CIENCIA , TECNOLOGA E INNOVACIN

&DStWXOR,,

C
Infraestructura,
transporte y
logstica

>@

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

ZDiagnstico

a infraestructura, el transporte y la logstica son factores determinantes del desarrollo

econmico de un pas y no solo causas del
mismo. Para Colombia, este fenmeno es especialmente relevante, debido al proceso de internacionalizacin que est adelantando el pas y a la
meta de alcanzar una transformacin productiva
profunda basada en bienes y servicios de alto valor agregado, enfocados hacia los mercados internacionales.
Por lo tanto, para alcanzar una transformacin
productiva, es necesario promover el desarrollo de
clusters de alto valor agregado y eliminar los grandes cuellos de botella que limitan la competitividad de las empresas, en particular las del sector
transable. Uno de estos grandes cuellos de botella
en el caso colombiano es la ausencia de desarrollo
de la infraestructura, la logstica y el transporte, lo
cual perjudica de manera transversal a todo el aparato productivo.
El desarrollo de la infraestructura de transporte
en Colombia es incipiente, sobre todo en su componente vial, que representa ms del 80% de las
toneladas de carga movilizadas al ao. Esta falen-

Para alcanzar un
proceso exitoso de
internacionalizacin
de la economa, se
requiere contar con una
adecuada articulacin entre
distribucin espacial de
la actividad econmica
y la infraestructura

>@

cia perjudica la competitividad de las empresas del

pas al incrementar sus costos; esto es explicado en
gran medida por la carencia de un marco de planificacin de largo plazo que permita priorizar la
construccin de las obras crticas para la competitividad, en especial las que ms dinamizan los flujos
de comercio exterior y que fortalecen la integracin del mercado domstico.
El rezago de Colombia en infraestructura vial
es tal, que en algunos indicadores como el tamao
de la red vial arterial pavimentada por habitante,
Colombia se encuentra incluso por debajo de pases de ingresos ms bajos como Bolivia o Ecuador
(ver Grfico 1). Adicional a esto, al analizar la red
de carreteras de alta calidad en el mundo, es decir
dobles calzadas o autopistas, se encuentra que en
Colombia, si bien se han logrado algunos avances
de ejecucin en los ltimos aos se pas, entre 2006 y 2009, de 440 km de dobles calzadas
a 896 km, todava existe un atraso importante en materia de vas para la competitividad (ver
Grfico 2). A modo de ilustracin, en Chile un
pas con extensin y poblacin inferiores a Colombia existen ms de 2,400 km de carreteras
con doble calzada, frente a poco menos de 900 km
en Colombia.
Ahora bien, en materia de infraestructura de
transporte no todo son carreteras y no todo se
mide en trminos de cantidades. Es necesario tambin, por un lado, construir o adecuar infraestructura a modos de transporte diferentes al carretero
y, por el otro, abogar por el buen servicio y mantenimiento de la infraestructura. En estos dos frentes, Colombia igualmente muestra algunos rezagos
importantes. Esto se evidencia en los resultados
en las preguntas de la encuesta de percepcin del
Foro Econmico Mundial sobre la calidad de las
carreteras, las vas frreas, la infraestructura portuaria y la infraestructura de transporte areo, en

INFRAESTRUCTURA , TRANSPORTE Y LOGSTICA

GRFICO 2

RED VIAL ARTERIAL PAVIMENTADA,

DOBLES CALZADAS O AUTOPISTAS, KM

KM POR MILLN DE HABITANTES.

POR MILLN DE HABITANTES,

2008.

20000

km por milln de habitantes

18000

0 50 100 150 200 250 300

16000

15450

14000

12435

12000

Espaa

299

EEUU

294

10000

Francia

8000

Alemania

6771

Colombia 05

Colombia 08

Bolivia 04

Per 04

1712 1661
1047 531
478 423 406 292 205

Ecuador 06

Malasia 04

Argentina 04

Portugal 05

Rep. Checa 07

Espaa 06

142

Italia

Chile 04

3152 2816

2000

173
151

Chile

Brasil 04

4000

Corea del Sur 08

6000

Mxico 06

km por milln de habitantes

GRFICO 1

110

China

26

Colombia*

19

km de dobles calzadas (total)

896
390

440

589

2002 2006 2008 2009

Fuente: CIA Factbook, FMI, DNP, INCO, Invas, Ospina y Baquero (2010). *Para Colombia corresponde al ao 2009. +Dato hasta octubre 2009.

los cuales Colombia se ubica, respectivamente, en

las posiciones 101, 99, 107 y 81, entre 133 pases.
Segn las mediciones del Ministerio de Transporte,
en 2008 el estado de la red vial pavimentada se
encontraba en un 1% en estado muy malo, 19%
en estado malo y 31% en estado regular, lo cual
deja solo un 49% de la red vial en un estado apto
desde un punto de vista de competitividad logstica. De igual forma, de los casi 3,500 kilmetros de
red frrea, existen ms de 1,300 km inactivos por
condiciones de deterioro crtico o por inviabilidad
econmica de stos.
En la actualidad, es necesario percibir el transporte de mercancas como un flujo constante que
inicia en el momento en que sale la carga de su lugar de origen y termina en el momento en que sta
llega al consumidor final. Si bien es fundamental
cerrar las brechas del pas en infraestructura de
transporte, esto no ser suficiente si no se eliminan
tambin los cuellos de botella que existen en algunos eslabones de la cadena logstica.

