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Janvier 2014

Les enjeux du dveloppement


en Amrique latine

24

Dynamiques socioconomiques et politiques publiques

Ces dfis sont autant de motifs dintervention et de collaboration pour une


institution de dveloppement comme lAFD, dont lactivit dans cette partie
du monde entend contribuer au mieux lpanouissement des relations entre
lAmrique latine et la France. Dans un tel contexte, la seconde dition de
cet ouvrage, actualise et enrichie, renouvelle aujourdhui un regard attentif
sur les ralits conomiques et sociopolitiques dune rgion en pleine mutation,
avec laquelle beaucoup reste partager.

SOUS LA DIRECTION DE

COORDINATEUR

Carlos QUENAN
conomiste, professeur lIHEAL

Eric JOURCIN
Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD
jourcine @ afd.fr

Sbastien VELUT
Gographe, professeur lIHEAL

A SAVOIR

Dynamiques socioconomiques
et politiques publiques
Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Au-del de la diversit des situations, les pays dAmrique latine prsentent des
traits communs : la plupart dentre eux ont accompli des progrs considrables
au cours de la dernire dcennie, mais doivent encore faire face aux enjeux
de leur dveloppement. Certes, lamlioration de la gestion macroconomique
associe une conjoncture favorable a permis une croissance vigoureuse dans
les annes 2000, puis une bonne rsistance face la crise internationale. De
plus, ce dynamisme conomique a souvent t conjugu avec de nouvelles
politiques sociales et une rduction de la pauvret. Toutefois, malgr ces volutions positives, un certain nombre dobstacles restent surmonter pour
installer durablement la croissance et assurer un dveloppement soutenable.
Les dfis sont importants : rduire les ingalits sociales et spatiales, dynamiser la gestion des villes et prserver leur environnement, renforcer lpargne
et linvestissement, promouvoir les gains de productivit, amliorer la qualit
de lducation et de la formation, structurer la protection sociale.

Les enjeux
du dveloppement
en Amrique latine
A SAVOIR

24

Institut des Amriques


Deuxime dition, actualise et enrichie

A SAVOIR

Les enjeux
du dveloppement
en Amrique latine
Dynamiques socioconomiques
et politiques publiques
Institut des Amriques

Deuxime dition, actualise et enrichie


SOUS LA DIRECTION DE

Carlos QUENAN
conomiste, professeur l'IHEAL

Sbastien VELUT
Gographe, professeur l'IHEAL
COORDINATEUR

Eric JOURCIN
Dpartement Amrique latine et Carabes, AFD
jourcine @ afd.fr

Savoir
Cre en 2010 par le dpartement de la Recherche de lAFD, la collection Savoir
rassemble des revues de littrature ou des tats des connaissances sur une question
prsentant un intrt oprationnel.
Aliments par les travaux de recherche et les retours dexpriences des chercheurs
et oprateurs de terrain de lAFD et de ses partenaires, les ouvrages de cette
collection sont conus comme des outils de travail. Ils sont destins un public de
professionnels, spcialistes du thme ou de la zone concerns.
Retrouvez toutes nos publications sur http://recherche.afd.fr
Prcdentes publications de la collection (voir page 354).
Cet ouvrage est tlchargeable gratuitement sur www.afd.fr/A-Savoir
Il fait l'objet de traductions en espagnol et en portugais, disponibles auprs de l'AFD
ou tlchargeables la mme adresse.

Cette tude a t ralise en 2013 par lInstitut des Amriques (IdA), la demande du
dpartement Amrique latine et Carabes (ALC) de lAFD. Elle a t dirige par
Carlos QUENAN et Sbastien VELUT. Du ct de lAFD, le suivi des travaux a
t assur par Marion DOUCHIN et Eric JOURCIN (ALC), avec lappui de Cline
About (Publications, dpartement de la recherche).

[ Avertissement ]
Les analyses et conclusions de ce document sont formules sous la responsabilit de ses auteurs.
Elles ne refltent pas ncessairement le point de vue de lAFD ou de ses institutions partenaires.

Directeur de la publication :

Anne PAUGAM
Directeur de la rdaction :

Alain HENRY

Conception et ralisation : Ferrari / Corporate Tl . : 01 42 96 05 50 J. Rouy / Coquelicot


Imprime en France par : STIN

Avant-propos
Cette deuxime dition des Enjeux du dveloppement en Amrique latine intervient
dans un contexte nouveau, trs diffrent de celui qui prvalait lors de la parution de
la premire dition, en 2010.
LAgence Franaise de Dveloppement avait t autorise depuis peu intervenir
au Mexique et en Colombie, et son activit naissante au Brsil navait pas encore
connu les avances qui ont marqu la priode rcente. LAgence avait donc ressenti
le besoin de mieux connatre une rgion encore nouvelle pour elle. Elle avait ainsi
souhait lancer la premire dition de cette tude sur les enjeux du dveloppement
en Amrique latine. Les analyses des experts de lInstitut des Amriques (IdA),
chercheurs, universitaires et financiers, y avaient rvl une rgion mergente
participant davantage aux transformations du monde, mais faisant aussi face
dimportants dfis. Malgr son dynamisme, lAmrique latine rencontre en effet sur
sa route des obstacles son dveloppement, commencer par les ingalits sociales
et spatiales, le manque dinfrastructures et la faiblesse de la productivit.
Un deuxime lment dvolution tient au contexte des relations de la France avec
lAmrique latine et les Carabes. Celles-ci connaissent aujourdhui une nouvelle
dynamique quillustrent les nombreuses visites de chefs dtat et de ministres, le
volume trs significatif de linvestissement franais dans cette rgion du monde, mais
aussi lintrt croissant des entreprises latino-amricaines pour lEurope, ou encore
les flux de personnes tudiants, touristes, etc. dans les deux sens.
Le mandat que le gouvernement franais a confi lAFD, dans les pays mergents
en gnral, vise soutenir une croissance verte et solidaire . En Amrique latine,
ce mandat a rpondu une double demande : la matrise des dfis de lurbanisation
et du dveloppement territorial dune part, laccompagnement des politiques de
lutte contre le changement climatique et la protection de la diversit biologique
dautre part, ces deux thmes tant eux-mmes troitement corrls. Cest notamment le cas de la mobilit urbaine, qui intgre les problmatiques conomiques,
sociales et environnementales de la ville durable.
Depuis 2009, lAFD a ainsi engag prs dun milliard deuros par an au service du
dveloppement durable en Amrique latine et dans les Carabes. Les financements
mis en place auprs dtats, de collectivits, dentreprises publiques, dinstitutions

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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A SAVOIR

financires publiques et dONG ont t, le plus souvent, accompagns de programmes


de coopration et dexpertise technique qui permettent dtablir de vritables partenariats oprationnels entre institutions franaises et latino-amricaines, favorisant
le partage dexpriences et de savoir-faire. Nombre de ces financements et de ces
programmes ont bnfici de lappui dacteurs majeurs du financement du dveloppement en Amrique latine : la Banque Interamricaine de Dveloppement (BID), la
Corporacin andina de fomento (CAF), lUnion europenne et sa facilit dinvestissement pour lAmrique latine (LAIF).
Le dveloppement de laction de lAFD en Amrique latine prend pleinement son
sens dans la perspective du renforcement de la relation avec lEurope, et plus particulirement avec la France. Cette relation trouve ses racines historiques dans les liens
culturels, intellectuels, conomiques et politiques. Au moment o se dessine un
monde multipolaire, la crise internationale rvle le potentiel latino-amricain et
souligne les raisons de considrer cette rgion comme un partenaire stratgique,
notamment face aux enjeux dune mondialisation qui doit concilier la soutenabilit
environnementale et linclusion sociale. En ce sens, les activits de lAFD entendent
conforter les collaborations entre acteurs franais et latino-amricains, quil sagisse
dinstitutions, de collectivits territoriales, dentreprises ou dtablissements publics,
tout en soutenant des politiques cohrentes avec les enjeux dun dveloppement
soutenable. Elles participent ainsi crer, tendre, densifier les relations entre les
femmes et les hommes des deux continents qui ont tant partager du pass comme
de lavenir.
Dans ce parcours, lAFD garde intact le souci dapprofondir sa comprhension des
caractristiques socio-conomiques et des politiques publiques en Amrique latine.
Ces ralits vivantes ont connu dimportantes volutions ces dernires annes et
demeurent en mouvement. Il faut donc sans cesse actualiser ou complter les
connaissances, les images et les donnes. Cest ce que propose cette deuxime dition
des Enjeux du dveloppement , qui sinscrit dans la continuit de notre partenariat
avec lInstitut des Amriques. Cet ouvrage porte un nouveau regard sur le paysage
latino-amricain et aborde aussi des aspects peu traits dans ldition originale,
comme le rgionalisme, lducation et la formation, ou encore linscurit urbaine.
Pour un meilleur partage, il est cette fois publi en franais, en espagnol et en portugais.
Anne PAUGAM
Directrice gnrale
Agence Franaise de Dveloppement

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Prsentation des auteurs


Coordinateurs de louvrage :
Carlos QUENAN
Professeur dconomie, Universit Paris 3 Sorbonne nouvelle, IHEAL,
vice-prsident de lIdA et prsident du CEISAL.
Sbastien VELUT
Professeur de gographie, Universit Paris 3 La Sorbonne Nouvelle,
directeur de lIHEAL et du CREDA.

Jean-Michel BLANQUER : Professeur de droit public, prsident de lInstitut des


Amriques (IdA) et directeur gnral du groupe ESSEC.
Klaus BODEMER : Senior Research Fellow, Institut des tudes dAmrique latine du
German Institute of Global and Areas Studies (GIGA-Hambourg).
lodie BRUN : Chercheur invit, Universit de So Paulo, Institut de relations
internationales de (IRI-USP), docteur associ, Centre dtudes et de recherches
internationales (CERI).
Marco CEBALLOS : Professeur de sociologie, Universidad Andres Bello (Via del
Mar, Chili), Ecole de sociologie de la Facult de Sciences sociales.
Jean-Franois CLAVERIE : Sociologue, charg de cours lIHEAL, et charg de la
coopration lObservatoire des changements en Amrique latine (LOCAL).
Mara Eugenia COSIO-ZAVALA : Professeur mrite de dmographie, Universit
Paris 3 La Sorbonne Nouvelle IHEAL-CREDA, chercheur invit au Colegio de Mxico
(2010-2014).
Olivier DABENE : Professeur de science politique, Institut dEtudes Politiques de
Paris, prsident de lObservatoire politique de lAmrique latine et des Carabes
(OPALC).
Diana GOMES : Chef de projets lObservatoire des changements en Amrique
latine (LOCAL).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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Prsentation des auteurs


A SAVOIR

Bruno LAUTIER : Professeur de sociologie, Universit Paris 1 Panthon Sorbonne,


Institut dtude du dveloppement conomique et social (IEDES).
Jean-Louis MARTIN : conomiste, responsable des tudes macroconomiques au
Crdit Agricole.
Catherine PAQUETTE : Urbaniste, charge de recherche, Institut de recherche
pour le dveloppement (IRD).
Yves SUREL : Professeur de science politique, Universit Paris II (Panthon-Assas),
Centre dtudes et de recherches de sciences administratives et politiques (CERSA).
Franois-Michel LE TOURNEAU : Gographe, directeur de recherche au Centre
national de la recherche scientifique (CNRS-CREDA).
Laurence WHITEHEAD : Senior Research Fellow, Nuffield College, Oxford University,
prsident du Conseil scientifique de lInstitut des Amriques.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

Sommaire

Amrique latine : atouts, fragilits et dfis aprs une dcennie de prosprit 9

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale


et transformations sociales

25

1.1. L Amrique latine et la crise conomique internationale

25

1.2. La quatrime vague de rgionalisme

64

1.3. Perspectives moyen terme des mergents latino-amricains

96

1.4. Dmographie, pauvret et ingalits

138

2. Ltat et les politiques publiques

167

2.1. volution des politiques publiques

167

2.2.


185
185
212
242

Les dfis du dveloppement urbain


2.2.1. Les politiques dinvestissement urbain
2.2.2. Les trois dimensions de la dcentralisation
2.2.3. Violence, inscurit urbaine et stratgies pour les combattre

2.3. clairages sur les politiques sociales et environnementales



2.3.1. La situation de lenseignement suprieur : entre dmocratisation

et mondialisation
2.3.2. Les Conditional Cash Transfer Programs

Entre modlisation internationale et conjonctures politiques nationales

2.3.3. Environnement et dveloppement

267
267
286
309

Conclusion

le dveloppement de lAmrique latine : des fondements solides ? 339

Liste des sigles et abrviations

349

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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Introduction
Amrique latine : atouts, fragilits et dfis
aprs une dcennie de prosprit
Carlos QUENAN et Sbastien VELUT
LAmrique latine vient de vivre une dcennie de progrs conomiques et sociaux.
Les succs conomiques engrangs par les principaux pays de la rgion, une fois
dpasse la grave crise argentine de 2001-2002, sont alls de pair avec la rduction
tant de la pauvret que, dans une moindre mesure, des ingalits. La bonne rsistance
de lAmrique latine la crise conomique internationale ouverte en 2007 a confirm
que, la diffrence dautres priodes dexpansion connues par le pass, le cycle de
croissance amorc en 2003 a t mis profit pour rduire son degr de vulnrabilit
financire. En mme temps, cette priode dessor, indissociable dun environnement
international favorable, notamment grce la bonne tenue des prix des matires premires exportes par les pays latino-amricains, a induit des transformations parfois
contradictoires qui, dans certains cas, ont renforc des tendances prexistantes et,
dans dautres, ont provoqu des inflexions, voire des ruptures. Il en rsulte un continent
en mouvement qui, au-del de la diversit des situations nationales, est porteur de
processus sociaux novateurs, et merge sur la scne internationale, avec un dynamisme
tant conomique que politique. Mais il nest pas exempt de fragilits et de faiblesses
et doit faire face des dfis de taille, dans un environnement international risqu et
incertain.

Dynamisme conomique : entre reprimarisation


et dgradation modre des fondamentaux
Le cycle de forte croissance conomique que lAmrique latine a connu ces dernires
annes, aprs les performances mdiocres et les dceptions des annes 1980 et 1990,
a contribu gnrer une vague doptimisme. Les progrs sur le plan de la modernisation conomique de la majorit des pays de la rgion, tout particulirement dans
les secteurs qui ont jou un rle moteur pour la croissance conomique, sont
alls de pair avec une amlioration considrable de la capacit de gestion macro-

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[9]

Introduction

A SAVOIR

conomique qui a permis une bonne rsistance face la crise conomique internationale. Mme si lon constate une grande diversit de trajectoires conomiques
nationales, la rcente phase de prosprit reste largement tributaire de lessor des
exportations des produits de base, ce qui a relanc les discussions sur les bienfaits
ou la maldiction des matires premires.
Bien videmment, leur exploitation constitue pour de nombreux pays de la rgion
le principal vecteur de la croissance conomique. LAmrique latine dispose de
ressources naturelles abondantes par rapport une population relativement
rduite peine 600 millions dhabitants ce qui permet de dgager des excdents
pour lexportation, tant pour les ressources renouvelables que non renouvelables.
Lespace reprsente lune de ses ressources avec lextension des aires cultives et
cultivables, dans des conditions satisfaisantes dapprovisionnement en eau. Daprs
lOrganisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture ( Food and
agriculture organization, FAO), lAmrique latine disposerait encore de 4 millions de
km 2 de terres cultivables sans contraintes majeures sur le plan technique. La pampa
argentine est aussi grande que la France, et les cultures du soja stendent grce aux
progrs de lagronomie. La rgion des cerrados (savane) brsiliens est rapidement
gagne par la canne sucre et le soja qui progressent vers lAmazonie. En Colombie,
les savanes orientales sont encore trs peu mises en valeur, en raison notamment
des problmes de scurit, mais elles pourraient ltre. La ralisation des grandes
infrastructures routires et lamlioration des voies navigables ont aussi pour objectif
douvrir des terres nouvelles lagriculture. Dores et dj, des barges transportent
le soja depuis le Paraguay et lintrieur du Brsil vers les ports de Buenos Aires et de
Rosario. Les ressources minrales, quant elles, font galement lobjet dune exploitation accrue. LAmrique latine dispose de ressources tout fait remarquables.
Le Chili compte ainsi les premires rserves mondiales de cuivre et de lithium, le
Brsil se classe troisime mondial pour les rserves de bauxite et dtain, cinquime
pour le fer. Aux puissances bien connues pour la production dhydrocarbures (la Bolivie,
lquateur et surtout le Venezuela), sajoutent les considrables rserves de gaz de
schiste de lArgentine. Le Brsil, pour sa part, qui semble dj disposer de toutes les
ressources naturelles utilisables sur le continent, bnficiera de lexploitation des
rserves sous-marines, en particulier le gisement ptrolier Pr-sal , situ au large
des ctes allant de Santa Catarina Espirito Santo.
Cependant, au cours des dernires annes, la bonne tenue des prix de matires
premires et les entres de capitaux ont conduit une forte apprciation des
monnaies de la majorit des pays de la rgion, ainsi qu lapparition de symptmes
de reprimarisation des structures productives, notamment dans les cas du Brsil

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

et dautres pays dAmrique du Sud. Ce type de spcialisation productive, qui


risque dinduire une croissance dsquilibre et moins dynamique, en raison du recul
quelle implique sur le plan de la diversification conomique, devient une source de
vulnrabilit importante, dans la mesure o elle exacerbe la dpendance lgard de
lvolution des volumes exports et des prix internationaux des matires premires.
En effet, une conjoncture moins favorable, comme celle qui se profile prsent, en
raison du faible dynamisme de lconomie mondiale et de la fin programme de la
politique montaire expansive que les tats-Unis ont mis en place ces dernires
annes, se traduit dj par une volatilit accrue des monnaies latino-amricaines
et par le ralentissement, voire latonie des exportations. Ceci risque non seulement
daffaiblir la croissance mais aussi de recrer une contrainte extrieure dans la mesure
o certains fondamentaux (par exemple les soldes des balances courantes),
sous leffet notamment de la crise conomique internationale, se sont dgrads
progressivement depuis 2008. Si une telle volution se produisait, elle naurait pas
que des consquences ngatives : des taux de change moins survalus pourraient
tre plus favorables lactivit conomique. Mais celle-ci, tout en dpendant toujours
de la comptitivit, devrait sappuyer davantage sur la diversification productive et
sur les sources internes de dynamisme. Sur le moyen terme, les pays de la rgion ont
un potentiel dacclration de la croissance, mais qui dpendra grandement de lvolution
de facteurs structurels tels que la contribution du facteur travail, laugmentation
de lpargne et de linvestissement nationaux et, bien entendu, les performances
en matire de productivit o, sur le long terme, lducation joue un rle dcisif. La
performance globale de lAmrique latine sera fortement dpendante de la trajectoire
des conomies du Brsil et du Mexique qui reprsentent elles seules environ deux
tiers du produit intrieur brut (PIB) rgional. Au cours de la dernire dcennie, elles
ont connu une progression moindre que la plupart des conomies de taille moyenne
qui se sont caractrises par un dynamisme suprieur la moyenne rgionale.

Linsertion internationale de plus en plus oriente


vers le Pacifique exerce une influence croissante
sur les processus dintgration rgionale
LAmrique latine sest indiscutablement tourne vers lAsie au cours des dix dernires
annes, mais elle ne la pas fait unanimement, ni avec la mme intensit. Aprs une
phase marque par des changes privilgis avec lEurope, qui dbute au 16 e sicle
et se poursuit jusquau dbut du 20 e sicle, puis une phase dchanges intenses avec
lAmrique du Nord, surtout pour les voisins des tats-Unis (Mexique, Amrique

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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Introduction

A SAVOIR

centrale et Carabes), le continent se tourne dsormais vers lAsie pour lui vendre
avant tout des produits primaires, des commodities, peu ou pas transforms, alors
que la Chine exporte vers lAmrique latine des biens industriels. Ceci rappelle, mme
si les diffrences sont de taille, linsertion centre-priphrie dans laquelle voluait
la rgion latino-amricaine durant les dernires dcennies du 19 e sicle et la premire
moiti du 20 e sicle.
Les tats riverains du Pacifique prennent en compte ces volutions. Certains, comme
le Prou, le Chili et le Mexique font partie de la Coopration conomique pour
lAsie-Pacifique ( Asia Pacific Economic Cooperation, APEC) et envisagent de grands
investissements portuaires et logistiques permettant dacheminer vers les rivages de
lOcan pacifique les marchandises destines aux clients asiatiques, en commenant
par la Chine. En outre, en cherchant la fois une optimisation de leurs relations
conomiques avec les pays asiatiques et un renforcement des liens entre eux, le Chili,
la Colombie, le Mexique et le Prou ont constitu en 2011 un nouveau groupement
dintgration rgionale, lAlliance du Pacifique (AP), qui sest dj traduite par le
lancement de ngociations pour la signature dun accord de libre-change entre
les pays membres.
Dans la perspective daccrotre leur comptitivit travers lamlioration des infrastructures rgionales, les tats dAmrique du Sud ont lanc au dbut des annes
2000 le programme IIRSA (Initiative dintgration rgionale de lAmrique du Sud)
qui vise tablir des grands corridors de circulation internationaux, de lAtlantique
au Pacifique. Cette vision rompt avec les schmas usuels damnagement et de
circulation cantonns dans les frontires nationales, dans la mesure o elle propose
des lments de structuration lchelle du sous-continent, en surmontant aussi
les obstacles majeurs comme la Cordillre des Andes. Il sagit moins de faciliter les
circulations entre les pays, mme si cela y participe, que douvrir le continent au
commerce international. Ainsi, le corridor du Capricorne, qui suit le Tropique entre
So Paulo au Brsil et les ports du Nord du Chili, permet dacheminer vers le Paraguay
et lArgentine des biens manufacturs et des touristes, en passant par les Hauts
Plateaux plus de 4000 m daltitude. De mme, le grand axe fluvial du Paran, dont
on a espr faire la voie deau majeure du Cne Sud (hidrovia) , draine vers les ports
argentins le soja produit dans le haut bassin, malgr les difficults de la navigation lies
lamnagement encore insuffisant du grand fleuve.
Alors que les processus dintgration rgionale se caractrisent de plus en plus par
leur pragmatisme, ces dynamiques dintgration de facto mettent mal les projets
historiques institutionnels . Certes, lintgration en Amrique centrale ( travers

[ 12 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

le March commun dAmrique centrale [MCCA] et le Systme dintgration


centramricain [SICA]) est assez dynamique, mais la Communaut andine des Nations
(CAN) reste depuis plusieurs annes divise et en crise, et le Mercosur se retrouve
dans une impasse, sans progrs notables dans le traitement des asymtries entre les
pays membres et avec des tensions commerciales persistantes entre lArgentine
et le Brsil. En revanche, lUnion des nations sud-amricaines (UNASUR) qui, sous
limpulsion principalement du Brsil, regroupe tous les pays de lAmrique du Sud
et se concentre sur la coopration dans les domaines non commerciaux tels que
la dfense conjointe ou les infrastructures rgionales grce son articulation avec
lIIRSA , a trouv sa place dans le paysage complexe de lintgration rgionale. Pour
sa part, la Communaut des tats de lAmrique latine et des Carabes (CELAC), cre
en dcembre 2010 et regroupant tous les pays latino-amricains et des Carabes,
depuis le Mexique jusqu lArgentine, est un mcanisme de concertation qui pourrait
permettre, malgr la diversit des intrts et des orientations de chaque pays, que
la rgion parle dune seule voix sur la scne internationale, du moins sur certains
sujets. Les tats-Unis et le Canada nappartenant pas cette nouvelle instance qui
compte Cuba parmi ses membres, la CELAC symbolise donc assez bien lautonomie
croissante de lAmrique latine lgard de son grand voisin du Nord.
Mais autonomie ne veut pas dire indiffrence : toutes les instances dintgration
rgionale de lAmrique latine et des Carabes devront suivre de prs les implications
pour la rgion des ngociations entre lUnion europenne et les tats-Unis, qui ont
commenc en juillet 2013, en vue de ltablissement dun partenariat transatlantique
de commerce et dinvestissement ( Transatlantic Trade and Investment Partnership
[TTIP]).

Les transformations de la socit :


lenjeu des classes moyennes et la rduction de la pauvret
La constitution ou la reconstitution dune classe moyenne est lun des indicateurs
les plus remarquables de lmergence de lAmrique latine au cours de la dernire
dcennie, car elle ne procde pas seulement dune lvation des revenus moyens
mais de lintgration dune frange croissante de la population dans des dispositifs
formels daccs au logement, la sant, au crdit, lducation, et la consommation.
Il sagit donc aussi dune transformation politique, car ces populations sont porteuses
de nouvelles demandes. Cest en tenant compte de ces volutions que lon peut
tenter de comprendre la nature et la porte du mouvement de protestation qui a
clat au Brsil en juin 2013.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 13 ]

Introduction

A SAVOIR

Il ne faut cependant pas surestimer cette monte des classes moyennes, qui sinscrit
dans des histoires sociales nationales bien diffrentes et savre difficile quantifier
prcisment car les catgories de recensement ne sont pas comparables. LAmrique
latine affiche des records mondiaux dingalits, notamment au Brsil et au Chili,
mais aussi au Prou et en quateur, avec une trs forte polarisation de la socit
entre classes aises et classes populaires, qui ne laissait gure de place aux classes
moyennes. linverse, dautres pays ont une tradition plus galitaire, particulirement
lUruguay et lArgentine, o les classes moyennes ont t associes davantage des
emplois dans la fonction publique et dans les services (impliquant lobtention dun
diplme), que dans lindustrie.
Les classes moyennes sidentifiaient, dans les annes 1960, des groupes urbains
ayant une formation suprieure, un emploi stable et pouvant esprer pour leurs
enfants une situation au moins meilleure que la leur. Ces ambitions ont t dues
par les crises conomiques qui ont secou lAmrique latine partir des annes 1980
et se sont conclues par ladoption du modle orientation librale, l encore, selon
des modalits et des temporalits diffrentes dun pays lautre. La rduction des
emplois publics, les privatisations des socits dtat, la dsindustrialisation ont sap
les fondements de la classe moyenne. La dgradation des universits publiques, l
o elles existaient, a galement mis en cause la reproduction sociale des classes
moyennes, comme la mobilit ascendante des couches populaires.
La reconstitution actuelle de la classe moyenne sappuie donc sur de nouveaux
mcanismes et de nouvelles aspirations. Les sources demplois se trouvent dsormais
davantage dans le secteur priv que dans le secteur public, celui-ci nassurant plus,
de toute faon, lemploi vie. La croissance des activits lies lexploitation des
ressources naturelles a permis la cration demplois, notamment pour des cadres
intermdiaires ayant une certaine formation technique (comptables, gestionnaires,
mais aussi techniciens de laboratoires ou agents touristiques). Les mtropoles voient
galement sinstaller des siges sociaux et des cadres expatris qui demandent une
srie de services de qualit composant un vaste ensemble demplois, allant des services aux entreprises (publicit, communication, conseil) aux services la personne
(restauration, htellerie, commerce).
La nouvelle classe moyenne est donc bien diffrente de celle qui nourrit certains
mythes nationaux. Lventail des emplois occups sest diversifi et la stabilit est
loin dtre assure. Au Chili, des enqutes montrent par exemple une forte demande
de scurit de la part de ces nouvelles classes moyennes, plutt que la multiplication
des opportunits , mise en avant dans les discours officiels comme vecteurs de

[ 14 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

promotion sociale. Pourtant, des programmes publics et privs visent faire rentrer
ces familles dans des mcanismes de crdits la consommation et au logement. Les
grandes chanes de distribution offrent frquemment des possibilits dachat crdit
qui permettent dacqurir des biens de consommation (tlvision, ordinateur) ou
une automobile. Les grands programmes de logement conus pour rsoudre les
problmes du logement prcaire ou informel, notamment au Brsil, au Chili et au
Mexique, saccompagnent dun important volet financier puisque les bnficiaires
doivent pargner gnralement plusieurs annes pour accder un logement quils
finissent de rembourser sur des dlais trs longs (vingt ou trente ans). Le march
immobilier dispose ainsi dune offre trs segmente suivant les niveaux de revenus,
allant de la maison de petite taille livre sans les finitions pour les classes populaires,
jusquaux lotissements luxueux avec services collectifs pour la classe moyenne aise.
Tous ont en commun dtre associs des mcanismes de financiarisation et donc
de bancarisation. Outre les problmes spcifiques ces programmes marqus par
un dficit durbanit, cette gnralisation du crdit alimente les inquitudes de la
classe moyenne. Elles se sentent menaces par le risque de perte de lemploi mais
aussi par les problmes de sant, pouvant entraner des frais considrables, et par la
question du cot de formation des jeunes.
En effet, l'un des changements majeurs de ces dix dernires annes est llargissement
de laccs lenseignement suprieur, dont les effectifs ont doubl entre 1995 et
2005, pour atteindre 15 millions dtudiants en 2005 et plus de 20 millions en 2012.
Ce remarquable accroissement sest fait au prix de tensions pour le systme universitaire existant, conu pour des lites dj bien formes accdant, gnration
aprs gnration, lenseignement suprieur. Dsormais, une partie significative des
tudiants accdent luniversit, alors que leurs parents avaient arrt leurs tudes
au niveau secondaire. Il sagit l dun moteur de changement social considrable et
dune ressource pour la consolidation du dveloppement conomique gnral,
mme si ce dbut de massification engendre aussi des tensions. La multiplication des
formations sest parfois faite dans le plus grand dsordre : un petit pays comme le
Costa Rica (4,5 millions dhabitants), qui navait quune seule universit publique
(Universidad de Costa Rica), a aujourdhui une quarantaine dinstitutions prives
denseignement suprieur qui sarrogent sans scrupules le titre duniversit. ce
problme de la qualit des formations sajoute celui de leur financement, qui dpasse
les capacits des budgets publics. Chaque pays a mis en place des solutions diffrentes
allant du contrle total par ltat et les universits publiques (Cuba) jusqu des
systmes quasi entirement privatiss (le Chili et la Colombie, par exemple), o
subsistent quelques universits publiques souvent anciennes et prestigieuses.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 15 ]

Introduction

A SAVOIR

Cest donc un systme denseignement htrogne qui fait miroiter aux jeunes et
leurs familles lespoir dune ascension sociale, parfois au prix de lourds sacrifices
financiers ou dun endettement que ltudiant devra rembourser une fois diplm.
Cette situation a t profondment remise en cause par les manifestations tudiantes
au Chili en 2011, qui protestaient contre le cot exorbitant des tudes et les difficults
dinsertion professionnelle des diplms alors mme que le systme universitaire
chilien bannit toutes les formations qui ne sont pas strictement rentables ,
autrement dit qui ne dbouchent pas sur des emplois suffisamment rmunrs pour
rembourser les crdits contracts pour financer les tudes. Ces manifestations ont
aussi montr lun des effets prvisibles de la formation des jeunes : leur capacit
exprimer avec force de nouvelles revendications politiques.
Lmergence des classes moyennes na en outre pas mis fin au problme de la
pauvret qui, si elle a recul depuis 2003, est ingalement rpartie entre les pays.
Elle atteint des records dans les tats dAmrique centrale (Nicaragua, Honduras,
Guatemala) o elle dpasse 50 % de la population, et est la plus basse en Uruguay
et au Chili (de lordre de 12 %). Lvolution de la pauvret est extrmement sensible
aux fluctuations conomiques, mais alors quune anne de rcession entrane immdiatement une augmentation de la pauvret, par un effet de diffusion en cascade, il
faut plusieurs annes pour quelle se rsorbe. En Argentine, le taux de pauvret qui
tait de 20 % en 1999 avait atteint prs de 50 % en 2002 pour redescendre 20 %
en 2006, 11 % en 2009, et il serait moins de 6 % en 2013. Son volution est galement
lie la situation dmographique : de forts taux de natalit, une transition dmographique inacheve psent sur la redistribution de la richesse disponible.
Or, lAmrique latine a connu de ce point de vue une volution favorable avec une
rduction des taux de croissance dmographique qui a facilit la redistribution tout
en posant moyen terme le problme du vieillissement de la population. La rduction
de la pauvret observe depuis le dbut de la dcennie est donc porte par deux
lments favorables : lconomie et la dmographie. Cela a permis lAmrique
latine de se rapprocher des Objectifs du Millnaire de rduction de la pauvret et
de lindigence. Mais cette rduction reste fragile : mme si une partie des familles
pauvres a pu sans doute accder la petite classe moyenne, ce statut est loin
dtre acquis.
Par ailleurs, la pauvret touche ingalement les groupes sociaux et les territoires.
Les taux sont dans lensemble plus levs pour les groupes indignes et dans les
campagnes : cest par exemple le cas du Sud du Mexique, ce qui explique aussi les
conflits sociaux qui sy droulent et les rclamations adresses ltat mexicain par

[ 16 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

la gurilla zapatiste. Cela alimente encore lexode rural. Toutefois, cest en ville que
les pauvres sont les plus nombreux, et les formes de sgrgation socio-spatiale
les plus visibles lchelle des mtropoles et des quartiers. Les ingalits de revenu
se combinent alors avec une plus grande exposition aux risques industriels et environnementaux, des conditions de logement prcaires, des problmes de transport
pour accder lemploi, labsence de services et despaces verts. Ces diffrents
facteurs rendent trs difficile la sortie de la pauvret, mme dans un contexte
conomique de croissance, faute daccs lducation et la sant. Ce sont par
consquent dans les quartiers pauvres que senracinent les conomies parallles,
les groupes criminels, les rseaux de la drogue, qui y trouvent facilement une main
duvre prte tout car elle na rien perdre. La stigmatisation qui en rsulte,
lassociation inconsciente entre pauvret et criminalit, la peur des classes moyennes
sont autant de tabous bien installs. La violence est trs prsente, ses premires
victimes se trouvant dans les quartiers pauvres.

Exploitation des ressources naturelles et dveloppement :


un quilibre difficile trouver
Lexploitation des ressources naturelles est, comme nous lavons soulign, un ingrdient cl des stratgies de dveloppement. On en connat pourtant les limites. Outre
la dpendance des cours internationaux des matires premires, elle pose la question
de lpuisement des ressources non renouvelables. Dans le domaine agricole, elle
saccompagne de la concentration des terres au dtriment des petits producteurs.
Les consquences environnementales sont galement lourdes : uniformisation des
paysages par la monoculture, dforestation, mouvements de terrain, et surtout
considrable utilisation de leau.
Pourtant, plusieurs pays latino-amricains assument dsormais sans complexe ce
mode de dveloppement qui leur apparat, pour le moment, comme la meilleure
option possible. Cest notamment le cas du Prou, dont la croissance conomique
rapide est soutenue par lexpansion du secteur minier. Dautres, comme le Venezuela,
sefforcent de financer partir de leurs revenus ptroliers le dveloppement dautres
secteurs conomiques, mais cela reste sans effet car les importations sont rgulirement plus comptitives que les produits fabriqus sur place. La question pose est
la fois celle de la diversification conomique, difficile obtenir, mais aussi des modalits
de redistribution de la rente. Or, la pression fiscale tant gnralement faible, les
mcanismes de redistribution demeurent insuffisants.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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Introduction

A SAVOIR

Ds lors, les grands projets miniers sont souvent perus ngativement par les
populations locales qui sy opposent violemment et rclament la prservation de
leurs conditions de vie, voire la protection des milieux dintrt mondial ou,
suivant un autre vocabulaire, des biens publics mondiaux. Les conflits socio-environnementaux se sont ainsi multiplis depuis dix ans, et voient gnralement sopposer
des grandes compagnies appuyes par les autorits politiques locales ou nationales
face des populations dsireuses de prserver leurs conditions de vie. Ces conflits
sont devenus une des scnes importantes dexpression politique, face notamment
la perte dintrt dont a pti la vie politique traditionnelle. Ils sancrent sur des problmes concrets, les transformations des territoires, qui entranent une mobilisation
locale et font cho des problmatiques globales de protection de lenvironnement,
investies par dactifs rseaux nationaux et internationaux notamment les grandes
organisations non gouvernementales (ONG) environnementales comme Greenpeace
ou Conservation International.
Ces conflits ont par exemple gnr des tensions entre lUruguay et lArgentine,
propos de linstallation dune usine de pte papier sur le fleuve Uruguay, considre
comme dangereuse par les Argentins de lautre rive. La violence des manifestations
a provoqu plusieurs reprises la coupure de la circulation sur le pont entre les deux
pays et entran les tats dans un procs auprs de la Cour internationale de justice
de La Haye. Plus frquemment, ces conflits restent circonscrits un tat, ce qui
nempche pas quils soient parfois violents. Au Prou, lopposition aux grandes mines
(Yanacocha, Conga) a donn lieu des affrontements entre forces de lordre et
populations qui ont fait plusieurs victimes. Les opposants rclament la prservation
de leur cadre de vie et craignent notamment de perdre leurs accs leau, dont les
mines sont grandes consommatrices. Cest au Chili que la situation est particulirement
tendue, car le code de leau adopt sous la dictature du Gnral Pinochet est favorable
aux grandes entreprises qui ont accapar les droits dusage de leau, au dtriment des
petits agriculteurs.
Se pose galement la question de la redistribution des royalties minires dans les
territoires et au profit des populations. Sil y a un accord sur le principe dun paiement
pour lexploitation des ressources naturelles, il nexiste pas de solution satisfaisante
pour en dterminer le montant et les modalits de redistribution. Le versement de
redevances aux gouvernements locaux est le cas le plus frquent (Argentine, Colombie,
Prou), mais ceux-ci ne sont pas toujours les mieux placs pour en faire le meilleur
usage, faute de comptences locales ou de projets financer. De plus, les rformes
engages dans le sens dune meilleure rpartition territoriale des royalties (par exemple
en Colombie) rencontrent parfois de fortes rsistances locales (notamment au Brsil).

[ 18 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

linverse, la centralisation des paiements (Chili) alimente le mcontentement des


gouvernements rgionaux qui doivent faire face aux contestations sociales lies
lactivit minire.
Le dveloppement fond sur lexploitation des ressources naturelles ne va donc pas
sans problmes ni vulnrabilits. Lpuisement des gisements ne constitue sans doute
pas le principal dfi, car des prix levs conduisent les producteurs explorer davantage
et mettre en uvre des technologies pour disposer de nouvelles ressources. Cependant,
le maintien de prix levs pour les matires premires dpend dune demande
mondiale sur laquelle les producteurs latino-amricains nont pas prise. Dautre part,
les modes dexploitation ont des consquences sociales et environnementales
parfois lourdes, que les socits tolrent de moins en moins ou qui ractivent des
foyers de conflits dopposition ltat et aux empitements des grands propritaires
et des entreprises.
Les conflits socio-environnementaux apparaissent donc comme une nouvelle manifestation des attentes des socits latino-amricaines pour la conservation de leur
cadre de vie, mais aussi du degr dincertitude par rapport aux impacts rels des
grands projets. Ces conflits illustrent la volont de participation de vastes secteurs
de la socit la vie publique et la difficult des gouvernements rpondre ces
demandes sociales.

Le retour de ltat :
progrs et limites des politiques publiques
Au cours de la dernire dcennie, dans de nombreux pays de la rgion, un nouvel
quilibre entre croissance et quit a t recherch, dans une approche allant vers
un rle plus actif de ltat. Ce retour de ltat, qui sest affich en opposition aux
excs du libralisme, des privatisations et de la drgulation des annes 1990, adopte
des modalits diverses selon les pays. Tandis que certains pays comme la Colombie,
caractriss depuis longtemps par un faible degr dintervention tatique dans la vie
conomique et sociale, nont pas expriment un changement considrable, dautres
comme le Venezuela, qui pour des raisons historiques se singularisent par un tat trs
prsent dans la gestion de lconomie et de la socit grce la captation et lallocation de la rente ptrolire , ont renforc ce trait la suite des transformations
opres avec larrive au pouvoir de lancien prsident Chavez, la fin des annes
1990. Dautres pays comme lArgentine, o le repli de ltat avait t radical dans les
annes 1990, ont vcu un spectaculaire mouvement de balancier, du fait du retour
en force de la puissance publique dans la rgulation densemble aprs la grave crise
conomique et socio-politique de 2001-2002.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 19 ]

Introduction

A SAVOIR

Mais, au-del de la diversit des trajectoires nationales que l'on observe, l encore,
en Amrique latine, la prsence tatique accrue constate dans les annes 2000 a
entran la ncessit, dans lensemble des pays, de repenser laction publique et la
faon dont ltat intervient dans la socit. Pour ce qui est de laction publique, les
conditions et modalits de sa mise en uvre illustrent les spcificits des divers pays
latino-amricains, marqus en particulier par les hybridations de leurs politiques entre
pratiques traditionnelles, pressions internationales et volont rformatrice plus ou
moins durable. Mais, lorsque l'on sintresse la manire dont ltat intervient, il est
clair que celui-ci a perdu, au cours des dernires annes, une partie de ses moyens.
Les grandes compagnies nationales ont t privatises dans la dcennie prcdente,
sauf exceptions remarquables (Petrobras, Codelco, Pemex, PDVSA), et la pression
fiscale est trop faible sauf dans le cas du Brsil et de lArgentine pour donner aux
tats de vritables moyens dintervention. Mme si dans certains cas les recettes
fiscales ont progress, grce aux taxes sur les exportations de matires premires
et la croissance retrouve, de nouveaux mcanismes ont t mis en uvre, reposant
davantage sur la ngociation avec les acteurs, des incitations plutt que des contraintes,
lappel la participation, la dcentralisation pour chercher plus de lgitimit et
defficacit, des arrangements avec des organisations prives, comme par exemple
les glises. Autrement dit, ltat a cherch dans de nombreux cas sappuyer sur une
socit organise pour instaurer une nouvelle relation avec les acteurs conomiques
et sociaux. Cette dernire est loin dtre stabilise, et diffrentes formules sont mises
en place pour tenir compte de contraintes spcifiques et de prfrences politiques.
Un exemple des modalits dintervention ralises dans cette perspective est celui de la
construction dinfrastructures, qui utilise diffrentes formes de partenariats publicpriv, pour concentrer la dpense publique sur les ralisations juges non rentables,
mais politiquement prioritaires ou stratgiques, alors que des infrastructures plus
faciles rentabiliser sont confies en concession.
Enjeux nationaux et demandes sociales justifient le retour de ltat, comme en
tmoignent les demandes prioritaires de protection ou de rgulation, commencer
par les enjeux de scurit des biens et des personnes qui rclament un tat protecteur.
Cette aspiration est trs prsente dans de nombreux pays : cest le cas notamment
du Mexique o lincapacit de ltat contrler la violence associe au narcotrafic
constitue lun des problmes majeurs du continent latino-amricain. Il nest dailleurs
pas le seul cas de pntration de ltat par des mafias qui ont un effet dltre sur
les institutions et lorganisation des pouvoirs publics.
En tout tat de cause, dans ce cadre de regain dimportance de ltat, les politiques
publiques ont connu dimportantes mutations. Cest le cas des politiques sociales,

[ 20 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

domaine dans lequel les tats ont mis en uvre des orientations novatrices. Les
programmes de lutte contre la pauvret ont gnralis des modalits de transferts
montaires conditionnels, cest--dire de paiements associs des exigences dun suivi
mdical et scolaire, ou de dispositifs dinsertion professionnelle. Ces programmes,
censs lutter contre lexclusion sociale, ont fait progresser lide que la lutte contre
la pauvret devait tre lobjectif central du dveloppement.
Malgr leurs principes communs et leurs similitudes, il nest cependant pas sr quils
correspondent un modle unique. La comparaison des programmes mis en place
dans divers pays de la rgion permet de souligner des diffrences importantes en ce
qui concerne les modalits des transferts montaires, les contreparties exiges, les
publics bnficiaires et la logique politique qui est la base de leur mise en place.
Dans le mme temps, si on ne peut pas nier les rsultats positifs de ces programmes,
lobjectif dune rduction substantielle de la pauvret ne peut tre atteint si le march
du travail nest pas capable doffrir des emplois. Or, si lactivit conomique est moins
dynamique dans les annes venir, la cration demplois peut en tre affecte.
Les politiques environnementales, quant elles, ont un potentiel damlioration
considrable. Alors que le modle de dveloppement conomique repose principalement sur les transformations des ressources naturelles, les conflits sur laccs
ces ressources ainsi que les consquences sur les populations des transformations
environnementales en termes de sant et de risques posent la question des politiques
publiques dans ce domaine.
Cependant, peu davances sont notables sur ce plan. Les indices de performance
environnementale montrent des amliorations assez limites dans certains cas et
plutt une dgradation dans de nombreux pays, au cours des dernires annes.
La dtrioration de lenvironnement, rsultant de la faiblesse des contrles et des
rgulations face aux projets productifs, de la croissance urbaine et de lessor de la
consommation pendant la dernire dcennie, devrait provoquer un sursaut en matire
de politiques publiques, qui tarde se produire. Qui plus est, les solutions alternatives
impliquant le dveloppement de modes de production moins destructeurs
napparaissent que timidement. Il y a donc beaucoup faire pour que lAmrique
latine emprunte la voie dune croissance verte , mme si les tats sont sous la
pression dopinions publiques nationales et internationales toujours trs attentives
et exigeantes en ce qui concerne la protection de la nature.
Les politiques de la ville ont, en revanche, connu des volutions plus encourageantes.
LAmrique latine constitue en effet une rgion riche en initiatives et en innovations
dans le domaine des politiques urbaines. Laction publique dans les villes a connu un

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 21 ]

Introduction

A SAVOIR

renouveau dans trois domaines principaux : le dveloppement de la mobilit intraurbaine avec certaines russites retentissantes au niveau des transports collectifs,
les programmes dinvestissement dans le logement et dans lhabitat et, mme si le
chantier est loin dtre puis, les politiques et interventions de reconqute
urbaine qui concernent non seulement les centres historiques, mais aussi les quartiers
centraux dans de nombreuses grandes villes.
Il nen reste pas moins que beaucoup doit tre encore fait pour amliorer larticulation des diffrents acteurs afin de dpasser les logiques sectorielles. Une approche
intgrale peut permettre, en effet, de prendre en considration lors de la conception
et de la mise en place des politiques dinvestissement urbain, la dimension, par
exemple, du dveloppement durable ou des questions de scurit. Les expriences
rgionales de russite dans ce dernier domaine montrent la place dcisive des politiques
damnagement urbain et des programmes de scurit des gouvernements locaux
mme si, bien videmment, la coordination avec les pouvoirs rgionaux et nationaux,
le rle de la police et de la justice et limportance des mesures de prvention dans
un sens large sont aussi des facteurs cls pour rduire la violence et linscurit
urbaines. Dans le domaine de lenvironnement, les questions de dchets, de qualit de
lair et de leau, de laccs aux espaces verts et de lnergie restent encore amliorer
dans une perspective de justice environnementale.
La monte en puissance de laction publique dans de nombreuses villes, qui sont
devenues des lieux privilgis dinvention, de participation et de renforcement de
la citoyennet, nest pas sans rapport avec le dveloppement des programmes et
des politiques de dcentralisation. Ces politiques ont contribu stabiliser la dmocratie dans un continent o celle-ci est enracine mais a besoin dtre renforce,
afin de mieux prendre en compte les aspirations des populations et la diversit des
problmatiques.
Cest en fait le sens des processus de dcentralisation largement mis en place dans
toute lAmrique latine, qui devaient la fois consolider la dmocratie dans les
territoires, crer des contre-pouvoirs plus proches des individus face un tat
souvent distant et inefficace, et apporter des solutions pragmatiques des problmes locaux. Ce discours sest parfois accompagn de rformes constitutionnelles
pour donner plus de poids aux gouvernements locaux comme en Colombie et
au Venezuela , mais llan commun sest traduit par des rsultats contrasts. Tous
les tats ne se sont pas impliqus avec la mme conviction dans la dcentralisation,
certains lont fait avec rticence ou en trompe lil, dautres qui sy taient fortement
engags ont fait machine arrire. Cela nen a pas moins modifi ladministration des

[ 22 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Introduction

territoires et donn plus de lgitimit aux institutions locales, tout en ouvrant la


porte des drives lorsque ces institutions tombent aux mains de certains groupes
dintrt ou favorisent le dveloppement du clientlisme. Malgr la varit dexpriences qui rend difficiles les gnralisations, la dcentralisation est confronte des
problmes communs tels que la faiblesse des finances locales, qui affecte la qualit
des politiques publiques.
Un autre domaine dans lequel laction publique est confronte des dfis considrables, dautant quil sagit dun des enjeux cls du 20e sicle, reste celui de lducation
suprieure. Hritiers dune priode durant laquelle la dmocratisation et la modernisation de la vie universitaire sont alles de pair avec un dbut de massification qui
a t porteuse de tensions, les systmes dducation suprieure prennent de plus
en plus en considration les enjeux de linsertion internationale.
Ds lors, les pouvoirs publics doivent, dans un contexte dacclration du progrs
scientifique et de profondes mutations sur le plan technologique, se soucier du
dveloppement de la recherche, du renforcement de la qualit des enseignements
et de llaboration de standards dans un cadre dingalits croissantes au sein des
systmes universitaires. linstar dautres rgions du monde et ainsi que le rvlent
les classements internationaux quelles que soient les critiques quon peut leur
adresser , on assiste en Amrique latine un dcouplage entre une lite dinstitutions
universitaires, qui entre dans la comptition mondiale, et le reste des tablissements.
Face cette situation, les tats sont contraints dadopter une rgulation permettant
de rpartir de faon efficace les ressources publiques afin dentretenir lexcellence
pdagogique et scientifique. Ils doivent paralllement viser soutenir les segments
du systme universitaire qui rpondent des critres de qualit dfinis nationalement et jouent un rle dans la formation, y compris des secteurs de la jeunesse les
plus fragiles pour lesquels lenseignement technique est essentiel, afin dassurer leur
employabilit.
Les tats latino-amricains ingalement arms pour faire face ces dfis doivent
donc se placer dans une perspective non seulement de rgulation, mais aussi dimpulsion, dvaluation et de garantie, afin de favoriser le rayonnement et les progrs des
acteurs les plus internationaliss ainsi que la consolidation dun systme universitaire
ayant un ancrage national et rgional solide. Ceci constitue une condition sine qua non
pour avancer vers un dveloppement national quilibr tant sur le plan conomique
que social.
Les domaines de laction publique analyss dans cet ouvrage, mettront rude
preuve les capacits des pays de la rgion se doter dun tat stratge , capable

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 23 ]

Introduction

A SAVOIR

de consolider les avances et les progrs accomplis au cours des dernires annes.
Il semble bien en effet que seule la poursuite de la reconstruction de ltat et de
lamlioration de laction publique soit mme de renforcer les acquis dune
dcennie de prosprit, surmonter les invitables turbulences macro-conomiques
et dpasser les blocages qui freinent la ralisation des aspirations des populations
latino-amricaines.

