structurelles contribuent à élever la pro-
ductivité de la main-d’oeuvre et du capital en accrois-
sant l’efficacité et en réduisant les coûts.
L’investissement dans l’amélioration des infrastructures
— y compris les investissements faisant partie des
réseaux transeuropéens — accroît l’accessibilité et
diminue les coûts liés à la distance pour les entreprises.
L’aide au secteur privé est conçue pour stimuler l’inno-
vation et soutenir des investissements dans de nou-
veaux équipements. Les politiques de l’Union
européenne accordent une priorité aux efforts visant à
soutenir la RDT, et plus particulièrement à encourager
l’innovation au plan de produits et des processus dans
les PME où les ressources financières nécessaires sont
plus limitées. En liaison avec les actions qui cherchent
à améliorer les qualifications des travailleurs par l’inter-
médiaire de la formation professionnelle, cela accroît le
potentiel productif. Tout cela est étayé par la pensée
moderne en matière d’économie régionale qui insiste
sur le rôle des facteurs endogènes, des transferts de
technologie et de savoir faire au profit des régions
relativement faibles, ainsi que sur la promotion de
l’innovation.
Chapitre 6 Perspectives
Par conséquent, les liens entre compétitivité, croissance
et création d’emplois deviennent plus explicites. Les
régions qui réussissent à accroître leur productivité et à
amplifier leur avantage au niveau des coûts seront par
définition plus compétitives, et il s’agit là d’une condition
préalable à une nouvelle croissance accompagnée de
création d’emplois. La compétitivité n’est pas seulement
une affaire de coûts. Elle implique d’autres dimensions.
En particulier, le développement d’une base solide de
PME — qui est une priorité dans le cadre des politiques
structurelles de l’Union — paraît essentielle pour la
compétitivité à long terme, même si de nombreux
facteurs économiques, sociaux et institutionnels
externes influent sur leurs résultats.
La protection de l’environnement
L’impact des Fonds structurels sur l’environnement et
leur cohérence avec la politique de l’environnement de
l’Union sont l’un des aspects de leur activité qui sont
surveillés de très près. Comme l’a souligné la
Commission (COM(95) 509), le développement a des
effets à la fois positifs et négatifs sur l’environnement,
mais l’environnement lui-même est un facteur majeur du
développement régional. Nombreux sont les cas,
notamment dans les pays de la cohésion et dans l’est
de l’Allemagne, où des ressources considérables ont
été ciblées sur l’amélioration de l’environnement, en tant
que condition préalable à une croissance durable. En
outre, comme il a été noté ci-dessus, de nombreux
programmes de l’Objectif 2 contiennent des mesures
pour améliorer des zones urbaines dégradées par
l’abandon d’anciennes activités industrielles.
Le défi, pour les politiques structurelles, est de veiller à
ce que le développement économique soit reproducti-
ble, c’est-à-dire qu’il n’épuise pas les ressources non
renouvelables. Toutes les propositions relatives à de
grands projets doivent désormais comprendre une éva-
luation des coûts et des avantages, y compris ceux qui
concernent l’environnement. Tandis que des effets spé-
cifiques peuvent être mesurés par des variations dans
des indicateurs tels que la qualité de l’eau, la pureté de
l’air, l’élimination des déchets, etc., il est beaucoup plus
difficile de comparer, par exemple, une augmentation
possible de la pollution de l’eau résultant d’un projet
d’investissement par rapport à une réduction des émis-
sions dues à la circulation. Néanmoins, la Commission
s’est engagée dans la mise au point d’indicateurs et de
techniques d’évaluation de l’environnement afin de per-
mettre de meilleures prédictions et de suivre les effets
sur l’environnement de mesures liées à la politique struc-
turelle.
Depuis la Communication sur La politique de cohésion
et l’environnement (1995), des progrès ont été réalisés
dans la mise en oeuvre de mesures visant à renforcer la
dimension de l’environnement dans les mesures
appuyées par les Fonds structurels et le Fonds de
cohésion. La moitié des dépenses du Fonds de
cohésion sera consacrée à des projets relatifs à l’envi-
ronnement et, dans ses orientations pour les nouveaux
programmes d’Objectif 2 (1997–1999), la Commission a
fait de l’environnement une priorité majeure. Les études
en cours qui visent à identifier les mesures préventives
et les meilleures pratiques dans les zones de l’Objectif 2
seront utilisées pour la négociation des futurs pro-
grammes.
Dans le cadre du mouvement qui tend, d’une part, à faire
du développement durable un objectif primordial des
stratégies de développement régional et, d’autre part, à
accroître la qualité des programmes et projets sous
l’angle de l’environnement, la Commission a également
intensifié ses efforts pour encourager les Etats membres
et les régions, par le canal des Comités de suivi, à
procéder à de meilleures appréciations de l’environne-
ment, et notamment à organiser des séminaires de
formation sur l’environnement.
L’égalité entre les hommes et les femmes
Les politiques de cohésion visent aussi à réduire les
inégalités entre les hommes et les femmes, objectif qui
a été renforcé à la suite de l’examen critique réalisé en
1993 sur la politique poursuivie, qui a fait explicitement
de la promotion de l’égalité des chances l’une des
priorités des Fonds, à intégrer dans toutes les étapes du
processus.
Ici, les politiques de cohésion semblent aller dans le
sens des évolutions du marché du travail, puisque l’em-
ploi des femmes, contrairement à celui des hommes, a
augmenté au cours de la période 1989–1994 tandis que
leur taux d’activité augmentait encore plus, là aussi
contrairement à celui des hommes. Cette double aug-
mentation a été particulièrement marquée dans les pays
de la cohésion. Mais des inquiétudes subsistent sur la
qualité de certains des emplois qui ont été pris par des
femmes.
Dans le cadre du Fonds social, une attention particulière
a été accordée depuis 1989 à l’égalité des chances,
ainsi qu’à la question de la qualité des emplois. Cela
comprend des actions entreprises dans le cadre de
l’Initiative communautaire NOW (Nouvelles chances
pour les femmes), qui a été lancée en 1991 pour fournir
une formation à la gestion et pour soutenir des réseaux
locaux de petites entreprises. Toutefois, ces mesures,
avec des fonds limités, restent fondamentalement de
nature expérimentale. La prochaine étape doit consister
à faire fructifier les enseignements tirés afin d’intégrer
des projets similaires dans les principaux programmes
des Fonds structurels.
123

L’entrée de la Finlande et de la Suède dans l’Union a
renouvelé l’impulsion donnée pour utiliser plus pleine-
ment les talents des femmes dans des domaines
d’activités traditionnellement masculins. Presque toutes
les mesures des divers programmes suédois attachent
une attention particulière au principe de l’égalité des
chances et la participation des femmes aux activités est
encouragée. Ces programmes contiennent de nom-
breux exemples de projets très innovants qui contri-
buent à ce que les femmes réalisent leurs potentialités
en tant qu’entrepreneurs, projets qui pourraient être
retenus comme les meilleures pratiques à suivre dans
d’autres programmes régionaux de développement.
Les Fonds structurels jouent un rôle important en aidant
des mesures visant à fournir un ensemble complet de
services tels que l’information, une aide financière, une
formation et des services permanents de conseil.
Des centres locaux ou régionaux de services aux entre-
prises destinés aux femmes entrepreneurs pourraient
rendre disponibles tout un éventail de services
communs à un coût plus faible, et dans le même temps,
servir de carrefour pour encourager des partenariats
commerciaux. Des progrès ont aussi été réalisés dans
d’autres domaines, notamment par l’intermédiaire de
l’Initiative communautaire URBAN, qui inclut explicite-
ment des mesures pour accroître l’égalité des chances.
Maintenir la pertinence
Il est important de garantir que les priorités identifiées
restent pertinentes par rapport à la situation du moment.
Il est inévitable que les priorités actuelles se verront
adjoindre d’autres priorités ou remplacer par d’autres,
dans le futur, y compris l’examen permanent de la
pertinence même des objectifs des Fonds structurels.
Ces objectifs ont déjà subi des ajustements lors de la
révision de 1993. Depuis lors, les principales
innovations ont été doubles: une reconnaissance des
difficultés particulières rencontrées par les communau-
tés qui dépendent de la pêche et un recentrage des
politiques du marché du travail vers le recyclage des
travailleurs dans des secteurs marqués par le progrès
technologique. Avec l’entrée des pays nordiques en
1995, un nouvel Objectif 6 a été créé pour couvrir les
régions à faible densité de population. La démarche
générale a globalement réussi et la reconnaissance de
ses mérites a contribué à modeler les politiques régio-
nales mises en oeuvre dans certains pays.
De nouveaux défis continuent à apparaître. Les chan-
gements sectoriels conduits par les nouvelles technolo-
gies se sont accélérés. La mondialisation de l’activité
économique et des marchés financiers contribue à
accélérer le rythme auquel les changements se produi-
124
Chapitre 6 Perspectives
sent. Cela a induit de nouveaux problèmes et de nou-
velles opportunités.
En Europe, les restructurations industrielles ont fait leur
chemin et l’emploi dépend maintenant beaucoup moins,
dans beaucoup de régions, des industries tradition-
nelles, telles que l’acier, le charbon et la construction
navale, que ce n’était le cas vingt ans plus tôt. Plus
récemment, de nouveaux problèmes de restructuration
ont émergé avec, par exemple, les nouveaux dévelop-
pements qui affectent l’industrie de la défense.
L’activité économique dépend, dans une plus large
mesure qu’auparavant, d’investissements immatériels
dans des activités très qualifiées, telles que la recherche
et les technologies de l’information. Les économies
dotées d’une main-d’oeuvre bien formée et de bonnes
infrastructures de communication devraient profiter de
ces évolutions.
Cela a des implications considérables, aussi bien géo-
graphiques que sociales. Un grand nombre de nou-
velles activités ont des exigences qui pourraient
favoriser les grandes zones métropolitaines et les tra-
vailleurs les plus qualifiés. Elles posent de ce fait un
nouvel ensemble de défis pour l’avenir en ce qui
concerne les efforts de l’Union pour promouvoir une
répartition plus égale des possibilités entre les régions
et pour garantir que tous les groupes sociaux auront
accès à celles-ci.
Les politiques structurelles devront y répondre par des
investissements appropriés en matière d’infrastructures
et dans les ressources humaines afin de renforcer les
niveaux de formation et d’éducation, de faciliter les
ajustements justifiés par la demande de nouvelles orga-
nisations du travail, de promouvoir les initiatives régio-
nales et locales et de rendre les priorités du marché du
travail plus efficaces.
Le développement et l’application généralisée des
technologies de l’information et de la communication
sont aussi de nouveaux facteurs. A nouveau, cela a des
implications géographiques et sociales. La rapidité de
l’introduction des technologies de l’information est
variable selon les pays, les régions, les secteurs, les
industries et les entreprises. Les avantages, sous la
forme d’un accroissement de la prospérité, et les coûts,
sous la forme de la charge du changement, sont répartis
inégalement entre les différentes parties de l’Union et
entre les groupes sociaux.
Les technologies de l’information et de la communica-
tion constituent aussi une opportunité pour créer une
société mieux intégrée. Cela requiert une approche qui
reconnaisse que la société de l’information soit au ser-
vice de l’homme et soit utilisée comme un outil d’ouver-
Chapitre 6 Perspectives
ture du pouvoir de l’information, et non comme un moyen
de créer des inégalités entre «les riches en informa-
tions» et «les pauvres en information». Les politiques
structurelles et celles qui visent à développer la société
de l’information ont besoin d’être mieux intégrées et
d’être prises en compte au niveau local; les pactes
territoriaux pour l’emploi pourraient être un outil impor-
tant d’exploitation de ces opportunités.
De nombreux problèmes d’ajustement au changement
paraissent se poser dans certaines des grandes agglo-
mérations urbaines de l’Union. Il existe un danger très
réel d’une aggravation de la fragmentation dans les
villes européennes, la montée du chômage et l’exclu-
sion sociale accompagnant un approfondissement du
clivage social entre pauvres et nantis. Dans certains
Etats membres, le problème urbain est déjà considéré
comme le principal défi à la cohésion nationale et on y
a conçu et mis en oeuvre de nouvelles politiques ur-
baines intégrées. Une approche renforcée au niveau
communautaire pourrait aussi être nécessaire.
En même temps, les zones rurales dans l’Union
continuent à faire face à de nombreux handicaps,
décrits dans le chapitre 5. Ces zones ne pourront saisir
de nouvelles opportunités sans une politique globale de
développement rural. Le point de départ relève de la
reconnaissance de la diversité des situations rurales,
avec, pour conséquence, des réponses politiques qui
apportent des solutions équilibrées aux préoccupations
économiques, sociales et liées à l’environnement. Cela
requiert un partenariat entre les secteurs concernés et
l’implication des acteurs locaux afin de tirer parti des
potentialités économiques spécifiques de chaque zone,
y compris dans les domaines de la culture et des res-
sources naturelles.
La question urbaine, les problèmes ruraux font l’un et
l’autre partie de la question plus large de la persistance
des déséquilibres dans l’utilisation du territoire euro-
péen dans son ensemble. Cela se reflète par des cen-
tres urbains gravement congestionnés, par l’absence
de communications et de réseaux énergétiques fonciè-
rement transeuropéens, par une utilisation inviable à
long terme de certaines ressources et par un dépeuple-
ment des zones rurales. Cela résulte en partie de pro-
blèmes engendrés par l’héritage historique d’un
développement et d’une planification du développe-
ment séparés dans les limites des quinze Etats mem-
bres, ce qui a entraîné des incohérences et des
déséquilibres au plan spatial auxquels on ne s’attaque
pas encore pleinement et systématiquement. En consé-
quence, il y a des raisons pour militer en faveur d’une
action plus résolue dans le domaine de l’aménagement
du territoire. Cette préoccupation est au centre des
actions proposées dans le cadre de la nouvelle Initiative
communautaire INTERREG IIC.
Il faut également donner des suites plus concrètes aux
priorités développées au cours des discussions pas-
sées entre la Commission et les Etats membres, dans le
cadre du travail Europe 2000. Ces priorités ont été
élaborées dans le «Schéma de développement de
l’espace communautaire» (SDEC), qui représente une
vision commune des problèmes et des possibilités, bien
que, conformément au principe de subsidiarité, ses
recommandations sur la politique à suivre aient un
caractère purement indicatif. De nouvelles discussions
sur le SDEC sont prévues pour 1997.
Tous ces développements suggèrent qu’il sera néces-
saire de passer soigneusement en revue les objectifs
prioritaires des Fonds structurels avant la prochaine
période de programmation qui devrait commencer en
l’an 2000, afin d’être certain de leur pertinence par
rapport aux problèmes rencontrés par les citoyens de
l’Europe.
Une des conclusions qui émergent est qu’un change-
ment rapide est devenu inévitable. Par conséquent, il
semble inéluctable d’adopter des démarches plus flexi-
bles dans le processus par lequel les priorités des
politiques structurelles sont définies et mises en oeuvre.
Le système existant ne permet que des révisions occa-
sionnelles et limitées et les priorités de programmation,
une fois établies, sont relativement rigides.
Au cours de la période actuelle de programmation qui
prendra fin en 1999, la Commission utilisera pleinement
la marge de manoeuvre existante tout en préservant
totalement les engagements convenus lors du Conseil
européen d’Edimbourg, en 1992. La révision à mi-
parcours, en 1997, et les latitudes créées par le proces-
sus d’ajustement des ressources planifiées pour tenir
compte de l’inflation, donnent un peu de champ de
manoeuvre et ouvrent des possibilités de modifier les
priorités. La Commission a encouragé les Etats mem-
bres à exploiter ces possibilités en faveur de la priorité
des priorités, la lutte contre le chômage.
125
 Chapitre 6 Perspectives