Por lo anterior, y quizs incluso ms urgente

que la construccin de obras de infraestructura de
transporte, es el poder contar con aduanas eficientes, en cuanto a simplificacin y rapidez en trmites, mecanismos adecuados de control portuario,
modernizacin de gras de carga y descarga, etc.;
de igual manera disponer de empresas de transporte que administren flota, organicen la operacin de
los embarques y generen una logstica competitiva,
evidencindose en el seguimiento electrnico de
contenedores, uso de tecnologas de informacin,
equipos modernos, etc.; asimismo, es importante contar con nodos de transferencia multimodal
estratgicos y efectivos; por ltimo, es crtico tener un marco regulatorio simple que promueva la
competitividad.
En cuanto al marco regulatorio, cabe hacer referencia sobre la carencia de competitividad que
induce la existencia de la tabla de fletes, que introduce una gran distorsin al mercado al definir
por ley el precio que las empresas de transporte y

>@

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

un marco logstico
que permita agilizar
trmites, facilitar
interconexiones
modales y reducir
costos y tiempos

logstica deben cobrar. La tabla de fletes se desarroll hace ms de diez aos bajo circunstancias
muy diferentes a las actuales y, como tal, constituye una regulacin obsoleta que no es consistente
con la diversidad de modalidades de prestacin de
servicio de transporte posible y que reduce los incentivos de las empresas transportadoras de mejorar su productividad y la calidad de su servicio. Es
injustificable que muchas empresas en Colombia,
cuyo negocio no es el de transporte de carga, se
vean obligadas a instaurar sus flotillas de camiones, ya que esto les genera mejores resultados que
subcontratar este servicio con las empresas del sector transporte.
Vale la pena mencionar que en los ltimos
aos, el Gobierno nacional, mediante la Poltica
Nacional Logstica y la simplificacin de trmites
en las aduanas, ha promovido mejoras de eficiencia en algunos eslabones de la cadena logstica,
que han redundado en una avance de diez puestos
entre 2007 y 2010 en el ndice de Desempeo
Logstico publicado por el Banco Mundial. No
obstante, todava existen importantes cuellos de
botella en la cadena que limitan el crecimiento
de la productividad del aparato productivo y que
se continan reflejando en el pobre resultado del
pas en este ndice publicado por el Banco Mundial en 2010 (ver Grfico 3). Al analizar los resultados del ndice se evidencian las fricciones que
existen en el pas entre transportadores y usuarios, y la falta de incentivos de los transportadores
por ser ms competitivos y prestar un servicio de
mayor calidad.

>@

Contar con una infraestructura de transporte moderna, que se complemente con adecuados
servicios logsticos y un sistema regulatorio y de
trmites eficiente, no ser suficiente si el pas no
cuenta con un sector de transporte moderno y
competitivo que ofrezca servicios de alta calidad.
Esto es particularmente relevante para Colombia
en el caso del transporte carretero, no solo porque
transporta el grueso de la carga del pas, sino tambin porque es un sector poco sujeto a la competencia de empresas internacionales. El reto es an
mayor si se tiene en cuenta que el transporte de
carga por carretera pas de 84 millones de toneladas en 2002 a 165 millones de toneladas en 2008,
y adicional a esto se espera que este crecimiento se
mantenga en los prximos aos con el mayor dinamismo econmico que se proyecta para el pas.
El sector de transporte de carga en Colombia
se caracteriza por ser altamente informal y por
contar con una estructura en la que prima la multipropiedad del parque. La propiedad del parque
automotor colombiano corresponde alrededor de
un 75% a personas naturales, 17% a empresas
generadoras de carga, 3% a empresas de transporte y 4% se encuentran bajo la modalidad de
leasing. En esta misma lnea, ms del 80% de las
empresas propietarias de vehculos tienen un solo
camin y 15% tienen entre dos y tres camiones.
Asimismo, la edad promedio de los camiones en
Colombia es cercana a los 25 aos, en su mayora
corresponden a camiones de dos ejes y muy pocos cuentan con especificaciones para transportar
carga especializada.

y un sector de
transporte de
carga (terrestre,
frreo, areo,
fluvial) moderno
y competitivo.

