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de la violencia
Desafos de
cultura ciudadana
para la crisis de
(in)seguridad en
Amrica Latina
Antanas Mockus
Henry Murran
Mara Villa
(Coordinadores)
vi
Contenido
Acerca de los autores
ix
Lista de grficos
xi
Lista de cuadros
xv
Reconocimientos xvii
Introduccin
xix
Captulo 1.
Captulo 2.
23
Captulo 3.
53
Captulo 4.
87
Captulo 5.
115
Captulo 6.
143
Captulo 7.
165
Captulo 8.
203
Captulo 9.
229
253
vii
Socilogo (Universidad Nacional de Colombia). Fue subsecretario de seguridad ciudadana de la alcalda mayor de Bogot. Consultor internacional en seguridad ciudadana.
Sayra Aldana:
Alejandra Ariza:
Sandra Camacho:
Diego Cancino:
Giancarlo Chiappe:
Jimmy Corzo:
Mnica Delgado:
Susana Garavito:
Lina Gmez:
Antanas Mockus:
Matemtico (Universidad de Dijon), mster en filosofa (Universidad Nacional de Colombia). Doctor Honoris Causa de
las universidades de Pars VIII y Nacional de Colombia. Ex
rector de la Universidad Nacional de Colombia y Ex alcalde
mayor de Bogot. Presidente de Corpovisionarios.
ix
Henry Murran:
Andrea Ramrez:
Gabriela Ramrez:
Juan Mauricio Ruiz: Filsofo (Universidad Nacional de Colombia), MBA (Universidad de los Andes). Investigador de Corpovisionarios.
Efran Snchez:
Mara Villa:
Mnica Villegas:
Sandra Ziga:
Sociloga (Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas). Especialista en poltica social (Pontificia Universidad Javeriana,
Bogot). Investigadora de Corpovisionarios.
Reconocimientos
Queremos agradecer en primer lugar al grupo de ciudades participantes en este
estudio. Con la medicin de cultura ciudadana los gobiernos de estas ciudades han
incorporado nuevos elementos que permiten ampliar la mirada sobre los problemas de seguridad ciudadana. Son muchas las instituciones de gobierno que hicieron
posible este trabajo: en Ciudad de Mxico, la Secretara Tcnica del Gabinete de
Seguridad de la Jefatura de Gobierno del Distrito Federal; en Belo Horizonte, la Secretara de Seguridad Pblica del Gobierno del Estado de Minas Gerais; en Quito, la
Secretara de Seguridad y Gobernabilidad de la Alcalda del Distrito Metropolitano
de Quito; en La Paz, la Direccin de Cultura Ciudadana de la Alcalda de La Paz; en
Monterrey, la Sub-Secretara de Desarrollo Poltico y Relaciones Institucionales de
la Secretara de Gobierno del Estado de Nuevo Len; en Bogot, el Observatorio
de Culturas de la Alcalda Mayor de Bogot; y en Medelln, la Secretara de Cultura
Ciudadana de la Alcalda de Medelln.
Los anlisis de los resultados de las encuestas de cultura ciudadana fueron complementados con informacin recogida y analizada por un extenso grupo de instituciones de toda la regin, los cuales, en su labor diaria, buscan que los buenos sistemas
de informacin permitan producir polticas que salven vidas. En particular, queremos
resaltar el apoyo prestado por el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses en Colombia y el Observatorio Metropolitano de Seguridad Ciudadana
de Quito.
Queremos agradecer tambin a las empresas, organizaciones civiles e instituciones
no gubernamentales que han asumido la tarea de construir cultura ciudadana desde
lo local, sin cuyo aporte este trabajo no hubiera sido posible: la Fundacin Terpel en
Colombia, la Fundacin Chacao en Caracas, la Cmara de Comercio de Bogot, el
Consejo Ciudadano de Seguridad Pblica del Distrito Federal en Mxico, y Ecopetrol en Colombia.
Articular, siguiendo un mismo hilo conductor, el trabajo de un grupo de autores tan
numeroso y con un espectro tan amplio de problemas como los abordados en este
libro, fue una tarea compleja que pudo llevarse a cabo gracias a Efran Snchez, quien
con paciencia y dedicacin realiz la labor de correccin y edicin final del texto.
