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TRIBUTACIN MINERA
PRINCIPIOS, INSTRUMENTOS Y SU APLICACIN
EN EL MODELO PERUANO
TRIBUTACIN MINERA
Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano
Derechos Reservados.
Prohibida la reproduccin de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso del editor.
El autor es responsable de la seleccin y presentacin de los hechos contenidos en esta publicacin, as como de las
opiniones expresadas en ella.
Edicin
Programa Gobernabilidad e Inclusin
de la Deutsche Gesellschaft fr Internationale Zusammenarbeit (GIZ) GmbH
por encargo del Ministerio Federal de Cooperacin Econmica y Desarrollo (BMZ)
Av. Los Incas 172, piso 6, El Olivar, San Isidro
Telfono: (511) 421-1333
www.gobernabilidad.org.pe
Responsable
Hartmut Paulsen Director del Programa Gobernabilidad e Inclusin
Elaboracin de contenidos
Carlos Oliva Neyra Consultor GIZ
Coordinacin y supervisin
Mayra Ugarte Asesora Principal del Programa Gobernabilidad e Inclusin
Carla Fosca Asesora Senior del Programa Gobernabilidad e Inclusin
Diseo, diagramacin e impresin
Realidades S.A.
Augusto Tamayo 190, Oficina 5, San Isidro
Fotos
www.sxc.hu
Tiraje
500 ejemplares
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N 2011-12705
Lima, Junio 2011, Cooperacin Alemana al Desarrollo Agencia de la GIZ en el Per
TABLA DE
CONTENIDO
11
15
23
27
31
37
42
Conclusiones
Bibliografa
Anexos
47
53
55
CAPTULO 1
Principios e instrumentos de tributacin minera
A.
MARCO CONCEPTUAL
DE LA TRIBUTACIN
EN EL SECTOR MINERO
11
el sector minero cuenta con algunas caractersticas especiales que llevan a que
los Estados incluyan aspectos particulares al momento de definir la manera como
se grava al sector. Entre los factores que justifican este tratamiento tributario
diferenciado se encuentran los siguientes:
12
1 Estas caractersticas tambin generan incentivos y riesgos morales a relevar: mientras el proyecto se
encuentra en sus inicios (exploracin), la percepcin del sistema tributario es importante y relevante,
ya que puede condicionar la continuidad de los proyectos; sin embargo, cuando ya se realizaron las
inversiones iniciales y hay grandes costos hundidos, la decisin de continuidad considera la cobertura
de los costos variables, por lo que las variaciones en el sistema tributario, en cierta forma, pierden
relevancia como variable de decisin.
Metal
Las Bambas
Cobre
4.200
Quellaveco
Cobre
3.000
Proyecto
Oro
3.000
Galeno
Minas Cionga
Cobre
2.500
Hierros Apurimac
Hierro
2.300
Toromocho
Cobre
2.200
Antapaccay
Cobre
1.500
Ro Blanco
Cobre
1.440
Antamina
Cobre-Zinc
1.100
Marcona
Hierro
1.000
Cerro Verde
Cobre
1.000
13
Participacin en
Ingresos Fiscales (%)
Aporte
Tributario (%
PBI)
Bolivia
12
28
10
Chile
19
23
Ecuador
16
25
Mxico
36
Per
11
20
Trinidad y Tobago
44
57
18
Venezuela
27
53
19
Pases Petroleros
21
40
12
Pases Mineros
15
22
Pases
14
Por su lado, otra caracterstica particular del sistema tributario minero es que
la aplicacin de los pagos e impuestos se realiza sobre la base del proyecto
minero (ring-fencing), y no necesariamente de la empresa, que puede ser
duea de varios proyectos en distintas zonas del pas. Esto significa que una
empresa que tenga varios proyectos y en distintas zonas, no puede compensar
sus cargas tributarias entre proyectos.
Estas caractersticas especiales significan un esfuerzo especial de la Administracin
Tributaria, la que debe incorporar las particularidades descritas del sector minero
a sus sistemas de recaudacin y fiscalizacin.