INFRAESTRUCTURA , TRANSPORTE Y LOGSTICA

GRFICO 3

COLOMBIA EN EL NDICE DE DESEMPEO LOGSTICO Y SUS COMPONENTES, 2010

ndice de desempeo logstico

72

Competencia y calidad de los servicios logsticos

61

Calidad de la infraestructura (puertos, carreteras, TIC)

62

Capacidad de los envos de llegar a su destino a tiempo

64

Eficiencia y eficacia (velocidad y simplicidad) de aduanas

66

Capacidad de seguimiento y localizacin de mercancas

82

Facilidad de contratar envos a precios competitivos

112

Puesto entre 155 pases

Fuente: Banco Mundial.

ZQu ha pasado en el ltimo ao con la

poltica de infraestructura, logstica y transporte?
En el ltimo ao se evidenciaron avances importantes en infraestructura, transporte y logstica. En
infraestructura, se avanz en la ejecucin y contratacin de obras crticas para el pas. Se adjudicaron
los tres tramos de la Ruta del Sol y se aprobaron
recursos para la financiacin pblica de la misma.
Adicional a esto, se firm el contrato administrativo para desarrollar el proyecto Autopistas de la
Montaa, y se aprobaron vigencias futuras para la
construccin de esta obra y de la Autopista de las
Amricas. Adems, mediante el Conpes 3611 se defini el plan de expansin portuaria 2009-2011, en
el cual se da prioridad al desarrollo de terminales
de contenedores, pero se excluy la carga general
y la carga a granel, en especial la de cereales. Ahora bien, en cuanto a lo anterior, cabe mencionar la
importancia de verificar la estructuracin de stas y
otras obras, que se adjudicaron de manera precipitada al final del anterior Gobierno y que comprometieron recursos importantes en vigencias futuras.

En logstica, se avanz en la implementacin de

la Poltica Nacional Logstica. Uno de los grandes
avances en este frente fue el de la elaboracin de
la consultora denominada Estudios de localizacin, diseo y factibilidad de una plataforma logstica en Colombia, contratada por el DNP. Uno
de los objetivos de esta consultora es realizar los
estudios de localizacin, factibilidad y diseo de
una plataforma logstica en el Valle del Cauca, que
apoye los flujos de comercio exterior del corredor
Bogot-Buenaventura y estudios para desarrollar el
modelo de infraestructura en una ciudad intermedia como Bucaramanga y una ciudad puerto como
Barranquilla. Igualmente, se encuentra en proceso
de contratacin un nuevo estudio de los pilotos de
plataformas logsticas, en el cual se identifiquen y
definan las potenciales y posibles ubicaciones de
una plataforma logstica en el Eje Cafetero. Valdra la pena mencionar otros avances de la Poltica
Nacional Logstica como lo son: la aprobacin del

>@

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Documento Conpes 3620 de 2009, para la promocin del comercio electrnico que se espera tenga efectos directos en la logstica empresarial; y la
donacin por parte del Gobierno de China de un
escner para la Sociedad Portuaria de Buenaventura y el inicio de la licitacin de un segundo escner.
Por otra parte, un adelanto importante en trminos de planeacin de largo plazo es la elaboracin, en
un esfuerzo conjunto entre el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin,
del Plan Maestro de Transporte 2010-2032. El Plan
Maestro abarca seis grandes temas: (1) proyectos de
infraestructura priorizados, (2) financiamiento y estrategias para la atraccin de capital privado, (3) regulacin para el sector transporte, (4) calidad de los
servicios de transporte, (5) esquema institucional, y
(6) condiciones ptimas para la difusin de buenas
prcticas logsticas. Por medio del Plan Maestro de
Transporte se da un paso importante al establecer
una estrategia de largo plazo para el desarrollo del
transporte, la infraestructura y la logstica del pas.
Con relacin a la regulacin del transporte, es
pertinente mencionar que a principios de 2010 el
DANE public el ndice de Costos de Transporte de
Carga (ICTC). Este ndice, si bien es un punto de
referencia importante para evaluar la evolucin de
los costos del transporte de carga en el pas, no constituye una solucin a los problemas de ineficiencias
en la negociacin de contratos entre generadores de
carga y transportadores, que surgen a causa de la
tabla de fletes mencionada anteriormente.
Sumado a esto, con el objetivo de mejorar la
competitividad de las empresas de transporte de
carga, se ha iniciado el proceso de transferencia de
la metodologa del Programa de Transformacin
Productiva del Ministerio de Comercio Industria y
Turismo al sector de transporte automotor de carga, trabajo liderado por el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin, con
el apoyo del Consejo Privado de Competitividad.
Si bien este proceso an se encuentra en una etapa
inicial, constituye un paso esencial hacia el objetivo de convertir el transporte automotor de carga
del pas en un sector de talla mundial.