Finalmente, queremos reconocer el valioso aporte del personal del Banco Interamericano de Desarrollo que particip en todo el proceso de esta iniciativa, desde
su gestacin hasta su culminacin: a Raimundo Arroio, quien motiv inicialmente la
idea de hacer una publicacin en la que se recogiera la experiencia acumulada sobre
cultura ciudadana y seguridad; a Gustavo Beliz, quien coordin desde el BID todo el
proyecto y como interlocutor permanente facilit el trabajo de los investigadores; y
a Sarah Schineller, quien acompa el proceso de edicin del libro.
xvii
Introduccin
Antanas Mockus, Henry Murran y Mara Villa
Este libro examina la relacin entre cultura y seguridad ciudadana en ocho ciudades latinoamericanas. Incorpora en los diagnsticos, los anlisis, las encuestas y las
acciones un concepto de cultura amplio1. Lo que ms nos interesa de la cultura es
su poder regulador. La distribucin mundial de los homicidios y los suicidios muestra enormes diferencias entre pases cuya explicacin no puede sino reconocerle
un peso grande a las diferencias culturales. La capacidad que tiene cada cultura de
regular, interpretar y justificar o no ciertos comportamientos ofrece claves vitales
para comprender y hacer frente a los problemas que confluyen en la actual crisis de
seguridad ciudadana en Amrica Latina. La impunidad cultural y la impunidad moral
vienen a veces a sumar su efecto a la impunidad legal.
La reflexin sobre la cultura como algo dado y la educacin ciudadana como intento
de transformarla tiene muchos antecedentes. Aqu, sin embargo, nos concentramos
en mostrar algunos hallazgos valiosos. Comprender mejor la estrecha relacin entre
cultura y convivencia puede ayudar a formular y desarrollar polticas pblicas de
seguridad ciudadana. Puede tambin inspirar intervenciones puntuales. Teniendo en
cuenta que el concepto de cultura ciudadana naci y se ha desarrollado fundamentalmente como iniciativa de gestin pblica que propicia la corresponsabilidad, lo
que presentamos aqu esperamos contribuya a hacer ms eficaces las intervenciones
que formen parte de polticas pblicas y que se basen en una mejor comprensin de
la relacin entre cultura, legalidad y seguridad.
La encuesta naci de un mandato del Concejo de Bogot: si se iban a invertir cuantiosos recursos en mejorar la cultura ciudadana, la ciudad deba contar con un instrumento que permitiera evaluar esa mejora. As surgieron las primeras versiones de
la encuesta que fueron aplicadas en Bogot (2001 y 2003). Luego, a partir de 2004,
la Fundacin Terpel y la Corporacin Visionarios por Colombia (Corpovisionarios)
comenzaron a aplicar la encuesta en otras ciudades y a basarse en ella para hacer un
diagnstico de cultura ciudadana en cada ciudad.
Dar cuenta de la informacin recogida en los ltimos tres aos por la Corporacin
en distintos proyectos realizados con el Banco Interamericano de Desarrollo (especialmente la aplicacin de la Encuesta de Cultura Ciudadana [diagnstico]) en algunas
Entendemos por cultura el universo de normas sociales, comportamientos, actitudes, creencias y
hbitos compartidos por los individuos de un conjunto social. Elster (2001, 87-89) propone entender
inicialmente por cultura cualquier patrn de conducta, normas, valores, creencias y conceptos que
sea ms que individual pero menos que universal. La cultura es el reino de lo particular. () incluye
todos los patrones constantes (o frecuentes) de la conducta humana dentro de un determinado grupo y que no se encuentran (o lo son de manera menos frecuente) en otros grupos. () La conducta
guiada por normas sociales se sostiene por el deseo de evitar la desaprobacin de los otros.
1
xix
Introduccin
cas de grandes ciudades de la regin se hace evidente que en realidad es poco lo que
sabemos sobre las causas de estos problemas. Lo que dichos estudios pierden de vista,
al desembocar frecuentemente en grandes listas de problemas que deben atenderse
simultneamente, es la importancia de focalizar los esfuerzos y de identificar las determinantes que atraviesan estos problemas. Es posible identificar los factores culturales
para trabajar en el mediano y largo plazo con el fin de lograr cambios contundentes en
el comportamiento ciudadano, y de paso desafiar las explicaciones simplistas presentes
en la discusin pblica sobre la seguridad de nuestras ciudades.