126
Chapitre 7
Conclusions
Le panorama de l’économie mondiale s’est radicale-
ment modifié depuis un peu plus de vingt ans. La mon-
dialisation de la production et des marchés financiers,
ainsi que la rapidité du progrès technique, ont engendré
des changements de grande portée dans les écono-
mies nationales et régionales, dans la configuration des
emplois et dans l’organisation du travail. Si ces change-
ments ont eu des résultats positifs, le chômage et
l’exclusion sociale grandissante sont devenus des
caractéristiques structurelles de l’économie de l’Union
au cours des dernières années.
Dans le même temps, l’Union entre dans une période
cruciale de son processus d’intégration. En particulier,
l’union monétaire, l’élargissement et le financement futur
de l’Union figurent parmi les prochains grands rendez-
vous.
Face aux défis auxquels ils sont confrontés, les Etats
membres et l’Union doivent travailler en partenariat pour
faciliter l’adaptation à la nouvelle situation et saisir les
nouvelles opportunités offertes au bénéfice de toutes les
régions et de l’ensemble des citoyens.
La responsabilité d’améliorer la cohésion économique
et sociale incombe avant tout aux Etats membres. Ils
doivent poursuivre leurs efforts pour maintenir la disci-
pline budgétaire et contrecarrer la hausse récente de la
dette publique. Ceci devrait être fait d’une manière qui
garantisse le maintien des programmes structurels qui
investissent pour l’avenir et, simultanément, des méca-
nismes d’incitations, budgétaires ou autres, qui favori-
sent la création d’emplois.
Par ailleurs, comme les Etats membres l’ont reconnu
eux-mêmes en signant le Traité de Maastricht, le déve-
loppement harmonieux de l’ensemble de l’Union ne peut
être réalisé par le jeu des seules politiques nationales.
Les politiques structurelles de l’Union visent directement
la cohésion tandis que ses autres politiques, non struc-
turelles, peuvent également y contribuer de manière
importante.
La politique non structurelle dont la portée a été la plus
grande est le programme du marché unique, qui a
supprimé nombre d’obstacles aux échanges et créé une
économie européenne intégrée. Les craintes que cela
n’écrase les Etats membres relativement pauvres ne se
sont pas concrétisées.
Un grand nombre des politiques non structurelles
de l’Union peuvent contribuer plus fortement à la
cohésion.
En ce qui concerne les mesures relatives au marché de
la politique agricole commune, la Commission confirme
son intention de poursuivre résolument la démarche
amorcée avec les réformes de 1992 de façon à déve-
lopper les avantages qu’elle procure dans les domaines
social et de l’environnement, dans le cadre d’une politi-
que de développement rural plus intégrée contribuant
encore plus efficacement à la cohésion.
Pour la politique de concurrence de l’Union, il convient
de souligner que:
– la Commission a réagi de façon positive à la néces-
sité d’introduire plus de souplesse dans les aides
d’Etat en révisant les règles “de minimis” et en créant
un cadre pour les aides d’Etat visant des problèmes
urbains spécifiques. La Commission a l’intention de
poursuivre les efforts qu’elle déploie pour renforcer
l’efficacité et la transparence de la gestion des aides
d’Etat;
– les plafonds des aides à l’investissement autorisés
dans les régions les plus pauvres de l’Union tendent
à être trop élevés par rapport aux moyens qui peu-
vent être dégagés sur les budgets nationaux, tandis
que les plafonds d’aide, plus bas, autorisés dans les
Etats membres plus riches sont exploités plus
pleinement par ceux-ci. Il se pose la question de
savoir si des efforts concertés devraient être entre-
pris maintenant en vue d’une réduction générale des
dépenses consacrées aux aides d’Etat;
– dans le contexte de la concentration des ressources
sur les régions les plus défavorisées, les Etats mem-
bres et la Commission ont besoin de s’attaquer, en
partenariat, aux incohérences dans la détermination
127

des régions aidées par les politiques régionales
nationales et par les politiques régionales de l’Union.
L’éligibilité aux politiques régionales de l’Union
devrait devenir l’un des critères permettant d’autori-
ser les aides dans le cadre des politiques régionales
des Etats membres.
Dans le cadre de la politique de RDT de l’Union, qui vise
à promouvoir la compétitivité de l’Europe grâce à
l’excellence scientifique, les efforts réalisés pour déve-
lopper les activités et les capacités de recherche dans
les parties relativement faibles de l’Union devraient être
poursuivis. L’innovation, la mobilité des chercheurs et
l’intensification des liens et des réseaux entre centres
de RDT sont des facteurs particulièrement précieux
pour le développement structurel. Les efforts pour assu-
rer une diffusion plus large des résultats et pour pour-
suivre la recherche en tenant compte des forces des
régions les plus faibles, sont également importants. Il est
essentiel que la base scientifique et technologique des
régions moins avancées soit davantage renforcée. C’est
un élément primordial pour réduire l’écart de dévelop-
pement par rapport aux régions plus riches.
En ce qui concerne les politiques des réseaux de
l’Union dans les domaines des transports, des télé-
communications et de l’approvisionnement en
énergie, les avantages de l’innovation et de la libé-
ralisation doivent impérativement bénéficier à toute
la Communauté:
– les contrats de service public ou les obligations de
service universel doivent être conservés et les objec-
tifs de fonctionnement courants doivent également
être respectés de sorte que les besoins régionaux et
sociaux soient assurés dans les situations où le
marché, lui-même, ne les satisferait pas;
– dans le secteur des transports, les actions de
l’Union en faveur des réseaux intermodaux
doivent continuer à promouvoir la “mobilité dura-
ble” et garantir de bonnes liaisons avec les
réseaux locaux afin que les avantages en matière
de cohésion soient maximisés. Les avantages
des transports publics ou collectifs pour la
cohésion doivent être pleinement reconnus;
– dans le secteur des télécommunications, il se pour-
rait qu’il faille prendre des mesures pour favoriser
l’accès à de nouveaux services dans les écoles, les
hôpitaux, les bibliothèques, etc. Ces mesures
devraient comprendre une formation adéquate et la
fourniture des équipements nécessaires;
– en ce qui concerne l’approvisionnement en énergie,
des efforts accrus sont requis pour accroître sa
diversité, compte tenu de la plus forte dépendance
128
Chapitre 7 Conclusions
des Etats membres les plus pauvres vis-à-vis du
pétrole.
Dans le domaine de la politique sociale, de nouveaux
efforts devraient être poursuivis. En particulier, une prio-
rité élevée devrait être réservée à l’intérieur de l’Union à
la réduction du chômage, à la promotion des droits
fondamentaux et, en particulier, à l’égalité des chances.
En ce qui concerne la politique de l’environnement de
l’Union, le défi consiste à trouver un équilibre entre
l’accélération de la croissance économique et la néces-
sité de protéger l’environnement dans le but de garantir
un développement durable. Ce défi peut être relevé
grâce à une combinaison appropriée de mesures en
faveur de l’environnement, d’incitations budgétaires, de
redevances et de dépenses publiques.
Enfin, en dehors des améliorations qui pourraient être
apportées aux politiques elles-mêmes, il faudrait identi-
fier de façon plus systématique les possibilités d’exploi-
ter les synergies entre ces politiques et celles qui sont
explicitement ciblées sur la cohésion, sans pour autant
compromettre leurs propres objectifs. Chaque fois que
c’est possible, il faudrait faire en sorte que ces politiques
contribuent plus efficacement à la réduction des dispa-
rités économiques et sociales.
Pour les politiques structurelles de l’Union, le point de
départ devrait être de garantir leur soutien à long terme
aux régions les plus pauvres, compte tenu de la
persistance de profondes disparités entre les régions en
retard de développement (Objectif 1) et les autres. La
solidarité avec ces régions est une base de progrès
importante non seulement pour des motifs sociaux, mais
aussi pour accroître le potentiel économique de
l’ensemble de l’Union. Le rattrapage tend à être un
processus lent, qui appelle un engagement à long terme
de l’Union.
Les problèmes qui affectent les autres parties de
l’Union, doivent aussi être reconnus: les mutations
économiques et sectorielles rapides, y compris celles
qui affectent les zones rurales, la pauvreté dans les
villes, l’exclusion sociale, la congestion et d’autres
déséquilibres territoriaux, l’utilisation non durable des
ressources rares. L’Union doit être prête à soutenir les
processus d’ajustement qui concernent différentes
régions, collectivités locales et groupes sociaux, à
accélérer leur adaptation aux circonstances nouvelles
et à promouvoir l’emploi.
Face à ces problèmes, l’Union doit apporter une
réponse stratégique qui cherche à favoriser, en parte-
nariat avec les Etats membres, l’investissement dans de
nouveaux secteurs de croissance et dans le développe-
ment durable, ainsi que dans l’amélioration du capital
Chapitre 7 Conclusions

physique et humain, de façon à accroître la compétitivi-
té. De même, elle doit aider les PME à exploiter pleine-
ment leurs potentialités à créer des emplois et à
développer leurs capacités innovatrices.
L’efficacité doit être assurée en veillant à la qualité de la
réponse stratégique et en rationalisant le système de
gestion. Plusieurs questions invitent à la réflexion:
– les ressources rares doivent être mieux ciblées sur
les problèmes les plus graves et sur les zones à
problèmes, tout en répondant à des préoccupations
prioritaires pertinentes, inhérentes à la situation éco-
nomique du moment;
– une plus grande orientation vers les résultats pourrait
être introduite dans les politiques de cohésion
lorsqu’il est possible de lier directement des critères
de résultats à des objectifs de cohésion à atteindre.
La Commission et les autorités nationales doivent
continuer de coopérer pour améliorer la programma-
tion et accroître la transparence des politiques, et
garantir la mise en place de systèmes de suivi, de
contrôle et d’évaluation efficaces;
– plus d’efforts devraient être faits pour accroître
l’utilisation de l’emprunt et de sources de finance-
ment privées;
– il convient d’explorer de façon plus exhaustive les
possibilités de constituer des réseaux transfronta-
liers et entre les régions, permettant d’atteindre des
objectifs communs et d’échanger des expériences
et des bonnes pratiques;
Pour préparer l’avenir, il importe d’organiser dès à pré-
sent un dialogue. L’un des objets du présent rapport est
de structurer celui-ci. Il servira à lancer un débat impli-
quant les autres institutions et organes de l’Union, qui
élaborent leurs propres avis sur l’avenir.
Ce dialogue sera complété par d’autres initiatives. La
première est l’organisation d’une grande conférence
— un forum sur la cohésion — au printemps de 1997,
qui offrira une enceinte pour un débat sur les politiques
structurelles avec toutes les parties intéressées.
En deuxième lieu, pendant l’année 1997, la Commission
achèvera l’évaluation à mi-parcours des progrès réali-
sés depuis 1994 au titre des différents Objectifs. Cela
fournira une occasion d’adapter les programmes à de
nouvelles priorités pour le reste de la période, et une
base expérimentale pour les actions à entreprendre
après 1999. Entre-temps, les nouvelles stratégies
récemment négociées dans le cadre de l’Objectif 2
(seulement) pour la période 1997-1999 auront été mises
en place et donneront ainsi à la Commission la possibi-
lité de voir dans quelle mesure elles reflètent une straté-
gie plus concentrée sur les grandes priorités sur
lesquelles les Etats membres et la Commission se sont
mis d’accord.
Le présent rapport doit donc être considéré comme une
nouvelle étape dans le processus d’amélioration de
l’efficacité de l’action entreprise par l’Union pour
promouvoir la cohésion économique et sociale.

– au vu de la complexité des procédures actuelles,

toutes les voies de simplification du financement et
de la mise en oeuvre des mesures doivent être
explorées;

– le renforcement de la subsidiarité doit aller de pair

avec des partenariats largement dessinés et jouant
un rôle actif dans les programmes.

En ce qui concerne le contenu des programmes des

Fonds structurels, quatre préoccupations prioritaires
requièrent une réponse spécifique de la part des politi-
ques de cohésion de l’Union: la création d’emplois, qui
est une priorité prédominante pour l’Union et les Etats
membres, la compétitivité, la protection de l’environne-
ment et l’égalité des chances entre hommes et femmes.

Enfin, les politiques structurelles doivent devenir globa-

lement plus flexibles qu’aujourd’hui de façon à s’adapter
aux changements de situation et, en particulier, à pou-
voir répondre aux nouveaux défis et aux nouvelles
opportunités qui surgissent.