>@

Un avance significativo es el progreso de la poltica de chatarrizacin, que lleva ms de 7.000 vehculos desde que inici y espera completar cerca
de 2.200 unidades en 2010 y una cifra superior a
esta en 2011. La chatarrizacin es fundamental, no
solo como mecanismo para mejorar la competitividad del sector de transporte de carga, sino tambin
como pieza clave de la poltica ambiental.
Por otro lado, es pertinente hacer mencin al
lanzamiento del programa ExportaFcil, cuyo objetivo es reducir costos y simplificar trmites a las
exportaciones de bajo monto y poco peso. Este servicio se efecta a travs del sistema postal y es una
iniciativa dirigida principalmente a las pequeas y
medianas empresas. En la actualidad se han establecido programas piloto en Manizales, Armenia,
Pereira, Cartago, Pasto, Popayn, Cali, Bucaramanga e Ibagu. En Brasil, por ejemplo, cada ao
se mueven alrededor de 200 millones de dlares
por medio de este mecanismo.

ZPropuestas
0UMYHLZ[Y\J[\YH
1 Etapa: Seleccin de los proyectos
9L]PZHYSVZYLZ\S[HKVZKLS7SHU4HLZ[YVKL
;YHUZWVY[LLPUJVYWVYHYZ\ZPUZ\TVZ
LULSWY}_PTV7SHU5HJPVUHSKL+LZHYYVSSV

En el Informe Nacional de Competitividad 20092010, se incluy una propuesta en donde se

planteaba que el Ministerio de Transporte y el Departamento Nacional de Planeacin coordinaran la
elaboracin de un Plan Maestro de Infraestructura
de largo plazo para Colombia, basado en proyecciones de flujos de mercancas. Esta iniciativa viene
siendo implementada por el Gobierno y lo fundamental ahora es revisar los resultados, incorporar los
insumos crticos en el Plan Nacional de Desarrollo
2010-2014 y establecer un esquema de seguimiento y actualizacin, de manera que los lineamientos

INFRAESTRUCTURA , TRANSPORTE Y LOGSTICA

del Plan efectivamente constituyan un marco de

planificacin de largo plazo para el desarrollo de la
infraestructura, el transporte y la logstica del pas.
+PZL|HYLPTWSLTLU[HY\UH
WVSx[PJHWHYHLSKLZHYYVSSVKLS
[YHUZWVY[LPU[LYTVKHSKLSHYNVWSHaV

La Poltica de Transporte Intermodal que abogara

por la complementariedad de los diferentes modos
de transporte como el carretero, el frreo, el fluvial
y el areo, se presentara ante el Conpes y se elaborara de manera conjunta entre el Departamento
Nacional de Planeacin, el Ministerio de Transporte y el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. En particular, es de inters impulsar un plan
integral que genere una alta inversin en los corredores ferroviarios que sern la fuente de apoyo para
el incremento de la poltica minera y el manejo del
contenedor en forma masiva. La coordinacin de
la poltica estara a cargo del Comit para la Facilitacin de la Logstica del comercio y el Transporte
Comifal1, su diseo y estructuracin se realizara en conjunto y de manera complementaria
con el Plan Maestro de Infraestructura y con los
estudios que se vienen trabajando para evaluar el
componente fluvial, y sus insumos se incorporaran en el prximo Plan Nacional de Desarrollo.
2 etapa: Estudios de preinversin, estructuracin de proyectos y financiamiento de las obras
-VY[HSLJLYSHWVSx[PJHKL
JVUJLZPVULZKLSHYNVWSHaVKLSWHxZ
TLKPHU[LSHZZPN\PLU[LZWYVW\LZ[HZ

a. Crear una entidad de regulacin autnoma

para la industria y la infraestructura de transporte, similar a las que operan en la actualidad
para agua, energa y telecomunicaciones
1
2
3

El proyecto de ley en el que se creara la Comisin de Regulacin del sector lo presentara

el Ministerio de Transporte ante el Congreso de
la Repblica en el segundo semestre de 2010.
Hoy por hoy, la regulacin de transporte en Colombia est a cargo de una dependencia interna del Ministerio de Transporte, lo que le resta
independencia y continuidad al proceso, al estar sujeto al mbito poltico. Para asegurar una
regulacin eficiente, se requiere independencia
entre el estamento regulatorio y el formulador
de las polticas, para evitar que las decisiones no
estn asociadas a los procesos polticos o a intereses particulares2. La Comisin de Regulacin
de Transporte estara integrada por el Ministro
de Transporte y un panel de expertos en diversos
campos de la regulacin, y contara con equipos
de trabajo en reas tcnicas, jurdicas y financieras. Los recursos de la Comisin provendran de:
una tasa establecida sobre el monto de las concesiones adjudicadas, recursos por permisos y autorizaciones expedidos por la Comisin, y aportes
del presupuesto nacional.
Entre las funciones de la Comisin de Regulacin de Transporte se incluiran, entre otras:
flexibilizar y simplificar la regulacin del servicio
de transporte, fijar los criterios e indicadores de
calidad y seguridad en la prestacin de los servicios de transporte, establecer mecanismos para la
reposicin y modernizacin del parque automotor,
definir los criterios de las licitaciones para los proyectos de infraestructura, establecer los parmetros
para la fijacin de las tarifas de peajes, definir los
criterios para la seleccin de los proponentes en los
procesos licitatorios, determinar los estudios necesarios para la apertura de licitaciones, y definir
las condiciones para renegociaciones, prrrogas o
adiciones a las concesiones3.

