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2008
So Paulo
Catalogao na Publicao
Servio de Biblioteca e Documentao
Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo
379.5(81.62) Gouveia, Andra Barbosa
G719p
Partidos polticos e trajetrias da poltica educacional municipal: um estudo
sobre uma administrao do PFL em Curitiba e do PT em Londrina (20012004) / Andra Barbosa Gouveia; orientao Rubens Barbosa de Camargo.
So Paulo: s.n., 2008.
270 p. : il. , tabs., siglas + anexos
Tese (Doutorado Programa de Ps-Graduao em Educao. rea de
Concentrao: Estado, Sociedade e Educao) - - Faculdade de Educao da
Universidade de So Paulo.
1. Poltica educacional Curitiba, Londrina 2. Financiamento da
educao 3. Educao- Paran 4. Partidos polticos I. Camargo, Rubens
Barbosa de, orient.
FOLHA DE APROVAO
Andra Barbosa Gouveia
Partidos Polticos e Trajetrias da Poltica Educacional Municipal:
Um estudo sobre uma administrao do PFL em Curitiba e do PT em Londrina.
Tese apresentada Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo, para obteno do
ttulo de doutor.
rea de concentrao: Educao, Estado e Sociedade.
Aprovado em:________________________________________
Banca Examinadora:
Prof. Dr. Rubens Barbosa de Camargo
Universidade de So Paulo
Assinatura _______________________________________
Profa. Dra. Lisete Regina Arelaro
Universidade de So Paulo
Assinatura _______________________________________
Profa. Dra. Nal Farenzena
Universidade Federal do Rio Grande do Sul Assinatura ____________________________
Prof. Dr Romualdo Portela de Oliveira
Universidade de So Paulo
Assinatura _______________________________________
Prof. Dr. ngelo Ricardo de Souza
Universidade Federal do Paran. Assinatura _______________________________________
Agradecimentos
H muitos tipos de agradecimentos a serem feitos no final de uma caminhada longa
como a do doutorado. Primeiro h os agradecimentos institucionais, entre estes,
agradecimentos queles que contriburam com o trabalho abrindo espaos na administrao
pblica para que a pesquisa fosse possvel, e os especiais para os amigos que acompanharam a
jornada.
Os agradecimentos institucionais:
Ao Departamento de Planejamento e Administrao Escolar do Setor de Educao da
UFPR, pela possibilidade de afastar-me das atividades integralmente por trs anos e meio.
CAPES pela bolsa do Programa Institucional de Capacitao Docente e Tcnica.
Aos professores do Curso de Metodologia Quantitativa em Cincias Humanas, do
Programa de Ps Graduao em Sociologia da UFMG, pela oportunidade de mergulhar nesta
seara. Fundao Ford pelo financiamento para o curso na UFMG.
Secretaria Municipal de Educao de Londrina e Secretaria Municipal de
Educao de Curitiba pela autorizao para realizar a pesquisa. Especialmente equipe da
Gerncia de Gesto Escolar da Secretaria Municipal de Educao de Londrina pela ajuda
intensa e s direes das escolas municipais de Curitiba que me receberam cordialmente.
Os agradecimentos especiais:
Ao meu orientador, desde o mestrado, sempre rigoroso e solidrio.
Aos professores da banca de qualificao, Romualdo e Nal, pelos desafios propostos.
Aos meus irmos Junior e Rodrigo, pela solidariedade; ao meu sobrinho Henrique pela
alegre presena na nossa vida. Aos meus entes mineiros, especialmente aos meus sogros,
Carlos e Iraci, pelo carinho mesmo a distncia.
Ao meu tio Jos Gouveia, com quem compartilho a paixo por aprender e minha Tia
Edite pela acolhida sempre amorosa em Londrina.
Aos amigos do NUPE pela possibilidade de trabalhar junto, especialmente Tais e ao
ngelo pela experincia cotidiana do trabalho coletivo. Aos colegas da Rede de
Financiamento pelas diversas oportunidades de aprendizagem. Aos amigos que mesmo
indiretamente ajudaram nesta caminhada Gladys, Ana Lorena, Marcinha, Rose.
s companheiras de grupo de orientao (GERUB), nossos encontros mensais
certamente tornaram a caminhada mais interessante e prazerosa. Especialmente Rosana
Cruz e Mrcia Jacomini grandes amigas com quem espero continuar trabalhando.
Resumo
A questo principal desta tese a anlise da poltica educacional municipal em gestes de
partidos polticos de perfil divergente no espectro poltico brasileiro. As gestes municipais
analisadas foram do PFL em Curitiba e do PT em Londrina, cidades do Paran, no perodo de
2001-2004. A metodologia de pesquisa foi documental e incluiu tanto dados diretos das
administraes municipais (relatrios, oramento, legislao etc.) quanto dados indiretos, em
especial do INEP/ MEC. Para a anlise, construiu-se uma matriz de comparao entre projetos
de esquerda e de direita na administrao municipal e no debate educacional. A matriz
sustenta-se em alguns pressupostos tericos: concepo de Estado como espao de disputa
entre classes e fraes de classes (POULANTZAS, 1985); o reconhecimento de que tais
disputas implicam processos em que o poder pblico parece desnecessrio pela despolitizao
das explicaes acerca da ao do Estado (OLIVEIRA, F. 1999; BORON, 2001) e o
reconhecimento de que em tais disputas h inovaes que repolitizam este debate
(AVRITZER, 2000). No campo da educao o pressuposto de que a poltica pblica
incorpora uma perspectiva de justia social e sobre o papel do Estado (FIGUEIREDO, 1997)
e que, em especial a poltica educacional expressa uma concepo de sociedade (GRAMSCI,
1978; FREIRE, 2000). A matriz de comparao de projetos educacionais procurou ser
resultado da experincia brasileira nas administraes pblicas ps-ditadura e do dilogo com
a literatura especializada. Tal matriz busca radicalizar os projetos educacionais em disputa na
realidade brasileira em diferentes mbitos da poltica educacional: condies de acesso,
proposta pedaggica, gesto do sistema e da escola, financiamento da educao e as
condies dos trabalhadores. Esta radicalizao permitiu definir que, para esta tese, um
projeto de esquerda tende a afastar-se das solues de mercado enfatizando a realizao do
direito educao como tarefa pblica, enquanto um projeto de direita tende a buscar no
prprio mercado solues para o atendimento da populao; assim como um projeto de
esquerda pressupe participao institucionalizada nos processos decisrios, enquanto
direita, ainda que haja estratgias de participao, esta se faz numa perspectiva subordinada.
Na anlise dos casos optou-se por aprofundar a comparao nos mbitos do acesso escola;
da gesto do sistema e das escolas em cada cidade e do financiamento da educao municipal.
Se para construir a matriz que definiu o que seria um projeto de esquerda e de direita a opo
foi por radicalizar os extremos, a anlise dos casos buscou o oposto: captar os movimentos
contraditrios da administrao pblica que dialoga com os extremos e constri solues
possveis para responder aos diferentes projetos. Que respostas e que perspectivas so mais
fortes em cada gesto depender das foras presentes em cada contexto, tais foras foram aqui
sintetizadas em termos partidrios. Quanto aos resultados, em geral, pode-se afirmar que a
pesquisa permite identificar no mbito da gesto da escola e da rede diferenas significativas
entre as administraes do PFL e do PT; em termos de acesso as diferenas so pouco
significativas e em termos de financiamento foi possvel identificar nuances que diferenciam a
ao das administraes.
Palavras chave: educao; partidos polticos; poltica educacional municipal; financiamento
da educao.
Abstract
The main issue in this thesis is the analysis of the municipal education policies in the
management of different political parties of divergent profiles according to the Brazilian
political specter. The municipal administration analyzed was the PFL in Curitiba and PT in
Londrina, cities in Paran, during the period of 2001-2004. The research methodology was
documented and involved the direct basis of the municipal administrations (reports, revenue,
legislation,) as well as the indirect basis, specially of the INEP/ MEC. For the analysis the
author specifically built a matrix of comparison between projects of left and right in the
municipal administration and in the educational context. The matrix is supporting in some
concept: conceit of State how space of dispute between class and class fraction
(POULANTZAS, 1985); in recognizing of this dispute implicate process which the public
power looking unnecessary due to absence of politicize in the interpretation about the State
action (OLIVEIRA, F. 1999; BORON, 2001) and the recognizing of innovations in the
disputes that re-politicize the discussion (AVRITZER, 2000). In the education context the
supporting is that public police is embodying a perspective about social justice and State
responsibility (FIGUEIREDO, 1997), and in special the education police express a concept
about the society (GRAMSCI, 1978; FREIRE, 2000). The comparison matrix for educational
projects tried to be a result of the Brazilian experience in the post-military public management
and the result of the dialogue with specialized literature. This matrix tries to radicalize the
educational projects in the dispute in the Brazilian context in different scopes of the
educational policies: access conditions, pedagogical proposals, management of the school and
the education system, education financing and the conditions for the education workers. This
radicalization allowed to define that, for this thesis a left project tends to get away from the
market solutions to emphasize the accomplishment of the right to the education as a task of
the public power. On the other hand, a right project tends to look for solutions in the market
itself, for the population assistance. Thus, a left project implies in the participation of the
people in the institutional decisive processes while in the right one, even having participation
strategies, this process goes on in a subordinate perspective. In the concrete analysis of the
municipal cases, the decision was to get a deep comparison in the scopes of the school access,
the management of the schools and the municipal education net, and the financing of the
municipal education. If in the building of the matrix which defined what would be a left or a
right project, the option was to radicalize the extremities, the analysis of the cases searched
exactly the opposite: catch the contradictory movements of the public administration which
mediate the extremities and build possible solutions to answer different projects. Which
answers and perspective are the strongest in each management will depend on the allied
forces present in each context. These allied forces were here characterized as parties. About
the results, in general terms, it can be affirmed that the research allows to identify, mainly in
the scope of the school management and of the nets administration, that there is a significant
difference between PT and PFL. In terms of access to the schools, the differences are not
significant and in terms of the education financing it was possible to identify shades that show
differences between the administration of PT and PFL.
Key words: education; politic parties; municipal politic education; education financing.
LISTA DE ILUSTRAES
Lista de Figuras:
Grfico 1: Percentual de participao de redes estaduais e municipais na oferta de ensino
fundamental Brasil e Paran .................................................................................................43
Figura 2.1: Direita esquerda ..................................................................................................79
Figura 2.2: Distribuio dos partidos no Brasil (1999-2004) ..................................................87
Figura 3.1: Direita esquerda ................................................................................................127
Lista de Quadros:
Quadro 1.1: Distribuio de competncias na rea social .......................................................42
Quadro 3.1: Caractersticas da poltica educacional em dois eixos: direita e a esquerda
.................................................................................................................................................123
Quadro 4.1: Evoluo dos estabelecimentos na rede municipal de ensino de Curitiba
.................................................................................................................................................188
Quadro 4.2: Tipologia das escolas para repasse de recursos Curitiba ...................................202
Quadro 5.1: Educao em disputa questes para poltica municipal ..................................208
Lista de Tabelas
Tabela 1: Desenho da amostra de escolas em Londrina e Curitiba .........................................24
Tabela 1.1: Acesso educao bsica no Brasil durante o sculo XX ....................................28
Tabela 1.2: Matrcula no ensino obrigatrio por dependncia administrativa Brasil ...........28
Tabela 1.3: Matrcula no ensino obrigatrio Paran 1978-1988 ...........................................37
Tabela 1.4: Despesas com educao em 1983 por esfera de governo .....................................38
Tabela 1.5: Percentual de participao das matrculas na educao bsica por etapa e
modalidade na rede pblica paranaense ...................................................................................44
Tabela 1.6: Recursos do FUNDEF no Paran 2001-2006 ....................................................45
Tabela 1.7: Despesas em MDE na rede estadual de ensino e nas redes municipais do PR
(2001-2005) .............................................................................................................................45
Tabela 2.1: Percepo sobre posicionamento de partidos no Brasil ........................................89
Tabela 4.1: Produto Interno Bruto (PIB) Municpios do Paran 2000-2003 ......................152
Tabela 4.2: Resumo de receitas de impostos inclusive transferncias Londrina 20002004.........................................................................................................................................155
Tabela
4.3:
Resumo
receita
e
despesa
Londrina
2000-2004
.................................................................................................................................................156
Tabela 4.4: Despesas por funo Londrina 2001-2004...........................................................156
Tabela 4.5: Receita para educao Londrina 2001-2004 .......................................................157
Tabela 4.6: Evoluo da Rede Municipal de Ensino de Londrina 1942-1970....................159
Tabela 4.7: Matrcula inicial por dependncia administrativa em Londrina..........................160
Tabela 4.8: Movimento da matrcula na rede municipal de ensino de Londrina 2000-2004
................................................................................................................................................160
Tabela 4.9: Condies dos estabelecimentos de ensino fundamental Londrina
2003.......................................................................................................................................161
Tabela 4.10: Condies dos estabelecimentos de educao infantil Londrina 2003.........162
Tabela 4.11: Quadro de servidores da SME de Londrina.....................................................162
Tabela 4.12: Despesas por Categoria Econmica SMEL- 2001-2003...................................163
Tabela 4.13: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs e APFs Londrina 20012004......................................................................................................................................175
Tabela 4.14: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs Londrina dados da
amostra (nominais)...............................................................................................................175
Tabela 4.15: Recursos administrados pelas escolas da amostra Londrina 2003.................177
SUMRIO
INTRODUO........................................................................................................................16
Construindo o Caminho ao Caminhar: A Metodologia da Pesquisa ........................................20
CAPTULO 1: FINANCIAMENTO DA EDUCAO E O MUNICPIO NO BRASIL. .....26
1.1 Os municpios e a oferta escolar da segunda Constituio republicana at 1988. .........29
1.2
2.2
2.3
O debate terico acerca da questo direita-esquerda................................................76
2.3.1. Direita e Esquerda no Brasil...................................................................................81
2.4 Partidos no Brasil: entre a direita e a esquerda...............................................................85
2.5
3.3
3.4
Em busca de uma sntese: olhar os extremos para construir a contraposio direita e
esquerda para educao. .....................................................................................................123
CAPTULO 4: LONDRINA E CURITIBA: UMA APRESENTAO DOS CASOS. .......151
4.1
4.2
4.3
4.4
4.5
4.6
4.7
4.8
15
16
INTRODUO
Este um trabalho sobre poltica educacional que ao tomar a execuo da poltica o
faz procurando compreend-la luz da conjuntura. um trabalho sobre o mbito municipal e
pretende discutir a ao de partidos polticos frente da administrao municipal de
educao. Pretende abordar a poltica educacional de forma a privilegiar o campo do debate
poltico, neste sentido, partilha-se da preocupao de Marco Aurlio Nogueira (2002, p. 2021):
Nossos problemas e, por extenso, as solues que viermos a conceber
para eles tm a ver com muita coisa, mas tm a ver sobretudo com poltica.
Em primeiro lugar, tm a ver com decises governamentais: dependendo de
quem estiver comandando os governos, dependendo das alianas que
governam e dos vnculos sociais dos governos, os problemas tendero a se
estender ou a se abreviar, as solues sero mais generosas ou menos
generosas. Em segundo lugar, tm a ver com correlao de foras,
dependem de como as foras que disputam os espaos na sociedade se
colocam umas diante das outras. Tm a ver, em terceiro lugar, com a
capacidade social de lutar e manusear recursos de poder, dentre os quais est
a capacidade de se organizar e de apresentar projetos, portanto de desenhar
futuros e pressionar para viabiliz-los. Em quarto lugar, tm a ver com a
institucionalidade poltica, com a maneira como as comunidades estruturam
aqueles arranjos legais e normativos que fornecem parmetros para as
disputas sociais e civilizam os conflitos entre grupos e classes, tornando
razovel o estabelecimento de algum pacto social, a fixao de patamares
de justia, o controle do Estado, e assim por diante [...]. (grifos no original).
Tal afirmao poderia referir-se aos dias de hoje, visto que a complexidade da
conjuntura sempre atual; portanto, delimitar o trabalho para uma tomada especfica do
movimento conjuntural no pretende simplificar a anlise, ainda que ela no privilegie os
elementos que demonstram a permanncia da estrutura.
Para dizer de outro modo, tomaremos a anlise da poltica educacional municipal
reconhecendo que h elementos estruturais, condies capitalistas de produo que no so
17
alteradas por este movimento especfico, ainda assim, apesar do movimento da poltica no
alterar as condies estruturais imediatamente, provoca outros efeitos que precisam ser
compreendido em toda sua complexidade.
Assim, de modo inicial reconhece-se que o debate sobre a educao municipal, ou a
educao nos municpios, no novo e est inserido em largas polmicas sobre a capacidade
deste espao geogrfico, poltico e social realizar de forma adequada o atendimento da
populao (ARELARO, 1989; 1999; CUNHA, 1995; OLIVEIRA, R. 1997). Ao longo do
sculo XX, a perspectiva municipalista foi defendida ou combatida, por diferentes setores na
poltica educacional brasileira seja em termos idealistas, seja em busca de racionalizao de
recursos; pode-se dizer que na dcada de noventa que a idia de sistemas de ensino
municipais, com certo grau de autonomia, se expressa de forma cabal com a Lei n. 9394/96,
certamente como decorrncia da elevao dos municpios a entes federados, conforme fixado
na Constituio Federal de 1988. (CURY, 2000, ARAJO, 2005).
Outra premissa para iniciar a discusso que na tradio brasileira os municpios tm sido
reconhecidos tanto como palco da reproduo de prticas patrimonialistas, quanto como palco
de inovaes institucionais, especialmente ps-ditadura militar, decorrente de governos eleitos
com propostas de democratizao e participao popular. Esta dualidade pode ser encontrada
na anlise da poltica em geral e, tambm, nas anlises acerca da poltica educacional.
Certamente, o fato de o Brasil possuir hoje mais de cinco mil municpios torna o debate
mais complexo, uma vez que preciso considerar que eles so ocupados de forma
diferenciada, com condies econmicas sociais e polticas diferenciadas, mesmo que tenham
as mesmas responsabilidades constitucionalmente outorgadas.
A proposta deste trabalho analisar a poltica educacional construda em dois municpios
paranaenses, considerando o sentido que as polticas gerais tomam no mbito local e as
especificidades que cada local constri no seu fazer-se autnomo. Nesta abordagem sobre o
mbito local procurou-se fazer um esforo para evitar duas armadilhas para a anlise,
primeiro uma tomada localista, ou seja, uma perspectiva em que o desenvolvimento de
polticas educacionais nas cidades seja a priori fonte de virtude; mas tambm se pretende
fugir, em segundo lugar, de um determinismo do geral sobre o local, caso em que o local,
muitas vezes, espao a priori de vcios.
Delimitar o trabalho em termos de conjuntura, tambm, tem implicaes quanto ao debate
sobre o papel dos partidos polticos na efetivao da poltica educacional. Para este debate,
construiu-se ao longo da tese uma diferenciao de projetos sociais e de projetos educacionais
18
O Partido da Frente Liberal mudou de nome em 2007, passando a denominar-se Democratas. Como tal
mudana posterior ao perodo das experincias aqui analisadas (2001-2004), optou-se por manter a
denominao PFL.
19
estudos comparativos a tenso entre propostas de gesto municipal que pudessem resultar em
indcios de diferenciao mais substantiva entre perfis de gesto pblica.
Ainda neste captulo, buscou-se situar o debate sobre inovao na gesto municipal nas
discusses mais amplas acerca do papel do Estado na manuteno das polticas pblicas, de
forma a buscar elementos que auxiliassem a fugir de uma abordagem localista. Aps este
dilogo centrado na experincia brasileira sobre gesto pblica, o captulo passa a um debate
terico sobre a diferenciao entre direita e esquerda, inclusive com os desdobramentos deste
debate no mbito da cincia poltica brasileira. O captulo encerra-se com a tentativa de uma
sntese sobre como tal diferenciao foi construda neste trabalho, contrapondo os projetos
sociais de direita e esquerda quanto formulao da poltica pblica. Como sntese, de forma
muito geral, sustenta-se aqui que para a direita a formulao da poltica se curva em direo
ao mercado, negando a perspectiva dos direitos universais; enquanto a perspectiva de
esquerda se curva em direo universalizao de direitos, negando a perspectiva de
mercado.
No captulo 3 procurou-se caracterizar a disputa de projetos no mbito da educao,
considerando que as anlises de poltica educacional realizadas no Brasil apresentam de
diferentes formas a tenso entre aqueles projetos educacionais mais voltados reproduo da
sociedade de mercado e aqueles mais articulados a uma perspectiva de universalizao da
educao como direito social. No caso desta tese esta tenso foi caracterizada pelo binmio
esquerda-direita. Considerou-se ainda que, tal qual em outras reas, o campo educacional
tambm
foi
marcado
por
experincias
inovadoras
decorrentes
do
perodo
de
redemocratizao, assim como o campo foi alvo de conseqncia das reformas educacionais
que
expressam,
segundo
reconhecida
literatura
especializada
(BARROSO,
2005;
20
Maring e Ponta Grossa, outras grandes cidades paranaenses foram tambm administrados pelo PT entre 20012004, porm os governos municipais no foram reeleitos, sendo eleitos partidos que se opunham perspectiva
21
experincia ter algum carter de exemplaridade dentro do PT, entretanto pesou tambm o fato
da cidade estar na terceira administrao do partido, a primeira entre 1992-1996, a segunda
2001-2004 e a terceira, reeleita para o perodo 2005-2008.
Uma segunda grande definio para construo da pesquisa foi de que ela seria
documental. Como o objetivo era contrapor administraes de partidos divergentes, entendeuse que seria adequado flagrar a execuo da poltica a partir de fontes que tivessem
informaes produzidas pelas administraes, assim com fontes que tivessem informaes
padronizadas sobre as redes de ensino.
Nesse sentido pesou o fato da autora j ter realizado outros estudos nestas cidades o
que poderia ampliar a capacidade de contextualizao e de interpretao das informaes
recolhidas nas fontes documentais. Entende-se que importa o destaque de Tim May acerca do
processo da pesquisa documental:
Afastando-se da idia de que um documento independentemente relata a
realidade social, ou que a sua produo ainda outro mtodo pelo qual as
pessoas constroem a ordem social, agora utilizamos os nossos prprios
entendimentos culturais para engajar-nos com significados que esto
embutidos no prprio documento. Ento, os pesquisadores no se desculpam
por serem parte do mundo social que estudam, mas pelo contrrio, utilizam
este fato. (MAY, 2004, p. 213).
22
especial o Censo Escolar que possibilitou a uniformizao de certos indicadores para anlise
comparativa das polticas. As informaes das fontes diretas dos municpios, apesar de ricas
em aspectos especficos de suas trajetrias, no tm um padro de apresentao das
informaes, nem de um ano para outro no mesmo municpio, e menos ainda entre os dois
municpios. A exceo so os balanos anuais que tm regulamentao nacional quanto sua
apresentao.
Uma terceira grande deciso na construo da pesquisa, que posteriormente mostrouse equivocada, foi de aprofundar a anlise acerca de um programa especfico comum s duas
gestes. Partiu-se do pressuposto inicial de que recortando um programa se poderia flagrar
melhor as diferenas de modus operandi entre as gestes. Para isso, a autora optou por um
programa de repasse de recursos diretamente para as escolas, existente nas duas cidades, e que
na avaliao inicial tinha a riqueza de ser uma ao que articulava gesto e financiamento.
Uma parte importante do tempo de pesquisa de campo foi dedicada a este programa e parte
dos contatos com as Secretarias de Educao se fez tendo em vista a caracterizao geral da
gesto e o recorte neste programa especfico.
No caso de Curitiba, foram feitas as primeiras conversas no ano de 2004 e obteve-se a
autorizao da Secretaria Municipal de Educao de Curitiba (SMEC) para realizao da
pesquisa. Com isto a pesquisadora foi encaminhada para o departamento responsvel pelo
programa onde obteve a regulamentao do mesmo. Aps anlise inicial dos documentos,
optou-se por um levantamento sobre a percepo das escolas acerca do programa de
descentralizao por meio de um questionrio a ser respondido pelos dirigentes. Este
questionrio foi enviado SMEC, que por sua vez enviou s escolas e devolveu
pesquisadora em dois meses. Em Londrina, utilizou-se o mesmo procedimento, os
questionrios foram enviados as escolas pela Secretaria Municipal de Educao de Londrina
(SMEL) e devolvidos pesquisadora. Aps tabulao bruta dos questionrios e uma primeira
anlise da percepo do programa pelos respondentes, avaliou-se que seria pertinente levantar
informaes financeiras nos balanos apresentados pelas escolas aps o uso dos recursos.
Para coleta de informaes dos balanos das escolas, o procedimento foi mais
complicado em Curitiba, pois, apesar destes documentos existirem no arquivo pblico
municipal, no se conseguiu acesso a eles neste departamento. A SMEC autorizou que a
pesquisadora consultasse as cpias existentes nas escolas, o que implicou visitas da
pesquisadora a cada escola sorteada. No caso de Londrina, a SMEL solicitou que as escolas
levassem os relatrios de prestao de contas ao departamento de Gesto Escolar e com este
material disposio da pesquisadora, a coleta das informaes sobre a aplicao de recursos
23
foi realizada em trs dias. Apesar do local de acesso aos documentos ter sido diferente, o tipo
de documento acessado foi idntico, prestao de contas completo, inclusive com as notas
fiscais, uma vez que, mesmo em Curitiba onde o que se consultou foram as cpias, as escolas
mantinham os processos completos arquivados.
Quanto metodologia de definio da amostra de escolas, considerou-se que um plano
de amostragem deve orientar-se pelos objetivos e hipteses da pesquisa, ajustando-os aos
recursos e realidade que ser efetivamente observada. (SILVA, 2004, p.95). Naquele
momento a hiptese central do trabalho era que o perfil da administrao pblica poderia ser
diferenciado considerando o desenho de um programa especfico, a forma de gesto de tal
programa e os recursos envolvidos no programa. Assim a partir do questionrio que continha
perguntas acerca da efetividade do programa, definiram-se critrios de escolha de escolas que
teriam o balano analisado.
O questionrio enviado para as escolas (anexo 1) no exigia a identificao das
unidades, apenas solicitava a identificao dos respondentes. Em Curitiba foram enviados 164
questionrios e retornaram 88,53%. Em Londrina, foram enviados 70 questionrios e
retornaram 49,62%. Esses percentuais de retorno impedem uma anlise dos resultados que
sejam probabilsticos para o universo, ainda que possam ser representativos em termos
qualitativos.
A primeira anlise dos questionrios revelou que nas duas cidades o critrio de repasse
dos recursos per capita era uma varivel indicada como de dificuldade, visto que, tal critrio
no considera outras caractersticas que influenciam nas despesas com a manuteno direta de
escolas com diferentes portes, tipos de clientela atendida, antiguidade dos prdios.
Dado que os indivduos a serem pesquisados aqui eram escolas, o universo da
pesquisa era relativamente pequeno, o que implicaria uma amostra muito grande para um
pesquisador individualmente construir uma seleo probabilstica para o universo. Posta a
dificuldade, optou-se por desenhar uma amostra considerando conglomerados de escolas. A
organizao em conglomerados corresponde quela em que os elementos da amostra so
reunidos em grupos e por sua vez, alguns destes so sorteados. (SILVA, 2004, p.75). Em
Curitiba as escolas j so dividas em nove Ncleos Regionais e em Londrina foram utilizadas
as regies da cidade, apesar de no haver neste caso unidades da SMEL descentralizadas nas
regies. Deste modo, os conglomerados atenderiam necessidade de diversificao das
escolas por regio da cidade o que pode garantir a seleo de escolas com diferentes perfis
socioeconmicos de usurios.
24
Londrina
5
De zero a 10.000
De 10.001 a 20.000
Mais de 20.000
20
17
27
18
Quanto aos conglomerados, em Curitiba optou-se por agrupar dois ncleos pequenos
em que os estratos teriam a distribuio prejudicada; em Londrina as cinco regies da cidade
converteram-se em cinco conglomerados. Com estes critrios definiu-se o nmero de escolas
a serem sorteadas. O sorteio das escolas faz com que a amostra, apesar de responder a
critrios para definir seu tamanho, no seja uma amostra intencional.
A amostra sorteada no corresponde amostra realizada, em Londrina porque uma das
escolas da lista era, por engano de digitao, uma escola de educao infantil e apesar de os
dados terem sido coletados, no foram includos no banco de dados final; outras duas escolas
encaminharam a prestao de ano diferente ao inicialmente previsto. Em Curitiba, o
procedimento de ida a cada uma das escolas implicou um tempo muito grande de trabalho de
campo. Em algumas escolas houve certa resistncia por parte das direes em receber a
pesquisadora. No houve negativa, mas em alguns casos as solicitaes de tempo para avaliar
se e quando a escola poderia receber a pesquisadora atrasaram o processo. Alm disto, como
j dissemos que a amostra no probabilstica, na medida em que os conglomerados e os
estratos foram representados na coleta de dados e as dificuldades de campo se colocaram,
optou-se pela diminuio do nmero de escolas da amostra.
Apesar desse esforo em relao coleta de dados de percepo dos gestores escolares
quanto ao programa e da organizao dos dados relativos aos balanos dos programas
municipais de descentralizao de recursos; a investida em um programa especfico mostrouse insuficiente para responder pergunta central da tese. Com isso, aps o exame de
qualificao, em que o texto preliminar da tese enfatizava de forma mais intensa o referido
programa de repasse de recursos municipais diretamente para a escola; considerou-se que para
25
responder questo proposta desde o incio desta caminhada, seria mais adequado uma
anlise mais ampla das duas gestes.
Assim, retomou-se o conjunto de documentos e o referencial de anlise construdo e
optou-se por tornar mais intensa a caracterizao dos extremos direita e esquerda, em termos
de projetos sociais e de projetos educacionais, e, a partir da analisar os resultados das
polticas empreendidas nos seguintes mbitos, discutidos pormenorizadamente no captulo 5:
26
27
Esse quadro explica o baixo acesso da populao escola na passagem do sculo XIX
para o XX. Segundo Maria Luiza S. Ribeiro, em 1890, 85% da populao brasileira no sabia
ler e escrever e no incio do sculo XX mais da metade da populao de quinze anos e mais
[...] havia sido totalmente excluda da escola. (RIBEIRO, 1995, p.81). O pas levou quase
que o sculo XX todo para reverter o quadro de baixo acesso escola obrigatrio, chegando
ao limiar do sculo XXI sem resolver os problemas de acesso ao conjunto da educao bsica
28
e ao ensino superior, ainda que tenha ampliado significativamente as taxas de acesso escola
como demonstram os dados da tabela 1.1.
Tabela 1.1: Acesso educao bsica no Brasil durante o sculo XX.
Ano
Total
Populao
% populao
1920
1.142.702
30.635.605
4%
1930
*
*
*
1940
3.328.471
41.236.315
8%
1950
4.924.226
51.944.397
9%
1960
8.635.429
70.030.000
12%
1970
18.896.260
72.035.519
26%
1980
27.978.754
119.002.706
24%
1991
39.482.578
146.825.475
27%
2000
49.213.154
169.590.693
29%
Fonte: 1920-1970: ROMANELLI, 1996, p.64 [matrcula no primrio e mdio]. 1980-1991: INEP
Estatsticas da Educao Bsica no Brasil, 1996. 2000: INEP/MEC Censo Escolar. *No h dados
disponveis.
Federal
Estadual
Municipal
Privada
Matrculas por dependncia administrativa
2.250
1.332.898
355.762
380.762
7.615
1.884.548
751.336
659.358
275
2.544.142
1.275.334
532.292
33.871
4.699.644
1.863.609
860.878
81.530
7.725.918
3.850.604
1.153.977
13.318.486
5.737.891
2.852.505
239.927
96.728
16.637.040
8.620.351
3.594.147
27.810
15.806.728
16.694.171
3.189.241
Federal
Estadual Municipal Privada
Percentual de participao da oferta
0,1
64,3
17,2
18,4
0,2
57,1
22,7
20,0
0,0
58,5
29,3
12,2
0,5
63,0
25,0
11,5
0,6
60,3
30,1
9,0
1,1
60,1
25,9
12,9
0,3
57,5
29,8
12,4
0,1
44,3
46,7
8,9
Fonte: Dados de 1930/1991: ARAJO, G.(2005); Dados 2000: INEP/ MEC: Sinopse Estatstica do
Censo Escolar 2000. * dados relativos ao ensino primrio.
29
30
Com o golpe de 1937 e a instalao do Estado Novo, nova Constituio Federal foi
aprovada e a centralizao exacerbada levou ao rompimento com o poder de oligarquias
locais que se mantinham desde a colnia. Francisco de Oliveira explica que a partir da
centralizao tributria realizada na dcada de 1930 o eixo do poder passou a ter o sentido
centro-periferia, diferente do que acontecia desde a colnia, quando o poder central era
sustentado por poderes regionais. Para o autor, a partir de 1930, foram os recursos da Unio
que passaram a alimentar chefes locais:
As antigas oligarquias foram liquidadas pela integrao nacional, e ao
mesmo tempo os novos grupos que se criaram obedeciam agora a um novo
traado, em que era o centro federal que criava os meios para o surgimento e
manuteno dos novos poderes locais. A poderosa centralizao de
impostos, criados em sua maioria a partir de 1930, invertia a clssica
dependncia do governo federal para uma dependncia dos poderes locais
vis--vis o governo central via mecanismo das transferncias de recursos
federais. isto que criar os novos grupos de poder local, que se redefinem
constantemente at nossos dias, dependendo da relao com o poder federal.
Na ditadura isto ficou patente, at mesmo com a criao de novos estados.
(OLIVEIRA, 2003, s/p).
Segundo Maria Luiza S Ribeiro, apesar disso a demanda por educao era crescente e
havia investimento nesta funo em todo o perodo da ditadura Vargas. Os dados da autora
informam que em 1945 a despesa realizada pela Unio com Educao e Sade teve leve
Interessante notar j neste momento a presena da administrao de recursos diretamente pelas escolas via
caixa escolar.
31
32
perodo inicial de trs anos arquivado o projeto voltou cena em 1951, e o debate foi marcado
por intensas divergncias acerca das relaes entre pblico e privado, centralizao e
descentralizao na educao brasileira (SAVIANI, 1988).
O texto final aprovado em 1961, segundo Demerval Saviani, representou uma
conciliao entre diferentes grupos de poder representados no Congresso Nacional e pouco
avanou nas solues de problemas da educao para a maioria da populao. Ansio
Teixeira, avaliando o texto da lei aprovada em 1961, tambm via naquela lei uma conciliao,
embora em termos diferentes dos de Saviani, e argumentava sobre a importncia da
descentralizao do sistema como uma vitria ante ao longo processo de tramitao da lei.
Todas as autoridades do pas esto sujeitas a essa lei e como tal so
interpretes de sua execuo, dentro dos poderes que lhes d a nova lei. Se
isso no for compreendido e se continuar a dependncia dos Estados por
autorizao e concesses do poder federal, voltaremos situao anterior e
impediremos a diversificao e a descentralizao que, de qualquer modo, se
estabelece na nova lei. Este o ponto fundamental. Que no surja nenhum
regulamento a essa lei. Quem vai proceder aos atos complementares para a
execuo da Lei de Diretrizes e Bases so os Estados e no o poder federal
(...) os Estados que tero agora de fazer suas leis estaduais de diretrizes e
bases, fundadas nas diretrizes e bases nacionais, e no federais, para a
criao dos sistemas estaduais de educao. (TEIXEIRA, 1999, p. 277).
Observe-se que o autor destaca a importncia de uma lei nacional para educao, ao
mesmo tempo, destaca a necessidade do fortalecimento dos sistemas estaduais de ensino. A
Lei n. 4.024, portanto, no incorpora a perspectiva municipalista presente na Constituio de
1946 (ARAUJO, 2005), ao contrrio, quanto trata dos sistemas de ensino essa Lei estabeleceu
como competncia dos estados a autorizao de funcionamento de todo o ensino primrio e
mdio no pertencente Unio (SAVIANI, 1988, p.75).