129
 Chapitre 7 Conclusions

130
Annexe statistique
Liste des tableaux
1 Disparités de revenu, de productivité et de
chômage entre régions dans l’Union,
1983 et 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . .
2 Disparités de revenu, et de chômage entre
régions par Etats membre, 1983 et 1993 . . .
3 Répartition du revenu et de la pauvreté par
Etat membre . . . . . . . . . . . . . . . . . .
4 Croissance du PIB par habitant dans les
pays de la cohésion, 1983–1995 . . . . . . .
5 PIB par habitant dans les régions les plus
riches et les régions les plus pauvres de
l’Union, 1983 et 1993 . . . . . . . . . . . . .
6 Indicateurs relatifs aux régions agricoles,
industrielles et de services . . . . . . . . . .
7 Disparités du PIB par habitant en SPA par
région dans les Etats membres,
1983–1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . .
8 Taux de chômage dans les régions les plus
touchées et les moins touchées de l’Union,
1983 et 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . .
9 Disparités du taux de chômage par région
dans les Etats membres, 1983–1995 . . . . .
10 Emploi civil par secteur, 1983 et 1993 . . . .
11 Taux d’activité et d’emploi par âge et sexe
dans les quatre pays de la cohésion,
1983 et 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . .
12 Proportion de la population couverte par les
régions bénéficiaires des aides nationales
à finalité régionale, 1996 . . . . . . . . . . .
13 L’impact des dépenses publiques et des
impôts sur les disparités entre régions
pour le PIB par habitant dans divers Etats
membres, 1993 . . . . . . . . . . . . . . . .
14 L’effet des transferts budgétaires sur
diverses régions dont le PIB par habitant
est similaire, 1993 . . . . . . . . . . . . . . .
15 Versements bruts effectués aux Etats
membres au titre de la politique de soutien
des marchés de la PAC (FEOGA),
1990–94 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
16 Réseaux de transport transeuropéens —
dépense par mode de transport principal
17 Améliorations apportées par les RTE à
l’accès au marché . . . . . . . . . . . . . .
18 Production et emploi dans le secteur
de l’énergie, 1985 et 1992 . . . . . . . . . . . 141
19 Financement des projets d’énergie dans
le cadre des RTE . . . . . . . . . . . . . . . . 142
20 Dépenses pour la protection de l’environnement
. 132 dans la Communauté, 1992 . . . . . . . . . . . 142
21 Estimation des besoins d’investissement
. 132 pour l’environnement dans les pays de
la cohésion jusqu’en 2005 . . . . . . . . . . . 143
. 133 22 L’économie espagnole en 2010: scénarios
alternatifs de politique de l’environnement . . 143
. 133 23 Ressources communautaires, 1988–1999 . . . 143
24 Importance des interventions structurelles
(y compris Fonds de cohésion et Initiatives
. 134 communautaires), 1989–1993 et
1994–1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144
. 135 25 Répartition des Fonds Structurels par Objectif,
1989–1993 et 1994–1999 . . . . . . . . . . . 145
26 La BEI et le financement du développement
. 135 régional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
27 Fonds de cohésion, 1993 et 1994–1999 . . . . 147
28 Répartition des Fonds structurels par grand
. 136 domaine d’intervention dans les régions de
l’Objectif 1, 1989–1993 et 1994–1999 . . . . . 147
. 137 29 Evolution du revenu et du chômage dans
. 137 les régions aidées, 1983–1993 . . . . . . . . . 148
30 Répartion des Fonds structurels par grand
domaine d’intervention dans les régions de
. 138 l’Objectif 2, 1989–1993 et 1994–1999 . . . . . 148
31 Répartion des Fonds structurels par grand
domaine d’intervention dans les régions de
. 138 l’Objectif 5b, 1989–1993 et 1994–1999 . . . . 149
32 Répartion des Fonds structurels par grand
domaine d’intervention dans les régions
de l’Objectif 6, 1995–1999 . . . . . . . . . . . 149
. 139 33 Répartition des dépenses consacrées
aux ressources humaines au titre des
Objectifs 3 et 4 . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
. 139 34 Part de la population couverte par
les objectifs régionaux et allocation
financière par habitant, 1989–1993
et 1994–1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
. 140 35 Montants des engagements pour
les Initiatives communautaires,
1989–1993 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
36 Montants alloués aux Initiatives
. 141 communautaires, 1994–1999 . . . . . . . . . 152
131
Annexe statistique

Tableau 1
Disparités de revenu, de productivité et de chômage entre régions dans l’Union,
1983 et 1993
PIB par habitant PIB par personne employée Chômage
(EUR15=100) (EUR15=100) (en % de la population active)
1983 1993 1983 1993 1983 1993
Entre les Etats Membres
Le meilleur 134,8 160,1 124,2 124,3 3,3 2,3
Le moins bon 55,1 63,2 51,3 58,6 17,4 22,3
Le meilleur/le moins bon(a) 2,4 2,5 2,4 2,1 5,3 9,7
Ecart type 17,2 12,8 13,5 14,4 3,1 4,6
(Coef. de Gini) (0.089) (0.059)
Entre les régions
La meilleure 184,0 189,0 398,0 420,4 1,7 3,2
La moins bonne 39,0 37,0 32,1 36,6 22,5 33,3
La meilleure/la moins bonne (a) 5,0 4,5 12,4 11,5 13,2 9,0
Les 10 meilleures 154,0 158,0 146,0 156,0 3,8 3,9
Les 10 moins bonnes 44,0 48,0 49,4 48,6 19,4 26,4
Les 10 meilleures/moins bonnes (a) 3,2 3,1 3,0 3,2 5,1 6,8
Les 25 meilleures 140,0 142,0 131,3 130,7 4,8 4,6
Les 25 moins bonnes 53,0 55,0 63,3 63,1 17,2 22,4
Les 25 meilleures/moins bonnes(a) 2,5 2,5 2,1 2,1 3,6 4,9
Ecart-type 26,8 27,2 18,0 17,6 4,2 6,0
(Coef. de Gini) (0.149) (0.153)
(a)
Pour le chômage, taux de chômage le plus élevé/taux de chômage le plus bas

Tableau 2
Disparités de revenu et de chômage entre régions par Etat membre, 1983 et 1993
PIB par habitant Chômage Emploi
SPA (EUR15 = 100) Disparité régionale en % de la Disparité régionale Variation
(écart-type) pop. active (écart-type) annuelle (en %)
1983 1993 1983 1993 1983 1993 1983 1993 1983–93
B 105,4 113,6 14,5 17,1 11,1 8,9 0,5 1,4 0,4
DK 108,6 112,0 - - 8,9 10,1 - - 0,2
D (W) 116,5 107,9 20,7 24,5 6,9 5,9 1,7 1,9 1,0
GR 61,9 64,5 6,6 7,6 7,1 8,6 0,7 2,4 0,8
E 70,5 77,8 12,7 15,3 17,5 22,8 3,9 5,5 0,8
F 113,4 109,1 27,0 27,9 8,1 11,7 1,6 2,0 0,1
IRL 63,6 80,2 - - 14,0 15,6 - - 0,2
I 101,6 103,5 23,4 24,6 7,7 10,3 2,8 5,9 0,1
L 131,9 162,2 - - 3,5 2,7 - - 2,5
NL 102,7 103,6 27,7 11,8 9,7 6,6 - 0,7 1,9
A 107,6 112,0 - - 4,1 4,1 - 0,9 0,6
P 55,1 68,2 15,0 20,2 7,8 5,7 - 1,9 0,3
FIN 100,7 91,4 - - 6,3 17,5 - 2,2 -1,8
S 112,3 98,2 - - 3,9 9,5 1,4 1,1 -0,4
UK 98,7 89,9 18,4 19,0 11,1 10,5 3,6 2,4 0,6

132
 Annexe statistique

Tableau 3
Répartition du revenu et de la pauvreté par Etat membre
(a)
Part des salaires ajustée Répartition personnelle % de la population vivant en-dessous
(en % du PIB) du revenu (coef. de Gini) (b) du seuil de pauvreté (b)
1983 1993 Début des Fin des Années Début des Fin des
années 80 années 80 de référence années 80 années 80
B 76,5 73,1 0,228 0,235 1978(79)-87(88) 5,5 6,6
DK 75,2 69,5 - - 1981-87 4,2 4,9
D 72,3 68,7 - - 1983-88 10,9 11,2
GR 74,7 64,5 - - 1982-88 18,5 19,9
E 75,5 67,9 - - 1980-90 18,7 17,3
F 76,0 68,0 0,297 0,296 1984(85)-89 13,2 14,9
IRL 80,8 71,9 0,330 - 1980-87 18,4 15,8
I 74,2 71,4 0,310 - 1985-88 19,6 22,0
L 73,4 73,5 0,238 - 1988 - 9,2
NL 69,3 67,1 0,247 0,268 1980-88 5,0 6,2
A 72,4 69,5 - - - -
P 73,7 64,8 - - 1980-89 27,3 26,5
FIN 72,2 69,6 0,207 0,215 - -
S 73,9 72,5 0,199 0,220 - -
UK 71,8 73,8 0,270 0,304 1985-88 14,3 17,2
(a)
Rémunération des salariés en % du PIB aux coûts des facteurs, ajustée pour tenir compte des travailleurs indépendants
(b)
Voir encadré pour les définitions des données

Tableau 4
Croissance du PIB par habitant dans les pays de la cohésion, 1983-1995
GR E IRL P EUR4 EUR11 EUR15
Taux de croissance annuel 1983 0,4 2,2 -0,2 -0,2 1,5 1,7 1,7
du PIB (%) 1984 2,8 1,5 4,3 -1,9 1,4 2,5 2,3
1985 3,1 2,6 3,1 2,8 2,7 2,5 2,5
1986 1,6 3,2 0,3 4,1 2,9 2,9 2,9
1987 -0,5 5,6 4,7 5,9 4,7 2,7 2,9
1988 4,5 5,2 4,3 5,5 5,1 4,1 4,2
1989 3,8 4,7 6,1 5,3 4,7 3,3 3,5
1990 0,0 3,7 7,8 4,6 3,6 2,9 2,9
1991 3,1 2,3 2,2 2,3 2,4 1,4 1,5
1992 0,4 0,7 3,9 1,1 0,9 0,9 0,9
1993 -1,0 -1,2 3,1 -1,2 -0,9 -0,7 -0,7
1994 1,5 2,1 6,7 0,8 2,1 2,8 2,7
1995 2,0 3,0 8,6 2,5 3,2 2,3 2,4
1983-1993 1,8 3,0 3,9 2,8 2,9 2,4 2,5
1983-1995 1,8 3,0 4,5 2,6 2,8 2,4 2,5

Croissance annuelle 1983-1993 0,5 0,2 0,2 0,0 0,2 0,4 0,4
de la population (%) 1983-1995 0,5 0,2 0,2 0,0 0,2 0,8 0,7

1983 61,9 70,5 63,6 55,1 66,2 107,4 100,0

PIB par habitant (SPA) 1988 59,6 72,4 65,0 56,5 67,4 107,2 100,0
EUR15=100 1993 64,5 77,8 80,2 68,2 74,2 105,3 100,0
1995 64,3 76,2 89,9 68,4 73,8 105,4 100,0

133
Annexe statistique

Tableau 5
PIB par habitant dans les régions les plus riches et les régions les plus pauvres
de l’Union, 1983 et 1993
(PIB par habitant en SPA, EUR15=100)
1983 1993
Régions PIB Rang Régions PIB Rang
Hamburg (D) 184 1 Hamburg (D) 189 1
Ile de France (F) 168 2 Rég,Bruxelles-Cap,/Brussels Hfdst,Gew,(B) 183 2
Rég,Bruxelles-Cap,/Brussels Hfdst,Gew, (B) 165 3 Iles de France 166 3
Wien (A) 151 4 Darmstadt (D) 164 4
Bremen (D) 149 5 Luxembourg (L) 162 5
Darmstadt (D) 149 6 Wien (A) 161 6
Greater London (UK) 144 7 Oberbayern (D) 158 7
Oberbayern (D) 140 8 Bremen (D) 154 8
Stuttgart (D) 138 9 Greater London (UK) 144 9
Luxembourg (L) 135 10 Stuttgart (D) 141 10
Les 10 plus riches 154 Les 10 plus riches 158
Ahvenanmaa/land (FIN) 133 11 Antwerpen (B) 137 11
Stockholm (S) 132 12 Grampian (UK) 134 12
Uusimaa (FIN) 131 13 Lombardia (I) 132 14
Lombardia (I) 131 14 Valle d’Aosta (I) 131 15
Grampian (UK) 130 15 Karlsruhe (D) 127 16
Berlin (D) 130 16 Mittelfranken (D) 127 17
Valle d’Aosta (I) 128 17 Emilia-Romagna (I) 127 18
Emilia-Romagna (I) 128 18 Ahvenanmaa/land (FIN) 127 19
Antwerpen (B) 126 19 Salzburg (A) 125 20
Düsseldorf (D) 125 20 Trentino-Alto Adige (I) 125 21
Karlsruhe (D) 124 21 Dsseldorf (D) 123 22
Mittelfranken (D) 124 22 Liguria (I) 122 23
Trentino-Alto Adige (I) 119 23 Lazio (I) 121 24
Salzburg (A) 118 24 Friuli-Venezia Giulia (I) 119 25
Noord-Holland (NL) 118 25 Stockholm (S) 119 26
Les 25 plus riches 140 Les 25 plus riches 142