[ 24 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques,
insertion internationale
et transformations sociales
1.1. L Amrique latine et la crise conomique internationale

Carlos QUENAN

Introduction
Bien que singularise pendant les annes 1980 et 1990 par le caractre mdiocre et
volatile de son activit conomique, lAmrique latine a connu une croissance
beaucoup plus dynamique partir des annes 2000, tout particulirement entre
2003 et 2008. Dans un environnement international favorable, qui sest traduit par une
amlioration sensible des termes de lchange et un accs facilit aux financements
internationaux, la rgion a mis en place des politiques macroconomiques rigoureuses
et a rduit sa vulnrabilit financire, ce qui lui a permis de bien rsister la crise
conomique globale dclenche en 2007-2008.
En effet, les pays latino-amricains [ 1 ] ont pu faire face aux turbulences internationales
et aux chocs dfavorables qui en ont dcoul, principalement suite la faillite de
Lehman Brothers en 2008-2009 et laggravation de la crise de la zone euro en
2011-2012. Dans la premire priode, la rgion latino-amricaine a subi une rcession
somme toute modre si on la compare avec celle dautres zones du monde ; et
dans la deuxime, elle a enregistr un ralentissement de la croissance, mais na pas
subi de crises montaires ou financires dvastatrices. Mme si elle sest affaiblie
entre 2009 et 2012, la croissance a montr une grande rsilience grce aux politiques
publiques de soutien de lactivit y compris des politiques sociales novatrices qui
ont permis lintgration dune partie des secteurs dfavoriss au march intrieur
[1 ] Dans ce travail, nos analyses sont labores en considrant de manire privilgie les sept conomies grandes
et moyennes de la rgion, savoir lArgentine, le Brsil, le Chili, la Colombie, le Mexique, le Prou et le Venezuela.
Dautres pays tels que la Bolivie, lquateur, le Paraguay et lUruguay, ainsi que ceux de lAmrique centrale et de
la Carabe insulaire, sont aussi considrs en fonction de la thmatique aborde.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 25 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

et la dynamique favorable de la demande interne suscite par la progression,


depuis 2003, des salaires rels, de lemploi et de laccs au crdit, ce qui a contribu
lexpansion des classes moyennes dans plusieurs pays de la rgion.
Or, aprs avoir subi les chocs externes ngatifs associs aux phases les plus aiges
de la crise globale, la rgion devrait voluer court et moyen terme dans un environnement international dfavorable (OCDE/CEPAL, 2012 : Powell, 2013). Au cadre
rcessif prdominant dans lUnion europenne sajoutent la faiblesse de lactivit
conomique aux tats-Unis et la menace dun ralentissement prolong de la croissance
dans les grands pays mergents [ 2 ], ce qui risque daffecter ngativement les exportations de la rgion latino-amricaine. Paralllement, la perspective de labandon
progressif des politiques montaires accommodantes mises en uvre ces dernires
annes par les banques centrales des pays dvelopps, notamment aux tats-Unis,
pourrait produire une diminution voire un renversement des flux des capitaux allant
vers les pays en dveloppement et mergents et, parmi eux, ceux de lAmrique latine.
Aprs avoir mis en perspective la priode de forte croissance des pays latino-amricains
qui a eu lieu avant la crise conomique globale, nous nous intresserons aux effets
des turbulences internationales sur les flux conomiques externes de lAmrique
latine. Nous examinerons ensuite la manire dont la crise internationale a affect les
performances conomiques de la rgion, en particulier les principaux fondamentaux
macroconomiques [ 3]. Enfin, nous mettrons en relief les risques et les dfis auxquels
les pays de la rgion pourraient tre confronts sils devaient faire face court et moyen
terme la rapparition de la contrainte extrieure.

[2] Selon le Fonds montaire international (FMI), la croissance mondiale devrait rester modre court terme
(en dessous de 3 % en 2013) dans une large mesure cause dune demande intrieure bien plus faible et dune
croissance plus lente dans plusieurs grands pays mergents, ainsi que dune rcession plus prolonge dans la
zone euro. Pour les pays avancs, la croissance conomique devrait se situer au niveau de 1,2 % en 2013 et 2,1 %
en 2014 (chiffres du FMI de juillet 2013).
Voir http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/.
[3] Nous nous concentrons dans ce travail sur lexamen des performances de la croissance et des principaux soldes
macro-financiers (solde budgtaire, solde courant) en rapport avec lvolution des relations conomiques
externes de la rgion au cours de la dernire dcennie.

[ 26 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

1.1.1. La croissance conomique :



lvolution rcente dans une perspective historique
Bnficiant dun environnement international favorable, lAmrique latine vient de
connatre, pendant les dix dernires annes et plus particulirement entre 2003 et
2008, une phase de forte croissance conomique comparable celle quelle a vcue
aprs la Seconde Guerre mondiale, ce qui a contribu gnrer une vague doptimisme
sur les perspectives de la rgion [ 4 ].
Au moment de laprs-guerre, l A mrique latine a connu une priode dexpansion
soutenue qui correspondait la mise en place de stratgies dindustrialisation par
substitution des importations (ISI) et une forte intervention de ltat dans lactivit conomique. Ce mode de dveloppement, impuls par lindustrialisation et le
dveloppement du march intrieur, s e st substitu la stratgie de croissance base
sur une insertion soutenue dans lconomie mondiale travers lexportation de
produits primaires miniers et agricoles vers les grands centres dvelopps de
lpoque la premire globalisation de la fin du 19 e sicle et des premires
dcennies du 20 e sicle devenue obsolte avec lclatement de la grande crise
conomique internationale des annes 1930 (Bulmer-Thomas et al. , 2006 ; Brtola
et Ocampo, 2010).
Bien que lAmrique latine ait expriment une croissance trs dynamique entre
1950 et 1980 (un peu plus de 5 % en moyenne annuelle), cette priode se caractrise
par labsence de rattrapage en termes globaux. Le PIB par habitant de la rgion
progresse de prs de 3 % dans les annes 1950-1980, soit un rythme de croissance
lgrement infrieur celui du groupe des pays les plus dvelopps, reprsents par
ceux qui constituent prsent le G7 [ 5 ], qui ont enregistr, eux aussi, une progression
assez soutenue de lactivit conomique pendant les Trente Glorieuses . Toutefois,
il existe une grande diversit de trajectoires nationales, et certains pays comme le
Mexique et surtout le Brsil conomies dont la taille favorise lexpansion du march
intrieur et lindustrialisation connaissent un processus de catch-up pendant cette
phase ( cf. tableau 1).

[ 4] Cest ainsi quon a caractris la priode rcente comme la dcennie de lAmrique latine et les Carabes
(Moreno, 2011).
[ 5] Il sagit de lAllemagne, de la Grande-Bretagne, du Canada, des tats-Unis, de la France, du Japon et de lItalie.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 27 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau

Croissance du PIB par habitant et rattrapage conomique

PIB par habitant


taux de croissance annuel moyen (%)

cart par rapport aux pays du G7

1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012

1950-1980 1981-1990 1991-2002 2003-2008 2009-2012

Argentine 1,5 -2,6 0,8 7,5 4,2 -2,3 -4,6 -0,6 6,3 4,6
Bolivie

0,9 -2,0 1,3 2,6 2,8 -2,8 -4,1 -0,2 1,4 3,2

Brsil

4,4 -0,5 0,9 3,1 1,8 0,6 -2,5 -0,5 1,9 2,1

Chili

1,4 0,7 4,2 3,6 3,0 -2,4 -1,4 2,8 2,4 3,4

Colombie 2,3 1,2 0,8 3,6 2,6 -1,4 -0,8 -0,6 2,4 3,0
Costa Rica 3,2 -0,3 2,2 4,2 1,8 -0,6 -2,4 0,8 3,0 2,2
Cuba

0,9 0,9 -1,3 7,0 2,3 -2,9 -1,1 -2,8 5,8 2,7

quateur 2,3 0,4 0,6 3,3 2,5 -1,5 -1,6 -0,8 2,2 2,9
Salvador

1,2 -3,1 2,3 1,1 -1,0 -2,6 -5,2 0,9 0,0 -0,6

Guatemala 2,4 -0,5 2,9 3,6 2,1 -1,4 -2,5 1,5 2,4 2,4
Hati

-0,2 -3,1 -2,4 -1,6 -1,1 -3,9 -5,1 -3,8 -2,8 -0,8

Honduras 2,4 0,2 1,3 4,1 0,7 -1,4 -1,9 -0,1 2,9 1,1
Jamaque

1,5 -0,5 -1,4 -0,4 -3,0 -2,3 -2,6 -2,9 -1,6 -2,7

Mexique

5,1 0,8 2,0 3,0 0,7 1,3 -1,3 0,6 1,8 1,0

Nicaragua 1,0
-3,3 1,5 2,9 1,7
-2,7
-5,4
0,0 1,7 2,1
Panama

2,9 -1,0 2,4 6,9 6,7 -0,9 -3,1 1,0 5,7 7,1

Paraguay

2,6 0,9 -0,2 2,7 1,3 -1,1 -1,2 -1,6 1,5 1,7

Prou

2,2
-3,9 1,5 5,0 3,8 -1,5
-6,0 0,0 3,8 4,2

Rpublique
dominicaine 3,0 0,1 3,9 4,5 3,7 -0,7 -2,0 2,5 3,3 4,1
Trinit
et Tobago 4,1 -3,6 4,1 7,8 -1,6 0,4 -5,6 2,7 6,6 -1,2
Uruguay

1,3 -0,1 0,7 6,9 5,1 -2,4 -2,2 -0,8 5,7 5,4

Venezuela 2,2 -2,1 -0,8 5,3 -0,4 -1,5 -4,1 -2,3 4,1 -0,1
Amrique
latine
et Carabes

2,8 -0,4 1,1 3,4 1,8 -0,9 -2,4 -0,3 2,9 2,2

tats-Unis 2,3 2,2 1,8 1,5 -0,1 -1,4 0,2 0,4 0,3 0,3
Chine

2,9 5,8 7,0 8,2 8,8 -0,8 3,7 5,6 7,0 9,1

G7

3,7
2,0
1,4
1,2
-0,4

Sources: CEPAL, Banco Central do Brasil et Groningen Growth and Development Centre.

[ 28 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Le mode de dveloppement li lindustrialisation soutenue par ltat et la


croissance introvertie, qui avait permis de nombreuses annes de forte croissance,
a commenc montrer des signes dpuisement vers la fin des annes 1970. Linflation
chronique dans plusieurs pays de la rgion, les dsquilibres budgtaires et
l e ndettement externe croissants ont montr que ce modle n tait pas susceptible
d a ssurer une prosprit durable. La crise de la dette extrieure dclenche par les
difficults rencontres par le Mexique pour honorer ses engagements externes en
aot 1982, a rapidement gagn la plupart des pays de la rgion, et a prcipit des
changements importants de politique conomique.
Dans un environnement international caractris par de profondes mutations favorisant lmergence du processus de globalisation, la plupart des pays latino-amricains,
marginaliss par les marchs internationaux des capitaux et sous le poids des restrictions
financires dcoulant de la crise de la dette externe, ont t contraints dadopter
des mesures daustrit pendant les annes 1980. Ils ont, paralllement, libralis le
fonctionnement de leurs conomies, adoptant lapproche prconise par les institutions financires internationales (IFI) dans un contexte de renouvellement des
controverses thoriques au sujet de la croissance et du dveloppement.
Dans le but de mettre en place des conomies assujetties aux lois de la concurrence,
plus ouvertes et comptitives, les politiques dajustement et les rformes structurelles
se sont gnralises. Selon cette perspective, linvestissement priv et les exportations
devaient devenir les locomotives de la croissance et favoriser ainsi le retour une
certaine viabilit financire externe. Via les privatisations et le repli de ltat, la drgulation de lconomie en particulier la libralisation financire interne et externe
et louverture aux changes internationaux, ce sont ltablissement dun nouvel
environnement institutionnel et une vaste restructuration de loffre qui taient viss.
Dans un cadre daustrit, de restriction financire externe et damorce dun processus
de rformes structurelles, les annes 1980 ont donc t une dcennie perdue pour
le dveloppement : le PIB par habitant a recul de 0,4 % par an en moyenne, ce qui,
bien entendu, a accru lcart par rapport du revenu par tte des pays dvelopps,
alors que les pays mergents dAsie et notamment la Chine amoraient un processus
de rattrapage rapide qui sest poursuivi dans les annes 1990 et 2000 ( cf. tableau 1).
Pour lessentiel, cette situation na pas chang dans les annes 1990 pendant lesquelles
les pays latino-amricains ont enregistr une croissance somme toute mdiocre.
Certes, les pays de la rgion ont de nouveau eu accs aux marchs internationaux
de capitaux en raison, dune part, du regain de confiance des investisseurs internationaux suscit par les rformes orientation librale mises en place dans la plupart
des pays et, dautre part, des changements oprs dans la conjoncture financire

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 29 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

internationale au dbut des annes 1990, notamment les faibles taux dintrt en
vigueur aux tats-Unis qui rendaient plus attractifs les rendements offerts par les
conomies latino-amricaines. Ds lors, lafflux massif de capitaux trangers a induit
une nouvelle dynamique macroconomique et une reprise de la croissance, mais, en
mme temps, a eu des effets pervers. En effet, dans un contexte de libralisation
financire et dabandon progressif des restrictions de convertibilit, la crise mexicaine
de dcembre 1994 appele crise tequila a rvl les risques encourus par les
pays qui se caractrisaient par une ouverture financire totale, un systme bancaire
peu solide, une forte apprciation du taux de change rel et un drapage du dficit
du compte des transactions courantes. Par la suite, leffet de contagion de cette crise
mexicaine a t trs rapidement relay par limpact ngatif (principalement travers
des chocs commerciaux et financiers dfavorables) des crises asiatique et russe de
1997-1998 sur lensemble des conomies mergentes et notamment celles de
lAmrique latine. On a ainsi assist de nouvelles crises montaires et/ou financires
des pays latino-amricains (notamment le Brsil en 1999, lquateur en 2000, lArgentine
en 2001 et lUruguay en 2002). Elles ont fortement affect la croissance la fin des
annes 1990 et au dbut des annes 2000, tel point que lon a parl de la demidcennie perdue de 1998-2002 (CEPAL, 2002).
En somme, dans un cadre dinstabilit financire croissante, les annes 1990 constituent, en termes de performances de croissance, un prolongement des annes 1980.
La rgion sest caractrise par deux dcennies pendant lesquelles elle a connu, plus
quune absence de rattrapage, une accentuation de lcart qui la sparait des zones
les plus dveloppes. Seules quelques petites conomies comme celles de la Bolivie,
de Trinidad et Tobago et de la Rpublique dominicaine dans les annes 1990, et
surtout le Chili qui a enregistr un cycle de forte croissance ds le milieu des annes
1980, ont chapp la mdiocrit qui a caractris la rgion pendant cette priode.
La faiblesse et linstabilit de la croissance et les graves crises montaires et financires
ont sonn le glas du consensus forg dans les annes 1990 sur le bien-fond des
rformes structurelles douverture et de libralisation financire, cest--dire sur les
propositions du Consensus de Washington [ 6 ]. Paralllement, en ce dbut de
[6] Lexpression Consensus de Washington , utilise pour la premire fois par lconomiste John Williamson la
fin des annes 1980 (Williamson, 1990) fait rfrence au processus de convergence intellectuelle, partir des
ides prnes par ladministration des tats-Unis (notamment le Trsor), et la technocratie des institutions
multilatrales (le FMI et la Banque mondiale), sur la ncessit dadopter, la suite de la crise de la dette, des
politiques de gestion macroconomique rigoureuses et de libralisation. Le consensus en question se traduit par
une dizaine de recommandations (discipline budgtaire, libralisation commerciale, scurit juridique). Outre
le travail de Williamson propos du consensus de Washington, voir ce sujet les analyses critiques de Adelman
(2001), Boyer (2002) et FFrench-Davis (2005).

[ 30 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

millnaire, lenvironnement international a t plus favorable pour la plupart des


pays de la rgion, caractris par un meilleur accs aux sources de financement
extrieur et surtout par une amlioration des termes de lchange, en particulier
pour les pays dAmrique du Sud exportateurs nets de matires premires qui ont
bnfici du boom des importations de commodities [ 7 ] des pays asiatiques,
notamment de la Chine. LAmrique latine a ainsi renou avec un taux de croissance
moyen proche de 5 %. Pour la premire fois depuis les annes 1970, la rgion a connu
un rythme de croissance similaire celui quelle avait enregistr pendant la priode
de laprs-guerre ( cf. graphique 1), accompagn dune phase de rattrapage du
revenu par habitant ( cf. tableau 1). Certes, la performance de cette rgion, constitue
principalement par des pays revenu intermdiaire ayant, sauf quelques exceptions,
un niveau de dveloppement humain moyen [ 8 ] ( cf. tableau 2), englobe une grande
diversit de situations nationales. Alors que les deux pays les plus grands de la rgion,
le Brsil et le Mexique, affichent une progression du PIB par tte infrieure celle
de lensemble de la zone, dautres ont connu une progression du PIB par habitant
suprieure la moyenne rgionale, parmi lesquels lArgentine ou le Venezuela, qui
se caractrisent par un rebond considrable par rapport la priode prcdente.
Enfin, le Chili, la Rpublique dominicaine et Trinidad et Tobago prsentent des
performances plus quhonorables depuis les annes 1990.

[ 7] Commodities dsigne les produits de base ou les produits de consommation courante.


[ 8] Lindice de dveloppement humain (IDH), est un indice statistique composite (sant et longvit, ducation et
niveau de vie), cr par le Programme des Nations unies pour le dveloppement en 1990 dans le but dvaluer
le niveau de dveloppement humain des diffrents pays. Lindice est compris entre 0 (le plus faible) et 1 (le plus
haut niveau de dveloppement humain).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 31 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 1

PIB rel- Amrique latine et Carabes

10

10

1961-1970
moyenne
de 5,1 %

9
8
7

2009--2012
moyenne
de 2,9 %

1981-1990
moyenne
de 1,8 %

6
5

8
6

1971-1980
moyenne
de 5,8 %

2
1

2
1991-2002
moyenne
de 2,7 %

0
-1
-2
-3

0
2003-2008
moyenne
de 4,6 %

-2

-4

-4
1960

1970

1980

1990

2000

2010

Source : CEPAL.

Sous leffet de la crise conomique internationale dclenche en 2007 aux tats-Unis


avec la crise des subprimes , aggrave partir de septembre 2008 par la faillite de
Lehman Brothers, la croissance latino-amricaine semble tre entre dans une
nouvelle phase. Pendant la priode 2009-2012, la rgion a bien encaiss, comme nous
le verrons, les chocs dfavorables suscits par le contexte de crise. Mais, sur fond
daffaiblissement de la conjoncture internationale, lAmrique latine a connu un
ralentissement de son activit (croissance du PIB rgional de 2,9 % en moyenne
annuelle) qui sest bien videmment traduit par une moindre progression du revenu
par habitant. Toutefois, le rattrapage du revenu par tte par rapport aux conomies
les plus dveloppes sest poursuivi du fait du recul de lactivit dans les pays avancs,
qui constituent lpicentre de la crise mondiale.

[ 32 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

PIB par habitant et dveloppement humain (2012)


Indicateur de
dveloppement
humain

Classement
sur 186 pays

PIB
par habitant,
USD

Classement
sur 186 pays


Dveloppement humain trs lev
Chili

0,819

40

15410

45

Argentine

0,811

45

11576

60

Dveloppement humain lev


Uruguay

0,792

51

Cuba

0,780

59

Panama

0,780

59

9919

65

Mexique

0,775

61

10247

64

Costa Rica

0,773

62

9673

66

Trinidad et Tobago

0,760

67

19018

40

Venezuela

0,748

71

12956

52

Prou

0,741

77

6530

81

Brsil

0,730

85

12079

57

Jamaque

0,730

86

5541

92

quateur

0,724

89

5311

93

Colombie

0,719

91

7855

70

14614

46

n.a. n.a.

Dveloppement humain moyen


Rpublique dominicaine

0,702

El Salvador
Bolivie

96

5763

88

0,680

107

3823

105

0,675

108

2532

125

Paraguay

0,669

111

3903

103

Honduras

0,632

120

2242

127

Nicaragua

0,599

129

1757

131

Guatemala

0,581

133

3302

115

Dveloppement humain faible


Hati

0,456

161

759 159

Sources : ONU et FMI WEO (avril 2013).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 33 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.1.2. La priode 2009-2012 : les effets de la crise conomique



internationale sur le commerce et les flux financiers
Les conomies latino-amricaines ont t affectes de manire ingale par la crise
conomique internationale dclenche fin 2008. Nous distinguons trois tapes qui
ont marqu lconomie mondiale depuis lors. La premire correspond la grande
rcession subie par les pays dvelopps en 2008-2009 et aux chocs externes
dfavorables conscutifs la faillite de Lehman Brothers en septembre 2008, se
traduisant par une chute des prix des matires premires et une contraction violente
des flux financiers internationaux. Pendant la deuxime tape , le redressement de
lactivit conomique aux tats-Unis et dans les pays dvelopps en 2010, dans le
sillage des politiques contra-cycliques qui ont t appliques, est all de pair avec
une reprise du commerce international et une rcupration des cours des matires
premires, en partie renforce par labondance de liquidits suscite par les politiques
montaires expansionnistes appliques partir de 2008. La troisime tape, qui
concerne le deuxime semestre 2011 et une bonne partie de lanne 2012, est associe
lclatement de la crise de la dette souveraine dans la zone euro.
Les relations conomiques externes de lAmrique latine ont reflt ces volutions.
Ainsi, entre septembre 2008 et mars 2009, nous avons assist une augmentation
gnralise des primes de risque des obligations souveraines, une dprciation des
taux de change et une chute violente des cours boursiers. Mais les effets ngatifs
de la premire phase de la crise internationale se sont surtout ressentis travers le
canal commercial [ 9 ] : les volumes exports ont subi une diminution de prs de 10 %
en 2009 avec leffondrement de la demande internationale (notamment celle des pays
industrialiss). Ce fut notamment le cas des pays exportateurs de biens manufacturs
(Mexique, Amrique centrale) dont les tats-Unis picentre initial de la crise
constituent le principal client. Du ct des pays exportateurs de commodities, la
chute du volume export a t moindre principalement grce au maintien de la
demande chinoise. Le commerce en valeur na t affect que fin 2008-dbut 2009
par la brutale baisse des prix des matires premires qui a eu lieu ce moment-l.
Ces chocs combins ont entran la contraction de lactivit conomique, notamment
au premier trimestre de 2009 durant lequel le PIB et la production industrielle de la
rgion ont recul respectivement de 3 % et de 10 % en rythme annuel. Le Mexique
sest montr singulirement vulnrable ces chocs du fait de lintensit de ses liens
conomiques avec les tats-Unis, et a t le pays le plus fortement frapp par la crise :
son PIB a chut de 6,2 % en 2009.
[9] Voir Ocampo (2009) et Quenan et Torija-Zane (2011).

[ 34 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Toutefois, linstabilit financire associe au reflux des mouvements des capitaux


sest rvle de courte porte. Du fait dune liquidit globale abondante, les marchs
latino-amricains ont nouveau attir les investissements des non-rsidents aprs
la contraction violente de fin 2008 ( cf. graphique 2). Paralllement la reprise des
variables financires, partir de dbut 2009, les prix des matires premires cls sont
repartis la hausse, consquence du rebond de la demande internationale dope
par le vaste programme chinois de relance conomique. Laugmentation des cours
a reprsent une bouffe doxygne pour les pays exportateurs de matires premires
qui ont un accs restreint aux marchs de capitaux internationaux (Argentine,
Venezuela), ainsi que pour ceux dont les finances publiques dpendent fortement
de ces produits (par exemple le Mexique et lquateur). Dans le sillage dune amlioration du contexte international, lAmrique latine a renou avec la croissance
conomique qui a fortement rebondi en 2010. Mais la hausse des prix des matires
premires et surtout le retour des capitaux trangers ont galement produit des
effets non dsirs. Ainsi, les autorits locales ont commenc redouter les effets des
entres de capitaux court terme en termes dapprciation des monnaies nationales,
et plusieurs pays de la rgion ont introduit des limites ces entres.

Graphique 2

IDE

Amrique latine et Carabes


Flux dinvestissements trangers
(Flux trimestriels, en milliards de dollars)

Investissement de portefeuille

Autres investissements

60

40

20

-20

-40
00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Source : CEPAL.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 35 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

La conjoncture de la rgion a t de nouveau contrarie suite la propagation de la


crise internationale vers lEurope. Certes, la rcession et laggravation de la crise des
finances publiques dans la zone euro partir de la mi-2011 ont eu un effet direct
limit sur la rgion, car lUnion europenne ne reprsente que 13 % des changes
commerciaux de lAmrique latine. Mais ceci, conjugu aux regains de tensions sur les
marchs financiers et aux effets indirects de la rcession en Europe sur le commerce
mondial et sur lactivit dans les autres grandes zones de lconomie mondiale
entre autres la Chine , sest traduit par une nouvelle dclration des volumes
exports et une stagnation des prix des exportations de la rgion. Ainsi, le taux de croissance des exportations latino-amricaines vers ses principaux partenaires commerciaux
a baiss en 2012 par rapport lanne prcdente : - 5 % pour les exportations vers
lUE et -1 % pour celles destines la Chine (CEPAL, 2012). Ces rsultats nont pas
t vritablement compenss par la bonne tenue des exportations latino-amricaines
vers les tats-Unis, pays qui a connu une croissance modre en 2012. La pauvre
performance des exportations a rsult de leur faible progression en valeur (de 1,5 %
en 2012, contre 22 % en 2011), mme si les cours des matires premires exportes
par les pays de la rgion ont connu des volutions diffrencies.
Au final, la quasi-stagnation des exportations a contribu une lgre dtrioration
de la balance commerciale rgionale : lexcdent des changes de biens, que suit une
tendance dclinante depuis le dbut de la crise internationale, est tomb en 2012 au
niveau relatif le plus bas depuis 2001 : 0,8 % du PIB rgional ( cf. graphique 3).

[ 36 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 3

Postes de la balance des transactions courantes


(% du PIB)

Balance des biens


Balance des services rels
Balance des transferts courants

Balance des revenus

8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
80

85

90

95

00

05

10

Source : CEPAL.

La balance des transferts courants de la rgion latino-amricaine a galement subi


limpact ngatif de la crise entre 2008 et 2012 ( cf. graphique 3 et tableau 3). Affects
surtout par la contraction des remesas des immigrs latino-amricains des tatsUnis et dEurope, ces flux qui navaient cess de crotre jusqu 2008 ont souffert
de la dgradation des marchs du travail des pays dvelopps. Aprs le maximum
historique de 2008, lorsquils ont atteint 65 milliards USD, les transferts des travailleurs immigrs ont chut de 15 % en 2009 et se sont stabiliss autour de 61
milliards USD en 2011 et 2012 (BID, 2013). Alors que les signes damlioration du march du travail aux tats-Unis favorisent le redressement de ces flux, qui ont une importance considrable pour des pays tels que lquateur, la Rpublique dominicaine ou
ceux dAmrique centrale, la reprise globale des remesas reste contrarie par la
rechute des flux provenant de lEspagne en raison du taux de chmage toujours trs
lev dans ce pays [ 10 ].
[10] Une analyse dtaille sur la crise de la zone euro et ses effets sur les flux conomiques Europe/Amrique latine

dans Quenan (2013).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 37 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau

Amrique latine : transferts des travailleurs migrants


(en milliards USD)

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Brsil

2,0 2,5 2,5 2,9 2,8 2,9 2,2 2,2 2,1 1,5

Colombie

3,1 3,2 3,3 3,9 4,5 4,8 4,1 4,0 4,2 2,0

Costa Rica 0,3 0,3 0,4 0,5 0,6 0,6 0,5 0,5 0,5 0,2
quateur

0,0 0,0 0,0 0,0 3,3 3,1 2,7 2,6 2,7 1,2

El Salvador 2,1 2,5 3,0 3,5 3,7 3,7 3,4 3,4 3,6 2,9
Guatemala 2,1 2,6 3,0 3,6 4,1 4,3 3,9 4,1 4,4 3,6
Honduras 0,8 1,1 1,8 2,3 2,6 2,8 2,5 2,5 2,8 1,4
Jamaque 0,0 1,5 1,6 1,8 2,0 2,0 1,8 1,9 2,0 1,5
Mexique

15,1 18,3 21,7 25,6 26,1 25,1 21,3 21,3 22,8 17,3

Nicaragua 0,4 0,5 0,6 0,7 0,7 0,8 0,8 0,8 0,9 0,7
Rpublique
dominicaine 2,1 2,2 2,4 2,7 3,0 3,2 3,0 3,0 3,2 1,5

Amrique
latine
et Carabes

33,7 40,6 48,7 57,5 64,3 64,9 56,5 57,6 60,9 61,3

Source : CEPAL, BID sur la base des estimations du Fonds multilatral d'investissement (FOMIN).

Pour conclure, pendant la priode 2008-2012, les relations conomiques internationales


de la rgion ont connu des changements importants. Dune part, lexcdent courant
qui a caractris la rgion entre 2003 et 2007 [ 11 ] sest transform en un dficit qui
saccentue mme sil demeure encore modr (-1,9 % en 2012). Dautre part, la
priode 2008-2012 a vu se confirmer laccroissement de la volatilit des entres de
capitaux ( cf. graphique 4). Nous sommes donc entrs dans une tape durant laquelle
la contrainte extrieure risque de rapparatre, mme si la rgion latino-amricaine
attire toujours des montants considrables dinvestissements directs trangers, et de
manire relativement plus stable que les autres sources de financement externe
(cf. graphique 2). La crise conomique internationale a donc perturb le cycle dexpansion
initi en 2003, bien que la croissance ait t relativement peu affecte comparativement
dautres zones du monde. Dans ce contexte, les fondamentaux de la rgion ont
connu une dgradation modre.
[11] Gnralement, lorsque la croissance de la rgion semballait, la progression des importations qui en rsultait se

traduisait par une dgradation des soldes commercial et courant. Pendant la priode 2003-2007, les soldes
extrieurs sont rests excdentaires car les exportations ont connu une forte augmentation, en bonne partie

du fait de la hausse persistante des prix des matires premires exportes par la rgion.

[ 38 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 4 Amrique latine et Carabes : solde courant


et entres nettes de capitaux (% du PIB)
Solde courant

Solde financier

8
6
4
2
0
-2
-4
-6
80

85

90

95

00

05

10

Source : CEPAL.

1.1.3. Les fondamentaux de la rgion :



toujours solides mais affects par la crise internationale
Tant pendant la grande rcession de 2008-2009, lorsque les chocs externes ont
t dune ampleur comparable ceux que lAmrique latine avait subis lors de la crise
de la dette externe du dbut des annes 1980 (OCDE, 2009), que lors de laggravation
de la crise de la dette souveraine dans la zone euro, en 2011-2012, la rgion a montr
une grande rsilience, non seulement au niveau de la croissance mais aussi sur le plan
de sa situation financire. LAmrique latine a vit une rcession plus profonde et
a pu faire face aux turbulences internationales sans subir comme cela avait t le
cas par le pass des crises montaires ou financires dstabilisatrices. Cette capacit
de rsistance la crise rsulte de plusieurs facteurs convergents dans la perspective
dune diminution de la vulnrabilit financire.
Contrairement ce qui est arriv dans les annes 1970, lorsque labondante liquidit
issue du recyclage international des ptrodollars est venue financer la hausse de
l e ndettement extrieur public et priv (la dette extrieure des pays d A mrique latine
et Carabes est passe de 32 223 milliards USD entre 1970 et 1980), ce qui a dbouch
sur la crise de la dette au dbut de la dcennie 1980, la plupart des pays de la rgion
ont assist, entre 2003 et 2008, une rduction de leur endettement

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 39 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

externe. En effet, cette priode de forte abondance en liquidits internationales est


globalement associe un renforcement de la position financire externe, grce
lobtention des excdents courants ( cf. graphique 5). Mme lorsque la croissance a t
accompagne dun besoin de financement externe net, comme cela a t le cas
depuis 2009, les entres de capitaux trangers ont majoritairement t concentres
sous la forme d i nvestissements directs ( cf. graphique 2), de sorte que la hausse de
lendettement externe est reste modre et infrieure la croissance du PIB.
Ds lors, on observe dans la dcennie 2000 une diminution consquente des ratios
dendettement extrieur accompagne dun accroissement considrable des rserves
de change dtenues par les banques centrales ( cf. tableau 4).

Tableau

4 Indicateurs de soutenabilit financire externe

Argentine Dette extrieure


% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2*
Bolivie
Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Brsil
Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Chili
Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Colombie Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
quateur Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2

[ 40 ]

1990-2002

2003-2008

548,5
51,3

328,0
72,8

190,5
33,4

13,9
64,2

23,9
69,6

34,3
53,8

483,8
72,3

246,4
65,6

87,9
28,7

12,0
80,3

46,8
130,1

153,0
128,8

383,8
41,5

165,1
21,8

124,5
12,4

19,1
19,7

53,3
32,6

117,8
38,7

193,6
44,7

118,0
39,7

129,8
40,0

46,9
47,3

35,9
30,4

37,4
27,4

285,5
34,7

192,0
27,5

147,3
22,2

30,9
32,9

39,3
33,6

44,5
26,5

339,7
73,4

168,7
39,7

77,0
19,9

7,3
n.d

11,3
n.d.

12,4
n.d.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2009-2012

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Mexique Dette extrieure


% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Paraguay Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Prou
Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Uruguay Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2
Venezuela Dette extrieure

% des exportations
% du PIB


Rserves de change % de la dette extrieure

% du M2

1990-2002

2003-2008

2009-2012

169,8
29,0

58,0
14,7

64,2
18,6

26,3
16,7

59,6
17,9

65,9
21,9

235,9
30,8

138,6
33,9

54,9
18,9

42,3
81,2

59,4
105,6

121,2
75,4

575,4
62,0

180,7
36,5

118,7
27,5

24,0
52,8

57,7
66,3

100,9
76,9

283,5
33,5

326,1
64,6

212,3
37,8

22,6
77,3

30,5
167,9

66,0
152,2

196,0
51,4

99,4
30,7

114,9
26,7

27,9
56,0

50,9
55,8

16,8
11,4

* M2 : agrgat montaire incluant M1 (total des pices et billets en circulation et des dpts bancaires vue ou compte courant)
et le crdit court terme.
Sources : FMI, CEPAL.

La croissance conomique, surtout entre 2003 et 2008, et la possibilit pour les tats
de prlever une partie des revenus obtenus grce la hausse des prix des matires
premires moyennant des taxes sur le commerce extrieur ou dautres formes de
captation de rentes ont galement contribu renforcer les finances publiques.
Ainsi, nous avons pu observer, malgr laccroissement du poids des dpenses
publiques dans le PIB, une diminution assez gnralise des ratios dendettement
public, contrairement la tendance observe dans les conomies dveloppes
(cf. tableau 5). Ds lors, les gouvernements des diffrents pays dAmrique latine ont
russi mettre en place des mesures de relance contra-cyclique visant renforcer
la demande domestique et attnuer les tensions rcessionnistes provenant des chocs
commerciaux associs la crise internationale. La mise en place rapide des stimuli
budgtaires, mme sils ont t de moindre ampleur comparativement ceux des
pays dvelopps [ 12 ] , souvent accompagne de politiques montaires expansionnistes,
[12] Seuls le Chili et le Prou ont mis en uvre des plans de relance consquents, reprsentant environ 3 % du PIB

en 2009.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 41 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

a t dcisive pour soutenir lactivit et relancer la croissance en temps de crise. Si


la dgradation modre des soldes budgtaires qui en a rsult peut rduire les
marges de manuvre pour de futures politiques de soutien de la demande interne,
lAmrique latine ne fait pas partie, court terme, des zones et des pays qui peuvent
connatre des crises graves associes la drive de lendettement public.

Tableau

Dette publique et solde budgtaire de ladministration publique


(% du PIB)

Dpenses publiques
% du PIB

Solde budgtaire
% du PIB

1998-2002 2003-2008 2009-2012 1998-2002

2003-2008

Argentine 30,2 32,0 40,5 -1,9

Dette publique
% du PIB
2009-2012 1998-2002 2003-2008 2009-2012

1,0 -1,2 69,2 92,7 49,4

Bolivie

30,8 32,6 34,6 -5,7 -1,0

1,1 65,3 62,8 36,6

Brsil

38,9 38,0 39,2 -2,3 -2,6 -2,5 72,2 68,4 66,4

Chili

23,1 20,5 23,8 -0,8 4,3 -0,9 13,6 7,3 9,2

Colombie 27,3 27,2 29,0 -3,8 -0,8 -3,3 36,6 37,9 35,3
quateur 21,4 24,0 40,5 -1,1

1,3 -2,9 56,8 32,9 19,3

Mexique 22,3 22,9 27,0 -4,2 -1,4 -2,5 44,4 41,0 43,7
Paraguay 20,4 17,2 20,0 n.d. n.d. -0,2 38,6 29,6 13,3
Prou

20,0 18,6 20,0 -2,4 0,3 0,1 42,4 36,3 23,7

Uruguay 32,6 31,8 33,4 -5,5 -2,9 -1,6 79,0 78,5 58,0
Venezuela 29,2 34,6 37,7 -1,1 -0,2 -4,1 37,2 38,3 37,1
Sources : FMI, CEPAL.

De mme, lendettement interne na pas atteint des niveaux susceptibles de dstabiliser les systmes financiers locaux. Le crdit bancaire a certes augment de manire
significative dans un certain nombre d conomies ( cf. graphique 5), ce qui traduit une
amlioration de laccs aux circuits de financement mais aussi un accroissement de
la fragilit financire. Cependant, la hausse de lendettement bancaire domestique
reste faible dans une perspective internationale (et en particulier par rapport
lexprience des pays priphriques dEurope). Paralllement, certains pays
dAmrique latine ont russi rduire sensiblement le degr de dollarisation dans
les annes 2000 [ 13 ]. Les exemples les plus marquants sont la Bolivie, le Paraguay et le
[13 ] On appelle dollarisation le phnomne associ lusage tendu dune monnaie trangre en gnral le
dollar amricain comme rfrence dans les contrats financiers et comme support de lpargne dune conomie.

La dollarisation protge les contrats du risque de dprciation de la monnaie nationale mais rduit significativement

lefficacit de la politique montaire nationale.

[ 42 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Prou, o la part des dpts en devises a respectivement chut de 93 53 %, de


66 38 % et de 76 56 %, entre 2001 et 2009 [ 14 ]. Cette tendance ddollariser
tmoigne dune prfrence croissante pour la monnaie nationale, qui peut tre lie
au regain de confiance, lui-mme d la rduction de l i nflation observe partir
des annes 2000 ( cf. graphique 6). La diminution de la dollarisation rduit les risques
de solvabilit qui rsultent dun dsquilibre entre les actifs et les passifs en monnaies
trangres ainsi que les effets potentiels de fortes dprciations de la monnaie
nationale pour les agents exposs un risque de change.

Graphique 5

Crdit bancaire au secteur priv (% du PIB)

Argentine

Brsil

Chili

Colombie

Mexique

Prou

80
70
60
50
40
30
20
10
00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Source : FMI.