Do ponto de vista do financiamento da educao, a primeira LDB j apresentava um
ttulo dedicado ao tema, neste, alm de repetir o dispositivo de vinculao de recursos,
ampliava a parcela da Unio para 12% da receita de impostos. A referida Lei cria ainda trs
fundos para o financiamento da educao: Fundo do Ensino Primrio, Mdio e Superior que
seriam aplicados conforme definido no Plano Nacional de Educao. A aplicao dos recursos
de tais fundos foi regulamentada na discusso que o Conselho Nacional de Educao fez do
PNE em 19624. Por fim, cabe destacar que o captulo da Lei ainda trazia a definio do que se
Segundo Jos Pires Azanha, o Plano elaborado naquele momento era basicamente um conjunto de metas
quantitativas e qualitativas a serem alcanadas num prazo de oito anos (AZANHA, 2001, p. 112), tais metas
foram revisadas em 1965 em decorrncia do golpe de 1964 e, sobretudo, da criao do Salrio Educao
(AZANHA, 2001).
33
34
poderia ser entendido como a escolha do governo local, porm esta ficou limitada aos
municpios menores5.
Para Gilda Arajo, as medidas tributrias do perodo militar representaram forte recuo
na perspectiva de um federalismo que reconhecesse os municpios como entes com
autonomia. A poltica tributria reforava uma estratgia de manter um nvel de
descentralizao administrativa com um alto nvel de centralizao poltica (ARAUJO, 2005,
p. 172), o que implicava perda de autonomia mesmo para os estados da Federao. Isso pode
ser exemplificado nas disposies da Emenda Constitucional N. 1 de 1969, quanto aos
critrios para redistribuio do Fundo de Participao dos Estados, do Distrito Federal e
Territrios e do Fundo de Participao dos Municpios:
1 A aplicao dos fundos previstos nos itens I e II ser regulada por lei
federal, que incumbir o Tribunal de Contas da Unio de fazer o clculo das
quotas estaduais e municipais, ficando a sua entrega a depender:
a) da aprovao de programas de aplicao elaborados pelos Estados,
Distrito Federal e Municpios, com base nas diretrizes e prioridades
estabelecidas pelo Poder Executivo Federal;
b) da vinculao de recursos prprios, pelos Estados, pelo Distrito Federal e
pelos Municpios, para execuo dos programas citados na alnea a;
c) da transferncia efetiva, para os Estados, o Distrito Federal e os
Municpios, de encargos executivos da Unio; e
d) do recolhimento dos impostos federais arrecadados pelos Estados, pelo
Distrito Federal e pelos Municpios, e da liquidao das dvidas dessas
entidades ou de seus rgos de administrao indireta, para com a Unio,
inclusive as oriundas de prestao de garantia. (BRASIL, 1969, artigo 25)
(grifo nosso).
No caso dos municpios que so objeto de estudo desta tese, as duas situaes so encontradas, enquanto na
capital as eleies ficaram suspensas e foram nomeados interventores, em Londrina as eleies no foram
suspensas. Curiosamente, no perodo militar um dos indicados ao governo da capital Jaime Lerner que deixar
marcar profundas no desenho urbano da cidade e fundamentalmente na poltica municipal, fazendo sucessores
durante toda a dcada de 1990. Em Londrina chama a ateno o fato de que nesse perodo um dos prefeitos
eleitos foi Jos Richa que seria eleito governador pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro em 1982.
6
A Constituio de 1967 estabelecia no artigo 168: A educao direito de todos e ser dada no lar e na
escola; assegurada a igualdade de oportunidade, deve inspirar-se no princpio da unidade nacional e nos ideais de
35
educao foi novamente retirada da lei em 1967. Com a Emenda de 1969 a obrigao
retornou apenas para os municpios, que deveriam destinar 20% da receita tributria para o
ensino primrio. Interessante que tal dispositivo no aparecia no captulo em que se trata das
questes de educao, mas compunha os motivos para interveno estadual nos municpios.
Ainda que a Emenda obrigasse os municpios a investir em educao, os sistemas de
ensino continuaram sendo estaduais, a partir dali com a Unio tendo claramente funo de
assistncia tcnica aos sistemas descentralizados:
Art. 177. Os Estados e o Distrito Federal organizaro os seus sistemas de
ensino, e a Unio, os dos Territrios, assim como o sistema federal, que ter
carter supletivo e se estender a todo o Pas, nos estritos limites das
deficincias locais.
1 A Unio prestar assistncia tcnica e financeira aos Estados e ao
Distrito Federal para desenvolvimento dos seus sistemas de ensino. (Brasil,
1969) (grifos nossos).
liberdade e de solidariedade humana, e, a seguir, no pargrafo 3, inciso II: o ensino dos sete aos quatorze anos
obrigatrio para todos e gratuito nos estabelecimentos primrios oficiais. (BRASIL, 1967).
7
A Emenda de 1969 alterou o disposto no inciso II para a seguinte redao: o ensino primrio obrigatrio
para todos, dos sete aos quatorze anos, e gratuito nos estabelecimentos oficiais. (BRASIL, 1969).
36
efetivao de tais dispositivos com alguma qualidade. Isso se dava tanto pela precariedade das
contas municipais em geral quanto pela inexistncia de repasse do salrio educao para os
municpios. Estes dependiam de repasses atravs dos estados, segundo o autor:
O salrio educao, a mais importante fonte de financiamento do 1. Grau,
somente beneficiava os Estados e suas redes escolares e, diante do sistema
de discriminao de rendas pblicas, os municpios pouco poderiam fazer
em prol da luta para acabar com o analfabetismo. A poltica de ao
supletiva dos Estados, em relao aos seus municpios, praticamente
inexistia. (MELCHIOR, 1987, p.17).
Para discusso do processo de municipalizao na Regio Nordeste, ver CRUZ (2005), e na Regio Norte, ver
ROSAR (1999).
37
No parece ser por acaso que as duas redes de ensino aqui em estudo aprovam nesse perodo seus Estatutos do
Magistrio; em Curitiba a lei municipal foi aprovada em 8 de novembro de 1985 e em Londrina em 19 de maio
de 1987.
38
anual da despesa, foi de 16,88% (idem, p.99), terceira prioridade entre as despesas
municipais. Segundo o autor, tambm nas unidades subnacionais a estratgia da mistificao
das despesas se apresenta durante todo o perodo.
A abertura lenta e gradual do regime militar trouxe tona, entre outros debates, a
rediscusso da vinculao de impostos para educao. Em 1 de dezembro de 1983 foi
aprovada a Emenda Constitucional N. 24, conhecida como Emenda Joo Calmom. Melchior,
ao analisar os efeitos desta Emenda sobre as condies de financiamento da educao,
argumenta que a grande questo passava pela sua regulamentao para que o problema
crnico da mistificao dos gastos fosse enfrentado, caso contrrio os efeitos da Emenda
seriam muito pequenos. Mediante uma cuidadosa anlise de balanos da Unio, Estados e
Municpios, referentes ao ano de 1983, em comparao com o disposto na Lei n. 7.348 de
1985, que regulamentou a EC 24, o autor apresentou os dados acerca dos gastos efetivamente
realizados com educao e o potencial de aumento de recursos com a vinculao
constitucional. Procurou-se sintetizar os dados do autor na tabela 1.4 abaixo:
Tabela 1.4: Despesas com educao em 1983 por esfera de governo.
Esfera
Receita de impostos
Vinculao
segundo EC 24
Unio
7.238.140.008.981
13%
Estados e DF
4.978.974.770.631
25%
Municpios
892.312.000.000
25%
(capital)
Municpios
650.677.808.000
25%
(interior)
Fonte: MELCHIOR, Jos Carlos Arajo, 1987, p. 117-122.
Gastos
educao
1983
com Diferena
em
4,41%
31,32%
25,28%
-8,58%
+6,32%
+0,28%
11,82%
-13,18%
O autor destaca que estados e capitais eram as esferas que maiores esforos faziam,
naquele momento, para oferta de educao, e que a Emenda Calmon s teria resultados se a
Unio assumisse sua responsabilidade com o financiamento da educao. O autor destaca o
papel da Unio, pois apesar de os municpios do interior tambm precisarem incrementar seus
gastos, como estes gastos eram sobre o percentual de impostos, e os municpios do interior
so os que apresentavam menor capacidade financeira, tal esforo no resultaria em acrscimo
suficiente de recursos. Isto fica patente quando se comparam os dados da coluna receita de
impostos na tabela 1.4: o total da receita do conjunto de municpios do interior equivalia
apenas 8,98% da receita da Unio. A falta de compromisso da Unio com o investimento em
educao no , portanto, uma questo nova.
Esse percurso da definio do municpio como esfera autnoma ou no na Federao
brasileira, certamente, tem relao com o contexto geral de organizao da sociedade
39
brasileira que se fez, desde o perodo colonial ao sculo XX, de forma privatizada e elitista.
Nos termos de Florestan Fernandes o desenvolvimento capitalista brasileiro se fez sob a
direo de fraes de classes dominantes que souberam aliar os interesses das oligarquias
tradicionais, ligadas grande propriedade rural no Brasil, aos interesses de modernizao
associada ao capital internacional ao longo do sculo XX. Isso o autor descreve como um
duplo movimento que articula o novo e o velho: 1) internamente, atravs da articulao do
setor arcaico ao setor moderno, ou urbano comercial (na poca considerada transformando-se,
lentamente, em um setor urbano-industrial); 2) externamente, atravs da articulao do
complexo econmico agrrio-exportador s economias capitalistas centrais. (FERNANDES,
1987, p. 241). Esses tipos de aliana marcam a revoluo burguesa no Brasil como um
processo altamente conservador e que ter no Estado nacional um ponto de apoio
fundamental, o que resulta num predomnio de interesses privados nas definies da vida
pblica continuamente. Ao descrever a relao das classes ou fraes de classe da burguesia
com o Estado brasileiro, ele afirma:
[esta relao] visa preservar, alargar e unificar os controles diretos e
indiretos da mquina do Estado pelas classes burguesas, de maneira a elevar
ao mximo a fluidez entre o poder poltico estatal e a prpria dominao
burguesa, bem como infundir ao poder burgus a mxima eficcia poltica,
dando-lhe uma base institucional de auto afirmao, de auto defesa e de
auto-irradiao de natureza coativa e de alcance nacional. (FERNANDES,
1987, p.304).
40
receita do Estado e da Unio com base em critrios ligados renda e populao; alm disso,
os municpios passaram a constituir-se em espaos polticos de organizao de partidos. O
artigo 30 da Constituio de 1988 prev que compete aos municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber;
III - instituir e arrecadar os tributos de sua competncia, bem como aplicar
suas rendas, sem prejuzo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar
balancetes nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislao estadual;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de transporte
coletivo, que tem carter essencial;
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental10;
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo
urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local, observada a
legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, 1988) (grifos
nossos).
Em 2006 o inciso foi alterado para: VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do Estado,
programas de educao infantil e de ensino fundamental; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 53, de
2006).
41
42
11
O Fundef foi substitudo em 2007 pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica
(Fundeb).
43
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
1985
1991
BR estadual
1995
1997
BR municipal
1998
2000
2002
PR estadual
% de participao PR
% de participao BR
2004
PR Municipal
Fonte: SIE-SEED/PR-FUNDEPAR; INEP/ MEC - Censo Escolar (grfico construdo pela autora).
44
Educao
Infantil
Ensino
Fundamental
Ensino Mdio
Educao
Especial
EJA
1998
Estadual
3,9
52,3
97,3
26,7
90,4
2000
Estadual
2,0
50,4
97,8
21,8
93,2
2006
Estadual
0,3
49,9
99,3
7,9
79,9
1998
Federal
0,0
2,7
2000
Federal
0,0
0,0
2,2
2006
Federal
0,1
0,7
1998
Municipal
96,1
47,7
73,3
9,6
2000
Municipal
98,0
49,6
0,0
78,2
6,8
2006
Municipal
99,7
50,1
0,0
92,1
20,1
12
O mecanismo Fundef pressupunha que quando os recursos do estado subvinculados ao fundo (15% da receita
de FPM, FPE, ICMS, Recursos da Lei n. 87/96 e IPI- exportao) dividido pela matrcula no ensino
fundamental presencial no chegasse ao custo aluno mnimo fixado por decreto do Presidente da Repblica, a
Unio complementaria os recursos do fundo at chegar ao valor anual mnimo por aluno.
45
Total de Recursos do
Fundef no Estado
Custo
aluno
mnimo
nacional
906,61
1.135,74
1.137,01
1.182,30
1.259,95
39,0
363
418
446
537
620
Ano
Estado
Municpios
total
2001
882.985.201
531.257.749
1.414.242.950
2002
946.436.014
828.729.802
1.775.165.816
2003
915.389.937
857.262.271
1.772.652.208
2004
944.223.003
885.026.482
1.829.249.485
2005
1.008.588.861 900.578.293
1.909.167.155
Cresc.%
14,2
69,5
35
Fonte: STN/ Finbra. (dados calculados pela autora)
Ano
Estado
2001
2002
2003
2004
2005
Cresc.
Municpios
2.409.757.077
2.168.339.746
2.376.999.788
2.186.833.124
2.390.201.183
2.193.859.235
2.357.361.560
2.284.825.209
2.592.565.014
2.292.571.550
7,6
5,7
Fonte: Banco de dados do NUPE/UFPR.
Estado
1.699
1.848
1.832
1.902
1.937
14,0
Municpios
2.133
2.054
2.050
2.128
2.148
0,7
PR
1.880
1.941
1.930
2.007
2.031
8,0
A anlise do gasto aluno mdio nas redes municipais deve considerar que as redes dos
municpios com melhor arrecadao e as redes que investem mais em MDE elevam a mdia
geral no estado. No caso paranaense importa destacar que a mdia do conjunto dos municpios
13
Valores obtidos por meio do Finbra (municpios) e Balano do Estado (estado); atualizados pelo INPC/IBGE
de: 1,614609 (2001); 1,4753134 (2002); 1,2857881 (2003); 1,164833 (2004) e 1,0975198 (2005).
46
esconde a concentrao de arrecadao nos grandes centros. Em 2001, por exemplo, 27% da
populao paranaense vivia em municpios de at 20.000 habitantes, estes municpios ficavam
com 27% da receita pblica estadual; enquanto na capital viviam 16% da populao, sendo
que, neste caso, a participao na receita pblica do estado era de quase 26%. A pior situao
era dos municpios mdios onde, em 2001, viviam 30% da populao e estes ficavam com
25% da receita pblica do estado14. Na anlise dos casos a ser realizada nesta tese, os dois
municpios em questo so a capital e Londrina, municpio com uma das trs maiores
arrecadaes do estado, depois da capital; neste caso, portanto, se trabalhar com municpios
que, se supem, contribuem para elevar a mdia estadual.
Essa digresso sobre as condies no Paran, apesar de um pouco longa, parece
necessria para construir o panorama geral em que as redes municipais de Curitiba e Londrina
esto inseridas; ainda que interesse aqui o que tais redes tm de peculiar em sua trajetria,
principalmente, tomando decises como ente autnomo da Federao; as trajetrias estaro
influenciadas pelas relaes no mbito do estado, principalmente tendo em conta que so dois
municpios beneficiados pela redistribuio de recursos do Fundef, pois, apesar de serem
municpios ricos no contexto paranaense, so municpios com grandes redes de ensino.
Como ltimo elemento sobre condies em que municpios exercem sua poltica para
educao, parece necessrio enfocar a idia de controle sobre a aplicao dos recursos
pblicos. Tal idia tanto ganhou fora ao longo dos anos 1990, por um lado na discusso do
controle social sobre a ao do poder pblico, neste caso os conselhos de acompanhamento e
controle social do Fundef e os conselhos de acompanhamento da merenda escolar, ainda que,
tenham sido criados por iniciativa federal e apresentem limites em sua atuao, relacionam-se
com uma perspectiva de democratizao de acesso s informaes sobre as aes do poder
pblico15. De outro lado, a questo do controle sobre os gastos pblicos tambm se apresentou
de forma mais constrangedora dos investimentos em polticas sociais, e isso se expressou na
instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) em 2000.
Cabem aqui algumas indicaes acerca da LRF. Este dispositivo, aprovado em maio
de 2000, visa disciplinar os oramentos pblicos dando transparncia execuo
oramentria, mas, sobretudo, regulando a gesto fiscal dos entes federados com vistas a
14
47
Segundo Sulamis Dain, a aprovao da referida lei deu-se no contexto de ajuste fiscal
do final da dcada de 1990, tendo em vista o enfrentamento da dvida interna brasileira, em
especial, o caso do endividamento dos entes estaduais. A autora problematiza a eficincia
social de tal mecanismo tendo em vista o processo de descentralizao das polticas pblicas
realizado no mesmo perodo, para DAIN (2001, p.123):
dificuldade de se estabelecerem limites verossmeis em acordo com as
premissas da lei soma-se o sacrifcio da capacidade de gasto fiscal e de
concretizao de polticas pblicas de cunho descentralizado que implicam
transferncia de recursos federais, mas tambm mobilizao de
contrapartidas locais. Assim, o impacto mais imediato da renegociao da
dvida estadual o de tornar compulsria a adeso desta esfera de governo
ao ajuste fiscal e gerao de supervits primrios para cumprimento dos
acordos internacionais, sem proteg-la de conseqncias das polticas
monetria, financeira e cambial, definidas de forma exgena.
Na prtica esse percentual para o Executivo um pouco menor, pois, se desconta os recursos destinados ao
pagamento de pessoal no legislativo.
48
A descrio acerca do que so gastos com pessoal incorpora, inclusive, uma coibio
substituio da contratao de pessoal diretamente pelo poder pblico pela contratao de
terceirizados (disposio do pargrafo 1) como possvel forma de burla do limite de gastos.
Entretanto, tal prtica ainda que no seja aparentemente incentivada, visto que, terceirizados
que substituam servidores devem ser contabilizados em pessoal, ainda assim pode ser
considerada vantajosa quando se considera que servidores terceirizados no tm impacto nas
despesas previdencirias dos entes. Assim, a forma do provimento dos servios pblicos aps
2000 sofreu alteraes decorrentes deste disciplinamento do oramento pblico.
No caso da educao, tal limite tem desdobramentos imediatos, na medida em que o
maior elemento de despesa e, por outro lado, o principal elemento de garantia da realizao do
direito educao, pessoal professores e demais trabalhadores em educao. Nos casos
estudados nesta tese, como se discutir no captulo 5, houve uma mudana sensvel do perfil
de gastos das Secretarias de Educao, no por acaso, com reduo de custos de pessoal.
Outro mecanismo que poderia dimensionar o impacto da LRF seria a relao da ampliao da
oferta de educao infantil pela via do estabelecimento de convnios com entidades privadas
com a conteno de despesas com pessoal; tal expediente tambm comum nos municpios
aqui estudados e pode contribuir para a diminuio do impacto do custo de expanso deste
atendimento populao.
Tendo em vista, ainda, o processo de descentralizao como uma caracterstica central
das polticas sociais na dcada de 1990, e em especial da poltica educacional, importa ainda
considerar as indicaes presentes na LDB 9.394, quanto gesto municipal da educao. No
captulo da organizao da educao nacional, a lei regula a possibilidade de os municpios
constiturem-se como um sistema de ensino prprio, ou se articularem com o estado para
constituir sistema de ensino nico de educao bsica. Segundo o Parecer n. 30/2000 do
CNE, de autoria do Prof. Jamil Cury, os municpios so sistemas de ensino a partir da
Constituio de 1988 que lhes reconheceu a condio de ente federado sem precisar a priori
de regulamentao. Entretanto, o conselheiro pondera que a lei maior constitui os sistemas
municipais, mas no os institui em seus modus operandi (CNE, 2000); para instituir sua
forma de funcionamento os municpios tm aprovado, no mbito dos legislativos municipais,
leis de criao do sistema de ensino, e tal expediente independe da vontade do ente estadual17.
No mesmo captulo a LDB determina como funes municipais:
17
Nos casos aqui analisados a opo por regular seu sistema prprio de ensino feita por Londrina em 2002 e
por Curitiba em 2006.
49
Tais funes so a base a partir da qual o modus operandi dos sistemas municipais de
ensino devem se consolidar. No artigo 15, em seguida, a LDB 9394/96 estabelece ainda como
tarefa dos sistemas de ensino assegurar s unidades escolares pblicas de educao bsica
que os integram progressivos graus de autonomia pedaggica e administrativa e de gesto
financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro pblico (BRASIL, 1996) o que
sugere que o mecanismo de descentralizao da poltica presente na relao Unio Estados
Municpios se apresente tambm no mbito na relao sistemas de ensino escolas18.
Em sntese, os municpios so hoje responsveis pela organizao de suas redes de
ensino para ofertar ensino fundamental e educao infantil, podem para isso gozar da
prerrogativa legal de constituir-se como sistema prprio de ensino, o que significa, por
exemplo, autonomia para aprovar os regimentos das escolas prprias e das escolas infantis
privadas. Independente da opo por sistema de ensino prprio, a legislao municipal tem
carter complementar legislao nacional, como especifica o artigo 30 da Constituio
Federal. H, portanto, uma gama de questes que o municpio regula no mbito da educao;
poltica de contratao e remunerao de professores, provimento das condies de oferta nas
escolas, polticas e programas de redistribuio de recursos so alguns exemplos disto.
18
Para uma discusso mais aprofundada da temtica descentralizao, ver: OLIVEIRA, D. (1997);
KRAWCZYK,N. (2002); SOUZA, A. (2003).
50
51
republicana. Outro elemento ser a idia de justia social, que direita tender a ser
compreendida de modo mais formal indivduos iguais perante a lei e esquerda de forma
mais substantiva necessidade de a justia incorporar a dimenso social. E a definio do que
e como se constri cidadania, de um lado como condio de reivindicao e conquista de
direitos sociais universais, e de outro lado, como condio de regulamentao das formas de
consumo centrado na capacidade econmica e no esforo individual. Tais diferenciaes tm
desdobramentos no desenho de polticas pblicas que, compreendidas como formas de
interveno do Estado na reproduo da vida cotidiana, direita pautam-se no imaginrio do
mercado em termos de racionalizao de custo-benefcio, reduzindo muitas vezes as aes do
mbito da poltica quelas prprias do mbito do consumo individual; esquerda os desenhos
de polticas pblicas tendem a ser orientados pelas idias de direitos sociais universais.
Para apresentar de forma mais adequada cada um dos mbitos do debate, o presente
captulo est organizado em cinco subttulos: no primeiro busca-se situar a diferenciao do
perfil municipal a partir da emergncia de experincias no Brasil, especialmente, no final do
sculo XX, de gestes municipais com inovaes institucionais importantes que afirmam
formas diferenciadas de gesto pblica. A opo, portanto, de iniciar o captulo pela
existncia de uma prtica social que provoca o debate sobre disputa de projetos sociais.
No segundo subttulo, traz-se a concepo de Estado que sustenta a anlise da poltica
municipal; no terceiro, foca-se o debate terico presente no campo da cincia poltica acerca
do que diferencia esquerda e direita, buscando caracterizar os plos extremos e intermedirios
deste debate, assim como certas especificidades deste debate no Brasil. No quarto ponto a
anlise especificamente acerca do espectro partidrio ps-ditadura militar e, finalmente, no
quinto captulo, apresenta-se o debate sobre as lgicas que sustentam a formulao da poltica
pblica em cada um dos plos.
2.1 O municpio como espao de disputa por concepes de gesto pblica.
Se a Constituio Federal aprovada em 1988 demarcou um campo legal de autonomia
municipal mais substantivo, isto no se fez como decorrncia isolada da vontade dos
constituintes; o perodo anterior a 1988 j havia tido nos municpios o espao de emergncia
de prticas de gesto pblica que coadunavam com a resistncia centralizao imposta pelo
regime militar, e s expectativas de democratizao da sociedade brasileira.
Dessa forma as experincias de Boa Esperana (ES) no final dos anos 70 (SOUZA,
1982), Lages (SC) e Piracicaba (SP) no incio dos anos 80 (LESBAUPIN, 2000), assim como
52
53
54
19
Ver, por exemplo, ampla produo do Instituto Plis que tem publicaes acerca da capacitao de
conselheiros de diferentes reas de polticas pblicas (www.polis.org.br).
55
Esse um termo polissmico, compreende-se aqui que o sentido dado pela autora tanto de responsabilizao
dos gestores pblicos quanto de controle social sobre a ao destes agentes, um uso nestes dois sentidos pode ser
encontrado tambm em Darling-Hammond e Ascher (2006).
56
Essas trs grandes tendncias sugeridas por Celina Souza poderiam ser traduzidas em
prticas mais modernizadoras, ainda que com nfases diferentes quanto ao conceito de
eficincia pblica, tanto direita quanto esquerda, e uma prtica ainda conservadora
marcada fortemente por prticas relacionais (DA MATTA, 1997) nas quais as referncias
partidrias se confundem com referncias pessoais, o que reitera prticas clientelistas e o
nosso patrimonialismo secular21.
Tambm na tentativa de mapear o que est em curso nas administraes municipais,
Pinho e Santana (2002) estudam um conjunto de experincias inscritas no Programa Inovao
Pblica e Cidadania. Os autores mapeiam reas de atuao e de proposio de inovaes no
mbito municipal entre 1996-1999 e indicam a ambigidade da experincia municipal no
Brasil visto sua pulverizao, ainda que um nmero grande de inovaes encontre-se em
municpios administrados por partidos de esquerda:
No se trata aqui de fazer a apologia do nvel municipal at porque estas so
experincias implementadas geralmente por governos chamados
progressistas. Mas nem s de progressismos, no entanto, vive o governo
municipal. Isso quer dizer que, localizamos governos mais identificados com
ideais democrticos e progressistas, mas ainda sobrevive um amplo espectro
de governos conservadores e tradicionais. Pela amostra aqui analisada,
verifica-se que o governo municipal exibe um comportamento pr-ativo,
apesar de vrias adversidades, e um potencial capaz de dar um passo
significativo no sentido de contribuir para inocular a democracia e o
progressismo em outros nveis de governo, at porque muitas dessas
experincias ocorrem em municpios formadores de opinio, municpios
no centro poltico da nao. (PINHO e SANTANA, 2002, p.291).
Considerar isso implicar anlise dos casos com uma caracterizao adequada dos municpios de modo a
demonstrar que, ainda que haja algum personalismo, concretamente tais personalismos so formas de
manifestao de diferenas ideolgicas, que aqui se compreende incorporadas nos plos direita e esquerda.
Especialmente no caso de Curitiba, a perspectiva direita do grupo lernista no imediatamente identificada
com o Partido da Frente Liberal, pois o principal nome deste grupo, Jaime Lerner, comea a carreira como
integrante da ARENA, na redemocratizao vai para o Partido Democrtico Trabalhista - PDT (que pode ser
entendido como num plo mais esquerda no espectro poltico brasileiro) e apenas na dcada de 1990 filia-se ao
Partido da Frente Liberal. Ainda que em termos de legenda haja diferenas entre o PDT e o PFL nacionais, a
trajetria Lernista na administrao pblica tem coerncia em todo o perodo.
57
58
59
Mas, antes ainda de se tomar, mesmo que de forma breve, o debate sobre o Oramento
Participativo, cabe discutir a expanso da participao via conselhos. Retomando sua
expanso ps-Constituio de 1988, esta ser amplamente analisada, no pela via dos
conselhos populares, mas principalmente como conselhos de gesto de polticas, conselhos de
acompanhamento e controle de polticas ou conselhos consultivos e setoriais, num debate que
se afasta da idia de duplo poder e volta-se preocupao, j anunciada, com o accountability
e o empoderamento das comunidades.
Para Paoli e Telles (2000), essa emerso de espaos pblicos para o debate sobre
diferentes aspectos da vida urbana possibilita a publicizao de novos conflitos e cria uma
nova relao entre os movimentos sociais e o Estado, com o potencial de redimensionar
velhas prticas clientelistas, instituindo novas relaes de disputa por direitos sociais. Trata-se
para as autoras de uma disputa inclusive pelo direito a ter direitos, o que no conquistado
apenas pela ao de reivindicao direta, mas pela negociao em novos espaos pblicos.
Esses espaos altamente heterogneos compem-se desde conselhos que fazem gesto
de recursos, conselhos que definem polticas, at conselhos apenas fiscalizadores, assim como
espaos de conferncias e fruns deliberativos, ou no, no mbito municipal que, em alguns
casos, tm desdobramentos estaduais e nacional. TEIXEIRA (2000, p.103) apresenta tais
espaos como embrio de nova institucionalidade, ainda que muito diversificada:
Trata-se efetivamente de rgos pblicos de natureza sui generes: so
criados por lei, regidos por um regulamento que aprovado por seu plenrio,
mas referendado pelo Executivo, tm carter obrigatrio para todo o pas,
como condio para repasse de recursos. O que lhes d especificidade
talvez sua composio. Embora definida em lei, ela constituda geralmente
numa conferncia ou frum em que esto representados a sociedade civil e o
governo. No caso dos Conselhos de Sade e Assistncia Social, as
representaes dos usurios, prestadores de servio e profissionais da rea
esto definidas em lei, com exigncia de paridade entre a representao do
governo e da sociedade civil.
Ainda que Paoli e Telles indiquem a positividade da constituio de tais espaos, esto
longe de ratific-los como ideais de democracia e ponderam que a constituio de tais
espaos, inclusive, traz tona a heterogeneidade dos interesses entre os diferentes grupos
organizados na sociedade que disputam espao nos conselhos: desde os representantes dos
trabalhadores at o patronato, assim como, desde os representantes de movimentos sociais de
moradores, usurios de servios pblicos at os prestadores de servios e as organizaes nogovernamentais que disputam recursos pblicos para manter-se ativas em diferentes reas
sociais.
60
61
No caso do conselho do Fundef/ Fundeb os Tribunais de Contas exigem os pareceres do conselho no processo
de prestao de contas anual das prefeituras, porm isto sempre a posteriori e no tem implicaes para os
repasses de recursos, posto que, estes so decorrentes da vinculao constitucional de impostos para educao e
se fazem de forma automtica sobre as transferncias obrigatrias de recursos da Unio para os municpios e do
Estado para os municpios, como descrito no captulo 1.
62
Mas, ainda que contribua para transparncia no interior das disputas do Estado e na
relao com a populao da cidade, Wampler problematiza os limites desta experincia em
termos de inovao democrtica, pois ao controlar o processo, o Executivo amplia sua base de
influncia. Nas experincias concretas, os gabinetes do prefeito tem sido o mbito em que se
constituem as equipes de Oramento Participativo, dado que tal processo exige investimento
poltico da gesto para ser efetivo, isto tm ampliado o poder do Executivo municipal que
controla a pea oramentria com maior apoio popular, o que contribui para isolar grupos de
oposio tradicionais e condicionar a relao com o Legislativo. Ainda que um oramento
discutido com a populao coba as formas tradicionais de cooptao do Legislativo pela
aprovao de emendas pontuais ou, nos piores cenrios pela corrupo, por outro lado, a
presso popular para aprovao do oramento da forma que este negociado com o
executivo, secundariza o papel dos vereadores na gesto da cidade novamente (DIAS, 2002,
WAMPLER, 2005).
Caracterizar esse processo de emergncia de novos espaos participativos de
deliberao pblica, nas suas potencialidades e nos seus problemas, contribui para a
compreenso dos contornos de um campo que defende uma cidadania inclusiva e uma tomada
efetivamente republicana da coisa pblica, que tem fora na disputa nas polticas locais
brasileiras, mesmo convivendo com os problemas da nossa estrutura social. Longe de
pretender aqui revisar a imensa bibliografia contempornea sobre estas prticas, procurou-se
apenas situar o que aqui est se entendendo como plo de inovaes esquerda nas ltimas
dcadas.
Cabe considerar que no plo direita a inovao na gesto municipal tambm se
apresenta, o problema certamente que, neste caso, as experincias no se autodenominam de
direita. A autodenominao das experincias anteriores como um campo democrtico e
popular, ou simplesmente de esquerda, tem relao com a necessidade de demarcar diferenas
e identificar a disputa na gesto da poltica. Przeworski, analisando o sentido de classe dos
partidos de esquerda na Europa, explica a necessidade da denominao do fazer esquerda,
em contraponto idia sempre de universalidade da direita; idia esta que, segundo ele,
sustenta-se na prpria negao da existncia de antagonismo de classes:
Especificamente, para legitimar suas reivindicaes, os operrios devem
mostrar que os capitalistas tambm constituem uma classe, cujos interesses
so igualmente particulares e opostos aos das outras classes. Por sua vez, em
63
Segundo IVO (2001) o termo governana local, originado do ingls local governance uma noo genrica
utilizada na dcada de 90 pelas agncias internacionais para o desenvolvimento, que inspiradas na idia de
eficincia do processo de descentralizao e eficcia dos governos locais na Inglaterra sugerem mecanismos de
intermediao entre a sociedade civil e o Estado, como alternativos crise do Estado, com vistas a criar um
Estado eficiente que contemple a construo do desenvolvimento auto-sustentvel, atravs de estmulo
inovao, participao social e descentralizao das polticas. (p. 61).
64
Assim coloca-se em pauta de forma muito mais pragmtica a inovao na gesto local,
tornando mecanismos como conselhos, conferncias, consultas populares meros instrumentos
de administrao eficaz, de certo modo, despolitizando o debate, anulando a poltica
(OLIVEIRA, F. 1999). De espaos de ampliao da capacidade decisria e de reinveno
democrtica se passa ao debate operacional sobre a administrao racional de interesses
divergentes que convivem no mesmo espao social.
Em sntese, pode-se com isso situar o espao municipal como um espao de disputa
entre concepes de gesto pblica. Pode-se tambm situar o prprio discurso sobre inovao
na gesto local como um espao de disputa entre uma perspectiva que parte da melhoria da
gesto da cidade como estratgia de aprofundamento da democracia e da necessidade de, ao
repensar os direitos no mbito da cidade, repensar a estrutura social geral da sociedade
contempornea. Este discurso entendido aqui como um plo esquerda do embate poltico.
De outro lado, localiza-se um discurso que v a melhoria na administrao das cidades como
uma forma de superar divergncias sociais e construir cenrios de incluso pela ampliao de
mercados locais, esta segunda perspectiva localiza-se aqui como o plo direita do embate
poltico.
65
66
prprio Boron d elementos para que se saia desta posio que, se imobilista na anlise
acadmica, o mais ainda na prtica poltica, que na maior parte do tempo se realiza nas
disputas pontuais.
O autor apresenta trs critrios para uma concepo integral e substantiva de
democracia: a democracia como condio da sociedade civil em que se coloca a
necessidade de bem estar e justia social; o efetivo aproveitamento da liberdade pela
cidadania e a existncia de um conjunto de instituies e regras de jogo claras e
inconfundveis, que permitam garantir dentro de certos limites, logicamente o carter
relativamente incerto dos resultados do processo poltico (BORON, 2001, p. 277). O que o
autor est reivindicando neste ltimo critrio a necessidade de que a democracia no se d
como um jogo de cartas marcadas, o que implica de forma primordial o enfrentamento dos
poderes econmicos que colonizam o mundo da vida (HABERMAS, 1999), mas tambm a
necessidade da construo de uma cultura democrtica em que as relaes no se pautem na
eficincia e eficcia do mercado, mas em outros critrios que tenham relao com outras
dimenses da vida humana.
Assim, considerando que as disputas que permeiam o Estado so disputas por uma
parcela de poder, at certo ponto administrativo, j que outras dimenses do poder no se
esgotem na disputa pelo Estado, e que se compreende que isto precisa ser realizado numa
perspectiva democrtica, a articulao entre democracia e justia social um forte diferencial
entre os plos direita e esquerda do espectro poltico.