El Comifal es un comit pblico-privado creado dentro del marco del Sistema Nacional de Competitividad y cuyo propsito es gestionar y hacer seguimiento a las medidas dirigidas a optimizar la eficiencia logstica del pas.
Cmara Colombiana de la Infraestructura. Borrador de Proyecto de Ley, por el cual se crea la Comisin de Regulacin
para la Industria y la Infraestructura de Transporte CRIIT-. 2009.
La Cmara Colombiana de la Infraestructura cuenta con un borrador de Proyecto de Ley para la creacin de la Comisin
de Regulacin para la Industria y la Infraestructura de Transporte.

>@

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

b. Fortalecer el carcter tcnico del INCO

Para impulsar la poltica de concesiones en
el pas, se requiere fortalecer el papel del INCO
como entidad encargada de estructurar proyectos
de infraestructura y atraer capital privado a la financiacin de los mismos. Para alcanzar este objetivo, se propone que el Ministerio de Transporte, el
INCO y el Invas, con el apoyo del Departamento
Nacional de Planeacin, elaboren un decreto que
permita reestructurar y fortalecer el carcter tcnico del Instituto. Para ello, se requiere evaluar las
fortalezas y debilidades del INCO en materia tcnica, financiera y jurdica, y determinar las acciones necesarias para fortalecer su estructura tcnica,
no solo para proyectos de infraestructura vial, sino
tambin para otros sectores como el portuario, el
ferroviario y el de edificaciones. Adicional a esto, se
debe pensar en una arquitectura institucional que
blinde al Instituto de cualquier tipo de presiones
polticas, de manera que se garantice su independencia tcnica. De esta manera, se pretende dotar al
Instituto de una mayor capacidad para estructurar
(o subcontratar) proyectos slidos legal, financiera,
y tcnicamente, y as atraer ms recursos privados a
la financiacin de los proyectos de infraestructura.
c. Disear las bases para la implementacin de la
cuarta generacin de concesiones4
Es indudable que Colombia ha cursado en los
ltimos quince aos y a travs de sus tres generaciones de concesiones, un largo proceso de aprendizaje en el uso de las mismas. Este es un buen
momento para continuar con este proceso y adoptar en el pas una cuarta generacin de concesiones, en la que se deben incorporar el aprendizaje
de los casos exitosos y las lecciones del pasado, e incorporar aspectos modernos al proceso de estructuracin, adjudicacin, seguimiento, ejecucin y
operacin de las obras.
4

>@

Un elemento inicial a incluir sera la aplicacin

de metodologas de clculo para identificar las obras
que potencialmente seran financiadas bajo la modalidad de obra pblica tradicional, y las que seran
ms rentables para el sector privado y se financiaran principalmente bajo la modalidad de concesin. Esto implica separar, no solo entre las obras de
infraestructura, sino tambin entre sus etapas. Por
ejemplo, la etapa de operacin y mantenimiento
de las vas, al requerir inversiones mucho menores
y tiempos de ejecucin de ms largo plazo, tienen
caractersticas que hacen ms factible su concesin.
De otro lado, dada las caractersticas de la geografa
nacional y los niveles de trfico, la construccin de
las obras en general requiere aportes adicionales del
sector pblico, para alcanzar una rentabilidad que
permitan atraer al sector privado y lograr los cierres
financieros. Estas obras concesionables debern
ser tratadas como tal, lo cual implica trasladar responsabilidades al sector privado.
Los temas crticos para el xito de la cuarta
generacin de concesiones se proponen a continuacin.
y Fortalecer y profundizar la etapa de preinversin.
La etapa de preinversin es crtica para el proceso de estructuracin de proyectos, ya que
establece la base de los componentes tcnicos,
econmicos y financieros de un proyecto, y
permite una identificacin y cuantificacin ms
adecuada y precisa de los riesgos involucrados.
Es por esta razn que se debe dar en Colombia
mayor importancia a estos estudios, tanto para
las obras pblicas como para las concesiones.
Para tal fin, se propone que el Ministerio de
Transporte, junto con el Departamento Nacional de Planeacin y el Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico, con el apoyo del sector privado y acadmico, establezcan una lista de criterios especficos y de gran alcance que deben

En Colombia, se reconoce la existencia de tres generaciones de concesiones. La primera generacin se dio entre 1994 y
1997 y const de once proyectos, la segunda consta de dos contratos firmados entre 1997 y 1999, y la tercera corresponde a las concesiones adjudicadas entre 2001 y 2007 (aunque se habla de una tercera y media generacin que corresponde
a los contratos firmados entre 2006 y 2007). Las generaciones difieren en sus variables y procesos de adjudicacin de
concesiones.