Açores (P) 39 1 Guadeloupe (F) 37 1

Guadeloupe (F) 40 2 Açores (P) 42 2
Extremadura (E) 43 3 Alentejo (P) 42 3
Madeira (P) 43 4 Madeira (P) 44 4
Voreio Aigaio (GR) 43 5 Réunion (F) 47 5
Centro (P) 43 6 Ipeiros (GR) 47 6
Guyane (F) 44 7 Centro (P) 49 7
Alentejo (P) 45 8 Voreio Aigaio (GR) 50 8
Runion (F) 45 9 Mecklenburg-Vorpommern (D) 52 9
Norte (P) 46 10 Martinique (F) 52 10
Les 10 plus pauvres 44 Les 10 plus pauvres 48
Ceuta y Melilla (E) 48 11 Thüringen (D) 52 11
Ipeiros (GR) 50 12 Sachsen (D) 53 12
Algarve (P) 50 13 Sachsen-Anhalt (D) 54 13
Martinique (F) 54 14 Dytiki Ellada (GR) 55 14
Andalucia (E) 55 15 Extremadura (E) 55 15
Ionia Nisia (GR) 56 16 Ionia Nisia (GR) 56 16
Dytiki Ellada (GR) 56 17 Guyane (F) 57 17
Dytiki Makedonia (GR) 57 18 Brandenburg (D) 57 18
Castilla-la Mancha (E) 57 19 Kriti (GR) 58 19
Thessalia (GR) 57 20 Andalucia (E) 58 20
Kriti (GR) 58 21 Algarve (P) 59 21
Kentriki Makedonia (GR) 58 22 Thessalia (GR) 59 22
Anatoliki Makedonia, Thraki (GR) 59 23 Galicia (E) 60 23
Galicia (E) 61 24 Anatoliki Makedonia, Thraki (GR) 60 24
Calabria (I) 63 25 Calabria (I) 61 25
Les 25 plus pauvres 53 Les 25 plus pauvres 55
Allemagne: pas de données pour les nouveaux Länder en 1983

134
 Annexe statistique

Tableau 6
Indicateurs relatifs aux régions agricoles, industrielles et de services
Emploi Population PIB Chômage
Régions les plus En % de Variation millions hab./km2 SPA Variation % 1995 Variation
dépendantes de (a): l’emploi total annuelle par hab. annuelle en points
(en %) 1993 (en %) de %
1983-93 1983-93 1983-93
Agriculture 27,4 0,3 43,4 91 66 2,2 17,1 4,3
Industrie 43,9 0,9 86,7 327 109 2,3 8,3 -1,0
Services 68,8 0,7 88,5 786 116 2,4 10,1 1,6
EUR 15 - 0,5 369,0 116 100 2,5 10,7 0,9
(a)
Définies comme étant les 20% des régions en haut de l’échelle par la part de l’emploi dans le secteur concerné en 1983

Tableau 7
Disparités du PIB par habitant en SPA par région dans les Etats membres, 1983-1993
(EUR15=100, écart-type)
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
B 14,5 16,2 16,3 14,9 15,0 15,2 15,2 15,4 15,9 16,3 16,8
D (nouveaux Länder exclus) 20,9 21,5 21,7 22,4 22,2 21,6 21,7 22,9 24,5 25,0 23,4
D (nouveaux Länder inclus) 39,3 36,8 32,7
GR 6,6 6,9 6,5 6,6 6,9 6,9 6,3 6,2 7,0 7,3 7,7
E 12,7 12,5 13,0 13,8 14,0 14,0 15,0 15,0 16,0 16,0 15,3
F 26,7 25,6 26,7 26,1 28,4 28,8 28,9 29,2 30,2 28,2 27,7
I 23,4 23,5 24,7 25,3 25,2 25,9 26,1 26,0 25,0 25,4 24,8
NL (Groningen exclue) 27,4 29,6 32,3 19,4 12,8 11,6 10,8 10,7 12,0 11,7 11,8
NL (Groningen inclue) 12,4 12,5 12,3 11,9 10,8 11,0 10,3 9,9 10,1 10,1 10,6
P 13,7 12,9 12,9 14,9 17,2 15,3 15,7 16,9 18,5 19,1 19,9
UK 18,7 18,7 18,8 20,4 21,2 21,5 21,1 20,6 19,1 18,8 19,0
A 24,2 24,0 25,2 25,1 25,9 25,0 24,9 25,2 26,1 26,2 27,1
FIN 17,5 17,5 17,7 17,6 18,6 18,8 18,3 18,4 18,2 15,7 17,1
S 9,3 9,5 9,5 9,5 9,5 12,0 11,8 11,6 11,3 10,8 10,5
EUR15 (par région) 26,8 27,1 27,5 27,2 27,0 26,9 26,7 26,9 29,7 28,8 27,2
EUR15 (par Etat membre) 17,2 17,6 17,5 17,3 16,6 16,2 15,7 15,7 13,5 13,5 12,8

135
Annexe statistique

Tableau 8
Taux de chômage dans les régions les plus touchées et les moins touchées de l’Union,
1983 et 1995
1983 1995
Régions Taux Rang Régions Taux Rang
Andalucia (E) 22,5 1 Andalucia (E) 33,3 1
Cataluña (E) 21,3 2 Ceuta y Melilla (E) 33,0 2
Pais Vasco (E) 20,4 3 Extremadura (E) 30,5 3
Canarias (E) 19,2 4 Campania (I) 24,7 4
Merseyside (UK) 18,4 5 Calabria (I) 23,7 5
Extremadura (E) 17,3 6 Canarias (E) 23,7 6
West Midlands (County) (UK) 17,3 7 Sicilia (I) 23,5 7
Región de Murcia (E) 17,0 8 Pais Vasco (E) 23,0 8
Comunidad Valenciana (E) 16,8 9 Región de Murcia (E) 22,2 9
Northern Ireland (UK) 16,8 10 Comunidad Valenciana (E) 22,2 10
Les 10 plus touchées 19,4 Les 10 plus touchées 26,4
Cleveland, Durham (UK) 16,7 11 Sardegna (I) 21,7 11
Comunidad de Madrid (E) 16,5 12 Itä-Suomi (FIN) 21,7 12
Limburg (B) 16,0 13 Cantabria (E) 21,4 13
Sardegna (I) 15,9 14 Pohjois-Suomi (FIN) 21,1 14
Dumfries & Galloway, Strathclyde (UK) 15,8 15 Principado de Asturias (E) 20,9 15
Comunidad foral de Navarra (E) 15,7 16 Comunidad de Madrid (E) 20,7 16
Northumberland, Tyne and Wear (UK) 15,3 17 Castilla-la Mancha (E) 20,4 17
Castilla-la Mancha (E) 15,2 18 Castilla y León (E) 20,3 18
Ireland (IRL) 14,8 19 Cataluña (E) 19,9 19
South Yorkshire (UK) 14,4 20 Molise (I) 18,7 20
Gwent, Mid-South-West Glamorgan (UK) 14,3 21 Etelä-Suomi (FIN) 18,3 21
Liège (B) 13,7 22 Väli-Suomi (FIN) 18,1 22
Principado de Asturias (E) 13,7 23 Basilicata (I) 17,6 23
Hainaut (B) 13,6 24 Galicia (E) 17,2 24
Castilla y León (E) 13,6 25 Sachsen-Anhalt (D) 16,7 25
Les 25 plus touchées 17,2 Les 25 plus touchées 22,4

Uusimaa (FIN) 1,7 1 Salzburg (A) 3,2 1

Stockholm (S) 1,9 2 Ionia Nisia (GR) 3,4 2
Luxembourg (L) 3,3 3 Tirol (A) 3,4 3
Småland med Öarna (S) 3,8 4 Notio Aigaio (GR) 3,5 4
Stuttgart (D) 4,0 5 Niederösterreich (A) 3,6 5
Västsverige (S) 4,0 6 Luxembourg (L) 3,8 6
Östra Mellansverige (S) 4,2 7 Kriti (GR) 3,8 7
Tübingen (D) 4,3 8 Kärnten (A) 4,1 8
Oberbayern (D) 4,4 9 Oberbayern (D) 4,1 9
Freiburg (D) 4,6 10 Vorarlberg (A) 4,3 10
Les 10 moins touchées 3,8 Les 10 moins touchées 3,9
Kriti (GR) 4,6 11 Trentino-Alto Adige (I) 4,5 11
Trentino-Alto Adige (I) 4,7 12 Schwaben (D) 4,5 12
Darmstadt (D) 4,9 13 Niederbayern (D) 4,6 13
Sydsverige (S) 4,9 14 Centro (P) 4,7 14
Karlsruhe (D) 5,0 15 Burgenland (A) 4,7 15
Schwaben (D) 5,0 16 Madeira (P) 4,9 16
Mellersta Norrland (S) 5,0 17 Steiermark (A) 4,9 17
Surrey, East-West Sussex (UK) 5,6 18 Tübingen (D) 4,9 18
Etelä-Suomi (FIN) 5,6 19 Berkshire, Buckinghamshire, Oxfordshire (UK) 5,2 19
Väli-Suomi (FIN) 5,6 20 Oberösterreich (A) 5,2 20
Ile de France (F) 5,7 21 Koblenz (D) 5,4 21
Alsace (F) 5,7 22 Trier (D) 5,4 22
Niederbayern (D) 5,8 23 Unterfranken (D) 5,5 23
Unterfranken (D) 5,8 24 Oberpfalz (D) 5,5 24
Liguria (I) 5,8 25 West-Vlaanderen (B) 5,5 25
Les 25 moins touchées 4,8 Les 25 moins touchées 4,6

136
 Annexe statistique

Tableau 9
Disparités du taux de chômage par région dans les Etats membres, 1983-1995
(écart-type)
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995
B 0,5 1,0 1,4 1,3 1,3 1,6 1,4 1,3 1,0 0,9 1,0 1,4 1,4
D (a) 1,7 2,0 2,2 2,2 2,2 2,2 2,0 1,8 1,6 1,9 1,8 1,8 1,9
GR 0,7 0,9 1,8 2,6 1,9 2,1 1,9 1,9 2,1 2,1 2,4 2,4 2,4
E 3,9 5,4 5,1 5,0 5,7 5,0 5,4 5,4 5,3 5,4 5,6 5,4 5,5
F 1,6 1,9 2,0 1,8 1,8 1,9 1,8 1,7 1,8 2,0 1,9 2,1 2,0
I 2,8 3,0 3,3 4,0 5,2 6,4 7,1 6,4 6,7 4,3 5,4 6,4 5,9
NL - - - - - 1,1 1,0 1,2 0,8 0,7 0,7 0,8 0,7
P - - - 2,9 2,6 3,1 2,4 2,0 1,5 1,2 1,3 1,8 1,9
UK 3,5 3,3 3,3 3,3 3,5 3,3 3,3 3,2 2,6 2,3 2,3 2,4 2,4
A (b) - 1,0 1,1 0,8 1,0 1,2 1,2 1,1 1,1 1,0 0,8 0,9 0,9
(b)
FIN - - 2,6 2,6 2,5 2,3 1,9 2,0 2,2 2,1 2,5 2,4 2,2
(b)
S 1,4 1,2 1,1 1,1 1,0 0,7 0,6 0,5 0,7 0,9 1,1 1,1 1,1
EUR12 4,2 4,8 5,3 5,3 5,5 5,4 5,2 4,9 5,0 4,9 5,7 6,1 6,0
EUR15 (par région) 4,2 5,0 5,4 5,4 5,6 5,5 5,3 4,9 5,0 4,8 5,6 6,0 6,0
EUR15 (par Etat membre) 3,1 3,8 4,3 4,2 4,1 3,9 3,5 3,6 3,7 3,4 4,4 5,0 4,6
(a)
Allemagne de l’Ouest seulement
(b)
Données nationales pour les années 1983-91

Tableau 10
Emploi civil par secteur, 1983 et 1993
agriculture (%) industrie (%) services (%) total (milliers)
Irlande
1983 17,5 30,6 51,9 1118
1993 13,1 27,1 59,7 1155
Espagne (a)
1983 16,2 31,8 51,9 10834
1993 10,2 30,8 59,0 11868
Portugal (a)
1983 21,5 33,9 44,4 4225
1993 11,6 32,9 55,6 4464
Grèce
1983 30,0 27,1 42,9 3509
1993 21,3 24,2 54,5 3715
(b)
Référence EUR5
1983 5,4 36,3 58,0 78945
1993 3,6 31,8 64,3 93881
(a)
1986 et 1993
(b)
La référence EUR5 est une moyenne pondérée comprenant la Belgique, l’Allemagne, la France, les Pays-Bas et le Royaume-Uni.
Les nouveaux Länder sont inclus dans l’Allemagne en 1993 mais non en 1983.