[14] En Argentine, la dollarisation a t rduite presque zro par la politique de pesification au dbut de la

dcennie, mais elle est remonte lgrement par la suite. La part des dpts en devises, de 6 % en 2012, avait

atteint 70 % en 2001.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 43 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 6 Prix la consommation (inflation, %)


100
89,2

90
78,4

80
70
60

58,9
51,7

50
40
30

22,4

20

13,3

10

10,1
9,4 8,5 9,7 9,7
6,9 6,1 8,2 7,5 6,3 6,2 6,2

6,5 5,0 5,1


4,1 5,0

0
19

91 992 993 994 995 996 997 998 999 000 001 002 003 004 005 006 007 008 009 010 011 012 013
1
1
1
1
1
1 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
1
1

Source : CEPAL.

La croissance relativement modre des systmes bancaires, leur faible exposition


aux activits internationales les plus affectes par la crise (hypothques subprime
et autres innovations financires), et une faible dpendance aux financements
externes ont contribu ce que les banques latino-amricaines traversent la priode
turbulente 2008-2012 sans rencontrer des difficults importantes en ce qui concerne
leurs portefeuilles de crdit et en affichant des ratios de prts non performants
des niveaux historiquement bas.
Ceci tant dit, les facteurs prsents entre 2003-2008 favorables la rduction de la
vulnrabilit financire des pays dAmrique latine ne se retrouvent plus dans la
conjoncture ouverte en 2009. En effet, lvolution des variables macroconomiques
cls (croissance conomique, balance des transactions courantes, solde budgtaire)
rvle que les fondamentaux de la rgion affichent une dgradation ( cf. tableau 6).
Si la faiblesse de la croissance mondiale persiste et se traduit par une dtrioration
additionnelle des comptes externes, la volatilit intrinsque des flux de capitaux
internationaux constituera indniablement un facteur de risque.

[ 44 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

Variables macroconomiques cls : 2003-2008 vs 2009-2012


Croissance du PIB (moyenne, en %)
2003-2008


Argentine

2009-2012

Diffrence (p.p)

8,5 5,2

-3,3

Bolivie

4,5 4,5

0,0

Brsil

4,2 2,7

-1,5

Chili

5,1 4,1

-1,0

Colombie

5,2 4,1

-1,1

quateur

4,9 4,3

-0,5

Mexique

3,0 1,8

-1,2

Paraguay

4,5 3,1

-1,4

Prou

7,0 5,7

-1,3

Uruguay

5,3 5,2

-0,1

Venezuela

7,5 1,3

-6,2

Amrique latine et Carabes 4,7

3,0

-1,7

Solde de transactions courantes (moyenne, en % du PIB)


2003-2008


Argentine

2009-2012

Diffrence (*p.p)

3,1 0,7

-2,4

Bolivie

7,5 4,7

-2,8

Brsil

0,6 -2,0

-2,6

Chili

1,4 -0,3

-1,8

Colombie

-1,8 -2,9

-1,1

quateur

1,5 -0,7

-2,2

Mexique

-1,0 -0,6

0,4

Paraguay

0,8 -1,4

-2,2

Prou

0,1 -2,1

-2,2

Uruguay

-1,5 -2,3

-0,8

Venezuela

12,8 3,4

-9,4

Amrique latine et Carabes 0,6

-1,2

-1,9

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 45 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Solde budgtaire (moyenne, en % du PIB)


2003-2008


Argentine

2009-2012

Diffrence (*p.p)

1,0 -1,2

-2,2

Bolivie

-1,0 1,1

2,1

Brsil

-2,6 -2,5

0,1

Chili

4,3 -0,9

-5,2

Colombie

-0,8 -3,3

-2,5

quateur

1,3 -2,9

-4,3

Mexique

-1,4 -2,5

-1,1

Paraguay

-1,2 -0,2

Prou

0,3 0,1

Uruguay

-2,9 -1,6

1,3

Venezuela

-0,2 -4,1

-3,9

Amrique latine et Carabes -1,8

-3,2

1,0
-0,2

-1,4

*p.p. : points de pourcentage.


Source : CEPAL.

1.1.4. Croissance et insertion internationale :



risques et dfis court et moyen terme
Comme nous lavons vu, la croissance a t trs dynamique entre 2003 et 2008 et
a bien rsist entre 2009 et 2012, lorsque la crise conomique internationale a
touch la rgion. Nanmoins, le dynamisme de la croissance latino-amricaine pendant
la dernire dcennie a eu deux consquences troitement lies entre elles : dune part,
lmergence de relations de type centre-priphrie avec la Chine, partenaire
commercial et financier de plus en plus important pour lAmrique latine et, dautre
part, lapparition de symptmes de reprimarisation des conomies de la rgion.
Les relations entre la Chine et lAmrique latine se sont considrablement dveloppes
depuis le dbut des annes 2000, selon un schma assez simple. Les pays d'Amrique
latine, notamment ceux de lAmrique du Sud, fournissent la Chine des matires
premires (produits agricoles, miniers et produits du secteur de lnergie) que ce
pays demande de plus en plus pour nourrir sa population et approvisionner ses usines.
Paralllement, les pays latino-amricains ont connu une forte progression des importations provenant de la Chine, devenue latelier du monde, notamment pour les biens
manufacturs faible cot, ce qui peut contrarier le dveloppement industriel en
Amrique latine.

[ 46 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Cette progression des changes sino-latino-amricains tend consolider la position


de la Chine en tant que deuxime partenaire commercial de lAmrique latine au
dtriment de lUnion europenne. La Chine se rapproche en outre de plus en plus
des tats-Unis qui restent le premier partenaire de la rgion , alors que linvestissement direct chinois, pratiquement inexistant au dbut des annes 2000, a beaucoup
progress pendant la premire dcennie du 21 e sicle (CEPAL, 2011 ; Rosales et
Kuwayama, 2012). Le poids croissant de la Chine sur le plan commercial (cf. graphiques
7a et 7b) a converti cette conomie en principal dbouch pour plusieurs pays de
la rgion : tel est le cas, par exemple, du Chili, du Prou et plus rcemment du Brsil.
Pour quasiment tous les pays, lessentiel de leurs exportations vers la Chine entre
70 % et 95 % du total est constitu de produits primaires ou semi-manufacturs
ou de produits manufacturs intensifs en ressources naturelles ( manufactures de
base ) ( cf. tableau 7).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 47 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Part de la Chine dans les exportations de biens (%)

Graphique 7
(a)

Argentine

Brsil

Chili

85

90

Prou

Uruguay

30
25
20
15
10
5
0
75

70

(b)

80

Bolivie

Colombie

95

quateur

00

Mexique

05

10

Venezuela

30
25
20
15
10
5
0
70

75

80

85

90

95

00

Source : CHELEM.

[ 48 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

05

10

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

Exportations vers la Chine par type de produit (en %)

Produits
primaires

Bolivie

Manufacturier
base

Biens
intermdiaires

Biens
Produits
dquipe- mixtes
ment

Biens
de
consommation

Autres

Produits
primaires
et manufacturier
base
(% du total)

74,3 22,4 0,3 0,0 2,7 0,3 0,0 96,7

Colombie 81,4 14,4 0,4 0,1 3,4 0,2 0,2 95,8


Chili

31,3 60,5 5,3 0,1 2,1 0,6 0,0 91,8

Brsil

83,2 2,4 4,0 2,2 7,5 0,7 0,1 85,5

Argentine 82,2 0,7 1,3 0,1 14,5 1,2 0,0 82,9


Prou

70,3 11,5 0,2 0,0 16,2 1,8 0,0 81,8

quateur 79,1 0,4 5,1 0,2 14,4 0,8 0,0 79,5


Uruguay 75,9 0,1
13,5
0,0
9,7 0,1
0,6
76,1
Venezuela 70,2

1,3 0,0 0,0 28,5 0,0 0,0 71,5

Mexique 44,3 6,6 17,8 17,4 3,5 10,5 0,0 50,9


Paraguay 42,3 0,0 1,5 0,3 54,8

1,2 0,0 42,3

Produits primaires : minerais de fer, minerais non ferreux, minraux bruts, charbon, ptrole brut, gaz naturel, creales,
autres produits agricoles (y compris animaux vivants) et produits agricoles non comestibles.
Manufacturier base : ciment, cramique, verre, fer et acier, mtallurgie non ferreuse
(formes primaires et produits de la premire transformation), chimie minrale de base y compris poudres et explosifs),
chimie organique de base, coke et drivs du charbon et du lignite.

Source : CHELEM.

Lintensification des liens entre la rgion latino-amricaine et la Chine a suscit de


nombreux dbats et analyses [ 15 ]. Une des principales proccupations qui ont merg
suite cette hausse des changes rside dans le fait que les relations noues entre
la Chine et lAmrique latine pendant la dernire dcennie reproduisent le schma
centre-priphrie en vigueur, notamment durant les dernires dcennies du
19 e sicle et la premire moiti du 20 e sicle. Selon lapproche dinspiration structuraliste forge autour des travaux de Ral Prebisch (Prebisch, 1981), cette poque
sest consolid en Amrique latine un capitalisme priphrique rsultant dune
articulation subordonne la dynamique du systme capitaliste mondial, caractrise
[15] De nombreux travaux ont analys cette intensification des liens entre la Chine et lAmrique latine. Pour une

synthse rcente, voir CEPAL (2011) et Rosales et Kuwayama (2012).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 49 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

par lexportation de matires premires et limportation de biens industriels. Au plan


interne, ce type dinsertion internationale se traduisait par une accumulation insuffisante, des obstacles au dveloppement dun secteur industriel de biens dquipement
et labsence dune capacit autonome dinnovation technologique, ainsi que par une
mauvaise allocation des ressources et une rpartition extrmement ingale du produit
gnr.
La plupart des conomies latino-amricaines se sont diversifies au cours des dernires
dcennies et une reproduction lidentique des configurations conomiques
prvalant pendant la premire moiti du sicle dernier nest pas envisageable.
Toutefois, lapparition de symptmes de maladie hollandaise (voir encadr 1) et
de reprimarisation des conomies de la rgion, associs en partie lessor des
exportations de matires premires vers la Chine, ne fait pas lombre dun doute.

Encadr

La maladie hollandaise

Lorsquun pays obtient des revenus importants grce la hausse des prix des ressources
naturelles exportes (ptrole, gaz, autres matires premires), il court le risque dtre
affect par la maladie hollandaise [ 16 ]. Ceci veut dire que le revenu tir de lexportation des ressources naturelles accrot la demande la fois de biens non exportables
(typiquement les services) et de produits exportables (biens industriels notamment).
Le prix des produits industriels est dtermin au plan international et ne varie pas,
mais le prix des services augmente. Il sensuit une apprciation du taux de change rel,
cest--dire du rapport entre les prix des biens sur le march domestique et les prix
des biens sur les marchs internationaux.
La hausse des revenus (et lapprciation du taux de change rel) peut rsulter galement
des flux de capitaux trs abondants qui font monter les prix des actifs financiers et
encouragent la consommation de biens et services par la voie dun effet de richesse .
Avec la hausse de la demande, lemploi et les salaires augmentent, y compris ceux de
lindustrie. Etant donn que les prix de lindustrie sont fixs au niveau mondial, il y a
hausse du salaire rel et baisse de la profitabilit dans lindustrie, ce qui dtourne les
investissements de lindustrie vers les secteurs traditionnels (matires premires),
entranant une dsindustrialisation du pays et le contraignant importer davantage
pour satisfaire la demande intrieure.

[16] Sur les origines de cette notion du point de vue thorique, voir Corden (1981 ; 1984).

[ 50 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

En effet, au cours de la dernire dcennie, une bonne partie des pays latino-amricains
a bnfici de la hausse des prix des matires premires exportes ainsi que dune
situation dabondance des entres de capitaux trangers. Mme si lAmrique latine
prise dans son ensemble a enregistr une volution favorable des termes de
lchange, la situation varie selon la sous-rgion considre. Les perdants , cest-dire les importateurs nets de matires premires, se concentrent dans la sousrgion des Carabes, qui a connu une grande volatilit, et les pays de lAmrique
centrale, qui exhibent un recul marqu. En revanche, les pays de lAmrique du Sud
ont t les grands gagnants , avec une progression des termes de lchange denviron
50 % au cours de la dernire dcennie (cf. graphique 8). Certains dentre eux, tels que
le Brsil ou la Colombie, ont subi une trs forte apprciation du taux de change rel
effectif ( cf. graphique 9).

Graphique 8 Termes de lchange (indice 2005=100)


Mexique

Amrique du Sud

Amrique centrale

Pays du Carabe

200
180
160
140
120
100
80
60
40
80

85

90

95

00

05

10

Source : CEPAL.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 51 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 9 Taux de change rel (indice 2003=100)


Brsil

Chili

Colombie

Mexique

Prou

Uruguay

200

180

160

140

120

100

80
03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Source : CEPAL.

Les symptmes de reprimarisation sobservent par le poids croissant des activits


lies lextraction, la production et la premire transformation des ressources
naturelles dans le PIB et dans les exportations totales. Mais, encore une fois, ils ne
touchent pas tous les pays de la mme manire. Le rapport entre le PIB agricole et
minier et le PIB manufacturier (cf. graphiques 10a et 10b), qui est assez vari selon la
structure productive de chaque pays, montre nanmoins quil existe une tendance
claire la hausse du poids des activits primaires, avec les deux exceptions du Prou
et, dans une moindre mesure, de lArgentine. Parmi les pays qui connaissent une
hausse de ce ratio, nous pouvons distinguer ceux pour qui la progression est assez
marque pendant la phase de plus forte croissance qui court jusquen 2008 : il sagit
l, des degrs divers, du Venezuela, de lquateur, du Chili ou de la Bolivie, mme
si dans ce dernier cas la hausse du ratio se poursuit au-del de 2009. Dautres pays,
en revanche, ont connu une hausse de ce ratio soit une reprimarisation surtout
partir de 2007-2009. On retrouve dans cette situation des pays tels que le Brsil,
la Colombie et lUruguay. Caractris par lappareil productif le plus diversifi de la
rgion, le Brsil enregistre une forte hausse du ratio partir de 2009, aprs presque
une dcennie de stabilit.

[ 52 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 10 Rapport entre le PIB agricole et minier


et le PIB manufacturier (%)
(a)

Bolivie

Colombie

Chili

quateur

Venezuela

300

250

200

150

100

50
93

94

95

(b)

96

97

98

Argentine

99

00

01

Brsil

02

03

04

Mexique

05

06

07

Prou

08

09

10

11

12

10

11

12

Uruguay

120

100

80

60

40

20
93

94

95

96

97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

Source : statistiques officielles issues de la Comptabilit nationale.

En ce qui concerne lvolution de la structure des exportations, en tenant compte


de la proportion de la valeur exporte des produits manufacturs dans la valeur des
exportations totales ( cf. tableau 8), on observe aussi une perte relative du poids de
lindustrie dans la plupart des pays. Le cas du Brsil est paradigmatique : la part des
exportations industrielles a fortement chut depuis le pic des annes 1990 (plus de

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 53 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

50 %) et ne reprsente quun peu plus dun tiers pendant les annes rcentes. Ceci
tant, le poids des produits manufacturs dans les exportations reste au Brsil bien
suprieur celui observ dans les pays andins, comme la Bolivie, le Chili, lquateur
et le Prou, o lon observe galement une diminution de l i mportance relative de
lindustrie. La hausse du poids des produits manufacturs dans les exportations des
pays dAmrique centrale (notamment du fait du dveloppement des maquiladoras )
ne permet pas de contrecarrer la tendance gnrale de la dcennie 2000.

Tableau

Exportations de produits manufacturs,


y compris ceux des maquiladoras
(pourcentage du total de la valeur des exportations FOB*)
1970-1979

1980-1989

1990-2002

2003-2008

2009-2011

Argentine

22,0 24,4 31,4 30,2 31,9

Barbados

41,0 68,9 52,6 46,5 59,0

Belice

25,6 16,6 16,8 10,2 1,4

Bolivie
Brsil

2,6 2,4 18,2 10,9 6,3


23,7 44,2 54,5 50,1 36,4

Chili

8,0 8,7 15,1 12,8 11,0

Colombie

19,5 20,4 33,0 35,4 22,3

Costa Rica

22,2 25,4 42,6 63,9 60,7

quateur

2,2 2,1 7,7 9,7 9,0

Salvador

28,2 29,8 45,5 56,7 57,9

Guatemala

24,5 23,9 31,2 38,7 33,6

Guyana

7,7 4,6 12,9 19,0 8,3

Honduras

8,4 7,6 19,5 32,2 22,9

Jamaque

53,8 58,2 69,4 64,0 47,8

Mexique

33,7 25,9 75,1 77,0 73,5

Nicaragua

16,7 10,9 13,7 10,2 6,8

Panama

6,2 13,7 17,7 9,9 9,3

Paraguay

19,8 8,6 15,8 13,0 10,7

Prou

5,2 15,3 16,5 14,4 11,3

Rp. Dominicaine 18,1 34,2 54,9 76,5 69,0


Trinidad et Tobago 8,4 18,4 35,4 28,8 26,1
Uruguay
Venezuela

Total

28,2 35,9 39,3 31,3 25,5


1,3 5,5 12,6 10,3 5,5
16,2 25,5 50,7 49,8 41,9

*Free on Board
Source : CEPAL.

[ 54 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

La tendance la reprimarisation dont a pti une bonne partie des pays latinoamricains au cours de la priode rcente induit terme une croissance dsquilibre
et somme toute moins dynamique, en raison du recul quelle implique sur le plan de
la diversification productive. Dans le mme temps, court terme, la reprimarisation
accrot la vulnrabilit externe des pays les plus touchs par cette tendance. Avec une
conomie mondiale caractrise par une croissance mdiocre et un ralentissement
de la croissance en Chine et dans dautres pays mergents, on doit sattendre une
conjoncture beaucoup moins dynamique que dans le pass rcent sur le plan des
prix et des volumes exports des matires premires. Etant donn ltroite association existant entre les deux variables, une stagnation, voire un recul des termes
de lchange devrait aller de pair avec une dclration de la croissance latinoamricaine ( cf. graphique 11).
Paralllement, pendant la priode 2013-2015 et probablement au-del, nous devrions
assister un retour de la contrainte financire externe. En effet, la perspective dun
progressif retrait des politiques montaires expansives aux tats-Unis pourrait induire
une diminution des liquidits abondantes qui se dirigent vers les pays mergents et,
par l mme, une rduction des flux des entres de capitaux. Ceci pourrait donc
affecter les pays les plus dpendants des diffrentes sources de financement extrieur.
Une configuration de croissance plus modre entrane des risques bien connus. En
termes gnraux, il est clair quune croissance affaiblie peut dclencher des processus ngatifs auto-entretenus par exemple, une fragilisation de la situation financire
des entreprises et des mnages qui dgrade le portefeuille des banques et affecte
le crdit, ce qui contribue laffaiblissement de lactivit et rduit les marges de
manuvre de la politique conomique pour faire face des chocs dfavorables.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 55 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 11 Amrique latine et Carabes. Croissance du PIB


rel et variation des termes de lchange (%)
PIB rel

Termes de lchange (variation)

10

-5

-10
00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Source : CEPAL.

Toutefois, tant donn la varit de trajectoires conomiques caractrisant les pays


de la rgion [ 17 ] , les risques et les dfis qui en rsultent court et moyen termes se
dclinent diffremment selon chaque situation nationale. Tel est ce qui ressort de la
comparaison de la situation des deux principales conomies de lAmrique latine, celles
du Brsil et du Mexique, qui reprsentent environ les deux tiers du PIB rgional.
Dans le cas du Brsil, une volution moins favorable des termes de lchange peut
contribuer stopper la tendance vers la reprimarisation qui, comme nous lavons
vu, a fortement affect lconomie de ce pays. Le Brsil doit surtout faire face des
problmes de comptitivit qui, sils touchent lensemble de lconomie, affectent
tout particulirement lindustrie. Celle-ci sest rvle incapable, au cours des dernires annes, de suivre la progression de la demande domestique qui est de plus en
plus satisfaite par les importations (cf. graphique 12). Laccentuation du dficit courant
pourrait miner la bonne rputation du pays auprs des marchs financiers internationaux, forge dans les annes 2000 avec la hausse des rserves de change, la matrise
des dficits budgtaires et la rduction des ratios dendettement, qui avait permis de
[17] Au-del des caractristiques communes la rgion, cette diversit correspond lexistence dune varit de
rgimes de croissance et de configurations socio-institutionnelles. Voir ce sujet Miotti et al. (2012).

[ 56 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

diminuer les primes de risque des obligations souveraines, soit des cots de financement.
Une restructuration de loffre simpose donc au Brsil afin dviter la dtrioration
de la position financire externe et pour faire face aux problmes de comptitivit
rsultant notamment outre lapprciation du change et la hausse des salaires rels
de la faible progression de la productivit, de labsence de modernisation des
infrastructures et de linsuffisance de linvestissement.

Graphique 12 Production industrielle, ventes au dtail


et importations. Indice (janvier 2009=100)
Importations

Indice de production industrielle

Ventes au dtail

220

200

175

150

125

100

75
09

10

11

12

13

Source : IBGE.

Le cas du Mexique, pour sa part, relve dune configuration trs diffrente. La


croissance modre de lconomie des tats-Unis et la bonne tenue de la demande
domestique lui ont permis datteindre un taux de croissance plus quhonorable en 2011
et 2012. Un environnement moins porteur en termes dvolution du prix international
du ptrole (les diffrentes projections sur les prix du brut ne sont pas orientes la
hausse [ 18 ] ) risque daccentuer les dfis structurels auxquels le Mexique est confront.

[18] Le cours moyen du ptrole en 2012, qui tait de 105 dollars le baril en moyenne, est estim 100,1 dollars le baril

en 2013 et 95,4 dollars le baril en 2014, selon le FMI (prvisions de juillet 2013).

Voir http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2013/update/02/

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 57 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

En effet, grce la bonne tenue des prix du ptrole pendant la dcennie 2000, les
recettes et les dpenses budgtaires ont considrablement augment, ce qui a
permis de dynamiser la croissance du march intrieur. Mais la production du secteur
ptrolier dclre en volume depuis 2004, anne o il a atteint son maxima historique
(3,383 millions de barils par jour) et se situe 2,55 millions fin 2012.
Cette volution pose donc simultanment la question des rformes ncessaires de
la fiscalit et du secteur nergtique. Le Mexique a un systme fiscal trs dpendant
des recettes ptrolires, qui reprsentent en moyenne 34 % des recettes fiscales
totales, alors que la pression fiscale dans le pays est trs faible (9 % du PIB en 2012[ 19 ] ),
bien au-dessous de la moyenne de lOCDE (18,6 % du PIB), dont il fait partie depuis
les annes 1990 [ 20 ] . Un accroissement des recettes fiscales pourrait librer des
ressources pour les investissements en exploration et exploitation de PEMEX, lentreprise ptrolire publique, et ces ressources pourraient galement tre renforces si
le secteur priv tait autoris agir dans le secteur ptrolier. Le principal dfi pour
le gouvernement actuel est donc de russir ces rformes structurelles.
La question de la spcialisation productive constitue aussi un enjeu important.
Lconomie mexicaine reste fortement dpendante du cycle conomique des
tats-Unis (vers lequel se destinent 75 % du total des exportations), du fait du
dveloppement des industries dassemblage intgres lappareil productif des
tats-Unis, dans le cadre de lAccord de libre-change nord-amricain (ALENA), entr
en vigueur en 1994. Le Mexique est aussi affect, notamment pendant la premire
dcennie du 21 e sicle, par la concurrence chinoise sur son propre march et sur le
march amricain, en raison surtout de la composition de son offre exportable (pour
lessentiel des produits manufacturs). Mme si, au cours des dernires annes, lcart
entre les cots salariaux au Mexique et en Chine tend diminuer, la pression sur la
comptitivit-cot restera importante.
Enfin, les autres conomies de la rgion, qui en termes gnraux ont connu pendant
la dernire dcennie des taux de croissance plus levs que le Brsil et le Mexique,
seront galement affectes par un environnement international moins porteur. Mais,
comme pour ces deux pays, les risques et les dfis auxquels elles seront confrontes
peuvent aussi constituer des opportunits.

[19] Somme des recettes issues de la TVA, de limpt sur le revenu et de limpt sur les socits (et hors revenus

de la scurit sociale et impts spcifiques sur les biens et les services).
[20 ] Hors revenus de la scurit sociale et impts spcifiques sur les biens et les services, la pression fiscale au

Mexique est galement infrieure la moyenne latino-amricaine, qui est de 14 %, selon lOCDE (2011).

[ 58 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Si nous prenons le cas du Chili, l'une des conomies les plus dynamiques de ces dernires
dcennies, une conjoncture comme celle qui se profile durant laquelle le prix du
cuivre devrait se situer des niveaux moins levs que dans les annes rcentes
devrait avoir un effet ngatif sur la croissance, mais pourrait galement mettre en
exergue le besoin de politiques soutenant la diversification de lappareil productif,
et la ncessit dincorporer davantage de valeur ajoute aux exportations de matires
premires.
Le march chinois tant devenu le principal destinataire des exportations chiliennes,
un dfi considrable pour le Chili sera dadapter la structure productive nationale
aux changements qui devraient avoir lieu au cours des prochaines annes en Chine.
Les transformations du modle de croissance chinois devraient dans les prochaines
annes se traduire par un rquilibrage entre les diffrentes composantes de la
demande. Dune part, le ralentissement prvisible de linvestissement en Chine
devrait affecter ses besoins en matires premires, et notamment en produits miniers
comme le cuivre. Dautre part, le dveloppement dune consommation chinoise plus
sophistique mettra lpreuve la stratgie de niches du Chili et peut galement
offrir de nouvelles opportunits pour des secteurs consolids comme lindustrie
du vin et, plus gnralement, pour des secteurs mergents dans le domaine
agro-alimentaire.

Conclusion
Soutenue par des conditions de financement externe favorables et des prix levs
des produits de base, lAmrique latine vient de connatre, ces dix dernires annes
et plus particulirement durant la priode 2003-2008, une phase de forte croissance
conomique, comparable celle quelle a vcue aprs la Seconde Guerre mondiale.
Des facteurs internes, notamment la mise en place de politiques de soutien la
demande domestique, ont permis la consolidation dune dynamique dexpansion de
lactivit conomique.
Dans un contexte mondial de crise, la rgion a montr une grande rsilience, non
seulement au niveau de la croissance mais aussi sur le plan de sa situation financire.
LAmrique latine a ainsi vit une rcession plus profonde et a pu faire face aux
turbulences internationales sans subir comme cela avait t le cas par le pass des
crises montaires ou financires dstabilisatrices, du fait de la diminution des sources
de vulnrabilit pendant la phase de croissance ouverte en 2003. Si la crise conomique
globale a certes perturb le cycle dexpansion initi en 2003, la croissance de la rgion
a t relativement peu affecte, comparativement dautres zones du monde. En

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 59 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

outre, lAmrique latine a travers la crise sans que lendettement public ou priv
ne s'envole et sans que les dficits budgtaires ne drapent, contrairement ce qui
a t observ dans un nombre important des pays de l O CDE.
Toutefois, les chocs externes dfavorables dcoulant de la crise conomique internationale ont affect les flux conomiques internationaux de la rgion latino-amricaine.
Dune part, lexcdent courant qui a caractris la rgion entre 2003 et 2007 sest
transform en un dficit qui s'accentue, mme s i l demeure modr. Dautre part, la
priode 2008-2012 a connu un accroissement de la volatilit des entres de capitaux.
La monte en puissance de la Chine ces dix dernires annes doit tre prise en
compte pour comprendre la dynamique rcente des conomies latino-amricaines.
Le processus de dplacement progressif du centre de gravit de lconomie mondiale
vers lEst (surtout vers la Chine) a abouti une forte expansion du commerce des
pays latino-amricains avec cette zone du monde. Pour les pays dAmrique du Sud
exportateurs nets de produits primaires, lmergence du partenaire chinois constitue
un facteur explicatif fondamental de la progression de leur activit. Or, lapparition
de relations de type centre-priphrie avec la Chine et de symptmes dune
reprimarisation des structures productives de la rgion ont aussi exacerb la
dpendance lgard de lvolution des prix internationaux des matires premires.
Ce type de spcialisation productive, qui risque dinduire une croissance dsquilibre
et moins dynamique, en raison du recul quelle implique sur le plan de la diversification
productive, devient une source de vulnrabilit importante court terme.
Prfigures par lvolution de la situation internationale pendant la priode 2009-2012,
les perspectives court et moyen terme se sont ainsi assombries. Aux risques
connus sajoutent de nouveaux facteurs dinquitude et dincertitude. La croissance
mdiocre ou nulle des principaux ples de lconomie mondiale (les tats-Unis et lUnion
europenne) va de pair dsormais avec un ralentissement de lactivit en Chine et
dans les autres grands mergents y compris le Brsil. De ce fait, on doit sattendre
une conjoncture beaucoup moins dynamique que dans le pass rcent au niveau
des prix et des volumes exports des matires premires. Par ailleurs, la perspective
dun retrait progressif des politiques montaires expansives aux tats-Unis pourrait
induire une diminution des liquidits abondantes qui se dirigent vers les pays mergents
et, par consquent, une rduction des entres de capitaux.
Les pays de la rgion sont donc confronts un double risque. Dune part, un risque
daffaiblissement de la croissance. Dans le sillage des performances constates
aprs 2009, le scnario central pour la rgion est celui dune croissance se situant
entre 2 % et 3 %, soit bien infrieure aux 4,5 5 % de la priode 2003-2008.

[ 60 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Dautre part, merge le risque dune rapparition de la contrainte extrieure et ce


dautant plus que lon constate un dficit croissant de la balance des transactions
courantes, cest--dire des besoins de financement externe grandissants. Certes, ces
dficits demeurent encore modrs, les flux dinvestissements directs trangers
continuent dtre consquents et les niveaux des rserves de change restent en
gnral levs, alors que les marges de manuvre des politiques publiques sont loin
dtre ngligeables, mme si ces dernires annes les soldes budgtaires se sont
dtriors dans la plupart des pays de la rgion.
Dans ce cadre, les dfis relever sont nombreux. trs court terme, les autorits
des diffrents pays devront surveiller attentivement leurs sources de vulnrabilit
spcifiques. Toutefois, dans tous les cas, la gestion de la politique conomique qui
a connu des progrs incontestables dans la majorit des pays latino-amricains
devra sefforcer de prvenir et, le cas chant, damortir les ventuels chocs dfavorables. Une question centrale porte sur lvolution du secteur financier : une surveillance attentive lgard de lapparition de vulnrabilits dans un contexte de
croissance affaiblie constitue un lment cl de la rsistance aux ventuels chocs,
notamment dans le cas des pays qui ont rcemment expriment une croissance
rapide du crdit.
Sur le court-moyen terme, toutes les conomies de la rgion seront confrontes au
dfi daccrotre la diversification productive et de renforcer les sources internes de
la croissance, tout en amliorant la comptitivit. Mme si, comme nous lavons vu,
ces dfis se dclinent diffremment selon les diverses situations nationales, tous les
pays de la rgion doivent orienter davantage leurs politiques macroconomiques et
de dveloppement vers les facteurs dont les performances rcentes sont loin dtre
satisfaisantes et qui sont de nature accrotre la croissance sur le long terme, savoir
la hausse de la productivit, le renforcement de linnovation, la modernisation des
infrastructures et laugmentation de lpargne et des investissements nationaux [ 21 ] .
Une difficult supplmentaire rside dans le fait que, selon toute vraisemblance, ils
devront sy atteler dans un environnement international dgrad.

[21] Voir, ce sujet, Quenan et Torija-Zane (2011) et le chapitre de J.L. Martin dans cet ouvrage.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 61 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 63 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.2. La quatrime vague de rgionalisme


Olivier DABNE

Introduction
Depuis un demi-sicle, le panorama du rgionalisme en Amrique latine est en
constante volution. la diffrence de lEurope, o le processus dintgration avance
par vagues successives dlargissement, lAmrique latine connat rgulirement des
vagues de cration de regroupements rgionaux. Les processus se superposent et
senchevtrent, tissant un patchwork complexe. Aux accords sous-rgionaux historiques,
signs en Amrique centrale et dans les zones andine et carabe dans les annes
1960-1970, se sont ajouts en 1991 le March commun du Sud (MERCOSUR) et, plus
rcemment, lAlliance bolivarienne pour les Amriques (ALBA), lUnion des nations
sud-amricaines (UNASUR), la CELAC et l'AP. Si lon prend en compte lensemble des
organisations dintgration rgionale [ 22 ] , ce sont prs dune trentaine dinitiatives
qui ont t lances ou relances depuis 60 ans.
Pourquoi une telle prolifration de processus dintgration? Comment caractriser
cette volution historique ? Les accords signs dans les annes 2000-2010 engagent-ils
lAmrique latine dans une voie diffrente ? Telles sont les questions souleves ici.
Une description succinte des quatre vagues de rgionalisme qua connues le continent
est propose, suivie d'un bilan des principaux processus dintgration, avant de se
pencher plus longuement sur le cas de lUNASUR [ 23 ].

1.2.1. Les vagues de rgionalisme


Si lon entend par vague une squence historique qui voit diffrentes rgions
connatre des volutions parallles, alors lAmrique latine a connu quatre vagues
de rgionalisme (cf. tableau 1) qui ont contribu construire une gographie fragmente
( cf. carte 1). Ces vagues doivent tre replaces dans leur contexte historique. Leur
dclenchement sexplique par une prise de conscience, au sein dun groupe de pays,
de lutilit daffronter collectivement une srie de dfis communs. Une convergence
dintrts et dides modle alors le contenu du projet dintgration. Aprs une
priode plus ou moins longue, lpuisement du processus, coupl un renouveau
paradigmatique, annonce une nouvelle vague.
[22]

[23 ]

[ 64 ]

Nous utilisons dans ce chapitre une conception de lintgration rgionale qui inclut des dimensions politiques
et conomiques (Dabne, 2009).
Nous renvoyons le lecteur au site de l'OPALC pour avoir accs des donnes et sources primaires concernant
lintgration rgionale dans le continent (www.sciencespo.fr/opalc).

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau
Vagues

V1









V2




V3

Annes

1951
1960
1960
1964
1965
1967
1969
1969
1973
1975
1978
1980
1981
1986
1991
1991
1994
1995
1996
2000

V4***




2001
2004
2004
2008
2011
2011
2012

Vagues dintgration rgionale en Amrique latine*


Accords

Sigles**

Organisation des tats centramricains

ODECA

March commun centramricain

MCCA

Association latino-amricaine de libre change

ALALC

Antcdents

Commission spciale de coordination latino-amricaine CECLA


Association de libre-change caribenne

CARIFTA

March commun de la Carabe orientale

ECCM

Groupe andin

GRAN

Trait du Bassin de La Plata


Communaut caribenne

CARICOM

CARIFTA

Systme conomique latino-amricain

SELA

CECLA

Association latino-amricaine dintgration

ALADI

ALALC

Organisation des tats de la Carabe orientale

OECS

ECCM

Pacte de lAmazonie

Groupe de Rio
March commun du Sud

MERCOSUR

Systme dintgration centre-amricain

SICA

Association des tats caribens

ACS

Groupe des trois (Colombie, Mexico, Venezuela)

G3

Communaut andine des Nations

CAN

Initiative d'intgration de l'infrastructure rgionale


de l'Amrique du Sud

IIRSA

Plan Puebla Panama

PPP

Alliance bolivarienne pour les Amriques

ALBA

Communaut des nations sud-amricaines

CASA

Union des nations sud-amricaines

UNASUR

ODECA

GRAN

CASA

Arc du Pacifique
Communaut des tats latino-amricains et caribens CELAC
Alliance du Pacifique

Groupe de Rio

AP

* Le tableau ne comprend ni les accords bilatraux ni les accords signs avec les tats-Unis ou lUnion europenne.
** Les sigles correspondent la langue dorigine (espagnol, anglais).
*** La 4e vague est htrogne avec un accord commercial (AP, relevant de la V3) et des accords post-commerciaux
(excluant de leur agenda la libralisation des changes).
Source : auteur.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 65 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

La premire vague (V1) nat dans le contexte de laprs-guerre, lorsque lAmrique


latine participe la construction du systme interamricain et rflchit des stratgies
de dveloppement.
Au plan politique, la V1 est dabord marque par la tentative des Centre-amricains
de redonner vie un projet fdral abandonn depuis 1838. Un Pacte de lunion
confdre des tats dAmrique centrale est sign en 1947 San Salvador, mais
le pas nest pas franchi. En 1951, l'ODECA est moins ambitieuse, mais elle butte sur
les divisions politiques de lpoque et ne rsiste pas lintervention militaire des
tats-Unis au Guatemala en 1954. Plus tard, les annes 1960 sont marques par les
attentes suscites par le programme de lAlliance pour le progrs de Kennedy. Dus
par les promesses non tenues, les Latino-amricains crent une Commission spciale
de coordination, la CECLA, qui forge un latino-amricanisme , transcendant les
clivages politiques pour sentendre sur une plate-forme de revendications (Consensus
de Via del Mar, 1969). Au mme moment, la volont de protger des ressources
hydriques motive la signature dun Trait entre les pays qui partagent le bassin versant
du Rio de la Plata [ 24 ].
Au plan conomique, lemblmatique premier secrtaire gnral de la Commission
conomique pour lAmrique latine et les Carabes (CEPALC), Ral Prebish, consigne
en 1949, dans un texte intitul Le dveloppement conomique de lAmrique latine
et ses principaux problmes , sa thorie de lchange ingal. Il ne convainc pas, au
moment o la guerre en Core provoque une envole des cours des matires premires exportes par lAmrique latine. Mais, ds que les termes de lchange se
dgradent nouveau, les pays saccordent sur la ncessit de suivre la recommandation de Prebish d'une ISI sur une base rgionale. Le modle cpalien repose sur la
complmentarit industrielle et la libration des changes dans le cadre dunions
douanires. Cette conception planificatrice, dveloppementaliste et protectionniste
soppose au modle libre-changiste dfendu par les tats-Unis. Les accords signs
en 1958-1960 en Amrique centrale (MCCA) portent la marque de ces influences
concurrentes. Prometteuse ses dbuts, lexprience centre-amricaine est paralyse
par la guerre de 1969 entre le Honduras et le Salvador. Rtrospectivement, lintgration
centre-amricaine apparat dsquilibre : elle marginalise les plus faibles (notamment
le Honduras) et favorise lentre de capitaux trangers (sans effets sur le niveau dindustrialisation de la rgion).

[24] Trait sign en 1969 par lArgentine, la Bolivie, le Paraguay et lUruguay.

[ 66 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

De mme, l'ALALC [ 25 ] savre dcevante. La modeste dynamisation du commerce


intra-rgional favorise les pays les plus dvelopps (Mexique, Brsil et Argentine) et
accentue ainsi les asymtries de dveloppement. En raction, les pays andins lancent
en 1969 un processus dintgration sous-rgional qui va bien au-del du libre-change.
Dot dinstitutions complexes inspires par lEurope, le GRAN prvoit un rgime
commun dinvestissements et une planification industrielle audacieuse. Rapidement
pourtant, le processus stagne.
La deuxime vague dintgration (V2) a t qualifie de rvisionniste (Rosenthal, 1991).
Elle se nourrit de la dception suscite par ltape prcdente sans tre inspire par
ladoption dun nouveau paradigme. Les ambitions sont revues la baisse. LALALC
est remplace par l'ALADI, avec le mme objectif long terme de crer une zone
de libre-change latino-amricaine, mais avec plus de flexibilit pour y parvenir.
LALADI autorise par exemple la conclusion daccords partiels. De nombreux accords
bilatraux ou rgionaux sont alors signs dans ce cadre ( cf. tableau 2).

Tableau
Niveau

Les types daccord dintgration rgionale en Amrique latine


enregistrs lALADI entre 1980 et 2012
Type

Nombre

Rgional

Ouverture de marchs

Prfrence douanire

Coopration scientifique et technologique

Coopration et change de biens culturels

limination des obstacles techniques au commerce

11

Sous-rgional

Complmentarit conomique

34

Rengociations daccords historiques

Agricole

Promotion commerciale

15

Coopration scientifique et technique, tourisme, environnement

16

Accords avec lAmrique centrale et la Carabe

18

Source : ALADI.

[25] Sign lorigine par lArgentine, le Brsil, le Chili, le Mexique, le Paraguay, le Prou et lUruguay. Adhrent ensuite

la Colombie et lquateur, puis le Venezuela en 1965.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 67 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Cette deuxime vague, qui se poursuit jusqu la fin des annes 1980, est marque
par une crise du modle ISI, elle-mme exacerbe par la crise de la dette. Le Chili,
qui a quitt le GRAN en 1976 et adopt une stratgie de promotion des exportations,
constitue la nouvelle rfrence. Paralllement, les rgimes autoritaires ne sont
gure enclins poursuivre dans la voie de lapprofondissement de lintgration, qui
peut signifier des partages ou abandons de souverainet. Ils sont en revanche
trs performants dans le montage dune politique rgionale de rpression (opration
Condor).
la fin des annes 1980, lAmrique latine adhre massivement au no-libralisme,
dclenchant une troisime vague de rgionalisme (V3) qui sincarne dans le
MERCOSUR. Les tats-Unis signent un accord de libre-change avec le Mexique et
le Canada (ALENA, 1992) et en propose llargissement au reste du continent, avec
la Zone de libre-change des Amriques (ZLEA). Les accords historiques en Amrique
centrale, dans la Carabe et dans la rgion andine sont rengocis en sinspirant du
rgionalisme ouvert , dsormais prn par la CEPALC.
La squence qui souvre est encourageante. La fin de la guerre froide voit une
Amrique latine (presque) entirement dmocratise renouer les fils du dialogue
politique. La croissance conomique est dope par une dynamisation des changes
commerciaux intra-rgionaux. Louverture est rapide et substantielle, avec des droits
de douane moyens pour lAmrique latine qui passent de 100 % au dbut des annes
1980 30 % une dcennie plus tard, et 10 % lore des annes 2000. Au sein du
MERCOSUR, le commerce intra-rgional explose, reprsentant 25,2 % du total en
1998 contre seulement 8,9 % en 1990. Pourtant, les progrs sont brutalement interrompus par les crises financires de la fin de la dcennie : la dvaluation brsilienne
de 1999 puis surtout la crise argentine de 2001 ramnent les changes leur niveau
du dbut des annes 1990.
Le tournant gauche de lAmrique latine, qui dbute avec llection dHugo Chavez
au Venezuela en 1998, met un terme la priode nolibrale. La gauche est porteuse
dun projet de relance du rgionalisme qui ressuscite le structuralisme [ 26] de la
CEPALC, sans compltement remettre en cause le rgionalisme ouvert, dans un
contexte de boom des exportations de matires premires partir de 2003.

[26]



[ 68 ]

Le courant structuraliste, qui a pris naissance dans les annes 40 et 50, notamment en Amrique latine avec
les travaux de la CEPALC et de Ral Prebisch, se distinguait du courant noclassique en remettant en cause
le modle dquilibre gnral et sa capacit assurer une allocation cohrente des ressources de production.
Influenc par le keynsianisme, le courant structuraliste dfendait lide dune intervention de ltat dans la
rgulation conomique et dans la correction des imperfections du march.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

La V4 est marque par une rivalit entre le Brsil et le Venezuela. Le prsident Lula
hrite de la dynamique lance par son prdcesseur F.H. Cardoso, qui a donn une
orientation pragmatique aux projets rgionaux, avec l'IIRSA. Lula accentue le virage
sud-amricain de la diplomatie brsilienne, et tente dimposer un leadership utile
ses ambitions internationales. Il prside la cration de lUNASUR et formalise un
dialogue latino-amricain, dans le cadre de la CELAC.
Hugo Chavez, de son ct, dfend une vision post-librale de lintgration, conue
lorigine comme une alternative la ZLEA propose par les tats-Unis. Lalternative
se transforme en Alliance bolivarienne pour les Amriques (ALBA), une fois la ZLEA
enterre. La proposition repose sur la mise disposition de la richesse ptrolire
vnzulienne des conditions financires gnreuses, et le montage de dispositifs
innovants de coopration internationale sur le modle des missions constituant
le fer de lance de la rvolution bolivarienne. La dimension commerciale nest pas
totalement absente, mais elle est place au service de lintrt commun. Laccord de
libre-change pour les peuples sign par le Venezuela, la Bolivie et Cuba en 2006 sert
de modle. Des entreprises publiques sont associes au sein de consortiums (empresas
grannacionales ) pour produire des biens de consommation (aliments par exemple)
ou fournir des biens publics rgionaux (ducation, sant, etc.). Les objectifs sociaux
priment sur toute autre considration.
Au fil des annes, lALBA se consolide en club politique autour du Venezuela chaviste.
Sa politisation lempche dattirer les grands pays gouverns gauche, tels que
le Brsil, lArgentine ou le Prou rcemment [ 27 ] . La disparation dHugo Chavez en
2013 fait planer un doute concernant lavenir de ce groupe, mais il faut lui reconnatre
une certaine influence dans la consolidation de lUNASUR et de la CELAC. Hugo Chavez
a toujours t un fervent dfenseur dune intgration profonde du continent. Il a
uvr pour que lUNASUR se proccupe de thmatiques sociales, mais aussi de
lnergie et de la dfense, et soit dote dinstitutions solides. Mme sil sest souvent
heurt au pragmatisme prudent des Brsiliens, il est indiscutable que la quatrime
vague du rgionalisme lui doit beaucoup.
Transcendant la polarisation politique du continent, tous les pays se retrouvent dans
lUNASUR dont lagenda original, comme nous le verrons par la suite, est le produit
de compromis et de rponses des crises.
[27] Membres de lALBA : Antigua et Barbuda, Bolivie, Cuba, Dominique, quateur, Nicaragua, Saint Vincent et

Grenadines, Venezuela.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 69 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

La CELAC, de son ct, est souvent considre comme une Organisation des tats
amricains (OEA), une OEA 2 + 1 . Organisation continentale sans les tats-Unis
et le Canada, mais avec Cuba qui, en 2013, en assume la prsidence, la CELAC symbolise la dconnection croissante entre les tats-Unis et le reste de lAmrique latine.
Il reste voir comment la CELAC ajustera son agenda de travail ceux des autres
processus dintgration rgionale et vitera ainsi les empitements et chevauchements.
Il convient enfin de noter que la V4 nlimine pas totalement loption classique du
libre-change. Outre le fait que de nombreux pays signent des accords bilatraux
avec les tats-Unis [ 28 ] , ceux dentre eux qui partagent la faade pacifique sorganisent
pour dynamiser leur insertion dans la zone Asie Pacifique en crant lAlliance du
Pacifique (Chili, Prou, Colombie, Mexique) [ 29 ] . LAP apparat de la sorte comme un
anti-MERCOSUR . Alors que le Brsil et surtout lArgentine rivalisent de mesures
protectionnistes et se montrent rticents ngocier de nouveaux accords de
libre-change, les membres de lAP sont engags dans une dynamique douverture
commerciale effrne.
LAmrique latine apparat ainsi divise selon un axe Est-Ouest concernant la stratgie
de dveloppement conomique et douverture commerciale, mais elle sait faire
preuve de maturit pour dialoguer au plan politique et elle se montre pragmatique
lorsquelle aborde collectivement des sujets jusque-l dlaisss tels que les infrastructures et la dfense.