INFRAESTRUCTURA , TRANSPORTE Y LOGSTICA

cumplir los estudios de preinversin, trabajen

en conjunto para acompaar la elaboracin de
estos informes y destinen ms recursos y tiempo a esta etapa del proceso.
Adems, se propone promover la participacin
de organizaciones privadas de consultora, con
la participacin del sector financiero y con el
apoyo de entidades multilaterales, que se encarguen de realizar estudios completos de preinversin. El pago de este servicio se realizara en
el momento en que el proyecto sea adjudicado.
Promover el uso de Project finance5, implementar
procesos de precalificacin de los solicitantes y adjudicar concesiones mediante variables simples
Implementar un modelo de concesiones eficiente y efectivo requiere del diseo, por parte del
Ministerio de Transporte o de la Comisin de
Regulacin de Transporte en caso de ser creada,
de una poltica pblica que establezca criterios
homogneos para la estructuracin de los proyectos, la elaboracin de los pliegos licitatorios
y la adjudicacin de las concesiones. Para tal fin,
existen casos internacionales exitosos que sugieren la necesidad de establecer en Colombia criterios estndares como: formular un esquema de
adjudicacin simple, basado en variables como
el ingreso esperado o los pagos al gobierno; que
sea al Estado a quien se le encomiende la expropiacin de predios y la obtencin de licencias
ambientales, y no exigirle al concesionario que
sea ste quien lo haga; establecer prerrequisitos
para los solicitantes con base en el historial de
obras, el cumplimiento de contratos anteriores
y la solvencia financiera; exigir aportes mnimos
patrimoniales del concesionario segn el tipo de
proyecto; y premiar el uso de Project finance y el
manejo fiduciario de los flujos.
Un elemento esencial para fortalecer el proceso y reducir el nmero de renegociaciones

5
6

es establecer mecanismos de flexibilizacin en

los contratos de concesin. En Colombia, a
las 22 concesiones vigentes se les han hecho
322 modificaciones que se han reflejado en
inversiones adicionales por 1,5 veces el valor
original e ingresos esperados que se han multiplicado por 3,46. Para corregir este fenmeno, el Ministerio de Transporte o la Comisin
de Regulacin de Transporte, en caso de ser
creada, debern ajustar el componente jurdico de los contratos para que queden claros
y previamente concertados, los escenarios y
mecanismos para las renegociaciones por causas no administrativas como desastres naturales, fallas geolgicas o ampliaciones de obra,
entre otros.
Tambin se deben establecer en los contratos
esquemas flexibles que permitan que otro tipo
de ajustes, como la sobreestimacin de trfico, se efecten por medio de modificaciones
en aspectos como la duracin de la concesin,
el cobro de peajes o los aportes del Estado. Por
ejemplo, en una adjudicacin con base en el
ingreso esperado, si se sobreestima el flujo de
trfico vehicular, se permitira extender la duracin de la concesin, o por el contrario, si
se subestima este flujo, se permitira reducir la
duracin de la misma. Por lo anterior, los incentivos de ambas partes se alinean y la necesidad de renegociar la concesin se mitigara.
Complementario a esto, el Estado debe buscar soluciones de controversias giles, mediante mejoras en la eficiencia de la justicia
contencioso-administrativa y por medio de un
mayor uso de los mecanismos alternativos de
solucin de controversias. Las propuestas para
mejorar la eficiencia y la competitividad de la
justicia en Colombia, se pueden consultar en el
captulo de Justicia de este informe.

Project Finance: mecanismo de financiacin de grandes inversiones que se sustenta en la capacidad del proyecto de generar flujos de ingresos en el futuro y no en los balances o activos de los solicitantes.
Benavides, J.: Reformas para atraer la inversin privada en infraestructura vial. Documento elaborado para la CAF y
Fedesarrollo en el marco de la serie de documentos elaborados para los Debates Presidenciales. 2010.

>@

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

Con relacin al esquema financiero de las concesiones, se requiere profundizar y diversificar

las fuentes de financiamiento de los proyectos
para as evitar que stos avancen al ritmo de los
peajes. El mecanismo de project finance contribuye para que se cumpla con este propsito, ya
que permite un mayor apalancamiento en la
etapa inicial del proyecto, incentiva la emisin
de bonos y de acciones, y promueve la creacin
de fondos de capital. Para promover el uso de
este tipo de mecanismos de financiamiento es
necesario incluir en los contratos: garantas
estatales, uso de aseguradoras internacionales
para cubrir el riesgo de crdito y mecanismos
flexibles como los mencionados anteriormente,
que permitan realizar ajustes en los precios de
los peajes y la duracin de las concesiones.
d. Promover la participacin de los inversionistas
institucionales en la financiacin de las obras
de infraestructura
Los inversionistas institucionales cuentan con
recursos totales que superan el 15% del PIB y, por
su naturaleza, tienen un objetivo de inversin de
largo plazo, lo que los convierte en inversionistas
idneos para vincularse en la financiacin de los
grandes proyectos de infraestructura. Adems, los
fondos de pensiones colombianos ya estn participando en este tipo de proyectos en otros pases
de la regin por medio de fondos de capital privado, tal como es el caso del proyecto de la recin
asignada obra en Per que se enmarca dentro del
proyecto de Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana (IRRSA). Para atraer a las
Administradoras de Fondos de Pensiones y a las
empresas aseguradoras con sus reservas de garanta
a los proyectos de infraestructura, lo primordial es
fortalecer el proceso de estructuracin de proyectos, por medio de las propuestas presentadas anteriormente. Adicional a esto, es muy importante
que el Ministerio de Transporte y el INCO coordi7