En suma, es comn encontrar una legislacin tributaria ad-hoc para la minera
en la gran mayora de pases. En la seccin siguiente se enumera algunos de los
instrumentos ms utilizados por los pases que hacen que el sistema tributario en
minera sea especial.
B.
INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS
EN EL MUNDO
15
16
17
variarn por un perodo. A cambio de esta seguridad, las empresas pagaran una
mayor tasa del impuesto a la renta. La racionalidad detrs de estos convenios
tiene que ver, en parte, con el plazo de los proyectos mineros, toda vez que
al tratarse de iniciativas que normalmente duran varias dcadas, la probabilidad
de cambios en la legislacin es ms alta. No obstante, lo normal no es firmar
convenios de estabilidad por la vida til del proyecto minero, sino por un plazo
largo pero finito, como unos diez aos por ejemplo.
Este tipo de convenio, por ejemplo, es comn en el caso peruano y se aplica a las
empresas que comprometen niveles mnimos de inversin de US$ 10 millones
en un perodo de dos aos. En el cuadro siguiente se muestra un resumen de
las empresas que han suscrito convenios de estabilidad con el Estado peruano,
sealando el ao en que caducan dichos contratos.
18
Empresa
Southern
2010
Yanacocha
2011
Milpo
2012
Barrick
2012
Cerro Verde
2013
Antamina
2015
19
20
21
Impuesto a la Renta
Pases
Tributacin minera. Principios, instrumentos y su aplicacin en el modelo peruano
Tasa
22
Base
Tasa
Mayormente Ventas
35%
Utilidad
30%
Utilidad Neta
25%
Mayormente Ventas
15%, 25%
Utilidad Neta
19%
Argentina
Australia
Bolivia
25%
Brasil
Canad
Chile
0.5% - 5%
Utilidad Operacional
17%, 35%
Colombia
Mayormente Ventas
37%
Ghana
5%
Ventas
25%
Mayormente Ventas
India
Mxico
en evaluacin
Per
1%, 2%, 3%
Ventas
30%
Sudfrica
Depende de utilidades,
frmula
Ventas
28%
Zambia
2%, 3%, 5%
Ventas
33%
28%
C.
USOS DE RECURSOS
TRIBUTARIOS PROVENIENTES
DEL SECTOR MINERO
23
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Canon Minero
346.2
666.1
1,309.78
3,867.75
3,326.8
2,727.9
2,359.9
Regala Minera
167.3
309.1
403.3
399.5
271.7
483.7
24
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Canon Minero
53.09
222.03
436.59
1,289.25
991.97
943.7
868.5
Regala Minera
32.67
57.96
75.62
60.9
48.4
95.1
25
CAPTULO 1I
Tributacin minera en el Per
Este captulo discute las caractersticas propias del sector minero en la economa
del Per. En una primera seccin, se caracteriza del sector minero peruano, en
funcin de su aporte en trminos de produccin, exportaciones, recaudacin
tributaria y empleo. En una segunda seccin, se revisa el sistema tributario
minero peruano, resumiendo los principales instrumentos impositivos aplicados.
Asimismo, se describe brevemente cmo funcionan las regalas mineras, el
impuesto a la renta de las empresas o proyectos mineros, el tratamiento del
Impuesto General a las Ventas y de los aranceles para las compras vinculadas a la
minera. Adems se contrastar el caso tributario minero del Per en el contexto
mundial, con el fin de determinar si se encuentra dentro de los estndares o
parmetros promedio. Finalmente, en el contexto del inicio de un nuevo gobierno
en el Per, se discute las opciones de poltica que se podran implementar en el
Per.
29
A.
Exportaciones
totales
35,000
Exportaciones
mineras
30,000
25,000
20,000
15,000
10,000
5,000
0
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
EL SECTOR MINERO
EN LA ECONOMA
DEL PER
31
Ranking Produccin
Ranking Reservas
Latinoamrica
Mundo
Latinoamrica
Mundo
Plata (US$/oz.tr.)
Oro (US$/oz.tr.)