Hay dos temas crticos en los diagnsticos y diseos de polticas en la regin. El primero est en que a menudo quienes llevan a cabo dichos estudios, as como quienes disean las polticas, asumen que los comportamientos problemticos de los ciudadanos
(sus acciones violentas, ilegales, etc.) son efecto de dos factores principales que determinan el comportamiento de las personas. Por un lado hay un determinismo econmico,
usualmente asociado a posturas de izquierda; por el otro uno asociado al control
policial y a posturas de derecha. Las polticas pblicas frecuentemente estn diseadas
bajo el supuesto de que cubrir necesidades bsicas o aumentar el pie de fuerza y las
sanciones resolver los problemas. La evidencia producto de la investigacin muestra
que estos problemas obedecen a veces a actitudes y creencias de las personas, y que
aquellas pueden ser independientes tanto de la capacidad de sancin de un gobierno
como de las condiciones socioeconmicas (cmo explicar, si no, los ladrones de cuello blanco, o actitudes tan difundidas como la que nos entrega el proverbio que celebra
la versatilidad del atajo: Hecha la regla hecha la trampa?). La hiptesis es, como est
desarrollado en el Captulo I, que para lograr cambios de fondo en la seguridad de las
ciudades latinoamericanas no es suficiente con aumentar la capacidad policial, disminuir
las desigualdades socioeconmicas o modificar las leyes, ya que los comportamientos
de la gente responden tambin a otros factores (como razones, intereses y emociones). Se hace indispensable entonces reconocerlos y trabajar sobre ellos.
El segundo tema crtico en los diagnsticos y la formulacin de polticas pblicas se
refiere al uso y el diseo de los sistemas de informacin sobre seguridad y convivencia
en Amrica Latina, tema que se aborda en el Captulo 9. All se muestra cmo la informacin del diagnstico de cultura ciudadana soporta el presente estudio y en qu
medida es contrastable con las cifras duras de las ciudades (principalmente cifras de
homicidios y de lesiones personales). Este captulo pone en evidencia la precariedad
de los sistemas de registro de los pases y la necesidad de su unificacin para as poder avanzar en estudios ms slidos a nivel regional, que tengan mayor capacidad de
planeacin, prevencin y mitigacin de los problemas que afectan la convivencia y la
calidad de vida de sus ciudadanos. As mismo, resalta la necesidad de incorporar indicadores de cultura ciudadana en los sistemas de informacin que sirven de soporte a
las polticas de seguridad ciudadana.
Los datos recogidos aqu son un primer insumo comn para las ciudades estudiadas.
Dichos datos muestran, en contra del determinismo econmico, que las diferencias
entre indicadores de cultura ciudadana en muchas ocasiones son mucho mayores de
xxi
Introduccin
una ciudad a otra que de un estrato socioeconmico a otro en una misma ciudad. Si
bien no hay en los resultados de la Encuesta diferencias notables en los indicadores segn el nivel de riqueza, s existen grandes diferencias en trminos de cultura ciudadana,
en los comportamientos de las personas y su relacin con las normas. Un ejemplo es
la ciudad de Monterrey, donde el indicador referente a la creencia segn la cual violar
la ley o hacer trampa es justificable para ayudar a la familia (familismo) registra valores
ms altos que los de las dems ciudades encuestadas, pero la diferencia entre estratos
socioeconmicos no es muy grande (vase el grfico i).
Grfico i. Monterrey: razones para desobedecer la ley
(Porcentajes)
60
50
40
30
20
10
Propiedad privada
Clientelismo
Costumbre
Impunidad
Honor
Religin
Econmico
Desobediencia civil
Familismo
Objetivos
Nivel socioeconmico
cin, como lo han descubierto las administraciones posteriores de la ciudad, que han
visto deteriorarse la seguridad mientras la cooperacin ciudadana pierde impulso.
La confianza de los ciudadanos en los dems ciudadanos y en la administracin
pblica depende de muchos factores, desde el pago de impuestos hasta el manejo
transparente y apropiado de los recursos y la productividad. Convertir a una de las
ciudades ms violentas del mundo (en 1993) en una de las capitales ms seguras de
Amrica Latina en cuestin de una dcada es un logro significativo porque aument
la disposicin de la ciudadana a cooperar con un proyecto de construccin del
bienestar pblico. Implic no solo un mejoramiento de la seguridad en la ciudad sino
tambin de su calidad de vida y gobernabilidad. El Captulo 2 permite ver el cambio
cultural progresivo y las metodologas de impacto que se aplicaron para alcanzar los
resultados sealados en cultura ciudadana.