>@

nen la concesin de proyectos de gran envergadura

con plazos de ejecucin y operacin de largo plazo.
Al concesionar proyectos de largo alcance que incluyan la construccin y operacin de las obras,
se promueve el establecimiento de estructuras contractuales y financieras completas que despiertan el
inters de los inversionistas institucionales7.
En este sentido, el componente de operacin de
las obras, que incluye el mantenimiento oportuno
de las vas, es de especial inters para las AFP y las
aseguradoras; en primer lugar porque son inversiones de menor cuanta, con horizontes de largo plazo y con un menor grado de incertidumbre, y en
segundo lugar porque, adems de los ingresos para
el mantenimiento de las vas, la operacin de las
obras cuenta con otro tipo de negocios potenciales,
como las zonas de servicio o los hoteles. Para atraer
a los inversionistas institucionales en esta etapa del
proceso, se propone que el Ministerio de Transporte o la Comisin de Regulacin de Transporte,
en caso de ser creada, flexibilicen los contratos de
concesiones y de obra pblica, para permitir el ingreso y salida de inversionistas en diferentes etapas
del proceso. Sumado a esto, para fortalecer la etapa
de operacin de las vas, se propone promover el
establecimiento de gerencias de corredores para las
principales vas. Esta propuesta se presenta en mayor detalle en la prxima propuesta.
Por otra parte, es crtico insistir en la necesidad
de que el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico termine de reglamentar la aprobada Reforma
Financiera. Para complementar la reglamentacin
realizada este ao del esquema de multifondos incluida en esta reforma, se propone que este
Ministerio presente un proyecto de ley en el que
se adopte en Colombia un sistema de rentabilidad
similar al chileno, en el cual se introduzca una rentabilidad mxima que al ser superada, permita a las
AFP ahorrar recursos para cubrir las necesidades
cuando stas incumplan el requisito de rentabilidad mnima establecido, con el fin de reducir los

Martnez, O.: Financiamiento de la infraestructura vial por parte de los fondos de pensiones. Bogot: Mimeo, Departamento de Estudios Econmicos de Asofondos. 2009.

INFRAESTRUCTURA , TRANSPORTE Y LOGSTICA

incentivos para que se d un efecto manada por

parte de los inversionistas institucionales hacia los
mismos portafolios de menor riesgo. Esta propuesta se expone de manera especfica en el captulo sobre Bancarizacin y asignacin eficiente del ahorro
de este informe.
3 etapa: Construccin, operacin y mantenimiento
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Una de las causas de los altos costos de transporte

y logstica que enfrentan las empresas colombianas
son los malos niveles de servicio y calidad de las
vas, en buena medida debidos a la falta de mantenimiento preventivo que se realiza sobre stas, en
especial en vas secundarias y terciarias y en la red
primaria no adjudicada bajo el esquema concesionario. Para subsanar esta tendencia, se requiere una
poltica integral de mantenimiento continuo de la
infraestructura vial que garantice la eficiencia de
las inversiones8.
Para tal fin, se propone crear, tanto para las vas
concesionadas cuya operacin sea subcontratada,
como para la infraestructura vial no concesionada, en especial para los corredores logsticos que
soportan los flujos de comercio de los acuerdos
comerciales, gerencias de corredores que cuenten
con responsables nicos para cada corredor y que
se encarguen de garantizar niveles mnimos de
operacin; monitorear la red, la satisfaccin de los
usuarios y el cumplimiento de las metas; identificar cuellos de botella; monitorear los costos de
logstica; facilitar los flujos por los pasos urbanos; y
elaborar proyectos de mejoramiento continuo del
corredor9. Estas gerencias podran ser de carcter
pblico o privado. Las gerencias pblicas se estableceran como entes adscritos al Ministerio de
Transporte o a las autoridades locales y departamentales pertinentes, y contaran con el apoyo del
8
9

Ministerio de Hacienda y el Departamento Nacional de Planeacin.

Asimismo, las gerencias de carcter privado
seran financiadas mediante el cobro de peajes,
prestacin de servicios en el corredor y recursos
pblicos. Para las vas adjudicadas a un concesionario, la gerencia del corredor estara en manos de
la misma concesin o de quien sta subcontrate.
En caso de que la concesin sea adjudicada por etapas a varias empresas, se establecera una gerencia
nica para todo el corredor, como una alianza entre estas empresas.