Zinc (US$/lb)
Cobre (US$/lb)
32
* Per tambin ocupa el primer lugar en produccin de estao, bismuto, teluro, mercurio y plomo en
Latinoamrica.
An as, existira margen para seguir creciendo. Por un lado, del rea total del pas
de 128 millones de hectreas, de las cuales aproximadamente el 15% se encuentra
protegida, hacia 2008 se haban concedido a la minera unas 13,45 millones de
hectreas. No obstante, slo 715 mil hectreas se encontraban en etapa de
explotacin (0,56% del territorio nacional) y otras 858 mil hectreas estaban en
fase de exploracin. As, existe una vasta y variada riqueza geolgica reconocida por
la comunidad internacional, la mayor parte an por explorar y explotar.
En el mismo sentido, las encuestas de percepcin que realiza el Instituto Fraser a los
mayores empresarios mineros en el mundo, sealan en su versin 2010-2011, que
un 36% de los encuestados revela que el potencial minero del Per (suponiendo la
regulacin vigente) promueve la inversin. Ese porcentaje es superior al promedio
mundial (25%) y se encuentra por debajo del porcentaje de slo otros 3 pases en
Latinoamrica (Chile, Colombia y Mxico). En el cuadro 1 del Anexo se muestra
los resultados de las ltimas encuestas de percepcin de este Instituto.
Por otra parte, si bien el volumen de inversiones extranjeras que vinieron al sector
minera se increment en los ltimos aos, el Per slo capta un 5% del presupuesto
mundial en exploracin minera. Adems, la produccin se contrajo en 1,4% en 2009
4,025
4,000
3,500
2,771
3,000
2,500
2,000
1,500
1,544
1,504 1,592
1,325
828
1,000
500
420
462
2002
2003
1,743
1,190
2000
2001
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
62
54
50
48
44
40
42
42
34
30
20
Brazil
---
Per
USA
Mxico
Chile
Canad
Australia
10
12
33
34
2 GIZ. Programa Gobernabilidad e Inclusin. Anlisis de las transferencias fiscales a los gobiernos
subnacionales entre 2004 y 2009. Lima: 2010.
2008
En soles
2007
2008
Participacin porcentual
2008
Incidencia
de pobreza
31,486
12,309
0.0%
0.0%
59,7%
1,193,671,925
1,008,800,387
31.7%
30.2%
38,4%
Apurimac
16,781,772
18,685,953
0.4%
0.6%
69,0%
Arequipa
116,154,160
344,146,296
3.1%
10.3%
19,5%
Ayacucho
15,654,305
30,596,399
0.4%
0.9%
64,8%
Cajamarca
418,263,784
136,000,933
11.1%
4.1%
53,4%
Cusco
200,374,339
181,240,350
5.3%
5.4%
58,4%
Huancavelica
25,331,178
36,646,361
0.7%
1.1%
82,1%
Hunuco
7,660,942
5,611,553
0.2%
0.2%
61,5%
Ica
49,821,007
51,516,674
1.3%
1.5%
17,3%
Ancash
Junn
82,987,639
92,493,101
2.2%
2.8%
38,9%
La Libertad
190,664,977
198,904,099
5.1%
6.0%
36,7%
3,709
47
0.0%
0.0%
31,6%
140,541,539
137,633,240
3.7%
4.1%
18,3%
27,258
30,924
0.0%
0.0%
17,4%
Moquegua
365,387,172
158,474,007
9.7%
4.7%
30,2%
Pasco
264,972,851
281,884,601
7.0%
8.4%
64,3%
Piura
112,445
7,704
0.0%
0.0%
41,4%
120
1,414
0.0%
0.0%
n.d.
104,473,021
126,146,544
2.8%
3.8%
62,8%
147,649
369,096
0.0%
0.0%
33,2%
577,676,500
532,044,547
15.3%
15.9%
16,5%
3,770,739,778
3,341,246,538
100.0%
100.0%
36,2%
67.8%
64.9%
Lambayeque
Lima
Madre de Dios
Prov. Constitucional
del Callao
Puno
San Martn
Tacna
Total general
Las 4 regiones que
ms recibieron
Fuente: Direccin General del Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas e Instituto Nacional de
Estadstica e Informtica
2007
35
36
B.