Atente-se para a questo da democracia. Mais direita do pensamento poltico pode se
localizar a definio formal da democracia como procedimento. Neste campo se ignora o
contedo tico e normativo da democracia (BORON, 2001, p. 269) caso, por exemplo, do
debate de Schumpeter, para quem a democracia um procedimento para definir quais
membros da elite poltica24 tomaro as decises por determinado perodo; os eleitores tm um
papel muito pontual neste processo, pois so incapazes de um debate racional sobre projetos
polticos (AVRITZER, 2000). Esta perspectiva pode sustentar as anlises mais pragmticas
das inovaes nos governos locais, medida que a participao integrada entre as
estratgias de construo de eficcia, o que, se tem a positividade de superar prticas de
clientelismo e corrupo, contribui tambm para o fortalecimento de lideranas locais que se
beneficiaro eleitoralmente dos avanos no atendimento da populao, numa nova roupagem,
de um velho clientelismo. Incorpora-se a participao, mas ela tem um sentido pragmtico.
24
67
68
Quanto ao mrito, tom-lo como critrio de justia coloca em debate atributos pessoais
(esforo, habilidade) e atributos econmicos (contribuio, compensao, recompensa). No
caso de polticas pblicas:
Uma distribuio tendo por base o mrito geralmente produz efeitos
desiguais, pois o mrito requer a adequao de formas de tratamento a
qualidades ou aes especficas. Se considerarmos, no entanto, a
contribuio como base para aferio de mrito, podemos observar que os
diferentes modelos de welfare state contemplam este princpio: o peso no
sistema como um todo que vai determinar o grau de igualdade dos
resultados distributivos. (idem, p. 101). (grifo no original).
69
70
devem cumprir a lei que emana de sua prpria vontade. Para diz-lo numa s
palavra, o problema da democracia, quando ela se efetiva e ela s se
efetiva sendo republicana , que, ao mesmo tempo em que ela nasce de um
desejo que clama por realizar-se, ela tambm s pode conservar-se e
expandir-se contendo e educando os desejos.
71
Ainda que sob um discurso acerca da busca da eficincia pblica considerando que a
coisa pblica se diferencia do mundo privado, a forma da crtica ao aparelho de Estado como
espao de privilgios e corrupo alimentou, ou mais ainda, construiu objetiva e
subjetivamente uma experincia de desnecessidade do pblico (OLIVEIRA, 1999) que
resultado de uma nova onda de privatizao do Estado, sem a contrapartida publicizao do
privado. Esta construo leva permanente indiferenciao entre pblico e privado inclusive
pela migrao de quadros de altos escales do Estado para o mercado e vice-versa:
Essa promiscuidade como que atuou no sentido de borrar, subjetivamente, as
barreiras e fronteiras entre o pblico e privado, ou mais radicalmente, atua
no sentido de que tudo privado: as pessoas funcionam como persona, no
apenas em razo de um trnsito que embaralha papis, mas porque a
racionalidade das decises fundamentalmente privada. De par ao mtodo
de custo benefcio passa-se, como mestre Weber ensinou da razo
substantiva para a razo instrumental. (OLIVEIRA, 1999, p. 69).
72
73
Uma vez que entre os temas mais difceis de reforma estava o da reforma
administrativa, esta implicava mudanas nas definies acerca das funes do Estado e do
papel da burocracia de Estado. Para o entendimento dos efeitos da reforma administrativa, o
documento bsico do Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do Estado25 to
importante quanto o prprio texto constitucional (EMENDA 19/1998), e tem larga anlise na
literatura sobre poltica educacional (PERONI, 2003; SILVA JNIOR, 2003).
Entre as principais proposies encontradas no Plano da Reforma do Estado
apresentado em 1995 e a Emenda aprovada em 1998, o ento ministro Bresser Pereira destaca
(PEREIRA, 1999, p.7):
b) a delimitao mais precisa da rea de atuao do Estado, estabelecendo-se
uma distino entre as atividades exclusivas que envolvem o poder do
Estado e devem permanecer no seu mbito, as atividades sociais e cientficas
que no lhe pertencem e devem ser transferidas para o setor pblico noestatal, e a produo de bens e servios para o mercado; c) a distino entre
as atividades do ncleo estratgico, que devem ser efetuadas por polticos e
altos funcionrios, e as atividades de servios, que podem ser objeto de
contrataes externas; d) a separao entre a formulao de polticas e sua
execuo; e) maior autonomia para as atividades executivas exclusivas do
Estado que adotaro a forma de "agncias executivas"; f) maior autonomia
25
74
ainda para os servios sociais e cientficos que o Estado presta, que devero
ser transferidos para (na prtica, transformados em) "organizaes sociais",
isto , um tipo particular de organizao pblica no-estatal, sem fins
lucrativos, contemplada no oramento do Estado (como no caso de hospitais,
universidades, escolas, centros de pesquisa, museus, etc.).
75
necessidades da populao nos bairros das cidades26. A mesma lei estabeleceu a ampla
divulgao dos relatrios de prestao de contas em meios eletrnicos (Rede Mundial de
Computadores Internet) e apresentao de relatrios de execuo financeira quadrimestrais
em audincias pblicas nas Cmaras de Vereadores. A exigncia de participao resultou em
maior incentivo realizao de consultas sobre as necessidades da populao, assim como a
exigncia da divulgao da execuo oramentria provocou uma ampliao das informaes
sobre contas pblicas nos sites oficiais, especialmente do governo federal, governos estaduais
e municpios maiores; estabeleceu tambm a prtica institucional da prestao de contas
quadrimestral nos Legislativos, o que ainda carece de avaliao sobre a efetividade de tal
processo.
Finalmente, o que se pretende delimitar aqui que a discusso sobre a concepo de
Estado e seus desdobramentos, expressos na legislao nacional, tero conseqncias nas
possibilidades de ao no mbito local. Estas conseqncias sero, tambm, campo de
disputa, visto que dependem da modernizao das prprias estruturas locais. Como os
governos municipais tm viabilizado tal modernizao local, nesta tese, est sendo entendido,
como campo aberto ao dos governantes.
Essas aes tm diferenas que em ltima instncia parecem poder ser explicadas pela
tenso entre propostas de esquerda e direita para a administrao pblica. Esta discusso
sobre esquerda e direita, no quer ser feita aqui como um modelo ideal definido a priori, mas
como prtica poltica relacional (BOURDIEU, 2004) e histrica. Uma prtica relacional
significa que as posies s podem ser compreendidas quando colocadas uma em relao
outra, pois o sentido de cada posio pode ser alterado quando o adversrio se movimenta.
Por entender a definio entre direita e esquerda como relacional e historicamente
determinada, nos dois primeiros subttulos, procurou-se identificar campos de inovao e
campos de definio do que o Estado e a coisa pblica. Feito isto, importa informar este
debate com a discusso sobre direita e esquerda no pensamento poltico e situ-la no espectro
partidrio brasileiro contemporneo.
26
A administrao municipal de Curitiba, por exemplo, faz consultas junto populao no perodo que antecede
a elaborao da LOA, desde o ano 2000. Tal processo de consulta consiste em reunies nas administraes
regionais com moradores convocados de forma ampla, nestas reunies os moradores que comparecem
preenchem um formulrio com solicitaes de servios e podem esclarecer dvidas quanto administrao
municipal em sua regional. No h debate sobre as sugestes apresentadas, pois estas so tabuladas
posteriormente, junto com as sugestes enviadas via pgina na Internet ou por telefone.
76
27
Correlao positiva no sentido dado no mbito da estatstica, qual seja, na existncia de uma relao
explicativa entre referencial ideolgico e organizao partidria.
77
Para o que nos interessa aqui, na perspectiva classista a diferenciao entre esquerda e
direita pode tomar como critrio, ento, o reconhecimento da explorao capitalista, a
78
A polmica de Perry Anderson com a proposio de Bobbio refere-se a uma tomada puramente axiolgica do
segundo sobre as diferenas entre direita e esquerda, segundo julgamento do primeiro. Para Anderson faltaria
Bobbio uma reflexo a partir da prtica social dos partidos na Europa. O texto de Anderson est publicado como
apndice do livro de Bobbio na edio aqui utilizada.
29
O primeiro uso das expresses, direita e esquerda, foi em 1789 na elaborao da primeira Constituio
francesa, os termos referiam-se aos lugares ocupados por Girondinos que apoiavam o antigo regime e os
Jacobinos que defendiam a repblica, respectivamente estavam direita e esquerda no parlamento francs.
79
Talvez tal distino seja por demais moderada. No h contraposio entre socialistas
e capitalistas de forma explcita, porm a positividade da tipologia proposta por Bobbio est
na possibilidade de visualizar plos intermedirios entre os campos, especialmente, entre os
do centro (centro-direita e centro-esquerda); o que pode possibilitar compreender que h
diferenas entre a ao poltica de direita e esquerda, no pela busca de completa unidade de
ao ou coerncia absoluta, mas pela defesa de igualdade e liberdade de formas mais amplas
ou mais restritas.
A proposio de Bobbio poderia ser traduzida na figura 2.1:
Figura 2.1: Direita - esquerda:
---------------D-----------CD-----------Centro-----------CE-----------E--------------Onde:
D = extrema direita; CD= centro-direita; C= centro; CE= centro-esquerda; E= extrema esquerda
80
81
necessrio aproveitar o espao no sistema representativo para fazer avanar conquistas para os
trabalhadores, o que contraditoriamente implicava amenizar o discurso de classe do projeto
partidrio, assim:
Os partidos social-democratas orientados para o povo continuam a ser
partidos de operrios enquanto indivduos. Deixam de ser a organizao dos
operrios como classe, que disciplina os indivduos na competio entre si
contrapondo-os a outras classes. o prprio princpio de conflito entre
coletividade internamente coesas que se torna comprometido quando
partidos operrios transformam-se em partidos das massas. (PRZEWORSKI,
1989, p.43).
Esta sntese, trata-se de uma diferenciao intraclasse esquerda que tem com
desencadeador principal a participao na poltica institucional e a ocupao do espao no
Estado capitalista. Interessa nesta tese a discusso sobre experincias de administrao
pblica, portanto, uma ao por dentro do Estado. possvel afirmar que o projeto social
democrata se aproxima com o que, at aqui, indicou-se como proposio da esquerda para a
disputa no mbito das polticas sociais implementadas no poder local, e a observao emprica
destes projetos pode ajudar na compreenso da direita e da esquerda como campos que
comeam a se diferenciar em grandes critrios, como os propostos por Bobbio e ganham mais
fora quando so contrapostos um com o outro em momentos histricos concretos.
2.3.1. Direita e Esquerda no Brasil
Antes ainda de passarmos discusso propriamente institucional dos partidos
brasileiros, caberia pensar um pouco acerca das diferenciaes entre direita e esquerda a partir
dos critrios recm-apresentados. Tomaremos aqui o debate com os critrios de igualdade e
liberdade, propostos por BOBBIO (2001), a partir de pesquisas do campo da cincia poltica
que podem ajudar a entender como os brasileiros compreendem estas questes e como
avaliam o espectro poltico no pas.
Antonio Flvio Pierucci em uma pesquisa qualitativa, de cunho sociolgico, que
buscava o perfil dos eleitores ativistas nas campanhas para Jnio Quadros e Paulo Maluf, nos
anos 80 em So Paulo, reafirma a diferenciao dos campos ante a idia de igualdade. Assim,
82
a partir de questes abertas que traziam tona esferas da vida em que os preconceitos de raa,
gnero, opo sexual e de origem se revelavam de forma mais ampla, o estudo de Pierucci
exps de maneira muito abrangente a permanncia da idia da diferena no pensamento de
direita, o que resulta em preconceito com os diferentes e na aceitao da hierarquia social
como necessidade:
A certeza de que os seres humanos no so iguais porque no nascem iguais
e, portanto no podem ser tratados como iguais, quem primeiro a professou e
apregoou nos tempos modernos foi a direita. Para ser historiograficamente
mais exato, foi a ultradireita do final do sculo XVIII e primeiras dcadas do
sculo XIX. (PIERUCCI, 2000, p. 19).
Note-se que o autor no est negando que a questo da posio quanto igualdade seja
um elemento importante nesta discusso, apenas ele insuficiente na realidade brasileira.
Seria necessrio matizar um pouco mais o sentido mesmo de igualdade anunciado em tais
surveys, visto que h diferenas entres a pesquisa de Pierucci (2000) anteriormente citada e os
referidos surveys analisados por Singer.
Nos surveys as questes tm relao direta com o problema da igualdade econmica:
Ns teramos menos problemas no Brasil se as pessoas fossem tratadas como mais
igualdade? Tudo o que a sociedade produz deveria ser distribudo entre todos, com a maior
igualdade possvel? Em um pas como o Brasil, obrigao do governo diminuir as diferenas
entre os muito ricos e os muitos pobres? (SINGER, 2000, p.146). Deste modo, parece que tais
surveys fizeram uma abordagem mais limitada da compreenso de mundo dos diferentes
83
Essa caracterizao implica problemas novos, medida que, nos anos 90 incorporouse pauta da esquerda tambm certa preocupao com as diferenas como resultado dos
movimentos de mulheres, negros, homossexuais, entre outros. Neste caso, o debate passa a ser
mais complexo e exige que se contraponham igualdade e desigualdade e no mais igualdade e
diferena. Assim, um problema altamente atual como afirmar direitos que se relacionem
com identidades culturais diferentes de forma a resguardar a idia de igualdade30.
Outro aspecto do debate sobre o que diferencia os plos esquerda e direita diz respeito
questo da ordem. Singer (2000) prope este critrio como uma possibilidade de explicar as
diferenas na realidade brasileira. Segundo o autor nas pesquisas internacionais, direita e
esquerda se dividem tambm quanto necessidades de mudana, ou no, para assegurar a
igualdade. No caso brasileiro todos so favorveis mudana, entretanto como fazer a
mudana revela divergncias profundas:
A diviso, na realidade, se d em torno da mudana dentro da ordem ou
contra a ordem, resultando em instabilidade. O pblico de direita pretende
uma mudana por intermdio da autoridade do Estado, e por isso quer
refor-lo, ao passo que o pblico de esquerda est ligado idia de uma
mudana a partir da mobilizao social, e por isso contesta a autoridade
repressiva do Estado sobre os movimentos sociais. (SINGER, 2000, p.150).
Para esta discusso ver o livro completo de Pieruti (2000) e a discusso sobre direitos humanos e
multiculturalismo de Boaventura Souza Santos (1997).
84
Dito de outro modo, para a direita tem-se o reforo autoridade do Estado como
forma de mudar dentro da ordem, o que se conecta com a idia de uma liberdade formal
diante da lei, enquanto a nfase no controle sobre a autoridade do Estado e um apego s
formas de mudana com base social mobilizada esto situados mais esquerda.
interessante, neste debate, a ponderao que Singer faz a respeito das posies quanto
democracia: Funciona em relao democracia o mesmo esquema que prevalece perante o
estatismo, a saber, as opinies mais democrticas crescem em direo ao centro e as menos
democrticas em direo aos extremos, porm com a esquerda tendendo a ser mais prdemocracia do que a direita. (SINGER, 2000, p.155).
Chega-se, assim, a um elemento fundamental neste trabalho que versa sobre a anlise
da poltica pblica em educao em duas gestes de perfil poltico divergentes no Brasil, qual
seja: o papel da mobilizao popular em cada uma das gestes, ou melhor, a existncia de
canais institucionalizados e as possibilidades de mobilizao popular em cada um dos
contextos municipais. Cabe observar que o presente estudo centra-se no debate sobre a ao
do Estado ao implementar polticas pblicas, portanto, o que est em discusso no a
capacidade de mobilizao popular em cada cidade do ponto de vista da prpria sociedade
civil, mas o quanto em cada projeto poltico a perspectiva de participao proposta, quem
pode participar e que instrumentos tem para sua concretizao. Ao se considerar o exposto at
aqui, um critrio para identificar projetos de esquerda e de direita a possibilidade de
participao e a amplitude da participao presentes nas gestes pblicas.
85
31
Certamente houve neste perodo aes de resistncia ao regime militar por fora da lgica institucional e que
contriburam para o esgotamento do regime, o que se destaca aqui em concordncia com Lamonier que h
tambm um movimento de ocupar os espaos institucionais sob as restries do regime que explicam a presena
de um projeto alternativo ao ditatorial em governos subnacionais j em 1982.
86
87
------PT------PDT------PTB------PMDB------PSDB-----PFL------PPB-----
b)
------PT------PDT------PSDB------PMDB------PTB-----PFL------PPB-----
c)
--------PT------PDT------PSDB------PMDB------PFL------PPB-------------
Onde:
a) distribuio segundo SANTOS e VILAROUCA, 2004;
b) distribuio segundo LIMONGI E FIGUEIREDO, 1995;
c) distribuio segundo RODRIGUES, 2002.
O livro de Celi Scalon (2004) apresenta as principais concluses do survey em uma srie de artigos que tomam
pontos de vista diferentes para analisar a questo da desigualdade brasileira, aqui se apresenta especialmente a
relao entre a percepo da desigualdade e os partidos polticos conforme artigo de Fabiano Santos e Marcio G
Vilarouca.
88
O problema nesta tese diferente do problema dos autores, toma-se aqui este debate
para identificar critrios de diferenciao entre os partidos brasileiros. As linhas da figura 2.2
revelam que, entre os diferentes autores, h consenso entre os partidos localizados nas pontas
dos plos direita e esquerda e, certo consenso, com o centro; as polmicas esto nos
intermedirios, caso, por exemplo, do PSDB que aparece duas vezes como centro-esquerda e
uma vez como centro-direita. interessante observar o resultado de algumas questes do
survey do IUPERJ, para exemplificar como os respondentes distriburam os partidos, para isso
reproduzimos abaixo algumas das questes do survey a partir das informaes de SCALON
(2004):
Tabela 2.1: Percepo sobre posicionamento de partidos no Brasil.
Questo/ partidos
PDT
PFL
PMDB
PPB
PSDB
PT
PTB
Todos
nenhum
NS/
Total
NR
Defende
os
mais
ricos
Defende
pobres
os
mais
41
282
259
24
209
54
29
104
116
882
2%
14%
13%
1%
10%
2%
1%
5%
5%
43%
56
72
128
35
47
497
65
18
230
852
2%
3%
6%
1%
2%
24%
3%
0,9%
11%
42%
2000
2000
89
Defende
os
trabalhadores
Luta
contra
desigualdade
63
54
79
25
30
739
50
13
170
777
3%
2%
4%
1%
1%
37%
2%
0,7%
8,5%
39%
62
78
96
34
49
350
44
20
8%
11%
13%
5%
7%
48%
6%
3%
2000
733*
FONTE: Survey Instituto Virtual Estado Social da Nao: Brasil e Rio de Janeiro in SCALON, C Imagens da
Desigualdade. Belo Horizonte: UFMG; IUPERJ UCAM, 2004. p.207-210. Os dados foram reorganizados pela
autora.*SCALON (2004), p. 30.
Apesar do estudo de Melo no contemplar o ltimo perodo 200-2007, entende-se que no cabe neste trabalho
atualizar os dados, posto que este no um trabalho exclusivamente sobre partidos e se poderia cair em erros
metodolgicos para o clculo.
34
Outra informao interessante de Melo que esquerda h menor migrao, porm a direita migra de forma
mais coerente, ou seja, os deputados direita migram entre os partidos que vo at o centro sem romper
fronteiras ideologias; esquerda quando h migrao esta cruza fronteiras ideolgicas.
90
O PFL Partido da Frente Liberal foi criado em 1985, por uma dissidncia do PDS
Partido Democrtico Social, partido este que, apesar do nome, era um partido conservador de
sustentao do regime militar (MAINWARING, et all, 2000). Desde sua criao, o PFL
esteve entre os maiores partidos no Congresso Nacional35 e ocupou ministrios em todos os
governos at 2003. De forma entusiasta, Tarouco descreve o percurso do PFL:
O PFL se firmou como um dos esteios fundamentais dos principais
processos polticos operados no Brasil nas duas ltimas dcadas: garantiu a
transio negociada, sustentou o governo da Nova Repblica, sustentou o
governo Collor, assegurou a continuidade do Plano Real, possibilitou a
eleio do presidente da Repblica em 1994, sua reeleio em 1998 e tem
sido elemento importante na garantia de governabilidade (TAROUCO, 2002,
p,161)
35
O PFL tinha 23,8% das cadeiras na Cmara Federal em 1986; 16,7% em 1990; 17,3% em 1994 e 20,5% em
1998. Dados de TAROUCO (2002) informam que em 1988 o PFL administrava 24,6% das prefeituras do pas,
em 2000 administrava 18,5%.
91
Na pgina do ITN est disponvel uma srie de vdeos PFL em debate, parte da
Escola Nacional de Governo do partido, pela qual possvel acompanhar os debates acerca
dos programas do governo federal, de temas de gesto urbana e de experincias municipais
entre as quais est a da cidade de Curitiba na gesto Cssio Taniguchi, objeto de anlise
emprica desta tese.
De outro lado, o Partido dos Trabalhadores foi fundado em 1980 unindo militante do
novo sindicalismo, especialmente na Regio Metropolitana de So Paulo, com militantes
92
Uma das possibilidades de explicao para esse alto reconhecimento dos eleitores
pode estar no fato de que o PT, desde o nascedouro, insistiu em atuar como partido. Pode ter
contribudo para isso a instituio de um processo de identificao de suas administraes que
cunharam a expresso modo petista de governar
37
Novamente optou-se por no atualizar os dados por fonte direta para evitar interpretaes equivocadas das
fontes.
37
A Fundao Perseu Abramo, rgo de formao e divulgao poltica do PT, por exemplo, informa em sua
pgina que O seminrio O Modo Petista de Governar - 3 Gerao, organizado pela FPA, Secretaria Nacional
de Assuntos Institucionais do PT e GTE, em Braslia, nos dias 13, 14 e 15 de dezembro de 1996 contou com
mais de quinhentos participantes. (FPA, 2007).
38
Em 1982 o PT elegeu prefeito de duas cidades, Diadema em So Paulo e Santa Quitria no Maranho; em
1985 elegeu o prefeito de Fortaleza; em 1988 elegeu prefeitos em 37 cidades entre elas So Paulo, Porto Alegre
e Vitria; em 92 foram eleitos 54 prefeitos, em 1996 foram 115 prefeituras. Em 2000 foram eleitos 187
municpios ou 3,3% das cidades brasileiras contra 1.028 cidades que tiveram prefeitos do PFL eleitos no mesmo
pleito, ou 18,5% das cidades brasileiras (FLEISCHER, 2002).
93
94
H, tambm, esquerda, teses importantes acerca do centralismo democrtico, situao em que no cabe a
figura de tendncias, caso, por exemplo, da organizao do PC do B, entretanto, no possvel aqui aprofundar
as divergncias acerca da organizao partidria na tradio da esquerda. Buscou-se apenas situar que, entre ao
maiores partidos brasileiros, e para os casos extremos PT/ PFL o critrio organizao burocrtica/ organizao
democrtica pode fazer sentido.
95
mercadorias que devem ser adquiridas no mercado, por aqueles que podem
pag-las! (BORON, 1999, p. 28).
96
97
Assim, pode-se afirmar que em termos de financiamento das polticas pblicas o que
est em jogo a disputa pela ampliao de recursos versus reduo de recursos, em nome do
aumento da eficincia no uso dos recursos existentes. Em termos de gesto, esta eficincia do
uso de recursos implicar uma disputa entre uma perspectiva de incluso e transparncia da
gesto e uma perspectiva que, embora nunca negue a necessidade de maior incluso e de
maior transparncia, em geral subordina-a idia de sustentabilidade que incorpora a
preservao, em ltima instncia, da produtividade do sistema:
A concepo de sustentabilidade que passa a ser veiculada pretende ser mais
ampla do que a de preservao do meio ambiente, envolvendo a articulao
entre as dimenses ambiental, social e econmica, na perspectiva de
incorporar segmentos mais amplos ao usufruto dos bens e servios que a
cidade deve tornar acessvel. Apesar das grandes ambigidades que cercam a
concepo e os programas voltados ao desenvolvimento sustentvel, em
muitos casos associados ao city marketing (Leite, 2004: 18) e ao acirramento
da competio entre as cidades mundiais, esse debate gerou um confronto
entre diferentes projetos e uma luta pela apropriao de novas dimenses e
sentidos levados a cabo pela agenda internacional progressista.
(RAICHELES, 2006, p.43).
98
99
De outro lado, a autora identifica uma perspectiva de resistncia em Porto Alegre onde a
proposta de descentralizao que se verificou foi justamente a negada pelo MARE, qual seja,
a participao da populao na gesto pblica e no controle social. (idem).
Na mesma direo de uma avaliao dos efeitos das alteraes no funcionamento e na
concepo do Estado nacional e os desdobramentos disso nos sistemas de ensino, Theresa
Adrio (2006) discute a reforma educacional na rede estadual paulista, nos anos 90. A autora
no definiu casos divergentes para comparar, mas tomou como parmetro para discutir a
reforma paulista as concepes acerca da autonomia da escola, da descentralizao das
polticas e da participao, cunhados nos anos 80, sob a gide da democratizao,
demonstrando que tais conceitos foram ressignificados ao longo dos anos 90 e como eles
tiveram expresso no caso de So Paulo. Quanto dualidade na possibilidade de articulao
entre autonomia e descentralizao, afirma a autora:
Analogamente com o ocorrido com a autonomia para as escolas, medidas e
discursos no sentido da descentralizao e da desconcentrao administrativa
apiam-se tanto nas reivindicaes pela democratizao do aparato estatal e,
portanto, do controle que este exerce junto s unidades escolares,
disseminadas durante a dcada de 1980, quanto em interesses de diminuio
da capacidade de interveno desse mesmo Estado, na perspectiva de seu
enxugamento. (ADRIO, 2006, p.72).
100
Esta articulao entre projeto social e projeto educativo e a tenso entre concepes
divergentes para tais projetos estava indicada, tambm, por Vitor Paro (1996a) na anlise
acerca da administrao escolar. Neste caso o autor no tomava a expresso de uma poltica
101
102
gesto municipal, aqui se procurou fazer o mesmo, no campo da educao. Neste caso,
tomam-se experincias de capitais, reconhecidas na literatura especializada como relevantes
em termos de um projeto democrtico para educao. Depois desta incurso inicial na prtica
da poltica educacional ps-ditadura, buscou-se nas anlises mais gerais acerca das reformas
educacionais recentes, numa agenda globalizada, as caractersticas do plo gerencial das
inovaes em termos de polticas educacionais.
Dado esse panorama, a partir da realidade da poltica educacional recente, o subitem
quatro deste captulo dedicado construo propriamente do quadro de referncia sobre dois
projetos distintos de poltica educacional. Neste momento, a tentativa ser de, ao exagerar os
plos, construir elementos que permitam a anlise de duas gestes municipais no Paran,
buscando caracterizar o conjunto da poltica entre os extremos j que, certamente, a realidade
move-se entre os pontos sendo improvvel que encontremos um caso puro.
Cabe ressaltar que no se tem a pretenso de esgotar as possibilidades de
caracterizao destes extremos e, tampouco, construir um quadro de referncia em que seja
possvel incluir todo o pensamento educacional, o quadro de referncia pretende incorporar o
debate educacional nacional, ps-ditadura militar, no que se refere organizao de propostas
para gesto dos sistemas de ensino.
3.1 Gesto Democrtica de Sistemas Estaduais de Ensino nos anos 80: primeiros passos
da redemocratizao no campo educacional.
A eleio de governos de oposio ao regime militar a partir de 1982 abriu caminho
para que a discusso sobre a democratizao da educao se transformasse em propostas e
aes de algumas Secretarias de Educao. Estes so os casos, por exemplo, do Paran e de
Minas Gerais. No Paran foi eleito Jos Richa, PMDB, que permaneceu de 1983 a 1986,
quando concorreu ao senado, sendo substitudo pelo vice-governador, Joo Elsio de Campos,
at o fim do mandato. Em Minas Gerais foi eleito Tancredo Neves, PMDB, que ficou no
cargo at se candidatar Presidncia da Repblica em 1985, deixando em seu lugar, o vicegovernador Hlio Garcia.
As experincias do Rio de Janeiro e de So Paulo, onde foram eleitos, respectivamente,
Leonel Brizola (PDT) e Franco Montoro (PMDB) tambm so analisadas como inovadoras
em termos de democratizao da escola, por exemplo, nos trabalhos de CUNHA (1995) e, o
caso de So Paulo, por SPSITO (1993); entretanto optou-se aqui por discutir as experincias
que, pelo julgamento da autora deste trabalho, tiveram maior efetividade quando considerado
103
o conjunto das aes, mesmo que tais processos tenham sido marcados por descontinuidades e
contradies.
Em Minas Gerais, assumiu a Secretaria Estadual de Educao (SEEMG), Octvio
Elsio40. A gesto de Octvio Elsio, tendo como superintendente Neidson Rodrigues, foi
marcada por dois importantes movimentos de incorporao dos princpios democrticos.
Primeiro, o enfrentamento do clientelismo e do privatismo do Conselho Estadual de Educao
e, segundo, a organizao do Congresso Mineiro de Educao.
As eleies de 82 marcaram uma vitria importante do PMDB como aglutinador das
foras de oposio ao regime militar, sob o carter de movimento de oposio que marcou a
trajetria deste partido deste a sua fundao como MDB, o que possibilitou que:
Setores de esquerda atuassem dentro do PMDB. Estes (...) fizeram aliana
com os chamados autnticos e os liberais. A aliana e a composio de uma
frente entre estes setores pautavam-se na convico de que era necessrio
promover a democratizao da sociedade brasileira e quebrar a espinha
dorsal do autoritarismo, na expresso de Neidson Rodrigues.
(EVANGELISTA, 1988, p.43).
Tal aliana, entretanto, se faz no contexto de uma articulao entre setores dissonantes
de forma que se mantm no aparelho de Estado foras que no partilhavam integralmente
desta perspectiva democratizante. Leonardo Avritzer ao analisar a transio democrtica
brasileira ressalta que preciso considerar a ocupao de posies-chaves em um sistema
poltico democrtico por atores polticos de convices no democrticas ou semidemocrticas [o que implica] constrangimentos para o exerccio da democracia.
(AVRITZER, 1996, p.128).
O caso da SEEMG, de certa forma, revelava tal impasse na medida em que:
A direo da Secretaria de Educao no dispunha de legitimidade diante
das principais foras polticas do estado, mesmo dentro do PMDB. Em
especial, no tinha aceitao dos setores do partido que pretendiam continuar
a exercer as antigas prticas do clientelismo mediante a contratao de
professores e a designao de diretores de escolas pblicas (...) sua
sustentao provinha, de incio, do prprio governador. Essa situao levou
o Secretrio e sua equipe a buscarem uma base de sustentao poltica fora
dos mecanismos tradicionais. Idealizaram uma ampla consulta a professores
e funcionrios, estudantes e seus pais, de modo que os julgamentos e
demandas da oriundos fundamentassem as polticas educacionais.
(CUNHA, 1995, p.166).
40
Que, mais tarde, j no PSDB, apresentaria o projeto do LDB em nome do Frum Nacional em Defesa da
Escola Pblica
104
proposta para a rede estadual de Minas que se articulasse com a discusso dos educadores e
das comunidades e com isso ampliasse sua legitimidade.
Torna-se importante, (...), recuperar essa dupla linha de questes: de um
lado, os movimentos populares vinham lutando pela recuperao da
dignidade da escola pblica e, de outro lado, vinham lutando pela sua
participao organizada na definio das polticas de recuperao do ensino
oficial. Estas duas linhas vo aparecer nos documentos produzidos durante o
Congresso Mineiro de Educao sob as seguintes formulaes: luta pela
qualidade de ensino, atravs de renovao da prtica pedaggica em sentido
amplo, e luta pela composio de formas organizativas de base que
pudessem intervir autnoma e decisivamente nos processos de discusso e
deciso da educao. Estas formas foram chamadas de colegiados escolares
e comisses municipais e regionais de educao. (EVANGELISTA, 1988,
p.52).
41
105
A SEEMG, a partir deste debate, implementou diversas aes, entre elas, duas de
bastante peso para a questo da gesto. Um processo de descentralizao administrativa pela
criao de delegacias regionais que passaram a ser responsveis por acompanhamento do
Plano; a criao dos colegiados de escolas com carter deliberativo e consultivo nos assuntos
da vida da escola, bem como nos que se referem ao relacionamento entre a escola e a
comunidade. (CUNHA, 1995, p.172). O Colegiado era composto por representantes dos
seguintes segmentos: pessoal em exerccio na escola, alunos, pais de alunos e grupos
comunitrios. O nmero de representantes de cada segmento no foi definido na norma
estadual, ficou a cargo dos regimentos das escolas, portanto, nem todos os colegiados eram
paritrios, alm disto, a lei determinava que o diretor da escola fosse o presidente do
conselho. Ainda assim, a existncia de colegiados deliberativos representava um avano na
gesto da escola.
To importante quanto estes procedimentos, foram substituies, feitas pela SEEMG,
dos membros do Conselho Estadual de Educao. Na medida em que os mandatos findavam,
os conselheiros eram substitudos por pessoas ligadas educao pblica, o que feriu
fortemente os interesses da iniciativa privada. Por fora de legislao estadual o Conselho
Estadual de Minas Gerais tinha:
O poder, legalmente reconhecido, de vetar a criao de qualquer escola
pblica de 1 ou 2 grau e at mesmo impedir que uma escola pblica
estendesse o atendimento das quatro primeiras para as quatro ltimas sries
do 1 grau, se julgasse existir capacidade ociosa em escola privada existente
nas proximidades. (CUNHA, 1995, p.183).
106
Para uma anlise da gesto Lerner no sistema estadual de ensino paranaense ver Tavares (2004).
107
Essa cobrana era coordenada pela Fundepar desde a dcada de 196044, ao longo dos
anos 80 a SEEDPR criou formas de repasse de recursos pblicos para a APM ao mesmo
tempo em que desestimulou a cobrana das taxas. Este repasse de recursos foi inicialmente
regulado por Resoluo da Fundepar e era definida como Suprimento de Recursos
Descentralizados (Resoluo N. 8/ 1984) e destinava-se ao atendimento escolar e
assistencial do educando, em especial queles que tenham carter de emergncia, bem como,
proporcionar as condies mnimas de manuteno e funcionamento para cada
estabelecimento (art. 1). Esta forma de repasse de recursos para escolas perdurou at 1990
quando o Tribunal de Contas do Estado - TCE impugnou a referida prtica invalidando
qualquer ato de Suprimento de Recursos Descentralizados SDR (Resoluo n. 3.978 de 17
de abril de 1990). A impugnao decorreu do entendimento do TCE de que as escolas no
poderiam receber recursos, pois no eram juridicamente constitudas para receber e
administrar recursos (VICENTE, 1992), conforme instrues da Lei n. 4320/64.
Diante da posio do TCE, a Secretaria substitui o programa pelo repasse de recursos
diretamente para os diretores de escola durante aquele ano. Pela Resoluo conjunta das
Secretaria de Planejamento e da Fazenda, ficou estabelecido:
Permitir que, at 31 de dezembro de 1990, sejam concedidos pela Fundao
Educacional do Estado do Paran FUNDEPAR, at 2 (dois) adiantamentos
por servidor, ainda que funcionrio da administrao direta da Secretaria de
Estado da Educao, desde que tenham o mesmo perodo de vigncia e que
no se refiram mesma rubrica de despesa. (Resoluo Conjunta n. 4 de 11
de julho de 1990).
44
Primeira regulamentao se d pelo Decreto n. 13.759 de 10 de janeiro de 1969. Em 1987 a SEED ainda
emite uma Resoluo tratando da questo da contribuio comunitria (Resoluo n. 3.435/ 87) indicava a que
s as APMS legalmente constitudas e cadastradas na Secretaria poderiam arrecadar a contribuio dos pais;
definia ainda que o valor de tal contribuio fosse fixado pela comunidade escolar, no limite anual mximo de
30% do valor do salrio mnimo, deveria respeitar os preceitos legais vigentes (gratuidade para os alunos na
faixa etria de 7 a 14 anos).