1.2.2. Panorama des accords historiques


Cette partie dresse un bilan de lvolution des trois grands accords sous-rgionaux :
Amrique centrale, zone andine et MERCOSUR. Laccent est plac sur lagenda, le
degr dinstitutionnalisation et les changes commerciaux.

LAmrique centrale
Listhme centramricain prsente la particularit davoir t runi au sein dune
fdration au lendemain des indpendances. Lexprience a t de courte dure
(1825-1839), mais plus quailleurs dans le continent (mme dans les pays marqus par
[28] Chili, Prou, Colombie, Amrique centrale, Rpublique dominicaine.
[29 ] Lors du sommet de lAP de Cali le 23 mai 2013, le Costa Rica devient le cinquime membre, tandis que neuf pays

obtiennent le statut dobservateurs (quateur, El Salvador, France, Honduras, Paraguay, Portugal et Rpublique
dominicaine).

[ 70 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

la geste bolivarienne), la qute de lunit est grave dans limaginaire collectif.


Toutefois, les initiatives politiques ont rgulirement chou, tandis que dans les annes
1960, la construction dun march commun, le MCCA a un temps t considre comme
un succs. Les annes 1970 et surtout 1980 (crise conomique, guerres civiles) ont ensuite
t fatales lintgration rgionale.
Les initiatives visant rsoudre les conflits (Sommet dEsquipulas en 1986, Plan de paix Arias
en 1987) enclenchent une dynamique de coopration qui permet de relancer lintgration
rgionale. En 1991, les Centramricains crent le SICA cens mettre en cohrence une
grande diversit dorganisations rgionales apparues diffrentes poques. Durant les
annes 1990, lagenda de lintgration centramricaine senrichit de nouveaux thmes,
avec la signature de traits innovants tels que lAlliance pour le dveloppement durable
(1994), le Trait dintgration sociale (1995) et le Trait de scurit dmocratique (1995).
Le constat dune excessive bureaucratisation (avec, par exemple, sept secrtariats localiss
dans diffrents pays) et dune absence de hirarchisation des priorits conduit les prsidents
solliciter la BID et la Commission conomique pour l'Amrique latine (CEPAL) pour un
travail dvaluation et de formulation de recommandations. Le rapport BID-CEPAL (1997)
est lorigine dune importante rforme, lance en 1997, mais qui demeure inacheve. La
runification des secrtariats au sein dun Secrtariat gnral San Salvador, par exemple,
est contrecarre par la rsistance de certains pays. Ainsi, le Secrtariat de lintgration
conomique (SIECA), pendant longtemps le principal organe dintgration de la rgion, ne
quitte pas le Guatemala.
Le passage de louragan Mitch, en 1998, est lorigine dune autre volution importante :
le rle croissant de la coopration internationale, notamment de lUnion europenne, qui
finance les institutions rgionales, un moment o les tats membres du SICA ngocient
un accord de libre-change avec les tats-Unis (2003-2004).
Le SICA possde aujourdhui un cadre institutionnel complexe, avec huit organes permanents, dix secrtariats et vingt-six organisations spcialises (cf. tableau 3). Son agenda de
travail est trs diversifi, mais de plus en plus dpendants des ressources extrieures.
Concernant les changes commerciaux, lintgration centramricaine fait figure
dexception en Amrique latine. La part des exportations centre-amricaines destines
la rgion a dpass les 25 % ds la fin des annes 1960. Les changes ont par la suite
souffert des crises mais, depuis les annes 1990, ils ont augment trs rapidement
et lAmrique centrale est revenue des taux analogues ceux des annes 1970.
Aucun autre processus dintgration en Amrique latine na connu une telle russite
( cf. graphique 1).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 71 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau

Les institutions

Organes du SICA

Secrtariats

Runion des prsidents

Coordination ducative et culturelle

Conseil des ministres

Intgration conomique

Comit excutif

Conseil montaire

Secrtariat gnral

Conseil des ministres de lconomie et des finances

Runion de vice-prsidents

Intgration touristique

Parlement

Intgration sociale

Cour de justice

Conseil des ministres de la sant

Comit consultatif

Conseil des ministres de la femme

Environnement et dveloppement

Agriculture
Source : auteur, sur la base de donnes officielles.

Graphique 1

SICA : les changes

Montant des exportations intra-rgionales

Part des exportations intra-rgionales

7 000

30 %

6 000

25 %

Millions USD

5 000

20 %

4 000
15 %
3 000
10 %

2 000

5%

1 000

0%

0
1960

1970

1980

1990

2000

Source : auteur, sur la base de donnes officielles.

[ 72 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2010

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

La Communaut andine (CAN)


Le GRAN compte en 1969 cinq membres : la Bolivie, le Chili, la Colombie, l'quateur
et le Prou. En dsaccord avec le rgime des investissements, le Venezuela abandonne
un temps les ngociations et nadhre finalement quen 1973. De son ct, le Chili
se retire en 1976. Le modle douverture et de promotion des exportations mis en
uvre par les Chicago Boys qui entourent le gnral Pinochet est incompatible avec
le rgionalisme protectionniste et dveloppementaliste du GRAN.
Le GRAN connat donc des dbuts difficiles. Par la suite, de multiples crises maillent
son histoire, au gr des nombreux changements politiques que connat la rgion dans
les annes 1970 puis de la crise conomique des annes 1980. Pour autant, le GRAN
ambitionne de devenir une union douanire et se dote dinstitutions complexes, avec
notamment une Junta (Secrtariat) aux traits supranationaux. Lagenda slargit, avec
des accords ( Convenios ) dans les domaines de la sant ou de lducation.
En 1996, le Protocole de Trujillo, portant cration de la CAN relance lintgration
andine sur de nouvelles bases. Au plan institutionnel, le processus se prsidentialise ,
et perd son caractre supranational. Le GRAN devient donc la CAN et opre un
important changement paradigmatique. Le groupe tourne le dos au modle structuraliste de substitution des importations pour pouser le rgionalisme ouvert.
Lagenda continue de slargir, avec des thmes sociaux, culturels, nergtiques ou
migratoires.
Dans les annes 2000, la polarisation politique de la zone affecte srieusement le
processus dintgration. Suite lchec du projet de la ZLEA, la Colombie et le Prou
signent un accord de libre-change avec les tats-Unis, rompant avec la discipline
collective quimplique lappartenance une union douanire. Le Venezuela dcide
alors en 2006 de quitter le groupe. En 2008, le bombardement par la Colombie dune
base des Forces armes rvolutionnaires de Colombie (FARC) situe en territoire
quatorien provoque une crise diplomatique que la CAN se montre incapable de
grer. En 2012-2013, celle-ci se trouve cartele entre les progrs de la convergence
avec le MERCOSUR dans le cadre de lUNASUR, et la naissance dun projet concurrent,
lAlliance du Pacifique, qui voit deux pays andins, la Colombie et le Prou, sassocier
au Chili et au Mexique. La CAN est ainsi traverse par un clivage qui spare le groupe
des pays favorables au libre-change (Colombie, Prou) et ceux qui privilgient un
agenda dintgration post-commercial (Bolivie, quateur).
Comme lAmrique centrale, la CAN est un groupe dot dune structure institutionnelle trs fournie, avec trois organisations inter-gouvernementales, sept organismes
communautaires et six instances de participation de la socit civile( cf. tableau 4).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 73 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Les changes commerciaux au sein de la CAN sont toujours rests marginaux, ne


dpassant pas 7 % aprs quarante ans dintgration. Ils ont toutefois beaucoup
augment en volume et valeur, accompagnant louverture des conomies dans les
annes 1990-2000. Latonie du commerce intra-zone explique le manque denthousiasme politique des Andins lheure de perfectionner leur union douanire. Elle
permet aussi de comprendre pourquoi les membres du groupe se tournent vers
dautres partenaires stratgiques, tels que les tats-Unis (Colombie, Prou) ou le
MERCOSUR (Bolivie, quateur) ( cf. graphique 2).

Tableau

Les institutions Organes du Systme andin dintgration

Organisations inter-gouvernementales

Conseil prsidentiel

Conseil des ministres des Affaires trangres

Commission

Organismes communautaires

Secrtariat gnral

Parlement

Tribunal de justice

Banque de dveloppement (CAF)

Fonds latino-amricain de rserves (FLAR)

Organisme andin de sant

Universit Simon Bolvar

Instances de participation de la socit civile

Conseil consultatif patronal

Conseil consultatif syndical

Conseil consultatif des peuples indignes

Conseil consultatif des municipalits

Instance pour la dfense des droits des consommateurs

Instance du peuple afro-descendant

Source : auteur, sur la base de donnes officielles.

[ 74 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 2 CAN : les changes


Montant des exportations intra-rgionales

Part des exportations intra-rgionales

12 000

8%
7%

10 000

6%

$ millions

8 000

5%

6 000

4%
3%

4 000

2%
2 000

1%

0%
1969

1979

1989

1999

2009

2012

Source : auteur, sur la base de donnes officielles.

Le March commun du Sud (MERCOSUR)


Le MERCOSUR nat dune volont de rapprochement politique entre lArgentine et
le Brsil, afin de dfendre collectivement la dmocratie naissante au milieu des
annes 1980. Ces intentions politiques sont toutefois rapidement abandonnes par
les prsidents no-libraux du dbut des annes 1990 (Carlos Menem, Fernando
Collor, Luis Alberto Lacalle). Le trait dAsuncin sign en 1991 par lArgentine, le Brsil,
lUruguay et le Paraguay est ambitieux quant au degr dintgration vis ( march
commun ) et lespace gographique envisag (le Sud ). Les changes commerciaux
progressent trs rapidement dans les annes 1990, puis sont brutalement interrompus
par les crises financires qui frappent le Brsil (dvaluation de 1999) et surtout
lArgentine (2001). Au plan politique et institutionnel, le MERCOSUR se dveloppe
peu. Les tats membres sont soucieux dviter lexcessive institutionnalisation qui
caractrise la CAN ou le SICA. Le Protocole dOuro Preto (1994) ne prvoit quun
nombre limit dorganes. Pour autant, le MERCOSUR cre progressivement de nombreuses organisations rgionales et installe son Secrtariat gnral Montevideo. Le
Conseil du MERCOSUR (CMC) est lorigine de nombreuses runions ministrielles
et groupes de rflexion, tandis quapparaissent au sein de lorgane excutif, le Groupe
du MERCOSUR (GMC), de nombreux sous-groupes de travail, runions spcialises

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 75 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

ou groupes ad hoc , centrs sur des thmes entrant progressivement lagenda


du MERCOSUR (communications, transports, environnement, sant, nergie, etc.)
( cf. tableau 5).
Le MERCOSUR se caractrise par une profonde asymtrie conomique et politique
entre le Brsil et les autres tats membres. Aprs la crise de 2001 puis larrive au
pouvoir de Lula, le Brsil se dsintresse quelque peu du MERCOSUR, tandis que
lArgentine recourt des mesures protectionnistes pour freiner sa dsindustrialisation.
Le MERCOSUR est alors ballot par des crises rcurrentes et ne retrouve plus sa
dynamique conomique des annes 1990( cf. graphique 3).
En 2006, le MERCOSUR accueille le Venezuela. Ladhsion est longtemps retarde
par le Paraguay, jusqu ce que ce pays soit suspendu du MERCOSUR, en application
de la clause dmocratique sanctionnant le coup dtat de 2012 contre le prsident
Lugo. Dautres pays andins envisagent de rejoindre le MERCOSUR (Bolivie, quateur),
contribuant de fait la convergence entre la CAN et le MERCOSUR au sein de lUNASUR.

Tableau

MERCOSUR : les institutions

Organes

Composition

Conseil du march commun (CMC)

15 runions de ministres, 8 groupes, haut reprsentant


du MERCOSUR, Commission de reprsentants permanents,
Institut de formation, Observatoire de la dmocratie,
Commission de coordination des ministres des affaires
sociales, Forum de consultation politique,
Runion des autorits en matire de droits de lhomme

Groupe du march commun (GMC) 5 groupes, 17 sous-groupes de travail, 15 runions spcialises,



11 groupes ad hoc, Observatoire du march du travail, Forum


consultatif des collectivits locales, Conseil dadministration


du Fond de convergence, Commission sociale et du travail,
Comit automobile

Commission du commerce

8 comits techniques

Parlement

10 commissions

Forum consultatif conomique


et social

4 sections nationales

Secrtariat
Tribunal permanent de rvision

5 arbitres titulaires

Tribunal administratif et du travail


Centre de promotion
de ltat de droit
Source : auteur, sur la base de donnes officielles.

[ 76 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 3

MERCOSUR : les changes

Montant des exportations intra-rgionales

Part des exportations intra-rgionales

50

30 %
25 %

Milliards USD

40

20 %
30
15 %
20
10 %
10

5%
0%

0
1991

1994

1998

2002

2006

2010

Source : auteur, sur la base de donnes officielles.

Bilan des accords historiques


Le bilan dun demi-sicle dintgration rgionale en Amrique latine fait apparatre
six grandes faiblesses.
1. Instabilit et crises frquentes. Il y a des raisons thoriques de penser que les
processus dintgration avancent le plus souvent par secousses ou cycles (Corbey,
1995 ; Dabne 2012). LAmrique latine ne fait pas exception. Les crises y sont
toutefois dune telle gravit quelles conduisent les acteurs sinterroger sur
la survie mme de leur processus dintgration. Les responsables politiques ne
se prononcent jamais pour une dissolution dun accord, optant le plus souvent
pour une totale indiffrence. La CAN a ainsi t enterre peu prs tous
les dix ans depuis les annes 1970. Le MERCOSUR a soigneusement vit de
clbrer son dixime anniversaire, tant la crise argentine semblait le condamner. Ces crises sont pourtant invariablement suivies de relances, plus ou moins
vigoureuses. Lintgration en Amrique latine est rsiliente en dpit des
crises, et consistante malgr son instabilit (Dabne, 2009).
2. Faible interdpendance commerciale. Lintgration conomique latino-amricaine
est trs largement la chronique dun chec. Des raisons structurelles lies au
modle de dveloppement peuvent lexpliquer. Le projet cpalien a bien tent

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 77 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

de rompre dans les annes 1960 avec la dpendance du continent vis--vis de


ses exportations. Il a chou, sans avoir t compltement mis en uvre. La
logique extravertie du libre-change qui sest impose voue lAmrique latine
damres dsillusions concernant lintgration, car les changes intra-zones
ne progressent gure.
3. Asymtries croissantes. Lintgration rgionale en Amrique latine a creus les
ingalits entre tats. L encore, le modle cpalien de la complmentarit
industrielle tait cens hisser les pays de moindre dveloppement relatif au
niveau de leurs partenaires. Il na pas t appliqu, ou trs partiellement en
Amrique centrale. De la guerre entre le Salvador et le Honduras de 1969 la
mauvaise humeur rcurrente de lUruguay et du Paraguay au sein du MERCOSUR,
la problmatique de lingale distribution des gains du libre-change est au cur
des crises de lintgration. Le Fonds de convergence structurelle du MERCOSUR
(FOCEM) reprsente une timide mais louable tentative pour soutenir les rgions
les plus pauvres de la zone.
4. Faible institutionnalisation. Les processus dintgration en Amrique latine se sont
dots dun agenda de travail trs large, mais leurs capacits institutionnelles sont
faibles. Le SICA, la CAN et le MERCOSUR possdent de nombreux organes, mais
leurs moyens sont drisoires, et surtout leur capacit dcisionnelle, quasiment nulle.
Les processus demeurent inter-gouvernementaux, ne laissant que peu de marges
aux organes communautaires. Des fentres dopportunit peuvent toutefois
souvrir, la faveur dune configuration politique rgionale spcifique qui peut
tre exploite par les institutions ou les acteurs des systmes dintgration.
LAmrique centrale des annes 2000 a ainsi vu certains de ses Secrtariats devenir
des entrepreneurs dintgration appuys par la coopration internationale
(Parthenay, 2013).
5. Gomtrie variable. Le nombre et les types daccords se sont multiplis en
Amrique latine, suscitant des chevauchements et enchevtrements complexes
(cf. tableaux 2 et 6). Depuis les annes 1990, lALADI semploie faire converger
les diffrents accords (Dabne, 1998). Elle a assez largement chou. Les superpositions institutionnelles provoquent des incohrences qui entravent la gouvernance rgionale. Au plan commercial, le fameux spaghetti bowl, inhrent
la logique du rgionalisme ouvert, est aggrav par linstabilit des engagements
en matire douverture commerciale.

[ 78 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau
Niveaux

Les niveaux daccords dintgration rgionale en Amrique latine


Exemples

Bilatral Brsil/Mexique
Bi-multilatral MERCOSUR/Mexique
Trilatral

Uruguay-Paraguay-Bolivie (URUPABOL)

Rgional

MERCOSUR, CAN, SICA, CARICOM, ALBA

Transrgional

Alliance du Pacifique (Mexique, Colombie, Prou, Chili)

Mga-rgional

UNASUR, CELAC

Inter-rgional

CELAC-Union europenne

Source : auteur.

6. Influences/dpendance extrieure. Dans les annes 1950-1960, la CEPAL et


son secrtaire gnral Ral Prebisch ont t lorigine dune thorie qui a
influenc toute une gnration daccords dintgration dans le monde en
dveloppement. Pour autant, le modle cpalien a demble t concurrenc
par la conception nord-amricaine centre sur le libre-change. La rivalit entre
les paradigmes structuraliste et no-classique explique en grande partie le
caractre hybride des accords signs dans les annes 1960 (MCCA, ALALC). Dans
les annes 1970, lEurope commence exporter son modle dintgration,
tant dans sa composante conomique (union douanire) que politique (forte
institutionnalisation avec des traits supranationaux). Lorsque lAmrique latine
se convertit au rgionalisme ouvert, elle entre dans le rang de lorthodoxie,
mais elle est toujours soumise aux influences croises et souvent concurrentes
de lEurope et des tats-Unis. LEurope finance les institutions communautaires
en Amrique centrale, dans les Andes et dans le MERCOSUR, tandis que les
tats-Unis tchent dimposer lagenda et le niveau de discipline de lALENA
dans le cadre de la ZLEA. Ces influences extrieures ont tendance dcharger
les tats-membres de leur responsabilit en matire dengagement collectif.
Au regard des faiblesses indiques ci-dessus, la quatrime vague dintgration semble
se dmarquer des trois prcdentes. En sengageant dans un agenda de travail postcommercial , lALBA, lUNASUR et la CELAC ne sexposent pas aux dconvenues
des accords historiques. De leur ct, les pays dfendant loption libre-changiste
ont pris le parti de se tourner vers lextrieur, en signant des accords de libre-change
avec les tats-Unis ou en formant une Alliance du Pacifique destine approfondir
linsertion des conomies dans la zone Asie Pacifique.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 79 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Le pragmatisme qui sest impos dans le continent permet denvisager la gomtrie


variable non comme le produit dengagements collectifs non tenus, mais plutt
comme la rponse une volont de lancer des cooprations renforces
leuropenne. Cette flexibilit saccompagne dun agenda innovant, conu avec un
souci de production de biens publics rgionaux (infrastructures, scurit, nergie,
etc.). Les initiatives dnotent aussi une claire volont dautonomie de lAmrique
latine, qui rappelle le latino-amricanisme de la seconde moiti des annes 1960.
En dpit de sommets inter-rgionaux priodiques, lAmrique latine est de plus
en plus dconnecte des tats-Unis et de lEurope.
Il convient pour autant dapprcier les changements laune du contexte trs
particulier des annes 2000-2010. LUNASUR est notamment le produit defforts
visant rsoudre des crises.

LUNASUR : le poids du contexte


Entre le premier sommet sud-amricain de Brasilia en 2000, celui de 2004 qui cre
la Communaut sud-amricaine des nations (CSN) et le trait de lUNASUR sign
en 2008 dans la mme capitale brsilienne, lagenda dintgration a volu de faon
substantielle ( cf. tableau 7).
Ainsi, par exemple, le commerce a t abandonn, tandis que la dfense est venue
sajouter tardivement. Une telle volution ne peut sexpliquer quen rfrence au
contexte. Trois illustrations en sont fournies, propos du commerce, de la dmocratie
et de la dfense.

[ 80 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

Agenda

Thmes lagenda de trois sommets sud-amricains [30]


2000

2004 2008

Conseils de lUNASUR

Dmocratie

Commerce

X X

Infrastructure

Conseil lectoral (CE, 2012)

Infrastructure et Planification (COSIPLAN, 2009)

Drogues

X X
Conseil pour le problme mondial des drogues

(CSPMD, 2010)

Science




ducation, science, technologie et innovation

(COCECCTI, 2009)
X
X
X

Divis en 2012 en 3 conseils : ducation (CSE),

Culture (CSC) Science, Technologie et Innovation (CSCTI)

nergie X X
nergie (CES, 2007)
Dveloppement
social
conomie/
Finance

Dveloppement Social (CSDS, 2009)

X
conomie et Finance (CESF, 2010)

Dfense

Dfense (CDS, 2008)

Sant

Sant (CSS, 2008)

Scurit X
Scurit citoyenne, justice et coordination dactions contre

la dlinquance transnationale organise (CES, 2012)

Source : auteur, partir des dclarations finales et plans daction.

LUNASUR et le commerce
Comme soulign plus haut, le commerce a toujours t le principal moteur (et la
faiblesse) de la CAN et du MERCOSUR. Lobjectif de crer une union douanire a
t ritr maintes reprises. Toutefois, la proposition des tats-Unis dune ZLEA
en 1994 change la donne. LAmrique latine se voit contrainte de se prparer une
dlicate ngociation. La rgion nest pas prte (Hufbauer et Schott, 1994), et les
ajustements ncessaires sannoncent douloureux.

[30] Le trait de lUNASUR en 2008 prvoit de nombreux autres domaines de coopration. Seuls ceux qui font

lobjet de la cration dun Conseil ministriel ont t mentionns.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 81 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Ds 1992, loccasion du 6 e sommet du Groupe de Rio [ 31 ] , lAmrique latine se flicite de la conclusion de la ngociation de lALENA et se propose dacclrer la convergence de ses accords dintgration. Lanne suivante, lors du 7e sommet, le prsident
brsilien Itamar Franco lance lide dune Zone de libre-change sud-amricaine
(ALCSA).
Entre 1996 et 1998, des ngociations sengagent, aboutissant la signature dun
accord-cadre entre la CAN et le MERCOSUR. LALCSA nest toutefois encore quun
horizon lointain. Paralllement, les ngociations pour la ZLEA navancent gure plus.
La campagne lectorale aux tats-Unis voit alors le candidat Georges Bush Jr. annoncer
quen cas de victoire, il se ferait fort dobtenir un mandat parlementaire pour ngocier
(fast track) la ZLEA. Quelques jours plus tard, le 31 aot 2000, le prsident brsilien
Fernando Henrique Cardoso accueille ses collgues sud-amricains pour un sommet
historique en leur faisant part de la ncessit dacclrer la cration de lALCSA.
Les divisions politiques du continent, qui saffirment au fur et mesure que le tournant
gauche prend de lampleur, et les tergiversations des dbats parlementaires aux
tats-Unis, expliquent un certain enlisement. Il faut deux ans au Congrs amricain
pour voter deux lois importantes : le Farm bill et le Trade act. La premire fixe le
montant des subventions agricoles fdrales un niveau sans prcdent, tandis que
la deuxime exclut la possibilit pour ladministration amricaine de consentir des
baisses de droits de douane sur des produits sensibles (produits laitiers, fruits,
lgumes, viande, vin, tabac, coton, etc.). Les exportateurs latino-amricains, tout
spcialement le Brsil, perdent alors tout intrt poursuivre la ngociation pour la
ZLEA. Pour autant, en 2002, lAmrique latine nest politiquement pas en mesure
dapporter une rponse collective ce tournant. Le Brsil est en campagne lectorale,
le Venezuela est absorb par les suites du coup dtat qui a cart Hugo Chavez du
pouvoir pendant deux jours, lArgentine se remet difficilement de la crise de 2001,
avec un prsident, Eduardo Duhalde, charg de terminer le mandat de Fernando
de la Ra. Seul le prsident pruvien Alejandro Toledo se montre actif en matire
dintgration rgionale.

[31 ] Le Mcanisme permanent de concertation et consultation politique, autrement appel Groupe de Rio, sest
form en 1986 sur la base dune fusion entre le Groupe de Contadora (Colombie, Mexique, Panama, Venezuela)

et le Groupe dappui Contadora (Argentine, Brsil, Prou, Uruguay). Ces groupes staient constitus pour

offrir une mdiation dans le conflit centre-amricain des annes 1980. Le Groupe de Rio sest ensuite largi

toute lAmrique latine.

[ 82 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Runis en sommet Guayaquil, les prsidents sud-amricains critiquent le protectionnisme des tats-Unis et de lUnion europenne et sentendent sur la ncessit
de conclure les ngociations CAN-MERCOSUR. De leur ct, les tats-Unis signent
un accord de libre-change avec le Chili, dmontrant leur volont dtendre le
modle ALENA sur une base bilatrale.
En 2003, le nouveau prsident brsilien Lula lance une srie dinitiatives lchelle
mondiale. Le thme commercial figure en bonne position dans son agenda de priorits.
Lula part en guerre contre les subventions agricoles des pays riches et fait notamment
chouer le sommet de Cancn de lOrganisation mondiale du commerce (OMC). Il
cherche alors dautres partenaires, notamment en Afrique et dans le monde arabe.
En Amrique du Sud, il poursuit la politique de son prdcesseur Cardoso en soutenant
le dveloppement dinfrastructures. Un accord est finalement sign entre la CAN et
le MERCOSUR, tandis que la ngociation pour la ZLEA est paralyse. Les tats-Unis
ouvrent alors des ngociations avec lquateur, la Colombie et le Prou en mai 2004.
loccasion du sommet sud-amricain de Cuzco (dcembre 2004), o est cre la
CSN, puis lors du premier sommet de la CSN (Brasilia, septembre 2005), les prsidents
sassignent toujours comme objectif de crer une zone de libre-change. Un diffrend
surgit pourtant concernant lagenda et linstitutionnalisation de la CSN. Le Venezuela
souhaite des institutions fortes et un agenda largi aux thmes sociaux, tandis que
le Chili rclame un calendrier resserr de ngociations commerciales. Le Brsil, comme
souvent, se pose en rassembleur.
Le sommet des Amriques de Mar del Plata (novembre 2005) enterre le projet de
ZLEA, ce qui laisse lAmrique du Sud divise. Un mois plus tard, la CSN cre une
Commission de rflexion stratgique (CRS), qui labore un document intitul Un
nouveau modle dintgration. Vers lUnion sud-amricaine de nations . Examin
lors du sommet de Cochabamba (dcembre 2006), il jette les bases dun changement
de paradigme, posant que le nouveau modle dintgration ne peut pas tre bas
uniquement sur les relations commerciales . Le nouveau modle ambitionne
toutefois toujours de construire une zone de libre-change, tout en insistant sur la
coopration dans le domaine culturel, social et politique.
La vague dlections de 2005-2006 se traduit par une polarisation politique accentue
qui ne facilite pas la convergence MERCOSUR-CAN. Chavez et Lula sont facilement
rlus et Rafael Correa fait entrer lquateur dans le club des pays gouverns
gauche. Au Prou, en revanche, Alan Garca simpose face Ollanta Humala, le candidat
soutenu par Chavez. Le Prou ne participe pas au sommet de la CSN de Margarita

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 83 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

(avril 2007) et, en septembre, Alan Garca propose de crer un Arc du Pacifique
afin de faciliter linsertion des pays favorables au libre-change avec la zone AsiePacifique.
Comme nous le verrons par la suite, lanne 2008 voit un climat de guerre froide
sinstaller dans les Andes. Le Brsil insiste pour quun trait soit sign, donnant naissance
lUNASUR. Celle-ci ninclut pas lALCSA parmi ses objectifs, ce qui incite de nombreux
analystes voquer un trait post-commercial . LUNASUR nest pourtant postcommercial que par dfaut. LALCSA a cess dtre ncessaire lAmrique du Sud
lorsque la ZLEA sest enlise. Le groupe des pays favorables au libre-change, pour
sa part, dispose dune alternative plus attrayante (accord de libre-change avec les
tats-Unis et Arc du Pacifique), ce qui achve de les convaincre de signer le trait de
lUNASUR. De plus, loption de la convergence CAN-MERCOSUR reste ouverte. En
dautres termes, lagenda non-commercial de lUNASUR doit plus au contexte qu
une option idologique impose par le camp de la gauche radicale.

LUNASUR et la dfense
Le Trait inter-amricain dassistance rciproque (TIAR) ou Trait de Rio (1947) et
la domination politique exerce par les tats-Unis sur le continent pendant la priode
de guerre froide ont fortement limit les marges de manuvre de lAmrique latine
en matire de dfense. Le sous-continent sest content de dclarations, au demeurant
importantes, limage du trait de Tlatelolco de 1967, qui fait de lAmrique latine
une zone dnuclarise. Dans les annes 1990, lAmrique centrale adopte un Trait
de scurit dmocratique (1995) et le MERCOSUR puis la CAN srigent en zones
de paix. Pour autant, lAmrique du Sud en dmocratie na pas engag de coopration
militaire, avant de participer la Mission de lONU pour la stabilisation en Hati,
partir de 2004 [ 32 ].
Au dbut des annes 2000, limplication des tats-Unis dans la militarisation de la
lutte contre la drogue en Colombie provoque une rupture. Le prsident Bill Clinton
promulgue le Plan Colombie le 22 aot 2000 et se rend Bogota le 30 aot pour
tmoigner de son engagement. Le lendemain, le premier sommet sud-amricain de
Brasilia sinquite dune possible militarisation du continent.
Aprs les attentats du 11 septembre 2001 aux tats-Unis, le prsident Georges Bush
redfinit sa politique de soutien la Colombie en termes de lutte contre le terrorisme.
En 2002, ladministration amricaine prvoit pour la premire fois une aide militaire
[32 ] laquelle participent lArgentine, la Bolivie, le Brsil, le Chili, lquateur, le Guatemala, le Paraguay, le Prou et
lUruguay.

[ 84 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

la Colombie dconnecte de toute proccupation de lutte contre le narcotrafic,


ce qui convertit ce pays en relais de la guerre contre le terrorisme en Amrique du
Sud. Ses voisins sen inquitent dautant plus que le coup dtat contre Chavez en
2002 nest pas condamn par les tats-Unis. Le pays de la rvolution bolivarienne
agite le spectre dune agression militaire orchestre par les tats-Unis, et le Brsil
dnonce de possibles atteintes sa souverainet dans la rgion amazonienne. En
raction, le deuxime sommet sud-amricain (juillet 2002) dclare lAmrique du
Sud zone de paix.
En 2003, le nouveau prsident brsilien Lula cre un Conseil stratgique qui publie
lanne suivante dimportants documents concernant la dfense du pays. La rflexion
prospective envisage un scnario de dfense collective en Amrique du Sud pour
faire face de nouvelles menaces contre la scurit. Le Brsil engage alors un dialogue
avec ses voisins, dabord dans le cadre du MERCOSUR o il propose de crer un
secrtariat pour les affaires militaires. En 2006, lOrganisation de coopration amazonienne [ 33 ] tient sa premire runion de ministres de la dfense, afin de rflchir
des stratgies coordonnes face au crime organis. Le Brsil met disposition de ses
partenaires son systme de surveillance de la fort amazonienne. Inaugurant son
deuxime mandat, Lula franchit une tape supplmentaire en voquant la ncessit
dun Conseil de dfense sud-amricain.
Dans ce contexte, le bombardement par larme colombienne dun camp des FARC en
territoire quatorien le 1er mars 2008 constitue un nouveau tournant. Une concertation
sur les questions de dfense apparat urgente, et le Brsil redouble defforts pour
faire accepter son projet. Le ministre de la dfense Nelson Jobim fait une prsentation
devant le Conseil interamricain de dfense le 22 mars, puis il se rend tour tour
dans tous les pays dAmrique du Sud. Seule la Colombie se montre rticente, rclamant
comme pralable toute coopration militaire que ses voisins qualifient les FARC de
groupe terroriste. Lenjeu est bien de lgitimer lattaque du 1 er mars, en la considrant
comme une frappe prventive dans le cadre de la guerre contre le terrorisme que
mne ladministration Bush.
En avril 2008, les tats-Unis ractivent leur quatrime flotte, voue oprer autour
de lAmrique centrale et du Sud, ce qui suscite des ractions dindignation et de
colre. Lorsque le trait de lUNASUR est sign le 28 mai 2008 Brasilia, les Sudamricains crent un groupe de travail sur les questions militaires.
[33] Le Trait de coopration amazonienne est sign en 1978 par la Bolivie, le Brsil, la Colombie, lquateur, la

Guyana, le Prou, le Suriname et le Venezuela, afin de protger les ressources naturelles. LOrganisation du

trait de coopration amazonienne (OCTA) est cre en 1998.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 85 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Dans les mois qui suivent, un dbat oppose les tenants dune ligne dure lgard des
tats-Unis (Venezuela, Bolivie) ceux qui se montrent plus conciliants (Brsil, Chili).
Le contenu de la coopration militaire est arrt en dcembre, avec la cration du
Conseil de dfense sud-amricain (CDS). Les pays sentendent pour rflchir une
identit sud-amricaine de dfense . Le Plan daction, adopt en mars 2009, comprend quatre grands thmes : politiques de dfense et coopration militaire, assistance
humanitaire et missions de maintien de la paix, industrie et technologie militaire,
ducation et formation.
Le nouvel esprit de la coopration est immdiatement soumis un test, lorsque la
presse rvle un accord militaire entre la Colombie et les tats-Unis, concernant la
mise disposition de bases ariennes en territoire colombien. Lopposition violente
entre Hugo Chavez et Alvaro Uribe contraint le CDS inflchir son programme de
travail et mettre laccent sur la confiance mutuelle, les achats darmes et les accords
de coopration avec des puissances extra-rgionales. Le calme revient dans la rgion
en 2010 lorsque la Cour constitutionnelle colombienne invalide laccord militaire
avec les tats-Unis. Llection de Juan Manuel Santos la prsidence permet de
renouer le dialogue avec le Venezuela.
Le thme de la dfense a bien t ajout lagenda des discussions en Amrique du
Sud linitiative du Brsil, soucieux de cooprer avec ses voisins pour faire face des
menaces et affirmer son leadership. Le Brsil serait sans doute parvenu convaincre
ses partenaires de limportance de crer un organisme sud-amricain de dfense.
Mais la crise colombienne et le rle jou par les tats-Unis ont acclr la cration
du CDS et ont affect son programme de travail. Le CDS adopte notamment cinq
sries de mesures susceptibles de gnrer un climat de confiance dans la rgion
( cf. tableau 8).
Enfin, la rticence de certains militaires de se voir mls des oprations de lutte
contre le narcotrafic, conduit lUNASUR sparer les thmes de la dfense et de la
scurit. Fin 2012, un Conseil ministriel est cr pour les questions de scurit.

[ 86 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

Les mesures prises par le CDS

change dinformations et transparence Systmes de dfense


Budgets de la dfense

Activits intra et extra rgionales

Mcanisme de notification de manuvres, dploiements,


exercices

Mcanisme de notification dexercices avec des pays


rgionaux ou extra rgionaux

Invitation dobservateurs

Mcanisme de communication entre Forces armes

Mesures dans le domaine de la scurit

change dinformations

Mesures pour prvenir la prsence ou laction


de groupes arms

Mesures pour la prvention, le combat et la sanction


dactes de terrorisme

Garanties

Proscription de lutilisation ou de la menace de lutilisation


de la force

Garantie de prservation de lAmrique du Sud


comme zone dnuclarise

Clause concernant la mise en uvre daccords


de coopration en matire de dfense

Garantie de non utilisation des accords de coopration


contre la souverainet

Mise en uvre et vrification

Mcanisme volontaire de visites aux installations militaires

Programmes de contacts et coopration militaire

Suivi de la situation dans les zones frontalires

Source : UNASUR-CDS.

LUNASUR et la dmocratie
Comme soulign plus haut, la dfense de la dmocratie a t lorigine du rapprochement entre lArgentine et le Brsil au milieu des annes 1980. Le thme est oubli par
les rdacteurs du trait dAsuncin de 1991 qui cre le MERCOSUR, mais il se rappelle
aux tats membres loccasion de la tentative de coup dtat au Paraguay en 1996.
Deux ans plus tard, une clause dmocratique est adopte par le MERCOSUR,
prvoyant la suspension dun tat membre victime dun coup dtat. La CAN adopte
une clause similaire peu de temps aprs.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 87 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Dans les mois qui prcdent la tenue du premier sommet sud-amricain de 2000, la
stabilit et la qualit de la dmocratie sont motifs de proccupation. Le 21 janvier,
le prsident quatorien Jamil Mahuad est renvers. Quelques semaines plus tard,
Alberto Fujimori se fait lire pour la troisime fois au Prou, la suite dlections
entaches de fraude. Il renonce finalement en septembre. En Bolivie, les autorits
dclarent ltat de sige afin de faire face aux mobilisations sociales, tandis que le
prsident paraguayen Luis Gonzlez Macchi survit une tentative de renversement.
La dfense de la dmocratie est donc un des thmes prioritaires du sommet de 2000.
Les chefs dtat dcident de ninviter leurs futurs sommets que des pays dmocratiques, et les diplomates brsiliens semploient tendre tout le continent la
clause dmocratique du MERCOSUR.
L encore, les vnements politiques se prcipitent et affectent lagenda et le contenu
des ngociations. Fin 2001, lArgentine entre en crise. Trois prsidents se succdent
en quelques jours. Le 12 avril 2002, Chavez est cart du pouvoir, avant de reprendre
triomphalement ses fonctions. En consquence, les deuxime et troisime sommets
sud-amricains (2002, 2004) accordent une grande importance la dmocratie. Pour
autant, les tats membres nadoptent pas de clause dmocratique. Dans les annes
2005-2008, le thme disparat mme des plans daction, alors que le prsident quatorien Lucio Gutirrez est dchu en avril 2005. Le trait de lUNASUR de 2008 ne
comprend pas de clause dmocratique.
Deux nouvelles crises sont lorigine de lvolution de lagenda. Quelques mois aprs
la signature du trait de lUNASUR, les tensions scessionnistes en Bolivie aboutissent
des affrontements et un massacre de paysans le 11 septembre. Le Chili, en sa qualit de prsident temporaire de lUNASUR, runit un sommet durgence qui
dbouche sur une dclaration prenant vigoureusement la dfense du prsident Evo
Morales. LUNASUR dcide de ne pas reconnatre une situation qui implique un
coup dtat ou une rupture de lordre institutionnel . Deux ans plus tard, alors que
lquateur exerce la prsidence de lUNASUR, Rafael Correa est confront une
mutinerie de la police. LUNASUR ragit une nouvelle fois dans lurgence (Sommet
de Buenos Aires), menaant de sanctions tous les auteurs potentiels de coups dtat.
Dans la foule, le sommet de Georgetown de novembre 2010 adopte un Protocole
additionnel au trait de lUNASUR sur lengagement dmocratique .
La clause dmocratique de lUNASUR est exceptionnelle. Son champ dapplication
comprend non seulement les cas de rupture de lordre dmocratique , mais aussi
ceux de violation de lordre constitutionnel et de toute situation qui menace lexercice
lgitime du pouvoir et les valeurs et principes de la dmocratie . De plus, les sanctions

[ 88 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

prvues vont au-del de la suspension. LUNASUR peut dcider dappliquer des


sanctions conomiques et mme de fermer les frontires.
Une telle svrit sexplique par une curieuse convergence entre la droite latinoamricaine (notamment au Snat chilien), pensant pouvoir un jour utiliser cette
clause contre le Venezuela de Chavez, et la gauche radicale (notamment au Venezuela
et en quateur), cherchant se dfendre de tentatives de dstabilisation.
La dtermination de lUNASUR en matire de dfense de la dmocratie ne tarde pas
tre mise lpreuve. En juin 2012, un coup dtat emporte le prsident paraguayen
Fernando Lugo. La raction du MERCOSUR et de lUNASUR est rapide. Le Paraguay
est suspendu des deux groupes, mais aucune sanction nest applique, et le pays se
montre sourd toute injonction de retour rapide la dmocratie.
La dfense de la dmocratie est un thme rcurrent de lintgration rgionale en
Amrique latine depuis les annes 1990. Toutefois, comme pour la coopration
militaire, des vnements politiques imprvus suscitent une raction de la part de
lUNASUR. Sa capacit rsoudre des crises affecte le contenu de son agenda.

Un premier bilan de lUNASUR


Lincapacit de lUNASUR rtablir la dmocratie au Paraguay en 2012 ne doit pas
surprendre. Le Honduras avait cr un prcdent en 2009. Exclu de l'OEA et du SICA
la suite du renversement du prsident Manuel Zelaya, le Honduras a rsist
toutes les pressions internationales. Llection prsidentielle de novembre 2009 avait
normalis la situation. Au Paraguay en 2012, lUNASUR na pas appliqu les sanctions
prvues par son protocole, faute dun accord unanime sur le sujet. Et comme au
Honduras, les lections davril 2013 ont normalis la situation. La dmocratie ne peut
tout simplement pas tre aisment dfendue par des instruments internationaux.
LUNASUR se montre en revanche plus performant dans dautres domaines. Celui
des infrastructures mrite une mention particulire.
Lors du premier sommet sud-amricain de 2000, le prsident Fernando Henrique
Cardoso fait preuve de pragmatisme. Souhaitant faire avancer concrtement lintgration, il suggre de lancer une vaste initiative dans le domaine des infrastructures
de nature faciliter le commerce, et incidemment servir les intrts des grandes
entreprises brsiliennes. En quelques annes, lIIRSA accumule les ralisations en
matire de transport, nergie et tlcommunication. Dix grands axes transversaux
sont dessins qui doivent ouvrir des voies commerciales jusque-l sous-exploites.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 89 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

En 2011, lIIRSA est incorpore lUNASUR en tant que forum technique dans le
COSIPLAN. Le Brsil se trouve au centre dun rseau complexe de ralisations qui
dynamise lconomie de nombreuses rgions enclaves ( cf. Carte 2), mais qui a aussi
gnr des rsistances de la part dorganisations de dfense de lenvironnement.
LIIRSA est parvenue dvelopper ses projets dans un environnement institutionnel
passablement dpouill. Il restera voir si son incorporation lUNASUR affectera
son fonctionnement.
Au plan institutionnel, lUNASUR nest dote que de quatre organes [ 34 ] ( cf. tableau 9),
ce qui reflte une volont dviter une bureaucratisation excessive. Douze conseils
ministriels ont t crs (cf. tableau 7) et dautres sont en projet (notamment sur les
droits de lhomme). Chacun de ces conseils peut donner lieu la cration dinstitutions,
ce qui lavenir rapprochera lUNASUR de lexprience du MERCOSUR dcrite plus
haut. Ainsi, le Conseil de la sant, cr en 2008, comprend trois ans plus tard un Comit
coordinateur, un secrtariat pro tempore, cinq groupes techniques, cinq rseaux et
un Institut sud-amricain de gouvernance de la sant bas Rio de Janeiro [ 35 ].
Pilot par une prsidence pro tempore dune dure dun an, assiste par un secrtariat
gnral bas Quito ( cf. tableau 10), le processus est soumis aux alas politiques du
continent. La relation entre le secrtariat et la prsidence est susceptible daffecter
la dynamique du processus. LUNASUR a pein pour dsigner son premier secrtaire
gnral. Lancien prsident quatorien, Rodrigo Borja, nomm secrtaire gnral de
la CSN lors du sommet de 2007, dmissionne avant la signature du trait de lUNASUR
en 2008, au motif que cette organisation ne remplace pas le MERCOSUR et la CAN
mais se superpose aux accords existants. Il faudra ensuite deux ans pour sentendre
sur un nouveau titulaire, la nomination de Nestor Kirchner ayant t longtemps
bloque par lUruguay. LUNASUR rencontre nouveau des difficults lorsquil sagit
de dsigner un successeur Kirchner, dcd en octobre 2010. La vacance du secrtariat
gnral en 2011 correspond la prsidence du Guyana, qui dispose de ressources
humaines limites pour animer lensemble des Conseils. De fait, le Brsil assiste largement ce pays et conforte ainsi son emprise sur le processus dintgration.