Los pagos aplicables a las empresas mineras en el Per utilizan casi todos los
instrumentos identificados en el captulo anterior. En primer lugar, existe una
tasa de impuesto a la renta de 30%, que aumenta 2 puntos porcentuales si se
ha suscrito convenios de estabilidad jurdica y, un impuesto a la distribucin de
dividendos de 4,1%, retenido generalmente en la fuente. Adems, se obliga a
pagar el 8% de utilidades a sus trabajadores.
Segn la Ley General de Minera (Decreto Legislativo 109) y el Texto nico
Modificado del Impuesto a la Renta (Decreto Supremo 179-2004-EF, con sus
modificatorias), las deducciones para determinar la base imponible se resumen en:
Estudios de factibilidad: se les puede considerar como costos de desarrollo o
como gasto pre-operativo.
Gastos de desarrollo: los costos pueden ser considerados como gasto en el ao
en que son incurridos, o pueden ser amortizados hasta en un plazo de tres aos.
Gastos de exploracin en pre-produccin: los costos pueden ser considerados
como gasto del ao en que son incurridos o ser amortizados desde el ao de
inicio de produccin, en un perodo determinado en base a la vida de la mina.
CARACTERSTICAS BSICAS
DEL SISTEMA TRIBUTARIO
MINERO PERUANO
37
38
3 En el convenio firmado con cada empresa, se especifica las localidades en las cuales se planea hacer
las inversiones sociales. Se seala adems que al menos el 30% de los recursos del fondo deben
utilizarse en nutricin, salud y educacin. Asimismo, an cuando el manejo del fondo es privado,
cuando los proyectos tengan como finalidad ser transferidos al gobierno nacional, regional o local,
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
20103/
20012010
1. Cotizaciones
Cobre (US$/lb)
72
71
81
130
167
305
323
316
234
341
Oro (US$/oz.tr.)
271
310
364
410
445
605
697
873
974
1,226
Zinc (US$/lb)
40
35
38
48
63
149
147
85
75
98
104
840
Regalas
209
386
504
499
Aporte Voluntario1/
517
476
396
104
840
Total
8,050
48,693
325
597
2,520
394
399
2,181
9,046
53,394
En Presupuesto Pblico
0.3
2.3
2.5
5.5
9.5
18.8
16.3
11.6
10.1
10.3
0.1
0.4
0.5
1.0
1.8
3.2
3.0
2.2
1.9
2.1
stos deben pasar por los filtros del Sistema Nacional de Inversiones. Finalmente, debe sealarse que
cada fondo es administrado por una Comisin Tcnica de Coordinacin especialmente constituida
para cada caso, y en la que participan adems representantes de los gobiernos regionales o locales,
adems de otros grupos de inters que se decida incorporar.
39
Por su lado, los convenios de estabilidad son un elemento importante del rgimen
tributario peruano. Segn la Ley General de Minera, un inversionista puede
suscribir un contrato de estabilidad jurdica (contrato minero). Los contratos
pueden ser por un perodo de 10 o 15 aos. Si es a 10 aos, la inversin
debe ser de US$ 2 millones como mnimo y debe contener una capacidad de
produccin inicial de 350 a 5000 Tm/da. Si es a 15 aos, se debe producir ms
de 5.000 Tm/da con una inversin mnima de US$ 20 millones para el inicio de
operaciones, o de US$ 50 millones para ampliar la operacin existente.
40
Por su lado, debe tenerse en cuenta que no existe un rgimen tributario minero
ptimo. Hoy en da, la mayora de pases mineros imponen regalas (bajo diversas
modalidades) y el pago del impuesto a la renta. Muchos tambin adoptan
convenios de estabilidad o invariabilidad tributaria, y otros estn implantando
medidas impositivas para gravar las ganancias extraordinarias que se estn
generando producto del auge de los precios internacionales de los minerales.
41
C.