137
Annexe statistique

Tableau 11
Taux d’activité et d’emploi par âge et sexe dans les quatre pays de la cohésion, 1983 et 1993
Hommes Femmes
Activité Emploi Activité Emploi
(en % de la population dans chaque classe d’âge) (en % de la population dans chaque classe d’âge)
1983 1993 1983 1993 1983 1993 1983 1993
Irlande
15-24 65,4 49,5 50,2 36,2 55,2 44,0 44,8 34,1
25-54 95,0 91,1 82,7 78,2 36,8 51,4 31,2 43,9
55-64 76,4 65,2 70,3 60,1 20,2 20,1 18,6 18,0
Espagne (a)
15-24 54,5 47,5 30,4 28,9 38,8 38,0 19,5 20,3
25-54 94,4 93,0 80,6 78,8 36,0 51,9 30,0 38,5
55-64 66,1 59,2 57,5 52,1 19,2 20,4 18,0 18,7
Portugal (a)
15-24 69,7 51,9 58,3 46,9 53,0 43,0 39,5 36,6
25-54 93,5 94,0 89,0 90,7 61,5 72,2 56,2 68,4
55-64 64,7 62,8 63,1 60,1 29,2 34,0 28,6 33,4
Grèce
15-24 50,4 43,1 41,8 34,5 36,2 34,6 25,3 21,1
25-54 95,1 94,3 90,5 89,9 43,8 53,1 40,1 47,0
55-64 70,8 58,6 68,8 56,9 25,7 22,3 25,2 21,9
(b)
Référence EUR4
15-24 54,0 49,5 46,4 42,9 47,5 45,5 39,2 39,0
25-54 95,3 93,6 90,3 87,9 58,8 70,1 54,1 64,1
55-64 55,8 48,8 52,9 45,1 25,6 26,5 24,2 24,3
(a)
1986 et 1993
(b)
La référence EUR4 est une moyenne pondérée comprenant la Belgique, l’Allemagne, la France et les Pays-Bas

Tableau 12
Proportion de la population couverte par les régions bénéficiaires des aides nationales
à finalité régionale (%), 1996
Couverture totale Régions les moins Autres
développées (a) régions à problèmes (b)
GR 100,0 100,0 0,0
IRL 100,0 100,0 0,0
P 100,0 100,0 0,0
E 75,9 59,6 16,3
I 48,9 34,2 14,7
L 42,7 0,0 42,7
F 42,4 2,5 39,9
FIN 41,6 0,0 41,6
UK 38,1 2,9 35,2
D 37,6 20,8 16,8
A 35,2 3,5 31,7
B 35,0 0,0 35,0
DK 19,9 0,0 19,9
S 18,5 0,0 18,5
NL 17,3 0,0 17,3
(a)
Article 92(3)a du Traité
(b)
Article 92(3)c du Traité

138
 Annexe statistique

Tableau 13
L’impact des dépenses publiques et des impôts sur les disparités entre régions
pour le PIB par habitant dans divers Etats membres, 1993
(coefficients de Gini de la concentration du PIB par région avant et après transferts)
Avant transferts Après transferts Effet d’égalisation (%)
[1] [2] [2] / [1]
F 0,12 0,11 -8
D 0,15 0,12 -16
I 0,13 0,10 -28
P 0,15 0,13 -11
E 0,11 0,07 -38
S 0,05 0,04 -14
UK 0,07 0,04 -33
(a)
Réduction moyenne de l’inégalité -23
Réduction des inégalités dans l’ensemble des 7 pays:
pour le PIB (ECU) 0,19 0,17 -10
pour le PIB (SPA) 0,14 0,12 -15

Voir les Sources et méthodes pour une explication du coefficient des Gini et de la méthode utilisée pour déduire les estimations des
effets des tranferts budgétaires. Les transferts budgétaires sont les dépenses publiques, y compris les prestations de la protection
sociale (sauf pour la France et l’Allemagne), moins les impôts.
(a)
pondérée par la population

Tableau 14
L’effet des transferts budgétaires sur diverses régions dont le PIB
par habitant est similaire, 1993
Transferts PIB PIB net
En % du PIB régional ECU par habitant ECU par habitant ECU par habitant (a)
Lisbon & VT (P) -2 -187 10207 10020
Brandenburg (D) 17 1807 10637 12444
Wales (UK) 8 932 11734 12666
Aragon (E) -3 -379 11776 11397
North (UK) 9 1176 12433 13609
North-West (UK) 4 552 12507 13059
West Midlands (UK) 1 75 12722 12797
East Anglia (UK) -3 -358 14140 13782
Languedoc-Roussillon (F) 9 1272 14500 15772
Toscana (I) -7 -1025 15450 14425
Bretagne (F) 3 395 15621 16016
Midi-Pyrénées (F) 5 869 15842 16711

Voir notes dans le tableau 13

(a)
PIB + transferts nets (Colonne 2)

139
Annexe statistique

40 Flux engendrés par la PAC (relatifs au 41 Flux engendrés par la PAC (relatifs au
marché), 1991 marché), 1994

ECU par habitant ECU par habitant Paiements directs

200 Paiements directs 200 200 200

Transferts nets dus au Transferts nets dus au

commerce extérieur commerce extérieur
150 150 150 150

100 100 100 100

50 50 50 50

0 0 0 0

-50 -50 -50 -50

-100 -100 -100 -100

-150 -150 -150 -150

B/L DK D GR E F IRL I NL P UK B/L DK D GR E F IRL I NL P UK

Le calcul des transferts associés à la PAC ont été réalisés par des experts extérieurs (Collège de l’Europe). Il comprend plusieurs
hypothèses simplificatrices, en raison de la nature des différents marchés agricoles et du fait que pour quelques produits agricoles,
il n’existe pas de prix de référence internationaux. Voir Sources et méthodes ci-dessous.
Les transferts entre consommateurs et producteurs proviennent du soutien des prix de l’Union. Ceci donne lieu à des transferts entre
Etats membres — « le transfert net dû au commerce extérieur » — qui dépendent des modèles nationaux de consommation et de
production. Les transferts des consommateurs aux producteurs sont estimés en multipliant la production disponible pour la
consommation de chaque produit dans chaque pays par le «prix de soutien» de l’Union. Des données de l’OCDE sont utilisées pour
calculer les ESP (équivalents soutien aux producteurs) et les ESC. Ces données se réfèrent à une période antérieure aux accords
de l’Uruguay Round. Les taux de soutien pour les fruits, les légumes, le vin et l’huile d’olive ont tous dû être calculés. Les paiements
directs ne sont pas liés à la production et concernent des secteurs tels que le coton et le tabac.
Dans les cas du Portugal et de l’Espagne, les comparaisons impliquant des données pour la période précédent l’année 1993 sont
d’une pertinence limitée, en raison du fait que les secteurs agricoles étaient sujets à des dispositions transitoires, découlant de la
négociation de leur adhésion en 1986, et couvrant cette période.

Tableau 15
Versements bruts effectués aux Etats membres au titre de la politique
de soutien des marchés de la PAC (FEOGA garantie), 1990-94 (a) Population
(millions d’ECU) (milliers)
1990 1991 1992 1993 1994 1994
B 873.7 1468.5 1378.2 1298.7 1170.4 B 10115.6
DK 1113.7 1220.3 1166.8 1334.7 1278.4 DK 5205.0
D 4355.2 5234.5 4830.5 4976.2 5179.9 D 81422.0
GR 1849.7 2211.2 2231.4 2715.0 2718.9 GR 10426.3
E 2120.8 3314.3 3578.1 4175.7 4408.3 E 39149.5
F 5142.2 6394.4 6916.5 8184.8 8001.2 F 57899.7
IRL 1668.4 1731.1 1452.8 1649.9 1480.0 IRL 3570.7
I 4150.3 5353.4 5141.5 4765.4 3460.6 I 57203.5
L 5.2 2.8 1.1 7.3 12.1 L 403.8
NL 2868.7 2679.3 2389.8 2328.1 1916,0 NL 15382.8
P 214.2 315.6 423.8 478.1 708.4 P 9902.2
UK 1975.9 2391.3 2451.1 2737.9 2939.0 UK 58394.6
Communauté (b) 215.5 69.2 145.9 96.4 139.0
EUR12 26453.5 32385.9 32107.5 34748.2 33412.2 EUR12 349075.6
(a)
Ajusté pour tenir compte des reports de dépenses d’une année sur l’autre et des
conséquences financières des décisions d’apurement des comptes.
(b)
Versements directs effectués aux bénéficiaires par la Commission au titre de la Section
garantie du FEOGA.

140
 Annexe statistique

Tableau 16
Réseaux de transport transeuropéens — dépense par mode de transport principal
(millions d’ECU)
Dépense totale Prêts BEI Fonds Structurels RTE
dont: dont: dont: dont:
EUR 4 EUR 4 EUR 4 EUR 4
(millions (%) (millions (%) (millions (%) (millions (%)
d’ECU) d’ECU) d’ECU) d’ECU)
TGV 24489 11 3574 22 11 100 184 4
Route 26473 67 6551 63 3309 96 78 87
Transport combiné 3751 9 38 86 23 100 102 27
Train 5968 61 1041 24 1608 100 51 31
Air 8577 15 1284 14 303 100 0 0
Ports 1272 68 234 58 104 100 3 3
(a)
TOTAL 76617 35 13485 40 5373 98 445 27
(a)
Inclut les dépenses pour les autres modes de transport

Tableau 17
Améliorations apportées par les RTE à l’accès au marché
(Augmentation du % de la population accessible lors d’un voyage aller-retour de 6 heures)

Villes principales - Centre Villes principales - Périphérie Villes moyennes - Centre Villes moyennes - Périphérie
Paris 5% Madrid 20% Liège 61% Cuenca 10%
Francfort 11% Barcelone 20% Utrecht 35% Umea 11%
Bruxelles 28% Lisbonne 16% Lille 29% Alexandropoulous 11%
Amsterdam 19% Athènes 26% Odense 61% Mede 5%

Tableau 18
Production et emploi
dans le secteur de l’énergie, 1985 et 1992
En % du PIB total En % de l’emploi total
1985 1992 1985 1992
B 4,9 4,4 1,8 1,1
DK 2,4 2,6 0,8 0,8
D 4,9 3,7 2,1 1,7
GR 4,4 4,0 2,4 2,2
E 5,6 6,2 1,9 1,3
F 5,0 5,1 1,5 1,2
IRL 5,1 3,1 2,0 1,7
I 4,7 5,5 1,3 1,2
L 2,1 1,4 0,9 0,5
NL 11,8 6,4 1,6 1,3
P 3,7 3,0 1,4 1,2
UK 10,7 5,3 2,6 1,7
EUR12 6,2 4,7 1,9 1,4
EUR4 5,3 5,3 1,9 1,4
EUR8 6,4 4,6 1,9 1,4

141
Annexe statistique

Tableau 19
Financement des projets d’énergie dans le cadre des RTE (millions d’ECU)
Coût BEI FIE FS Autres
B 294,9 88,5 - - -
DK 1538,0 280,4 - - -
D 1727,7 563,8 - - -
GR 601,0 70,7 - 178,5 83,0
E 2791,7 1126,4 - 160,2 -
IRL 913,5 370,9 - 116,0 -
I 4193,6 1312,0 - 86,8 -
P 1947,0 598,8 107,2 222,0 102,0
UK 145,4 91,8 - - -
TOTAL 14447,7 4591,8 107,2 763,5 185,0
EUR 4 6253,2 2166,8 107,2 676,8 -

Tableau 20
Dépenses pour la protection de l’environnement dans la Communauté, 1992 (a)
Total Répartition par vecteur (%) Dépenses pour Investissement
l’environnement pour l’environ-
nement(d)
milliards Déchets Air Eau (b) Bruit (c) Protection % PIB ECU par En % de
d’ECU de la habitant l’investissement
nature total
B/L 1,2 40 17 30 5 8 0,7 120 1,1
DK 1,2 33 10 53 1 3 1,1 225 3,0
D 20,5 24 23 50 2 1 1,5 255 3,0
F 12,9 34 8 54 2 2 1,3 226 1,6
I 6,8 47 4 47 1 1 0,7 119 0,8
NL 3,5 33 13 43 4 7 1,4 232 1,6
UK 12,4 35 12 46 3 4 1,5 214 4,9
GR 0,3 22 2 72 1 3 0,5 29 1,0
E 3,9 35 2 46 1 16 0,8 100 1,4
IRL 0,3 52 11 33 3 1 0,7 73 2,0
P 0,3 30 4 52 1 13 0,5 34 1,0
Total 63,3 33 13 49 2 3 1,2 183 2,2

(a)
Dépenses pour la protection de l’environnement, à l’exception de la R&D, de l’énergie nucléaire et de la gestion des ressources
en eau (barrages, eau potable), des améliorations des conditions de vie (espaces urbains, zones pédestres), du développement
de l’énergie renouvelable et d’une amélioration de l’utilisation de l’énergie, des dépenses directement liées aux particuliers (achats
d’"écoproduits"). Par contre, sont incluses les dépenses de nettoyage des rues et les coûts additionnels suscités par les technologies
«propres».
(b)
Traîtement des eaux usées, à l’exception de la protection des eaux souterraines. Néanmoins, il semble que dans certains pays
cette dernière est incluse partiellement.
(c)
La définition et la comptabilisation de ces dépenses varient fortement d’un pays à l’autre; les résultats doivent donc être interprétés
avec prudence.
(d)
Ce ratio change beaucoup d’une année sur l’autre en raison de fluctuations de l’investissement total, variables et différentes d’un
pays à l’autre.

142
 Annexe statistique

Tableau 21
Estimation des besoins d’investissement pour l’environnement dans les pays
de la cohésion jusqu’en 2005 (millions d’ECU)
GR IRL P E EUR 4
Eaux urbaines usées 1000 600 1300 7700 10600
Eaux industrielles usées 200 (a) 2000 2400 4600
Déchets solides urbains 100 200 100 400 800
(b)
Déchets solides industriels 10 1 200 110 311
Autres (entretien, formation 100 100 200 310 700
et éducation)
Total 1410 901 3800 10900 17011

(a)
Incluses dans les eaux urbaines
(b)
Pour l’Espagne, uniquement les régions d’Objectif 1

Tableau 22
L’économie espagnole en 2010: scénarios alternatifs de politique de l’environnement
PFE, INT and INT+ par rapport à la projection de base
(sauf indication contraire)
PFE INT INT+
PIB 0,02 -0,1 0,6
Investissement 1,4 2,6 3,0
Emploi 0,1 0,7 2,2
Taux de chômage (a) 12,7 12,4 12,2
(Différence avec -0,1 -0,4 -0,6
la projection de base)
Déficit public en % du PIB -2,9 -2,5 -2,7

Projection de base: politique votée jusqu’en 1992

PFE (politique au fil de l’eau), projection incorporant le 5ème programme pour l’environnement
INT (intégration des objectifs d’environnement dans la politique économique), projection dans laquelle le produit des taxes vertes est
dépensé en faveur de l’environnement et retourné aux consommateurs sous la forme d’une réduction d’autres impôts
INT+ (intégration des objectifs d’environnement dans la politique économique et «double dividende»), projection dans laquelle le
produit des taxes vertes sert à diminuer les impôts frappant l’emploi (charges sociales)
(a)
Niveaux dans chaque scénario

Tableau 23
Ressources communautaires,1988-1999
1988 1993 1999
Mrds d’ECU % Mrds d’ECU % Mrds d’ECU %
(prix de 1988) (prix de 1992) (prix de 1992)
Agriculture 27,5 60,7 35,2 50,9 38,4 45,7
Action structurelle dont: 8,9 19,6 21,3 30,8 30,0 35,7
Fonds de Cohésion - - 1,5 2,2 2,6 3,1
Fonds structurels 8,9 19,6 19,8 28,6 27,4 32,6
Politiques intérieures 2,2 4,8 3,9 5,6 5,1 6,1
Actions extérieures - - 4,0 5,8 5,6 6,7
Autres 6,7 14,8 4,8 6,9 5,0 5,9