A la luz del proceso vivido en Bogot y de las polticas que pusieron el respeto a
la vida en el primer lugar de la agenda pblica, el diagnstico global de la regin es
francamente preocupante. En el Captulo 4, que aborda el tema de homicidios en la
regin, queda claro el detrimento en el valor que cada ciudadano le da a su propia
vida y la de los dems. Los latinoamericanos tenemos una alta tendencia a incurrir
en homicidios debido a lo que hemos denominado familismo, es decir la proteccin de los intereses o los vnculos familiares, y estamos dispuestos a poner en alto
riesgo la propia vida, la de nuestros seres queridos y la de los desconocidos para
defenderlos. Este argumento no est dirigido solamente a los asesinos a sueldo y al
crimen organizado, sino sobre todo a la tolerancia generalizada o a la aprobacin
cultural frente a poner en peligro la vida siguiendo cualquier tipo de motivaciones,
por ejemplo la defensa de derechos de propiedad, o bien los imaginarios asociados
al machismo. A esto se suman ciertos factores de riesgo generalizados como el
consumo de alcohol.
El tema de las motivaciones para ejercer y tolerar la violencia y amenazar la vida ha
comenzado a dirigir la atencin hacia los jvenes. El Captulo 3, dedicado al fenmeno de violencia en la ciudad de Medellna pesar de sus importantes avances en
convivencia y cultura ciudadana, y luego el Captulo 8, enfocado en los jvenes
de las diferentes ciudades estudiadas, proporcionan elementos interesantes en este
sentido. Este ltimo captulo muestra que los hombres jvenes no solamente constituyen la mayora de victimarios sino que tambin son la poblacin ms susceptible
de convertirse en vctima de la violencia urbana.
El tema de los jvenes es uno de los que ms ha dado de qu hablar en las ltimas dcadas en la regin. El debate ms reciente parece oscilar entre quienes los
consideran amenazas para la sociedad y estn dispuestos a modificar las leyes que
los cobijan (por ejemplo, bajando los rangos de edad en que las sanciones ms
duras son aplicables), y aquellos que consideran que los jvenes son esencialmente xxiii
vctimas del sistema, nios que han pasado por duras condiciones de crianza y son
vctimas de fuerte presin social. Sin embargo, ninguno de los dos enfoques agota la
Introduccin
las complejidades de la regulacin social y entender por qu puede ser tan fuerte
como para modificar comportamientos y creencias es crucial para entender temas
como la convivencia, la violencia y la delincuencia. En el Captulo 7 est expuesta
una experiencia en que aplicamos lo que creemos debera ser un programa de
cultura ciudadana y sus diferencias con iniciativas espontneas y aisladas, como las
campaas publicitarias.
El Captulo 7 trata de la manera en que se ha llevado a cabo un diagnstico de la violencia intrafamiliar en una regin que presentaba uno de los ndices ms altos en este
sentido en Colombia. El imaginario de la hombra (o del reconocimiento social del
macho machito), que en el contexto industrial genera alta tolerancia al riesgo, es
en el contexto afectivo responsable de una idea problemtica del amor en la pareja
en la que la agresin se acepta como un hecho natural. Esto desemboca en un alto
nmero de agresiones (muertes, incluso) y tensiones en la convivencia. El captulo
muestra cmo, a partir de la participacin de la propia comunidad objetivo y de las
intervenciones focalizadas en el comportamiento que se prioriz como crtico (la
agresin por celos), se redujeron significativamente los ndices de violencia de pareja
en el primer ao de funcionamiento del proyecto (ms de 30 % de reduccin de la
violencia intrafamiliar).
Un reto mencionado arriba es cmo sintetizar estadsticamente los resultados que
arroja la Encuesta en las ocho ciudades estudiadas. En el lmite, algo as como encontrar un ndice de cultura ciudadana que refleje de la mejor manera posible la
variedad de respuestas encontradas en esas ciudades.
Por la va del mtodo de componentes principales aplicado a las preguntas de la
encuesta agrupadas conceptualmente en cinco bloques, se intenta reconocer en el
Captulo 10 cules son las mayores diferencias internas de la poblacin sumada de
las ocho ciudades. En qu se distinguen ms los individuos representados por las
ocho muestras? Y con los 19 factores obtenidos, comparando promedios, en qu
se distinguen ms las ocho ciudades estudiadas? El texto propone ciertos indicadores
de cultura ciudadana buscando precisar diferencias entre perfiles culturales de las
ciudades en diversos temas. De este modo, con base en las herramientas de anlisis
estadstico, los autores procuran acercarse al objetivo lmite de construir una combinacin algortmica que permita arribar a un nico indicador de cultura ciudadana.