[34] Le Trait de 2008 prvoit aussi la cration dun Parlement, dont le sige doit tre Cochabamba (Bolivie), et

un dispositif de participation citoyenne.
[35] Secretara general de UNASUR, Proceso de consolidacin UNASUR. Memoria anual 2011-2012.

[ 90 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

La formule retenue finalement, dune secrtaire gnrale colombienne suivie dun


Vnzulien, chacun occupant le poste pendant un an, ne permet gure au Secrtariat
gnral de se consolider.

Tableau

UNASUR : les institutions

Organes

Fonctions

Conseil de chefs dtat et de gouvernement

Fixer les grands objectifs politiques

Crer des conseils ministriels

Arrter des dcisions sur la base des propositions


du conseil des ministres des Affaires trangres

Conseil des ministres des Affaires trangres


Adopter des rsolutions pour mettre en uvre


les dcisions

Proposer des projets de dcisions

Coordonner les positions

Dvelopper le dialogue politique

Raliser un suivi et une valuation du processus

Adopter le programme annuel dactivits

Adopter le budget

Crer des groupes de travail

Conseil de dlgus

Mettre en uvre les dcisions et rsolutions

laborer des projets de dcisions et rsolutions

Coordonner les activits de lUNASUR


avec celles des autres processus dintgration

Secrtariat gnral

Proposer des initiatives

Prparer et prsenter le rapport annuel

Prparer le projet de budget

Prserver et approfondir la dimension politique


de lUNASUR

Renforcer lidentit de lUNASUR


dans ses relations extrieures

Appuyer la Prsidence dans llaboration de lagenda

Source : Trait (2008) et Rglement gnral (2012) de lUNASUR.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 91 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau 10 UNASUR : Prsidence et Secrtariat


Prsidence

Secrtaires gnraux

Chili : Mai 2008 Aot 2009


quateur : Aot 2009 Novembre 2010

Nestor Kirchner (Argentine) : Mai Octobre 2010

Guyana : Novembre 2010 Octobre 2011


Paraguay : Octobre 2011 Juin 2012

Maria Emma Meja (Colombie) : Mai 2011 Juin 2012

Prou : Juin 2012 Juin 2013

Ali Rodrguez (Venezuela) : Juin 2012 Dcembre 2013

Suivants : Surinam, Uruguay, Venezuela,


Argentine, Bolivie, Brsil

Suivants : mandat de deux ans, renouvelable une fois

Source : auteur.

Conclusion
Durant ses cinq premires annes dexistence, lUNASUR a assez largement suivi la
voie trace par la diplomatie brsilienne. Sil est excessif dvoquer un hgmonisme
brsilien en Amrique du Sud, lUNASUR sert bien la stratgie de projection de puissance
au plan international lance par Lula en 2003.
LUNASUR est emblmatique dune nouvelle poque. La quatrime vague dintgration se dmarque par son pragmatisme. La capacit de la rgion entretenir un
dialogue politique fructueux en dpit de ses divisions est notoire. Lagenda de travail
est indniablement innovant et la mthodologie efficace. Lquilibre entre la volont
de planifier le dveloppement de la rgion tout en se montrant ractif en cas de crise,
a permis lintgration de franchir une nouvelle tape. Toutefois, un doute subsiste
sur la capacit de la rgion tenir ses engagements et se mobiliser en dehors des
priodes de crise.
Au-del, la consolidation de la CELAC comme vecteur dinsertion internationale de
la rgion Amrique latine et Carabes suscite aussi des doutes. Les asymtries de
puissance, les diffrentiels de croissance et lhtrognit politique qui caractrisent
le continent ne facilitent gure son positionnement face aux tats-Unis, lEurope
ou lAsie.

[ 92 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Rfrences bibliographiques
BID-CEPAL (1997), La integracin centroamericana y la institucionalidad regional,
Santiago du Chili.
C orbey , D. (1995), "Dialectical Functionalism: Stagnation as a Booster of European
Integration", International Organization, Vol.49, No. 2, Spring: pp.253-284.
D abne O. et F. L ouault (2013), Atlas du Brsil, Autrement, Paris.
D abne O. (2012), Atlas de lAmrique latine, Autrement, Paris.
D abne , O. (2012), "Explaining Latin Americas fourth wave of regionalism. Regional
integration of the third kind", San Francisco, 30 e congrs de la Latin american studies
association, 25 mai.
D abne , O. (2009), The Politics of Regional Integration in Latin America. Theoretical
and Comparative Explorations, Palgrave Macmillan, 259 p., New York.
D abne , O. (1998), Lintgration rgionale dans les Amriques. conomie politique
de la convergence , Les tudes du CERI, n45, septembre, 44 p.
H ufbauer , G. et J. S chott (1994), Western Hemisphere Economic Integration,
Institute for International Economics, Washington D.C.
P arthenay , K. (2013), Lintgration rgionale en Amrique centrale. Une sociologie
politique du changement (1991-2012) , Thse de doctorat en science politique, IEP
de Paris.
R osenthal , G. (1991), "Un Informe Crtico a 30 aos de Integracin en Amrica Latina",
Nueva Sociedad, No.113, Mai-Juin : pp.60-65.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 93 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Carte

Gographie des accords dintgration en 2012


CANADA
TATS-UNIS

MEXIQUE

BAHAMAS

BELIZE

RP. DOMINICAINE

CUBA

J.
HONDURAS

DOMINIQUE

NICARAGUA

GUATEMALA
SALVADORE

T.

VENEZUELA

COSTA RICA

GUYANA
SURINAM

COLOMBIE

PANAMA
QUATEUR

1960

BRSIL

PROU

MCCA : march commun

centramricain

aujourd'hui SICA

BOLIVIE

1969

GRAN : groupe andin,


CHILI

PARAGUAY

aujourd'hui CAN

1972
CARICOM : communaut des Carabes

URUGUAY

1991

ARGENTINE

MERCOSUR : march commun du Sud


Membres associs du MERCOSUR

1992
ALENA : accord de libre-change
nord-amricain

2001
ALBA : alliance bolivarienne

pour les Amriques

2008
UNASUR : union des nations
sud-amricaines

Accord de libre-change
avec les tats-Unis

2011

CELAC : Communaut d'tats


latino-amricains et carabes

* Sous rserve de ratification par le Paraguay

J : Jamaque
T : Trinidad-et-Tabago

Source : Dabne, Atlas de lAmrique latine, Autrement, 2012.

[ 94 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Carte

2 Le Brsil et les infrastructures dans lUNASUR

Liaison routire
Boa Vista-Georgetown

Caracas

Georgetown

Accs nord-oriental
au fleuve Amazone

Rhabilitation de la liaison
routire Caracas-Manaus

Boa Vista

Manaus

Liaison Porto Velho


cte pruvienne

Rio Branco

Nasca

La Paz

Liaison routire
Boa Vista-Georgetown

Caracas

Porto Velho

Liaison routire
Boa Vista-Georgetown

Caracas

Georgetown

Rhabilitation de la li
routire Caracas-Ma

Corumba

Amlioration de la liaison
routire centrale

Accs nord-oriental
au fleuve Amazone

Georgetown Boa Vista

Campo Grande

Antofagasta

Accs nord-oriental

Rhabilitation de la liaison
Liaison routire routire Caracas-Manaus
Boa Vista-Georgetown

Boa Vista
Caracas

Corridor ferrovire
au fleuve Amazone
bi-ocanique

Foz do Iguau

Liaison routire Faz de Iguau


Ciudad
del Este-Asuncin
Manaus

Paranagu

Georgetown

Amlioration de la navigabilit
des fleuves du bassin de la Plata

Manaus

Accs nord-oriental
Liaison
Porto
au fleuve
Liaison
PortoAmazone
Velho Velho
cte
pruvienne
cte
pruvienne

Porto Alegre

Rhabilitation de la liaison
routire Caracas-Manaus
Porto Velho Branco
Pont Jaguaro-Rio

Boa Vista

Rio Branco

Rio Branco

Buenos Aires

Porto Velho

Montevideo
Manaus
Nasca

La Paz

Nasca

Liaison Porto
Amlioration
de laVelho
liaison
cte pruvienne
routire
centrale

La Paz
Corumba

Rio Branco

Amlioration de la liaison
routire centrale
Antofagasta

Porto Velho

Corumba

Campo Grande

Axes d'intgration
Foz do Iguau
La Pazdu COSIPLAN *
impliquant le BrsilCorumba

Projets prioritaires
Campo Grande
Nasca
d'intgration
Corridor ferrovire
bi-ocanique
Liaison routire
du COSIPLAN
* : Faz de Iguau
Amlioration de la liaison
Paranagu
del Este-Asuncin
Antofagasta
routire centrale
les dixCiudad
projets
Liaison routire Liaison routire
Foz do Iguau
Campo
Grande
Amlioration
de
la
navigabilit
Boa Vista-Georgetown
Corridor ferrovire Caracas
AxeBoa
Amazones
Caracas
Vista-Georgetown Porto structurants
Alegre
des fleuves du bassin de la Plata
impliquant le Brsil
bi-ocanique
Liaison ro
Antofagasta
Axe Andin
Foz do Iguau
Paranagu
Georgetown
Corridor ferrovire
Ciudad de
Georgetown
Pont Jaguaro-Rio
Branco
Infrastructures
bi-ocanique
BuenosAxe
Aires Capricorne
Liaison routire Faz de Iguau
Amlioration de la navigabilit
Rhabilitation
laParanagu
liaison
Montevideo deRhabilitation
routires
Ciudad
del
Este-Asuncin
de la liaison
Axe Bouclier
guyanais
routire
Caracas-Manaus
Vista
Porto Alegre
Accs nord-oriental
routire Caracas-Manaus
des
fleuvesdedu
bassin de laBoaPlata
Amlioration
la navigabilit
Boa Vista
Accs
nord-oriental
Liaison ferroviaire
au fleuve Amazone
Porto Alegre
des fleuves
du bassin de la Plata
au fleuve
Amazone
Axe Voie navigable
Voies navigables
Paraguay-Paran
Pont Jaguaro-Rio Br
Pont Jaguaro-Rio
Branco
Infrastructures
Aires
Buenos Aires
Manaus
Buenos
Axe
Inter-ocanique
Manaus
Montevideo

de transport
Montevideo
central
multimodal
Rio Branco
Liaison Porto Velho
Rio
Branco
Liaison Porto Velho
Porto
Velho
Axe
Mercosur-Chili
Porto Velho
Pont
cte pruviennecte pruvienne
Axe Prou-Brsil-Bolivie
Dtail des projet
Nasca

La Paz
Nasca

La Paz

* Conseil sur les


infrastructures et la planification de l'UNASURCorumba
(Union des nations sud-amricaines).
Amlioration deAmlioration
la liaison
Corumba
de la liaison
Il agit centrale
dans leroutire
cadre du
projet
IIRSA (Initiative pour l'intgration de l'infrastructure Rgionale Sudamricaine).
routire
centrale
Campo Grande

Antofagasta

Antofagasta

Sourceferrovire
: Dabne et Louault, Atlas du Brsil, Autrement, 2013.
Corridor
Corridor ferrovire
bi-ocanique bi-ocanique

Campo Grande
Foz do Iguau

Foz do Iguau

Paranagu

Amlioration deAmlioration
la navigabilitde la navigabilit
des fleuves du bassin
de la Plata
des fleuves
du bassin de la Plata

Liaison routire Faz


de Iguau
Liaison
routire Faz de Iguau
Ciudad
del Este-Asuncin
Paranagu
Ciudad del Este-Asuncin

Porto Alegre

Porto Alegre

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement


en Amrique latine / AFD
Pont Jaguaro-Rio Branco
Buenos Aires

Buenos Aires
Montevideo

Pont Jaguaro-Rio Branco

Montevideo

[ 95 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.3. Perspectives moyen terme des mergents


latino-amricains
Jean-Louis MARTIN

Introduction
La croissance des conomies latino-amricaines a t de 4 % pendant la priode
2003-2012, contre respectivement 2,6 % et 1,6 % pendant les priodes 1990-2002
et 1980-1989 [ 36 ]. Si lon exclut les deux grandes conomies, le Brsil et le Mexique,
lvolution est encore plus spectaculaire, avec des taux de croissance sur les trois
priodes successives de 0,6 %, 3,0 % et 5,6 %. Ce qui a permis une croissance
moyenne en volume du PIB par habitant de 2,8 % par an au cours des dix dernires
annes, alors quelle navait t que de 1 % pendant les douze annes prcdentes,
et que ce PIB par habitant avait recul de 0,5 % par an pendant les annes 1980.

Graphique 1
Croissance a/a

Croissance du PIB rel (en %)


Croissance moyenne

-2

-4
1980

1985

1990

1995

2000

2005

Source : FMI .

[36] Source : FMI, World Economic Outlook (WEO).

[ 96 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2010

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

En parit de pouvoir dachat (PPA), le PIB par habitant moyen de la rgion a ainsi
progress de 7 610 USD en 2002 12 330 en 2012, passant de 20,6 % 24,7 % du
PIB par habitant aux tats-Unis. Lacclration de la croissance a permis non seulement une amlioration du PIB moyen par habitant, mais galement une rduction
de la pauvret et de lindigence (i.e. pauvret extrme) dans la quasi-totalit des pays
de la rgion. Sur lensemble de lAmrique latine, le taux de pauvret est tomb de
43,8 % en 1999 29,4 % en 2011 [ 37 ]. Dans quelques cas (Colombie, Prou, Venezuela),
le recul du taux de pauvret est suprieur 20 points. De mme, le taux dindigence
est pass de 18,6 % 11,5 % sur la mme priode (il faut noter cependant que le recul
de la pauvret est trs faible en Amrique centrale ou en Rpublique dominicaine,
et est rest modeste au Mexique). Mme si lAmrique latine reste globalement la
rgion la plus ingalitaire au monde, la croissance et les crations demplois qui lont
accompagne ont aussi conduit une rduction des ingalits de revenus mesures
par le coefficient de Gini [ 38 ] dans la plupart des pays.

Graphique 2 Coefficient de Gini dans quelques pays


1999*

2011**

0,70
0,65
0,60
0,55
0,50
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25

ro
u
ini R
ca p
ine .
Ur
ug
ua
Ve
y
ne
zu
ela
Fr
an
ce

ay

do

gu
ra
Pa

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ex

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ala
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Gu

at

do

bie

lva

El

Sa

ili

lom

il

ie

s
Br

liv
Bo

Ch

Co

Ar

ge

nt

ine

0,20

* Guatemala, Panama : 2002 ** Guatemala : 2009 ; Salvador, Honduras, Mexique : 2010 ; Colombie : 2012
Sources : CEPAL, Banque mondiale.

[37]
[38]



Source : CEPAL (2013) ; idem pour le taux dindigence.


Mesures par le coefficient de Gini est bien sr une rserve. Les Gini ne sont pas homognes dun pays lautre,
ils sont souvent calculs de manire indirecte (par exemple partir de donnes sur la consommation plutt que sur
les revenus), et prennent beaucoup plus mal en compte les revenus des entrepreneurs individuels et les revenus du
capital que les revenus salariaux. En outre, ils ne sintressent pas (ce nest pas leur objet) aux ingalits de richesses,
dans une priode o le prix des actifs a presque partout progress plus vite que lindice des prix et que les salaires.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 97 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Si lon prolonge les performances de la dernire priode jusquen 2020, le PIB moyen
par habitant se situerait cette date, en PPA, 15 430 USD (en dollars constants
de 2012), et nettement plus pour les pays les plus avancs : 25 210 USD au Chili et
19 400 USD au Mexique. Dans le cas du Chili, ce niveau reprsente 82,5 % du PIB
moyen par habitant de 2012 de lEspagne.
Mais cette extrapolation est-elle raisonnable ? Dans un papier clbre, Rodrik (2011)
relve que la convergence ( i.e. le rattrapage des conomies dveloppes par les
conomies moins avances) est loin dtre automatique, du moins au niveau global
des conomies (il admet quil peut y avoir convergence inconditionnelle dans
certains secteurs). Dans le cas de lAmrique latine, il y a mme, sur longue priode,
divergence : le PIB par habitant (en PPA) de lAmrique latine reprsentait 45 %
du PIB moyen des pays dvelopps en 1950, et seulement 30 % aujourdhui. Si lon
observe bien, depuis 2004, un retournement, il est trs loin de compenser le recul
relatif de la rgion observ les 55 annes prcdentes. En outre, si lAmrique latine
a dj connu des priodes de rattrapage des pays dvelopps (fin des annes 1950
et, surtout, annes 1970), elles ont t suivies par une dgradation trs rapide, en
particulier dans les annes 1980.
Une analyse plus fine, par pays, permet cependant de constater que la divergence
releve par Rodrik (ibid.) est surtout due leffondrement du revenu relatif du
Venezuela sur la priode, ainsi quau recul trs net de lArgentine et, dans une
moindre mesure, du Mexique. Mais il reste vrai que le Brsil a lui aussi un peu recul
depuis 1980, et que, mme pour les pays aux meilleures performances (Colombie,
Chili, Prou), le rattrapage est trs lent.

[ 98 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 3
Amrique latine

volution des revenus en Amrique latine,


en % du PIB/habitant des tats-Unis (PPA)
Brsil

Mexique

Argentine

Colombie

Venezuela

80
70
60
50
40
30
20
10
0
1960

1970

1980

1990

2000

2010

Sources : Banque mondiale (WDI), FMI (WEO).

Par ailleurs, les auteurs dun Working Paper trs rcent du Fonds montaire international (FMI) [ 39 ] sont trs dubitatifs : ils estiment que lacclration de la croissance
pendant la dernire dcennie est principalement due une augmentation de la force
de travail participant lactivit conomique, rsultat dune rduction du taux de
dpendance dmographique, dune participation accrue des femmes au march du
travail, et dune rduction du taux de chmage. Le second contributeur la croissance
est laugmentation du stock de capital, lui-mme consquence de lamlioration
(souvent modeste) du taux dinvestissement dans la plupart des pays. Enfin, la productivit totale des facteurs ( total factor productivity [TFP], que nous appellerons
ici plus simplement productivit) a eu une contribution en gnral positive, mais
limite dans la plupart des pays. Leurs conclusions ne sont pas trs encourageantes :
la force de travail employe continuera d'augmenter, mais plus lentement que
pendant le pass rcent, le stock de capital crotra aussi plus lentement [ 40 ], et les
[39] Sosa et al. (2013). Les donnes concernent lAmrique latine et les Carabes. Les auteurs signalent qu en

raison de donnes limites , lArgentine, le Guatemala et les petites les des Carabes ont t exclus de

lchantillon.
[40] Les arguments des auteurs sont sur ce point trs limits : ils invoquent la normalisation des conditions

aujourdhui favorables du financement externe, et la stabilisation du prix des matires premires, sans

mentionner limpact des politiques conomiques domestiques sur les taux dpargne et dinvestissement.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 99 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

auteurs ne sont gure optimistes quant la possibilit de maintenir la croissance de


la productivit au niveau des dernires annes. Tout cela les conduit anticiper, pour
la priode 2013-2017, une croissance en volume qui reviendrait autour de 3,25 %
pour la rgion.
Les moyens conomtriques ici dploys sont plus modestes, mais nous nous intresserons aussi, dans les trois premires sections, aux trois facteurs de croissance :
travail, capital, et productivit. Plutt que de chercher les quantifier prcisment
(en particulier le troisime), nous chercherons identifier les lments susceptibles
de les faire voluer. Nous examinerons aussi limpact dun facteur qui, lvidence,
a influ sur la performance des dernires annes : les matires premires. Enfin, dans
une quatrime section, nous nous arrterons sur les lments risquant daltrer les
scnarios de croissance dans la rgion. Lhorizon de notre analyse est un peu plus
lointain que celui de Sosa et al. (ibid.) : nous lavons fix 2020.

1.3.1. La ressource en travail


Le facteur travail a sans aucun doute particip de manire trs significative lacclration
de la croissance en Amrique latine, avec une rduction du taux de dpendance
(ratio de la population dge infrieur 15 ans ou suprieur 65 ans sur la population
dge compris entre 15 et 64 ans), une augmentation de la participation fminine au
march du travail, et une baisse gnrale du taux de chmage, jusqu un quasi plein
emploi dans certains pays. Ce contexte favorable la croissance perdurera jusqu
la fin de la dcennie, mais lamlioration sera nettement plus modeste que pendant les
dix dernires annes. Ce nest sans doute pas un obstacle insurmontable : la croissance
conomique sest acclre depuis dix ans alors que la croissance de la ressource en
travail ralentissait dj.

Des perspectives dmographiques favorables, mais moins que par le pass


Les taux de dpendance vont dcrotre dici 2020 dans tous les pays de la rgion,
lexception du Chili : selon lOrganisation internationale du travail (OIT) et le
Programme des Nations unies pour le dveloppement (PNUD), le taux moyen dans
la rgion est aujourdhui (en 2013) de 51 %, et reviendra 48,6 % en 2020 (on sera alors
trs proche du minimum, qui sera atteint vers 2022 ou 2023) ; ensuite, le vieillissement
de la population fera lentement remonter le taux de dpendance. En 2030, il sera de
49,4 %, avec des volutions divergentes : en hausse au Brsil, au Chili et en Uruguay,
stable dans la plupart des autres grands pays, et encore en baisse sensible au Prou,
en Amrique centrale (sauf au Costa Rica) et dans les Carabes. De ce point de vue,

[100 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

lAmrique latine sera, dici la fin de la dcennie, dans une situation doptimum
dmographique. Toutefois, la contribution de la croissance de la population celle
de lconomie tendra se rduire : alors que la population active augmentait de
1,7 % par an entre 2000 et 2010, elle naugmente plus que de 1,26 % par an au cours
de la prsente dcennie.
Ces chiffres doivent toutefois tre corrigs, en raison dun autre facteur : la participation croissante des femmes au march du travail. La population active relle
est en effet significativement infrieure au nombre de personnes d ge actif ( i.e.
entre 15 et 64 ans), car une partie de la population fminine ne participe pas au
march du travail. Ainsi, au Mexique, seulement 54,5 % des femmes taient en 2009
considres comme actives ( i.e. employes ou la recherche dun emploi).
Cependant, le taux de participation fminine augmente, et particulirement en
Amrique latine [ 41 ].

Tableau

Taux d'activit de la population active :


ratio femmes/hommes
1980

Brsil

2000

2009

2020p

2030p

0,450 0,667 0,740 0,755 0,765

Mexique

0,391 0,470 0,545 0,595 0,620

Argentine

0,504 0,589 0,670 0,705 0,720

Colombie

0,298 0,462 0,530 0,575 0,600

Venezuela

0,346 0,560 0,650 0,690 0,705

Chili

0,393 0,480 0,570 0,615 0,640

Prou

0,609 0,715 0,770 0,785 0,790

quateur

0,358 0,530 0,610 0,665 0,700

Rp. dominicaine 0,473 0,577 0,635 0,680 0,700


Uruguay

0,582 0,656 0,713 0,745 0,760

Guatemala

0,464 0,487 0,547 0,585 0,600

Costa Rica

0,349 0,449 0,570 0,610 0,625

Sources : PNUD (1980 2009), Crdit Agricole SA (2020, 2030).

[41]




La situation de lAmrique latine est, de ce point de vue, assez particulire. On retrouve cette forte augmentation
de la participation fminine en Europe du Sud et de lOuest (avec un cas extrme : lIrlande), mais ni en Europe
du Nord, de lEst, ni en Asie centrale (o cette participation est un niveau lev mais stagne, voire baisse), ni
en Asie (o elle stagne des niveaux varis, bas en Inde, lev en Chine), ni en Afrique subsaharienne (en
gnral un niveau lev ds 1980), ni bien sr au Moyen-Orient (o elle progresse parfois, mais partir de niveaux
presque toujours trs bas).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 101 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Ceci implique que la contribution du facteur travail la croissance conomique est


plus leve que ne le fait apparatre la seule volution de la pyramide des ges : sur
la priode 2000-2010, la population active relle , prenant en compte la moindre
activit des femmes mais aussi la croissance de leur taux dactivit, a ainsi progress
de 2,16 % par an, au lieu de 1,70 % si ce facteur nest pas pris en compte. La diffrence
est ainsi de 0,46 % sur lensemble de la rgion, et nettement plus pour certains pays
o le taux dactivit fminin a augment plus rapidement : elle est, par exemple, de
0,81 % au Costa Rica, et de 0,61 % au Chili [ 42 ].
Malheureusement, limpact positif de cette correction sur le potentiel de croissance va probablement sattnuer. Sur le pass (1980-2009), la pente de la courbe
reprsentant le ratio femmes/hommes dans la population active est dcroissante.
Les perspectives dmographiques et les hypothses prsentes dans le tableau 1
conduisent une croissance annuelle de la population active qui ne serait plus que
de 1,46 % sur la priode 2010-2020 (contre 2,16 % pour la dcennie prcdente). Le
surplus de croissance apport par la participation fminine accrue au march du
travail nest plus que de 0,19 % sur la rgion, et seulement 0,09 % au Brsil ou au Prou.

[42 ] Une autre consquence de cette participation fminine infrieure la participation masculine, mais croissante,

est que le taux de dpendance rel est plus lev que ne le fait apparatre la pyramide des ges, mais a

dcru plus rapidement. Au Mexique, par exemple, le taux de dpendance brut passe de 62,5 % en 2000

54,9 % en 2010 et 50 % en 2020 ; en intgrant lvolution de la moindre participation fminine, il est, aux

mmes annes, respectivement de 122,3 %, 101,8 %, et 88,8 %.

[ 102 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 4 Croissance annuelle de la population active,


avec et sans ajustement pour la moindre activit fminine
(en %)
Mexique, rel
Colombie, rel
Chili, rel

Mexique, sans ajustement


Colombie, sans ajustement
Chili, sans ajustement

4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
1980-1990

1990-2000

2000-2010

2010-2020 p*

2020-2030 p*

*p : prvisions

Sources : PNUD, Crdit Agricole SA.

La baisse gnrale des taux de chmage peut-elle se poursuivre ?


Depuis dix ans, le taux de chmage a baiss dans tous les grands pays latino-amricains.
Lvolution la plus nette est observe au Brsil, o il est pass de 12 % en 2002-2003
moins de 6 % aujourdhui. Mais la baisse est galement sensible au Prou, en
Colombie, et au Chili (avec cependant, dans ce dernier pays, une forte augmentation
en 2009) [ 43 ].

[43]



Nous avons ici exclu les trois pays dont les statistiques de chmage sont plus problmatiques : lArgentine (o
il est cependant en baisse trs nette, surtout par rapport la priode post crise de 2002-2003), le Venezuela,
et le Mexique. Au Mexique, le taux de chmage officiel (5 % en mars 2013) est beaucoup plus bas que
partout ailleurs dans la rgion, malgr une croissance faible. Cest la consquence dune dfinition plus large
de la population occupe . Selon les chiffres officiels mexicains, 6 emplois sur 10 sont dailleurs informels .

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 103 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 5
Brsil

Taux de chmage
(moyennes mobiles sur 6 mois, en %)

Colombie

Chili

Prou

18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
2002

2004

2006

2008

2010

2012

Sources : Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Departamento Administrativo Nacional de Estadstica
(DANE, Colombie), Instituto Nacional de Estadstica (INE, Chili), Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI, Prou).

La baisse du taux de chmage a contribu la hausse de la force de travail effectivement active et, donc, la croissance conomique. Il nous semble cependant difficile
de dire quil sagit dun lment moteur de la croissance. Dans une rgion o le chmage
et surtout le sous-emploi (vident en milieu rural, mais tout aussi rel en zone urbaine)
sont levs, il ny a pas de raret quantitative du facteur travail. La relation de causalit
entre croissance et emploi est donc inverse : il y a eu rduction du taux de chmage
parce quil y a eu une acclration de la croissance, et non acclration de la croissance
parce que la baisse du chmage a augment la disponibilit du facteur travail. Et si
la forte hausse de la participation fminine au march du travail sexplique dabord
par des volutions sociologiques dans la rgion, elle a galement t favorise par la
croissance, et en particulier celle du secteur des services. Nous prfrons donc, dans la
tentative dexplication de lacclration de la croissance, prendre en compte lvolution
de la ressource en travail disponible ( i.e. en ge de travailler, aprs ajustement pour
cause de hausse du taux dactivit des femmes) plutt que la population effectivement
employe.

[104 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Lmigration : une ponction sur la croissance


Au moment du recensement de 2010, on recensait aux tats-Unis 50,5 millions
d Hispaniques [ 44 ], dont 31,8 millions dorigine mexicaine : citoyens mexicains
(estims une douzaine de millions), ou citoyens des tats-Unis. Le Mexique comptait
alors 112,3 millions dhabitants ; les rsidents dorigine mexicaine aux tats-Unis reprsentaient donc 28,3 % de ce chiffre, et sans doute une proportion encore plus
leve de la population active. La ponction sur la population mexicaine est donc
trs significative. Ce ratio dpasse aussi 22 % pour le Salvador (1,6 million aux tats-Unis,
contre 7,2 millions dhabitants dans le pays).
Il sagit galement dune ponction sur le potentiel de croissance. En effet, si la majorit
des migrants mexicains (de loin le plus gros contingent) vient des tats pauvres du
sud et du centre du pays, et 70 % nont pas termin le cycle secondaire, ils sont souvent
parmi les lments les plus dynamiques de leur communaut. Si les transferts oprs
vers leurs familles (22,4 milliards USD en 2012) ont incontestablement un impact
social positif, la plus grande partie est consomme ou investie en logement, et contribue
peu la croissance du Mexique. Par ailleurs, dautres pays fournissent aux tats-Unis
des travailleurs beaucoup plus qualifis : 80 % des Pruviens et 72 % des Colombiens
migrs aux tats-Unis ont suivi un cycle secondaire complet ou une formation
suprieure (OCDE, 2009).
Quelles perspectives pour lmigration ? Elle tait en baisse ces dernires annes (pour
la priode 2008-2010 par rapport 2005-2007) : -4 % pour les immigrants latinoamricains lgaux aux tats-Unis et selon lOEA une baisse plus forte pour les illgaux,
-38 % vers lEspagne [ 45 ]. Cette volution sexplique par plusieurs raisons : le ralentissement conomique aux tats-Unis, une politique dimmigration plus restrictive, et
plusieurs annes de croissance leve en Amrique latine (la crise de 2009 ny a
dur quun an). Pendant les prochaines annes, le diffrentiel de croissance entre
lAmrique latine et les tats-Unis restera positif, mais pourrait se rduire, et la politique
dimmigration pourrait devenir plus ouverte. Lmigration aura donc encore une
contribution (faiblement) ngative la croissance. linverse, les mdiocres perspectives conomiques en Europe pourraient ramorcer un flux dimmigration qualifie
vers certains pays latino-amricains. Ce serait opportun au Brsil, o le march de la
main-duvre qualifie reste trs tendu.

[44] La dfinition des Hispaniques ne correspond pas lAmrique latine : elle inclut les Portoricains (pourtant

citoyens des tats-Unis) et les Espagnols (!), mais pas les Brsiliens (environ 1 200 000 aux tats-Unis).
[45] Source : OEA, cit par Infolatam, 13 janvier 2013.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 105 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.3.2. Le capital productif


LAmrique latine se caractrise par des taux dpargne et dinvestissement faibles,
trs en-de en particulier de ceux de lAsie croissance rapide. Ces taux se sont
cependant amliors dans certains pays, principalement en raison de politiques
conomiques stabilises : le rtablissement de la confiance des entreprises et des
mnages nous semble tre le premier ingrdient dans la progression de lpargne
domestique et du supplment de ressources apport par les investissements directs
trangers (IDE). Les besoins en investissements varient aussi beaucoup dun pays
lautre : certains, qui disposent dj dinfrastructures convenables, peuvent les concentrer
sur les quipements directement productifs, mais dautres vont aussi devoir trouver
des ressources supplmentaires pour mettre niveau leur systme de transport ou
leur production dnergie. Lexprience dautres parties du monde montre que
lAmrique latine peut amliorer sensiblement ses taux dpargne et dinvestissement,
et soutenir ainsi la croissance. Les choix de politique conomique joueront ici un rle
dcisif.

Des taux dpargne et dinvestissement encore trop bas


Une premire constatation est que les taux [ 46 ] dpargne (21,3 % du PIB sur la priode
2003-2012) et dinvestissement (21,4 %) sont plus faibles en Amrique latine que
dans les autres rgions en dveloppement, lexception de lAfrique subsaharienne
(21 %). Le taux dinvestissement latino-amricain est en particulier trs infrieur
celui de lAsie du Sud-Est croissance rapide. Par ailleurs, il a peine progress pendant
la priode rcente, par rapport la priode 1990-2002 ( la diffrence de lAfrique
subsaharienne, o le rebond est net). Le progrs est un peu plus sensible sur le taux
dpargne, qui ntait que de 18,5 % du PIB entre 1990 et 2002 : le niveau quasiment
stable de linvestissement a t moins quauparavant financ par lpargne extrieure.

[46] On rappelle quil y a un lien entre les deux taux. Lquilibre ressources-emplois : PIB + M (imports) = C (consomm.)

+ I (invest.) + X (exports) conduit : I = S (pargne) + (M X). Le taux dinvestissement est gal au taux

dpargne augment du dficit courant de la balance des paiements. Ce dficit est lui-mme gal lapport

dpargne extrieure, sous forme dinvestissement ou de dette, augment du prlvement sur les rserves

en devises la rserve dpargne du pays.

[ 106 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 6 Taux d'investissement


1990-2002

2003-2012

Taux de croissance moyen (chelle de droite)


7

30

25

20

15

10

% du PIB

1980-1989
35

0
Amrique latine

M.-Orient

Eur. Centrale

ASEAN*

Afr. SS

Dvelopps

*ASEAN : Association des nations de lAsie du Sud-Est

Source : FMI.

Le constat est assez surprenant. Lpargnant latino-amricain bnficie pourtant ces


dernires annes dun environnement plus favorable : linflation a recul presque
partout (aux exceptions notables de lArgentine et du Venezuela) [ 47 ], lautonomie
croissante des banques centrales a permis que la structure des taux (en commenant
par le taux directeur) devienne plus compatible avec le niveau de linflation, et la palette
de produits accessibles aux pargnants sest largie. Enfin, et peut-tre surtout, la
confiance des agents conomiques privs dans la soutenabilit des politiques
publiques sest amliore : cette meilleure prvisibilit a contribu stabiliser les
anticipations, un dveloppement videmment favorable lpargne et linvestissement.
En fait, lagrgat rgional est fauss par le poids du Brsil, qui reste, parmi les grands
pays de la rgion, celui o les taux dpargne et dinvestissement sont les plus bas
(respectivement 17,6 % et 18 % du PIB sur la priode 2003-2012), et ne progressent
que faiblement. Dans les autres pays, ces taux sont la fois plus levs et augmentent
plus nettement. Le taux dpargne moyen sur la mme priode est ainsi de 24,1 %
[47] Lhydre nest pas morte (des tensions inflationnistes persistent, en particulier au Brsil), mais sa matrise est

presque partout devenue un objectif prioritaire de la politique conomique.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 107 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

au Mexique, 23 % au Chili, et 21,5 % au Prou. Et il est clair que lenvironnement joue


un rle important. Les cas pruvien et colombien sont en cela difiants. Au Prou,
le taux dpargne tait tomb 12 % en 1992 ; lamlioration de la situation dordre
public et les rformes introduites par Alberto Fujimori lont fait remonter 18,4 %
ds 1997. En Colombie, le taux dpargne tait traditionnellement un peu plus lev
que dans le reste du continent (Chili exclu) ; la grande stabilit de la politique conomique colombienne (y compris dans les annes 1980) ny tait sans doute pas
trangre. Le taux sest cependant effondr entre 1997 et 2002, jusqu moins de
15 % ; l aussi, le rtablissement progressif dun minimum de scurit a permis de le
ramener au-dessus de 20 % [ 48 ]. En quateur, la stabilit et la visibilit apportes par
la dollarisation puis laccs au pouvoir de Rafael Correa aprs 10 ans de confusion
politique, ont fait progresser le taux dpargne de plus de 10 points.

Graphique 7 Taux d'pargne (en % du PIB)


Brsil

Mexique

Colombie

Prou

30

25

20

15

10

0
1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Source : FMI .

[48] linverse, la dtrioration de lordre public au Mexique ne semble jusquici pas avoir eu deffet notable sur

lpargne et linvestissement (peut-tre un indice confirmant que, malgr la ralit du problme, on est encore

loin, au Mexique, dune colombianisation de lordre public).

[ 108 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Il est par ailleurs souvent avanc quune meilleure gouvernance contribue la


croissance : les institutions comptent (North, 1991). Pourtant, les indicateurs de
gouvernance standards (les World Governance Indicators de la Banque mondiale) ne
font apparatre que des progrs trs modestes en Amrique latine : en Colombie
depuis 2002 (malgr une dtrioration de lindicateur Contrle de la corruption
pendant le second mandat Uribe), en Uruguay depuis 2004, au Prou depuis 2005,
et au Brsil depuis 2007. Dans lensemble, les progrs sont cependant trs limits, et
lon constate mme un recul net dans certains pays (Venezuela, Argentine).

Graphique 8 volution de la gouvernance en Amrique latine :


moyenne des World Governance Indicators 3 6
(efficacit du gouvernement, qualit de la rgulation,
respect de la loi, contrle de la corruption)
Argentine
Colombie

Venezuela
Uruguay

Brsil
Mexique

Chili
Prou

2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
-0,5
-1,0
-1,5
-2,0
1996

2000

2004

2008

Source : Banque mondiale.

Les pargnants et les investisseurs latino-amricains sont donc peu exigeants : il


semble quil ait suffi de rtablir lordre public l o il tait srieusement mis mal, et
de remdier aux dsquilibres conomiques les plus criants (par exemple lhyperinflation)
pour leur redonner confiance. La bonne gouvernance qui contribue la croissance
ne repose donc pas sur le respect des prescriptions dun manuel dorthodoxie cono-

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[109 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

mique (par exemple le consensus de Washington [ 49 ]). Au risque de la tautologie,


on en revient donc considrer que la caractristique essentielle dune bonne
gouvernance est sa capacit gnrer et entretenir chez les oprateurs conomiques
une certaine confiance en lavenir : il sagit de les convaincre que leur pargne ne sera
pas engloutie par linflation, et que les fruits de leurs ventuels investissements ne seront
pas dtruits lors des troubles, dvors par un impt arbitraire ou une confiscation,
ou rduits nant par une rcession brutale provoque par lclatement dune bulle
ou lapurement de dsquilibres insupportables. Cest sans doute ce qui a chang
dans beaucoup de pays latino-amricains depuis 1995.
Des progrs sont-ils encore possibles en Amrique latine, qui permettraient de
porter les taux dpargne et dinvestissement au niveau, par exemple, de ceux de
lAsie du Sud-Est ? Oui, mme si les obstacles structurels sont rels [ 50 ]. Dabord, la
qualit de la gouvernance peut encore tre considrablement amliore, comme le
montrent les World Governance Indicators : pour les quatre indicateurs relevant de
la politique conomique et de lenvironnement lgal, seuls le Chili, lUruguay et le Costa
Rica se situent nettement au-dessus de la moyenne, atteinte dextrme justesse par
le Brsil, Trinidad, Panama et la Colombie, les autres se situant en-dessous [ 51 ].
Les indicateurs Doing Business [ 52 ] de la Banque mondiale donnent quelques informations plus prcises sur les freins linvestissement. Il apparat ainsi que les pays
latino-amricains sont globalement mal classs. Sur lindicateur global, le mieux
positionn, le Chili, est class 37 e sur 185 pays. Trois autres seulement, le Prou, la
Colombie et le Mexique, figurent parmi les 50 premiers. Certains se situent dans le
bas du classement : sans surprise, la Bolivie, Hati, le Venezuela (180 e), mais aussi le
Brsil (130 e). Parmi les 10 indicateurs, les plus mauvais rsultats sont observs sur le
paiement des impts , non pas tant en raison de leur poids, mais plutt cause de
[49] Lmergence de la Core et, plus encore, le dcollage de la Chine ont t lvidence acclrs par un pro
tectionnisme commercial et financier et un interventionnisme tatique non dissimuls, et totalement opposs

aux principes du consensus de Washington. linverse, les performances de pays qui, comme le Mexique, ont

mis en uvre de manire plus dtermine ses recommandations se sont avres dcevantes.
[50 ] Nous diffrons sur ce point de Sosa et al. (2013) : sils admettent que "improvements in the baseline scenario

cannot be ruled out if the performance of TFP and capital stock surprise on the upside", ils prfrent raisonner

"in the light of the likely stabilization of the capital contribution to the output growth".
[51 ] Sur les deux premiers indicateurs, plus politiques ( expression dmocratique et stabilit et absence de

violence ), lAmrique latine se positionne linverse nettement mieux que les autres rgions mergentes.
[52] Ce sont dix indicateurs censs mesurer la facilit des affaires dans chaque pays. Il sagit souvent dun catalogue

des bonnes pratiques du libralisme sans contraintes (moins dimpt, moins de lgislation sociale) et certains

chiffres sont contestables (les taux dimposition semblent des taux nominaux, avant toute exemption), mais

les donnes lmentaires fournissent des lments concrets sur lenvironnement des affaires. Certains rsultats

surprennent : pour lindicateur mise en uvre des contrats , le seul pays latino-amricain class dans les

50 premiers est lArgentine.

[ 110 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

la complexit et de la longueur de la procdure. Seul le systme fiscal chilien se situe


au-dessus de la moyenne. En ce qui concerne lobtention de permis de construire, seuls
la Colombie et le Mexique figurent parmi les 50 premiers. Sur lensemble des 10
indicateurs, on ne trouve que deux fois des latino-amricains dans les 10 premiers :
la Colombie pour la protection des investisseurs (6 e) et Panama pour la facilit
du commerce international (9 e). Au total, dans toute lAmrique latine, des rglementations inadaptes et la lourdeur des bureaucraties (au Brsil, le custo Brasil )
psent donc aujourdhui sur linvestissement et sur la croissance. Il semble souvent
ais de lever certains de ces handicaps.

Doing Business : classement 2013 (185 pays)

Graphique 9
Venezuela
Hati
Bolivie
quateur
Inde
Brsil
Honduras
Argentine
Nicaragua
Rp. dominicaine
Salvador
Russie
Costa Rica
Paraguay
Guatemala
Chine
Jamaque
Uruguay
Trinidad & Tobago
Panama
Mexique
Colombie
Prou
Chili
Singapour
0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

Source : Banque mondiale (Doing Business 2013).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 111 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Lampleur des ingalits en Amrique latine est un autre obstacle lpargne.


Lessentiel de celle-ci est en effet le fait de la classe moyenne. Or, malgr la ralit
de lmergence dune telle classe moyenne dans la rgion, le niveau plus lev du
coefficient de Gini ( cf. graphique 2) traduit le fait que son poids est plus faible quen
Asie, niveau de dveloppement comparable. LAmrique latine compte encore
trop de pauvres, dont la capacit dpargne est trs limite, alors que les plus riches
ont encore une forte propension conserver leur pargne en-dehors du pays [ 53 ].
Malgr les efforts (limits) fournis par quelques pays pour rduire les ingalits, cette
situation va globalement perdurer. De surcrot, cet effort impliquera souvent un
accroissement de la pression fiscale sur les plus riches et sur les entreprises, et risque
donc daggraver la tentation de lvasion.
moyen terme, une remonte du taux dpargne de 3 5 points (ce qui conduirait
la plupart des pays autour de 25 % du PIB) est donc possible, mais pas acquise. Trois
points paraissent essentiels :
lordre public est un pralable, comme le montrent les expriences pruvienne
et colombienne ; il doit tre prserv, ou rtabli l o il est menac ;
la confiance des pargnants et des investisseurs est le principal dterminant ;
elle se construit sur le long terme, via lamlioration de la gouvernance (avec
notamment la mise en uvre effective dun tat de droit , incluant un
renforcement de la lutte contre la corruption) et de lenvironnement des
entreprises (avec, en particulier, un allgement de la bureaucratie) ; on en
est encore loin : selon le rapport Latinobarometro 2011, seulement 35 % des
Latino-amricains considrent que leur pays est gouvern pour le bien de
tous [ 54 ] ;
lpargne est particulirement faible au Brsil [ 55 ], y compris par rapport aux
standards rgionaux ; son relvement sera plus complexe quailleurs, car il
exigera des choix politiques difficiles (allgement de ladministration, moindre
interventionnisme de ltat). Le besoin de relancer linvestissement y est pourtant
particulirement aigu, avec des infrastructures dfaillantes et un appareil productif
vieillissant dans certains secteurs.