Total des engagements 45.3 100 69.2 100 84.1 100

143
Annexe statistique

Tableau 24
Importance des interventions structurelles
(y compris Fonds de cohésion et Initiatives communautaires), 1989-1993 et 1994-1999
1989-1993 (moyenne annuelle)
Total Intervention Total Intervention
communautaire communautaire
Millions d’ECU % du PIB (a)
B 485 173 0,30 0,11
DK 274 86 0,26 0,08
D 6741 1680 0,53 0,13
GR 3091 1834 4,47 2,65
E 6201 3017 1,54 0,75
F 4114 1387 0,42 0,14
IRL 2212 980 5,99 2,66
I 5485 2374 0,63 0,27
L 41 15 0,45 0,17
NL 488 163 0,21 0,07
P 3789 1892 6,15 3,07
UK 2659 1066 0,34 0,13
EUR12 35580 14666 0,71 0,29

1994-1999 (moyenne annuelle)

Total Intervention Total Intervention
communautaire communautaire
Millions d’ECU % du PIB (b)
B 1089 349 0,57 0,18
DK 426 140 0,34 0,11
D 13954 3622 0,81 0,21
GR 5793 2956 7,20 3,67
E 13747 7066 3,38 1,74
F 7107 2491 0,63 0,22
IRL 2180 1234 4,98 2,82
I 9722 3608 1,13 0,42
L 57 17 0,49 0,15
NL 1498 436 0,53 0,15
P 5300 2940 7,17 3,98
UK 4779 2164 0,56 0,25
EUR12 65651 27024 1,11 0,45
A 1572 316 0,94 0,19
FIN 1134 331 1,38 0,40
S 878 261 0,53 0,37
EUR15 69235 27932 1,12 0,51
(a)
PIB moyen, 1989–1993
(b)
PIB en 1994
Les chiffres relatifs à la période 1989–1993 procèdent des rapports d’exécution et correspondent à des interventions effectivement
financées. Certains programmes n’ayant pas été clôturés à la mi-1996 les montants signalés sous-estiment les fonds réellement
engagés pendant cette période. En outre, en ce qui concerne le FSE, les données ne reprennent pas les réalisations de 1989, qui
constituaient encore une période transitoire de gestion par projets individuels.

144
 Annexe statistique

Tableau 25
Répartition des Fonds Structurels par Objectif, 1989-1993 et 1994-1999

1989-93 (Millions d’ECU)

(a)
Obj. 1 Obj. 2 Obj. 3 Obj. 5a Obj. 5a Obj. 5b Total I.C.
&4 agric. pêche
B - 214 344 134 15 33 740 124
DK - 25 171 91 94 21 402 28
D 2955 581 1054 878 36 511 6015 416
GR 7528 - - - - - 7528 712
E 10171 1506 837 229 92 265 13100 1129
F 957 1225 1442 1274 135 874 5907 566
IRL 4460 - - - - - 4460 295
I 8504 387 903 493 106 360 10753 667
L - 12 11 29 - 3 55 22
NL - 165 405 79 43 33 725 89
P 8450 - - - - - 8450 724
UK 793 2015 1502 316 58 132 4816 513
EUR 12 43818 6130 6669 3523 579 2232 62951 5285
% 69,6 9,7 10,6 5,6 0,9 3,5 100 -

1994-99 (Millions d’ECU aux prix de 1994)

(a)
Obj. 1 Obj. 2 Obj. 3 Obj. 4 Obj. 5a Obj. 5a Obj. 5b Obj. 6 Total I.C.
agric. pêche
B 730 341 396 69 170 25 77 - 1808 288
DK - 119 263 38 127 140 54 - 741 102
D 13640 1566 1681 260 1070 75 1227 - 19519 2212
GR 13980 - - - - - - - 13980 1154
E 26300 2415 1474 369 326 120 664 - 31668 2782
F 2190 3769 2562 641 1746 190 2236 - 13334 1605
IRL 5620 - - - - - - - 5620 527
I 14860 1462 1316 399 681 134 901 - 19752 1898
L - 15 21 1 39 1 6 - 83 19
NL 150 650 923 156 118 47 150 - 2194 422
P 13980 - - - - - - - 13980 1061
UK 2360 4580 3377 186 89 817 - 11409 1572
A 162 99 329 60 386 2 403 - 1432 146
FIN - 179 254 83 331 23 190 450 1503 150
S - 157 342 170 90 39 135 247 1178 127
EUR 15 93991 15352 12938 2246 5270 885 6860 697 138201 14021
% 68,0 11,1 9,4 1,6 3,8 0,6 5,0 0,5 100 -
(a)
Initiatives communautaires, y compris 200 millions d’ECU (aux prix de 1995) résultent d’une révision des perspectives financières
décidée par le Conseil pour financer l’Initiative PEACE, mais non compris environ 64 millions d’ECU pour les réseaux.
Voir note du tableau 24

145
Annexe statistique

Tableau 26
La BEI et le financement du développement régional
Financements de la BEI 1989-99 1994 1995
Prêts individuels et crédits affectés sur des Montant % de l’activité % du dév. Montant % de l’activité
prêts globaux en cours (millions d’ECU) totale régional (millions d’ECU) totale
Activité totale de la BEI dans les Etats Membres 70.008 100 16.605 17.782
Développement régional 47.128 67 100 12.035 12.143
Zones Objectif 1 25.046 36 53 5.748 5.881
Zones Objectifs 2, 5b et 6 16.916 24 36 4.875 5.449
Autres zones bénéficiaires d’une aide 1.500 2 3
communautaire
Zones bénéficiant de régimes d’aides nationales 1.306 2 3 60
Projets concernant plusieurs zones 2.360 3 5 1.352 813
Dans les zones éligibles aux Fonds structurels 41.962 10 10.623 11.330
- dont: prêts individuels bénéficiant de 10.669 25 3.246 4.434
subventions communautaires identifiées

Financements de la BEI (prêts individuels et crédits sur prêts globaux) localisés dans les zones
éligibles à l’aide des Fonds structurels: répartition par Objectif et par secteur

Transport Télécom Eau/ Energie Autres Total Agriculture, Total dont:

Environ- infra- industrie, crédits
nement structures services sur prêts
globaux
1989-93
Objectif 1
millions d’ECU 5598 5176 1498 4859 1169 18300 6745 25045 3757
% 22 21 6 19 5 73 27 100 15
Objectifs 2 +5b
millions d’ECU 5016 1423 2411 1276 542 10669 6246 16916 4171
% 30 8 14 8 3 63 37 100 25
Total Obj. 1+2+5b 10614 6599 3909 6135 1712 28969 12991 41960 7928
% total Objectifs 25 16 9 15 4 69 31 100 19
Total développement 12677 7466 4473 6339 1816 32771 14359 47130 9320
régional
% total dév. régional 27 16 9 13 4 70 30 100 20
Obj. 1+2+5b en % du 84 88 87 97 94 88 90 89 85
dév. régional
Activité totale 17809 8935 7830 12018 2123 48715 21293 70008 14490
1994 et 1995
Objectif 1
millions d’ECU 4307 1901 900 2320 549 9167 2461 11269 1044
% 37 9 8 20 5 79 21 100 9
Objectifs 2+5b+6
millions d’ECU 3949 297 1040 1614 240 7140 3184 10324 2061
% 38 3 10 16 2 69 31 100 20
Total Obj. 1+2+5b+6 8256 1388 1940 3935 789 16307 5645 21953 3104
% total Objectifs 38 6 9 18 4 74 26 100 14
Total développement 8595 2810 1995 4113 789 18302 5877 24178 4645
régional
% total dév. régional 36 12 8 17 3 76 24 100 19
Obj. 1+2+5b en % du 96 49 97 96 100 89 96 91 67
dév. régional
Activité totale 12079 3040 3668 6467 941 26195 8192 34387 7098

146
 Annexe statistique

Tableau 27
Fonds de Cohésion, 1993 et 1994-1999
Engagements réels pour 1993 (millions d’ECU en prix courant)
Transport Environnement Total
millions d’ECU % millions d’ECU %
Espagne 606 71,0 252 29,0 859
Portugal 161 57,0 123 43,0 284
Grèce 105 38,0 175 62,0 280
Irlande 86 61,0 56 39,0 142
Total(a) 958 61,0 606 39,0 1565
Estimations pour 1994-1999 comme figurant dans les CCA (millions d’ECU aux prix de 1994)
Espagne 3983 50,1 3967 49,9 7950
Portugal 1380 53,0 1221 47,0 2601
Grèce 1235 47,5 1367 52,5 2602
Irlande 665 51,1 636 48,9 1301
Total(a) 7262 50,2 7192 49,8 14454
(a)
y compris l’assistance technique et les études
Les dépenses concernées au transport et à l’environnement pour la période 1994–1999 sont estimés sur la base des engagements
constatés pour 1994 et 1995.

Tableau 28
Répartition des Fonds structurels par grand domaine d’intervention
dans les régions de l’Objectif 1, 1989-1993 et 1994-1999 (%)
1989-1993 1994-1999
Infrastructures Ressources Environnement Infrastructures Ressources Environnement
humaines productif humaines productif
B - - - 18,9 34,7 45,8
D 22,5 26,5 48,5 40,5 28,0 30,5
GR 40,9 25,6 34,7 45,9 24,6 27,8
E 54,0 24,2 21,5 40,4 28,4 30,5
F 39,4 28,7 31,1 27,9 27,2 34,2
IRL 27,7 38,0 33,4 19,7 43,9 32,6
I 38,7 21,6 39,3 29,8 21,4 48,2
NL - - - 24,0 26,7 37,3
P 29,2 26,1 37,7 29,7 29,4 35,7
UK 29,5 46,0 22,5 28,4 37,9 30,2
A - - - 19,8 25,9 51,9
Moyenne 35,2 29,6 33,6 29,5 29,8 37,1
Moyenne EUR4 38,0 28,5 31,8 33,9 31,6 32,6

147
Annexe statistique

Tableau 29

Evolution du revenu et du chômage dans les régions aidées, 1983-1993

Données régionales par Objectif EUR12
(a)
1 2 5b Moyenne

PIB par habitant 1983 64.6 98.0 86.0 100

(SPA, EUR12 = 100) 1989 65.4 96.3 84.4 100

1993 68.3 93.7 86.7 100

Taux de chômage 1983 12.4 12.5 7.7 9.6
(% de la population active) 1989 14.5 11.0 6.5 8.8

1993 16.2 12.2 6.9 10.6

Note: les chiffres pour les Objectifs 2 et 5b sont des estimations, parce que la couverture géographique ne correspond de façon
précise à aucune classification régionale pour laquelle des données comparables existent.
(a)
L’objectif 1 exclut les nouveaux Länder.

Tableau 30
Répartition des Fonds structurels par grand domaine d’intervention
dans les régions de l’Objectif 2, 1989-1993 et 1994-1999 (%)
1989-1993 1994-1999
Réhabilitation Ressources Environnement Réhabilitation Ressouces Environnement
des sites et humaines productif (a) des sites et humaines productif(a)
environnement environnement
B 23,9 19,1 56,2 16,9 33,1 47,5
DK - 60,0 34,5 - 57,0 41,0
D 37,8 5,8 54,5 25,1 40,0 33,4
E 18,0 26,5 55,5 18,9 28,0 52,4
F 37,0 19,3 43,1 23,5 34,8 40,2
I 42,4 17,9 38,3 19,6 29,8 49,0
L 85,2 4,3 7,8 57,2 28,6 14,3
NL 16,9 43,6 37,1 15,4 37,8 43,8
UK 13,4 19,0 67,5 15,8 34,2 49,0
A - - - 10,3 27,9 60,3
FIN - - - - 31,7 65,1
S - - - 15,8 34,2 49,0
(b)
Moyenne 23,9 20,9 55,1 18,2 34,8 45,4
(a)
Inclut les dépenses d’infrastructures économiques
(b)
L’assistance technique, représentant une moyenne de 1,3% du financement total, n’est pas comprise

148
 Annexe statistique

Tableau 31
Répartition des Fonds structurels par grand domaine d’intervention
dans les régions de l’Objectif 5b, 1989-1993 et 1994-1999 (%)
1989-1993 1994-1999
Infra- Environ- Ressources Envir. Infra- Environ- Ressources Envir.
structures nement humaines productif structures nement humaines productif
B 9,1 11,9 24,0 54,9 3,8 8,3 16,6 69,9
DK 28,2 - 30,0 41,8 - - 19,6 78,3
D 9,0 27,9 17,4 44,5 11,9 16,9 17,9 51,5
E 39,6 16,9 14,8 28,7 10,3 10,2 13,4 66,1
F 17,0 13,3 20,3 47,6 9,2 10,9 12,8 65,1
I 18,9 9,3 14,2 55,9 0,8 10,5 13,4 74,0
L 17,9 - 10,7 71,4 34,4 8,2 12,8 41,0
NL 6,7 19,8 26,8 45,4 0,7 23,8 11,4 62,8
UK 33,9 9,8 21,3 35,0 8,4 7,8 16,1 66,5
A - - - - 4,0 7,8 16,9 69,9
FIN - - - - 7,1 8,1 16,6 66,6
S - - - - - - - -
Moyenne (a) 20,0 12,1 20,0 47,2 8,4 10,3 15,3 64,7
(a)
L’assistance technique, représentant une moyenne de 1,5% du financement total, n’est pas comprise

Tableau 32
Répartition des Fonds structurels par grand domaine d’intervention
dans les régions de l’Objectif 6, 1995-1999
Infrastructures Ressources Environnement Autres Total
humaines productif
% % % % millions d’ECU
de 1994
Finlande 6,0 25,4 66,7 1,9 450,0
Suède 4,0 27,6 63,5 4,9 246,8
Total 36,7 182,2 456,9 21,1 696,8
(en millions d’ECU de 1994)
Total (%) 5,3 26,1 65,6 3,0