108
A rede estadual mantm o programa Fundo Rotativo. At o fim de 2006, esse estava sob responsabilidade da
Fundepar. Em 31 de janeiro de 2007 a Fundepar foi extinta e suas funes foram incorporadas pela
Superintendncia de Desenvolvimento Educacional, rgo da Secretaria Estadual de Educao. Conforme
informaes no site da SEEDPR foram feitas algumas atualizaes nos procedimentos: Fundo Rotativo, foi
criado pela Lei n. 10.050, de 16 de Julho de 1992 e regulamentado pelo Decreto n. 2.043, de 12 de Janeiro de
1993. Reestruturado pela Lei n. 14.267, de 22 de Dezembro de 2003, regulamentado pelo Decreto n. 3.392, de
21 de Julho de 2004. oriundo de programas descentralizados de recursos, desenvolvidos pelo FUNDEPAR ao
longo dos ltimos 30 anos. Soluo criativa encontrada pelo Instituto, passando a ser um instrumento gil,
viabilizando com maior rapidez o repasse de recursos aos Estabelecimentos de Ensino da Rede Estadual, para a
manuteno e outras despesas relacionadas com a atividade educacional. (FUNDEPAR, 2007, disponvel em:
http://www.pr.gov.br/fundepar/03_01_o-que-e-o-fundo.shtml, consultado em 19 de novembro de 2007).
46
Esta deliberao est em vigor ainda.
109
110
sistema eletivo, direto e secreto, na escolha dos dirigentes, na forma da lei. (PARAN,
1989).
Em 1991, o governador Roberto Requio entrou com uma medida cautelar no Supremo
Tribunal Federal alegando inconstitucionalidade do inciso 178 da Constituio Estadual.
Neste mesmo perodo, diferentes estados Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Santa Catarina
(PARO, 1996b) enfrentavam o debate sobre a legalidade do processo de eleio de diretores.
O STF decidiu favoravelmente ao governador e este determinou a substituio da eleio
estabelecida pela Lei n. 7.961/89 por um processo de consulta que regulamentado [por
meio de] Resoluo. (PARO, 1996b, p. 73).
A medida foi acompanhada por ampla mobilizao das entidades, o Frum Paranaense
em Defesa da Escola Pblica apresentou uma avaliao da medida: Registra-se aqui um claro
retrocesso, caracterizado pela interrupo e reorientao autoritria de um significativo e
histrico processo de luta dos professores paranaenses, iniciado em 1968, em busca da real
democratizao da gesto do processo educativo. (FRUM, 1994, p.72).
A dcada de 1990 foi marcada por polmicas em torno da escolha de diretores nas
escolas estaduais. O processo de eleio foi retomado de forma integral apenas, em 2003,
curiosamente, com a posse do governador Roberto Requio, eleito mais uma vez pelo PMDB.
Essas contradies no processo paranaense, e tambm no processo mineiro, nos
remetem seguinte ponderao de Avritzer:
No caso de um pas como o Brasil, seria pelo menos to importante quanto a
anlise sobre a vigncia de direitos entender por que a ao cotidiana de
atores polticos relevantes, tais como governantes, membros do sistema
judicirio (...) no se orientam pela normatividade existente. Trata-se de
compreender que existe uma cultura no democrtica que se entrelaa com a
institucionalidade democrtica. As prticas dominantes, nesse caso, no so
puramente democrticas e nem puramente autoritrias. Podemos, portanto,
supor a existncia de duas culturas polticas e apontar a disputa entre elas no
interior do sistema poltico. (AVRITZER, 1996, p.136).
111
estadual, mas a partir do final dos anos 80 esta cultura democrtica de gesto da educao ter
lugar nos municpios brasileiros.
3.2 Gesto Democrtica de Redes Municipais de Ensino
No final da dcada de 1980, ainda antes da aprovao da Constituio e da LDB,
alguns municpios passaram a instituir novas prticas de gesto, inspirados nos debates
construdos por educadores ao longo do sculo XX47 e no prprio projeto de redemocratizao
em curso no pas. A diferena parece estar no fato de que tais experincias ampliaram-se ao
longo dos ltimos anos, possivelmente num efeito de reproduo de prticas exitosas, assim
como pela definio de uma cultura comum entre prefeituras administradas por um mesmo
partido.
Parece inevitvel que as administraes locais se influenciem mutuamente num
contexto como o brasileiro marcado por alta diversidade e desigualdade de possibilidades de
desenvolvimento. Supondo-se aqui que tais influncias no so aleatrias, propem-se
compreend-las como decorrncia de trs grupos de fatores: 1) experincias com
reconhecimento de xito, divulgadas pelas prefeituras ou por organizaes de apoio gesto
municipal, 2) influncias de concepo partidria e 3) projeo dos centros mais
desenvolvidos sobre os menos desenvolvidos, por exemplo, das capitais para o interior, assim
como do governo federal e estadual para os municpios.
Quanto divulgao de experincias de xito as anlises produzidas em teses e
dissertaes acerca da Gesto Erundina em So Paulo e da Escola Cidad em Porto Alegre,
por exemplo, so fontes de divulgao de formas democrticas de administrao da educao
pblica que analisaremos mais frente neste captulo. No caso de Porto Alegre a prpria rede
47
A realizao de 13 conferncias ou congressos de educao entre 1927 e 1967, pela Associao Brasileira de
Educao, algo a ser considerado como parte da luta pela organizao do campo educacional, como indicado
nos anais da I CBE em 1981. Foram, ao todo 13 conferncias de educao entre 1927 e 1967, que chegaram a
influir na poltica educacional, em conjunturas determinadas. (ANDE, 1981, p.3). Tais conferncias so parte
do processo que constri uma referncia democrtica para os projetos de educao que se institucionalizaram
mais tarde no Brasil, ainda que no possam ser caracterizadas como espaos de participao popular na
formulao de polticas. Nos anos 80 so reeditadas as CBEs, por iniciativas de Associaes Nacionais de
professores, principalmente, a CNTE, ANPED e ANDE (SAVIANI, 1997). Acontecem cinco sesses que
antecedem a formulao de propostas para a Constituinte e para a Lei de Diretrizes e Bases da Educao: 1
CBE/1980 (abril), em So Paulo com 1,4 mil participantes; 2 CBE/ 1982 (junho), em Belo Horizonte com 2 mil
participantes; 3 CBE/1984 (outubro) com 5 mil participantes; 4 CBE/1986 (setembro) em Goinia com 6 mil
participantes e 5 CBE/1988 (agosto), em Braslia com 6 mil participantes (CUNHA, 1995, p.94). Na dcada de
90 tem lugar os Congressos Nacionais de Educao CONEDs, organizados pelas entidades congregadas no
Frum Nacional em defesa da Escola Pblica, nestes discutiu-se e formulou-se uma proposta para o Plano
Nacional de Educao, entre outras questes da poltica educacional recente.
112
municipal responsvel pela produo de ampla bibliografia sobre sua experincia e sobre
uma concepo inclusiva de educao (ROCHA e NERY, 1999; SILVA, 1988; SILVA, 1996;
SILVA, 1997). O mesmo acontece em Belo Horizonte com a proposta da Escola Plural48.
A divulgao de um nmero maior de experincias tem ainda outros espaos de
repercusso, tais como: organizaes que se apresentam como independentes, por exemplo, o
Instituto Plis e a Fundao Luis Eduardo Magalhes, nos dois casos possvel acessar uma
srie de textos discutindo polticas pblicas para a educao; organizaes ligadas aos
partidos polticos, tais como a Fundao Perseu Abramo e o Instituto Tancredo Neves,
conforme j apresentado no captulo 2 a primeira um brao do PT e a segunda um brao do
PFL; organizaes ligadas diretamente administrao pblica, caso do Inep, rgo do
Ministrio da Educao, e Undime e Consed que congregam, respectivamente, secretrios
municipais e estaduais de educao.
No primeiro caso, instituies independentes, e no caso das instituies que tm
relao direta com a administrao pblica, a nfase da divulgao estar em prticas exitosas
em geral. No caso, especialmente, das instituies ligadas aos partidos que interessam
imediatamente nesta tese, PT e PFL, h a divulgao da concepo de educao do partido.
No caso do Partido dos Trabalhadores, a formulao de propostas educacionais para a
administrao pblica contou por muito tempo, inclusive com instncia partidria de
formulao de posies sobre educao numa Comisso de Assuntos Educacionais (CAED),
ainda que no exista uma posio nica dentro do PT sobre o fenmeno educativo, possvel
identificar desde a gesto Erundina grandes traos do Modo Petista de Governar em
Educao. No caso do PFL, no site do ITN, h um link para uma srie de programas da
escola de governo do partido, em que temas como alfabetizao e gesto da escola so
apresentados a partir da prtica das prefeituras administradas pelo partido, o que se poderia
denominar de Modo PFL de administrar a educao.
No caso das influncias de concepo partidria as anlises disponveis e os
documentos dos prprios partidos parecem indicar que esquerda h mais nfase na
implementao de polticas com certo desenho institucional que pretende revelar a marca do
espectro poltico, enquanto direita h uma incorporao das temticas como se estas fossem
a melhor opo, em sentido universal. Isto possivelmente tem relao com o que j se indicou
no captulo dois, a partir do argumento de Przeworski (1989), acerca da tendncia direita de
negar a existncia de conflitos, portanto as proposies sempre so para o conjunto da
48
A pgina da Secretaria Municipal de Educao de Belo Horizonte, no link biblioteca do Professor conta com
uma ampla relao de dissertaes e teses sobre vrios aspectos da organizao da Escola Plural.
113
114
Como parte deste investimento na melhoria das condies das escolas, Adrio destaca
outra forma de descentralizao instituda naquela gesto que foi na viabilizao de recursos
para as escolas:
Uma re-interpretao da legislao oramentria possibilitou a ampliao da
destinao de recursos (verbas de primeiro escalo) para as prprias escolas
utilizarem em manuteno. A distribuio das mesmas, atravs das NAES,
dava-se em funo de critrios regionalmente definidos, que privilegiavam
as escolas que apresentassem maior necessidade. (ADRIO, 1995, p.43).
Arelaro refora que a ao da SME de So Paulo, nesse perodo, pode ser sintetizada
nos quatro eixos da gesto: 1) democratizao da gesto; 2) democratizao do acesso
escolar criana, ao jovem e ao adulto ao ensino municipal; 3)busca e melhoria da qualidade
de ensino e 4) implementao de programas especiais de educao de jovens e
adultos.(1999b, p.192). Tais eixos, segundo a autora, foram considerados diretrizes comuns
s Administraes Municipais quando governadas por administraes populares e
democrticas. (idem). As anlises e relatos de experincia de governos municipais que se
apresentam como democrticos e populares ao longo dos anos 90 confirma esta afirmao.
Nesse sentido, pode-se dizer que as experincias democrticas que concorrem para o
aperfeioamento da gesto so as que reforam a participao de todos os segmentos
115
constitutivos da comunidade escolar, norteiam-se pela construo de projetos polticopedaggicos participativos e convivem com os colegiados e as representaes dos grupos
sociais existentes no interior das instituies escolares.
Na cidade de Porto Alegre, tambm foi eleita uma coligao de esquerda em 1989.
Como j salientou-se no captulo 2, na dcada de 1990 a capital gacha consolida uma srie
de inovaes no campo da participao popular na gesto municipal que a torna foco de
interesse para inmeros pesquisadores. No caso da educao, a construo do que foi
denominado pelas sucessivas administraes do PT na cidade, de Escola Cidad, tambm tem
sido amplamente analisado na literatura especializada (PERONI, 2003; AZEVEDO, 2000;
ROCHA e NERY, 1999; SILVA, 1996, 1997, 1998).
Peroni (2003) apresenta o projeto da Escola Cidad nos seguintes termos:
Dentre os marcos da poltica educacional em Porto Alegre a partir de 1989,
podemos citar a gesto democrtica e a qualidade de ensino, que so parte do
projeto de Escola Cidad, cujos objetivos so a compreenso coletiva do
conhecimento e a descentralizao do poder. O projeto Gesto democrtica
foi implementado, progressivamente, atravs da reestruturao da Secretaria
Municipal de Educao (SMED), da eleio direta para diretor de escola
(1993), da implementao dos conselhos escolares (1993) e do
desenvolvimento do projeto Constituinte Escolar (1995). (PERONI, 2003, p.
155).
116
da coligao Frente BH Popular, o petista Patrus Ananias. A rede foi protagonista de uma
reorganizao da proposta de gesto educacional, denominada de Escola Plural, que se pauta
em eixos similares aos indicados anteriormente: garantia do direito de acesso e permanncia
na escola; gesto democrtica; valorizao do profissional da rede municipal; melhoria das
condies materiais da escola (materialidade); modernizao administrativa; inverso de
prioridades; transparncia das aes e qualidade social da escola. (MIRANDA, 1999, p.160).
No que se refere ao eixo da gesto, a autora informa que a rede municipal, que j
dispunha de espaos de participao da comunidade na escola (colegiados constitudos nos
anos 80), deu continuidade a esses espaos aprofundando os mecanismos de democratizao
no mbito da prpria Secretaria de Educao e articulando a gesto da rede com a
participao popular em geral. Miranda exemplifica isto com:
Participao da comunidade na eleio de Diretores e a realizao
sistemtica de Assemblias Escolares pelo menos duas vezes por ano, por
exigncia normativa, e tantas outras quantas necessrias para outros
assuntos. Participao da comunidade escolar nas reunies do Oramento
Participativo, quando foram aprovados vrios projetos de construo de
novos prdios, a ampliao de outros e equipamentos em algumas escolas.
(MIRANDA, 1999, p.170).
Novamente, cabe insistir no fato de que no h pretenso de este texto apresentar todas
as experincias municipais realizadas ou em curso, a inteno apenas indicar que h
inmeras aes no sentido da construo de uma perspectiva de participao com nfase na
democratizao dos processos de deliberao. Experincias similares sero encontradas em
outros municpios administrados por partidos ou coligaes esquerda do espectro poltico
brasileiro. Com este rpido retrospecto parece possvel sintetizar, como caractersticas fortes
das experincias escolhidas por sua exemplaridade, os seguintes elementos: fortalecimento
dos conselhos escolares, planejamento participativo via conferncias municipais de educao
ou similares, constituio de conselhos municipais, constituio de sistemas municipais de
educao, programas de repasse de recursos para as escolas, nfase na ampliao do acesso
escola, garantia de escolarizao para jovens e adultos, discusso curricular com a
comunidade escolar, mudanas na organizao do tempo escolar etc. Feito isso pertinente
passar agora ao debate sobre como a inovao na gesto da educao se movimentou direita
do espectro poltico.
117
118
Os grifos na citao indicam elementos que parecem centrais nas proposies acerca
da gesto dos sistemas e das escolas, a partir deste campo de proposies, quais sejam: uma
redefinio da gesto dos sistemas de ensino que enfatiza a abertura deste via uma nfase em
parcerias entre setor pblico e privado (seja em termos de instituies, seja na ao de
indivduos) e adoo de procedimentos similares na gesto da escola, com nfase na idia de
autonomia e de descentralizao.
Para Nora Krawczyk (2002), a estratgia de descentralizao que pretende modernizar
o sistema educacional apresenta-se sob trs facetas: a transferncia de responsabilidades entre
diferentes nveis de governo, a transferncia de responsabilidades diretamente para a escola e
a transferncia de tarefas para o mercado.
119
120
Para uma anlise do projeto nordeste e especialmente de seus efeitos no Piau ver CRUZ (2005). No caso do
Paran anlises das polticas educacionais financiadas pelo Banco Mundial esto em GONALVES (2003) e
RECK (1999).
50
O caso de Minas Gerais muito sintomtico dos problemas da vida partidria brasileira, Hlio Garcia havia
sido vice-governador na chapa com Tancredo Neves nos anos 80, perodo em que o Estado implementou
importantes medidas de democratizao da rede estadual anteriormente destacado.
121
Em outro trabalho acerca das reformas em Minas nos anos 90, Costa (1997) destaca os
objetivos da Secretaria Estadual de Educao ao incentivar a autonomia das escolas,
fortalecimento da direo da escola atravs da liderana da diretora e da participao ativa
do colegiado; aperfeioamento e capacitao dos professores, especialistas e funcionrios;
avaliao do sistema educacional; integrao com os municpios. (COSTA, 1997, p.34). Para
isso, uma das medidas em destaque foi implantar o procedimento de repasse de recursos,
estabeleceram-se novas regras jurdicas, uma vez que o sistema prevalecente acabava por
impedir que os recursos fossem aplicados com plena liberdade. (idem, p.35). A
descentralizao de recursos financeiros visava a quatro objetivos:
Criar condies para que a escola determine em que gastar e como gastar os
recursos recebidos; fortalecer a parceria entre escola e comunidade;
promover a equidade social; reduzir interferncias clientelsticas entre o
rgo central e as escolas atravs do estabelecimento de critrios e da
transparncia no repasse de recursos. (idem, p.43).
O clculo do recurso repassado para as escolas inicialmente era per capita, depois
agregou critrios socioeconmicos de localizao das escolas. A pesquisa de Costa foi
realizada em seis escolas de diferentes regies de Minas Gerais. Quanto ao programa de
descentralizao, em uma das escolas pesquisadas a autora apresenta problemas de
insuficincia de recursos: A escola no pode prescindir da contribuio dos pais atravs da
tradicional doao mensal Caixa Escolar. Embora a contribuio seja voluntria, a direo
empenha-se em demonstrar a importncia destes recursos para o desenvolvimento dos
trabalhos escolares. (idem, p.59). Em outra escola pesquisada descreve a seguinte situao:
Lembrando as dificuldades que a escola passou no ltimo ms devido falta de recursos e as
preocupaes j com o prximo ano (implantao de um novo governo, com a tendncia
histrica de reduo de verbas), foi levantada a possibilidade de a escola criar um fundo,
atravs da cobrana da taxa de matrcula. (idem, p.69). Quanto a isso a autora pondera:
Repete-se, assim, o mesmo procedimento observado na escola A, quando da
cobrana de recursos da comunidade. A transferncia de uma parte do
financiamento do custeio da unidade escolar para a famlia poder resultar
no afastamento dos alunos mais carente. As taxas de R$30,00 ou R$20,00
122
123
3.4 Em busca de uma sntese: olhar os extremos para construir a contraposio direita e
esquerda para educao.
A partir do mapeamento anterior possvel considerar que as polticas educacionais
propostas nas experincias municipais, em combinaes e desdobramentos diferenciados, tm
tido que responder aos seguintes mbitos da administrao da educao: o acesso e a
permanncia na escola; a gesto do sistema e da escola, a melhoria da qualidade e a
valorizao dos profissionais da educao. Na proposta de radicalizar os extremos, procurouse construir um quadro sntese do que nesta tese diferencia as propostas para educao entre
os plos direita e esquerda.
O quadro 3.1 apresenta esta sntese e em seguida se procurar discutir cada um dos
mbitos e dos desdobramentos da poltica para indicar medicaes entre os plos. Ainda que a
tentativa seja de criar quase uma caricatura de cada plo, pretende-se no se perder de vista
que entre os extremos h muitas mediaes e que, como a proposta que a caracterizao seja
feita a partir das reflexes anteriores sobre as experincias em administraes pblicas, estes
plos no so, necessariamente, os mais radicais possveis.
Quadro 3.1: Caractersticas da poltica educacional em dois eixos: direita e a esquerda.
Desdobramentos
***
mbitos
Condies
bsicas
Acesso e permanncia
Educao Infantil
Ensino
fundamental
EJA
Educao
Especial
(Incluso)
Esquerda
Perspectiva democrtica
Educao articulada
transformao
Poltica educacional
articulada a idia de direito
social e de atendimento das
necessidades de todos.
Igualdade de condies de
oferta para o conjunto da
populao.
Universalizao a partir do
direito das crianas.
Universalizao do
atendimento como direito de
todos.
Compromisso social:
envolvimento de segmentos
organizados da comunidade
Incluso com um modelo
universal sob
responsabilidade do poder
pblico
Direita
Perspectiva gerencial
Educao articulada formao para
a sociedade existente
Poltica educacional articulada idia
de direito social e de oferta de
oportunidades segundo as habilidades
de cada um.
Respeito s necessidades e escolhas
seja dos estudantes ou das famlias.
Atendimento da demanda com nfase
em parcerias e na assistncia s
famlias carentes.
Universalizao de oportunidades
segundo a necessidade de cada um.
Segundo a demanda: distncia
Envolvimento da comunidade na
captao de recursos e na execuo de
projetos.
Atendimento filantrpico
Melhoria da qualidade
124
Currculo
Tempo escolar
Reorganizao em funo da
concepo curricular
Processual, formativa, com
vista melhoria da
aprendizagem
Democrtica e participativa,
nfase na organizao de
conselhos no sistema e na
escola.
Participar nas deliberaes.
Avaliao
Financiamento da Educao
Profissionais da
educao
Gesto
Mecanismos de
gesto
Papel da
comunidade
escolar
Avaliao
Participar na administrao.
Posio quanto
ao investimento
Polticas de
recursos
Aumento de investimento em
profissionais da educao
Plano de carreira
Contratao
Recursos na
escola
Repasse de recursos
Repasse de recursos articulado a
articulado ao projeto
economia de recursos e a critrios de
pedaggico e a critrios de
eficincia.
promoo da igualdade de
condies de oferta
*** pressupostos para poltica educacional. Fonte: Quadro elaborado pela autora.
125
126
Tendo isso em vista, cabe retomar as figura do captulo 2, agora tentando inserir na
reta o proposto por APPLE.
51
possvel que se analisssemos experincias de educao dos movimentos sociais (por exemplo, escolas do
Movimento sem Terra) pudssemos encontrar perspectivas mais radicais esquerda para um projeto
educacional.
127
Dado as caractersticas do Estado brasileiro em que o novo e o velho, o moderno e o arcaico, o conservador e
o liberal convivem (OLIVEIRA, 2003; FAORO, 2000; FERNANDES, 1987) as propostas direita mesmo
quando liberalizantes convivem com aspectos patrimonialistas da estrutura estatal.
128
No caso brasileiro, ainda que no com essas denominaes, exemplos dessa mudana
no carter da oferta da escola, tambm, esto presentes. No caso do ensino obrigatrio as
experincias so mais efmeras, um caso emblemtico de Maring, no Paran, com as
Escolas Cooperativas, implantadas em 1991 e 1992, e revogadas em seguida, por deciso
judicial.
O modelo de privatizao consistia na contratao de empresas que,
constitudas por professores e profissionais do meio educacional, receberiam
toda a infra-estrutura necessria (prdios, carteiras, etc.) e mais um custo por
aluno atendido, suficiente para cobrir despesas, pagamento de pessoal e
garantir uma margem de lucro. As empresas gozariam de autonomia
administrativa e o Municpio deveria centralizar a orientao pedaggica e,
atravs da fiscalizao, promover uma espcie de controle de qualidade.
(DIAS, 1995, p.10).
129
130
Por outro lado, um projeto direita pode ser caracterizado primeiro por uma
compreenso da questo da deficincia como uma questo individual de no-adaptao/
adequao do deficiente sociedade, e seu atendimento como filantrpico-caritativo.
(KASSAR, 1998, p.24). Esta responsabilizao individual/ familiar pela questo tem sido a
tnica da poltica de educao especial que leva, inclusive, a que a populao no perceba
diferena entre o atendimento privado e pblico: as instituies privadas apresentem-se
como extremamente fortes, com lugar garantido nos discursos oficiais, chegando a confundirse com o prprio atendimento pblico aos olhos da populao, pela gratuidade de alguns
servios. (idem, p. 16).
Essa confuso entre pblico e privado decorre da prpria ao do Estado que tem
priorizado a expanso do atendimento pela subveno social da rede de Organizaes NoGovernamentais, ainda que isto parea uma contradio, pois so organizaes nogovernamentais, financiadas por convnios com o governo, ou seja, so recursos pblicos que
financiam a gesto privada do atendimento nesta rea. Miranda, analisando as polticas de
educao especial no Estado do Paran, observa que estas polticas, alm dos problemas de
131
reproduo de clientelismo no acesso aos recursos, que contribuem para manuteno de redes
de trocas de favores com polticos conservadores, ainda, apresentam outros problemas. A
autora destaca que quando a subveno se faz de forma legtima, o problema passa a ser de
subvalorao dos custos o que acaba, ao final, onerando o usurio do servio:
Repasse do nus no coberto pelos convnios aos usurios atravs de
doaes voluntrias que constrangem pais, sobretudo o pai trabalhador
mal remunerado, pois este se obriga a sair vendendo rifas, atuando em festas
beneficientes em seus dias merecidos de descanso, ou buscando padrinhos
para seu filho com necessidades especiais, o que sempre uma tarefa difcil,
pois suas relaes sociais se do entre trabalhadores to mal remunerados
quanto ele prprio. Esse tipo de constrangimento dos mais comuns entre
as instituies conveniadas, pois estas possuem um argumento irrefutvel:
caso os pais no colaborem a entidade fechar suas portas e o filho do
trabalhador ficar sem atendimento especializado, o que afinal verdade,
pois a oferta de vagas de todas as ONGs e escolas pblicas no que tange ao
atendimento especializado sempre inferior demanda, prova disso so as
clebres listas de espera para matrcula. (MIRANDA, 1997, p. 13).
Parece possvel afirmar que no caso da educao infantil h uma disputa entre um
modelo de oferta pblica pura e uma oferta associada iniciativa privada, nesta disputa a
perspectiva da oferta pblica ainda hegemnica; no caso da educao especial a disputa
parece ter se dado historicamente a favor de um modelo associado iniciativa privada. Outro
espao onde esta disputa se coloca, e tampouco o debate fcil, o espao da Educao de
Jovens e Adultos. Aqui o cenrio mais complexo ainda, visto que a prpria esquerda quem
tm toda uma histria de articular mobilizao social e escolarizao. Beauchamp (2004), ao
analisar a experincia de municpios paulistas nesta rea localiza as iniciativas do Movimento
de Alfabetizao:
Nosso trabalho foi pautado na experincia inicial do MOVA que ocorreu no
Municpio de So Paulo, quando o professor Paulo Freire foi Secretrio
Municipal da Educao a partir de 1989 e, tambm, na experincia de
Diadema, cuja implantao se deu em 1995. O MOVA desenvolve sua
poltica pedaggica na perspectiva da Educao Popular, fundamentando-se
nas idias do professor Paulo Freire, que concebe a alfabetizao como um
processo de conscientizao, possibilitando queles que no tiveram acesso
escola, ou que foram obrigados a deix-la prematuramente, o direito
Educao, ao estudo. Para alm da aquisio da leitura e da escrita, o
trabalho pedaggico construdo cotidianamente com o objetivo de
promover a emancipao do aluno como sujeito de interveno na sociedade
[...]. (BEAUCHAMP, 2004, p.107).
132
133
Ver, entre outros: CAMARGO, R. et all Pesquisa nacional qualidade na educao. Braslia: 2006. 2 v. ;
DOURADO; OLIVEIRA e SANTOS A qualidade da educao : conceitos e definies. Braslia: INEP, 2007;
OLIVEIRA, R. P. . A questo da qualidade na educao. Revista Brasileira de Administrao da Educao,
Braslia, v. 12, n. 1, p. 61-70, 1996.; PARO, V. H. A gesto da educao ante as exigncias de qualidade e
produtividade da escola pblica. In: SILVA, L H. A escola cidad no contexto da globalizao. Petrpolis:
Vozes, 1998, p. 300-307; RISOPATRON, V. E El concepto de calidade de la educacion. Santiago/ Chile:
UNESCO/OREALC, 1991.
134
educacionais propostas direita tem que ser lidas no entrelaamento de reformas curriculares
com sistemas de controle via avaliao, neste sentido afirma Michael Apple acerca da nova
configurao da direita nos Estados Unidos:
Em essncia a nova aliana integrou a educao num conjunto amplo de
compromissos ideolgicos. Os objetivos da educao so os mesmos
daqueles que orientam seus objetivos econmicos e de bem estar social. (...)
O discurso aparentemente contraditrio de competio, mercados e opo de
um lado, e possibilidade de avaliao, objetivos de desempenho, padro de
qualidade, provas nacionais e currculo nacional, por outro, gerou um tal
alarido que difcil ouvir outra coisa. Mesmo que paream concretizar
tendncias diferentes, na verdade reforam-se grotescamente uns aos outros
e ajudam a cimentar posies educacionais conservadores em nossa vida
cotidiana. (APLLE, 2003, p.80).
Para aprofundar a discusso das polticas de ciclos ver, por exemplo: JACOMINI, Mrcia Uma dcada de
organizao do ensino em ciclos na cidade de So Paulo: um olhar dos educadores [dissertao de mestrado].
So Paulo: FEUSP: 2002; FREITAS, Luis Carlos. Ciclo ou Sries? O que se altera quando se muda a forma de
organizar os tempos e os espaos da escola (Trabalho Encomendado para o GT 13 Educao Fundamental). In:
27a. Reunio Anual da ANPED, 2004, Caxambu. Anais da 27a. Reunio Anual da ANPED. Rio de Janeiro:
ANPED, 2004. v. 1.
135
136
137
entre escolas, sob a justificativa de maior satisfao dos usurios. O campo da gesto aparece
ento como um grande borro em que autonomia, participao, democracia e cidadania
apresentam-se em discursos muito divergentes e passam a exigir muitas adjetivaes para que
se possam diferenciar as propostas.
A incorporao por todos os espectros polticos de conceitos polissmicos contribui
para o esvaziamento do sentido de tais conceitos e faz com que, em nome de certos jarges
educacionais, se realizem prticas muito distintas, submetendo a discusso do que
substantivo, a realizao do direito educao, ao que perifrico: anlises interminveis da
intencionalidade dos discursos. Ainda que, com o risco de cair na armadilha de discutir mais
as intenes do que o que h de substantivo nas polticas, tentaremos esboar melhor os dois
campos no que se refere s propostas de mecanismos de participao no sistema de ensino.
A trajetria recente das experincias do campo educacional, rapidamente reconstrudas
no incio deste captulo, d conta de situar os mecanismos construdos como democrticos nas
propostas de esquerda. Assim neste campo cidadania essencialmente ativa no sentido dado a
esta expresso por Maria Vitria Benevides (1994): aquela que institui o cidado como
portador de direitos e deveres, mas essencialmente criador de direitos para abrir novos
espaos de participao poltica. (BENEVIDES, 1994, p. 9). A permanncia, nas diferentes
experincias e nos discursos esquerda do espectro poltico, de propostas para realizao do
princpio da gesto democrtica por meio de conselhos no mbito da escola e do sistema, de
conferncias deliberativas sobre a poltica educacional, de processos de eleio de dirigentes,
articula a experincia associativa no campo educacional necessria defesa republicana da
ordem pblica. Aqui a participao tomada como participao no poder de decidir e, neste
caso, resultado de disputa e de conquista de parcela do poder que estava no Estado e que
dividido com a sociedade civil. Certamente isso se faz como resultado de litgios e no como
concesso. Nesse sentido afirma Vera da Silva Telles:
na dinmica dessa sociedade civil emergente que, ao menos virtualmente,
uma noo plural de bem pblico ou pode ser construda, no como valor
superior a permitir o consagramento de coraes e mentes ou como
consenso que dilui diferenas e interesses em conflito e tampouco como algo
sinonimizado com o ordenamento estatal. Mas como inveno histrica (e
poltica) que depende de espaos pblicos democrticos nos quais a
pluralidade das opinies se expressa, nos quais os conflitos ganham
visibilidade e as diferenas se representam nas razes que constroem os
critrios de validade e legitimidade dos interesses e aspiraes defendidos
como direitos. (...) nesse sentido que se poderia dizer que os direitos, como
luta e conquista, significam tambm uma reinveno do princpio
republicano da coisa pblica, o que, na situao brasileira, significa na
verdade uma (re) criao da prpria Repblica, essa fico que na nossa
138
139
pouco adiantaria o talento de pessoas nela atuantes, uma vez que pessoas
talentosas nem sempre formam equipes talentosas. Por outro lado, a
mobilizao e o desenvolvimento dessa capacidade depende da liderana de
seus gestores. (LCK, 2006, p.97) 55.
140
141
Grupo de trabalho constitudo por Otaviano Augusto Marcondes Helene INEP; Pedro Luiz Bezerra
SE/MEC; Rubem Fonseca Filho SE/MEC; Paulo Eduardo Nunes de Moura Rocha SPO/MEC; Antonio
Ibez Ruiz SEMTEC/MEC; Jorge Abraho de Castro IPEA; Valdomiro Luis de Sousa Bolsa-Escola;
Austregezilo Ferreira de Mello Casa Civil; Ivan Castro de Almeida INEP; Jos Marcelino de Rezende Pinto
INEP; Marluce Arajo de Lucena SPO/MEC; Caio Luiz Davoli Brando SPO/MEC; Jacques Rocha
Veloso UNB; Joo Antonio Cabral de Monlevade Consultor Legislativo do Senado.
58
O Fundeb criado pela Emenda Constitucional n. 53 tem como base para repartio dos recursos por aluno, em
cada estado, o gasto aluno que incorpora a diferenciao entre etapas e modalidades da educao bsica. Sries
iniciais do ensino fundamental urbano o fator 1(um) para a ponderao da distribuio de recursos. As demais
modalidades e etapas tm peso variando entre 0,7 e 1,3 para o ano de 2007. Mais informaes ver Emenda
Constitucional n. 53 de 2006 e regulamentao.
142
143
construindo-se, a tomada de uma ou de outra pelo menos como horizonte, adequada para
diferenciar propostas mais democratizantes ou propostas mais gerencialista.
Outro aspecto do financiamento da educao a forma de aplicao do recurso, nesse
caso selecionou-se como questes prioritrias para este debate, a aplicao em servios de
terceiro versus ampliao de gastos com pessoal; e a forma de aplicao descentralizada de
recursos via unidades escolares.
Entre os grandes debates da dcada de 1990 esteve por certo a questo do tamanho da
mquina estatal e, em grande medida, isso leva ao debate sobre o tamanho do funcionalismo e
a forma de provimento dos servios pblicos; questes estas que estavam certamente na pauta
da reforma do Estado, conforme apresentado no captulo 2. Para retomar tal debate, tome-se o
Relatrio sobre o Desenvolvimento Mundial de 1997 do Banco Mundial; neste documento
apresentava-se a problemtica do tamanho do Estado, tanto nos pases mais industrializados
quanto nos pases pobres e em desenvolvimento, e indicava-se que estratgias de
reestruturao estavam em curso para resolver tal problemtica, entre estas, encontrava-se a
mudana da direo dos gastos pblicos:
Os governos esto testando uma srie de mecanismos institucionais para
aperfeioar a prestao de servios. O aumento do uso dos mercados est
gerando presses competitivas e mais opes externas alternativas para a
proviso pblica de servios a usurios que procuram melhor qualidade ou
menor custo. A prtica de contratar firmas privadas ou ONG para prestao
de servios tambm est expandindo essas opes. Alguns governos esto
criando no setor pblico reparties guiadas pelo desempenho, com as quais
formalizam contratos, dotando-as de maior flexibilidade administrativa e
tornando-as responsveis por produtos ou resultados especficos. (BANCO
MUNDIAL, 1997, p. 90).
O crescimento das despesas relativas a servios de terceiro ser tomado aqui como um
redimensionamento do Estado que responde s teses do plo direita, em que a questo do
financiamento procura responder necessidade de diminuio do aparelho do Estado como
144
soluo para sua ineficcia. Entre os exemplos dessa estratgia na educao podem-se retomar
as indicaes acerca dos vouchers e das subvenes sociais para entidades comunitrias e
filantrpicas mais presentes no Brasil ; ainda, pode-se acrescentar a terceirizao de
atividades-meio como fornecimento de merenda segurana e servios de limpeza das escolas
pblicas.