Dicho indicador constituir el equivalente de los indicadores globales unificados que
se han generado en otros campos de atencin pblica.
Alcances de una poltica de cultura ciudadana
Entender la cultura ciudadana como un enfoque limitado a problemas suaves,
restringidos a la convivencia (por ejemplo la violencia intrafamiliar o las rias), es
equivocado. El trmino suaves le quita importancia al impacto que tiene dentro de
una poltica de seguridad ciudadana la reduccin de fenmenos como la violencia
intrafamiliar o las rias, an cuando las cifras de violencia que tienen que ver con
xxv
Introduccin
ellos son extremadamente altas en toda la regin. Es ms, tanto en los problemas
que tienen que ver con la convivencia como en las bandas de crimen organizado, por
ejemplo, existen elementos culturales muy fuertes que los favorecen y promueven.
De igual forma, las instituciones de seguridad y justicia tienen un papel importante
en la formacin y construccin de ciudadana en el cumplimiento de normas y la
aplicacin de sanciones y es necesario que acten en un marco simblico que facilite y promueva su actuar. Es indispensable tener en cuenta estos elementos para
una intervencin que busque mejorar la situacin de criminalidad y violencia en la
que se encuentra la regin hoy en da. Los jvenes que entran en las organizaciones
criminales, como se puede constatar con los Captulos 3 y 8, estn inmersos en
ambientes culturales que promueven y favorecen la participacin en ellas. Tambin
el surgimiento del narcotrfico en ciertas regiones de Amrica Latina, con sus manifestaciones ms agresivas de violencia, sigue imaginarios y justificaciones culturales
que lo han hecho posible.
Las instituciones de seguridad y justicia deben operar efectivamente, ya que la dimensin coercitiva de su labor es necesaria para proteger la vida y la integridad de
los ciudadanos. La diferencia entre polticas coercitivas y polticas de cultura ciudadana no tiene que ver tanto con el tipo de problemas en los que busca intervenir,
sino ms bien con el alcance temporal de su ejecucin. Si un ciudadano se dispone
a poner en riesgo la vida o la integridad de otros ciudadanos, las instituciones estn
obligadas a actuar y detenerlo, impidiendo que viole los derechos de los otros. Esto
se aplica tanto a los problemas relacionados con el crimen organizado como a la
violencia intrafamiliar, las rias o la seguridad vial. No obstante, debe existir tambin
una poltica que a mediano y largo plazo vuelva mucho menor la frecuencia con la
que estos hechos ocurren; los mecanismos de auto-regulacin y regulacin cultural
deben generar las condiciones para que cada vez sea menos probable que un ciudadano atente contra la integridad de otros ciudadanos.
Lo que entendemos como una poltica de cultura ciudadana
Es necesario aclarar qu tipo de intervenciones denominamos como acciones de
cultura ciudadana, tanto como la metodologa que debe seguirse para hacerlas efectivas. El concepto de cultura ciudadana surgi dentro de discusiones sobre cmo resolver problemas especficos de gestin pblica. En ellas se evidenci la necesidad de
intervenir sobre ciertos comportamientos de la ciudadana que, de no ser resueltos,
imposibilitaran la solucin de problemas urbanos ms amplios. Una poltica pblica
de cultura ciudadana es una poltica que busca transformar comportamientos especficos de la ciudadana, y debe contener un ejercicio de focalizacin e intervencin
sistemtica en problemticas que afectan la vida en comunidad.
Especficamente para la seguridad ciudadana, son medidas orientadas a la deteccin
xxvi de creencias, hbitos y motivaciones (intereses, razones y emociones) que representan un riesgo, pues suelen llevar a las personas a comportarse de forma daina para
la vida y la seguridad de otros ciudadanos. Este ejercicio sistemtico y focalizado de
Referencia
xxvii
Elster, Jon. 2001. Sobre las pasiones. Emocin, adiccin y conducta humana. Barcelona,
Buenos Aires, Paids Ibrica S.A., Editorial Paids, SAICF.
Argentina
El
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