149
Annexe statistique

Tableau 33
Répartition des dépenses consacrées aux ressources humaines
au titre des Objectifs 3 et 4 (millions d’ECU)
1989-93 1994-96/99
Obj. 3 & 4 Obj. 3 Obj. 4
% % total dont (en % du total des dépenses dans % total dont:
les Etats membres):
CLD J.C. P.E. E.C. A.T.
B 5,2 3,6 33,6 21,5 31,3 6,8 1,5 92,3
DK 2,6 2,4 54,8 20,9 22,1 0,0 0,8 92,3
D 15,8 15,2 56,6 26,3 4,6 9,5 6,2 100,0
E 12,5 13,3 33,8 49,2 12,7 4,2 21,9 100,0
F 21,6 23,2 27,5 38,5 27,9 0,7 17,8 100,0
I 13,5 11,9 32,1 43,0 10,0 8,0 23,7 80,5
L 0,2 0,2 28,6 14,3 47,6 4,8 0,1 100,0
NL 6,1 8,3 52,0 13,0 30,0 0,0 9,3 100,0
UK 22,5 13,6 37,4 31,6 23,9 6,0 0,0 0,0
A - 3,0 34,0 7,0 32,6 18,2 3,6 96,7
FIN - 2,3 42,4 31,8 23,9 0,0 4,9 95,2
S - 3,1 27,9 50,0 18,2 0,0 10,1 91,2
Total (%) 100,0 100,0 38,1 33,7 19,7 4,7 100,0 93,9
Total 6670 11065 4220 3733 2182 523 1682 1580
(millions d’ECU)
CLD: Chômeurs de longue durée
J.C.: Jeunes chômeurs
P.E.: Personnes exclues du marché du travail (chômeurs et inactifs)
E.C.: Egalité des chances
A.T.: Adaptation des travailleurs aux mutations industrielles

150
 Annexe statistique

Tableau 34
Part de la population couverte par les objectifs régionaux
et allocation financière par habitant, 1989-1993 et 1994-1999
1989-93
Objectif 1 Objectif 2 Objectif 5b
% population allocation % population allocation % population allocation
nationale (ECU/hab.) nationale (ECU/hab.) nationale (ECU/hab.)
B - - 22,1 19,0 2,7 26,0
DK - - 4,9 20,0 2,1 40,0
D - (62,0) 12,4 16,0 7,4 23,0
GR 100,0 150,0 - - - -
E 57,7 91,0 22,2 35,0 2,5 53,0
F 2,7 109,2 18,3 25,0 9,7 34,0
IRL 100,0 254,0 - - - -
I 36,4 82,0 6,6 21,0 5,0 25,0
L - - 38,0 16,0 0,8 187,0
NL - - 9,9 22,0 3,0 15,0
P 100,0 171,0 - - - -
UK 2,8 87,0 35,5 20,0 2,6 16,0
EUR12 21,7 123,3 16,8 20,6 5,0 29,6

1994-99
Objectif 1 Objectif 2 Objectif 5b Objectif 6
% population allocation % population allocation % population allocation % population allocation
nationale (ECU/hab.) nationale (ECU/hab.) nationale (ECU/hab.) nationale (ECU/hab.)
B 12,8 95,0 14,2 40,0 4,5 29,0 - -
DK - - 8,5 45,0 6,8 25,0 - -
D 20,6 145,0 8,8 37,0 9,7 26,0 - -
GR 100,0 225,0 - - - - - -
E 59,7 188,0 20,4 51,0 4,4 64,0 - -
F 4,4 143,0 25,1 43,0 16,7 38,0 - -
IRL 100,0 262,0 - - - - - -
I 36,7 117,0 11,0 39,0 8,3 31,0 - -
L - - 34,6 19,0 7,9 33,0 - -
NL 1,5 115,0 17,4 42,0 5,4 30,0 - -
P 100,0 235,0 - - - - - -
UK 5,9 115,2 30,9 52,0 4,9 58,0 - -
A 3,7 120,0 7,5 31,0 28,7 29,8
FIN - - 15,7 38,1 21,6 45,0 16,7 107,0
S - - 11,5 32,0 9,2 29,4 5,3 110,0
EUR15 26,6 169,5 16,4 41,9 8,8 35,0 0,4 108,5

151
Annexe statistique

Tableau 35
Montant des engagements pour les Initiatives communautaires, 1989-1993 (Millions d’ECU)
ENVIREG PRISMA INTERREG REGEN RECHAR RESIDER RENAVAL REGIS STRIDE
B - - 41,6 - 27,6 18,6 6,5 - 4,5
DK - - 2,4 - - - 12,4 - 2,2
D - - 59,2 - 87,6 93,2 37,3 - 4,3
GR 84,0 17,7 252,5 89,9 - - - - 59,3
E 139,2 32,2 265,3 - 25,3 52,4 18,2 78,4 155,9
F(a) 32,5 0,2 95,8 - 52,4 58,8 65,3 49,6 16,4
IRL 30,4 9,4 42,2 118,4 - - - - 13,1
I 171,2 22,6 42,6 2,0 - 23,0 20,5 - 94,9
L - - 9,1 - - 8,7 - - 2,1
NL - - 30,3 - - - 27,6 - 4,6
P 101,8 17,5 179,8 82,2 3,4 5,0 24,0 53,4 54,1
UK 17,7 5,7 54,3 - 184,2 4,7 87,3 - 30,2
Total 576,8 105,3 1075,0 292,5 380,4 264,4 299,1 181,4 441,5

(a)
Y compris 14,7 millions d’ECU pour ENVIREG/STRIDE et 5,1 millions d’ECU pour PRISMA/TELEMATIQUE
Voir note du tableau 24

Tableau 36
Montants alloués aux Initiatives communautaires, 1994-1999 (Millions d’ECU)
INTERREG & LEADER REGIS EMPLOI ADAPT RECHAR RESIDER
REGEN
Innondations
et sécheresse
non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6
Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1
B 46 51 6 4 - - 29 16 30 8 16 1 17 11
DK 22 - 10 - - - 14 - 31 - - - - -
D 159 287 113 91 - - 121 76 178 73 83 96 150 55
GR - 620 - 161 - - - 69 - 33 - 3 - 6
E 36 643 71 326 - 214 108 333 106 181 6 28 38 35
F 211 53 219 6 - 262 181 7 266 7 27 8 63 3
IRL - 162 - 82 - - - 87 - 27 - - - -
I 93 287 121 201 - - 116 277 124 91 1 1 60 31
L 4 - 1 - - - - - - - - - 13 -
NL 185 - 9 3 - - 60 1 68 1 - - 23 -
P - 348 - 128 - 124 - 45 - 21 - 2 - 9
UK 52 69 52 25 - - 164 25 303 7 178 1 49 -
Réseau - - 12 22 - - - - - - - - - -
EUR 12 808 2520 613 1048 - 600 794 934 1107 449 311 140 414 149
A 37 12 24 3 - - 26 - 12 1 2 - 5 -
FIN 18 30 16 12 - - 26 6 19 4 - - - -
S 31 15 12 4 - - 22 2 12 1 - - - -
EUR 3 86 57 52 18 - - 74 8 46 6 2 - 5 -
EUR 15 895 2577 665 1066 - 600 868 942 1150 455 313 140 419 149

La part des montants alloués aux Initiatives communautaires aux prix de 1995 a été convertie aux prix de 1994 à des fins de
comparaison
Voir note du tableau 24

152
 Annexe statistique

Tableau 35 (suite)
Montants des engagements pour les Initiatives communautaires, 1989-1993 (Millions d’ECU)
TELEMATIQUE LEADER EUROFORM NOW HORIZON RETEX KONVER TOTAL
B - 6,9 7,5 4,8 5,3 - 0,9 124,0
DK - 2,2 3,0 1,5 3,6 - 0,8 28,0
D - 23,8 21,5 11,0 38,8 1,9 37,5 415,9
GR 41,3 59,1 24,1 13,8 54,0 10,8 5,0 711,5
E 75,5 120,0 65,7 34,4 41,4 17,4 7,6 1128,9
F(a) 1,7 65,0 41,0 19,0 32,0 4,0 32,4 566,0
IRL 11,0 27,2 14,3 7,1 19,5 2,0 0,2 294,7
I 64,7 80,9 55,2 31,4 28,3 12,1 17,9 667,4
L - 0,8 - 0,2 1,3 - - 22,1
NL - 1,4 9,3 4,6 7,5 - 3,6 88,9
P 35,6 52,0 33,1 16,9 33,9 30,0 1,8 724,4
UK 5,4 15,4 39,3 10,3 30,2 8,2 20,1 512,8
Total 235,2 454,6 313,8 154,8 295,5 86,4 127,8 5284,7

(a)
Y compris 14,7 millions d’ECU pour ENVIREG/STRIDE et 5,1 millions d’ECU pour PRISMA/TELEMATIQUE
Voir note du tableau 24

Tableau 36 (suite)
Montants alloués aux Initiatives communautaires, 1994-1999 (Millions d’ECU)
RETEX KONVER PME URBAN PESCA PEACE TOTAL TOTAL

non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 non Obj. 1/6 Obj. 1 non Obj. 1/6
Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1 Obj. 1
B 2 3 13 1 3 9 6 13 2 - - 172 116 288
DK - - 2 - 3 - 2 - 19 - - 102 - 102
D 15 59 130 202 34 152 31 82 10 13 - 1026 1186 2211
GR - 77 - 22 - 82 - 50 - 30 - - 1154 1154
E 42 62 11 12 25 223 51 186 12 33 - 506 2275 2781
F 37 - 85 - 49 9 71 8 33 - - 1242 363 1605
IRL - 9 - - - 28 - 20 - 8 59 - 484 484
I 39 35 51 12 30 158 28 105 18 19 - 681 1217 1897
L - - - - - - 1 - - - - 19 - 19
NL 1 - 27 - 8 2 22 - 11 2 - 414 8 422
P - 172 - 14 - 122 - 49 - 29 - - 1061 1061
UK 29 11 125 14 53 14 84 38 36 7 236 1126 447 1573
Réseau - - - - 5 20 - - 3 3 - 20 45 64
EUR 12 165 428 445 276 209 819 295 552 144 143 295 5306 8355 13661
A 3 - - - 8 1 13 - - - - 129 17 146
FIN - - - - 6 5 - 4 3 1 - 88 62 149
S - - 3 - 13 4 5 - 4 - - 102 25 127
EUR 3 3 - 3 - 27 9 18 4 7 1 - 319 103 423
EUR 15 168 428 449 276 236 829 313 556 151 145 295 5625 8459 14084

La part des montants alloués aux Initiatives communautaires aux prix de 1995 a été convertie aux prix de 1994 à des fins
de comparaison
Voir note du tableau 24

153
Annexe statistique

154
Sources et méthodes
La plupart des données analysées dans le présent
rapport ont été préparées au sein de la Commission. Les
principales exceptions concernent les estimations des
transferts budgétaires nets à l’intérieur des Etats mem-
bres, présentées au chapitre 3, qui résultent d’une étude
spéciale réalisée pour quelques pays, et les estimations
des transferts nets opérés dans le cadre de la PAC,
exposées au chapitre 4.
Au chapitre 2, l’analyse des disparités est fondée sur les
données des comptes nationaux et régionaux et sur des
séries de l’emploi et du chômage calculées par l’Office
statistique des Communautés européennes (Eurostat).
Le PIB (produit intérieur brut) mesure la production
globale réalisée par les producteurs résidant dans
le pays. Il correspond à la production de biens et
services de l’économie, à l’exclusion de la consom-
mation de biens et services intermédiaires, mais
(lorsqu’il est motivé aux prix du marché et non au
coût des facteurs) y compris la taxe à la valeur
ajoutée sur les produits et les taxes nettes à l’impor-
tation. C’est aussi un indice du revenu engendré par
cette production.
Pour des comparaisons entre les Etats membres, les
chiffres du PIB sont exprimés en SPA, ou standards de
pouvoir d’achat, qui tiennent compte non seulement des
différences de taux de change mais aussi des diffé-
rences dans le niveau général des prix d’un pays par
rapport à d’autres (en effet, même après une conversion
des chiffres du PIB en ECU, les comparaisons restent
entâchées par des différences dans le niveau des prix
que l’ajustement par les SPA cherche précisément à
corriger).
Les chiffres de l’emploi dans les Etats membres
proviennent des comptes nationaux et sont des
moyennes annuelles; pour les régions, les chiffres
reposent sur l’Enquête sur les forces de travail de la
Communauté (EFT) qui est faite chaque année.
Cette enquête est aussi la source des données sec-
torielles.
En ce qui concerne le chômage, les données pour
les Etats membres proviennent des séries harmoni-
sées du chômage d’Eurostat (fondées sur l’EFT). Les
données régionales reposent sur les chiffres des
chômeurs enregistrés dans les bureaux de l’emploi,
ces chiffres servent de base à la confection de
séries harmonisées.
La source particulière de chacun des tableaux,
des graphiques et des cartes est précisée ci-
dessous.
La classification NUTS des régions
La classification NUTS (Nomenclature des unités
territoriales à des fins statistiques) représente un
cadre standard pour analyser l’évolution économi-
que et sociale des régions de l’Union, cadre large-
ment fondé sur des clivages spatiaux institutionnels.
L’analyse du chapitre 2 est principalement effectuée
au niveau NUTS 2, qui distingue 206 régions dans
l’ensemble de l’Union. C’est le niveau auquel l’éligi-
bilité à l’aide des Fonds structurels disponible au
titre des Objectifs 1 et 6 est déterminée (pour les
autres Objectifs régionaux, c’est le niveau NUTS 3).
Si la plupart des régions ont une superficie et une
population de taille comparable, certaines se diffé-
rencient nettement (l’Ile de France et la Lombardie,
par exemple, ont 9–10 millions d’habitants, tandis
que seize régions en comptent moins de 300 000,
comme la Corse, le Burgenland ou les Highlands et
Islands). Pour plus de détails, voir Régions, nomen-
clature des unités territoriales à des fins statistiques,
NUTS, mars 1995.
Etudes
En dehors des diverses études citées dans le texte, des
experts extérieurs ont aidé comme suit à l’élaboration du
présent rapport:
Chapitre 3: EPRC, UK et OEIL, F
Chapitre 4: Collège de l’Europe, Bruges, B
Chapitre 5: ECOTEC, UK
155