Tais estratgias tm, ainda, relao direta com a normatizao do oramento pblico
brasileiro que, por exemplo, primeiro com a Lei Camata e depois com a Lei de
Responsabilidade Fiscal institui um teto de gastos com pessoal de 60% do oramento [um
pouco menos quando descontados os recursos para o Legislativo], como apresentado no
captulo 1. Tal normatizao tem impacto importante numa rea como educao em que o
maior insumo pessoal. Muitos estudos de custo-aluno demonstram que a maior despesa em
escolas com pessoal, docente e de apoio (VERHINE, 2006; PARO, 1982), e tambm os
estudos acerca da qualidade de ensino demonstram que a qualificao e as condies de
trabalho docentes so determinantes na melhoria da qualidade da escola. Desta forma, a
definio do teto de gastos em geral no funcionalismo colide com a construo de uma
poltica educacional de qualidade quando os critrios so, a priori, de enxugamento da
mquina pblica revelia da especificidade das polticas sociais.
Uma perspectiva de esquerda para tratar o gasto pblico precisaria rearticular a
eficincia do Estado, o disciplinamento do investimento em pessoal com a natureza das
polticas sociais. Trata-se de superar a discusso do custo do Estado para a discusso do
sentido do Estado: A reforma do Estado que se organiza e evolui com os olhos nos direitos,
no bem estar e na emancipao da populao essencialmente uma reforma da poltica, o
prolongamento de uma reforma democrtica e social, concebida como parte de uma
modificao nas relaes entre o Estado e a sociedade civil. (NOGUEIRA, 2004, p. 191).
Rearticular o sentido do Estado passa pelo disciplinamento do uso dos recursos e pela
melhora do controle externo do uso desses recursos, para o que contribuem instncias
participativas, como conselhos e o oramento participativo, e instncias com autonomia de
investigao dos dirigentes pblicos como o Ministrio Pblico. Tais mecanismos novamente
colocam, no campo do uso dos recursos, a necessidade da dimenso republicana da
responsabilidade com os bens pblicos.
O ltimo desdobramento da poltica de financiamento a questo da aplicao
descentralizada de recursos, que direita pode coincidir com a forma de repasse de recursos a
instituies privadas via subveno social, mesmo quando estejam articuladas idia de dotar
as escolas de autonomia. esquerda, tal procedimento pressupe mais articulao com a
145
146
59
147
O ltimo mbito da poltica educacional, a ser aqui analisado, refere-se poltica para
os profissionais da educao, este tem como desdobramentos os planos de carreira e as formas
de contratao dos profissionais. Quanto aos planos de carreira, esquerda estes se
apresentam mais articulados valorizao dos profissionais, com nfase na valorizao da
qualificao e do envolvimento com o projeto da escola; direita, ainda que tambm como
valorizao dos profissionais, a nfase est no desempenho e uma forte articulao com a
disponibilidade oramentria em si mesma. Quanto s formas de contratao, quando esta
obedece lgica da ampliao de quadros do servio pblico, gera direitos trabalhistas e
estabilidade dos quadros de profissionais, parece se coadunar com o plo esquerda; j
quando articulada idia de enxugamento do Estado implica terceirizao e precarizao das
formas de contratao, coaduna-se com o plo direita.
Aqui a grande questo parece estar em quanto uma valorizao do profissional da
educao deve se aproximar do que valorizao para o mercado de trabalho em geral, via
competio e premiao dos melhores, e quanto a valorizao implica articulao ao projeto
pedaggico e ao compromisso necessrio do profissional da educao com a natureza mesma
de seu trabalho: a formao humana.
Ainda que, desde pelo menos a dcada de 1970, se proponha na legislao brasileira a
regulamentao da carreira de professores via Estatuto do Magistrio (MELCHIOR, 1987), e
que isso tenha sido reforado na Constituio de 1988 com a exigncia de planos de cargos,
carreiras e salrios, isto ainda no universal nas redes de ensino brasileira.
Morduchowicz (2002), em coletnea da UNESCO sobre financiamento da educao na
Amrica Latina, sintetiza as caractersticas da carreira docente do ponto de vista da discusso
econmica:
Se as velhas estruturas salariais e de carreiras profissionais docentes ainda se
encontram vigentes, isso se deve, em boa parte, dificuldade de se
encontrarem mecanismos com vantagens para substitu-los. Sobre estas
estruturas, pode-se afirmar que: (a) so objetivas e, portanto, no esto
sujeitas a arbitrariedades por parte de nenhuma autoridade; (b) o salrio
previsvel j que, a partir do ingresso na carreira, pode-se conhecer o que se
ganhar no futuro; (c) sua administrao e compreenso por parte dos
docentes simples; e (d) reduzem, quando no eliminam, a competio entre
docentes (ainda que, certo, tampouco oferecem mecanismos que favoream
a cooperao entre eles). (MORDUCHOWICZ, 2002, p. 122).
148
149
150
ser por perceber a poltica educacional concreta no dilogo com proposies e construes
de prticas que nascem nos plos divergentes, mas que na vida dos sistemas municipais de
ensino se articulam como parte de trajetrias especficas em cada cidade. Trata-se de pensar a
poltica municipal concreta como resultado da tenso entre projetos antagnicos mediados
pelos sujeitos em ao nas redes de ensino.
Na pesquisa de campo realizada nesta tese, que ser apresentada a seguir, no foi
possvel tomar todo este conjunto de mbitos e desdobramentos da poltica educacional. Para
procurar manter certo rigor na anlise dos casos optou-se por centrar a discusso no mbito do
acesso, da gesto e do financiamento da educao. O trabalho de campo em duas cidades
paranaenses, administradas por partidos escolhidos por seu potencial de exemplaridade
direita e esquerda do espectro poltico brasileiro, foram Londrina, na gesto do Partido dos
Trabalhadores, e Curitiba, na gesto do Partido da Frente Liberal.
151
No captulo 3 apresentou-se algumas caractersticas do governo Richa no Estado do Paran na dcada de 1980.
152
Casemiro Belinatti (1997- 2000). Em 2000, Belinatti teve o mandato cassado pela cmara de
vereadores, aps processo na justia, por mal versao do dinheiro pblico, assumiu
interinamente o governo Jorge Scaff. Em resumo, entre 1972 e 2004, a cidade teve oito
prefeitos em seis gestes, destas gestes trs (12 anos) foram ocupadas pela mesma pessoa.
Destaca-se isto apenas para alertar que no est se tomando aqui a experincia de Londrina
como algo que decorre de uma cultura poltica completamente diferenciada do conjunto dos
municpios brasileiros, apesar de a eleio do MDB em 1972 e do PT no incio da dcada de
1990 poder ser indicador de certa abertura da cidade s proposies mais esquerda para a
poltica municipal.
Londrina fica na regio norte do Paran, regio de ocupao mais tardia do estado.
hoje a segunda cidade em termos populacionais com 488.287 habitantes, se considerada a
estimativa do IBGE para 2005, ou 447.065, segundo resultado do Censo de 2000. Em termos
de Produto Interno Bruto, Londrina est entre as cinco cidades com maior aporte de recursos
no estado e a terceira cidade em termos per capita R$ 8.620,00, em 2003(IPARDES61) ,
com um ndice de Gini, que mede a desigualdade na distribuio de renda, de 0,58
(IPARDES), o que revela uma cidade com alta concentrao de renda.
Tabela 4.1: Produto Interno Bruto (PIB) Municpios do Paran 2000-2003
Nome
2000
2001
2002
2003
Curitiba
12.978.341,74
12.725.703,18
11.830.449,34
11.568.328,00
Araucria
3.435.594,39
3.731.402,87
3.892.861,89
4.638.693,00
So Jos dos Pinhais 3.764.687,74
4.356.114,04
3.876.476,97
3.691.851,65
Londrina
3.063.082,18
3.012.495,34
3.001.387,98
3.056.461,67
Foz do Iguau
3.660.262,34
3.291.727,40
3.167.071,03
2.860.120,69
Ponta Grossa
2.025.204,08
2.185.478,76
2.400.462,32
2.419.181,10
Paranagu
1.675.084,72
2.258.822,05
1.742.636,71
2.222.168,58
Maring
2.317.868,93
2.197.992,17
2.315.063,56
2.215.336,11
Fonte: IPEADATA. Disponvel em: www.ipeadata.gov.br. Acessado em 02 de maio de 2006.
61
Informaes do perfil municipal elaborado pelo Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social,
disponvel em www.ipardes.gov.br.
153
Como este estudo tem como proposta a anlise comparativa, organizou-se um quadro comparativo (anexo 3)
de algumas diferenas entre a LOM de Londrina e Curitiba para facilitar a visualizao do leitor.
154
Um Conselho Municipal de Educao j havia sido criado em Londrina em 1964 apesar de no ter tido
nenhuma atuao na cidade, segundo Cesar: Inspirado nos modelos norte-americanos (....), rgo consultivo do
Governo Municipal que tinha como objetivo emitir o parecer e sugerir medidas sobre questes do ensino. No se
tem conhecimento de que este Conselhotenha desenvolvido qualquer atividade. (CESAR, 1976, p.75)
155
2001
2002
2003
2004
69.074.050,44
1.153.086,85
0,00
16.632.924,14
39.010.742,84
83.138.609,82
209.009.414,09
87.427.879,99
845.931,77
0,00
15.345.055,50
36.150.525,37
86.135.750,87
225.905.143,51
96.841.281,07
900.682,82
4.842.704,43
4.998.293,44
37.217.727,06
85.644.148,00
230.444.836,82
96.757.570,96
1.041.646,18
0,00
14.518.714,95
42.667.032,26
114.260.082,65
269.245.046,99
64
ndice Nacional de Preos ao Consumidor, calculado pelo IBGE: 1,4625434 (2001); 1,2994584 (2002);
1,152458 (2003); 1,0893159 (2004). A atualizao obtida pela multiplicao dos valores nominais retirados dos
balanos municipais pelo INPC anual. Optou-se pelo INPC de dezembro de 2006 para coincidir com o ano
fiscal.
156
Tabela 4.3: Resumo receita e despesa Londrina 2000-2004(valores reais/ INPC 12/2006)
Cresc.
2001
2002
2003
2004
Total da receita
294.344.180
331.617.040
301.894.231
334.906.993 14
Total da despesa
557.202.360
420.383.965
410.821.477
438.925.681 (21)
-88.766.925
-108.927.245
-104.018.688 (60)
Dficit/supervit
-262.858.180
Fonte: LONDRINA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.
2001
2002
2003
2004
98.666.190
5.725.094
94.760.738
9.065.049
251.170.389
12.638.867
37.328.753
11.509.303
4.818.503
87.763.230
802.758
9.068.997
166.729.609
3.466.955
40.024.482
16.194.534
8.704.398
89.995.066
4.750.590
9.676.037
157.863.697
3.918.357
45.723.566
17.012.583
7.051.890
90.247.486
11.002.090
10.197.639
170.973.195
-
CRESC.
(54)
197
(5)
12
(32)
(100)
157
Urbanismo
Judicirio
Defesa nacional
Segurana pblica
Previdncia
Trabalho
Direito e cidadania
Agricultura
Indstria
Comrcio
Desporto e lazer
Encargo especiais
10.113.529
2.301.645
5.476.747
2.571.099
1.611.066
7.964.695
-
26.867.917
1.583.677
48.337
7.823
15.322.094
1.328.059
881.997
5.746.613
731.960
14.857.144
28.064.757
1.676.878
79.970
2.460.195
15.196.698
1.740.807
1.348.738
5.327.005
1.743.669
11.018.124
53.366.138
1.827.128
54.758
1.531.567
43.622.155
1.849.307
1.685.821
4.743.174
180.826
580.072
3.670.868
8.713.351
428
(21)
(72)
(28)
194
(98)
Fonte: LONDRINA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004 OBS: 2001 funes
agregadas - Educao e cultura; sade e saneamento; assistncia e previdncia; habitao e urbanismo.
2001
2002
2003
2004
Receitas Prprias
21.715.015,36
25.904.716,82
26.895.740,44
28.079.483,02
9.752.685,71
9.037.631,34
9.304.431,77
10.666.758,06
20.784.652,46
21.533.937,72
21.411.037,00
28.565.020,66
Total
52.252.353,52
56.476.285,88
57.611.209,20
67.311.261,75
0,00
1.291.673,07
3.513.083,61
9.413.637,44
12.660.380,27
13.539.053,43
15.054.398,93
12.414.823,85
915.854,34
978.940,10
1.439.676,84
386.602,40
13.576.234,61
15.809.666,60
20.007.159,38
22.215.063,69
65.828.588,13
72.285.952,48
77.618.368,59
89.526.325,44
65
Para os municpios, a vinculao oramentria para a sade de 15% da receita de impostos e transferncias.
158
159
160
A tabela 4.8 detalha o atendimento na rede municipal de ensino nos ltimos anos, o
maior crescimento na rede municipal est na oferta de ensino infantil, especialmente em
turmas de pr-escola. O municpio tem um atendimento significativo de crianas em creches
filantrpicas conveniadas com a SMEL que no esto includas na tabela 4.8. Os relatrios da
Secretaria Municipal de Educao informam que em 2002 havia 6.519 alunos em creches
conveniadas, em 2004 o atendimento passou a 6.703 alunos, um crescimento de 2,8%, os
dados para 2001 e 2003 no estavam disponveis.
Outra modalidade com crescimento a Educao de Jovens e Adultos, 3% entre 2001
e 2004, especialmente na zona rural o atendimento muito ampliado. Observe-se que o
municpio mantm matrculas nas sries finais do ensino fundamental na zona rural. No
Paran o processo de municipalizao da matrcula se fez pela diviso da responsabilidade
entre estado e municpio, ficando, respectivamente, sries finais com o primeiro e sries
iniciais com o segundo. Como Londrina no aderiu completamente aos convnios de
municipalizao no incio da dcada de 1990, a expanso da rede se fez de forma a priorizar
as sries iniciais sem, entretanto, abandonar a oferta das sries finais.
Tabela 4.8: Movimento da matrcula na rede municipal de ensino de Londrina 2000-2004
etapa
Educao Infantil
Creche
Ano
2000
2001
2002
2003
2004
s/i
408
327
406
404
Ensino Fundamental
Pr-Escola
total
3.364
3.474
3.436
3.368
3.863
rural
270
345
397
416
Total
urbano
3204
1091
2971
3447
24.430
23.977
24.252
24.325
24.377
1 a 4
rural
2.686
2.536
2.481
2.490
2.498
urbano
21.744
21.441
21.771
21.835
21.879
Educao
Especial
5 a
8
rural
2257
2208
2316
2335
2257
Educao de Jovens e
Adultos
1 a 4
69
87
105
127
137
rural
63
132
97
89
160
Urbano
1987
1855
1435
1784
2150
5 a 8
urbano
687
710
732
618
521
161
Rural
5
5
0
0
2
1
1
1
0
1
0
0
0
0
1
1
0
5
5
5
5
2
LONDRINA
Urbana
76
22
35
19
0
3
7
27
39
73
6
3
62
24
3
75
15
76
76
76
76
0
Total
81
27
35
19
2
4
8
28
39
74
6
3
62
24
4
76
15
81
81
81
81
2
%
100
33,33
43,21
23,46
2,47
4,94
9,88
34,57
48,15
91,36
7,41
3,70
76,54
29,63
4,94
93,83
18,52
100,00
100,00
100,00
100,00
2,47
162
Creche
11
7
3
1
10
1
10
3
4
2
1
11
8
Total
Escolas de 2 a 5 salas
Escolas de 6 a 10 salas
Escolas de mais de 10 salas
Escolas com menos de 51 al
Escolas com 51 a 100 alunos
Escolas com Biblioteca
Escolas com Quadra de Esporte
Escolas com Sala de TV
Escolas com Microcomputadores
Escolas com acesso Internet
Escolas com gua, Energia Eltrica, Esgoto.
Escolas com Sanitrio
Fonte: INEP/ EDUDATA
%
100
63,64
27,27
9,09
90,91
9,09
90,91
27,27
36,36
18,18
9,09
100,00
72,73
1997
2026
79
1998
1815
79
13
29
13
27
13
36
13
57
279
276
264
Operrios
45
43
40
Guardas
---19
24
Motoristas
17
17
15
Total
2488
2289
2335
Fonte: SE/GERNCIA ADM/APA. Disponvel em:
http://www.londrina.pr.gov.br/educacao/estatistica/tab_rec.php
2002
1993
65
2003
2014
64
13
57
13
53
13
52
293
287
274
268
41
31
14
2537
38
31
14
2510
37
29
15
2479
38
27
15
2491
163
2001
2002
2003
2004
2001
2002
2003
2004
77,6
2,9
18,8
0,7
100
71,0
3,5
23,5
2,0
100
59,1
3,3
34,6
3,0
100
63,5
9,7
23,6
3,3
100
56.391.755
2.106.701
13.662.687
536.833
72.697.975
60.481.647
2.990.257
20.024.122
1.746.207
85.242.232
56.677.650
3.137.093
33.126.311
2.910.269
95.851.323
57.296.670
8.740.487
21.257.724
2.952.605
90.247.486
164
165
formada por dois representantes dos diretores, dois representantes dos supervisores, dois
representantes dos professores, dois representantes dos funcionrios das escolas, dois
representantes dos pais de alunos ou responsveis, ou alunos maiores de 18 anos, dois
representantes do SINDSERV, dois representantes da Secretaria de Educao, um
representante da Cmara (LONDRINA, 1997a, art.3), que o critrio para os integrantes do
QPM poderem apresentar candidatura fosse de que tenham no mnimo 3 (trs) anos de
docncia na Rede Municipal de Ensino de Londrina.(LONDRINA, 1997a, art.11,).
Estabeleceu que a campanha fosse permitida e deveria esclarecer comunidade escolar sobre
o processo de democratizao da educao e sobre a proposta de trabalho dos candidatos.
(idem, art. 19).
Na eleio de 2000 foi editado novo decreto com as regras eleitorais. Esse decreto
assinado pelo prefeito Jorge Scaff, j na situao de impedimento do prefeito Belinati,
continha uma nica modificao: a composio da comisso central, que passou a contar com
um nmero maior de representantes da SMEL dois representantes dos diretores, dois
representantes dos supervisores, dois representantes dos professores, dois representantes dos
funcionrios das escolas, dois representantes dos pais de alunos ou responsveis, ou alunos
maiores de 18 anos, dois representantes do SINDSERV, seis representantes da Secretaria de
Educao. (LONDRINA, 2000, Decreto n. 523, art. 3).
Em 2003 h nova regulamentao para o processo eleitoral, agora no contexto da
gesto Micheleti, dado que esta gesto objeto desta pesquisa, a discusso da regulamentao
ser feita na anlise do conjunto da gesto mais adiante. O que parece interessante observar
que, ao longo dos anos 90, direita e esquerda governaram a cidade e os procedimentos
eleitorais, apesar de sofrerem ajustes, no so nem interrompidos nem descaracterizados na
cidade.
Ainda no mbito escolar, a cidade conta com as tradicionais Associaes de Pais e
Mestres (APMs) que, como comum, so constitudas como pessoa jurdica de direito
privado e apiam as escolas principalmente quanto s condies de manuteno. Tais
associaes tm estatuto prprio e na cidade tem tido uma funo importante como instncia
que, a partir de 1998, assina convnios com a SMEL para recebimentos de recursos
descentralizados. Segundo informaes da SMEL, anteriormente j existia repasse de recursos
para as escolas, porm sem a assinatura de convnios, a alterao foi feita sob a alegao da
necessidade de adaptar a descentralizao de recursos legislao nacional. No documento de
apresentao do programa, a opo pela subveno social s APM foi assim justificada:
166
Conselhos com
personalidade jurdica filantrpica que tm como objetivo, entre outros, acompanhar, avaliar
e fiscalizar os servios de educao prestadas populao pelas instituies pblicas e
privadas do sistema de Educao (CRENORTE, 1999, s/p.) no mbito de cada regio do
municpio. Tais Conselhos so compostos por representantes de entidades legalmente
constitudas situadas na regio correspondente denominao do conselho e tm acento no
CMEL. A lei municipal que criou o CMEL a mesma que institui o Sistema Municipal de
Educao na cidade. Tal legislao decorreu da discusso em mais duas conferncias
municipais realizadas entre 2001 e 2004, e tambm ser objeto de anlise como parte da
gesto Micheleti.
Alm das instncias de participao criadas por deciso local, a cidade tambm tem os
espaos decorrentes de exigncias nacionais como so os casos do Conselho da Alimentao
Escolar e do Conselho do Fundef. Especialmente quanto ao conselho do Fundef interessante
destacar que ele teve desde o incio uma atuao importante na cidade assumindo, de certa
forma, a definio da gesto dos recursos do fundo.
167
168
169
170
171
Segundo informa a ata dos trabalhos da reunio, a conferncia foi precedida de prconferncias dos segmentos e os trabalhos foram realizados em torno de um documento
prvio. Na conferncia houve debates em grupos acerca de aspectos da oferta da educao
infantil: formao do educador infantil (...) empresas e educao infantil; parcerias do poder
pblico com ONG e entidades que promovem a educao infantil; aes intersetoriais (...)
perspectivas para a prtica educativa no processo de desenvolvimento infantil.
(LONDRINA, 2002, p.3). A ata no d muitos detalhes sobre as discusses, remetendo ao
documento base da conferncia. De toda forma aquilo que se apresentava no plano de governo
como a necessidade de uma soluo privada para a resoluo dos problemas sociais reaparece
aqui, o que uma questo de fundo para uma perspectiva de esquerda que, via de regra,
pressupe solues pblicas, e no caso brasileiro estatais, para os problemas sociais.
Certamente isto tem relao com a situao da cidade que tem um atendimento muito
pequeno de educao infantil, mantendo apenas 11 centros pblicos. A maioria das matrculas
est em Centros de Educao Infantil Filantrpicos, que atendiam 6.519 crianas em convnio
com a SMEL. Para isto tais centros recebiam, em 2002, por exemplo, recursos per capita: para
172
o berrio R$ 70,00 mensais; para o maternal e o pr-escolar R$ 45,00 mensais (SMEL, 2002,
s/p).
O outro grande debate da Conferncia foi a composio e o carter do CMEL, a maior
polmica registrada na ata referia-se representao dos segmentos, enquanto a necessidade
de um conselho de carter deliberativo pareceu ser amplamente aceito na plenria. Aps a
conferncia, o CMEL elegeu uma nova diretoria e trabalhou na aprovao de um Estatuto
prprio e na elaborao da lei de sua criao e a do Sistema Municipal de Ensino.
A Lei Municipal n. 9.012 foi aprovada em dezembro de 2002 e estabeleceu a criao
do Sistema Municipal de Ensino de Londrina composto, seguindo as indicaes da LDB
9394/96, por:
I- a Secretaria Municipal de Educao, como rgo executivo das polticas
de educao bsica;
II- o Conselho Municipal de Educao, como rgo assessor da Secretaria de
Educao e normativo das escolas da rede municipal de educao bsica e
das unidades escolares da educao infantil privada;
III- as escolas de educao infantil e de ensino fundamental, no mbito da
educao bsica, mantidas e administradas pelo poder pblico municipal; e
IV- as unidades escolares creches e pr-escolas mantidas e administradas
pela iniciativa privada, tanto as de carter lucrativo, como as comunitrias,
confessionais e filantrpicas. (LONDRINA, 2002, art.1).
173
174
a prevista na sua lei de criao em 1994, qual seja: representao da superviso escolar ou
orientao educacional; de um professor; de um funcionrio; de dois pais e de dois alunos ou
de quatro pais quando no houver alunos maiores de 16 anos.
Observe que a Gerncia tem tanto a funo de acompanhar e orientar a gesto das
escolas, realizar formao dos diferentes segmentos em matria de gesto, quanto fiscalizar a
execuo dos convnios de descentralizao de recursos da PML e do governo federal.
Especificamente quanto ao repasse de recursos s APMs, como j apresentado, este foi
criado em 1998 e continua em funcionamento. As orientaes quanto ao convnio esto
expressos no Manual de orientaes das Associaes de Pais e Mestres. (LONDRINA,
2001). No h legislao municipal especfica para o programa, a subveno foi normatizada
pela legislao geral da administrao pblica que estabelece as regra para celebrao de
convnios.
Segundo a minuta do convnio, o objetivo deste estabelecer normas e condies de
transferncia e aplicao de recursos financeiros, destinados execuo de manuteno, nas
unidades escolares da rede pblica municipal (LONDRINA, 2001, p.33), a manuteno
definida como:
aquisio de material de consumo necessrio ao funcionamento da Escola,
como: material de expediente, material de copa e cozinha, materiais
escolares, didtico e pedaggicos, materiais para conservao, manuteno,
manuteno de equipamentos e prdios;
aquisio de materiais e contratao de servios para a implementao de
projetos pedaggicos e necessidades especficas para o desenvolvimento de
atividades extra curriculares, ou seja, atividades de campo que ultrapassem
os limites fsicos da Unidade Escolar;
contratao de pessoas fsicas e/ou jurdicas para prestao de servios de
carter eventual, tais como servios para capacitao e aperfeioamento de
recursos humanos, servios de manuteno e conservao de equipamentos,
prdios escolares e outros.
Contratao para prestao de servios de contabilidade;
Aquisio de gneros alimentcios para a complementao da merenda
escolar. (idem, p.33)
175
O programa trabalha com recursos per capita com repasses mensais s escolas,
diferencia o per capita para creches (recursos repassados as APF) e escolas. No caso das
escolas h uma diferena entre as aquelas que atendem os alunos por quatro horas e as
escolas, chamadas oficinas, que atendem os alunos por seis ou oito horas.
A anlise dos dados da amostra de 17 escolas, envolvendo 6.707 matrculas e um
montante de R$ 293.433,10, pode dar indicaes sobre o impacto de tal programa no
cotidiano das escolas. A tabela 4.14 apresenta dados gerais da amostra para o ano de 2003.
Nas escolas da amostra, o valor aluno/ ms recebido pelas APMs variou de R$ 2,90 a R$
4,64, variao explicada pelas regras do programa e, ocasionalmente, pela movimentao de
alunos, j que para o repasse de recursos a SMEL considera o nmero de alunos matriculados
em cada escola no ms anterior.
O que parece mais significativo nos dados iniciais apresentados na tabela 4.14 que
h diferenas significativas entre o valor total recebido pelas escolas no ano e o valor gasto,
apurado pela soma das despesas comprovadas nas notas fiscais organizadas nas prestaes de
contas.
Tabela 4.14: Recursos do Programa de Subveno Social as APMs Londrina dados da
amostra (nominais)
Escola
Alunos
Recurso
Recebido total
Gastos
apurados
diferena
Londrina 1
Londrina 2
Londrina 3
Londrina 4
Londrina 5
533
164
675
832
577
21.857,54
6.939,44
29.619,14
36.970,10
32.156,78
24.673,34
8.372,73
33.486,58
54.770,59
35.293,80
12,88
20,65
13,06
48,15
9,76
Recurso
recebido
(aluno ms)
3,42
3,53
3,66
3,70
4,64
Gasto
(aluno ms)
3,86
4,25
4,13
5,49
5,10
176
Londrina 6
Londrina 7
Londrina 8
Londrina 9
Londrina 10
Londrina 11
Londrina 12
Londrina 13
Londrina 14
Londrina 15
Londrina 16
Londrina 17
Total
404
799
215
379
168
476
218
113
431
399
218
106
6707
18.403,73
27.811,59
9.621,35
15.586,46
7.833,56
19.434,25
9.475,20
4.870,52
22.844,44
17.015,30
8.868,70
4.125,00
293.433,10
17.831,27
37.092,53
8.030,80
16.143,74
8.704,44
15.597,92
9.588,99
4.827,42
21.297,88
22.045,04
9.617,49
4.915,78
332.290,34
-3,11
33,37
-16,53
3,58
11,12
-19,74
1,20
-0,89
-6,77
29,56
8,44
19,17
13,24
3,80
2,90
3,73
3,43
3,89
3,40
3,62
3,59
4,42
3,55
3,39
3,24
3,68
3,87
3,11
3,55
4,32
2,73
3,67
3,56
4,12
4,60
3,68
3,86
Isso pode no significar que haja um incentivo por parte da administrao em que as
escolas se sustentem, pelo contrrio o programa de repasse de recursos permite s escolas
realizarem todas estas tarefas (assistncia ao educando; complementao da merenda)
inclusive com desdobramentos que complicam a discusso de MDE.
O que parece interessante que o tema da arrecadao de recursos pelas associaes,
que do ponto de vista jurdico podem faz-lo, pois so privadas, tratado de forma
transparente na rede e as escolas inclusive no separam de forma rgida as fontes de recursos,
o que comprovado neste levantamento feito nas prestaes de contas relativas ao programa
de subveno. Algumas escolas, inclusive, mantm um nico processo (em uma pasta ou
encadernao) com todos os recursos e todas as despesas das escolas, quais sejam: recursos do
177
convnio, recursos de festas e similares e recursos do PDDE. Esses processos contm as notas
fiscais de todos os gastos realizados com os recursos, as notas so fiscalizadas pela SMEL,
uma a uma, por amostragem de escolas. As escolas que passaram pela fiscalizao em 2003
tiveram todas as notas carimbadas pela SMEL como controle que foram vistoriadas.
Como o objeto da pesquisa aqui apresentada no a administrao de recursos
prprios, as informaes coletadas a partir dos balanos no privilegiaram esse tipo de
arrecadao. As escolas, alm de administrar recursos municipais e alguns recursos prprios,
ainda receberam no ano de 2003 recursos do governo federal via convnio com o FNDE do
Programa Dinheiro Direto da Escola. Apesar de este ser um programa avaliado na literatura
de poltica educacional como importante na induo da constituio de unidades executoras
nos sistemas de ensino (PERONI; ADRIO, 2005), no caso londrinense, do ponto de vista do
recurso ele complementar, e, quanto ao formato institucional, as referncias para a
formatao do programa, via subveno social, foram mais diretas ao modelo curitibano,
capital do estado, que ao modelo federal.
A tabela 4.15 apresenta os dados destas duas fontes de receita, observe que a
importncia dos recursos do PDDE maior em termos de montante nas escolas menores,
chegando a 30% do total de recursos pblicos administrados pelas escolas da amostra. Quanto
maior a escola menor a participao dos recursos de origem federal chegando a representar
apenas 7, 75% dos recursos nas escolas no ano de 2003. Para o total da amostra os recursos do
programa municipal representam 87% do total.
Tabela 4.15: Recursos administrados pelas escolas da amostra Londrina 2003.
Escola
Londrina 17
Londrina 2
Londrina 10
Londrina 13
Londrina 16
Londrina 12
Londrina 8
Londrina 9
Londrina 7
Londrina 15
Londrina 3
Londrina 6
Londrina 11
Londrina 1
Londrina 4
Londrina 14
Londrina 5
Total
Alunos
106
164
168
113
218
218
215
379
799
399
675
404
476
533
832
431
577
6.707,00
PDDE-R$
1.800,00
1.800,00
1.800,00
1.100,00
1.800,00
1.800,00
1.800,00
2.700,00
4.500,00
2.700,00
4.500,00
2.700,00
2.700,00
2.700,00
4.500,00
2.700,00
2.700,00
44.300,00
Programa Municipal - %
69,62
79,40
81,32
81,58
83,13
84,04
84,24
85,23
86,07
86,31
86,81
87,21
87,80
89,01
89,15
89,43
92,25
86,88
PDDE - %
30,38
20,60
18,68
18,42
16,87
15,96
15,76
14,77
13,93
13,69
13,19
12,79
12,20
10,99
10,85
10,57
7,75
13,12
Fonte: Prestao de contas das escolas municipais de Londrina do ano de 2003. Dados da receita do
PDDE: sistema de consulta do FNDE, disponvel em www.fnde.gov.br
178
Assim, apesar de, em 1988, Jaime Lerner estar filiado ao PDT, a sua trajetria poltica
pessoal sempre foi maior que o partido a que estava vinculado67. Seus dois sucessores na
prefeitura na dcada de 1990, mesmo que em partidos diferentes e com estilos diferentes,
eram pessoas importantes de seu grupo poltico quando eleitos para sucesso na prefeitura:
Rafael Greca (PDT), 1993-1996; Cssio Taniguchi (PFL), 1997-2004.
67
179
Taniguchi, presidente do IPPUC, foi eleito em 1996 no primeiro turno pelo PDT e
reeleito em 2000 no segundo turno, agora pelo PFL, como demonstram as tabelas 3 e 4 do
anexo 4. A gesto Taniguchi ser analisada de forma mais pormenorizada posteriormente.
Cabe inicialmente destacar que o trabalho deste grupo, embora contenha diferenas pontuais e
de estilo pessoal em cada gesto, desde o populismo de Rafael Grega at a tecnocracia de
Taniguchi, mantm uma trajetria coerente e que permite administrao pblica desenvolver
uma forma de gesto, que nos documentos do Imap (Instituto Municipal de Administraao
Urbana) denominada Modelo de Gesto Curitiba. Apesar de o documento que apresenta o
Modelo fazer referncia direta gesto em curso naquele momento (2000), o ento prefeito
reeleito e o documento mais um indicador de uma trajetria do que de rompimento com a
histria de administrao da cidade:
O Modelo de Gesto Curitiba trata de como a atual administrao municipal
se organiza para cumprir sua misso. Integra o processo de pensar, agir e
avaliar a gesto pblica, na perspectiva de analisar e interpretar as questes
da cidade e do cidado no seu conjunto e nas especificidades que lhes so
prprias. A tarefa de gerir a cidade coletiva. No mbito do executivo, tratase de uma delegao popular ao Prefeito e por extenso aos diversos rgos
que compem a administrao municipal. O modelo de gesto cumpre a
funo primordial de orientar todos estes atores para uma ao sinrgica.
Estabelece um elo de ligao entre seus componentes, indicando seus
tempos, espaos e funes, de maneira que a realizao de cada um guarde
importncia em si e ainda construa o resultado conjunto. (CURITIBA,
2000a, p.4).
180
Outro aspecto relevante foi a reforma administrativa de 1991, aprovada pela Lei n.
7.671, que reorganizou a lgica do funcionamento da secretarias, com a idia de
intersetorialidade, de forma que algumas secretarias meio passam a ter funcionrios em
secretarias fim, por meio do que a lei denominou sistemas auxiliares. Os sistemas auxiliares
so: sistema financeiro; sistema de administrao geral; sistema de recursos humanos; sistema
de assessoramento jurdico (CURITIBA, 1991, art. 30). Estes so coordenados pelas
secretarias de natureza meio e pela Procuradoria Geral do Municpio e tm como objetivo
atuar no mbito das unidades da Administrao direta, assegurar linguagem uniforme,
universalizao de conceitos e execuo integrada das atividades que representam (idem, art.
32). Se do ponto de vista da administrao municipal global isto pode ser altamente funcional,
do ponto de vista da poltica setorial nem sempre, uma vez que os tcnicos das atividades
meio compreendem exigncias especficas das diferentes secretarias fins. E, por outro lado,
algumas questes como financiamento e administrao de pessoal ficam sob controle de uma
burocracia intermediria, campo em que, tradicionalmente, fcil usar critrios supostamente
tcnicos para justificar decises polticas, o que pode resultar numa ampliao do poder da
181
prpria burocracia68. Este modelo de organizao da gesto municipal pode contribuir para a
reiterada dificuldade de acesso aos dados da administrao pblica curitibana.
A cidade sem dvida a mais desenvolvida do estado com uma renda per capita, em
2003, de R$ 9.105,00 (IPARDES); apresenta alto desenvolvimento econmico sendo que tem
o maior produto interno do estado (IPEADATA), porm com distribuio de renda muito
desigual, por exemplo, quando considerado ndice de GINI69 de 0,59 (IPARDES). Os dados
do Atlas da Excluso (POCHMANN & AMORIM, 2003) articulam uma srie de indicadores
para caracterizar as condies de todos os municpios brasileiros, neste caso Curitiba a 9
colocada no ranking, com um ndice de excluso de 0,73070, entretanto importante
considerar a ressalva que os autores fazem quanto ao fato que cidades grandes tm diferenas
importantes internas que o ndice geral no incorpora.