[53 ]


[54]

[55 ]

[ 112 ]

Linstitut de statistiques argentin (Instituto Nacional de Estadstica y Censos, INDEC) a rcemment estim que
les rsidents argentins (mnages et entreprises) disposaient de 180 mds USD (prs de 50 % du PIB) dpargne
lextrieur du pays.
Ce pourcentage est particulirement faible en Amrique centrale (Honduras : 7 %, Guatemala : 8 %, Costa
Rica : 18 %) et au Mexique (22 %). Latinobarometro est une ONG chilienne.
Elle est tombe 14,1 % du PIB au 1 er trimestre 2013, son niveau de 1996 2002.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Lappel lpargne extrieure : investissements directs et de portefeuille


En dehors du Venezuela, structurellement excdentaire en raison de ses ressources
ptrolires (le pays na enregistr de dficit courant que sept fois entre 1980 et 2012,
pour la dernire fois en 1998), tous les pays latino-amricains affichent des dficits
courants chroniques. Ainsi, le dernier excdent courant de la balance des paiements
mexicaine remonte 1987, et 2000 pour la Colombie. Mais ces dficits ont disparu
(sauf en Colombie, au Mexique et en Uruguay) pendant la priode 2003-2007, avant
de rapparatre (Brsil, Chili, Prou) rcemment. Les dficits de ces dernires annes
sont aisment financs : dans la plupart des cas, les seuls IDE excdent le dficit
courant, avant mme la prise en compte des investissements de portefeuille.

Graphique 10 Soldes courants des balances des paiements


(en % du PIB)
1980-1989

1990-2002

2003-2007

2008-2012

13,4 %

5
4
3
2
1
0
-1
-2
-3
-4
-5
-6

y
ua
ug
Ur

ur
te
ua

ro
P

ili
Ch

u
q

Ve

ne

zu

ela

bie
m
lo
Co

ine
nt
ge
Ar

ex
M

Br

iqu

il

-7

Source : FMI .

Dici la fin de la dcennie, quel niveau de dficit courant (ou dappel lpargne
extrieure) les pays latino-amricains peuvent-ils sautoriser sans tomber dans une
spirale dendettement ? Certainement pas celui de la fin des annes 1970 ni du dbut
des annes 1980, qui tait trs excessif (sur la priode 1980-1982 : 9,5 % du PIB au
Chili, 8,1 % au Brsil, 7,8 % au Prou) et a contribu prcipiter une vague de dfauts.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 113 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

La rgion va nanmoins rester attractive. Mme si on ne prend pas en compte le


secteur minier, o la hausse des cours des mtaux a fortement accru la rentabilit
des investissements (trangers et locaux) partir de 2004 [ 56 ], le montant des IDE a
progress au cours de la dcennie. Pour les cinq grands pays ouverts de la rgion
(on exclut donc lArgentine et le Venezuela), les IDE ont reprsent, pour la priode
2003-2012, entre 1,5 % (Mexique) ou 1,6 % du PIB (Brsil) et 4,2 % (Prou). En y
ajoutant les investissements de portefeuille, on atteint un minimum de 2,9 % du PIB
au Brsil, et jusqu 7 % au Chili.

Graphique 11 Investissements trangers, moyenne 2003-2012


(en % du PIB)
Investissements trangers de portefeuille, nets

Investissements directs trangers, nets

8
7
6
5
4
3
2
1
0
Brsil

Chili

Colombie

Mexique

Prou

Source : FMI, sources locales.

Il existe aussi une marge de manuvre dans lappel la dette extrieure. Fin 2012,
les grands pays latino-amricains [ 57] affichaient un ratio dette extrieure/PIB infrieur
30 %, sauf lArgentine (31 %) et le Chili (40 %), alors que la mdiane des pays nots
Baa par Moodys se situait 53 %, et 39 % pour les pays nots A, ou mieux. Ce ratio
tait particulirement bas en quateur (19,3 %), au Brsil (19,6 %) et en Colombie
[56] Ce qui sest traduit aussi par une forte pousse des transferts de dividendes, jusqu des niveaux parfois trs

levs : au Prou, 8,4 % du PIB en 2011, 7,0 % en 2012.
[57] Argentine, Brsil, Chili, Colombie, quateur, Mexique, Prou, Uruguay, Venezuela.

[ 114 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

(21,3 %). Une limite cependant : les pays latino-amricains tant en gnral peu
ouverts, le ratio dette extrieure/recettes courantes en devises tait plus proche de
la moyenne des pays nots Baa (102 %), voire au-del en Argentine, au Brsil et au
Venezuela. Au total, les principaux pays de la rgion peuvent donc esprer dici la
fin de la dcennie un apport dpargne extrieure dau moins 3 % du PIB, qui viendra
sajouter lpargne domestique.

Le contenu de linvestissement : biens dquipement,


infrastructures, immobilier
Concernant linvestissement, il convient de rappeler limportance de son contenu.
lvidence, limpact sur la croissance de linvestissement en biens dquipement
est diffrent de celui de la construction rsidentielle : le premier augmentera la
capacit de production, mais pourra navoir aucun effet instantan sur lactivit
(en particulier si les quipements sont imports), alors que le btiment gnrera
immdiatement de la valeur ajoute et de lemploi, mais naugmentera pas la capacit
de production. Par ailleurs, si les insuffisances des infrastructures sont gnrales en
Amrique latine, cest des degrs trs varis dun pays lautre : pour les transports,
par exemple, beaucoup plus au Brsil ou en Colombie quau Mexique ou en Uruguay.
Au Mexique, le taux dinvestissement reste mdiocre, malgr des progrs pendant la
dernire dcennie. En 2012, il est ainsi de 20,7 %, lun des plus faibles de la rgion [ 58 ].
Toutefois, lanalyse de lvolution de linvestissement depuis dix ans fait apparatre
une caractristique originale : si linvestissement total a progress en volume de 46 %
depuis 2003, celui en construction na augment que de 29 % (45 % pour le non
rsidentiel et seulement 8 % pour le rsidentiel), alors que les investissements en
matriel de transport ont cr de 60 % et ceux de biens dquipement (hors matriel
de transport), de 85 %. La partie de linvestissement qui a le plus progress, et de
loin, est celle qui permet lextension ou lamlioration des capacits de production.
Cet effort dinvestissement en biens dquipement a effectivement permis une
volution de lappareil industriel mexicain, avec par exemple un dveloppement
rapide de la construction de matriel de transport, automobile (et ses quipementiers)
mais aussi ferroviaire et, plus rcemment, aronautique.

[58]


Les donnes mexicaines sur linvestissement sont plus dtailles que celles des autres pays. Elles posent
cependant un gros problme : lampleur du poste variation des stocks (non inclus dans les 20,7 % de 2012), en
outre systmatiquement positif en valeur (mais pas toujours en volume) : 4,5 % du PIB en moyenne sur la
priode 2003-2012.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 115 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 12 Mexique : volution de l'investissement


et de ses composantes
Construction, rsidentiel
Matriel de transport
FBCF/PIB (chelle de droite)

200

23

180

22

160

21

140

20

120

19

100

18

80
2004

Moyennes mobiles 1 an, prix constants, 2003 = 100

Investissement total
Construction, non rsidentiel
Bien quipement, sauf matriel de transport

17
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Source : Instituto Nacional de Estadstica, Geografa e Informtica (INEGI).

Les comptabilits nationales publies des autres pays de la rgion permettent


rarement cette analyse, mais la comparaison de lvolution des PIB de lindustrie
manufacturire et de la construction est clairante. La croissance pruvienne est,
bien sr, plus rapide que celle du Mexique, mais on constate ainsi quelle est, depuis
2004, booste par le secteur de la construction. La diffrence entre les secteurs
manufacturiers des deux pays est bien moindre, et le taux dinvestissement du Prou,
trs suprieur celui du Mexique (26,9 % du PIB en 2012), a un contenu en construction
beaucoup plus lev.

[ 116 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 13 Prou, Mexique :


volution de quelques composantes du PIB

Moyennes mobiles 1 an, prix constants, 1994 = 100

Prou : industrie manufacturire


Mexique : ind. manufacturire
Mexique : construction, non-rsid.

Prou : construction
Mexique : construction, rsid.

350

300

250

200

150

100

50
1995

2000

2005

2010

Sources : INEI et INEGI.

1.3.3. La productivit
Par dfinition, la croissance de la productivit est un rsidu : la part de la croissance
du PIB, qui ne sexplique ni par lvolution de la ressource en travail, ni par celle du
stock de capital. La mesure de son volution passe est donc trs fragilise par les
incertitudes sur celles du PIB, du travail et du capital. Mais il est possible didentifier
des lments qui pourraient contribuer faire progresser la productivit : des systmes
ducatifs plus efficients, un effort national de recherche et dveloppement (R&D)
dans certains secteurs (on pense en particulier lagriculture) et, surtout, une volution
de la structure de lactivit vers des secteurs plus forte productivit.

Lducation : des performances mdiocres, sans exception dans la rgion


Lillettrisme est en voie de disparition en Amrique latine et dans les Carabes. Dans
tous les grands pays, le taux dalphabtisation des adultes est suprieur 90 %
(PNUD, 2013), et proche de 100 % dans le cne sud, Cuba, ou Trinidad. Il reste
quelques exceptions : Hati (48,7 %), et une partie de lAmrique centrale (Guatemala,

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 117 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Nicaragua). Mais certains pays (Bolivie, Honduras) ont ralis des progrs rapides ces
dernires annes.
Les performances du systme ducatif sont cependant trs gnralement mdiocres.
Dans les tests Program for International Student Assessment (PISA) de lOrganisation
de coopration et de dveloppement conomiques (OCDE), qui valuent les comptences en lecture, mathmatiques et sciences dlves de 15 ans, tous les pays
latino-amricains sont loin du niveau moyen de lOCDE, auquel se situe par exemple
la Pologne. Les mieux classs (Chili et Uruguay) se positionnent lgrement derrire
la Turquie. Le Mexique est devanc par la Thalande, alors que le Brsil, la Colombie
et lArgentine font peine mieux que lIndonsie. Le bilan est clair : niveau de
dveloppement comparable, lenseignement secondaire latino-amricain est nettement
moins efficient que celui de la plupart des pays mergents forte croissance. Une
constatation plus positive : pour les pays pour lesquels on dispose des mmes tests
depuis 2000, les progrs sont nets partout (sauf en Uruguay), et mme spectaculaires
au Prou (en partant toutefois dun niveau trs bas).

Graphique 14 Rsultats aux tests PISA


(moyenne lecture, mathmatiques, sciences)
2000

2003

2006

2009

550
500
450
400
350
300
250

Source : OCDE.

[ 118 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

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Ch

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Co

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ex

ge
Ar

il
s
M

Br

ine

200

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Laccs lenseignement suprieur varie grandement entre les pays : trs faible en
Amrique centrale (sauf Panama), mdiocre au Mexique (27 %), au Brsil (36 %) [ 59 ]
et dans les pays andins (Colombie, quateur, Prou : entre 35 % et 40 %), il dpasse
parfois largement 50 % dans le cne sud (71 % en Argentine), au Venezuela (78 %)
et Panama (PNUD, 2013). Sa qualit est elle aussi ingale et, selon un classement
rcemment publi, aucune universit latino-amricaine ne figure parmi les 100
premires mondiales [ 60 ].
Pourtant, beaucoup de pays de la rgion ont des budgets dducation relativement
levs, comparables la moyenne des pays IDH lev. Neuf pays au moins
dpensent plus de 4 % du PIB pour le secteur : Cuba [ 61 ], le Costa Rica, la Bolivie,
lArgentine, le Brsil, le Mexique, la Colombie, le Chili et le Paraguay. Toutefois, ces
dpenses sont souvent inefficientes, et parfois socialement rgressives, comme
lillustre le cas du Brsil. Dans un groupe de huit grands mergents aux structures
dmographiques comparables [ 62 ], le Brsil est celui qui consacre lenseignement
primaire la part la plus faible du budget de lducation (40 %, contre par exemple
50 % au Mexique et 58 % en Indonsie). Les plus pauvres nont accs qu un
enseignement primaire public mdiocre, alors que les classes moyennes et suprieures se tournent vers lenseignement primaire priv, de meilleure qualit. Ils sont
donc plus tard handicaps pour accder un enseignement suprieur public gratuit
(et souvent de qualit) mais slectif. In fine, ce sont donc dabord les tudiants des
classes aises qui bnficient des financements publics pour luniversit. Or, les
difficults daccs luniversit sont non seulement un handicap pour la formation
de la population, mais elles peuvent aussi devenir un ferment de frustrations sociales
et de risque politique, car perues comme un obstacle la mobilit sociale. Cest
ainsi que lon peut interprter les troubles dans les universits et les lyces chiliens
en 2011.

[59] Les deux grands pays latino-amricains se situent derrire la Thalande (47 %), la Turquie (46 %), lIran (43 %)

ou la Colombie (39 %), et mme, pour le Mexique, derrire lgypte (30 %).
[60] Quacquarelli Symonds, World Universities Ranking 2013. Ces classements sont bien sr discutables. Luniversit

la mieux classe de la rgion est lUniversit de So Paulo, 139e.
[61] Cuba est trs atypique en Amrique latine en matire dducation, avec des dpenses beaucoup plus leves

quailleurs (en termes de % du PIB), et des indicateurs de performances trs suprieurs tous ceux des autres pays.
[62] Argentine, Brsil, Chili, Colombie, Indonsie, Mexique, Thalande, Turquie.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 119 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 15 Dpenses d'ducation (en % du PIB, 2010)


Pays IDH lev
France
Finlande
Core
Pologne
Thalande
Indonsie
Turquie
Russie
Inde
Panama
Costa Rica
Salvador
Guatemala
Paraguay
Bolivie
Uruguay
Rp. dominicaine
Cuba
Prou
Chili
Venezuela
Colombie
Argentine
Mexique
Brsil
0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

10,0

12,0

14,0

Source : PNUD (2013), Rapport sur le dveloppement humain 2013.

Il est bien sr possible de tirer une conclusion positive de la situation actuelle : il existe
une marge de progression considrable et la productivit pourrait moyen terme
bnficier de manire significative de lamlioration des systmes ducatifs. Peuttre ; mais cette amlioration ne sera pas spontane. Les progrs exigeront parfois
une augmentation des budgets (Uruguay, Prou, Amrique centrale), une rvision
des priorits et un plus grand souci de justice sociale (Brsil, Chili) et, partout, une
rorganisation en profondeur du fonctionnement du secteur ducatif. Certains pays
ont dj pris des initiatives. Ainsi, le prsident mexicain Enrique Pea Nieto a fait
voter, quelques jours peine aprs sa prise de fonctions en dcembre 2012, une
ambitieuse rforme comportant trois volets principaux : (i) un recensement gnral
des coles, des enseignants (labsentisme est norme) et des lves ; (ii) la cration

[ 120 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

de 40 000 coles supplmentaires, et loctroi dune certaine autonomie de gestion


aux coles et aux collges ; (iii) un renforcement de lvaluation du secteur ducatif
et des performances des coles, des professeurs, et des lves. Ce dernier point a
suscit une forte hostilit du puissant syndicat des enseignants, qui dispose dun
relais politique direct au parlement et cogre le secteur depuis longtemps. La
mise en uvre sera donc difficile : lamlioration de la formation des maitres et
professeurs, souvent mdiocre, prendra des annes, et ladministration actuelle du
secteur risque dtre plutt un frein quun moteur.
Notre pronostic est donc que les performances des systmes ducatifs vont sans
doute lentement samliorer dici 2020, et donc contribuer une progression de
la productivit du travail, mais quelles resteront globalement moins bonnes que
celles des pays de niveaux de dveloppement comparables en Asie ou en Europe
centrale et orientale.

La R&D : un effort jusquici trs modeste


Leffort en R&D des pays latino-amricains est trs faible, quel que soit lindicateur
retenu (PNUD, 2013). Alors que la part du PIB consacre la recherche varie gnralement entre 2 % et 3 % dans les pays dvelopps, et entre 1 % et 1,5 % dans les pays
mergents les plus dynamiques (Chine : 1,5 % ; Russie : 1,3 % ; Afrique du Sud : 0,9 %),
en Amrique latine, seul le Brsil entre dans cette seconde catgorie, avec un ratio
de 1,1 %. Tous les autres en sont trs loin : 0,5 % en Argentine, 0,4 % au Mexique,
0,2 % en Colombie. Le Brsil est donc la seule exception dans la rgion, qui a su en
particulier dvelopper une recherche avance dans le secteur agronomique, en combinant les efforts publics (avec l Empresa Brasileira de Pesquisa Agronmica
EMBRAPA) et privs.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 121 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 16 Indicateurs de R&D


Diplms en sciences ou ingnierie (% total)

50
45

IRN

40
35

MAR

30
MEX

25

COL

20
15

EQU

10

SER
TUR

CHL

PAN
C-R

URU

ARG

BRE

5
0
0

200

400

600

800

1 000

1 200

Nombre de chercheurs (par million d'habitant)


Source : PNUD (2013), Rapport sur le dveloppement humain 2013.

La modestie de leffort se retrouve dans le fait quil y a proportionnellement deux


fois moins de chercheurs au Mexique quau Maroc, et quatre fois moins en Colombie.
Le dsintrt public et priv pour la science apparat galement dans la faible
proportion dtudiants qui choisissent les filires scientifiques ou dingnierie : 25 %
dans les meilleurs des cas (Mexique, Colombie), moins de 15 % dans la plupart des pays.
L encore, le trs mdiocre niveau initial permet desprer une amlioration moyen
terme. Dans quelques pays, le contenu de la croissance de ces dernires annes, dans
laquelle les secteurs miniers et ptroliers ont eu un rle dcisif (sauf au Mexique, o
lindustrie a jou ce rle), a provoqu un regain dintrt des tudiants pour lingnierie.
Mais les progrs seront lents et nauront, dans le meilleur des cas, dimpact quau-del
de la priode considre : les marges de manuvre budgtaires sont limites, les
institutions publiques de recherche sont faibles, et beaucoup dtudiants sont handicaps par le faible niveau en mathmatiques acquis dans lenseignement secondaire.

[ 122 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Les glissements sectoriels :


le principal gisement damlioration de la productivit
Rodrik (2011, pp. 24-25) a clairement montr quil ny a pas de convergence ( i.e.
une croissance plus rapide des pays moins avancs) automatique : un pays ayant
initialement un bas niveau de productivit nest ni plus ni moins susceptible de la
voir augmenter quun pays ayant initialement une productivit leve. Easterly (2005)
avait aussi dmontr [ 63 ] que cette convergence ne peut mme pas tre stimule
lchelle dun pays par des ajustements de la politique conomique. Mais Rodrik
signale une opportunit damlioration de la productivit en remarquant que dans
les pays mergents, sa dispersion entre secteurs (et, dans un mme secteur, entre
entreprises) est beaucoup plus forte que dans les pays riches. Lexemple le plus
vident et le plus lourd de consquences de cette dualit est bien sr la Chine, o le
transfert de centaines de millions de paysans peu productifs vers lindustrie a t
lun des facteurs majeurs de lacclration de la croissance.
En Amrique latine, il nexiste pas de tels gisements de productivit : lexception
de lAmrique centrale, la part de lagriculture dans lemploi est dj modeste (15,3 %
au Brsil, 13,3 % au Mexique, 17,7 % en Colombie). Il est vrai quune partie du rebond
de la croissance de la dernire dcennie peut tre attribue au dveloppement des
secteurs exportateurs, minier (Chili, Prou) ou agricole (Brsil, Argentine, Uruguay).
Limpact direct est cependant limit : ces secteurs sont vitaux pour les comptes
extrieurs et les finances publiques, mais ne reprsentent quune part souvent
minime de lactivit et de lemploi.
Mais Rodrik (ibid.) montre qu lintrieur dun secteur industriel, il y a bien une
tendance automatique de la productivit converger vers celle du mme secteur
dans les pays les plus avancs. Pour prendre un exemple : lindustrie mexicaine des
pices dtaches automobiles se rapproche, en termes de productivit et de capacit
dinnovation, de celle des tats-Unis. On trouve mme dautres exemples dans lagriculture, comme par exemple la production de fleurs coupes en Colombie et en quateur.
Le problme est que, comme lcrit Rodrik, les activits qui sont bonnes pour absorber
des technologies nouvelles ne sont pas forcment bonnes pour absorber le travail .
La convergence intrasectorielle (appele interne par lauteur) ne se traduit pas
ncessairement en convergence de la productivit au niveau dune conomie, parce
[63] Easterly montre que la corrlation entre la croissance et diverses variables de politique conomique disparat

si lon ne prend pas en compte les observations correspondant des politiques conomiques extrmement
mauvaises (par exemple, avec un dficit budgtaire suprieur 12 % du PIB).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 123 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

que le poids des activits les plus productives dans lemploi global peut reculer
(lvolution structurelle ). Cest bien le cas en Amrique latine. la diffrence de
la Chine, o les paysans peu productifs ont t absorbs par un secteur industriel o
leur production tait mieux valorise (puisquen grande partie exporte) ou par la
construction o ils taient au moins salaris [ 64 ], les paysans latino-amricains quittant
les campagnes pour la ville se sont tant bien que mal intgrs dans des services peu
productifs, car souvent informels. La part de lindustrie, le secteur le plus susceptible
dune convergence de productivit , dans lemploi sest, quelques exceptions
prs, maintenue jusquen 1990, et a mme progress dans quelques cas : Brsil,
Mexique, Prou. Les exceptions sont lArgentine et lUruguay, o le recul commence
ds les annes 1970, et le Venezuela, o le pic est atteint en 1980. Mais, partout, la
part de lindustrie dans lemploi recule trs nettement pendant les annes 1990. Le
constat est encore plus svre si lon compare lemploi industriel lemploi dans les
services : le premier reprsente aujourdhui le tiers du second (sauf au Mexique : 40 %),
alors quil tait partout suprieur 50 % en 1970. On observe cependant une lgre
remonte de la part de lemploi industriel depuis 2000 (sauf au Chili).

Graphique 17 volution de l'emploi industriel


(en % de lemploi dans les services)
1970

1980

1990

2000

2005

2011

90
80
70
60
50
40
30
20
10

Ve

ne

zu

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y
ua
ug
Ur

u
ro
P

ex

iqu

bie
Co

lom

ili
Ch

il
s
Br

Ar
g
(u enti
rb ne
ain
)

Source : CEPAL.

[64] Il ne sagit pas ici de faire lapologie de la manire dont lindustrie et la construction chinoises ont absorb ces

migrants ruraux, maintenus dans une situation de discrimination par le systme des hukou (permis de rsidence,

quils nobtenaient pas sur leur lieu de travail).

[ 124 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Cette volution dfavorable de la participation de lindustrie dans lemploi explique que,


malgr une croissance de la productivit interne de chaque secteur [ 65 ] suprieure
2 % sur la priode 1990-2005 en Amrique latine, la croissance globale de la productivit na t, sur la priode, que de 1,3 %, soit 2,5 % de moins quen Asie.

Graphique 18 Dcomposition de la croissance de la productivit


(moyenne annuelle, en %, 1990-2005)
Structurel

Interne

Productivit totale

5
4
3
2
1
0
-1
-2
Amrique latine

Afrique

Asie

Pays avancs

Source : Rodrik (2011).

Quelles perspectives lhorizon 2020 ? Concernant la convergence interne , nous


navons aucune raison dimaginer que les progrs vont sinterrompre ; au contraire,
certains facteurs pourraient les soutenir. Ainsi, lIDE dans les secteurs industriels
latino-amricains devrait continuer progresser, et peut en partie se substituer
leffort local dinvestissement en R&D : linvestisseur apporte du capital, mais aussi
des avances technologiques. Lamlioration (lente) des systmes ducatifs aura
galement un impact positif. Des progrs sont aussi possibles dans les secteurs agroindustriels, notamment en Colombie, en Argentine et au Paraguay, comme cela a t
le cas au Brsil (mais cest un secteur qui continuera perdre globalement des
emplois). Enfin, la faible productivit des services nest pas gnrale. En effet, certains
sont forte valeur ajoute, avec un rel potentiel de dveloppement : le tourisme
(partout, mais particulirement au Mexique pour autant que lordre public samliore),
[65] Rodrik dcompose lconomie en 9 secteurs.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 125 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

les services financiers (la rgion est globalement sous-bancarise), et certains services
la personne forte valeur ajoute (par exemple, les services mdicaux, au Mexique
et en Colombie). Une stabilisation de la part de lemploi industriel (telle quobserve
depuis dix ans) et des progrs de productivit dans lagro-industrie et certains services
devraient donc limiter limpact ngatif des glissements sectoriels observs par
Rodrik (ibid.) .

Emplois formels et informels : un impact sur la productivit ?


Une autre question mrite dtre considre : celle de limpact de la formalisation
de lemploi. Une plus grande formalisation tend-t-elle amliorer la productivit du
travailleur ? Si lorigine de linformalit se trouve dans la volont de lemployeur
dviter certains cots associs la formalisation (cotisations sociales, et mme
impts sil sagit de travailleurs informels indpendants), on serait tent de rpondre
ngativement : linformalit ne modifie alors que la rpartition de la valeur ajoute
entre le travailleur, lemployeur et ltat, et a priori, pas le niveau de cette valeur ajoute.
Elle a cependant des effets indirects ngatifs, par exemple en vulnrabilisant le travailleur
des accidents de sant, ce qui aura videmment un impact sur sa productivit.
Toutefois, (tout cynisme mis part) ce dernier mcanisme est de second ordre.
Malgr les efforts des gouvernements pour formaliser lemploi (cest lune des
priorits affiches par les ministres du Travail dans tous les pays de la rgion), pour
des raisons sociales et fiscales, cest en effet probablement la croissance conomique
qui fait la formalisation, et assez peu la formalisation qui contribue la croissance.
Une illustration : la proportion de la population active sans accs des services de
sant via son activit professionnelle (ce qui peut tre considr comme une bonne
dfinition de l informalit ) baissait rgulirement au Mexique entre 2000 et 2008
(de 64,5 % 63,2 % ; beaucoup plus pour les hommes que pour les femmes, pour qui
elle ne baissait pas) ; elle est brutalement remonte 64,4 % en 2009, lorsque le
Mexique a plong dans la rcession (Cardero et Espinosa, 2012).
Dici la fin de la dcennie, et pour autant que la croissance ne seffondre pas, les
gouvernements latino-amricains russiront sans doute faire un peu reculer
linformalit. Cest socialement opportun. Mais il ne faut pas en attendre un surcrot
de productivit ou de croissance.

[ 126 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Encadr

Les ressources naturelles : une chance ou un malheur ?

La majorit des pays latino-amricains sont de plus en plus dpendants des matires
premires. Partout, lexception de lAmrique centrale, leur part dans le total des
exportations a augment. Sur lensemble de la rgion, elle est ainsi passe de 42 %
61 % [ 66 ] entre 2000 et 2010. Dans certains pays, toutefois, la hausse a t encore
plus forte ; cest le cas du Brsil, o elle est passe de 42 % 66 %. Dans les pays plus
dpendants, cette part dpasse ou sapproche de 90 % : au Venezuela bien sr, mais
aussi en Bolivie, au Chili, en Colombie, en quateur, au Prou.

Graphique 19
Part des matires premires dans les exportations
(en % des exportations totales)
Brsil
Chili

Mexique
Prou

Argentine
Venezuela

Colombie
Amrique latine

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1980

1985

1990

1995

2000

2005

2010

Source : CEPAL.

[66] Source : CEPAL (2013). Lexception argentine nest quapparente : si lon rintgre dans les matires premires

les produits (souvent faiblement) transforms du soja, cette part augmente aussi sensiblement.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 127 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Il sagit avant tout dun effet prix, avec la monte des prix de beaucoup de matires
premires : entre 2004 et 2011, lindice des prix des matires premires exportes
par la rgion a augment de 128 %. Les exportations de celles-ci ont beaucoup moins
progress en volume (il y a quelques exceptions, comme le ptrole en Colombie et les
produits agricoles en Uruguay).

Graphique 20
Termes de l'change et commerce extrieur :
volutions 2000-2012 (en %)
Exportations (vol.)

Importations (vol.)

Termes de l'change

Brsil

Argentine

Venezuela

250
200
150
100
50
0
-50
Mexique

Colombie

Chili

Prou

Sources : comptabilits nationales locales.

Pendant la dcennie passe, cette bonanza a eu un impact majeur sur les conomies.
Elle a dabord considrablement desserr la contrainte extrieure, qui tait, sauf
exception (le Venezuela), forte. Ceci a certainement contribu faciliter laccs aux
marchs financiers des tats (mieux nots) et des entreprises de la rgion, qui ont ainsi
pu accrotre leurs investissements. Cette nouvelle aisance a aussi permis daugmenter
massivement les importations de biens de consommation, avec pour consquence
une amlioration du niveau de vie (via la possibilit dobtenir des produits moins chers
et souvent de meilleure qualit) de la partie de la population qui a accs aux produits
imports. Cela a cependant aussi contribu laffaiblissement des industries nationales,
rarement en tat de rsister la concurrence des pays avancs ou de la Chine, dautant
que la progression des recettes dexportations, conjugue un afflux de capitaux
(investissements directs dans les secteurs producteurs de matires premires, et investissements de portefeuille attirs par les rendements levs et la rduction du risque
peru), a provoqu une apprciation, sinon continue (il y a eu de brves priodes de
correction), du moins soutenue des devises sud-amricaines, et parfois (comme au
Brsil) jusqu un niveau videmment insoutenable.

[ 128 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Le risque de maladie hollandaise est donc patent : apprciation du taux de change,


attrition des secteurs productifs en dehors des activits rentires, vulnrabilit
accrue la conjoncture mondiale Certains pays, comme le Chili, ont assez bien
russi matriser ces effets ngatifs. Mais la rgion compte aussi des cas avrs,
voire terminaux (Venezuela), et dautres pays sont menacs : l'Argentine, la Colombie,
et bien sr le Brsil.
Cette menace appartient toutefois peut-tre au pass. Les prvisions des analystes
pointent en effet une probable baisse des prix des matires premires minrales (nergie et mtaux) et agricoles lhorizon 2020. Ces prvisions seront bien sr remises en
cause, mais il est plus que probable que laugmentation massive depuis dix ans des
prix des matires premires exportes par la rgion ne peut tre extrapole. Par ailleurs,
les perspectives daccroissement significatif des volumes exports sont limites
quelques pays : au Venezuela, o la production ptrolire peut tre redresse, au Brsil,
avec les gisements pr-sal , et en Argentine et au Brsil (et sans doute au Paraguay)
pour les produits agricoles. Les contraintes financires (externes et budgtaires) vont
se resserrer, mais le risque de reprimarisation des conomies latino-amricaines va
sattnuer (le Venezuela constituant bien sr une exception).

Tableau

Prvisions de prix de matires premires


Juin 2013
(spot)

2018-2022
(nominal)

2018-2022
(rel)

Ptrole (WTI)

USD/bbl 97,8 110,8 96,3

Charbon (coke)

USD/t 171,8 182,5 158,7

Minerai de fer (Brsil) USD/t 118,8 105,0 91,3


Cuivre USD/t
7 021
6 845

5 952

Or USD/oz
1 385
1 323

1 150

Argent

USD/oz 21,8 22,4 19,5

Soja

USD/t 540 515 448

Sucre

USD/t 41,0 36,5 31,7

Caf (arabica)

USD/t 335 355 309

Sources : Energy & Metals Consensus Forecasts (nergie et mtaux), Banque mondiale (pr. agricoles)
et Crdit Agricole SA.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 129 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.3.4. Les risques de drapage


Les volutions dcrites infra constituent un scnario central. Des accidents pourraient cependant perturber certaines variables : assez peu la force de travail (mme
si laugmentation de la participation fminine au march du travail est en partie
conditionne par le rythme de croissance conomique), beaucoup plus les taux
dpargne et dinvestissement et lvolution de la productivit. Nous examinerons deux
de ces facteurs perturbateurs : le premier, externe, un ralentissement conomique
global (et en particulier aux tats-Unis et en Chine), lautre domestique, la matrialisation du risque politique.

Le risque de ralentissement global


Une crise conomique durable dans les pays dvelopps affecterait presque certainement les pays latino-amricains. En 2009, le PIB rgional a recul de 1,5 % en
volume, alors quil avait progress en moyenne de 5,3 % par an pendant les cinq
annes prcdentes. Certes, ce recul tait largement d au Mexique, dont le PIB
chutait de 6 %, les autres pays de la rgion rsistant beaucoup mieux.
Il est clair que si une telle crise devait tre durable, le choc serait cette fois plus violent
en Amrique latine. Il ny a pas de dcouplage entre la conjoncture rgionale et
son contexte global. Mme le Brsil ne joue pas, dans la rgion (sauf, dans une certaine
mesure, pour lArgentine et lUruguay), le rle de moteur dot dune certaine
autonomie qua la Chine en Asie orientale. Cette contagion dune ventuelle crise
se ferait par deux canaux. Dune part via le commerce extrieur : mme si leur part
dans les exportations est en recul dans tous les pays de la rgion, les tats-Unis
restent de loin le principal client du Mexique (78 % des exportations mexicaines en
2012), de la Colombie et du Venezuela, et de tous les pays dAmrique centrale et
des Carabes (sauf Cuba). Dautre part via le canal financier : un ralentissement
durable dans les pays avancs se traduirait (paradoxalement) par une monte de
laversion au risque mergent, du moins dans un premier temps (cest ce qui a t
observ en 2009). Les entres dinvestissements directs seraient sans doute assez
peu affectes : on peut mme imaginer quaprs une phase initiale dattentisme, les
entreprises trangres reviendraient vers les pays mergents, et lAmrique latine en
particulier, la recherche de croissance. Toutefois, les investissements de portefeuille
et les crdits bancaires pourraient plus durablement se tarir, en raison de la probable
dtrioration des bilans des investisseurs institutionnels et des banques des pays
dvelopps. Une forte rduction ou, pire, un retournement de ces flux financiers,
aurait en Amrique latine un impact plus lourd quailleurs, car la quasi-totalit des
pays sont dj dans une situation de dficit des paiements courants.

[ 130 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Dautant que, dans beaucoup de cas, ce dficit tendrait se creuser, car un ralentissement global aurait trs certainement un impact ngatif sur le prix des matires
premires exportes par lAmrique latine. Pour certains pays (surtout les pays andins :
Prou, Colombie, Chili, Venezuela, quateur, Bolivie, mais aussi le Brsil), cela se
traduirait par une dtrioration des termes de lchange. Le Mexique y serait cependant
peu sensible, et limpact serait favorable pour les petits pays dAmrique centrale et
des Carabes (sauf Trinidad). LArgentine et lUruguay, plutt exportateurs de produits
agricoles, seraient moins affects que les producteurs de mtaux et dnergie.

Graphique 21 Destination des exportations latino-amricaines


(en %)
Chine

tats-Unis

Union europenne

Amrique latine

Autres

100
90
80
70
60
50
40
30
20
10

Brsil

Mexique

Argentine

Colombie

Venezuela

Chili

12

00

20

20

12

00

20

20

12

00

20

20

12

00

20

20

12

00

20

20

12

00

20

20

12
20

20

00

Prou

Source : FMI (Direction of Trade).

Un autre vnement aurait un impact similaire sur la rgion : un ralentissement


significatif de la croissance chinoise. La part de la Chine dans les exportations latinoamricaines a augment partout depuis 10 ans. Si elle demeure insignifiante au
Mexique (les pays sont plutt concurrents) et modeste en Colombie et en Argentine,
elle dpasse 20 % au Chili et au Prou, et sen approche au Brsil. Une Chine qui ne
crotrait plus qu 5 % ou moins rduirait fortement sa consommation de matires
premires (moins de mtaux, et une progression moindre de la consommation
dnergie), dont les prix ne manqueraient alors pas de chuter.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 131 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Pour les pays de la rgion, les consquences seraient multiples, et presque toutes
ngatives : resserrement de la contrainte extrieure suite la contraction du volume
(moindre demande) et de la valeur (chute des termes de lchange) des exportations,
accs plus difficile et plus coteux aux capitaux en raison dune monte de laversion
au risque et dun probable retournement des anticipations des marchs et, in fine ,
ralentissement durable de la croissance. Ce qui exacerberait les tensions sociales
latentes dans la plupart des pays, et pourrait conduire certains gouvernements tre
tents par lexploration de politiques conomiques alternatives ou radicales.
Une chute du prix des matires premires aurait cependant quelques effets positifs,
non seulement pour les pays qui en sont dpourvus, et qui doivent en particulier
importer leur nergie (pays dAmrique centrale, Rpublique dominicaine, Cuba et
Hati) mais aussi pour les exportateurs eux-mmes : une telle chute freinerait ou
mettrait fin la drive vers le modle vnzulien observe aujourdhui dans
plusieurs pays. La fin de lapprciation des devises redonnerait ainsi une comptitivit
et des perspectives de croissance aux industries locales, dont on a vu quelles sont,
plus que les secteurs miniers ou ptroliers exportateurs peu crateurs demplois, la
cl de la convergence long terme de la rgion avec les pays avancs.

Le risque politique
Dans un continent o beaucoup de pays ont connu dans les dernires dcennies
des rgimes forts , allant parfois jusqu la dictature militaire, et des dmocraties
parlementaires, il nest pas possible de conclure la supriorit des uns ou des autres
en matire de performances de croissance. Les meilleures annes du Brsil ont
assez largement correspondu la dictature militaire (1964-1985), et (tout jugement
moral mis part) on ne peut nier que les rformes conomiques mises en uvre souvent
brutalement par les gouvernements Pinochet ont pos les bases de la croissance
rapide de lconomie chilienne. linverse, les performances conomiques des militaires
argentins ou centre-amricains ont, sauf exception, t piteuses.
Quoi quil en soit, il ny a plus en Amrique latine de gnraux Alcazar ou Tapioca [ 67 ] :
la plupart des gouvernements aujourdhui en place ont accd au pouvoir la suite
dlections raisonnablement libres et ouvertes. Dans le Democracy Index 2012 de
l Economist Intelligence Unit (EIU), 16 des 24 pays classs de la rgion (incluant les
Carabes) ont reu, pour lindicateur processus lectoral et pluralisme , une note
suprieure 8 sur 10. Limage de lAmrique latine comme terre de rvolutions
est donc dpasse.
[67] Rfrence aux albums dHerg : LOreille Casse (1937) et Tintin et les Picaros (1976).

[ 132 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Graphique 22 "Democracy index" 2012 de l'EIU


Norvge
Moy. Europe de l'Ouest
Uruguay
Costa Rica
Chili
Jamaque
Brsil
Panama
Trinidad & Tobago
Mexique
Argentine
Surinam
Colombie
Rp. dominicaine
Salvador
Prou
Moy. Am. latine & Carabes
Paraguay
Guyane
Guatemala
Bolivie
Honduras
quateur
Nicaragua
Moy. Asie
Moy. Europe C. et Asie C.
Venezuela
Av. Afrique subsaharienne
Hati
Moy. M.-Orient, Afr. Nord
Cuba
Core du Nord
0

10

Source : EIU (2013).

Le risque politique est donc ailleurs. La nature du rgime politique ne retarde


sans doute pas la croissance et le dveloppement dun pays, mais les actions des
responsables politiques le peuvent. Ces derniers peuvent, par exemple, initier une
politique conomique aventureuse qui se terminera par une crise, qui ne sera rsorbe quen plusieurs annes (telle la crise de la dette de 1982). Ils peuvent aussi mener
une politique conomique apparemment orthodoxe, mais mal conue ou mal conduite
(comme la libralisation du secteur financier, qui a entran la crise mexicaine de 1995).
Ils peuvent aussi pcher par inaction, en laissant driver leur conomie dans la mono-

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 133 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

exportation de matires premires et la maladie hollandaise (le Venezuela, sur


longue priode), ou laisser perdurer des structures conomiques inefficientes (par
exemple des monopoles publics ou privs dans des secteurs o une concurrence
serait souhaitable) ou des structures sociales archaques (certains pays dAmrique
centrale), ou ngliger au-del du supportable la qualit des services publics (le Chili
de lhiver 2011, ou le Brsil de juin 2013). Les contraintes politiques peuvent aussi
interdire ou retarder durablement des rformes qui auraient pourtant un impact
positif sur la croissance, comme dans le secteur ptrolier au Mexique, ou la fiscalit
au Brsil.
Plus rarement, des conflits de nature politique ont affect directement des projets
ou des secteurs. Cest, par exemple, le cas de plusieurs projets miniers au Prou,
bloqus ou retards par lopposition de communauts indiennes, ou de la guerre du
soja entre le gouvernement argentin et une partie du monde rural en avril-mai 2008.
Il nest pas surprenant que ces conflits apparaissent dans les secteurs rentiers [ 68 ].
Dans quelques cas, les tensions politiques ont volu en de vritables guerres civiles,
qui ont gravement perturb lactivit conomique des pays concerns : en Colombie
sur une trs longue priode, au Prou dans les annes 1980, en Amrique centrale.
On ne peut exclure que dici la fin de la dcennie, ce type de risque politique se
matrialise dans un ou plusieurs pays de la rgion et en ralentisse la croissance, soit
en affectant le potentiel de croissance (par exemple en dcourageant lpargne et
linvestissement), soit en prcipitant une crise aige. Ce risque ne peut tre cart car
les facteurs qui lentretiennent (ingalits, prsence de rentes, corruption, discrdit
des politiciens, etc.) resteront prsents. Il nous semble toutefois dclinant. Les conflits
les plus violents ont en effet t aplanis (Amrique centrale, Prou) ou sont en cours
de rsolution (Colombie). Lexistence, presque partout, dinstitutions et de processus dmocratiques (fonctionnant certes des degrs divers) amliore la possibilit
de rsolution ngocie dventuels conflits. Mme dans les pays dont les politiques
conomiques semblent aujourdhui les plus inefficientes, et qui ont sur longue
priode pes sur la croissance moyenne de la rgion (le Venezuela et lArgentine), il
est plus probable que soient adoptes dans les prochaines annes des politiques plus
soutenables, permettant une croissance moins heurte. En dautres termes : le retour
du gnral Alcazar nous semble trs improbable dans tous les grands pays de la rgion.

[68] Les conflits sur le partage des rentes (ptrolire, minire, agricole y compris la production et le commerce

de marijuana et de cocane) sont un des principaux facteurs de risque politique en Amrique latine. Voir

Martin (2012a).

[ 134 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Conclusion
Au final, quel pronostic pouvons-nous faire ? Les 4 % de croissance enregistrs depuis
2003 peuvent-ils tre soutenus jusquen 2020 ?
Une premire remarque, de pure arithmtique, simpose : la performance globale de
la rgion dpendra largement de celle des deux gants, le Brsil et le Mexique, qui
eux seuls reprsentent 62 % (41 % et 21 %) du PIB rgional, et qui pendant la dernire
dcennie ont enregistr une croissance infrieure celle du reste de lAmrique
latine (3,9 % et 2,6 %, contre 5,9 %). Les deux ont un potentiel dacclration de la
croissance, mais lon peut avoir des rserves sur la probabilit que le Brsil le matrialise.
Si lon revient aux trois composantes de la croissance examines dans ce chapitre,
nous pouvons faire les conclusions suivantes :
La contribution du facteur travail sera un peu moins favorable que pendant la
dernire dcennie. La population en ge de travailler continuera de crotre,
mais plus lentement, et la progression de la participation fminine au march
du travail va galement encore augmenter, mais plus modrment dans la
plupart des pays. Nous ne croyons cependant pas lexistence dune contrainte
sur le facteur travail : une partie importante des actifs est sous-employe, et
lexprience passe a montr que la croissance conomique pouvait acclrer,
alors mme que laugmentation de la ressource en travail ralentissait. Une dernire
remarque : sur cette question du facteur travail, il ny a pas de diffrence trs
significative entre les pays de la rgion, de rares exceptions prs (Hati).
Lpargne et linvestissement peuvent augmenter significativement dans la plupart
des pays, pour autant que lenvironnement conomique reste stable (on donne
ici pour acquis labsence daccident politique majeur, comme par exemple le
dclenchement dune guerre civile) et prvisible. Nous avons insist sur lingrdient dcisif pour encourager lpargne et linvestissement : la confiance. Celle-ci
semble se renforcer dans les grands pays du versant pacifique (Chili, Prou,
Colombie, Mexique ; dans ce dernier cas sous lhypothse que la scurit civile
sera, au pire, maintenue au niveau actuel) et en Uruguay. Dans les cas de
lArgentine et du Venezuela, une vision objective conduit la conclusion quil
y a beaucoup plus de potentiel damlioration que de dtrioration. Reste le
Brsil, pour lequel lincertitude est forte : laugmentation ncessaire de lpargne
et de linvestissement exigera une adaptation plus que marginale de la politique
conomique et de la mise en uvre de cette politique Or, la pression pour
cette volution reste apparemment encore insuffisante [ 69 ].
[69 ] Les vnements de juin 2013 pourraient toutefois acclrer le processus.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 135 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Des progrs sont possibles sur la productivit, deux conditions :


- dune part, une amlioration significative du fonctionnement des secteurs
ducatifs. Sur ce point, le problme nest pas tant financier (mme si des efforts
seront bienvenus) que de management du secteur : choix budgtaires
(lenseignement secondaire nous semble une priorit [ 70 ]), formation des enseignants, valuation des performances Si lAmrique latine est loin des autres
pays mergents de niveau de revenu comparable (Turquie, Europe orientale,
Asie du Sud-Est), soulignons toutefois lexistence dlments encourageants,
comme lambitieuse rforme du secteur rcemment vote au Mexique ;
- dautre part, une prservation des secteurs industriels. Rodrik (2011)
dmontre de faon convaincante quil sagit du secteur o la convergence
(avec les pays avancs) de la productivit peut tre la plus rapide (il oublie sans
doute un peu trop lagriculture et certains services), mais que les secteurs
industriels ont perdu du poids relatif dans tous les pays de la rgion (moins
au Mexique quailleurs), ce qui compromet la convergence au niveau macroconomique. Si le terme prservation ne veut bien sr pas dire fermeture
et protectionnisme, les pays disposant dune base industrielle (Brsil, Mexique,
Argentine, Colombie, et dans une moindre mesure Chili, Prou, et mme Venezuela)
devront toutefois trouver les moyens (politique industrielle, fiscalit, politique
de change) qui permettront leur secteur manufacturier de se dvelopper.
Enfin, il faut rappeler que la bonanza des matires premires dont a bnfici la
rgion pendant les dix dernires annes nest pas extrapolable, ce qui se traduira
lvidence par un resserrement de la contrainte extrieure, mais aussi par des taux
de change plus favorables la croissance. La rgion est par ailleurs loin dtre autonome :
une crise prolonge dans les pays avancs aura pour elle un cot en termes de croissance.
Donc, oui, le rythme de croissance moyen enregistr depuis 2003 est soutenable
dici la fin de la dcennie : les pays andins peuvent continuer crotre entre 4,5 % et
5,5 %, lArgentine et le Venezuela, aprs un ajustement certainement douloureux,
disposent des ressources pour maintenir une croissance leve, et le Mexique peut
rebondir. La plus forte incertitude porte sur le Brsil, qui peut tout aussi bien atteindre
un rythme de croisire de 5 % comme stioler 1,5 % -2 %.