Estimations des transferts
budgétaires nets entre régions
Les estimations des transferts entre régions mentionnées au
chapitre 3 reposent sur une étude commandée spéciale-
ment pour le présent rapport et réalisée par l’European Policy
Research Centre de l’Université de Strathclyde avec le
concours de l’OEIL, Université Paris XII, Val de Marne, en
France. Elle porte sur sept Etats membres (les quatre plus
grands pays, l’Espagne, le Portugal et la Suède) et est assise
sur une démarche unifiée, qui décompose les budgets
nationaux (en dehors, si possible, des fonds de sécurité
sociale) pour 1993 en différentes rubriques de recettes et de
dépenses ventilées ensuite entre régions à l’aide de
plusieurs indicateurs distincts et en fonction de diverses
hypothèses sur l’incidence régionale des différents impôts.
Les estimations des dépenses assignées à chaque région
et des recettes fiscales émanant de chacune sont ensuite
agrégées pour fournir le montant net de transfert (différence
entre le montant reçu et le montant versé à titre de contribu-
tion au budget).
L’étude a adopté deux démarches d’affectation des
dépenses entre régions. La plus pertinente aux fins du
présent rapport, à laquelle celui-ci fait allusion, est la
méthode des «flux» qui cherche à mesurer où la dépense
intervient ou où les transferts vont. La dépense correspon-
dant à une fonction particulière de l’Etat est affectée selon
cette méthode à la région (ou aux régions) où le ministère ou
le département ministériel et les diverse agences qui leur
sont rattachées sont situés. (L’autre méthode, celle dite des
«avantages», affecte les dépenses là où les bénéficiaires du
service concerné résident.)
Toutefois, les dépenses excluent celles concernant la
protection sociale en France et en Allemagne dans les
deux démarches et il se peut donc que, pour ces deux
pays, les estimations sous-estiment fortement les trans-
ferts nets.
Comme les transferts estimés ne sont pas conformes
aux conventions de la comptabilité nationale, ils ne sont
pas directement comparables au PIB et ne donnent
donc qu’une idée purement indicative de l’ampleur des
flux budgétaires entre régions.
Estimations des transferts
nets dans le cadre de la
politique agricole commune
Le calcul des transferts liés à la PAC a été réalisé par
des experts extérieurs. Il implique un certain nombre
156
Sources et méthodes
d’hypothèses simplificatrices. Cela s’est avéré néces-
saire en raison de la spécificité des différents marchés
agricoles. En particulier, plusieurs produits agricoles
n’ont pas de prix de référence international.
Transferts entre Etats membres
Les transferts nationaux des contribuables sont estimés en
attribuant à chaque Etat membre une part du budget
«agricole» de l’Union égale à la part de sa propre contribu-
tion au budget «général» de l’Union. Des transferts se
produisent également entre consommateurs et producteurs,
en raison du soutien des prix. Ceci donne lieu à des transferts
entre Etats membres — « le transfert net dû au commerce
extérieur » — qui dépendent des modèles nationaux de
consommation et de production. Les transferts des consom-
mateurs sont calculés en multipliant la production disponible
pour la consommation de chaque produit dans chaque pays
par le «prix de soutien» de l’Union. Le «soutien total» est
fondé sur les données utilisées par l’OCDE pour calculer les
ESP (équivalents soutien aux producteurs) et les ESC (équi-
valents soutien aux consommateurs). Mis en place avant les
accords de l’Uruguay Round, ils ne prennent pas complè-
tement en considération le lien entre les prix dans l’Union et
les prix mondiaux. En conséquence, les prix de soutien de
l’Union pourraient être surestimés. L’OCDE ne calcule pas
des taux de soutien pour les fruits, les légumes, le vin et l’huile
d’olive, de sorte que ces données ont dû être estimées.
Transferts entre régions
L’hypothèse suivante a été retenue: la consommation
alimentaire par habitant est égale dans toutes les régions
d’un Etat membre et le taux moyen de taxation est égal dans
toutes les régions. Les deux hypothèses peuvent conduire
à une sous-estimation de la charge pesant sur les régions
plus riches par comparaison aux régions plus pauvres. Des
hypothèses plus élaborées auraient donc pu permettre de
détecter des effets de cohésion plus importants. Dans les
cas du Portugal et de l’Espagne, les comparaisons impli-
quant des données pour la période précédent l’année 1993
sont d’une pertinence limitée, en raison du fait que les
secteurs agricoles étaient sujets à des dispositions
transitoires, découlant de la négociation de leur adhésion en
1986, et couvrant cette période.
Mesures de disparité
Le rapport utilise deux mesures statistiques de l’ampleur
des disparités, l’écart-type et le coefficient de Gini.
Ecart-type
L’écart-type mesure la dispersion des données (par exem-
ple, des taux de chômage) autour de la moyenne. En termes
Sources et méthodes

formels, c’est la racine carrée de la variance, et se définit

comme Σ((xi - xmn)2)/n, où xi est la ième observation et xmn Cartes
est la moyenne des observations (ainsi, dans le cas des taux
de chômage, c’est essentiellement une mesure de la diffé- 1-11 Eurostat, Institut nationaux
rence moyenne entre le taux de chaque région et le taux de statistique pour les trois
moyen). Pour tenir compte des différences de taille entre nouveaux Etats membres,
régions analysées, les régions sont pondérées dans chaque calculs DG XVI
cas par la variable appropriée (par exemple, la population 12 OEIL, DG XVI
dans le cas du revenu par habitant et la population active 13-14 Collège de l’Europe, DGXVI
dans le cas du chômage).

Coefficient de Gini Tableaux

Le coefficient de Gini mesure le degré d’inégalité offert par 1-2 Eurostat et DG XVI
la distribution d’un ensemble particulier de données (comme 3 Eurostat, DG II, V et XVI
le revenu). Plus formellement, c’est une mesure du degré de 4 DG II et calculs de la DG XVI
courbure de la courbe de Lorenz, qui exprime elle-même le 5 Eurostat et DG II, calculs de la DG XVI
rapport entre le pourcentage cumulé d’individus, groupes 6-9 Eurostat, calculs de la DG XVI
ou régions et le pourcentage cumulé du total d’une variable 10-11 Eurostat, Enquête sur les forces de travail
particulière, comme le revenu, qui leur correspond, ordonné de la Communauté
selon sa grandeur (par exemple, elle montre le pourcentage 12 DG IV
du revenu total dans un pays donné reçu par un pourcen- 13 European Policy Research Centre, OEIL
tage donné de la population). Si la distribution d’une variable 14 European Policy Research Centre, OEIL
donnée était parfaitement égale, la courbe décrivant le 15 DG VI
rapport aurait la forme d’une ligne droite à 45 degrés par 16 Collège de l’Europe
rapport à chacun des axes. Le coefficient de Gini est défini 17 Services de la Commission,
par le rapport entre la surface comprise entre la courbe de Etude de l’UTS et Collège de l’Europe
Lorenz et la droite à 45 degrés, d’un côté, et toute la surface 18 Eurostat, Comptes nationaux SEC
située au-dessus de la droite à 45 degrés, de l’autre. La et Collège de l’Europe
valeur du coefficient varie donc entre 0 (situation où la courbe 19 Services de la Commission
de Lorenz se confond avec la droite à 45 degrés) et 1 (situa- et Collège de l’Europe
tion où elle se confond avec les axes et où elle exprime une 20 ERECO
inégalité parfaite). Plus le coefficient est élevé, plus la distri- 21 ERL
bution est inégale. 22 DRI
23-25 Services de la Commission
26 Banque européenne d’investissement
Graphiques 27-36 Services de la Commission

1 Services de la Commission
2 Eurostat, calculs DG XVI Liste des graphiques
3 Eurostat
4-13 Eurostat, calculs DG XVI 1 PIB par habitant dans les Etats membres,
14-15 Eurostat, Enquête sur les forces de travail de 1983,1988, et 1993 . . . . . . . . . . . . 18
la Communauté 2 Disparité du PIB par habitant et de la
16-17 OCDE productivité, 1983–93 . . . . . . . . . . . 19
18 Eurostat, Enquête sur les forces de travail de 3 Taux de chômage dans les Etats membres,
la Communauté 1983, 1988 et 1993 . . . . . . . . . . . . 20
19-20 Services de la Commission 4 PIB par habitant par Etat membre et pour
21-22 European Policy Research Centre les régions situées aux extrêmes, 1993 . 24
23-25 DG XII, Collège de l’Europe 5 Disparités en matière de chômage,
26 Services de la Commission 1970–95 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
27 IDATE, Collège de l’Europe 6 Taux de chômage par Etat membre et pour
28 Services de la Commission les régions situées aux extrêmes, 1995 . 28
29 ERECO 7 Taux d’emploi et productivité dans les
30-35 Services de la Commission régions NUTS 1, 1993 . . . . . . . . . . . 29
36-39 Université Libre de Bruxelles 8 PIB par personne employée dans l’Union,
40-41 Services de la Commission 1983 et 1993 . . . . . . . . . . . . . . . . 34

157
 Sources et méthodes

9 Indice composite de la longueur des
routes et autoroutes, 1992 . . . . . . . . . 35
10 Indice composite de la longueur des
voies ferrées, 1992 . . . . . . . . . . . . . 35
11 Etat des réseaux ferroviaires, 1992 . . . . . 35
12 Nombre de lignes téléphoniques
principales, 1993 . . . . . . . . . . . . . . 37
13 Lignes téléphoniques principales
connectées à des commutateurs
numériques, 1993 . . . . . . . . . . . . . . 37
14 Niveau d’instruction de la population
active, agée de 25 à 59 ans, 1995 . . . . . 38
15 Taux de fréquentation scolaire
des 16–18 ans, 1995 . . . . . . . . . . . . 38
16 Personnes employées dans la RDT, 1993 . 39
17 Dépenses brutes de recherche et
développement dans les années 90 . . . . 39
18 Taux de chômage et chômage de longue
durée dans les Etats membres, 1995 . . . . 43
19 Taux d’inflation dans les Etats membres,
1983–93, 1994 et 1995–97 . . . . . . . . . 50
20 Dette publique brute totale dans les Etats
membres, 1983–93, 1994 et 1995–97 . . . 51
21 Montants annuels moyens des aides
régionales des Etats membres, 1989–93
(en millions d’Ecus aux prix de 1993) . . . 54
22 Dépense annuelle moyenne par habitant
dans les régions aidées, 1989–93 . . . . . 55
23 Appui au titre du programme cadre de
RDT, années 1987–90 (millions) . . . . . . 70
24 Appui au titre du programme cadre de
RDT, années 1991–94 (millions d’Ecus) . . 70
25 Indicateurs relatifs à la RDT, 1987–94 . . . 71
26 Dépenses totales pour les réseaux
transeuropéens par grand mode
de transports . . . . . . . . . . . . . . . . 76
27 Dépense annuelle moyenne par habitant
pour les services de télécommunications,
1992 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
28 Financements des régions transeuropéens
de l’énergie . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
29 Dépenses pour la protection de
l’environnement, 1992 . . . . . . . . . . . . 84
30 Part de la population couverte par les
Objectifs territorialisés des Fonds
structurels, 1989–93 et 1994–99 . . . . . . 90
31 Répartition des fonds structurels par
grande catégorie de dépense dans les
régions d’Objectif 1, 1989–93 et 1994–99 . 92
32 Répartition des fonds structurels par
grande catégorie de dépense dans les
régions d’Objectif 2, 1989–93 et 1994–96 . 93
33 Répartition des fonds structurels par
grande catégorie de dépense dans les
régions d’Objectif 5b, 1989–93 et 1994–99 94
34 Aide structurelle et PIB dans les Etats
membres, 1989–93 . . . . . . . . . . . . . 95
35 Aide structurelle et PIB dans les Etats
membres, 1984–99 . . . . . . . . . . . . . 95
36 Concentration de l’aide structurelle
communautaire par Etat membre,
1986–88, 1989–93 et 1994–99 . . . . . . . 96
3 Concentration de l’aide structurelle
communautaire et des prêts de la BEI,
1989–93 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97
38 Concentration de l’aide structurelle
communautaire dans les régions
d’Objectifs 1, 1989–93 . . . . . . . . . . . 97
39 Concentration de l’aide structurelle
communautaire dans les régions
d’Objectifs 2, 1989–93 . . . . . . . . . . . 97
40 Flux engendrés par la PAC
(relatifs au marché), 1991 . . . . . . . . . 140
41 Flux engendrés par la PAC
(relatifs au marché), 1994 . . . . . . . . . 140
Liste des cartes
1 PIB par habitant par région (SPA), 1993 . . 22
2 Croissance du PIB par région, 1983–1993 . 23
3 Taux de chômage par région, 1995 . . . . 26
4 Variation du chômage par région, 1983–93 27
5 Variation de l’emploi par région, 1983–1993 30
6 Emploi dans l’agriculture par région, 1994 . 31
7 Emploi dans l’industrie par région, 1994 . . 32
8 Emploi dans les services par région, 1994 33
9 Croissance du PIB par personne employée
par région, 1983–1993 . . . . . . . . . . . 36
10 Variation de la population active
par région, 1983–1993 . . . . . . . . . . . 40
11 Taux d’activité des femmes
par région, 1993 . . . . . . . . . . . . . . 41
12 Transferts nets entre régions dans certains
Etats membres, 1993 . . . . . . . . . . . . 56
13 Transferts nets entre régions dans le cadre
de la PAC (politique du marché), 1991 . . 64
14 Transferts nets entre régions dans le cadre
de la PAC (politique du marché), 1994 . . 65

158