Novamente, procurou-se na histria recente da cidade, elementos que caracterizem a
cultura poltica municipal delimitando um pano de fundo para a anlise de uma gesto
especfica. Assim, tal qual se fez no caso de Londrina, toma-se inicialmente a Lei Orgnica
Municipal.
A LOM tem inicialmente um destaque para a necessidade de a cidade planejar-se
considerando sua dimenso metropolitana, que do ponto de vista das demandas sociais e da
prpria produo da riqueza da cidade so elementos fundamentais. A RMC formada por 26
municpios; uma regio em expanso, com crescimento de 20% entre 1996 e 2000, por
exemplo. Cabe destacar que a populao da RMC representa, aproximadamente, 16% da
populao do Paran e que 57% dela reside em Curitiba (IMAP, 2004). A lei afirma que a
integrao ser possvel na execuo das funes pblicas de interesse comum da Regio
Metropolitana de Curitiba, mediante convnio firmado com os demais Municpios.
(CURITIBA, 1990, art. 2).
Quanto s possibilidades institucionais de participao, a LOM repete os dispositivos
constitucionais no artigo sete afirmando que todo Poder emana do povo, que o exerce por
meio de representantes eleitos, ou diretamente, e prev como formas de exerccio da
68
Um exemplo disto pode ser a composio do Conselho do Fundef no municpio. O conselho tem seis
membros: a) um representante da Secretaria Municipal da Educao; b) um representante da Secretaria
Municipal de Recursos Humanos; c) um representante da Secretaria Municipal de Finanas; d) um representante
dos professores e dos diretores das escolas pblicas do ensino fundamental; e) um representante de pais de
alunos; e f) um representante dos servidores das escolas pblicas do ensino fundamental. (Curitiba, Lei n.
9.095/1997). Os representantes das secretarias meio so pessoas que esto a servio da SMEC, o que faz com
que no haja, ou haja pouqussimo conflito visto que no h uma dinmica da SMEC solicitar informaes
outra secretaria.
69
Mede o grau de desigualdade na distribuio de indivduos segundo a renda domiciliar per capita.
70
O ndice composto por ndice de pobreza; ndice de juventude, ndice de alfabetizao, ndice de emprego
formal, ndice de violncia e ndice de desigualdade. Varia entre 0, mais excluso, e 1, menor excluso.
182
soberania popular direta iniciativa popular; referendo e o plebiscito (idem, art. 7). Entretanto,
tais artigos no tm nenhuma especificao de como esses processos poderiam ser
viabilizados, o que fica dependendo de legislao complementar, ainda no existente na
cidade.
No que se refere estrutura da administrao pblica, a LOM indica como princpios a
desconcentrao e descentralizao (idem, art. 77) na organizao da administrao direta,
que se estrutura a partir de Secretarias Municipais, que podem desdobrar-se em
administraes regionais. A organizao em regionais comum s secretarias municipais, no
caso da educao h nove ncleos regionais de ensino com carter administrativo e com uma
equipe de apoio pedaggico.
Ainda em termos de participao, o artigo 79 destaca a democracia participativa como
princpio e prev sua viabilizao:
(...) mediante lei, sobre a criao dos Conselhos Municipais nas diversas
reas, integrados por representantes populares dos usurios dos servios
pblicos, disciplinando a sua composio e funcionamento, compreendidas
nas suas prerrogativas, entre outras:
I - A participao, mediante propostas e discusses, de planos, programas e
projetos, a partir do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, do Plano
Plurianual, das Diretrizes Oramentrias e do Oramento Anual.
II - O acompanhamento da execuo dos programas e a fiscalizao da
aplicao dos recursos.
Pargrafo nico - Os Conselhos Municipais funcionaro de forma
independente da Administrao Municipal, sendo que a participao nos
mesmos ser considerada de carter pblico relevante; exercida
gratuitamente, exceo dos Conselheiros Tutelares, cujo exerccio do
mandato ser remunerado, nos termos estabelecidos em Lei Municipal.
(Redao dada pela Emenda Lei Orgnica n. 03, de 12 de dezembro de
1996). (CURITIBA, 1990, art.77).
71
Curitiba aprovou lei municipal criando o sistema municipal de educao e um conselho municipal de educao
em 2007.
183
184
aproximadamente 50% do total, sendo que o ISS sozinho responde por certa de 29% da
receita municipal. As transferncias da Unio tm uma participao menor no oramento e
tiveram crescimento de 13%. No caso das transferncias do Estado o crescimento foi de 16%,
entre as transferncias estaduais est a segunda mais importante fonte da receita da cidade, o
ICMS, que representa cerca de 25% do total. Especialmente sobre o ICMS, interessa destacar
que o crescimento desta fonte no estado neste perodo foi de 59%, enquanto na capital o
crescimento foi de apenas 15%, isto porque a participao da cidade na distribuio dos
recursos diminuiu no perodo.
Tabela 4.16: Resumo de receitas de impostos inclusive transferncias Curitiba 2001-2004
(valores reais INPC72 12/2006)
Resumo - receitas
Impostos prprios
Multas e juros de mora
Outras receitas patrimoniais
Receita da dvida ativa
Transferncias da unio
Transferncias do estado
Total da receita de impostos
2001
547.375.945
Sem informao
Sem informao
Sem informao
118.090.361
324.582.321
990.048.627
2002
2003
564.802.317
7.521.231
547.791.755
6.036.461
Sem informao
Sem informao
17.905.680
134.694.850
361.739.379
1.086.663.457
21.160.763
128.552.038
373.900.832
1.077.441.849
2004
610.763.990
Sem informao
Sem informao
Sem informao
133.826.255
375.775.839
1.120.366.085
Cresc.
2004
2.431.083.698
8%
2.348.773.834
4%
82.309.864
ndice Nacional de Preos ao Consumidor, calculado pelo IBGE: 1,4625434 (2001); 1,2994584 (2002);
1,152458 (2003); 1,0893159 (2004). A atualizao obtida pela multiplicao dos valores nominais retirados dos
balanos municipais pelo INPC anual. Optou-se pelo INPC de dezembro de 2006 para coincidir com o ano
fiscal.
185
peso dos transportes na funo urbanismo de cerca de 70%. Isto d uma dimenso muito
grande para os gastos com urbanismo no oramento da cidade, prximo de 35% nos anos
pesquisados, porm recurso que no representa exatamente opes da gesto, j que
destinado especificamente para a tarifa.
Afora as despesas com urbanismo, nos termos apresentados acima, as maiores
despesas do municpio entre 2001 e 2004 foram sade, educao, administrao, encargos
especiais e previdncia. Observa-se nos dados da tabela 4.18 um aumento muito expressivo da
funo educao que passa de uma participao de 11% no conjunto da despesa para uma
participao de 15%. Na sade o aumento bastante mais modesto fazendo com que a
participao desta funo no total da despesa mantenha-se por volta de 20%, incluindo neste
caso os recursos repassados pelo SUS para o municpio. Ainda no campo das polticas sociais
h uma diminuio considervel dos recursos declarados na funo assistncia social.
Tabela 4.18: Despesas por funo Curitiba 2001-2004 (valores reais/ INPC 12/2006).
Funes
Administrao ou planejamento
Assistncia Social
Comrcio e servios
Cultura
Defesa nacional
Desporto e lazer
Educao
Encargos especiais
Gesto Ambiental
Habitao
Indstria
Judicirio
Legislativa
Previdncia
Saneamento
Sade
Segurana Pblica
Trabalho
Transporte
Urbanismo
Total
2003
2004
213.160.818
181.011.956
181.040.780
51.158.286
43.149.816
34.640.583
11.882.027
13.849.628
11.907.196
23.059.078
19.593.234
22.837.108
352.310
292.378
267.370
4.168.822
8.120.316
8.317.289
271.091.697
280.083.964
335.200.477
166.409.116
129.613.179
118.492.274
15.438.707
19.977.873
18.817.334
2.888.428
4.846.980
5.248.294
6.581.445
9.397.683
5.969.732
7.838.140
7.132.727
7.109.513
49.137.071
46.959.931
45.783.699
145.878.511
158.318.215
157.704.658
11.399.133
0
0
445.849.586
433.669.551
443.105.119
0
19.359.331
22.544.383
30.706.372
22.454.641
23.865.100
0
0
0
811.817.779
795.107.408
826.312.386
2.268.817.327
2.192.938.810
2.269.163.295
Fonte: CURITIBA, Balano oramentrio anual: 2001; 2002; 2003; 2004.
2001
2002
181.398.523
42.598.938
13.077.806
20.212.317
295.022
8.779.612
363.307.736
157.971.517
20.291.511
12.119.086
28.515.119
8.109.440
46.978.084
151.165.910
0
462.524.804
21.044.751
13.316.278
0
797.067.379
2.348.773.834
186
municipal capitaneou recursos desta fonte de volta para a cidade. Cresceram de forma
significativa tambm as receitas de convnios e outros, em especial os recursos do salrio
educao.
Tabela 4.19: Receita para educao Curitiba 2001-2004 (valores reais INPC 12/2006)
A) Receitas de Impostos e Transferncias (25%)
Receitas Prprias
2001
136.843.986
2002
147.557.307
2003
143.747.245
2004
152.690.998
29.522.590
33.673.712
32.138.010
33.456.564
81.145.580
90.434.845
93.475.208
93.943.960
247.512.157
271.665.864
269.360.462
280.091.521
Total
B) Recursos Adicionais (Aplicao 100%)
Convnios e Outros
Fundef (recursos recebidos a maior)
Aplicaes financeiras do Fundef
Total geral dos recursos adicionais
Total geral das receitas (a + b)
6.140.679
7.398.540
5.111.810
14.451.878
32.744.176
45.445.417
50.158.621
59.597.645
610.634
542.543
481.169
39.495.489
287.007.646
53.386.500
325.052.365
55.751.600
325.112.062
74.504.329
354.595.850
Cabe insistir que a anlise dos gastos em educao ser feita no captulo 5 de forma
comparativa, passar-se- ento apresentao da rede municipal de ensino, o que novamente
entendido aqui como o terceiro elemento de caracterizao da autonomia municipal, qual
seja, a responsabilidade sobre questes de interesse local.
4.6 Caractersticas gerais da Rede Municipal de Ensino de Curitiba
Curitiba tem uma rede de ensino relativamente jovem, inaugurada na dcada de 1960,
quando a primeira escola sob administrao municipal foi construda; antes disto havia um
Departamento de Educao, mas este era basicamente responsvel por construo dos prdios
escolares que eram geridos pelo governo estadual (RATTO, 1994). A criao da primeira
escola municipal foi antecedida pela criao de uma Comisso de Planejamento Educacional
que posteriormente foi incorporada ao Departamento de Bem-Estar Social como rgo
responsvel pelo planejamento.
O atendimento no incio da dcada de 1970 na cidade era predominantemente estadual
e insuficiente para o crescimento populacional que estava em curso:
Em 1970, 13% da populao curitibana de 7 a 14 anos estava fora da escola,
sendo que este nmero vai ser ainda maior em 1980. Essa situao passa a
ocorrer na medida em que o fluxo migratrio se intensifica em direo a
capital e os poderes pblicos no conseguem absorver a crescente demanda.
Salienta-se que a populao curitibana saltou de 361.026 pessoas, em 1960,
para 609.026 em 1970 e 1.034.629 em 1980. (...) Tomando por base a
realidade do ensino primrio em Curitiba, o nvel em que a prefeitura passar
a atuar mais diretamente ao longo dos anos, tinha-se a existncia, em 1967,
de 179 estabelecimentos funcionando na capital. Destes, 117 eram pblicos
187
Tendo isso como pano de fundo, o nmero de escolas municipais cresceu durante a
dcada de 1970: no perodo1967-71 (Omar Sabbag) construram-se oito escolas; entre 197175 (Jaime Lerner) construram-se onze e entre 1975-79 construram-se 31 escolas (Saul Raiz).
Pode-se observar que na gesto Raiz que a expanso da rede se consolidou, isto explicado
por Ana Lcia Ratto:
Em 1975 foi firmado um acordo informal entre prefeitura e Estado visando a
distribuio de encargos entre ambos. A prefeitura ficou responsabilizada
mais diretamente pelo atendimento do pr a 4 srie e o governo estadual
pelo atendimento de 5 a 8 srie. Essa distribuio , de um modo geral,
seguida at hoje. Em abril de 1975 foi criado o Grupo de Trabalho de
Curitiba, composto por tcnicos de rgos estaduais e municipais ligados ao
setor educacional e de planejamento. O grupo responsvel pela elaborao
de diagnsticos sobre a realidade escolar da cidade, voltados mais
enfaticamente para seus aspectos quantitativos. Foram publicados estudos
em vrios volumes, sendo que principalmente as orientaes quanto ao
ordenamento da expanso da rede foram seguidas. Desse esforo resultaram
planos de reduo dos claros de escolaridade e a expanso violenta da rede
escolar na PMC, que passou a contar com 53 escolas ao trmino de 1978.
(RATTO, 1994, p.116).
188
incio da dcada de 1990, via convnios propostos pela rede estadual. Aps 1998, certamente,
como reflexo das polticas nacionais, acelera-se a municipalizao das escolas de 1 a 4 que
ainda estavam sob responsabilidade do governo estadual.
Quadro 4.1: Evoluo dos estabelecimentos na rede municipal de ensino de Curitiba
Ano
Gesto
Escolas de Ensino
Fundamental
1966
Ivo Arzua
3
1967-1971 Omar Sabbag
11
1971-1975 Jaime Lerner
22
1975-1979 Saul Raiz
53
1980-1982 Jaime Lerner
85
1983-1985 Maurcio Fruet
1985-1988 Roberto Requio
92
1989-1992 Jaime Lerner
1993-1997 Rafael Grega
111
1998-2000 Cssio Taniguchi
131
2000-2004 Cssio Taniguchi
163
Fonte: RATTO,1994; SILVA, 2003; CURITIBA, 2004.
Educao infantil
Creche
Ensino
Fundamental
PrEscola
2001
8.643
6.840
89.703
2002
8.834
6.727
99.657
2003
11.588 8.020
101.438
2004
12.099 9.297
101.773
Crec%
39,99
35,92
13,46
Fonte: INEP/MEC: Censo Escolar 2001-2004
Ensino Fundamental
Educao
Especial
(Includos)
289
1 a 4
5 a
8
81.311
91.486
93.184
93.739
15,28
8.392
8.171
8.254
8.034
(4,27)
Educao
Especial
EJA
(Supletivo)
1.007
1.030
1.147
1.276
26,71
7.917
7.377
8.150
7.608
(3,90)
189
2000
2003
131
10
41
80
0
2
21
108
76
43
17
100
14
129
9
131
131
100
7,63
31,30
61,07
0,00
1,53
16,03
82,44
58,02
32,82
12,98
76,34
10,69
98,47
6,87
100,00
100,00
157
12
56
89
1
2
12
142
81
132
13
130
15
157
153
157
157
100
7,64
35,67
56,69
0,64
1,27
7,64
90,45
51,59
84,08
8,28
82,80
9,55
100,00
97,45
100,00
100,00
190
2.000
125
93
28
4
9
34
81
1
2
0
0
0
2
18
16
1
125
111
%
100
74,40
22,40
3,20
7,20
27,20
64,80
0,80
1,60
0,00
0,00
0,00
1,60
14,40
12,80
0,80
100,00
88,80
2.003
133
99
33
1
9
102
22
0
4
0
0
1
12
24
47
12
133
127
%
100
74,44
24,81
0,75
6,77
76,69
16,54
0,00
3,01
0,00
0,00
0,75
9,02
18,05
35,34
9,02
100,00
95,49
2.001
2.002
2.003
2004
Cresc
%
64,9
16,7
14,7
13,9
64,9
18,4
Leciona em Creche
0
8
114
9
Leciona em Pr-Escola
202
225
295
333
Leciona no Ensino Fundamental
4.849
5.341
5.308
5657
Leciona na EJA
319
300
345
366
Leciona na Educao Especial
180
179
188
205
Total
5550
6053
6250
6570
Fonte: MEC/INEP. Notas: 1) O mesmo docente pode atuar em mais de um nvel/modalidade de ensino e em
191
portanto no quadro de servidores constam apenas secretrios escolares e pessoal de apoio, tais
como inspetores. Muitos profissionais de apoio haviam feito concursos originalmente para
limpeza ou merenda e foram re-alocados com a terceirizao. No caso da educao infantil o
quadro no-docente grande, pois nas creches os alunos so atendidos por um profissional
denominado educador, que apesar de ter magistrio de ensino mdio no est no mesmo plano
de carreira que os professores, por isto o nmero de funes docentes pequeno nas creches.
A despesa com pessoal na Secretaria de Educao apesar de ter tido um crescimento
real de 11% no perodo, teve sua participao percentual diminudo em 20 pontos no total da
despesa da SMEC, de 69% em 2001 para 49% em 2004. Ao mesmo tempo as despesas com
transferncias correntes cresceram em 199%, nesta categoria esto despesas com servios de
terceiros que tiveram um crescimento de 232%. Essa mudana no perfil da despesa, tal qual
em Londrina, parece poder ser explicada em grande medida pela legislao nacional, em
especial pela LRF.
Tabela 4.24: Despesa por categoria econmica na SMEC 2001-2004
Categorias Econmicas
Despesas Correntes
Pessoal
Material de Consumo
Transferncias correntes
Despesas de capital
Total
2001
69,1
9,6
17,8
3,4
100
2002 2003
Percentual
54,0 50,6
15,3 16,0
25,9 23,6
4,8
9,7
100
100
2004
2001
49,6
9,5
35,5
5,4
100
161.746.758
33.668.444
50.574.352
8.020.762
254.010.316
2002
2003
Valores reais
164.983.976 172.120.088
46.737.106
54.547.623
79.118.304
80.290.587
14.517.615
32.999.103
305.357.000 339.957.401
2004
180.078.858
34.650.642
128.854.279
19.704.348
363.288.128
192
Movimento Escola Aberta. Neste perodo o jornal produzido pelo departamento trazia aos
professores e comunidade escolar os debates em termos de poltica educacional e de
reformulao curricular presente na rede. O movimento em torno da reforma curricular foi
consolidado em um currculo bsico para a rede municipal de ensino. Em termos de espaos
de participao, apesar de ampla discusso com as escolas, no houve a institucionalizao de
espaos de deliberao (conferncias ou conselhos, por exemplo) na rede, os avanos se
deram no mbito das escolas com a instituio da eleio de diretores e a criao dos
conselhos de escola. Tais espaos consolidaram-se e passaram a ser parte do cotidiano das
escolas. No mbito da rede os espaos de participao so aqueles previstos na legislao
nacional da dcada de 1990: Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef e
Conselho de Alimentao Escolar.
Quanto eleio de diretores, a participao da comunidade escolar no processo foi
previsto, pela primeira vez, em Lei municipal em 1983 (CURITIBA, Lei n. 6.428,1983). Este
processo envolvia, em cada escola, professores, supervisores escolares e orientadores
educacionais, funcionrios e diretoria da Associao de Pais e Professores, ou seja, neste
primeiro momento a participao dos pais deu-se por representao. Neste mesmo perodo a
rede estadual tambm estava organizando eleies para diretor de escola, o processo em
Curitiba foi diferenciado assegurando o controle dos professores sobre o resultado:
Por sugesto da Associao do Magistrio Municipal de Curitiba-AMMC, a
Cmara Municipal aprovou lei de iniciativa de um vereador (lei Curitiba
6.428, de 8 de novembro de 1983), determinando que os diretores de escola
passassem a ser eleitos diretamente (sem listas trplices), (...) Diferentemente
do processo eleitoral da rede estadual, somente esses pais votariam,
garantindo aos professores decidirem a eleio, o que no acontecia naquele
caso. Tambm diferente era o critrio de elegebilidade. Enquanto na rede
estadual, na primeira eleio, qualquer professor poderia ser votado, na rede
municipal curitibana somente os candidatos declarados seriam escolhidos em
assemblias realizadas em cada escola. (CUNHA, 1995, p.257).
193
Em 1993 houve novas mudanas, agora a gesto era de Rafael Greca (PDT), a Lei n.
8.280 (CURITIBA, 1993) determinou: mandato dos diretores de trs anos; o suplente passa a
ser vice-diretor da escola, o que significa que eles atuaro juntos na gesto; entre os critrios
para poder candidatar-se consta o bom resultado na avaliao de desempenho - mecanismo
introduzido na rede reforma administrativa de 1991 que se sobreps s regras de carreira do
Estatuto do Magistrio (SILVA, 2003).
Na primeira gesto Taniguchi (PFL) novas alteraes na lei foram aprovadas
(CURITIBA, Lei n. 9.717, 1999): a eleio de vice-diretor ficou condicionada ao porte das
escolas, elegia-se vice-diretor apenas para escolas com mais de 300 alunos e com atendimento
noturno; os critrios para candidatura so os mesmos e a entre os documentos para a inscrio
passa a constar proposta de trabalho do candidato abordando seus projetos de gesto
financeira, pedaggica, administrativa e de articulao com o colegiado e comunidade.
Para cada processo eleitoral a SMEC emite uma regulamentao com o detalhamento
do processo e institui uma comisso eleitoral geral, assim como comisses eleitorais nas
escolas. Este um processo incorporado na rede municipal e apesar de ser um momento de
disputa sobre a concepo de escola, marcado por seminrios promovidos pelo sindicato do
magistrio municipal, por exemplo, tem sido um processo de renovao relativa das direes
escolares. Tomando como exemplo o pleito ocorrido em 2005 (apesar de estar j fora do
perodo definido nesta pesquisa, ainda reflexo dos processos em curso), 38,9% das direes
foram reeleitas; 11,1% foram reeleitas em posies invertidas, em 22% escolas foram eleitos
novos diretores e vice-diretores, nas demais o diretor ou o vice-diretor foram reeleitos com
novo membro na chapa (GOUVEIA & SOUZA, 2006). A tabela 4.25 apresenta a sntese
agregada dessas informaes:
Tabela 4.25: Resultado da eleio para diretores na rede municipal de ensino de Curitiba 2005.
Novo diretor e vice diretor
Casos
informados Um dos dois reeleito
Reeleitos em posies
trocadas
Total
Escolas onde no houve eleio
Total
Freqncia
Percentual
36
101
18
22,2
62,3
11,1
155
7
162
95,7
4,3
100,0
Pencentual
vlido
23,2
65,2
11,6
% acumulado
23,2
88,4
100,0
100,0
Fonte: CURITIBA: Composio do conselho escolar 2004; Dirio oficial do municpio, janeiro, 2005.
194
195
Apesar de certo discurso corrente na SMEC de que esta forma de repasse de recursos
foi uma inovao da rede municipal, h que se observar que a implantao do programa
posterior criao do PDDE pelo governo federal, que utilizava a mesma lgica de repasse de
196
recursos para unidades executores em convnio entre o FNDE e tais unidades. Cabe ainda
destacar que este programa foi criado no primeiro ano, da primeira gesto Taniguchi na
cidade.
Quanto s outras instncias de participao ligadas educao, quais seja, o CACS
Fundef e o Conselho de Alimentao Escolar, cabe destacar, que este tem tido uma atuao
bastante limitada:
A lei no define qual a forma de escolha dos membros e o Regimento
Interno do Conselho, artigo 3 pargrafo 1, atribui ao Secretrio Municipal
de Educao a tarefa de definir os critrios para a escolha dos membros. Isto
tem permitido que, nos dois mandatos que at o momento efetivamente
ocorreram, a escolha de todos os membros tenha sido feita atravs de
indicao da prpria SME, seguida de decreto do executivo. Outro aspecto
que merece destaque o fato de que o primeiro conselho s foi constitudo
em junho de 2.000, apesar do municpio estar recebendo os repasses do
Fundef desde 1.998. Cabe lembrar ainda que nos dois mandatos do Conselho
os presidentes eram os representantes da Secretaria Municipal da Educao,
e em ambos os casos ocupavam o cargo de Superintendente da SMEC. As
atas das reunies do CACS- Fundef explicitam um pouco a dinmica deste
conselho revelando a fragilidade do controle social sobre os recursos
pblicos na capital do estado. (GOUVEIA, et. al. 2002, p.38).
A forma de indicao dos membros no foi definida nem na lei municipal de criao
do conselho, nem no seu regimento interno, ficando esta deciso a cargo da SMEC. O
representante dos professores a partir de 2000 foi indicado pelo sindicato da categoria em
decorrncia de acordo firmado nas negociaes da data base.
De modo geral, pode-se dizer que os mecanismos de participao em Curitiba so
predominantes na escola, ainda assim com uma forte nfase na figura do diretor da escola,
revelando uma cultura mais centralizada em relao gesto pblica.
4.8 A segunda administrao Cssio Taniguchi
Novamente, aps situarmos a administrao de Curitiba num contexto histrico psditadura, pode-se analisar especificamente a gesto que o objeto desta tese como
representante do plo direita do espectro poltico brasileiro. A segunda gesto Cssio
Taniguchi, reeleito em 2000 pelo Partido da Frente Liberal, uma gesto de continuidade, no
apenas do perodo imediatamente anterior, mas, sobretudo, de uma perspectiva poltica que
representa parte dos eleitores da cidade h dcadas.
Cssio Taniguchi j havia ocupado a presidncia do Ippuc em perodos anteriores
(1972, 1980, 1989), foi eleito prefeito em 1996 pelo PDT tendo como grande qualidade sua
experincia e competncia tcnica. A importncia do planejamento e da competncia tcnica
197
na administrao pblica algo enfatizado por ele em diferentes momentos de sua carreira,
tanto como presidente do Ippuc, quanto frente da prefeitura municipal:
H duas maneiras de se ouvir a comunidade: ou voc rene l meia dzia de
gatos pingados e estes decidem o que o pessoal local, como um todo quer; ou
voc parte para um critrio mais tcnico o que, particularmente, acho mais
vlido. [comentrios sobre a primeira gesto Lerner na cidade]. Ento, esse
negcio de dizer No, vamos ouvir a comunidade, balela. Isto, de rigor
cientfico tem muito pouco. Todo tcnico tem que saber disto: no se joga
fora 20 ou 25 anos de estudo em nome de uma populao que tem
conhecimento, mas no a ponto de poder opinar se na drenagem o tubo tem
que ter um metro ou 0,40 m de dimetro. Ora, este assunto depende de leis
fsicas, matemticas e no apenas da vontade popular. O povo opina
politicamente, tudo bem, mas no do ponto de vista tcnico. (IPPUC, 1990,
p.57).
198
199
A gesto Taniguchi deixou um anteprojeto de lei na secretaria, este foi retomado pela gesto 2005-2008 e
encaminhado para a Cmara com modificaes.
74
Na gesto 2005-2008, Paulo Schmidt assumiu a presidncia da URBS (Urbanizao de Curitiba S. A.).
200
201
202
Programa em 2004
Uma cota por aluno matriculado
mais 10%.
Construo em forma de farol que obriga uma biblioteca que serve tanto escola quanto comunidade.
203
Centros Municipais de
Atendimento Especializado
Centros Municipais de
Educao Infantil
Repasse de R$ 300,00 ms
O valor da cota em 1997, ano da criao do programa era de R$ 1,00; em 2004 o valor
da cota informado no manual da descentralizao era de R$ 2,50. Os relatrios anuais no
informam o valor do repasse. Os relatrios financeiros disponibilizados pela PMC no
discriminam as despesas, portanto no temos os valores per capita para cada ano. Os recursos
destinados ao programa divulgados pela PMC esto na tabela 4.26.
Tabela 4.26: Dados do Programa de Descentralizao Curitiba
ano
2001
2002
2003
2004
Alunos
166
174
344
407
421
462
470
500
Recurso
Recebido
R$ 6.720,00
R$ 4.350,00
R$ 10.266,00
R$ 10.230,00
R$ 10.074,00
R$ 23.748,00
R$ 16.720,81
R$ 12.462,00
Gastos
Levantados
R$ 7.288,02
R$ 5.109,00
R$ 11.764,66
R$ 8.835,64
R$ 10.605,72
R$ 25.376,54
R$ 15.067,44
R$ 11.528,62
diferena
8,45
17,45
14,60
(13,63)
5,28
6,86
(9,89)
(7,49)
Recurso
Aluno - ms
recebido
R$ 3,37
R$ 2,08
R$ 2,49
R$ 2,09
R$ 1,99
R$ 4,28
R$ 2,96
R$ 2,08
Gasto
aluno
ano
R$ 43,90
R$ 29,36
R$ 34,20
R$ 21,71
R$ 25,19
R$ 54,93
R$ 32,06
R$ 23,06
Gasto
aluno
ms
R$ 3,66
R$ 2,45
R$ 2,85
R$ 1,81
R$ 2,10
R$ 4,58
R$ 2,67
R$ 1,92
Assim, por exemplo, em 2003, os projetos Pi passam a integrar o programa, estas so unidades que
atendem os alunos no contraturno com atividades variadas; eram originalmente administrados pela Secretaria
Municipal da Criana juntamente com as creches municipais. A passagem obrigatria das creches para a gesto
da SMEC levou a uma reorganizao das secretarias, sendo extinta a Secretaria da Criana. A SMEC passou a
administrar com isto tambm os projetos Pis.
204
Curitiba 16
Curitiba 13
Curitiba 1
Curitiba 8
Curitiba 6
Curitiba 11
Curitiba 5
Curitiba 18
Curitiba 7
Curitiba 9
Total da amostra
614
700
729
770
811
847
850
1.005
1.105
2.959
13.334
R$ 15.354,00
R$ 16.775,36
R$ 24.138,00
R$ 30.828,00
R$ 25.044,00
R$ 19.848,00
R$ 38.409,00
R$ 36.642,00
R$ 26.574,00
R$ 95.898,00
R$ 424.081,17
R$ 10.589,98
R$ 16.256,21
R$ 23.143,15
R$ 26.173,18
R$ 22.428,38
R$ 19.706,01
R$ 41.581,09
R$ 34.394,50
R$ 27.844,01
R$ 80.203,21
R$ 397.895,36
(31,03)
(3,09)
(4,12)
(15,10)
(10,44)
(0,72)
8,26
(6,13)
4,78
(16,37)
(6,17)
R$ 2,08
R$ 2,00
R$ 2,76
R$ 3,34
R$ 2,57
R$ 1,95
R$ 3,77
R$ 3,04
R$ 2,00
R$ 2,70
R$ 2,65
R$ 17,25
R$ 23,22
R$ 31,75
R$ 33,99
R$ 27,66
R$ 23,27
R$ 48,92
R$ 34,22
R$ 25,20
R$ 27,10
R$ 29,84
R$ 1,44
R$ 1,94
R$ 2,65
R$ 2,83
R$ 2,30
R$ 1,94
R$ 4,08
R$ 2,85
R$ 2,10
R$ 2,26
R$ 2,49
Fonte: Prestao de contas das escolas municipais de Curitiba do ano de 2003.*dados de 2004, a
escola foi inaugurada em 2003 e comeou a receber recursos no ltimo trimestre de 2003.
Em mdia as escolas receberam um per capita mensal de R$2,65, observe que o per
capita varia conforme as caractersticas de oferta do estabelecimento, de forma que escolas
com nmero de alunos prximos tiveram per capita diferentes, e a maior escola no a que
tem maior receita per capita. Quanto aos gastos apurados nas escolas da amostra de Curitiba,
novamente h uma diferena entre o recebido e o aplicado. Em 11 escolas esta diferena foi a
menor que o recebido, o que indica saldo na conta do convnio. O quarto trimestre para o
convnio em Curitiba composto por novembro, dezembro e janeiro do ano subseqente,
portanto, ao apurarem-se os gastos janeiro a dezembro de 2003, o saldo final esperado. As
outras sete escolas apresentam gastos a maior que o recebido, o que indica que houve
complementao de recursos para consumo e manuteno da escola. Em vrias escolas da
amostra, encontrou-se a prestao de recursos prprios das escolas junto com a prestao de
contas do programa, porm as escolas na capital separam de maneira mais rgida as prestaes
de contas, inclusive porque os originais das prestaes de contas do PDF so enviados ao
arquivo municipal.
Entre os recursos adicionais encontrados nas prestaes de contas das escolas esto os
destinados compra de material permanente, em cinco escolas da amostra; recursos
destinados a grandes reformas, em duas escolas, sendo que em uma o montante era de R$
40.000,00 e na outra de R$ 24.750,00; e, em uma escola, recursos destinados instalao de
laboratrio de informtica. Todos estes so desdobramentos do programa de descentralizao
de distribuio sazonal. Como esses recursos no eram alvos da pesquisa de campo, no
possvel afirmar que as outras escolas no receberam algum outro recurso complementar, pois
poderia estar em outro processo, a que a pesquisadora no teve acesso na escola.
Afora os recursos da fonte municipal as escolas ainda recebem a verba do PDDE, que
so recursos importantes para as escolas, principalmente porque podem ser aplicados em
material permanente, mas o volume no to expressivo, como j se constatou em Londrina.
205
Alunos
Recurso PDF
PDDE
Recurso PDF
PDDE
Total
%
%
Curitiba 2
174
4.350,00
1.800,00
70,73
29,27
Curitiba 11
847
19.848,00
6.200,00
76,20
23,80
Curitiba 7
1105
26.574,00
8.200,00
76,42
23,58
Curitiba 16
614
15.354,00
4.500,00
77,33
22,67
Curitiba 13
700
16.775,36
4.500,00
78,85
21,15
Curitiba 15
421
10.074,00
2.700,00
78,86
21,14
Curitiba 10
166
6.720,00
1.800,00
78,87
21,13
Curitiba 12
407
10.230,00
2.700,00
79,12
20,88
Curitiba 4
344
10.266,00
2.700,00
79,18
20,82
Curitiba 14
500
12.462,00
2.700,00
82,19
17,81
Curitiba 8
770
30.828,00
6.200,00
83,26
16,74
Curitiba 1
729
24.138,00
4.500,00
84,29
15,71
Curitiba 6
811
25.044,00
4.500,00
84,77
15,23
Curitiba 18 1005
36.642,00
6.200,00
85,53
14,47
Curitiba 17
470
16.720,81
2719,5
86,01
13,99
Curitiba 5
850
38.409,00
6.200,00
86,10
13,90
Curitiba 9
2959
95.898,00
14.500,00
86,87
13,13
Curitiba 3
462
23.748,00
2.700,00
89,79
10,21
Fonte: CURITIBA Prestao de contas das escolas municipais de Curitiba do ano de 2003.*dados de
2004, a escola foi inaugurada em 2003 e comeou a receber recursos no ltimo trimestre de 2003.
Recursos PDDE: Sistema de Consulta do FNDE, www.fnde.gov.br
Os recursos do PDDE ante os recursos do PDF representam entre 10% e 30% dos
recursos administrados pelas escolas em 2003. Diferentemente do que se viu em Londrina, a
participao no varia predominantemente em relao ao tamanho das escolas, isto devido s
diferenas de per capita no caso do programa municipal conforme j destacado.
Assim, encerra-se aqui esta apresentao geral e que pretendia ser mais descritiva das
trajetrias das duas redes, para finalmente poder passar-se ao desafio de uma anlise
comparativa entre as duas gestes e seus efeitos na democratizao das redes municipais.
206
207
critrios de avaliao de poltica municipal para educao. Assim, pertinente retomar uma
sntese de tais elementos: possibilidade de participao da sociedade na definio da poltica;
responsabilidade do Estado em relao poltica social e critrio de justia social. Tais
elementos, como se procurou demonstrar anteriormente, tm manifestaes divergentes em
cada plo que, em sntese, significam uma tenso entre: condies igualitrias de participao
na formulao e acompanhamento das polticas, versus, participao subordinada circunscrita
execuo de polticas; responsabilidade do poder pblico com a garantia do direito
educao, como decorrncia de uma compreenso que o Estado responsvel por assegurar
as condies igualitrias de acesso cidadania, versus, a desresponsabilizao do poder
pblico pelo incentivo de estratgias de privatizao ou flexibilizao das formas de oferta
dos servios pblicos; acesso cidadania como decorrncia de polticas sociais em que o
critrio de justia social seja a necessidade e a igualdade para a maioria da populao, versus,
critrio de justia em que o pressuposto o mrito individual ou ainda a focalizao em
grupos considerados de risco social, risco este compreendido como problema individual das
populaes pobres.