OPCIONES DE
POLTICA EN LA
COYUNTURA 2011
42
43
Millones US$
Participacin %
Canad
2,130
19%
Australia
USA
Mxico
Per
Chile
China
Rusia
Brasil
Argentina
Otros
Total
1,340
890
670
550
540
450
450
330
330
3,520
11,200
12%
8%
6%
5%
5%
4%
4%
3%
3%
31%
100%
44
45
El sector minero tiene en casi todos los pases un rgimen tributario que los
distingue de los otros sectores de la economa. Esta discriminacin se justifica
con diversos argumentos. Uno de los principales es que, debido a su naturaleza
de explotacin de recursos no renovables, resultara razonable gravar el hecho
de que se est disminuyendo la riqueza (endowment) del pas y que las futuras
generaciones se veran perjudicadas por la explotacin presente de dichos
recursos.
Otros argumentos tienen que ver con las caractersticas del proceso de
produccin, en el que en un principio se necesitan grandes montos para las
fases de exploracin y explotacin inicial por lo que se trabaja muchos aos a
prdida. Adems, en ocasiones la coyuntura genera rentas muy por encima de
las de otros sectores, lo cual genera la percepcin de desigualdad que es difcil
de manejar desde el punto de vista poltico. Asimismo, las caractersticas del
sector minero llevan a que en muchos pases la tributacin sea sobre la base del
proyecto minero, y no necesariamente sobre la empresa, la cual puede tener
varios proyectos en distintas zonas, pero tributariamente no es posible combinar
los resultados de sus distintas inversiones (ring-fencing).
CONCLUSIONES
47
48
Desde el punto de vista del Estado, ste no slo debe preocuparse por cobrar
tributos al sector minero sin perjudicar la competitividad del sector, sino que
adems tiene la responsabilidad de procurar el mejor uso para esos recursos.
En casi todos los pases, una parte importante de los montos cobrados al sector
se dirigen a las zonas de influencia de las respetivas minas; ello con el afn de
compensar por las eventuales externalidades negativas que pudieran tener los
desarrollos mineros en trminos ambientales y de calidad de vida. Asegurar
que esos recursos se canalicen hacia el desarrollo de aquellas localidades, y que
adems no se generen grandes desigualdades con otras zonas del pas fuera de la
influencia (pero igualmente dueos del recurso, al menos de manera ms clara
en pases unitarios), es un reto de grandes proporciones.
La comparacin de cargas tributarias entre pases es compleja y puede llevar
a conclusiones errneas si es que no se tiene conocimiento de los supuestos
detrs de esas comparaciones. Comparar simplemente tasas de determinadas
cargas o tributos, sin considerar el sistema tributario completo, es un gran error.
Incluso un mismo instrumento, por ejemplo regalas sobre ventas, con una tasa
idntica en dos pases, debe tener en cuenta particularidades como puede ser
la ley o calidad del recurso: un x% de regala sobre la venta de oro de buena
ley no es igual financieramente al mismo x% de regala sobre venta de oro de
baja ley. Este tema de la calidad del recurso tambin lleva a tomar con cuidado
las comparaciones de cargas efectivas entre pases. Esas comparaciones son una
buena referencia, pero no son definitivas. Existen adems otros elementos que
las empresas toman en cuentan al momento de sus decisiones de inversin. Por
ejemplo, la cercana a puertos o el nivel y calidad de la infraestructura que rodea
a la mina, son elementos a considerar en la estructura de costos y viabilidad de
las inversiones.
En tal sentido, los indicadores anuales acerca de la competitividad del sector
minero que realizan organizaciones como el Instituto Fraser o Behre Dolbear,
49
son una buena referencia, complementaria, del mero anlisis de cargas tributarias
efectivas.
50
Por otra parte, las mayores utilidades que estn generando las empresas mineras
en la coyuntura actual han llevado a discutir acerca de la necesidad de aumentar la
carga efectiva de la tributacin minera. Desde los ltimos aos se discute acerca
del aumento en las tasas de regalas, la creacin de nuevas regalas en funcin
de las utilidades o del precio internacional de los minerales, o el aumento de la
prima de seguridad de los convenios de estabilidad y el incremento del aporte
voluntario.