[70] Nous rappelons cependant notre absence totale dexpertise personnelle dans le domaine de lducation.

[ 136 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 137 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.4. Dmographie, pauvret et ingalits


Mara EUGENIA COSO-ZAVALA

Rsum
Aprs avoir t historiquement dpeuple larrive des Europens partir de 1492,
suite aux pidmies et aux guerres, lAmrique latine a accueilli des flux de migration
trs importants au 19 e sicle. Elle a ensuite connu une explosion dmographique
conscutive la baisse de la mortalit partir de 1930. La baisse de la fcondit,
entame au cours de la deuxime moiti du 20 e sicle, a permis de rduire les taux
daccroissement annuels de la population un niveau de 1,15 % (2005-2010).
Il ny a pas une, mais des transitions dmographiques, qui placent les populations dans
des situations trs diffrentes, depuis des pays comme lArgentine, Cuba et lUruguay,
dont la croissance est faible, jusqu des pays comme la Bolivie (3,5 enfants par femme)
ou le Guatemala (4,2 enfants par femme), encore en pleine croissance dmographique.
Par consquent, le bien-tre social et la pauvret touchent ces populations de
manire trs diffrencie. Les pays faible croissance et faible fcondit prouvent
le vieillissement de leur population, ceux forte croissance et forte fcondit sont
encore dans la phase de rajeunissement de la population.
Le rapport de dpendance, aprs avoir augment pendant la phase de baisse de la
mortalit (rajeunissement de la population), a donc diminu rapidement au cours
de la phase de rduction de la fcondit (vieillissement). On parle ce propos de
dividende dmographique , qui est une priode dure limite pendant laquelle
les populations dpendantes diminuent par rapport celles dge actif. Ce rapport
augmentera au contraire partir de 2030 pendant la phase finale de vieillissement.
Les transitions dmographiques ont ainsi une grande importance en termes de croissance et de structure de la population. Cest un phnomne universel et inluctable
qui est lourd de consquences conomiques et sociales, mme si les pays latinoamricains sont marqus par une forte htrognit des situations dmographiques.
LAmrique latine est le continent le plus ingalitaire au monde, avec 167 millions de
pauvres et 66 millions dindigents en 2012. Cependant, les taux de pauvret et dindigence
ont diminu depuis 2002 et slvent en 2012 respectivement 28,8 % et 11,4 %.
Ces amliorations proviennent de la croissance conomique soutenue pendant la
priode 2002-2012, uniquement interrompue en 2009, et des progrs constats dans
la rpartition des richesses. La croissance de lemploi depuis 2002, ainsi que les mesures
de lutte contre la pauvret, ont donc port leurs fruits. Cependant la distribution

[ 138 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

du revenu reste profondment ingalitaire et la majorit de la population appartient


des classes moyennes qui se situent au-dessus du seuil de pauvret [ 71 ], mais qui
restent trs fragiles, comme la montr la triste exprience de la crise conomique
des annes 1980 avec laccroissement sensible de la proportion de pauvres. Cest
particulirement vrai pour les groupes de population les plus vulnrables, notamment
les Indignes et Afro-descendants.
Si lon veut dresser un bilan des politiques dmographiques en Amrique latine, on
peut constater que la baisse de la fcondit sest produite en un temps record et
un rythme exceptionnel. Elle a gnr le dividende dmographique qui a permis
de rduire les taux de pauvret. Les politiques sont donc un succs de ce point de
vue, mme si dautres facteurs y ont galement contribu. Aprs la confrence du
Caire [ 72 ] (1994), les politiques dmographiques ont t redfinies, plaant le bien-tre
de la population, lgalit des femmes et des hommes et les droits humains au cur
des politiques dmographiques. Il faut donc esprer que limportance des questions
dmographiques soit enfin pleinement comprise et que celles-ci soient intgres au
dveloppement conomique et social.

1.4.1. Le pass historique de la population :



dpeuplement et flux dimmigration
Les Indiens dAmrique, originaires dAsie, se sont progressivement installs sur
lensemble du continent, notamment sur les hauts plateaux andins et de lAmrique
centrale il y a plus de 11 000 ans. De grandes civilisations agraires se sont dveloppes,
avec un peuplement relativement important. Cependant, il est impossible de savoir
quel tait leffectif de la population amricaine en 1492, au moment de sa dcouverte
par Christophe Colomb, faute de sources de donnes. Cest un sujet extrmement
polmique, car les estimations vont de 13 millions pour Rosenblat (1954) 100 millions
pour Cook et Borah (1960) [ 73 ]. De toute vidence, la chute dmographique partir
de la colonisation a t terrible, sans que lon ne puisse vraiment la quantifier. La
population des Indiens a t fortement rduite, cause des maladies, des guerres, du
travail forc, et il fallut attendre le 17 e sicle pour que la croissance dmographique
naturelle redevienne positive [ 74 ].
[71 ]

[72]

[73]
[74]

Le seuil de pauvret montaire, en monnaie de chaque pays, est calcul par la CEPAL partir du cot dun
panier de biens et de services ncessaires la survie des mnages.
Troisime Confrence internationale sur la population et le dveloppement organise par les Nations unies
en 1994 au Caire (gypte).
Pour en savoir plus, voir Cosio-Zavala (1998). Voir galement louvrage de Livi-Bacci (2006).
La croissance naturelle est la diffrence entre les naissances et les dcs.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 139 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

En 1570, la population de lAmrique latine slevait 11 millions dhabitants. Pour


combler le manque de main-duvre indienne, environ 15 millions desclaves africains
furent amens entre la fin du 16 e sicle et la fin du 19 e sicle. En 1825, Alexander von
Humboldt [ 75 ] comptait 23 millions dhabitants en Amrique latine, en majorit des
noirs, des mtis, des multres et des croles [ 76 ]. son poque, une minorit de la
population (36 %) tait encore dsigne comme Indiens . Pour combler le vide
de peuplement, il y eut galement, au 19 e sicle, de grands courants dimmigration
europenne : entre 1800 et 1957, 30 millions dimmigrants venant dEurope se sont
installs notamment en Argentine, au Brsil et Cuba, ainsi que 52 millions en
Amrique du Nord [ 77 ]. En 1900, la population de lAmrique latine atteignait 63 millions
dhabitants, chiffre infrieur la population des tats-Unis (76 millions), alors que
celle-ci tait moins nombreuse au sicle antrieur (respectivement 23 et 11 millions
en 1825). Il fallut attendre 1950 pour que la population latino-amricaine dpasse
nouveau celle des tats-Unis (respectivement 166 et 158 millions), renversement
dfinitif des quilibres dmographiques.
Pendant la priode coloniale, le peuplement sest concentr sur les ctes, prs des ports,
des plantations, des mines ou dans les capitales administratives, souvent danciennes
villes prcoloniales. Ces modalits de peuplement se manifestent encore de nos
jours, les zones les plus peuples tant souvent ctires ou danciennes capitales
( cf. carte 1).

[75]


[76]

[77]

[140 ]

Alexander von Humboldt, explorateur allemand, a parcouru les Amriques, du sud au nord, pendant cinq ans
partir de 1799. Ses observations scientifiques incluaient des estimations dmographiques des pays visits qui
sont les premiers comptages du dbut du 19e sicle.
Les mtis sont des descendants issus de parents indiens et europens ; les multres, de parents noirs et europens
et les croles sont dascendance europenne ns sur le sol amricain.
Toutes ces volutions sont analyses en dtail dans Cosio-Zavala (ibid.). Voir galement Sanchez-Albornoz (1994).

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Carte

Densits de population

Plus de 500 hab/km2


50 500 hab/km2
5 50 hab/km2
Moins de 5 hab/km2

Source : Velut (2005) partir de www.sedac.ciesin.columbia.edu/plue/gpw

Or, contrairement lide ancienne dune Amrique latine vide dhommes, le 20e
sicle a connu une croissance acclre de la population et une urbanisation qui ont
accentu les dsquilibres du peuplement et les ingalits socioconomiques.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 141 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.4.2. Les changements dmographiques


partir de 1950, la population latino-amricaine a beaucoup augment : de 63 millions
dhabitants en 1900, elle a atteint 565 millions en 2013 ( cf. tableau 1), soit 9 fois plus.
En 1930, si la proportion de la population latino-amricaine dans la population mondiale tait de 3 %, elle reprsentait 6,5 % en 1950 et 8,5 % en 2010, enregistrant donc
une croissance dmographique plus leve que la moyenne globale (Coso-Zavala,
1998 ; Nations unies, 2011).
LAmrique latine comprend des pays trs peupls (comme le Brsil), mais aussi de
toutes petites populations, notamment en Amrique centrale (comme celle du
Belize) et aux Carabes. Prs des trois quarts (72 %) de la population du sous-continent
latino-amricain sont concentrs dans quatre pays : Argentine, Brsil, Colombie et
Mexique. 87 % de la population de lAmrique du Sud (qui ninclut pas le Mexique,
pays dAmrique du Nord) sont regroups dans cinq pays : Argentine, Brsil, Colombie,
Prou et Venezuela ( cf. tableau 1)

[ 142 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

Amrique latine : population et revenu par habitant en 2013


et densit/habitant en 2010
Indicateurs
Population
(en milliers)

Argentine
Belize
Bolivie

41 480

Revenu national brut


par hab. p.p.a (en USD) *

Densit moyenne
(hab./km2)

14 090

15

331

5 990

14

10 412

4 250

Brsil

199 953

10 160

23

Chili

17 563

13 420

23

Colombie

48 153

8 600

41

Costa Rica

4 854

10 930

91

quateur

15 058

8 100

51

El Salvador

6 313

6 420

294

Guatemala

15 531

4 570

132

Honduras

8 075

3 710

68

Mexique

117 431

14 020

58

Nicaragua

6 047

2 540

45

Panama

3 677

12 180

47

Paraguay

6 797

4 430

16

30 100

8 120

23

3 405

12 900

19

Venezuela

30 330

12 220

32

Ensemble

565 510

29

Prou
Uruguay

* PPA : en parit de pouvoir dachat


Sources : INED (2011) et Nations unies (2011).

Les transitions dmographiques


Ds la fin du 19 e sicle, et surtout partir de 1930, la mortalit a commenc baisser
dans tous les pays. partir de 1970, cest la fcondit qui a trs rapidement diminu.
Cependant, dans le sous-continent latino-amricain, on observe une grande diversit
de situations dmographiques, qui est troitement lie aux conditions socioconomiques. Dans lensemble, bien qu des priodes diffrentes, les transitions dmographiques sont la fois tardives et extrmement rapides dans tous les pays. Grce
aux progrs mdicaux et sanitaires, ds le dbut du 20 e sicle, la mortalit a diminu

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 143 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

prcocement en Argentine, Cuba et en Uruguay, pays de plus forte immigration


europenne. Puis, partir de 1930, la mortalit a baiss dans toute lAmrique latine.
Par consquent, laccroissement dmographique sest acclr pendant trois quatre
dcennies, avant que la fcondit ne baisse son tour partir des annes 1960
(Coso-Zavala, 1998).
Les modalits des transitions de la mortalit sparent les pays latino-amricains en
quatre groupes :
le premier groupe (Argentine, Chili, Costa Rica, Cuba et Uruguay) enregistre prs
de 80 ans desprance de vie la naissance (2005-2010) pour les femmes ;
cest le groupe des transitions avances ;
le deuxime groupe (Brsil, Colombie, quateur, Mexique, Nicaragua, Panama,
Prou, Rpublique dominicaine, Salvador et Venezuela) avec plus de 75 ans
desprance de vie pour les femmes (2005-2010) est celui des transitions
moyennes ;
avec prs de 74 ans desprance de vie (2005-2010) pour les femmes, le troisime
groupe (Guatemala, Honduras, Paraguay) est celui des transitions en cours
dacclration ;
enfin, Hati et la Bolivie, avec moins de 70 ans desprance de vie fminine
(2005-2010), ont cependant commenc voir leur mortalit baisser. La
mortalit infantile y reste encore relativement leve [ 78 ] ( cf. tableau 2).

[78] Avec, respectivement, des niveaux Hati de 63 dcs denfants de moins dun an pour 1 000 naissances et en

Bolivie de 46 dcs denfants de moins dun an pour 1 000 naissances (cf. tableau 2).

[144 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Tableau

Esprances de vie la naissance


et taux de mortalit infantile, 2005-2010
Ensemble

Hommes

Amrique latine

73,4
Argentine
75,3
Bolivie
65,6
Brsil
72,2
Chili
78,6
Colombie
72,9
Costa Rica
78,9
Cuba
78,5
quateur
75,0
El Salvador
71,4
Guatemala
70,3
Hati
61,0
Honduras
72,1
Mexique
76,2
Nicaragua
73,0
Panama
75,5
Paraguay
71,7
Prou
73,2
Rp. dominicaine 72,5
Uruguay
Venezuela

Femmes

Mortalit infantile*

70,2 76,7
71,5 79,1
63,4 67,7
68,7 75,9
75,5 81,7
69,2 76,7
76,5 81,4
76,6 80,5
72,1 78,1
66,6 76,1
66,7 73,8
59,9 62,0
69,7 74,5
73,7 78,6
69,9 76,1
73,0 78,2
69,7 73,9
70,6 75,9
69,9 75,4

21,7
13,4
45,6
23,5
7,2
19,1
9,9
5,1
21,1
21,5
30,1
63,1
28,1
16,7
21,5
18,2
32,0
21,2
29,6

76,4 72,7 79,9


73,7 70,8 76,8

13,1
17,0

* Dcs de moins dun an pour 1 000 naissances vivantes.


Source : Nations unies (2011).

Aprs trois quarts de sicle de baisse de la mortalit, les diffrences rgionales se


sont cristallises en fonction des rythmes de baisse de la fcondit. Dans le cne Sud
(Argentine et Uruguay) et Cuba, la fcondit tait basse ds la fin du 19 e sicle.
la fin des annes 1950, les mthodes modernes de rgulation des naissances ont
t largement diffuses, commencer par le Chili et le Costa Rica. Entre 1960 et
1985, la fcondit a diminu rapidement au Brsil, en Colombie, au Mexique,
Panama, au Prou, en Rpublique dominicaine, au Salvador et au Venezuela.
Cependant, certains pays dAmrique centrale (Guatemala, Honduras, Nicaragua),
ainsi que la Bolivie, Hati et le Paraguay ont enregistr cette poque une faible baisse
de la fcondit ( cf. tableau 3).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 145 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

En 2005-2010, la fcondit totale est estime 2,3 enfants par femme pour lensemble
du sous-continent latino-amricain [ 79 ]. Seuls quatre pays, parmi les plus pauvres,
conservent des taux de fcondit totale suprieurs 3 enfants par femme : le
Honduras (3,3), Hati et la Bolivie (3,5) et le Guatemala (4,2 enfants par femme)
( cf. tableau 3).

Tableau

Taux de fcondit totale, 1960-2010


1960-1965

1970-1975

1985-1990

1995-2000

2000-2005

2005-2010

Baisse
1960-1985
en %

Pays andins
Bolivie
Colombie
Chili
quateur
Prou
Venezuela

6,6 6,5 5,0 4,3 4,0 3,5 24,2


6,8 5,0 3,2 2,8 2,6 2,5 52,9
5,4 3,6 2,7 2,2 2,0 1,9 50,0
6,7 6,0 4,0 3,1 2,8 2,6 40,2
6,9 6,0 4,1 3,2 2,9 2,6 40,5
6,7 4,9 3,6 2,9 2,7 2,5 46,3
Pays atlantiques
Argentine
3,1 3,1 3,0 2,6 2,4 2,3 3,2
Brsil
6,2 4,7 3,1 2,5 2,3 1,9 50,0
Paraguay
6,6 5,7 4,9 4,2 3,8 3,1 25,8
Uruguay
2,9 3,0 2,5 2,4 2,3 2,1 13,8
Amrique centrale
Costa Rica
7,2 4,3 3,4 2,6 2,3 1,9 52,8
El Salvador
6,8 6,1 3,9 3,2 2,9 2,3 42,6
Guatemala
6,5 6,2 5,7 5,0 4,6 4,2 12,3
Honduras
7,4 7,1 5,4 4,3 3,7 3,3 27,0
Nicaragua
7,3 6,8 5,2 3,9 3,3 2,8 28,8
Panama
5,9 4,9 3,2 2,8 2,7 2,6 45,8
Mexique et Carabes
Cuba
4,7 3,5 1,8 1,6 1,6 1,5 61,7
Hati
6,3 5,8 5,9 4,4 4,0 3,5 6,3
Mexique
6,8 6,5 3,6 2,8 2,5 2,4 47,0
Rp. dominicaine 7,3 5,6 3,6 2,9 2,7 2,7 50,7
Source : Nations unies (2011).

[79 ] Il sagit de lensemble Amrique latine-Carabes au sens de la CEPALC.

[146 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Cinq modles de transitions de la fcondit divisent lAmrique latine en autant


de groupes (Schkolnik, 2004) :
une transition trs avance Cuba (1,5 enfant par femme en 2005-2010) ;
une transition avance en Argentine, au Brsil, au Chili, au Costa Rica et en Uruguay
(entre 1,9 et 2,3 enfants par femme en 2005-2010) ;
une transition en pleine volution le modle majoritaire en Colombie, en
quateur, au Mexique, Panama, au Prou, en Rpublique dominicaine, au
Salvador et au Venezuela (entre 2,3 et 2,6 enfants par femme en 2005-2010) ;
une transition modre au Honduras, au Nicaragua et au Paraguay (entre
2,8 et 3,3 enfants par femme en 2005-2010) ;
une transition dbutante en Bolivie, au Guatemala et en Hati (entre 3,5 et 4,2
enfants par femme en 2005-2010).
La pilule, le strilet et surtout la strilisation fminine sont les principales mthodes
de contraception utilises. Si lavortement est illgal dans presque tous les pays sauf
Cuba depuis 1965 et en Uruguay depuis 2012 [ 80 ] il est toutefois largement
pratiqu [ 81 ]. Par ailleurs, le soutien officiel aux actions de planification familiale
dans la plupart des pays a favoris le dveloppement et lutilisation de mthodes
contraceptives modernes dans des catgories sociales qui ne limiteraient pas leurs
naissances si les programmes nexistaient pas (Coso-Zavala, 1998, p. 70).
Le tableau 4 prsente les pays classs selon les groupes de transitions de la mortalit
et de transitions de la fcondit. On observe une forte correspondance entre les
deux types de classements.

[80] LUruguay a vot une loi en 2012 pour lgaliser lavortement. En juin 2013, une initiative soumise votation
pour organiser un referendum contre cette loi na pas t valid faute davoir obtenu le nombre suffisant de voix.
[81] En labsence de chiffres exacts, on estime que, chaque anne, quatre millions de femmes environ se font avorter

dans la rgion (OMS, 2004).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 147 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau
Transitions
de la mortalit

Pays dAmrique latine classs selon les situations


des transitions de la mortalit et de la fcondit
Transitions de la fcondit
Trs avance

Avance

Majoritaire

Modre

Dbutante

Avance
Cuba Argentine
Chili

Costa Rica

Uruguay
Moyenne
Brsil Colombie Nicaragua
quateur
Mexique
Panama
Prou

Rp. dominicaine
Salvador

Venezuela
En cours

Honduras Guatemala
Paraguay

Initiale Hati
Bolivie
Source : estimations de lauteur partir des tableaux 2 et 3.

Les cinq groupes de transitions de la fcondit sont en forte rsonance avec les
situations socioconomiques nationales, notamment avec les niveaux de pauvret
et les ingalits sociales. Ainsi, les transitions avances ont t prcoces dans des
pays dimmigration europenne et de fort accroissement conomique ; les transitions
moyennes sont observes dans des pays qui ont connu une forte croissance, la
fois dmographique et conomique, au cours du 20e sicle ; les transitions modres
et dbutantes sont, quant elles, celles des pays les plus pauvres.
Au sein des pays, galement, des diffrences sont observes entre les transitions
dmographiques avances des catgories sociales les plus favorises, les plus scolarises, les plus urbanises et les transitions retardes des catgories les plus pauvres,
notamment les populations indignes. Or, il faut remarquer que, entre 1960 et 1975,
la corrlation entre la croissance conomique et la croissance dmographique tait

[ 148 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

positive, et quelle est devenue ngative partir des annes 1975-1980 (Blanchet,
1999). Par consquent, dans les pays o certains groupes sociaux ont gard une
fcondit leve aprs cette priode et un fort accroissement dmographique,
laugmentation rapide de la population a eu des consquences ngatives sur leurs
conditions socioconomiques, creusant lcart entre les groupes sociaux ayant limit
leur fcondit et ceux qui ne lont pas fait.
Ce nest donc pas seulement au niveau des pays que plusieurs modles dmographiques
sont observs, mais galement au sein mme des socits. Les diffrences de rythme
des transitions dmographiques ont spar les populations en groupes diffrencis,
ce qui a des consquences sur leur volution actuelle et sur leurs effectifs (croissance
dmographique, mortalit, fcondit), mais aussi sur leurs tendances dmographiques
futures, notamment en termes de vieillissement.

Le vieillissement de la population et le dividende dmographique


Les transitions dmographiques en Amrique latine ont eu des rpercussions
importantes sur la rpartition par groupes dges de la population. Dans un premier
temps, la baisse de la mortalit a entran laugmentation du groupe des moins de
15 ans, rajeunissant ainsi les populations, puis la baisse de la fcondit a fait diminuer
rapidement la proportion des 0-14 ans. Le pourcentage de personnes ges tant
pour le moment encore rduit (moins de 10 %, chiffre qui sera atteint en 2025), cest
la proportion dadultes entre 15 et 59 ans qui a le plus augment. Nanmoins, en
2010, dj plus de 40 millions de Latino-amricains sont gs de 65 ans ou plus ; ces
effectifs ont presque doubl en 20 ans (21 millions en 1990) et devraient doubler
encore une fois dici 2030 (86 millions). Les prvisions pour 2050 sont de 150 millions
de personnes ges de plus de 65 ans, soit presque un cinquime de la population
(Nations unies, 2011).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[149 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 1

Rapports de dpendance

Le rapport de dpendance est le rapport entre leffectif de la population dpendante


(i.e. jeunes de moins de 15 ans et personnes ges de plus de 60 ans) et leffectif de la population dge actif (15-59 ans).

Amrique centrale

Amrique du Sud

120

100

80

60

40

20

0
1950

1960

1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040

2050

Source : Nations unies (2011).

Le rapport de dpendance, aprs avoir augment pendant la phase de baisse de la


mortalit (rajeunissement de la population), a donc diminu ensuite rapidement
pendant la phase de rduction de la fcondit ( cf. graphique 1). On parle ce propos
de dividende dmographique : une priode dure limite pendant laquelle les
populations dpendantes diminuent par rapport celles dge actif. Ce rapport
augmentera partir de 2030 pendant la phase finale de vieillissement, et ceci de
manire dfinitive.
Le tableau 5 montre le temps ncessaire pour que le rapport de dpendance passe
du maximum au minimum, variable selon les pays latino-amricains, de 76 ans au
Paraguay 17 ans Cuba. Certains pays ont dj achev cette priode de dividende
dmographique (Cuba depuis 1991), dautres la finiront dans plusieurs dcennies
(comme le Guatemala, en 2050).
Quoi quil en soit, le dividende dmographique a contribu la rduction de la
pauvret, notamment dans les annes 1990-2002, pendant lesquelles le revenu par
tte des mnages provenant du travail a augment rgulirement, suite la baisse
des taux de dpendance, la rduction de la taille moyenne des mnages ainsi qu
la diminution de la fcondit.

[ 150 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Les effets du dividende dmographique sont moins significatifs en 2002-2008,


la fcondit ne baissant plus autant. Par consquent, les taux de pauvret sont de
plus en plus influencs par les taux demploi et les revenus des personnes occupes
dans les mnages. Le dividende dmographique, que la CEPAL mentionne comme
lun des moteurs de combat contre la pauvret (avec la croissance conomique
et les dpenses sociales) (CEPAL, 2009) s'estompe au fur et mesure du vieillissement
inluctable de la population latino-amricaine, la part des personnes ges de plus
de 60 ans passant de 6 % entre 1950 et 1975 8 % en 2000, 10 % en 2010 et 25 %
en 2050 (Nations unies, 2011).

Tableau

Annes de dbut et de fin


de la rduction des rapports de dpendance
Anne de valeur maximale

Anne de valeur minimale


Argentine

1989 2032

Bolivie

1974 2041

Brsil

1964 2007

Chili

1966 2011

Colombie

1965 2017

Costa Rica

1965 2014

Cuba

1974 1991

Salvador

1968 2028

Guatemala

1988 2050

Hati

1970 2039

Honduras

1972 2040

Mexique

1966 2022

Nicaragua

1965 2035

Panama

1968 2020

Paraguay

1962 2038

Prou

1967 2017

Rpublique dominicaine 1965


Venezuela

2027

1966 2020

Source : Centre latino-amricain de dmographie CELADE (2007).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 151 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

1.4.3. La pauvret et les ingalits


LAmrique latine est le continent le plus ingalitaire au monde, comme lont montr
des comparaisons menes depuis 1985 avec les indices de Gini de lAsie, de lAfrique
subsaharienne et septentrionale, de lEurope centrale et orientale, de la Communaut
des tats indpendants indpendants (CEI), et du Moyen-Orient (FMI, 2007). En 2008,
le taux de pauvret [ 82 ] slevait 33 %, soit 11 points de moins quen 2002. La hausse
du prix des aliments a, en revanche, fait augmenter le taux dindigence en 2008,
12,9 % (contre 12,6 % en 2007), alors quil avait diminu dun tiers par rapport celui
de 2002 (19,3 %). En 2012, les taux de pauvret et dindigence stablissent respectivement 29,4 % et 11,5 % (CEPAL, 2012).
Les amliorations constates sur la priode 2002-2008 rsultent de la croissance
conomique soutenue pendant cette priode et des progrs dans la rpartition des
richesses. Cette tendance sest maintenue entre 2008 et 2012, malgr larrt de la
croissance en 2009. On estimait quil y avait, en Amrique latine en 2012, 167 millions de
pauvres et 66 millions dindigents, soit respectivement 34 et 31 millions de moins quen
2002. Cette volution la baisse marque une rupture avec les dcennies prcdentes :
sur la priode 1980-2002, les effectifs de pauvres et dindigents navaient cess
daugmenter. Les mesures de lutte contre la pauvret ont donc port leurs fruits,
et elles ne sont pas remises en cause par la crise conomique rcente (CEPAL, ibid. ).

Tableau

Indicateurs de pauvret et dindigence


(en % de la population) en 2002, 2008 et 2011
Pourcentage de pauvres

Amrique latine
2002

Total

Urbain

Pourcentage d'indigents
Rural

Total

Urbain

Rural

43,9 38,3 62,4 19,3 13,4 38,4

2008

33,5 27,7 55,0 12,9 8,1 31,0

2011

29,4 24,2 49,8 11,5 7,2 28,8

Variation
2002-2011 (en %)

33 37 20 40 46 25

Source : CEPAL (2012).

[82] Le taux de pauvret et la proportion de personnes en dessous de la ligne de pauvret , soit le revenu

ncessaire pour la satisfaction des besoins essentiels. L'indigence considre uniquement la satisfaction des

besoins alimentaires.

[ 152 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

En 2011, la pauvret dans les zones rurales (49,8 %) reprsentait plus du double de
la pauvret urbaine (24,2 %), et lindigence y tait quatre fois plus importante
(28,8 %) que dans les zones urbaines (7,2 %). Ce sont donc les populations rurales qui
souffrent le plus de la pauvret extrme. Toutefois, compte tenu de lurbanisation
leve de la population latino-amricaine, 66 % des pauvres vivent en ville, alors
quavant 1980 la population pauvre tait essentiellement rurale. Cependant, la
pauvret rurale baisse moins vite que celle des villes, avec une diminution de 20 %
et de 37 % respectivement entre 2002 et 2011 pour les taux de pauvret rurale et
urbaine, et une rduction de 25 et de 46 % respectivement pour les taux dindigence
rurale et urbaine ( cf. tableau 6).
Les pays latino-amricains sont donc touchs diffremment par la pauvret et
lindigence. Ainsi, les niveaux les plus bas sont enregistrs au Chili et en Uruguay,
suivis par lArgentine, le Brsil, le Costa Rica, Panama, le Prou et le Venezuela, avec
des taux infrieurs ou gaux la moyenne du sous-continent. La Bolivie, la Colombie,
lquateur, le Mexique, la Rpublique dominicaine et le Salvador enregistrent des
taux de pauvret, entre 34 % et 46 %. Le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua et le
Paraguay sont 50 % ou plus de pauvret et plus de 28 % dindigence ( cf. tableau 7).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 153 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau

Indicateurs de pauvret et dindigence


(en % de la population) en 2011
Indicateurs de pauvret (%)

Indicateurs d'indigence (%)


Amrique latine 29,4

11,5

Argentine*

21,0 7,2

Bolivie**

42,4 22,4

Brsil

20,9 6,1

Chili

11,0 3,1

Colombie

34,2 10,6

Costa Rica

18,8 7,3

quateur

35,4 13,9

El Salvador*** 46,6 16,7


Guatemala**** 54,8 29,1
Honduras***

67,4 42,8

Mexique***

36,3 13,3

Nicaragua**

58,3 29,5

Panama

25,3 12,4

Prou

27,8 6,3

Paraguay

49,6 28

Rpublique dominicaine 42,2

20,3

Uruguay

6,5 1,1

Venezuela

29,5 11,5

Annes : * 2006, ** 2009, *** 2010, **** 2005


Source : CEPAL (2012).

Entre 2010 et 2011, des progrs significatifs ont t observs dans sept pays : au
Paraguay (-5,2 points), en quateur (-3,7 points), au Prou (-3,5 points), en Colombie
(-3,1 points), en Argentine (-2,9 points), au Brsil (-2,0 points par an entre 2009 et
2011) et en Uruguay (-1,9 point). La rduction de lindigence y est galement notable.
En revanche, au Venezuela, les taux de pauvret et dindigence ont augment de 1,7
et 1 point respectivement, et il ny a pas eu de changements significatifs au Chili, au
Costa Rica, Panama et en Rpublique dominicaine (CEPAL, ibid ., p. 19).

[ 154 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

De manire gnrale, en 2012, lAmrique latine a bien progress sur la voie du


premier des objectifs du Millnaire pour le dveloppement (OMD) la rduction
de moiti de la pauvret extrme entre 1990 et 2015 puisque le taux dindigence
de 11,4 % se situe 0,1 % de lobjectif fix (11,3 %). Le Brsil et le Chili ont dpass
lobjectif depuis plusieurs annes, rejoints en 2008 par le Prou. Le Costa Rica,
lquateur et le Mexique ont, quant eux, progress plus vite que la moyenne, alors
que les efforts restent insuffisants dans tous les autres pays.
Toutefois, la distribution du revenu reste profondment ingalitaire : 40 % des
mnages les plus pauvres peroivent 15 % du revenu total, alors que les 10 % les plus
riches dtiennent en moyenne 32 % du revenu total (CEPAL, 2012). Entre ces deux
extrmes, la majorit de la population se trouve dans des classes moyennes trs
htrognes en termes de conditions de vie : si elles peroivent des revenus qui les
situent au-dessus du seuil de pauvret, ils demeurent loigns des niveaux des deux
dciles les plus levs. Cette vulnrabilit des classes moyennes a pu tre observe
la lumire de la crise des annes 1980 : les taux de pauvret ont grimp pour lensemble
de lAmrique latine de 8 points (passant de 40,5 % en 1980 48,3 % en 1990 au
sommet de la crise), pour ne retrouver le niveau de 1980 que 25 ans plus tard, en
2005. De mme, il a fallu 14 ans pour que le PIB par tte revienne au niveau de 1980,
en 1994 (CELADE, 2010).
Grce la priode de forte croissance conomique, partir de 2002, les indices de
Gini ont enregistr, en moyenne, une rduction dau moins 1 % par an entre 2002
et 2011, ce qui signifie une rduction des ingalits dans la rpartition des revenus.
Les pays qui ont connu les rductions les plus importantes, avec des taux de rduction
de lindice de Gini suprieurs 2 %, sont lArgentine, la Bolivie, le Nicaragua et le
Venezuela. Le Brsil, la Colombie, le Guatemala, le Honduras, la Rpublique dominicaine
et le Paraguay sont les pays les plus ingalitaires ; le Venezuela et lUruguay les moins
ingalitaires ( cf. tableau 8).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 155 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau

Indices de Gini (2002 et 2011)

Lanne des enqutes varie selon les pays. 2002 correspond la date la plus proche
entre 2000 et 2002, 2011 est la date la plus proche entre 2005 et 2011.
Indices de Gini
2002


Argentine

2011
0,578 0,492

Bolivie*

0,614 0,580

Brsil

0,639 0,559

Colombie

0,569 0,545

Chili

0,564 0,516

Costa Rica

0,488 0,503

El Salvador**

0,525 0,454

quateur

0,513 0,434

Guatemala***

0,542 0,585

Honduras**

0,588 0,567

Mexique**

0,514 0,481

Nicaragua****

0,579 0,478

Panama

0,567 0,531

Paraguay

0,570 0,546

Prou

0,525 0,452

Rpublique dominicaine

0,537 0,558

Uruguay

0,455 0,402

Venezuela

0,500 0,397

Annes : * 2009, ** 2010, *** 2006, **** 2005


Source : CEPAL (2012).

[ 156 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Parmi les groupes les plus vulnrables, ont t identifis les enfants de moins de 15 ans,
les femmes et les groupes ethniques minoritaires (indignes, afro-descendants).
Les enfants de moins de 17 ans reprsentent presque la moiti des pauvres : 51 %
des indigents et 45 % des pauvres non indigents. De mme, les groupes ethniques
(indignes et afro-descendants) sont entre 1,2 et 3,4 fois plus pauvres que le reste
de la population, et cette proportion augmente dans tous les pays, sauf au Brsil
(CEPAL, 2009).
Les recensements de lan 2000 ont permis destimer dans quinze pays, de manire
coordonne par le CELADE, les effectifs de population des groupes autochtones
(Indiens), qui atteignent au total prs de 30 millions (cf. tableau 9), et qui sont, en gnral,
les plus pauvres et les plus marginaliss. Les questions introduites dans la ronde des
recensements de lan 2000 sur lautodfinition dappartenance en tant quindigne [ 83 ]
donnent des estimations plus leves que le critre de la langue parle utilis auparavant
comme critre unique.
Les recensements de 2010 donnent des chiffres plus rcents sur la population indigne,
qui ne sont encore disponibles que pour quelques pays [ 84 ], comme par exemple en
Argentine (955 032) [ 85 ], au Brsil (817 000), au Chili (1 369 533), en quateur (1 100 000)
et au Mexique (15 703 474) [ 86 ]. Laugmentation considrable de certains chiffres
entre les recensements des annes 2000 et 2010 (au Brsil, Chili, Mexique, notamment) sexplique la fois par des taux de croissance naturelle levs (forte fcondit des indignes), ainsi que par les modifications dans la manire de les compter,
laquelle a beaucoup chang entre les recensements des annes 2000 et 2010, dans le
souci dun comptage beaucoup plus large et prcis, qui cependant est toujours en
discussion et ne fait pas consensus (CELADE, 2011 ; Mikkelsen, 2013).

[83] Selon les questions poses aux recensements, la personne sidentifie elle-mme comme indigne ou non indigne.
[84] Chiffres (sauf pour lArgentine) tirs de louvrage de Mikkelsen (2013) qui est une compilation internationale.
[85] http://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-197566-2012-06-30.html. Consult le 06.08.2013.
[86] Ce chiffre est obtenu en additionnant les 6 695 228 indignes de plus de cinq ans qui parlent une langue indigne,

ainsi que les 9 008 246 enfants de 0 4 ans vivant dans les mnages o le chef de famille parle une langue
indigne.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 157 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Tableau

Effectif et pourcentage de la population autochtone.


Recensements nationaux des annes 2000
Effectif


Prou

Pourcentage

8500000

32,0

Mexique

6101632

6,5

Bolivie

5008997

62,2

Guatemala

4610440

41,0

Colombie

892631

2,0

quateur

830418

6,8

Brsil

734128

0,4

Chili

692192

4,6

Venezuela

506341

2,3

Nicaragua

443847

8,6

Honduras

427943

7,0

Argentine

402921

1,1

Panama

285229

10,1

Paraguay

88529

1,7

Costa Rica

63876

1,7

29589124

Ensemble

Source : CELADE (2013) daprs les recensements de population, selon le critre dautodfinition dappartenance.

1.4.4. Les politiques dmographiques


La mise en place de politiques dmographiques a t propose aux gouvernements
dans le cadre du Plan daction mondial sur la population, lors de la confrence de
Bucarest, en 1974 (Confrence mondiale des Nations unies sur la population). Cette
confrence sinspirait des rflexions des conomistes nomalthusiens sur les rapports
ngatifs entre la population et le dveloppement, lesquelles taient rfutes par les
natalistes et les optimistes. Elle a permis douvrir des dbats passionns une priode
o tous les gouvernements nadhraient pas encore au Plan daction mondial sur la
population, qui rencontrait beaucoup doppositions en Amrique latine [ 87 ].
[87] Pour une prsentation complte de ces dbats, voir Coso-Zavala (1994).

[ 158 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

La seconde Confrence des Nations unies sur la population de Mexico, en 1984,


a montr lvolution de la posture des gouvernements latino-amricains face
laccroissement dmographique trs rapide, qui commenait les inquiter.
Lacceptation du Plan daction mondial sur la population a alors t trs majoritaire.
Il tait devenu vident quune forte croissance dmographique aggravait les problmes
conomiques et sociaux tous les niveaux. Des politiques dmographiques ont donc
t mises en uvre dans la plupart des pays, avec des propositions de programmes
de planification familiale, d'information, ducation, communication (IEC) en matire
de population et de promotion des droits des femmes, conformment aux recommandations internationales. Il sagissait dintgrer la planification dmographique
la planification nationale du dveloppement. En outre, certains pays ont cherch
garantir institutionnellement les droits humains, dans lesprit des Nations unies,
comme au Mexique avec la modification de la constitution mexicaine (article 4), afin
de reconnatre le droit de tous les citoyens dcider librement du nombre et de
lespacement de leurs enfants. Parmi tous les pays latino-amricains, seule lArgentine
cherchait accrotre sa population [ 88 ].
Des institutions ont t cres, telles que les Conseils nationaux de population
(CONAPO) ou bien des organismes qui promouvaient les programmes de diffusion
des mthodes contraceptives au sein des institutions de sant. Les premiers pays
le faire ont t le Chili et le Honduras (1965), la Colombie (1967), le Costa Rica, ainsi
que plusieurs les des Carabes entre 1965 et 1970 (Jamaque, Rpublique dominicaine,
Porto Rico). Le Brsil, en revanche, na pas adopt de politique dmographique officielle ;
ce sont des institutions prives, comme lorganisation l'ONG BEMFAM, qui ont offert
des services efficaces de limitation des naissances.
Si lon veut dresser un bilan des politiques dmographiques en Amrique latine
jusquaux annes 2010, on peut constater que la baisse de la fcondit sest produite en
un temps record et un rythme exceptionnel (cf. tableau 3). Elle a produit le dividende
dmographique qui a permis de rduire les taux de pauvret. Les politiques sont
donc un succs de ce point de vue. Sur le plan institutionnel, on observe une grande
varit des formes dintervention et dorganisation, depuis des politiques ayant
adopt des objectifs dmographiques trs explicites comme au Mexique ( compter
de la loi de 1973 [ 89 ] ), jusqu des politiques de laisser-faire, adoptes au Brsil
notamment. Or, les rsultats en termes de baisse de la fcondit ont t trs semblables entre ces deux pays, car la diffusion des mthodes mdicales modernes de
[88] Voir Coso-Zavala (1994 et 1998).
[89] Lobjectif dun taux daccroissement de 1 % en lan 2000 a t adopt en 1976. Or, en 2000, celui-ci tait de 1,8 %.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 159 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

contraception et les actions des institutions sanitaires ont t dcisives, avec ou sans
interventions gouvernementales. Les couches sociales peu scolarises et pauvres ont
t les cibles des programmes de distribution de moyens contraceptifs modernes
comme la pilule, le strilet et la strilisation fminine (une mthode largement utilise
par les Latino-amricaines). La fcondit a donc beaucoup baiss dans le sous-continent,
hormis dans les quelques pays o cette baisse na t entame que rcemment,
comme en Bolivie, au Guatemala et en Hati ( cf. Tableau 3).
La troisime Confrence internationale sur la population et le dveloppement de 1994,
au Caire, a compltement redfini le Programme daction mondial sur la population.
Elle a t novatrice en sintressant des thmatiques nouvelles, comme la sant de
la reproduction, qui inclut toutes les questions touchant la maternit, la vie sexuelle
et au VIH/Sida pour les femmes et les hommes, et en proposant aux gouvernements de
protger les droits reproductifs et sexuels, de lutter contre la violence et damliorer
le statut des femmes, des minorits vulnrables et des populations pauvres, en termes
de niveau de vie, dducation et de sant.
La lutte contre la pauvret et les ingalits sociales faisant partie du programme du
Caire, les programmes de planification familiale perdaient ainsi leur spcificit et
taient inclus dans des programmes sociaux intgrs. Lglise catholique, soutenue par
lArgentine, a manifest au Caire son opposition farouche lavortement. Cependant,
malgr son dsaccord doctrinal vis--vis des programmes de limitation des naissances,
elle ne sest pas oppose de manire frontale aux gouvernements pour ces programmes
mis en uvre depuis trente ans ; elle a mme promu des programmes de paternit
responsable se basant sur des mthodes dabstinence priodique (Bolivie, Prou).
Le bien-tre de la population et les droits humains se sont retrouvs au cur des
dispositifs mis en place par le Plan daction mondial du Caire. Il sagit galement dune
remise en cause du rle de ltat, qui a t primordial dans la mise en place des
politiques dmographiques au cours des annes 1970-1990, mais qui a toujours
t fortement second par des initiatives prives (comme le BENFAM au Brsil). Les
gouvernements se sont nanmoins engags faire respecter les principes et garanties
du Plan daction mondial sur la population et le suivi des objectifs du Caire, jusquen
2014, tche coordonne par le CELADE, intgr la CEPAL des Nations unies.
En guise de bilan, on peut pourtant constater que les politiques dmographiques
nont pas eu deffets notables sur la rduction des ingalits sociales ni sur lamlioration des conditions de vie en Amrique latine. Ce sont en effet toujours les groupes
sociaux les plus vulnrables qui connaissent la croissance dmographique la plus
rapide et la fcondit la plus leve (mme si cette dernire est nettement plus faible

[ 160 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

que la fcondit naturelle [ 90 ] ). On observe aussi une forte fcondit des jeunes filles
adolescentes, en augmentation dans certains pays, preuve dun des checs de ces
politiques (Guzman et al., 2006).
Par ailleurs, alors quen Amrique latine les populations souffrent encore des consquences du trs fort accroissement dmographique des cinq dernires dcennies,
qui se traduit par un manque criant dinfrastructures de base en termes dducation,
sant, logement, emploi, de nouveaux dfis ont dj surgi, lis au vieillissement de la
population, dont les effets seront importants sur les systmes de sant et de scurit
sociale. Dans un contexte qui souffre de linstabilit de la croissance conomique,
les choix politiques sont complexes. Ils doivent assurment tenir compte des tendances
dmographiques long terme, ce qui nest souvent pas le cas, et surtout profiter du
dividende dmographique en cours (qui offre une priode relativement longue dans
les pays les moins avancs) pour effectuer des investissements sur les gnrations
futures, les jeunes et les enfants daujourdhui.
Ainsi, on pourrait esprer que les questions dmographiques soient enfin pleinement
intgres au dveloppement conomique et social. Les acteurs politiques devraient
en faire une priorit pour les trente prochaines annes, car les dfis dmographiques
vont saggraver srieusement, et ils naideront plus amliorer le bien-tre de la
population, contrairement la priode prcdente o le dividende dmographique
a particip de manire significative la rduction de la pauvret.