Tais elementos gerais tm desdobramentos especficos nas diferentes reas da poltica
pblica. No caso da poltica pblica para educao estas tenses tero como desdobramentos
quanto participao diferentes proposies para gesto dos sistemas de ensino e das escolas;
quanto ao papel do Estado, os desdobramentos podero estar tanto na forma de gesto, quanto
no financiamento da educao; e na questo da justia social, nas formas como o poder
pblico municipal resolve a questo do acesso escola. Assim, ainda que no captulo 3
tenha-se buscado construir um quadro mais amplo acerca das disputas entre projetos
educacionais, que mapeava as tenses nos mbitos do acesso e permanncia, da melhoria da
qualidade, da gesto, da relao com os profissionais da educao e do financiamento; a
anlise comparativa aqui se restringir a trs mbitos: acesso educao, gesto do sistema e
da escola e financiamento da educao. Deste modo importa retomar aqui parte do quadro
apresentado no captulo 3 que ajudar a balizar a comparao. Alm de se reproduzir
elementos j indicados antes, o quadro 5.1 inclui algumas questes para a discusso da
poltica municipal:
208
Desdobramentos
Ensino
fundamental
Universalizao
EJA
Compromisso
social:
envolvimento
de segmentos
organizados da
comunidade
Educao
Especial
(Incluso)
Mecanismos de
gesto
Incluso com
um modelo
universal
Democrtica e
participativa,
nfase na
organizao de
conselhos no
sistema e na
escola.
Participar nas
deliberaes.
Gesto
Acesso e permanncia
Educao
Infantil
Papel da
comunidade
escolar
Posio quanto
ao investimento
Financiamento da Educao
Esquerda
Perspectiva
democrtica
Universalizao
a partir do
direito das
crianas.
Polticas de
recursos
Recursos na
escola
nfase no
investimento
social e na
ampliao de
recursos.
Aumento de
investimento
em
profissionais da
educao
Repasse de
recursos
articulado ao
projeto
pedaggico e a
critrios de
promoo da
igualdade de
condies de
oferta
Direita
Perspectiva gerencial
Atendimento da
demanda com nfase
em parcerias e na
assistncia as famlias
carentes.
Universalizao de
oportunidades
Segundo a demanda:
distncia
Envolvimento da
comunidade na
captao de recursos e
na execuo de
projetos.
Atendimento
filantrpico
Gerencial com ou sem
participao
Participar na
administrao.
nfase na economia de
recursos e na idia de
que suficiente
melhorar a gesto dos
recursos.
Aumento de
investimento em
servios de terceiros
Repasse de recursos
articulado a economia
de recursos e a
critrios de eficincia.
209
210
pelo municpio, o incremento de vagas novas de 25% na rede municipal direta. Este
encerramento de vagas na rede estadual pode explicar por que a cobertura de atendimento na
cidade cresceu em apenas 1% no perodo. No caso de Londrina, o crescimento da rede
municipal tambm ocorre, porm com o incremento de apenas mais 10% das vagas, ao
contrrio da capital, Londrina no teve um processo de extino de vagas de educao infantil
na rede estadual, a rede estadual cresceu na cidade 21% no mesmo perodo. Isto pode ser um
indicador de formas diferentes de negociao com o governo estadual.
Tabela 5.1: Acesso educao infantil nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004.
Municipal
Estadual
Privada
Privada
conveniada1
Populao2
Cobertura3
2001
15.483
2.456
22.496
CURITIBA
2002
2003
15.561 19.608
710
642
21.136 21.625
8.795
2004
21.396
422
22.298
8.856
LONDRINA
%
2001
2002
2003
2004
%
38,2 4.512 4.397 4.498 4.977 10,3
-82
265
296
367
323
21,9
-0,9 11.510 12.216 12.354 13.808 20,0
0,7
6.519
6.703 2,8
5,7
Fonte: INEP/ MEC Censo Escolar 2001; 2002; 2003; 2004. Notas: 1 As vagas na rede privada conveniada esto
contidas nas vagas da rede privada. A fonte para vagas na rede conveniada foram: Curitiba. Relatrios
Prefeitura: IMAP Avaliao de poltica pblica (2003); Relatrio Anual (2004). Londrina. Relatrio anual
(2002); Relatrio de repasse de recursos a entidades filantrpicas de educao infantil (2004). 2 IBGE. Censo
2000 mais projeo de crescimento, calculado pela autora, utilizando a mdia de crescimento da populao anual
divulgada pelo IBGE. 3 Para o clculo da cobertura nas duas cidades considerou-se que as matrculas em creches
conveniadas esto contidas na matrcula da rede privada. Em Curitiba devido implantao de ciclos no ensino
fundamental, que incorporaram as crianas de 6 anos na primeira etapa do ensino fundamental, considerou-se a
populao de 0 a 5 anos para o clculo da cobertura. Em Londrina a cobertura foi calculada considerando a
populao de 0 a 6 para a educao infantil.
5,6
211
est na extenso da jornada diria das unidades onde h demanda para 12 horas (8h s 19h) e
o atendimento no perodo de frias escolares, que, em 2002, ocorreu em duas unidades, para
240 crianas; em 2003, ocorreu em 72 unidades, para 2.470 crianas (CURITIBA, 2003,
p.214); e, em 2004, atendeu 2.128 crianas, em 32 unidades (CURITIBA, 2004, p.262). Tal
diversificao no muda a amplitude da oferta de educao infantil, mas responde a demandas
das famlias. De certa forma, tais estratgias dialogam com a ao social, so por isso mais
que uma poltica exclusivamente educacional, tm tambm um carter de focalizao da
oferta para demandas de grupos socialmente excludos.
Outra forma de diversificao do atendimento em Curitiba que, neste caso, contribuiu
para ampliar as vagas na educao infantil foi a deciso de ofertar atendimento pr-escolar
para crianas de 4 e 5 anos nas escolas, em meio perodo. De fato, as vagas das creches em
perodo integral para esta faixa etria foram transferidas para crianas mais novas, e as
crianas de 4 a 5 foram transferidas para as escolas. Tal estratgia tem implicaes
importantes no cotidiano das famlias e na prpria concepo de educao infantil, j que os
equipamentos escolares so muito diferentes dos equipamentos de educao infantil no
municpio.
No outro caso municipal, a estratgia do PT em Londrina para atendimento da
educao infantil combinou um crescimento menor do atendimento na rede pblica direta,
com um atendimento em convnios com a iniciativa privada. Nas duas Conferncias
Municipais realizadas na cidade (2001 e 2004), a questo da educao infantil teve destaque
entre as discusses e, desde o plano de governo do ento candidato a prefeito Nedson
Micheleti, a estratgia de apoio s instituies no-governamentais de atendimento s crianas
esteve anunciada. No h nos relatrios da cidade observaes quanto diversificao da
oferta, porm parte da rede municipal rural e o relatrio da SMEL de 2003 informa que
entre os alunos atendidos pelo transporte escolar, destinado zona rural, 188 alunos so de
educao infantil.
As duas questes anunciadas para a educao infantil talvez sejam muito pretensiosas
para uma discusso de acesso: Qual a poltica de atendimento da Educao Infantil? Quais os
resultados desta poltica? Certamente a poltica de atendimento desta etapa de educao tem
muitas outras implicaes, entretanto, isto implicaria outras pesquisas quanto qualificao
dos profissionais, a proposta pedaggica etc. Parece possvel, neste momento, apenas indicar
maiores resultados em termos de cobertura na estratgia de Londrina, custa de uma forma de
provimento que dialoga com as prticas identificadas como de direita, parceria e terceirizao,
no nosso modelo de anlise. No caso de Curitiba, ainda que a opo parea ser pelo
212
incremento da oferta pblica, parte disto se fez pela diminuio da carga horria de
atendimento para as crianas de 4 e 5 anos.
5.1.2 O acesso ao ensino fundamental.
No caso do ensino fundamental a cobertura mais significativa, a tabela 5.2 apresenta
a taxa de cobertura calculada pelo total da matrcula considerando populao na idade escolar
esperada. Nas duas cidades o percentual decresceu, o que pode indicar uma provvel
regularizao do fluxo, entretanto este clculo pode ter problemas com a projeo de
crescimento da populao. Diante disto parece ser possvel afirmar apenas que h ampla
cobertura nas duas cidades.
A rede municipal de Curitiba cresceu em 12,8% no perodo, enquanto a rede estadual
teve decrscimo de quase 10%. Na passagem de 2001 para 2002 o crescimento de 9.465
vagas, decorrente em grande medida da municipalizao de 21 escolas estaduais; o
crescimento da rede tambm decorre do crescimento da cidade, o relatrio de 2004 informa a
construo de Escolas Emergncias (em madeira) Rio Bonito I, Novo Horizonte e Vila
Zanon, para atendimento da demanda escolar em reas de ocupao (Curitiba, 2004, p.269),
alm da construo de outras escolas no padro oficial. Interessa destacar que Curitiba e
Londrina estavam entre as poucas cidades que resistiram, ao longo dos anos 1990,
municipalizao completa das sries iniciais do ensino fundamental, conforme proposta do
governo estadual paranaense, tendo mantido um crescimento de suas redes na medida da
capacidade financeira dos municpios. Nesse perodo esta posio parece ter sido revista na
capital.
No caso de Londrina, a rede municipal tambm tem incremento de matrcula no ensino
fundamental, entretanto mais modesto, apenas de 2%. O decrscimo da rede estadual na
cidade tambm foi menor (-5,8%). Os relatrios da SMEL informam a ampliao de salas de
aula em 2001, 2002 e 2003, e a construo de apenas uma escola nova em 2001. Neste caso a
rede parece manter um crescimento mais independente das presses estaduais pela
municipalizao, ainda que parte do incremento na rede municipal possa ser explicado pelo
recuo da rede estadual.
213
Tabela 5.2: Acesso ao ensino fundamental nas redes municipais de Curitiba e Londrina- 20012004.
Municipal77
Estadual
Privada
Populao1
Cobertura
2001
90.321
123.947
42.931
239.846
107,2
CURITIBA
2002
2003
99.786
102.474
114.490
114.070
40.707
40.628
244.307
248.851
104,4
103,3
2004
101.894
111.698
41.153
253.480
100,5
%
12,8
-9,9
-4,1
5,7
2001
26.315
38.221
8.011
63.539
114,2
LONDRINA
2002
2003
26.703
26.846
37.657
36.888
8.019
8.028
64.708
65.899
111,9
108,9
2004
26.834
35.987
8.170
67.111
105,8
%
2,0
-5,8
2,0
5,6
Fonte: INEP/ MEC Censo Escolar 2001; 2002; 2003; 2004. 1. IBGE. Censo 2000 mais projeo de crescimento,
calculado pela autora, utilizando a mdia de crescimento da populao anual divulgada pelo IBGE.
Curitiba - 6 a 14 anos desde 2000 segundo SME (as matrculas para rede municipal so as declaradas nas planilhas da
SME que incluem as crianas de 6 anos). Londrina - 7 a 14 anos conforme INEP Censo Escolar.
78
Pi o nome dado unidade da prefeitura criada como espao de convivncia nos bairros com atividades
culturais, esportivas e de apoio escolar. Hoje todas as unidades so espaos de contraturno geridos pela escola
mais prxima da unidade.
214
(LONDRINA, 2001), estas diferenciao se faz pela oferta de oficinas que permitem aos
alunos uma jornada ampliada para 6 ou 8 horas. Em 2001 eram atendidos 986 alunos; em
2004 eram 1.553 os alunos atendidos, aproximadamente 5% das matrculas. A rede municipal
tambm oferece atendimento em contraturno para os alunos com dificuldades de
aprendizagem, os relatrios da SMEL informam que em 2001 o programa foi realizado em 52
escolas abrangendo 1.632 alunos de 1 a 4 sries na zona urbana e rural; em 2003 o programa
aconteceu em 72 escolas abrangendo 4.046 alunos que apresentavam dificuldades de
aprendizagem (Londrina, 2003).
Retomando as questes para a poltica municipal para o ensino fundamental: qual a
poltica de permanncia no ensino fundamental? E, quais os resultados desta poltica? Parece
possvel perceber nas duas cidades uma articulao maior entre acesso, tempo de permanncia
na escola e preocupao com os resultados escolares nesta etapa da educao bsica.
Nos dois casos a preocupao com a universalizao implica aes de garantia da
aprendizagem em programas de atendimento integral ou reforo escolar. Pode ser que haja
diferenas quanto a que tipo de aprendizagem est pressuposto em cada projeto pedaggico,
mas isto tambm tema para outra pesquisa. Ainda em termos de quais os resultados desta
poltica, no caso do ensino fundamental interessa observar alguns dados sobre o desempenho
escolar dos alunos, a opo aqui ser por dados descritivos sobre rendimento escolar nas duas
redes (aprovao, reprovao escolar e abandono).
Tabela 5.3: Rendimento Escolar nas redes municipais de Curitiba e Londrina
Curitiba
2002
2003
94.4
95.3
3.8
3.5
1.8
1.2
Londrina
2002 2003
91,9
92,2
7,1
7,0
0,9
0,8
1 a 4
2001
2004
2001
Aprovado
93.5
94.9
90,6
Reprovado
2.9
4.2
8,3
Abandono
3.6
0.9
1,1
5 a 8
Aprovado
77.6
82.2
82.9
83.6
80,1
84,1
80,6
Reprovado
11.6
14.1
13.6
14.2
10,46
9,3
13,1
Abandono
10.8
3.7
3.5
2.2
9,41
6,6
6,8
Fonte: INEP/MEC. Londrina: PML/SME Relatrio de Rendimento Escolar.
2004
91,2
8,2
0,6
78,8
15,7
5,5
215
No caso de Londrina, a aprovao nas sries iniciais girou em torno dos 91%. A rede
tambm diminuiu o nmero de abandonos e, neste caso, parece que com menor impacto na
reprovao. Esta rede no tinha organizao em ciclos. Nas sries finais do ensino
fundamental a aprovao girou em torno dos 80%, com variao para menor. H diminuio
do percentual de abandono, neste segmento do ensino fundamental com maior impacto na
taxa de reprovao. Em Londrina as escolas municipais com ensino fundamental completo
tambm so minoria na rede e esto na zona rural.
A diminuio das taxas de abandono nas redes pode ter alguma relao com polticas
de renda mnima existentes nas duas cidades. Em Curitiba o programa executado era o
institudo pelo governo federal, a SMEC era responsvel pelo acompanhamento da freqncia
escola de todos os alunos da cidade, independente da rede em que estes estavam
matriculados, segundo informaes dos relatrios anuais eram 27.000 alunos em 2002 (sem
informao das famlias); 24.500 alunos (14.400 famlias) em 2003 e 13.000 famlias em
2004 (sem informao dos alunos). Em Londrina encontra-se a mesma relao da SMEL com
os programas federais, alm de um programa municipal Bolsa Escola Municipal. Neste caso
o programa federal atendeu em 13.310 alunos (8591 famlias) em 2001; 12.373 alunos em
2002 (sem informao das famlias); 12.000 alunos (sem informaes das famlias) em 2003.
O programa municipal acrescentou 1.114 crianas (450 famlias) em 2001; 1.300 famlias em
2002 (sem informao do nmero de alunos) e 3.438 alunos (1600 famlias) em 2003.
Considerando a diferena de tamanho das duas cidades o programa em Londrina um pouco
maior que em Curitiba. Novamente, esta poltica no exclusivamente educacional, tem uma
interface importante com a assistncia social, entretanto a existncia de um programa
municipal de renda mnima pode indicar uma presena maior da preocupao com a incluso
social na administrao de Londrina.
Retomando a questo dos resultados escolares nas duas redes, parece possvel
argumentar que uma gesto um tempo muito curto para avaliao de impacto na qualidade
dos resultados escolares. Isto pode ser um problema de fundo na avaliao da poltica
educacional, ainda mais se considerar-se que entre as gestes no h necessariamente
continuidade das aes, o que pode virar uma armadilha, visto que no se tm impactos para
serem avaliados e se altera a poltica sem considerar seus verdadeiros impactos. Portanto,
ainda que com dificuldades parece pertinente buscar-se elementos que, ao menos, constituamse como indcios de resultados parciais das polticas em cada ciclo de administrao pblica.
216
79
Em nota tcnica sobre como o Ideb foi calculado o Inep define o ndice nos seguintes termos: O Ideb um
indicador de qualidade educacional que combina informaes de desempenho em exames padronizados (Prova
Brasil ou Saeb) obtido pelos estudantes ao final das etapas de ensino (4 e 8 sries do ensino fundamental e 3
srie do ensino mdio) com informaes sobre rendimento escolar (aprovao). (INEP, 2007, p.1). Este ndice
foi calculado para o pas; por tipo de oferta rural e urbana; por dependncia administrativa pblica [federal,
estadual e municipal] e privada, para cada estado e municpio e finalmente por escola. O clculo para o pas
resultou nos seguintes ndices para 2005: Brasil (3,8); Brasil urbano (4,0); Brasil rural (2,9); Brasil pblico (3,6)
[pblico federal (6,4); pblico estadual (3,9); pblico municipal (3,4)]; Brasil privado (5,9).
80
O Ideb considerado o de 2005, ano inicial para o MEC, alm disto parece ser adequado pois 2005
provavelmente o ano em que as polticas das gestes 2001-2004 podem ter algum reflexo nos resultados das
redes municipais.
217
Tabela 5.4: Atendimento educao especial nas redes municipais de Curitiba e Londrina2001-2004.
2001
CURITIBA
2003 2004
289
5931 5741 6285
2002
Includos no EF
Classe especial / escola
6275
especializada)
Municipal
1.007 1.030
Estadual
761
462
Privado
4.507 4.439
Conveniadas
886
s.i.
Fonte: INEP/MEC Censo Escolar. Nota:
[s.i.- sem informao].
LONDRINA
cresc. 2001 2002 2003 2004 cresc.
168
0,2% 1194 1220 1254 1307 9,5%
218
2001
7.917
36.184
3.463
416
Curitiba
2002
2003
7.377
8.150
15.710 18.750
2.001
3.780
774
875
2004
7.608
14.278
2.541
s/i
%
-3,9
-60
-26
2001
2.366
8.980
873
-
2002
2.042
4.711
430
900
Londrina
2003
2004
2.373 2.605
4.478 2.185
353
509
1.131
608
%
10,1
-75
-41
Fonte: INEP/MEC Censo Escolar. ** Relatrios Municipais Curitiba e Londrina. 1 IBGE Censo 2000
- populao de 15 anos ou mais. 2 Nmero de pessoas considerando a populao de 2000.
219
220
LONDRINA
2000
2001
2002
2003
2004
saldo
2000
2001
2002
2003
2004
saldo
131
132
154
157
161
+30
97
97
81
81
81
-16
76
80
82
81
72
-4
61
69
73
74
67
43
47
105
132
141
98
A oferta de EJA regular feita nas escolas que oferecem ensino fundamental; a oferta de educao especial em
ensino fundamental partilha o espao das escolas, em classes especiais. Em Curitiba havia neste perodo duas
escolas exclusivas de educao especial, porm os dados do EDUDATABRASIL/ INEP no apresentam as
informaes desagregadas para estas duas escolas, ento optou-se aqui por considerar nesta comparao as
condies dos estabelecimentos identificados com oferta de creche, pr-escola e ensino fundamental como
explicado.
221
Quadra de Esportes
100
115
128
130
137
37
39
45
58
62
65
26
14
14
16
15
18
18
26
29
24
23
118
118
65
60
129
132
152
157
158
29
51
62
72
76
78
27
22
29
153
157
148
14
53
18
15
63
49
TV/Vdeo/ Parablica
Microcomputadores
Acesso Internet
125
118
122
133
141
16
12
12
12
11
11
-1
Laboratrio Informtica
Creche (total)
Sala de TV
25
11
12
14
12
18
16
1
2
0
2
0
0
3
22
22
35
3
5
1
24
47
12
4
1
10
47
7
1
2
-8
31
6
-1
2
1
0
0
2
1
0
0
0
3
2
3
2
1
7
4
0
2
1
10
3
0
11
11
2
3
-1
11
11
0
2
174
133
139
166
193
19
70
75
77
79
83
13
TV/Vdeo/Parablica
Microcomputadores
Acesso Internet
Biblioteca
Quadra de Esporte
Pr Escola (total)*
Laboratrio Informtica
35
14
28
45
10
42
Sala de TV
14
35
15
15
19
15
55
30
26
24
TV/Vdeo/Parablica
10
24
26
44
34
47
57
52
Microcomputadores
113
50
79
96
-17
43
64
67
81
38
Acesso Internet
44
56
47
12
17
14
68
56
Biblioteca
63
10
12
20
25
-38
51
60
68
74
63
12
Quadra de Esporte
84
24
13
29
47
-37
33
53
56
62
29
Indgena
Total
Fonte: INEP/MEC EDUDATA: Censo Escolar 2001-2004. (* pr-escola pode ser ofertada junto com escolas de
ensino fundamental ou em estabelecimentos que tambm ofertam creche).
H escolas com bibliotecas tradicionais que tambm atendem a comunidade, no h informaes oficiais sobre
quantas o fazem.
222
SME de Curitiba destaca a existncia dos faris, mas no informa programas especficos de
utilizao das bibliotecas escolares ou comunitrias.
Outro conjunto de dados que podem constituir indcios para a anlise das condies de
oferta so: carga horria de atendimento, nmero de alunos por turma, nmero de alunos por
professor. Os dados da tabela 5.7 demonstram que a opo pela transferncia de parte das
vagas de pr-escola dos Centros de Educao Infantil para escolas de ensino fundamental
diminuiu a mdia da carga horria de atendimento aos alunos, no caso de Curitiba. No caso de
Londrina, o atendimento da pr-escola manteve-se em torno de 5 horas dirias.
A relao professor aluno nas duas redes muito parecida, h problema nos dois casos
com as informaes para educao infantil, pois nos Centros de Educao Infantil o
atendimento das crianas feito por educadores que no esto no quadro do magistrio, neste
caso o nmero de professores lotados nos CEIs pequeno.
O nmero de alunos por turma revela condies um pouco diferentes nas duas redes.
Em Curitiba o nmero de crianas por turma maior em todos os anos, tanto na fase de
creche, quanto da pr-escola; no caso do ensino fundamental a diferena entre as duas redes
muito pequena.
Tabela 5.7: Condies de Acesso a Escola nas redes municipais de Curitiba e Londrina
2001-2004
Indicadores
Carga horria de atendimento
Educao infantil creche
Educao infantil pr-escola
Ensino fundamental
Nmero de estabelecimentos EF com atendimento
integral (6 ou 8 horas)
Relao alunos/ professor
Educao infantil
Ensino fundamental
EJA
Educao Especial
Relao aluno/ turma
Educao infantil creche
Educao infantil pr-escola
Ensino fundamental
2001
11
10,4
4,5
36
Curitiba
2002 2003
10,9
11
9,7
8,6
4,4
4,4
36
36
2001
11,9
5
4,0
4
Londrina
2002 2003
11,9
12
5,1
4,9
4,1
4,0
4
4
2004
11
8,9
4,3
36
2004
11,9
5,1
4,1
4
76,6
19
25
6
66,8
19
25
6
47,9
19
24
6
62,6
18
21
6
14,6
18
26
4
11,7
18
21
4
9,3
19
22
4
14,6
19
22
4
22
28
30
21
30
30
24
28
30
23
30
28
16
25
28
15
26
28
16
25
29
15
25
28
Ainda que os dados utilizados aqui possam ter problemas, optou-se pela fonte INEP,
pois os relatrios das gestes so muito mais imprecisos e no seguem um padro de
informaes ao longo dos anos. Alm disto, a forma de coleta do Censo Escolar a mesma
em todo pas, portanto, ainda que se pudesse depurar as informaes com informaes diretas,
223
estes dados so indcios do que h de dados disponveis para possvel avaliao comparativa
de poltica pblica em educao.
Diante desse panorama das condies de acesso quanto ao provimento de vagas, aos
indcios de resultados escolares e de condies de permanncia dos alunos na escola, parece
possvel concluir que, em geral, os municpios respondem populao de forma muito
parecida ainda que as administraes sejam de partidos diferentes. Esta coincidncia de
estratgias na priorizao do ensino fundamental, na ampliao da educao infantil com
atendimento principal da faixa etria de pr-escola, na ampliao da carga horria no ensino
fundamental para parte da rede, na diversificao de atendimento para responder demandas de
grupos vulnerveis socialmente, pode ser resultado do contexto nacional de financiamento da
educao que condiciona as respostas municipais; assim como pode indicar um consenso
direita e esquerda de que preciso resolver a questo do acesso a vagas para crianas e
adolescentes em idade escolar.
Por outro lado, o conjunto da poltica nos dois municpios parece conter nuances que
indicam movimentos com alguma diferena:
a) no atendimento educao infantil, ainda que com a mesma estratgia de parceria
com organizaes no-governamentais, a cobertura em Londrina cresce mais que em Curitiba
no perodo considerado;
b) a poltica de EJA nas duas cidades, ainda que em modelos parecidos oferta regular
nas escolas da Fase I [1 a 4 srie] e oferta complementar de programas de alfabetizao no
caso da administrao do PT, o programa complementar conta com financiamento para o
pagamento de alfabetizadores e de uma articulao com o programa de renda mnima
municipal, no encontrados em Curitiba;
c) no caso do ensino fundamental, a rede de atendimento integral maior na
administrao do PFL, ainda que em formatos diferenciados contraturno; escola integral;
atendimento em equipamentos complementares;
d) no caso da educao especial, o movimento em Londrina parece mais consistente
no sentido de ampliar a oferta pblica.
e) A relao com a rede estadual, no movimento de municipalizao, parece ser de
mais resistncia na administrao petista que na pfelista, dado que no primeiro caso a
participao da rede municipal no total da matrcula pblica na cidade de 37%, tendo
crescido em apenas quatro pontos percentuais entre 2001 e 2004; no caso pfelista, a
participao da rede municipal na matrcula pblica de 41% em 2004, mas o crescimento no
mesmo perodo foi de oito pontos percentuais.
224
225
Londrina
Em discusso
No
0
0
Sim
Sim
No
No
Sim
Sim
Sim
23%
Sim
No
15
4,15
3,22
Sim
Em discusso
1
2
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
31%
Sim
Sim
8
4
4
No
Sim
161
81
0
0
40
25
157
4
Sim
0
8
Sim
Sim
Sim
Londrina realizou em 2007 a 4 Conferncia Municipal de Educao. Curitiba aprovou lei de criao do
sistema de ensino em dezembro de 2006, esta prev a realizao de uma Conferncia Municipal em, no mximo,
18 meses a partir da aprovao da lei. A mesma lei em Curitiba criou o Conselho Municipal de Educao que
comeou a trabalhar em 2007.
84
Os casos sem informao em Curitiba so de escolas municipalizadas naquele ano. No caso de Londrina as
informaes foram obtidas em cadastro dos conselheiros de 2004 em que faltavam informaes de oito escolas.
226
227
85
proposta curitibana seja de mais conferncias, bianuais, contra conferncias que podem ser
quadrienais em Londrina, a perspectiva deliberativa no est indicada na gesto do PFL, e
explicita na lei aprovada em Londrina no perodo considerado.
Outra diferena interessante para refletir-se sobre a perspectiva centralizada no
executivo da Gesto Taniguchi e a perspectiva mais democrtica da Gesto Micheleti a
definio do carter do Conselho Municipal de Educao. Na Minuta de Curitiba, o Conselho
era definido como:
O conselho Municipal de Educao rgo colegiado do Sistema Municipal
de Ensino, de carter permanente, autnomo e harmnico com a Secretaria
Municipal de Educao, com funes normativas, deliberativa, consultiva,
fiscalizadora, mobilizadora e de controle social, de forma a assegurar a
participao da sociedade na gesto da educao municipal. (CURITIBA,
Minuta, 2004, artigo 21).
O texto aprovado em Curitiba em 2006 mantm a redao da minuta, mas inclui um captulo especialmente
para tratar da conferncia e neste, define o carter de frum deliberativo dos princpios norteadores das aes
das unidades da Rede Municipal de Educao, a ser realizada no mnimo uma vez a cada dois anos
(CURITIBA, Lei 12.090/06, artigo 60)
86
A Lei que criou o Sistema Municipal de Educao em Curitiba remete a legislao especfica sobre conselho.
Esta foi aprovada no mesmo dia e define o conselho nos seguintes termos: O CME rgo colegiado do
Sistema Municipal de Ensino SISMEN, com funes normativa, deliberativa, consultiva, fiscalizadora,
mobilizadora e de controle social, regulamentadas em regimento prprio, de forma a assegurar a participao da
sociedade na gesto da educao municipal. (CURITIBA, Lei n. 12.081/06, artigo 4).
228
do sistema nas duas administraes aqui em debate. A Lei de Londrina alterou o carter do
Conselho Municipal de Educao, que j existia desde 1999, definindo-o como deliberativo,
normativo, consultivo e fiscalizador do Sistema Municipal de Ensino. (LONDRINA, Lei n.
9.012, artigo 8).
No caso da gesto das escolas, nas duas cidades os mecanismos so semelhantes:
conselho escolar, eleio de diretores e organizao de associao de pais e mestres. Neste
caso, h diferenas na organizao e no funcionamento de tais instncias.
Tomemos o caso dos conselhos escolares, h diferenciaes sobre que aspectos do
funcionamento do conselho so padronizados em cada uma das cidades. Em Londrina o
nmero de membros do conselho uniforme, sendo isto regulado na lei municipal que institui
os conselhos escolares. Esta Lei foi aprovada em 1994 durante a primeira gesto do PT na
cidade. Em Curitiba no h lei municipal, o que de certa forma centraliza as orientaes na
SMEC, se entendermos a Cmara como um espao mais amplo de deciso, seria adequado
uma lei municipal para os conselhos escolares87. O nmero de conselheiros em Curitiba varia
segundo o tamanho da escola como demonstra os dados da tabela 5.9:
Tabela 5.9: Nmero de membros do conselho escolar em Londrina e Curitiba
Nmero de membros do conselho escolar
Cinco
Oito
Nove
Dez
Onze
Doze
Treze
Quatorze
Quinze
Dezesseis
Dezessete
Dezoito
Dezenove
Vinte
Mais de vinte
Curitiba
0
0
12
7
13
17
18
13
25
13
9
14
5
8
13
Londrina
2
72
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
Fonte: CURITIBA: Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site da SMEC em 2004.
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004. Londrina: Dados da SMEL sobre os representes do
Conselho Escolar por escola da rede, 2004, mimeo.
Com a aprovao, em 2006, da Lei de Sistema Municipal de Ensino em Curitiba, incorporou ao texto legal
municipal a existncia dos colegiados escolares. (CURITIBA, Lei n. 12.090/06, artigo 26).
229
funcionrios ou grupo de apoio operacional. Assim h quatro vagas nos conselhos para
segmentos internos escola e os representantes de pais ocupam outras quatro vagas nos
conselhos, como representantes dos usurios. Em Curitiba isto bastante variado (tabela 5.10)
e alguns conselhos contam com outros segmentos na sua composio como alunos,
associao de moradores, membros da APPF, representante do Pi.
A pequena presena de funcionrios nos conselhos, como demonstrado na tabela 5.10,
relaciona-se provavelmente com o fato de que os servios de merenda e de limpeza das
escolas so terceirizados, h poucos funcionrios municipais no quadro da escola. No caso do
segmento diretor e outro da equipe administrativa, esto o vice-diretor e coordenador
administrativo nas escolas de maior porte.
Tabela 5.10: Nmero de representantes por seguimentos nos conselhos escolares de Curitiba.
Curitiba
Representantes da equipe pedaggica
Representante de professores
Representantes de funcionrios
1
0
1 107
2
49
3
1
4
0
5
0
6
0
7
0
8
0
9
0
10
0
3
14 136
57
7
45
1
23
0
13
0
12
0
3
0
0
0
0
0
0
0
Representante de pais
4
2 16 41 38 25 19
Diretor e outro da equipe administrativa
1 39 114
4
0
0
0
Outro segmento
4 24 49 40 17 16
6
Fonte: CURITIBA: Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004.
3
7
0
3
0
0
0
0
1
0
0
0
da SME em 2004.
230
Quem preside o
conselho em
2004
Representante da superviso.
Representante dos professores.
Representante do grupo operacional/
funcionrios de escola
Representante dos pais.
Diretor
Cidade da escola
Curitiba
Londrina
0
6
0
25
0
2
Total
6
25
2
0
40
40
157
0
157
Total
157
73
230
Fonte: Curitiba: Ficha de dados do Conselho de Escola. Disponvel no site da SME em 2004.
http://www.aprendercuritiba.org.br/ Consultado em 2004. Londrina: Dados da SMEL sobre os
representes do Conselho Escolar por escola da rede, 2004, mimeo.
231
232
233
89
Os dados de crescimento referem-se sempre aos valores atualizados segundo INPC/IBGE de dezembro 2006.
234
CURITIBA
2002
2003
2004
2001
LONDRINA
2002
2003
2004
Impostos/ hab
Rec. vinculada*/ hab
611,1
177,1
607,4
184,7
644,7
195,5
648,7
205,1
6,2
15,8
459,5
144,7
490,1
156,8
493,1
166,1
560,0
186,2
21,9
28,7
Rec. vinculada*/
matrculas
Rec. vinculada*/
matrculas inclusive
convnios
2489,5
2439,5
2464,7
2665,4
7,1
1.978,0
2.116,9
2.219,3
2.541,9
28,5
2501,2
2475,4
2344,9
2521,5
0,8
1.978,0
1.777,6
2.219,3
2.094,4
5,9
*25%, convnios e plus Fundef. FONTE: CURITIBA Balanos Municipais; LONDRINA Balanos Municipais.
INEP/MEC Censo Escolar; IBGE Censo de 2001; IBGE Projeo da Populao; Curitiba Relatrios da SME
2001-2004. Londrina Relatrios da SME 2001-2004. Dados calculados pela autora. Valores reais em
dezembro/2006 segundo INPC/IBGE.
90
Apenas a arrecadao de impostos. Quando se consideram tambm a dvida ativa e multas e juros o
crescimento de 29%.
91
Apenas a arrecadao de impostos, considerando tambm a dvida ativa e multas e juros o crescimento de
13%.
235
CURITIBA
LONDRINA
2001
2002
2003
2004
MDE /
matrcula total
2208,7
2455,3
2564,3
2734,2
MDE EF /
matrculas EF, EJA e EE
1977,7
2237,3
2396,3
2558,4
2001
2002
2003
2004
24
1493,6
2834,5
2740,6
2562,4
72
29
1680,0
3087,4
2973,8
2546,4
52
236
2001
Curitiba
2002 2003
2004
69,1
9,6
17,8
1,9
0,4
4,9
10,6
3,4
100,0
54,0
15,3
25,9
2,2
0,2
6,3
17,1
4,8
100,0
49,6
9,5
35,5
1,6
0,3
6,1
23,5
5,4
100,0
50,6
16,0
23,6
2,3
0,2
5,6
15,3
9,7
100,0
2001
Londrina
2002 2003
2004
77,6
2,9
18,8
1,7
1,1
6,1
0,7
100
71,0
3,5
23,5
1,7
0,3
12,8
2,0
100
63,5
9,7
23,6
8,9
0,2
6,1
3,3
100
59,1
3,3
34,6
1,8
0,2
12,8
3,0
100
Fonte: CURITIBA Balanos Municipais; LONDRINA Balanos Municipais. Dados calculados pela autora.