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Hoy por hoy, las plataformas logsticas se pueden

ubicar en zonas francas especiales para servicios.
Sin embargo, la DIAN concluy que no era procedente que las empresas de transporte se acogieran
bajo este rgimen. Para dar solucin a esta disyuntiva se requiere que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en conjunto con las entidades
del sector, trabaje en una reglamentacin especial
para las zonas logsticas. Ms aun, para impulsar
el desarrollo de la infraestructura complementaria
para el transporte intermodal sera conveniente
que se incluyera la figura de zona franca del corredor ferroviario y del corredor fluvial, lo que permitira atraer inversiones especializadas. Para tal
fin, se podra utilizar como insumo la consultora
para desarrollar los estudios de localizacin, diseo
y factibilidad de una plataforma logstica en el rea
logstica de Valle de Cauca que contrat el Departamento Nacional de Planeacin en 2009, la cual

Cmara Colombiana de la Infraestructura. Infraestructura: carta de navegacin 2010-2014. Bogot: CCI, 2010.
Ospina, G.A. y A. Baquero. Institucionalidad para el desarrollo de la infraestructura de transporte y la logstica en Colombia. Tomado de Competitividad e Instituciones en Colombia. Bogot: CAF, Universidad del Rosario, Consejo Privado de
Competitividad, 2010.

>@

CONSEJO PRIVADO DE COMPETITIVIDAD

se espera culmine en noviembre de 2010. Sumado

a esto, se propone que Proexport incluya, como
una de sus prioridades estratgicas, la bsqueda de
inversin extranjera en el desarrollo de infraestructuras logsticas especializadas.
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Para desmontar la tabla de fletes se requiere que

el Ministerio de Transporte ajuste la norma para
que se permita la transicin hacia una contratacin libre entre los transportadores y los usuarios.
Como herramienta para fortalecer este proceso
de contratacin libre existe, como informacin
de referencia, el ndice de Costos de Transporte de
Carga (ICTC) que publica el DANE de manera
peridica.
Cabe tener en cuenta que para complementar y
agilizar esta medida, es indispensable generar una
poltica de mejora de la gestin comercial de las
empresas de transporte que administren flota, modernizar el parque automotor y fortalecer las relaciones entre las empresas transportadoras, usuarios
e inversionistas, para que trabajen en equipo. Para
esto, se propone fijar un plazo de vida til de veinte aos para los camiones y proporcionar ayuda a
los pequeos transportadores en la etapa de transicin, incluyendo incentivos para que se asocien y
puedan acceder a economas de escala mediante el
mecanismo de gestin y administracin de flota.
En este mismo sentido, el Ministerio de Transporte debe continuar con el proceso de agilizacin y
adecuacin de los mecanismos de chatarrizacin
para la sustitucin del parque automotor, y deber
implementar un sistema de seguimiento eficiente
de la oferta de transporte de carga en el pas.
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Las empresas transportadoras de carga del pas deben modernizarse y reestructurar su gestin empresarial para incrementar el valor agregado de los
servicios que ofrecen, y enfrentar los grandes retos
de competitividad que se avecinan con el proceso

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de internacionalizacin y de transformacin productiva que est viviendo la economa nacional.

Por tanto, se recomienda que con el liderazgo del
Ministerio de Transporte y del DNP, el compromiso de los gremios del sector, y con el acompaamiento del Ministerio de Comercio, Industria
y Turismo y del Consejo Privado de Competitividad, se transfiera la metodologa Sectores de
Clase Mundial, del Programa de Transformacin
Productiva, al sector de transporte de carga. Se esperara que, con los insumos de este programa, se
promueva la modernizacin de las empresas transportadoras del pas y la desregulacin del sector.
En relacin con esta iniciativa, se ha demostrado buena disponibilidad, tanto del sector pblico
como del sector privado, y se han iniciado dilogos entre las partes para transferir la metodologa.
Existen recursos disponibles por parte del sector
pblico y compromiso por parte de las empresas,
agremiaciones del sector de transporte de carga y
de los generadores de carga. Ahora bien, es crtico
que estas iniciativas se traduzcan en la ejecucin
e implementacin del programa, para lo cual ser
necesario la voluntad y coordinacin de las empresas del sector y el apoyo por parte del gobierno, en
especial del Ministerio de Transporte, del Departamento Nacional de Planeacin y del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo. Este ltimo paraapoyar en la transferencia de la metodologa.
El Programa de Trasformacin Productiva es
uno de los proyectos bandera del Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo. El programa da
apoyo a una serie de sectores estratgicos, con el
objetivo de mejorar de forma sustancial sus ndices de productividad y as convertirlos en sectores
altamente competitivos en el contexto internacional. Ahora bien, el xito de este programa y del desarrollo de todo el sector productivo colombiano
depende, en buena medida, de que estos sectores
cuenten con una industria de transporte moderna
y competitiva, para lo cual se requiere que el sector
de transporte de carga en Colombia tambin sea
de talla mundial.