51
52
BIBLIOGRAFA
Behre Dolbear. Ranking de los Pases para Inversin Minera 2010 Donde no
invertir. www.dolbear.com. 2010.
Comisin Econmica para Amrica Latina CEPAL. Gua para la Gestin de
las Autoridades Locales de Pueblos y Distritos Mineros de Amrica Latina y el
Caribe. Diciembre, 2003.
Daniel, Philip; Michael Keen; Charles McPherson (eds). The Taxation of Petroleum
and Minerals. Fondo Monetario Internacional, 2010.
53
ANEXOS
1: Promueve inversiones
2: No perjudica las inversiones
3: Perjudica levemente las inversiones
4: Perjudica notablemente las inversiones
5: No se invierte debido a este factor
Respuesta
1
Canad
Alberta
British Columbia
Manitoba
New Brunswick
Nfld./Labrador
NWT
Nova Scotia
Nunavut
Ontario
Quebec
Saskatchewan
Yukon
EE.UU.
Alaska
Arizona
California
Colorado
Idaho
Michigan
Minnesota
Montana
Nevada
New Mexico
South Dakota
Utah
Washington
Wisconsin
Wyoming
Australia
New South Wales
Northern Territory
Queensland
South Australia
Tasmania
Victoria
Western Australia
35%
27%
30%
9%
29%
20%
15%
21%
37%
63%
54%
49%
37%
32%
64%
74%
55%
32%
45%
34%
46%
26%
42%
34%
21%
25%
5%
17%
16%
20%
30%
32%
10%
11%
4%
15%
7%
14%
2%
0%
0%
15%
10%
13%
6%
0%
0%
2%
0%
2%
0%
0%
0%
15%
0%
0%
1%
0%
0%
0%
53%
33%
11%
14%
29%
7%
19%
23%
55%
24%
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55
56
Respuesta
Oceana
Indonesia
New Zealand
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Philippines
frica
Botswana
Burkina Faso
DRC(Congo)
Ghana
Guinea(Conakry)
Madagascar
Mali
Namibia
Niger
South Africa
Tanzania
Zambia
Zimbabwe
Amrica Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Venezuela
Eurasia
Bulgaria
China
Finland
Greenland
India
Ireland
Kazakhstan
Kyrgystan
Mongolia
Norway
Romania
Russia
Spain
Sweden
Turkey
Vietnam
Fuente: The Fraser Institute
21%
17%
43%
20%
29%
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48%
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25%
25%
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Respuesta
Canad
Alberta
British Columbia
Manitoba
New Brunswick
Nfld./Labrador
NWT
Nova Scotia
Nunavut
Ontario
Quebec
Saskatchewan
Yukon
EE.UU.
Alaska
Arizona
California
Colorado
Idaho
Michigan
Minnesota
Montana
Nevada
New Mexico
South Dakota
Utah
Washington
Wisconsin
Wyoming
Australia
New South Wales
Northern Territory
Queensland
South Australia
Tasmania
Victoria
Western Australia
Oceania
Indonesia
New Zealand
Papua New Guinea
Philippines
42%
15%
20%
16%
27%
14%
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12%
1: Promueve inversiones
2: No perjudica las inversiones
3: Perjudica levemente las inversiones
4: Perjudica notablemente las inversiones
5: No se invierte debido a este factor
57
58
Respuesta
frica
Botswana
Burkina Faso
DRC(Congo)
Ghana
Guinea(Conakry)
Madagascar
Mali
Namibia
Niger
South Africa
Tanzania
Zambia
Zimbabwe
Amrica Latina
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Guatemala
Honduras
Mxico
Panam
Per
Venezuela
Eurasia
Bulgaria
China
Finland
Greenland
India
Ireland
Kazakhstan
Kyrgystan
Mongolia
Norway
Romania
Russia
Spain
Sweden
Turkey
Vietnam
Fuente: The Fraser Institute
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12%
45%
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18%
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5%
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