Valores reais em dezembro/2006 segundo INPC/IBGE.
237
2001
Londrina
2002
2003
2004
10.916
19.729
1.872
1.636
1.643
1.536
52,6
82,3
148,5
56,3
54,8
47,0
43,6
2,57
3,57
5,80
2,58
2,20
1,71
1,70
2001
2002
Total
S/I
6.554
Por aluno
ano
Percentual
da
despesa
em MDE
S/I
S/I
Curitiba
2003
Fonte: Relatrios da SME 2001-2004. Londrina Relatrios da SME 2001-2004. Dados calculados pela
autora. Valores reais em dezembro/2006 segundo INPC/IBGE. (SI- sem informao).
5.3.2
238
239
pequenas reformas, tal soma em Curitiba significa perto de 27% dos gastos realizados pelas
escolas em 2003 e em Londrina, perto de 19%.
Nas duas cidades encontrou-se gastos com alimentos, e nos dois casos referem-se
predominantemente a gneros alimentcios destinados a comemoraes com alunos (chocolate
para pscoa, doces para o dia das crianas etc.), em Londrina h muitas despesas com gneros
de complementao da merenda e em Curitiba h muitas despesas com caf, gua e ch para
professores.
Quanto a despesas com itens mais diretamente relacionados ao projeto pedaggico da
escola em Londrina as escolas aplicaram 8% dos recursos recebidos em 2003 em aquisio de
material bibliogrfico e 3% em material pedaggico. Em Curitiba, a soma dos gastos com
material bibliogrfico e material pedaggico foi de 5% do total de recursos. Ainda que o total
de recursos em Curitiba seja maior em valores absolutos, no caso destes itens a aplicao nas
escolas de Londrina foi maior tambm em valores absolutos.
Tabela 5.17: Aplicao de recursos do programa de descentralizao Curitiba e Londrina
2003.
Tipo de gasto
Emergncias Mdicas
Devoluo de recursos
Material jardinagem
tica
Uniforme
Produtos farmacuticos
Prmios
Tarifas bancrias
Equipamento
Material educao fsica
Expediente escolar diversos
Utenslios
Peas equipamento
Manuteno do prdio
Transporte
Material pedaggico
Servios: pessoa jurdica
Gs
Servios: pessoa fsica
Manuteno equipamentos
Material apoio bibliogrfico
Alimentos
Material limpeza
Material construo
Expediente escolar
Total
Gastos com MDE
Outros
Londrina
81
195
242
255
321
340
457
1.129
3.519
4.613
8.224
9.463
10.683
12.615
13.017
14.360
15.327
23.140
23.573
28.292
33.288
34.158
38.822
69.906
346.019
296.586
49.432
%
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,1
0,3
1
1,3
2,4
2,7
3,1
3,6
3,8
4,2
4,4
6,7
6,8
8,2
9,6
9,9
11,2
20,2
100
85,71
14,29
Curitiba
19.894
18
241
80
781
201
729
10.096
4.671
3.312
8.903
16.292
15.944
40
9.281
6.034
4.160
57.296
4.174
13.261
20.387
3.519
48.126
150.451
397.891
352.589
45.302
%
5
0,1
0,1
0,1
0,2
0,1
0,2
2,5
1,2
0,8
2,2
4,1
4
0,1
2,3
1,5
1
14,4
1
3,3
5,1
0,9
12,1
37,8
100
88,61
11,39
240
Fonte: Prestao de Contas das Escolas Municipais de Curitiba e Londrina, 2003, dados tabulados pela
autora.
Observe-se que nas duas cidades os recursos so utilizados nas escolas em itens que se
avaliados rigorosamente no so MDE: gneros alimentcios, despesas com emergncias
mdicas, produtos farmacuticos, tica. Tais gastos foram de 14% em Londrina e 11% em
Curitiba. Apesar de na letra da lei ser possvel contestar tal aplicao, de certa forma isto
possibilita escola realizar, por exemplo, comemoraes com os alunos, que na tradio
escolar so importantes e muitas vezes implicavam investimento de recursos pessoais dos
professores, ou arrecadao complementar da escola, para viabilizar a compra de doces e
outras coisas para os alunos.
A presena desse tipo de gasto no representa a superao de qualquer tipo de
arrecadao nas escolas, nas duas cidades quando perguntados se a escola complementava os
recursos recebidos pela Associao com arrecadao prpria as respostas foram afirmativas.
Em Londrina a maioria das escolas (37) respondeu que os recursos no foram
suficientes, contra 24 que afirmaram que os recursos repassados foram suficientes. Entre as
principais razes destacadas pelas escolas de Londrina para a insuficincia dos recursos
estiveram: aumento geral de preos; carncia dos alunos atendidos pelas escolas; o fato da
escola ter que complementar os recursos; o porte das escolas (muito grande, pequeno), a
localizao das escolas principalmente as escolas rurais, a ocorrncia de situaes imprevistas
como arrombamento da escola.
Entre as escolas que afirmaram que os recursos so insuficientes, 36 afirmaram
tambm que arrecadaram recursos complementares. Entre as que se manifestaram pela
suficincia dos recursos, 15 responderam afirmativamente tambm quanto arrecadao de
recursos complementares e nove responderam que no arrecadaram recursos complementares.
A tabela 4.18 apresenta a arrecadao de recursos das escolas que responderam aos
questionrios, observa-se que h uma concentrao de recursos na faixa menos que R$
1.200,00 e outra concentrao na faixa entre R$ 2.001,00 e R$ 3.200,00, de modo que a
arrecadao, segundo tais declaraes, foi um recurso de fato complementar ao programa.
Quando perguntados sobre o uso dos recursos prprios as escolas indicaram: a
complementao da merenda (21 escolas), o pagamento de um guarda, de uma professora de
pintura (uma escola), o pagamento de palestrante (uma escola), contratao de servios
diversos (23 escolas), a compra de equipamentos como computador, impressora, microondas,
241
copiadora, geladeira (33 escolas)92. A destinao de grande parte dos recursos prprios para
material permanente tem relao com o fato de que o programa no prev este tipo de compra,
e certamente decorre de ausncia de alternativas pblicas geis para que isto acontea, ainda
que no caso londrinense, como se apresentou no item anterior, a gesto aqui analisada tenha
aumentado os recursos investidos em material permanente, estes ainda no passaram de 3%
dos gastos da SMEL.
Tabela 5.18: Faixa de arrecadao prpria entra as escolas - Londrina
Faixa de arrecadao
Freqncia
No arrecadou ou no
12
informou
De R$ 1 a R$ 1200
12
De R$ 1201 a R$ 2000
6
De R$ 2001 a R$ 3200
11
De R$ 3201 a 6000
5
Mais de 6001
4
Total
50
Fonte: questionrios enviados pelo pesquisador.
Percentual
Percentual vlido
19,4
24,0
19,4
9,7
17,7
8,1
6,5
80,6
24,0
12,0
22,0
10,0
8,0
100,0
Percentual
Acumulado
24,0
48,0
60,0
82,0
92,0
100,0
92
93
Total
19
8
13
16
14
7
77
242
Quanto ao uso dos recursos arrecadados pelas escolas em Curitiba, novamente h uma
grande incidncia de compra de equipamentos, no caso da capital o investimento da gesto
Taniguchi em despesas de capital foi maior que Londrina, porm o montante especfico para
equipamentos e material permanente no passou de 1% do total da despesa da SMEC. Alm
da compra de equipamentos as escolas indicaram o custeio de despesas no previstas no
programa de descentralizao, compra de livros para os professores, organizao de
festividades com os professores, despesas emergncias com material de consumo e
manuteno da escola e uma escola indicou a construo de uma sala para artes de 42 m
com recursos prprios.
De maneira geral, os programas alm de um desenho semelhante, tm efeitos muito
prximos no cotidiano das escolas. Nos dois casos o repasse de recursos no suficiente para
que as escolas afirmem colocar a gesto financeira a servio da construo de sua autonomia
pedaggica, nem so suficientes para que do ponto de vista da manuteno da escola possa
prescindir definitivamente de formas de complementao de recursos pela comunidade. Nos
dois casos, por outro lado, tambm h a agilizao dos processos de manuteno da escola, a
possibilidade da realizao de compras de material de melhor qualidade e a participao da
comunidade na aplicao dos recursos pblicos que podem melhorar as condies imediatas
de oferta de escola.
Enfim, enquanto o mbito do acesso a escola aproximou as duas administraes e o
mbito da gesto permitiu diferenci-las, o mbito do financiamento mais indefinido,
apresenta nuances que podem tanto atestar a aproximao da gesto do PT a teses da esquerda
acerca do aumento de recursos para educao, quanto podem atestar a submisso a teses de
direita quanto ao enxugamento do Estado. O primeiro movimento pode ser flagrado num
aumento dos percentuais de gastos na funo educao, ainda que de forma descontnua; no
investimento maior por aluno-ano, tambm descontnuo; no repasse de recursos para as
escolas que permite a aplicao em material pedaggico e didtico. O segundo movimento
pode ser flagrado no enxugamento, ainda que um pouco menor que o de Curitiba, dos gastos
com pessoal e pouco menor com transferncias correntes; no repasse de recursos para as
escolas no formato recurso per capita que no implica debate sobre as necessidades das
escolas.
No sentido invertido o mbito do financiamento contm nuances quanto ao movimento
do PFL de ceder a teses de esquerda, aumentando, mesmo que em valores discretos, a
aplicao de recursos anuais por aluno; mas contm nuances tambm da incorporao nessa
gesto das teses de direita quanto ao enxugamento do Estado flagrados no descumprimento da
243
244
CONSIDERAES FINAIS
Esta tese procurou expressar duas preocupaes: uma, quanto pertinncia do debate
sobre o que tem acontecido no mbito municipal; outra, quanto influncia dos partidos
polticos na poltica educacional, em especial, a ao da administrao pblica municipal que
escolhida em pleitos multipartidrios. Tais preocupaes tm como pano de fundo o
pressuposto de que a disputa poltica conjuntural relevante para a compreenso da vida em
sociedade, mesmo quando as coisas aparentemente movimentam-se ou transformam-se pouco.
Diante dessas preocupaes parece necessrio afirmar que a estratgia de comparar
administraes pblicas com perfis polticos diferentes no tinha desde o incio uma
expectativa de resultar na completa diferenciao entre os casos escolhidos. De certa forma
era o incmodo de que as coisas se movimentam lentamente, mas sempre se movimentam que
sustentaram a insistncia na temtica dos partidos na poltica educacional.
No campo da cincia poltica h uma gama significativa de estudos acerca da
pertinncia dos partidos para a definio dos votos (KINZO e CARREIRO, 2004), tais
estudos buscam explicaes para a identificao ou rejeio partidria e demonstram a
complexidade do caso brasileiro em que o sistema representativo tem fragilidades quanto
fidelidade partidria, quanto ao personalismo nas relaes polticas, quanto consistncia de
coalizao de governo. Ainda assim, vrios autores, conforme apresentado no captulo 2,
demonstram que, mesmo com fragilidades, os partidos brasileiros so reconhecidos pela
populao (SCALON, 2004), e, principalmente, a histria partidria informa o eleitor na hora
de sua deciso quando se consideram partidos opostos entre si. O outro vis de anlise dos
partidos diz respeito suas prticas no legislativo (LIMONGI e FIGUEIREDO, 1995;
RODRIGUES, 2002) e, neste vis, as fragilidades voltam a ser discutidas; as pesquisas
tambm neste caso, ainda que reconheam limites no sistema partidrio brasileiro, identificam
caractersticas que permitem uma diferenciao de grandes posies, novamente, de forma
mais explcita nos extremos e de forma mais indistinta no centro. De certa maneira a
indefinio do centro confirma o papel destes partidos em posies flutuantes, prprias da
idia de centro.
A constatao na literatura que as fragilidades do sistema partidrio brasileiro no
impedem o reconhecimento de plos opostos no embate poltico coaduna-se com a opo feita
na tese pela anlise de uma experincia de gesto municipal do PT e outra do PFL, partidos
que em todos os estudos ocupam posies antagnicas no espectro poltico.
245
246
pela radicalizao dos extremos, na anlise dos casos, buscou-se exatamente o oposto, captar
os movimentos contraditrios da administrao pblica que dialoga com os extremos e
constri solues possveis para responder s diferentes presses. Que respostas e que
perspectivas so mais fortes em cada administrao depender das foras presentes em cada
administrao que aqui foram sintetizadas em termos partidrios.
Para viabilizar essa comparao, o trabalho procurou construir indicadores que
pudessem auxiliar na mensurao dos efeitos de um ciclo de administrao pblica na poltica
educacional. Na medida do possvel, o relato das trajetrias municipais buscou indicar o
contexto em que cada gesto estava se movimentando, dado que a histria de cada rede
municipal tambm implica problemticas diferentes e possibilidades de negociao diferente
entre os diferentes sujeitos. Nesse sentido, o fato de a administrao do PFL estar na segunda
gesto consecutiva de Cssio Taniguchi e a gesto analisada do PT ser a primeira de Nedson
Micheleti, tem certo peso sobre o quanto a ao da gesto j est adequadamente impressa na
dinmica da rede municipal de ensino, assim de certa forma a comparao pode ter
privilegiado o caso curitibano.
A busca de construo de indicadores agrega outra preocupao, qual seja, a
possibilidade da construo de instrumentos de mensurao da efetividade de cada ciclo da
administrao pblica, e o exerccio realizado aqui nos mbitos do acesso, da gesto e do
financiamento parece revelar a possibilidade de definio de critrios objetivos para isto.
Dessa forma, passemos a uma sntese dos resultados encontrados: em termos do
acesso s etapas e modalidades da educao bsica sob responsabilidade municipal, as
diferenas foram pouco significativas; em termos de financiamento foi possvel identificar
fortes nuances que diferenciam a ao das administraes e as grandes diferenas foram
flagradas no mbito da gesto.
No que se refere ao acesso a proximidade dos resultados encontrados, parece conter a
positividade de que nos dois plos do espectro poltico brasileiro tal questo enfrentada de
forma a garantir o direito educao. Considerando que a escola para todos era uma das
bandeiras clssicas do liberalismo e que o pas ainda no universalizou nem a educao
obrigatria, esta uma temtica urgente em qualquer adminitrao pblica. Ainda que os
resultados em geral tenham sido prximos, vale retomar alguns aspectos:
- no caso da educao infantil a oferta de vagas pblicas na administrao do PFL
aumentou mais que na administrao do PT; entretanto, nesta segunda o aumento da
cobertura, incluindo a oferta privada subvencionada pelo Estado foi maior. H aqui a adoo
de uma estratgia de direita para garantir o acesso na administrao petista.
247
248
249
ano de governo do PT de apenas 21% do PIB per capita, tendo incremento significativo no
ano de 2002, decrescendo em seguida, porm mantendo o gasto-aluno-ano acima dos 25% do
PIB per capita.
Ainda que esses dados possam permitir inferir a presena das teses de esquerda quanto
necessidade de aumento de investimento nas duas cidades, com mais efetividade em
Londrina, parecem mais confirmar a impossibilidade da resoluo dos problemas de
investimento em educao de forma isolada, uma vez que, provavelmente, o esforo
municipal possvel, diante da riqueza municipal, nos casos aqui estudados pode estar no
limite.
Tabela 1: Produto Interno Bruto, per capita e gastos em educao Curitiba e Londrina.
Curitiba
2001
2002
2003
2004
PIB per capita
8.438,8
8.514,4
9.241,8
11.065,2
25% do per capita
2.109,7
2.128,6
2.310,5
2.766,3
Gasto aluno realizado
2.208,0
2.455,0
2.564,0
2.734,0
% do per capita
26%
29%
28%
25%
Londrina
Per capita
7115,6
7707,6
8731,8
8812,2
25% do per capita
1.778,9
1.926,9
2.183,0
2.203,1
Gasto aluno realizado
1493
2834
2740
2562
% do per capita
21%
37%
31%
29%
Fonte: PIB - IBGE, Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Contas Nacionais acessado em novembro
de 2007. Populao IBGE, Projeo da populao. [dados calculados pela autora].
250
capita mensal o que, embora contenha alguns elementos de diferenciao do montante para
escolas com atendimento integral, no implica posicionamento da escola acerca do quanto
necessrio para realizar seu projeto pedaggico. A anlise das contas das escolas indicou
nuances de diferenas com uma tendncia em Londrina de gastos um pouco maiores em
materiais pedaggicos e acervo bibliogrfico, entretanto insuficiente para caracterizar uma
articulao real com o projeto pedaggico. No caso de Curitiba o processo de
descentralizao de recursos no apenas para manuteno, mas tambm para reforma e
compra de material permanente, requer aprofundamento em outras pesquisas, pois neste caso
pode sobrecarregar as escolas com tarefas alheias natureza de seu trabalho, e mais, sem
profissionais especializados em funes como organizao de processos de licitao, por
exemplo.
Em sntese, no caso do financiamento temos a prevalncia das teses de direita de certo
modo nos rumos da poltica nacional que condicionam algumas aes tanto do PT quanto do
PFL, caso do perfil dos gastos e das estratgias de descentralizao de recursos para escolas;
de outro lado no esforo municipal de investimento em educao temos a administrao do
PT respondendo mais tese de ampliao de recursos que a administrao do PFL. Este
parece ser um mbito de forte e contnuo embate.
Finalmente, foi no mbito da gesto da escola e do sistema de ensino que se encontrou
as diferenas mais consistentes que podem sustentar a caracterizao da gesto do PFL como
uma gesto mais prxima de um modelo gerencial com participao subordinada e a gesto
do PT como mais prxima de uma perspectiva democrtica com participao deliberativa.
Em Curitiba a participao mais incorporada dinmica das escolas que gesto da
rede municipal de ensino. No caso de Londrina tanto no nvel da escola, quanto do sistema de
ensino, h formas institucionalizadas de participao no perodo analisado.
No mbito da rede municipal h em Curitiba, no conjunto da administrao e como
resultado do Modelo Curitiba de Planejamento, uma perspectiva de descentralizao da
estrutura do poder pblico com a instituio de administraes regionais, o que atende aos
problemas de uma cidade grande. Neste contexto de descentralizao est, por exemplo, o
programa de repasse de recursos para a escola, tambm como meio de aumentar a eficcia do
poder pblico. Considerando os debates na literatura acerca do sentido polissmico do termo
descentralizao (KRAWCZYK, 2002; OLIVEIRA, D., 1997) e a ausncia no caso da
educao curitibana de mecanismos que possibilitem participao institucionalizada de
trabalhadores e dos usurios desta poltica social, para alm dos mnimos obrigatrios
previsto na legislao nacional [conselho do Fundef e conselho da merenda], pode-se
251
252
253
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258
259
260
261
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271
ANEXOS
ANEXO 1
ATENO:
Este instrumento parte de uma pesquisa sobre o financiamento da educao nos municpios de Curitiba e Londrina.
Esta pesquisa tem como objetivo avaliar o papel desempenhado pelos recursos administrados diretamente pela escola,
no conjunto do investimento em educao destas cidades, no perodo de 2001 a 2004.
Os dados sero tabulados considerando o conjunto geral de respostas, por isso, ao preencher, no preciso identificar a
escola. Se voc tiver dvidas em relao s questes pode contatar a pesquisadora via e-mail: andreabg@ufpr.br
Por favor, devolva este questionrio a Secretaria Municipal de Educao at a prxima semana.
Obrigada pelas informaes
Data de preenchimento: __________________________
Funo do responsvel pelas informaes: _______________________
QUESTIONRIO PARA AS ESCOLAS
1-
15
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________
10- Os recursos que o governo federal repassa as escolas [Programa Dinheiro Direto na Escola] so utilizados, em
termos percentuais aproximados, em:
Pequenos reparos:
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Compra de material de consumo para:
Limpeza:
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Atividades pedaggicas
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Atividades administrativas
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
Outros:[especifique__________________________________________]
menos de 20% ( ) entre 20% e 40% ( ) entre 40% e 60% ( ) mais de 60%
11- Na sua escola a percepo da maioria de que o repasse de recursos diretamente s escolas contribui ou no
contribui para a autonomia da escola? Por qu?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
12- O repasse de recursos diretamente s escolas melhorou as condies de qualidade da escola? Exemplifique?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
__________________________________________________________________
13- O repasse de recursos diretamente s escolas altera a rotina da escola? Como?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
14- Quais os principais problemas do Programa de Descentralizao Financeira, vivenciados pela escola, nos ltimos
anos?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
______________________________________________________________________________
15- Quais as principais vantagens deste programa?
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________________________________
________________________________________________________________________
16- Outros comentrios e ou sugestes:
________________________________________________________________________________________________
____________________________________________________________________________________
ANEXO 2
Tabela 1: Resultado de eleies no Municpio de Londrina 1 turno
Partido
PT
PSDB
PMDB
PFL
PDT
2000
Candidato
Votos
NEDSON
64.705
LUIZ
MICHELETI
LUIZ
55.015
CARLOS
JORGE
HAULY
LUIZ
41.986
EDUARDO
CHEIDA
FARAGE
11.395
KHOURI
HOMERO
BARBOSA
NETO
64.470
2004
Candidato
Votos
HOMERO
29.313
BARBOSA NETO
Coligao
PT / PPS / PC
do B / PAN
Partido
PDT
PSDB / PRP /
PSDC / PTN /
PHS / PMN /
PSL / PL
PMDB / PTB /
PV / PCB
PMDB
ELZA PEREIRA
CORREIA
MULLER
7.366
(sem
coligao)
PMN
JOAQUIM FELIX
RIBEIRO
1.469
(sem
coligao)
PFL / PSD /
PSB
PSDB
LUIZ CARLOS
JORGE HAULY
63.877
PSDB / PFL /
PSB / PSDC /
PT do B
PSL / PP
PPB / PDT /
PRTB / PSC
PSL
PT
PTB
PV
ANTONIO
CASEMIRO
BELINATI
NEDSON LUIZ
MICHELETI
ALEX
CANZIANI
SILVEIRA
NAUDEMAR
NASCIMENTO
85.649
72.640
5.081
Coligao
PDT / PPS
PT / PTN /
PSC / PCB /
PL / PAN /
PHS / PC do B
PTB / PRP /
PRONA
1.441
(sem
coligao)
Votos
Nominais
121.102
Coligao
Candidato
NEDSON
LUIZ
MICHELETI
HOMERO
BARBOSA
NETO
Votos
Nominais
153.400
85.744
Coligao
PT / PPS /
PC do B /
PAN
PPB / PDT
/ PRTB /
PSC
2004
Partido
PSL
PT
Candidato
ANTONIO
CASEMIRO
BELINATI
NEDSON
LUIZ
MICHELETI
137.928
PSL / PP
PT / PTN /
PSC / PCB /
PL / PAN /
PHS / PC do B
Partido
PDT
Votos
414648
2000
Partido
PT
PSDB
229470
PFL
PT
83052
PSTU
PMDB
18663
PMDB
PMN
5821
PRTB
PST
3402
PSDB
PSB
1833
PDT
PSTU
1336
PTN
277
Candidato
ANGELO
VANHONI
CASSIO
TANIGUCHI
DIEGO DE
STURDZE
MAURICIO
REQUIAO
JAMIL
NAKAD
LUIZ FORTE
NETTO
EDUARDO
REQUIAO
Votos
304.902
1.131
Coligao
PC do B / PCB / PHS / PMN / PPS /
PT / PV
PFL / PL / PPB / PRN / PRP / PSB /
PSC / PSD / PSL / PST / PT do B /
PTB / PTN
(sem coligao)
89.017
PAN / PMDB
6.783
(sem coligao)
71.394
PSDB / PSDC
9.773
PDT / PGT
378.993
7 candidatos
N.
25
PT
13
Candidato
CASSIO
TANIGUCHI
ANGELO
CARLOS
VANHONI
Votos
462.811
436.270
Coligao
PFL / PL / PPB / PRN / PRP / PSB / PSC / PSD /
PSL / PST / PT do B / PTB / PTN
PC do B / PCB / PHS / PMN / PPS / PT / PV
Anexo 3
Matria
Relao com a
regio
metropolitana
Curitiba
Art. 2 - O Municpio promover a integrao
da organizao, do planejamento e da execuo
das funes pblicas de interesse comum da
Regio Metropolitana de Curitiba, mediante
convnio firmado com os demais Municpios.
Origem do poder
Objetivos das
leis municipais
Soberania
popular
Londrina
Art. 2
Todo o poder do Municpio emana
de seu povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos diretamente, nos termos
da Constituio Federal, da Constituio do
Estado e desta Lei Orgnica.
Art. 4 O Municpio de Londrina organizase e rege-se por esta Lei Orgnica e as leis
que adotar, observados os princpios das
Constituies Federal e Estadual, e tem por
objetivos:
I construir uma sociedade livre, justa e
solidria;
II promover o bem de todos os muncipes,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de
discriminao;
III promover o desenvolvimento municipal
de modo a assegurar a qualidade de vida de
sua populao e a integrao urbano-rural;
IV erradicar a pobreza, o analfabetismo e a
marginalizao, e reduzir as demais
desigualdades sociais;
V garantir, no mbito de sua competncia, a
efetividade dos direitos e garantias
fundamentais da pessoa humana e dos direitos
sociais previstos na Constituio Federal.
Art. 7
A
soberania
popular ser exercida pelo sufrgio universal e
pelo voto direto e secreto, com valor igual
para todos, mediante:
I plebiscito;
II referendo;
III iniciativa popular.
Iniciativa
popular
Administraes
regionais
Conselhos
IV - Empresas pblicas.
Art. 79 - O Municpio, na sua atuao, atender
aos princpios da democracia participativa,
dispondo, mediante lei, sobre a criao dos
Conselhos Municipais nas diversas reas,
integrados por representantes populares dos
usurios dos servios pblicos, disciplinando a
sua composio e funcionamento,
compreendidas nas suas prerrogativas, entre
outras:
I - A participao, mediante propostas e
discusses, de planos, programas e projetos, a
partir do Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado, do Plano Plurianual, das Diretrizes
Oramentrias e do Oramento Anual.
II - O acompanhamento da execuo dos
programas e a fiscalizao da aplicao dos
recursos.
Trbutos
Da Educao
trnsito.
1
O Municpio organizar, em regime
de colaborao com a Unio e o Estado, seu
sistema de ensino.
2
O Municpio atuar prioritariamente
no Ensino Fundamental e na Educao
Infantil.
3
O Municpio e o Estado definiro
formas de colaborao de modo a assegurar a
universalizao do ensino obrigatrio.
Art. 157. O dever do Municpio com a
educao ser efetivado mediante a garantia
de:
I - Ensino Fundamental obrigatrio e gratuito,
assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para
todos os que a ele no tiverem acesso na idade
prpria;
II - atendimento Educao Infantil em
creches e escolas;
III - atendimento educacional especializado
aos portadores de deficincia
preferencialmene na rede regular de ensino;
IV - oferta de ensino regular noturno,
adequado s condies do educando;
V - atendimento ao educando na Educao
Infantil e no Ensino Fundamental, mediante
programas suplementares de material didticoescolar, transporte, alimentao e assistncia
sade;
1
O acesso ao ensino obrigatrio e
gratuito direito pblico subjetivo.
2
O no-oferecimento do ensino
obrigatrio e gratuito pelo Poder Pblico ou
sua oferta irregular pelo Municpio importam
na responsabilidade da autoridade
competente.
3
Ao Poder Pblico Municipal
compete recensear os educandos no ensino
fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar,
junto com os pais ou responsveis, pela
freqncia s aulas.
4
A assistncia sade do educando,
referida no inciso V deste artigo, assegurar,
obrigatoriamente:
a)
exames mdicos bimestrais;
b)
vacinao contra molstias infectocontagiosas;
c)
inspeo sanitria nos
estabelecimentos de ensino.
Art. 158. As creches e escolas de Educao
Infantil da rede Municipal de ensino devero
funcionar de forma integrada, a fim de garantir
um processo contnuo de educao bsica.
Art. 159. O ensino religioso, de matrcula
facultativa, constitui disciplina dos horrios
normais das escolas pblicas do Ensino
Fundamental, assegurado o respeito
diversidade cultural religiosa do Brasil e
vedadas quaisquer formas de proselitismo.
Art. 160. O ensino livre iniciativa privada,
atendidas as seguintes condies:
I - cumprimento das normas gerais de
educao nacional;
Anexo 4
Composio do Conselho Municipal de Educao de Londrina
segmento
Conselho 2002
usurios
1 representante do CRENORTE
Usurios
1 representante do CRESUL
Usurios
1 representante do CRELESTE
Usurios
Usurios
Usurios
Usurios
Usurios
Trabalhadores
Trabalhadores
Prestadores/
empregadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Trabalhadores
Usurios
Administrao
Pblica
Administrao
Pblica Municipal
Administrao
Pblica Municipal
Prestadores/
empregadores
Prestadores/
Prestadores/
empregadores
Prestadores/
empregadores
Prestadores/
empregadores
Legislativo
1 representante do CREOESTE
1 representante do CRERURAL
1 representante das APMs pblicas
1 representante da sociedade civil organizada
indiretamente ligada educao
1 representante da comunidade indgena
1 representante dos trabalhadores municipais em
educao;
1 representante dos professores pblicos
municipais;
1 representante do Ncleo Regional de Educao
1 representante dos trabalhadores em instituies
infantis municipais
1 representante dos professores pblicos estaduais
2 representantes dos professores da iniciativa
privada
1 representante dos trabalhadores em instituies
infantis filantrpicas
1 representante dos trabalhadores em entidades de
atendimentos especiais
1 representante dos conselhos escolares;
1 representante dos diretores das unidades
escolares municipais
1 representante da Secretaria de Educao;
1 representante do Gestor do rgo Municipal de
Educao;
1 representante do Sindicato das Escolas
Particulares de Ensino
1 representante das instituies de ensino superior
1 representante das instituies privadas de
educao infantil
1 representante das instituies de educao
infantil filantrpicas
1 representante da Cmara Municipal de Londrina
usurios
usurios
usurios
Administrao
Pblica
total
26
Conselho 2004
1 representante do CRENORTE
1 representante do CRESUL
1 representante do CRELESTE
1 representante do CREOESTE
1 representante do CRERURAL
1 representante da sociedade civil
organizada indiretamente ligada educao
1 representante da comunidade indgena
1 representante dos trabalhadores
municipais em educao;
1 representante dos professores pblicos
municipais;
1 representante do Ncleo Regional de
Educao
1 representante dos trabalhadores em
instituies infantis municipais
1 representante dos professores pblicos
estaduais
1 representantes dos professores da
iniciativa privada
1 representante dos trabalhadores em
instituies infantis filantrpicas
1 representante dos trabalhadores em
entidades de atendimentos especiais
1 representante dos Conselhos Escolares e
da APMs Pblicas
1 representante dos diretores das unidades
escolares municipais
1 representante da Secretaria de Educao;
1 representante do Gestor do rgo
Municipal de Educao;
1 representante do Sindicato das Escolas
Particulares de Ensino
1 representante das instituies de ensino
superior pblica
1 representante das instituies de ensino
superior privada
1 representante das instituies privadas de
educao infantil
1 representante das instituies de educao
infantil filantrpicas
1 representante da Cmara Municipal de
Londrina
1 representante do CRECENTRAL
1 representante do movimento negro
1 um representante do movimento
estudantil
1 representante da Secretaria
Municipal de Assistncia Social
29
Anexo 5
Organograma da Secretria da Educao de Londrina
Anexo 6
Valores nominais
Londrina
2001
Total da receita de impostos
2002
2003
2004
1,4625434
1,2994584
1,152458
2001
2002
2003
1,0893159 Cresc
2004 %
28,8
19.935.010
23.337.719
25.777.172
21.715.015
25.904.717
26.895.740
28.079.483
29,3
6.668.255
6.954.922
8.073.554
9.792.162
9.752.686
9.037.631
9.304.432
10.666.758
9,4
14.211.200
16.571.471
18.578.583
26.222.899
20.784.652
21.533.938
21.411.037
28.565.021
37,4
35.726.778
43.461.404
49.989.856
61.792.233
52.252.354
56.476.286
57.611.209
67.311.262
28,8
Receitas Prprias
994.009
3.048.340
8.641.788
1.291.673
3.513.084
8.656.349
10.418.997
13.062.861
11.396.900
12.660.380
13.539.053
15.054.399
626.202
753.345
1.249.223
354.904
9.413.637 628,8
12.414.824
-1,9
915.854
978.940
1.439.677
386.602
-57,8
9.282.551
12.166.351
17.360.424
20.393.592
13.576.235
15.809.667
20.007.159
22.215.064
63,6
45.009.328
55.627.754
67.350.280
82.185.825
65.828.588
72.285.952
77.618.369
89.526.325
36,0
Despesas em MDE
C) Educao Infantil e Especial
1.376.300
5.232.317
7.447.244
11.648.093
2.012.914
6.799.178
8.582.636
32.089.821
39.875.976
52.710.217
45.786.421
46.933.107
51.817.172
60.746.312
49.875.876
6,3
16.240.729
20.498.755
23.013.746
25.413.342
23.752.948
26.637.280
26.522.375
27.683.158
16,5
12.100.000
16.028.964
15.551.604
16.910.725
17.696.908
20.828.971
17.922.570
18.421.122
4,1
4.140.729
4.469.792
7.462.142
8.502.617
6.056.041
5.808.308
8.599.805
9.262.036
52,9
49.706.850
65.607.048
83.171.207
82.847.855
72.698.969
85.253.630
95.851.323
90.247.486
24,1
4.697.522
9.979.294
15.820.928
662.031
6.870.381
12.967.677
18.232.955
721.161
28,29
30,74
32,91
25,27
28,29
30,74
32,91
25,27
12.688.453 530,4
Anexo 7
Valores nominais
Londrina
2001
Total da receita de impostos
2002
2003
2004
1,4625434
1,2994584
1,152458
2001
2002
2003
1,0893159 Cresc
2004 %
28,8
19.935.010
23.337.719
25.777.172
21.715.015
25.904.717
26.895.740
28.079.483
29,3
6.668.255
6.954.922
8.073.554
9.792.162
9.752.686
9.037.631
9.304.432
10.666.758
9,4
14.211.200
16.571.471
18.578.583
26.222.899
20.784.652
21.533.938
21.411.037
28.565.021
37,4
35.726.778
43.461.404
49.989.856
61.792.233
52.252.354
56.476.286
57.611.209
67.311.262
28,8
Receitas Prprias
994.009
3.048.340
8.641.788
1.291.673
3.513.084
8.656.349
10.418.997
13.062.861
11.396.900
12.660.380
13.539.053
15.054.399
626.202
753.345
1.249.223
354.904
9.413.637 628,8
12.414.824
-1,9
915.854
978.940
1.439.677
386.602
-57,8
9.282.551
12.166.351
17.360.424
20.393.592
13.576.235
15.809.667
20.007.159
22.215.064
63,6
45.009.328
55.627.754
67.350.280
82.185.825
65.828.588
72.285.952
77.618.369
89.526.325
36,0
Despesas em MDE
C) Educao Infantil e Especial
1.376.300
5.232.317
7.447.244
11.648.093
2.012.914
6.799.178
8.582.636
32.089.821
39.875.976
52.710.217
45.786.421
46.933.107
51.817.172
60.746.312
49.875.876
6,3
16.240.729
20.498.755
23.013.746
25.413.342
23.752.948
26.637.280
26.522.375
27.683.158
16,5
12.100.000
16.028.964
15.551.604
16.910.725
17.696.908
20.828.971
17.922.570
18.421.122
4,1
4.140.729
4.469.792
7.462.142
8.502.617
6.056.041
5.808.308
8.599.805
9.262.036
52,9
49.706.850
65.607.048
83.171.207
82.847.855
72.698.969
85.253.630
95.851.323
90.247.486
24,1
4.697.522
9.979.294
15.820.928
662.031
6.870.381
12.967.677
18.232.955
721.161
28,29
30,74
32,91
25,27
28,29
30,74
32,91
25,27
12.688.453 530,4