[90] La fcondit naturelle , au sens de L. Henry, est la fcondit qui rsulte dune absence complte de contrle

des naissances au sein des couples. Elle est estime huit enfants par femme.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 161 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Conclusion
La transition dmographique, la baisse de la fcondit, le dividende dmographique
et les politiques de population ont tous contribu la lutte contre la pauvret en
Amrique latine, renforant les effets de la croissance conomique et des investissements
sociaux publics. Mais la priode favorable de rduction des charges, conscutive
la diminution de la proportion des jeunes enfants dans la population, est pratiquement
acheve et le vieillissement de la population est porteur de nouveaux dfis pour les
populations latino-amricaines. Les facteurs dmographiques pseront donc lavenir
ngativement sur la croissance conomique et sociale, et cest donc aux dynamiques
conomiques, aux politiques publiques et ltat quil incombera daider les familles
assurer la charge croissante induite par laugmentation des populations ges, laquelle
interviendra tt ou tard dans tous les pays latino-amricains, selon leurs rythmes
de transition dmographique. Pour les populations les plus pauvres, le dividende
dmographique sera encore luvre pendant une priode limite et il conviendrait
donc dessayer den tirer profit utilement en augmentant les investissements sociaux
et en crant des emplois.

[ 162 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Rfrences bibliographiques
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Growth since the End of the 1970s: Reality or Artefact?", Population Growth and
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disponible ladresse : http://www.eclac.org/celade/proyecciones/basedatos_BD.htm
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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 163 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

G uzman J.M, J. M artinez , J.M. C ontreras et D. G onzalez (2006), La dmographie


de lAmrique latine et de la Carabe depuis 1950 , Dmographie des rgions du
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disponible ladresse : http://www.ined.fr/fr/pop_chiffres/pays_du_monde/
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http://www.iwgia.org/iwgia_files_publications_files/0613_EB-THE_INDIGENOUS_
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S anchez A lbornoz , N. (1994), La poblacin de Amrica Latina, Alianza Universidad,
Madrid.
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http://www.eclac.org/publicaciones/xml/3/22713/LCL2097.pdf

[164 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales

Annexes statistiques
Tableau 10 Taux de croissance de la population mondiale (en %)
par rgion 1950-2010
Continent
ou rgion

Taux de croissance annuels moyens (en %)


1955-1960 1960-1965 1965-1970 1970-1975

1975-1980

1980-1985 1985-1990 1990-1995 1995-2000

2000-2005

2009-2010

Monde

1,83 1,85 2,07 1,96 1,77 1,76 1,74 1,52 1,34 1,22 1,16

Pays plus
dvelopps

1,16

Europe

0,97 0,96 0,69 0,61 0,49 0,40 0,38 0,19 -0,02 0,11 0,20

1,08

0,86

0,78

0,66

0,58

0,56

0,43

0,33

0,37

0,41

Amrique
du Nord 1,78 1,41 1,07 0,94 0,97 0,97 1,03 1,01 1,15 0,99 0,91

Ocanie

2,15 2,06 2,19 1,94 1,33 1,61 1,60 1,48 1,39 1,49 1,75

Pays moins
dvelopps

2,12

Asie

1,95 1,99 2,48 2,28 1,95 1,94 1,92 1,63 1,38 1,18 1,08

Afrique

2,31 2,44 2,56 2,65 2,77 2,80 2,69 2,53 2,36 2,33 2,30

Amrique
latine

2,76 2,76 2,51 2,41 2,29 2,10 1,92 1,71 1,55 1,32 1,15

2,17

2,54

2,38

2,14

2,13

2,08

1,81

1,59

1,42

1,33

Source : Nations unies (2011).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 165 ]

1. Dynamiques conomiques, insertion internationale et transformations sociales


A SAVOIR

Graphique 2 Taux annuels daccroissement naturel par continents


1950-2010 (en %)
Europe
Afrique

Amrique du Nord
Amrique latine

Ocanie

Asie

3,00

2,50

2,00

1,50

1,00

0,50

[ 166 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

01
-2
05
20

00

-2

00

Source : Nations unies (2011).

20

95

-2

00

95
19

90

-19
90
19

85

-19

85
19

80

-19
80
19

75

-19

75
19

-19

70
-19
65

70
19

65
19

-19
60
19

19

55

-19

60

0,00

2. Ltat et les politiques


publiques
2.1. volution des politiques publiques

Yves SUREL

Introduction
Lanalyse des politiques publiques en Amrique latine est encore peu dveloppe si
lon considre les tudes de cas issues de la science politique. Cela tient tout autant
lobjet de recherche, les politiques publiques, quaux regards ports sur laction
publique dans les pays latino-amricains. Le dficit de connaissances est sans doute
dabord li ltat de lobjet, dans la mesure o la faiblesse et/ou la politisation
souvent constates des structures administratives rendent difficiles la collecte des
donnes comme lidentification des enjeux de lanalyse. De manire caractristique,
il est parfois compliqu daccder aux archives ou mme aux acteurs comptents.
Certains chercheurs se heurtent ainsi labsence de classement des documents
officiels, aux mouvements incessants des fonctionnaires ou encore la disparition
des structures quils sont censs tudier. Faire des entretiens savre galement
difficile, alors que du point de vue de la mthode, il sagit en gnral dune entre
privilgie au sein de lanalyse des politiques publiques. Les acteurs interrogs ont ainsi
tendance masquer les informations ou donnes utiles pour des raisons personnelles
et/ou politiques, tandis que leurs propos sont souvent normatifs et par consquent
difficilement utilisables pour les travaux de recherche. Enfin, les donnes, en particulier de nature statistique, sont rarement homognes, en dpit des publications des
organisations internationales, ce qui rend la comprhension des volutions historiques,
ainsi que la comparaison, frquemment complexes.
Plus profondment, contrairement ce qui se passe dans dautres aires gographiques,
lanalyse des politiques publiques reste souvent indissociable dinterrogations ou
danalyses relatives la formation et lvolution de ltat et du rgime politique
(Collier et Collier, 1991). Labsence de maturation de lappareil administratif laisse entire
en effet la question de ltat, non seulement dun point de vue normatif (quelle doit
tre la place de ltat dans la socit ?), mais aussi dun point de vue pratique (quelle

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 167 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

doit tre la forme et lintensit de laction publique ?). Ds lors, les politiques publiques
ne sont pas toujours analyses pour elles-mmes, mais en tant quelles manifestent
une volution majeure de ltat et de lappareil administratif (Bezs, 2007).
Pourtant, les contextes latino-amricains se prsentent gnralement comme des
cas dtude fascinants pour lanalyse des politiques publiques. Les problmes sociaux
auxquels sont confronts les responsables politico-administratifs y sont dune intensit
particulire, si on les rapporte aux contextes occidentaux. Les relations sociales et
politiques y sont tout la fois denses et moins formalises sur le plan institutionnel
et organisationnel. Surtout, sur le plan de lanalyse des politiques publiques, loriginalit des options prises comme des processus de dcision adopts conduit parfois
les considrer comme des modles. Le processus participatif mis en place pour
llaboration des budgets publics en est lexemple le plus vident, mais on peut voquer
galement certains programmes daction publique en matire sociale (comme Bolsa
Familia au Brsil) ou ducative (Cf. les plans inspirs du programme Ceibal mis en place
en Uruguay).
Ds lors, les travaux existants, le plus souvent rattachs la sociologie et lconomie,
les publications des organisations internationales ou des acteurs mobiliss, ainsi que
plusieurs thses rcemment soutenues ou en cours, en France notamment, sur diffrents
secteurs dintervention publique, permettent de dresser un panorama rapide des
enjeux et des caractristiques actuels des politiques publiques dans les pays latinoamricains. Nous concentrerons lattention sur trois lments principaux : (1) nous
soulignerons tout dabord que les problmes publics auxquels ces pays sont confronts
prsentent des spcificits, tant du point de vue de leur intensit que des thmatiques ;
(2) nous montrerons ensuite que les processus de dcision sont marqus par le poids
dacteurs externes aux institutions politiques nationales et par le maintien de logiques
politiques et sociales domines par le clientlisme et linstabilit institutionnelle ; (3)
nous reprendrons enfin des diagnostics souvent prsents, qui insistent sur la faiblesse
administrative et labsence de matrise des acteurs bureaucratiques sur la mise en
uvre des politiques publiques.

2.1.1. Problmes publics et logiques dagenda


Mme si cette ide est parfois considre comme simpliste et schmatique, lanalyse
des politiques publiques repose peu ou prou sur lide que les acteurs politicoadministratifs sont activs par des vnements, des mobilisations et/ou des pressions
alimentes par des acteurs publics et privs placs diffrents niveaux de gouvernement. En fonction des capacits daction et des opportunits politiques, les acteurs

[ 168 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

gouvernementaux oprent ensuite une forme de filtrage au sein de ces dynamiques


dmergence pour inscrire sur lagenda gouvernemental les problmes qui dtermineront par la suite le contenu de laction publique.
Les pays latino-amricains, par rapport cette double dynamique dmergence et
dinscription sur lagenda, prsentent plusieurs spcificits. Celles-ci tiennent tout
dabord aux enjeux socio-conomiques objectifs auxquels ces pays sont confronts.
Plusieurs indicateurs peuvent tre cits titre dexemple, en particulier ceux qui
tiennent aux seuils de dveloppement associs traditionnellement ces socits.
Dans le rapport annuel du PNUD (2013), les premiers pays latino-amricains classs
lindice de dveloppement humain sont le Chili, lArgentine, lUruguay et Cuba, respectivement aux 40 e, 45 e, 51 e et 59 e rangs de lindex [ 91 ]. Comme nous le savons, cet indice
permet dajouter la mesure traditionnelle du dveloppement, essentiellement
centre sur le PIB, des facteurs additionnels relatifs la sant, lducation et la dure
de vie. Au-del de ces chiffres bruts, les situations relatives cachent des volutions
significatives. Ainsi, dans le mme rapport, les auteurs soulignent que ces dernires
annes ont bien t caractrises par un essor du Sud , qui repose notamment
sur une amlioration des conditions de vie, telles quelles sont objectives par des
indicateurs, dans des pays comme le Brsil.
Ce sentiment gnral est parfois nuanc par dautres indicateurs ou donnes. Ainsi,
l'indice de Gini, souvent cit par les responsables politico-administratifs comme par
les experts, qui mesure lingalit sociale dans un mme pays, permet de montrer
que dans nombre de pays de la zone, les taux dingalit sont encore extrmement
levs. Mme si les donnes ne sont pas homognes et toujours disponibles, plusieurs
pays comme la Bolivie (56,3 en 2008), la Colombie (55,9 en 2010) ou encore le Brsil
(54,7 en 2009) prsentent encore des ingalits de revenus et de conditions de vie
qui posent des problmes parfois dautant plus grands que ces chiffres apparaissent
contradictoires avec des volutions conomiques plus favorables [ 92 ]. Les mobilisations rcentes au Brsil, mme si elles se sont cristallises sur le cot des grands
vnements sportifs venir, sont aussi le reflet et la consquence dune exaspration
sociale accrue.

[91 ] Les donnes sont consultables en ligne, http://hdr.undp.org/en/media/HDR_2013_FR.pdf.



Voir plus gnralement, PNUD (2013), Rapport sur le dveloppement humain.
[92 ] Donnes consultables en ligne sur le site de la Banque mondiale :
http://donnees.banquemondiale.org/indicateur/SI.POV.GINI

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 169 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Mme sils sont parfois contests ou ne donnent quune image partielle du dveloppement des socits, ces indices ont peu peu acquis une relle lgitimit, grce aux
comparaisons quils permettent dtablir, et parce quils pointent un certain nombre
denjeux jugs prioritaires pour les tats concerns. Et de fait, ces constats rpts, quils
soient le fruit denqutes ou de rapports conduits par des organisations internationales,
ou quils manent directement des acteurs politico-administratifs domestiques, ont
nourri durablement lagenda des gouvernements latino-amricains ces dernires
annes. On peut par exemple voir dans la publicisation croissante de problmes lis
la sant et aux structures de soin un effet plus ou moins direct de ces indicateurs
internationaux pointant les insuffisances ou les retards des pays concerns.
Ainsi, au Mexique et au Brsil, des programmes tels que Progresa-Oportunidades ou
Bolsa Familia , ont encourag la mise en place de politiques de transferts financiers
conditionnels, ayant tout la fois pour but de lutter contre la pauvret et dassurer
un revenu de subsistance aux familles les plus pauvres. La question de la pauvret,
les problmes de sant lis la malnutrition et les faibles taux de scolarisation sont,
dans cette perspective, autant denjeux dont les liens ont pu tre mis en lumire par
ces indices internationaux et que ce dispositif de transferts cherche traiter de faon
conjointe. Ils sont aussi traits dune faon transversale, chappant ainsi au dcoupage
sectoriel classique de laction publique, souvent par le biais de structures ad hoc ,
qui permettent de contourner les politiques ou les institutions administratives
traditionnelles considres comme inefficaces et/ou illgitimes.
Par ailleurs, au-del mme de la publicit plus ou moins large dont ils sont lobjet, ces
chiffres et ces statistiques sont souvent saisis par les acteurs mobiliss pour dlivrer des revendications ou pour justifier des interventions directes sur le terrain.
Ainsi, les faiblesses endmiques du systme scolaire brsilien, souvent soulignes dans les
rapports internationaux (le Brsil est class 85e sur 186 pour le taux dalphabtisation
des adultes dans le rapport cit du PNUD), ont t rendues publiques par des fondations
ou des associations, nationales et internationales, qui ont pu ainsi justifier leur intervention directe sur le terrain, en complment des structures politico-administratives
traditionnelles (Trindade, 2006). Comme les programmes sociaux, les programmes
ducatifs se signalent en outre par une relle inventivit, qui repose souvent sur
llaboration et la diffusion dinstruments originaux daction publique. D. Larrouqu
(2012) examine par exemple le plan Ceibal mis en place en Uruguay partir de 2007,
qui visait fournir un ordinateur aux lves diffrents niveaux du systme scolaire.
La justification dun tel programme reposait sur lide dun meilleur ciblage des
dispositifs et sur un principe gnral de renforcement du capital social des individus.
Son succs, au moins dans un premier temps, dans la mise en place du dispositif
comme dans son degr dacceptation sociale, explique galement que ce programme

[ 170 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

fasse lobjet de diffusions rcentes. Plusieurs pays, comme le Prou ou lArgentine,


avec une intensit et une efficacit variables, se sont en effet inspirs ces dernires
annes du plan Ceibal pour en faire leur tour un cadre possible dinterprtation et
daction en matire ducative.
Dautres problmes publics nourrissent lagenda gouvernemental des pays latinoamricains autour de la thmatique du dveloppement. Nombre de gouvernements
ont ralis en effet que ce qui freinait de faon durable un dveloppement prenne
tait la faiblesse, voire labsence dinfrastructures adaptes. Ces problmes se posent
dabord lchelle mme du continent, tant les relations commerciales intra- et
intertatiques semblent parfois affectes et entraves par labsence ou la mauvaise
qualit des infrastructures. Il nest pas tonnant que certains programmes rcents,
attachs par ailleurs des logiques dintgration rgionale, aient ds lors tent de
remdier cette faiblesse continentale . Dans sa thse en cours sur lIIRSA, Anne-Lucie
Jarrier montre ainsi que cest lintrt partag par plusieurs tats, le Brsil en tte, pour
la question du dveloppement conomique, qui a t la source dinitiatives communes en matire de transports (Jarrier, 2011).
Ces problmatiques structurelles se posent depuis longtemps avec une acuit
particulire dans les villes et les mgapoles latino-amricaines. Le continent possde
en effet plusieurs des plus grandes villes du monde, notamment Mexico (plus de 23
millions dhabitants) et So Paulo (prs de 21 millions dhabitants). Cette urbanisation
sest fortement acclre ces dernires annes. Ainsi, alors que la population de
Bogota tait estime moins de 3 millions dhabitants au dbut des annes 1970,
elle slve plus de 7 millions dhabitants selon les dernires estimations. Cette
croissance rapide de la population urbaine pose des problmes accrus dinfrastructure,
tant sur le plan des transports que du logement. Elle est aussi souvent releve comme
un facteur daugmentation de la criminalit, avec la guerre civile et lintensification
des trafics de drogue. Ainsi, dans les annes 2000, Bogota comptait 81,2 homicides
pour 100 000 habitants, ce qui fit d'elle lune des villes les plus dangereuses du monde
(Velasquez, 2007).
Les problmes dengorgement du trafic, de pollution et dinscurit ont dclench
des initiatives marquantes, visant ramnager lespace urbain et la circulation dans
les villes. Ce fut le cas Bogota ds les annes 1990, avec la rforme des transports
publics entreprise par le maire de lpoque, Antanas Mockus, qui a donn lieu la
cration dun rseau de bus, le TransMilenio, et profondment chang la gographie
urbaine de la capitale colombienne. Fait intressant dans le cas prsent, cette initiative
fut galement pense comme un lment dun plan plus large de rglement des

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 171 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

problmes urbains, en particulier la violence et la criminalit. Lirruption de ces questions sur lagenda fut en effet indissociable de la production de nouveaux diagnostics
et de nouvelles solutions, qui eurent des effets durables sur les politiques publiques
Bogota, en Colombie, et par diffusion, dans dautres pays latino-amricains. En
prsentant la violence comme une pathologie sociale, Mockus parvint convaincre
les acteurs concerns de la ncessit de dvelopper des actions prophylactiques
(prvenir les comportements violents en limitant la dtention darmes feu, fermeture des bars aprs certaines heures, etc.), ainsi que des actions curatives (augmentation des moyens de police, rgulation du trafic routier, etc.). Selon ce que lon appelle
parfois lapproche cognitive et normative des politiques publiques, qui insiste sur le
poids des croyances et des valeurs dans lvolution de laction publique, lmergence
de ces problmes publics contribua structurer et faire merger un nouveau paradigme de laction publique, autrement dit dun ensemble de valeurs, de principes et
dimages dterminant les comportements des acteurs politico-administratifs et
suscitant des rorientations significatives de plusieurs politiques publiques (Hall,
1993 ; Surel, 2000 ; voir aussi Tomazini et Rocha, 2013, pour une application de ce
cadre analytique au cas brsilien).
Autre question dinfrastructures souvent prsente lagenda gouvernemental, les
rseaux de distribution de certains biens ou services publics, en particulier leau. Bien
public fondamental comme la montr Elinor Ostrom avec sa thorie des Communs
(Ostrom, 1990), leau fut lenjeu de mobilisations sociales et de rformes importantes
dans les annes 1990 pour rgler des problmes durbanisation, et pour permettre
galement dans certains cas une rationalisation de la gestion des ressources ncessaires
au dveloppement des cultures agricoles. Souvent rform dans les annes 1990
dans le sens dune privatisation des services de leau, sous linfluence notamment du
Consensus de Washington , ce domaine de laction publique a parfois nourri des
conflits trs violents qui ont conduit les tats et les collectivits locales inscrire
durablement ces questions sur lagenda. Ainsi, en 2000, des protestations violentes
dans la ville de Cochabamba en Bolivie ont dbouch sur un conflit durable, parfois
qualifi de guerre de leau . Cette contestation a t un vecteur de polarisation
des clivages socio-politiques, avant de justifier le retour de ltat dans la gestion de
cette industrie de rseau. Plus gnralement, cette question de leau illustre bien la
diversit des choix politiques et des axes de dveloppement des politiques publiques :
certains pays adoptent une politique dinspiration librale, quand dautres ont opt
pour des politiques contrles par les pouvoirs publics des fins de redistribution
(Mayaux, 2012).
Il serait possible dallonger presque linfini la liste de ces thmatiques, centrales

[ 172 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

aujourdhui dans la faon dont les gouvernements conoivent leurs tches de gestion
et de rgulation. Mais ce qui frappe, cest encore une fois lintensit et la gravit des
problmes auxquels ces pays sont confronts. Quil sagisse de dveloppement,
denvironnement, durbanisme, dducation, de pauvret, etc., les problmes structurellement inscrits lagenda des gouvernements, le plus souvent communs ces pays,
psent sur toute action politique. En observant certaines dynamiques dmergence,
on note en outre que les acteurs sociaux (firmes, associations, organisations humanitaires,
etc.) ne sont pas ncessairement les principaux vecteurs dactivation de lagenda. La
faiblesse des acteurs reprsentatifs traditionnels, notamment les syndicats, laisse le
jeu relativement ouvert dautres formes de groupes dintrts, en particulier les
firmes ou les organisations non-gouvernementales. Lexemple le plus caricatural
reste sans doute de ce point de vue linfluence durablement exerce sur les lites
latino-amricaines par le Consensus de Washington . Mme si les effets concrets
de cet ensemble dorientations daction font lobjet dvaluations prudentes, en raison
dinflchissements des structures administratives et des politiques publiques moins
importants quanticips, il ne fait nul doute que ces propositions ont eu un impact
important sur le dbat public et sur lagenda gouvernemental. Elles ont conduit en
effet valoriser un certain nombre de rformes, concernant les politiques fiscales, la
libralisation des marchs ou encore les privatisations. Elles ont aussi facilit laccs au
pouvoir des partis et/ou des leaders qui se sont prsents comme les promoteurs dune
modernisation socio-politique fonde sur une plus grande ouverture lextrieur.
Pour rsumer cette premire partie, nous pouvons rappeler plusieurs caractristiques
de lagenda des problmes publics en Amrique latine : une prgnance des enjeux lis
au niveau relatif de dveloppement, lenvironnement, aux phnomnes durbanisation et/ou la criminalit ; des logiques dmergence qui voient la socit civile
jouer un rle ingal dactivation et de mobilisation ; des pressions exognes et, parfois, une permabilit importante des agendas gouvernementaux en Amrique latine
aux pressions exerces par des organisations internationales gouvernementales et
non-gouvernementales et par des pays trangers (en particulier les tats-Unis) ; mais
galement une relle aptitude des acteurs politico-administratifs se saisir, parfois de
faon originale, des problmes publics auxquels ils doivent faire face depuis longtemps.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 173 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

2.1.2. Qui gouverne laction publique en Amrique latine ?


La question des acteurs et des formes de gouvernement est lune des questions
centrales de la science politique, et en particulier de lanalyse des politiques publiques.
Dans son ouvrage classique, Qui gouverne ?, le politiste amricain Robert Dahl avait
tent de montrer que les logiques inhrentes toute prise de dcision rendaient le
gouvernement des socits le plus souvent pluraliste, en particulier dans les rgimes
politiques ayant institutionnellement consacr les principes dmocratiques (Dahl,
1961). Bien plus, ces dernires annes, de nombreuses recherches ont montr que
les formes contemporaines de gouvernement staient encore diversifies. Le terme
gnrique de gouvernance, souvent associ ces transformations, recouvre dailleurs
tout la fois un processus de dterritorialisation de laction publique (les politiques sont
dfinies de faon plus ou moins coordonne entre plusieurs niveaux de gouvernement),
de dmonopolisation (ltat nest plus quun acteur parmi dautres dun jeu complexe
de compromis et dchanges) et de dpolitisation (la dcision relve de plus en plus
dacteurs ou dinstitutions lgitimes en fonction de leur expertise et par leffet dun
mcanisme politique de dlgation). Des dynamiques aussi complexes et parfois
difficilement sparables que sont la globalisation, la dcentralisation et lintgration
rgionale sont souvent identifies comme les facteurs explicatifs de ces mouvements
affectant les tats et les politiques publiques dans la priode contemporaine.
LAmrique latine constitue sur ce point un laboratoire remarquable pour interroger
et mieux caractriser ces logiques de gouvernance. Dabord, pour une raison historique
majeure : ltat y est souvent dcrit comme inachev et parfois comme peu lgitime,
ce qui sest traduit notamment par sa durable incapacit mettre en place un monopole
fiscal lui permettant de disposer des ressources financires ncessaires son action.
Ensuite, parce que lAmrique latine est souvent prsente comme laire gographique
o la double dpendance lgard dune grande puissance, les tats-Unis, et des
organisations internationales, est la plus aboutie. Ce qui synthtise sans doute fortement ces lments, cest le fameux Consensus de Washington , une srie de
principes daction labors dans les annes 1990 par des conomistes comme
Williamson, des organisations internationales comme la Banque mondiale ou le FMI,
soutenues par les tats-Unis. En schmatisant, ce consensus reposait sur plusieurs
axes jugs dcisifs pour les politiques publiques en Amrique latine, tous plus ou
moins dtermins par lide dorthodoxie financire et budgtaire, seule mme de
restaurer la fois le libre fonctionnement du march et lautorit de ltat rgulateur.
Ces prescriptions ont encore une fois fortement pes sur les pays latino-amricains
pendant de nombreuses annes, dterminant en particulier une rduction des dpenses
publiques au risque souvent de crises politiques et sociales extrmement fortes.

[ 174 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Cette porosit des acteurs et institutions politiques domestiques sest attnue ces
dernires annes, notamment par leffet de rformes institutionnelles et dalternances
politiques, qui ont nourri une rorientation parfois substantielle des politiques
publiques. Dans de nombreux pays, tels que la Colombie ou la Bolivie, des rvisions
constitutionnelles associes des politiques de dcentralisation ont ainsi modifi les
hirarchies de comptences et rorient les processus de dcision en matire daction
publique (Grindle, 2009). Mme si lorganisation des pouvoirs reste asymtrique dans
bon nombre de pays, la gouvernance multi-niveaux semble ainsi se mettre en place
progressivement avec la valorisation des maires des grandes villes ainsi que celle, croissante, des institutions et des acteurs locaux. Elle est dans certains cas assez ancienne,
comme le montre notamment Tulia Falleti propos des politiques de dcentralisation
en Argentine et au Brsil, qui datent pour certaines de la priode domine par des
rgimes autoritaires (Falleti, 2007).
Lautre changement politico-institutionnel important est associ la prsidentialisation des processus de dcision. Non que le phnomne en lui-mme soit
spcialement nouveau : aprs tout, la figure du Caudillo reste une caractristique
de lAmrique latine, tant dans la pratique politique que dans lexpression artistique,
en particulier en littrature. Ce qui est plus original, cest la codification institutionnelle
et juridique de ce rle, qui confre dsormais aux lections prsidentielles une place
dterminante dans la dfinition des cadres et des orientations des politiques publiques.
Cest aussi lengagement fort que plusieurs prsidents en exercice manifestent
lgard de certaines rformes denvergure. Pour ne prendre que quelques exemples,
ce fut le cas de Lula au Brsil avec le programme Bolsa Familia , dUribe en Colombie
avec les questions de scurit et les rapports entre le gouvernement et la gurilla, ou
encore de Chavez au Venezuela dans plusieurs domaines affects par sa rvolution
bolivarienne. Chacun de ces prsidents a ainsi engag une partie de son capital politique
sur ces rformes, assurant le suivi de la mesure au-del mme de la procdure de
dcision proprement dite. On pourrait tendre ces exemples au niveau local, avec les
rformes cites de Mockus Bogota, voire mme considrer que certains hauts
fonctionnaires ont assur la continuit et la lgitimit de la structure ou du dpartement dont ils avaient la charge, comme ce fut le cas de Manuel Estela au Prou
avec la Superintendencia Nacional de Administratin Tributara, la SUNAT .
Cette personnalisation des processus de dcision et des structures administratives,
mme si elle nest pas indite, reste exceptionnelle par son ampleur, en raison de llection simultane de personnalits charismatiques issues de la gauche, et par le poids
quelle semble avoir sur les politiques publiques. Dans bien des cas en effet, le succs
et lchec des politiques voques, restent dpendants du maintien au pouvoir des

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

acteurs politiques qui en furent lorigine. Ainsi, le plan Ceibal en Uruguay naurait
sans doute pas vu le jour sans linvestissement sur la dure du prsident uruguayen,
lpoque de sa cration, Tabar Vazquez. Le processus de dcision parat ds lors
extrmement politis, au sens o il dpend dacteurs politiques lus ou tirant leur
lgitimit de la proximit une personnalit politique (cas dEstela avec Fujimori). Il
parat en outre segment et sujet des effets de cycle, rythms notamment par la
succession des lections et/ou lalternance au pouvoir. Enfin, cette politisation et
cette personnalisation du processus de dcision tmoignent nouveau de la stabilit
et de linfluence trs variables des acteurs bureaucratiques sur les orientations de
laction gouvernementale.
En complment de ces lments structurels, il faut souligner que larrive concomitante
de gouvernements de gauche , mme si ce terme gnrique cache souvent des diffrences, sest concrtise par de nouvelles politiques (valorisation de la lutte contre la
pauvret, nationalisation des ressources naturelles, dveloppement des infrastructures).
De manire ingalement explicite et systmatique selon les pays, ces alternances
simultanes ont t plus particulirement loccasion de critiquer les effets des politiques inspires par le Consensus de Washington et de raffirmer la souverainet des
tats latino-amricains sur leurs propres choix politiques. Le durcissement occasionnel
des relations entre les pays de la rgion et les tats-Unis sest ainsi parfois nourri dune
critique de lhgmonie amricaine sur la zone. Lun des pays les plus emblmatiques
de ce retournement est sans doute le Venezuela dHugo Chavez, o les politiques, l
aussi fortement dpendantes de la variable personnelle , ont souvent t justifies
par la volont de saffranchir de la tutelle des tats-Unis, en nationalisant notamment
les secteurs nergtiques et la gestion des ressources naturelles. Cette affirmation
dune indpendance relative peut galement sexercer lgard de la communaut
internationale. On peut citer en exemple la politique du Brsil en matire de brevets
sur les mdicaments, en particulier pour la lutte contre le sida, qui sest prsente tout
la fois comme une rponse aux stratgies commerciales des grands groupes pharmaceutiques et comme le vecteur de dveloppement dune forme dindpendance
sanitaire du pays.
Enfin, mme contrainte et dcevante, lintgration rgionale a pu faciliter les changes
dides et dexpertise et conduire des rformes similaires dans plusieurs pays.
Certes, les processus dintgration sont limits en Amrique latine par la faiblesse
des institutions communes, par des rticences durables transfrer des comptences
dans plusieurs domaines daction publique au niveau supranational, et par une grande
fragmentation des initiatives (Dabne, 2009). Il nen reste pas moins que, du point de vue
des politiques publiques, un peu lexemple de lintgration europenne, les changes

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

nourris par ces logiques dintgration ont contribu mutualiser les diagnostics et les
solutions, tout en socialisant les lites politico-administratives aux mmes orientations.
Les programmes sociaux dassistance se sont ainsi dvelopps ces dernires annes,
au Brsil et au Mexique, pour tenter de trouver une solution la pauvret de certaines
parties de la population, grce des changes constants dinformation et la diffusion
des bonnes pratiques. Bien plus, les dispositifs originaux ainsi adopts sur une base
formelle ou informelle ont pu inverser les canaux habituels de diffusion des objectifs
et des instruments daction publique. Ainsi, les programmes sociaux de lutte contre
la pauvret par des transferts financiers conditionnels mis en place en Amrique
latine ont-ils t parfois explicitement utiliss comme rfrences par des acteurs
politiques occidentaux . Le maire de New York, Michael Bloomberg, lanant en
2007 le programme Opportunity NYC: Family Rewards , na ainsi pas fait mystre
du fait que Bolsa Familia et Oportunidades avaient t des sources dinspiration.
Malgr ces volutions, des pratiques et relations socio-politiques plus traditionnelles persistent. En effet, on peut considrer que subsistent toujours des formes
de capture du processus de dcision, quelles soient lies aux relations clientlistes,
souvent considres comme dterminantes dans ces pays, au poids de certaines
grandes firmes ou de certaines lites sociales, ou encore linfluence de certaines
institutions sociales, comme les glises ou les communauts indignes. Dans bien des cas,
cest dailleurs la contrepartie du processus de politisation et/ou de personnalisation
dj voqu. La dcision reste souvent influence, labore et finalise par des rseaux
dacteurs restreints, proches de certaines organisations politiques ou dagents conomiques. Pour reprendre un terme souvent employ dans lanalyse des politiques
publiques, certains acteurs se comportent ainsi comme autant de veto-players, qui
bloquent durablement certaines initiatives ou empchent que des rformes dimportance
soient entreprises. Ces acteurs peuvent tre aussi bien des firmes, des collectivits
locales ou encore des organisations religieuses ou communautaires. Ainsi, en Bolivie
ces dernires annes, lappareil dtat sest rvl poreux des institutions sociales
ou des groupes extrieurs au cadre bureaucratique au sens strict : lirruption du MAS
(Movimiento al Socialismo) au pouvoir, avec llection dEvo Morales, a contribu
remettre en cause les rseaux daction publique souvent domins jusque-l par les
firmes et les groupes dintrt de la rgion de Santa Cruz, en crant dautres rseaux
structurs autour du parti prsidentiel.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

2.1.3. Bureaucraties et mise en uvre des politiques publiques


ces limites, souvent soulignes, des institutions et des acteurs politiques traditionnels
sajoutent des faiblesses structurelles au niveau des bureaucraties, des capacits
administratives et des procdures de mise en uvre des politiques publiques. Les
pays latino-amricains ne sont pas spcifiques sur ce point, la mise en uvre tant
souvent considre comme une phase cruciale, souvent conflictuelle et trs partiellement matrise de laction de ltat. De faon classique, elle est en effet souvent
dcrite comme une dilution plus ou moins extensive de la dcision dans les conditions
locales dexercice de laction publique. Pressman et Wildavsky, dans un ouvrage qui
reste une rfrence incontournable de ce champ dtudes, avaient ainsi montr
quaux tats-Unis, il arrivait, selon la formule employe, que les politiques dcides
Washington disparaissent Oakland (Pressman et Wildavsky, 1973). Contrairement
une conception conventionnelle rductrice, la comprhension des politiques
publiques ne se rsume donc pas lanalyse de la dcision. Elle doit aussi incorporer
ltude des conditions et modalits objectives de sa mise en uvre sur le terrain. Or,
ces facteurs locaux sont souvent caractriss par des moyens objectifs peu en
rapport avec les buts fixs lors de la dcision, ou encore par la rsistance plus ou
moins inattendue des clientles concernes par laction publique. Pour reprendre
une expression utilise par Mny et Thoenig, la mise en uvre est ainsi une poursuite
de la lutte caractristique de toute politique publique dautres moments et par
dautres moyens (Mny et Thoenig, 1987).
Dans le cas des pays latino-amricains, l encore, la particularit rside plutt dans
la forme et lintensit des problmes, que dans une vritable originalit. Ce que lon
remarque en effet dans plusieurs tudes, cest lincapacit quont les acteurs de
terrain, quils soient administratifs ou privs, prendre en charge et rendre effectives
les dcisions prises au niveau central. Nombre de rformes entreprises se diluent
ainsi dans la ralit de contextes locaux ingalement matriss par lappareil bureaucratique ou qui sont confronts des mobilisations sociales fortes.
Pour dcrire et pour tenter de rsoudre ces problmes, les analystes des tats latinoamricains, comme les organisations internationales, emploient ici la notion de
capacity-building ou celle de State capacity . Dans ses travaux comparatifs sur
les rgimes latino-amricains, en partant notamment de ltude des rformes administratives, Barbara Geddes montra ainsi ds 1994 que lun des problmes cruciaux
de laction politique et des politiques publiques rsidait dans lincapacit quavaient
les acteurs politiques appuyer leurs dcisions sur des institutions et des comptences
bureaucratiques vritables (Geddes, 1994). Lun des indicateurs souvent cits ici

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

repose sur la mesure des performances des administrations latino-amricaines en


matire de prlvement des ressources. Dans des tudes successives, lOCDE a pu
montrer sur ce point que la capacit des bureaucraties extraire par limpt les
ressources ncessaires leurs actions reste trs ingale. Ainsi, en 2010, le ratio entre
les recettes fiscales et le PIB reste-t-il bien infrieur en Amrique latine son niveau
au sein de lOCDE : ce ratio slevait alors en effet 19,4 % pour les quinze pays de
lAmrique latine et des Carabes rpertoris contre 33,8 % en moyenne au sein de
lOCDE [ 93 ]. Si lon excepte les cas brsilien et chilien (ce dernier tant souvent prsent en exemple dune administration efficace, notamment par la BID), et malgr
plusieurs tentatives rcentes de rforme de la fiscalit, les pays latino-amricains
semblent ainsi bien en peine de trouver par des moyens bureaucratiques classiques
les ressources financires ncessaires laction publique.
Au-del mme de la question fiscale, les exemples abondent en outre de programmes
publics, qui, une fois labors, se diluent lors de la mise en uvre en raison des
moyens et des comptences limits dont disposent la plupart des administrations
dans les pays latino-amricains. Au Brsil, les politiques dducation ont t ainsi
dnonces de faon rcurrente pour leur incapacit lutter efficacement contre le
faible taux dalphabtisation dans certaines zones et/ou dans certaines populations.
Dans plusieurs pays, des administrations essentielles, comme ladministration fiscale,
sont gangrnes par la corruption, le clientlisme et/ou une formation limite de leurs
personnels. Enfin, les initiatives rgionales butent souvent sur labsence de ressources
administratives autonomes qui contraste avec les capacits de mobilisation dont
font souvent preuve les acteurs locaux (Jarrier, 2011).
Ces exemples disperss ont parfois fait lobjet danalyses transversales, qui sont
autant de diagnostics pralables la mise en place de rformes administratives importantes. Depuis quelques annes, les recherches de Merilee Grindle en particulier sont
tournes vers ltude comparative des bureaucraties latino-amricaines (Grindle,
2000). Parmi les diagnostics formuls, on trouve la dnonciation du maintien de liens
clientlistes et la critique rcurrente dune forte politisation des fonctionnaires. Sur
la base dune tude ralise par Iacovello et Zuvanic (2006), cite dans Grindle (2010),
Grindle tablit ainsi que le pourcentage de postes de la fonction publique soumis
une nomination politique est trs lev dans certains pays : 9 % des postes en Bolivie,
9,52 % au Brsil et jusqu 17, 76 % au Guatemala sont sujets une telle politisation.
Dautres pays, au moins formellement, sont en revanche parvenus limiter ces biais
[93] http://www.oecd.org/fr/ctp/fiscalite-internationale/ameriquelatinelesrecettesfiscalesaugmententmaisleur montantrestefaibleetlesdisparitesnationalesmarquees.htm

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

(taux de 0,26 % en Argentine, de 1,34 % au Chili ou de 1,08 % en Colombie). En dpit


de rformes rcentes, Grindle en conclut que les tudes de cas indiquent que des
administrateurs de rang intermdiaire aux conseillers prsents aux niveaux suprieurs,
beaucoup sont toujours sujets des nominations et des dmissions arbitraires
(Grindle, 2010, p. 21). Elle en dduit un tableau comparatif des performances relatives
des administrations latino-amricaines autour de trois dimensions principales :
lefficience, limportance relative des nominations au mrite et la capacit reconnue
aux fonctionnaires en place. Le Brsil et le Chili se caractrisent ici par des scores
relativement levs, attestant dun fonctionnement plutt satisfaisant de leurs administrations. Ainsi, dans le cas du Brsil, la part des nominations au mrite est de 87 %,
tandis que les index defficacit et de comptence figurent parmi les plus levs.
linverse, le Salvador, lquateur ou le Prou se distinguent par des scores trs
faibles selon les trois dimensions prcites.
Face laccumulation de ces diagnostics, parfois ports par les organisations internationales [ 94 ], et face au constat des limites de la bureaucratie traditionnelle, des
tentatives de solution ont t entreprises, sous plusieurs formes. Dabord, par la mise
en place dadministrations nouvelles, inspires de lentreprise et encourages par
les organisations internationales et/ou portes par de nouvelles coalitions gouvernementales. Face au problme de recouvrement de limpt, le gouvernement de
Fujimori au Prou tenta ainsi de mettre en place une nouvelle administration fiscale,
la Superintendencia, compose de jeunes conomistes recruts parfois ltranger
et rmunrs sur une base beaucoup plus leve que les fonctionnaires classiques .
Lide sous-jacente tait ainsi non seulement de doter ltat pruvien dune structure
adapte la recherche dune meilleure performance fiscale par la comptence technique
de ses cadres, mais galement de prmunir les fonctionnaires recruts de toute
tentative de corruption par le biais de salaires plus levs et de carrires mieux
valorises (Cuvi, 2009).
Autre tentative de solution, la privatisation de certaines activits pour les confier
des entreprises juges plus comptentes et moins susceptibles de cder aux arrangements traditionnels, comme ce fut le cas dans plusieurs industries de transport et
de rseau. La privatisation totale ou partielle de la gestion de leau, des transports
urbains ou des activits de ramassage ou de traitement des dchets fut ainsi loccasion de mettre en place des partenariats public-priv considrs comme les garants
dune plus grande efficience dans ces domaines jugs cruciaux.
[94] Cf. le site cr par la Banque interamricaine de dveloppement sur ces questions :
http://www.iadb.org/idbamerica/sectorhomepage.cfm?thisid=6&lanid=4

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Enfin, les faiblesses endmiques des bureaucraties classiques ont encourag les
initiatives prives manant de firmes, mais aussi dassociations ou dorganisations
non-gouvernementales, qui prennent ainsi leur charge des politiques insuffisamment
assures par ltat. Ce fut le cas au Brsil, o les limites structurelles des politiques
dducation ont parfois fourni loccasion des fondations ou des associations
de crer leurs propres structures daccueil pour complter, voire mme pour se
substituer, au systme ducatif classique. De la mme faon, les politiques de prservation de lenvironnement sont parfois premptes par des associations et/ou
des ONG nationales et internationales, qui tentent de contourner les blocages exercs
par des intrts locaux, quils soient publics ou privs.
Ces ajustements requis par les dysfonctionnements constats au niveau de la mise
en uvre ne sont cependant pas toujours prennes et gnrent leur tour des
problmes supplmentaires. Ainsi, la cration dadministrations ad hoc, trs spcialises
et souvent fortement attaches aux entrepreneurs politiques ou administratifs qui
contriburent les crer, ne garantit pas une continuit et une institutionnalisation
durable de structures et de procdures administratives lgitimes. Dans le cas pruvien
prcit, il est intressant de constater que cette Superintendencia sest avre trs
dpendante des volutions de la conjoncture politique et des dparts des personnes
qui en avaient t les initiateurs. Autre exemple, les nouvelles structures de gestion
des carrires publiques au Mexique, le Servicio Professional de Carerra, ont t mises
en place rapidement et de manire trop partielle et politise pour permettre une
vritable refonte de la gestion des personnels administratifs.
Par ailleurs, la privatisation des politiques publiques fait de moins en moins recette,
dans un contexte marqu encore une fois par la remise en cause du Consensus de
Washington , mais aussi en raison des limites objectives de ces partenariats publicpriv. Le renchrissement des services, le sentiment dune trahison de pratiques
ou dintrts locaux, sont autant de problmes parfois associs ces transferts, qui
ont fini par justifier le retour de ces politiques dans le giron de ltat. Ainsi, la gestion
de leau a t nouveau confie des collectivits locales, au Brsil, voire ltat,
comme en Bolivie, afin de produire un service public qui soit plus proche des citoyens
et mieux ajust aux besoins effectivement exprims par les groupes sociaux comme
par les firmes concerns (Mayaux, 2012).
Comme pour les autres dynamiques de laction publique, les conditions et modalits
de la mise en uvre illustrent ainsi les spcificits des contextes latino-amricains,
marqus en particulier par les hybridations de leurs politiques entre pratiques traditionnelles, pressions internationales et volont rformatrice plus ou moins durable.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Philippe Bezs le montre parfaitement dans larticle dj cit, insistant notamment


sur les lments de continuit et les volutions partielles qui caractrisent les
rformes bureaucratiques rcentes. Pour lui, en effet, les modes de fonctionnement
et dorganisation des administrations des rgimes antrieurs non dmocratiques ont
souvent sdiment une distribution du pouvoir, favoris des divisions sociales,
lgitim et diffus des reprsentations collectives, structur des intrts, des soutiens,
des incitations et des ressources, dvelopp des formes de loyaut reposant sur le
clientlisme et inform les pratiques de groupes sociaux en dveloppant des faons
de rpondre la socit et aux opposants (Bezs, 2007, p. 27). Par l mme, les rformes
administratives butent sur les cadres institutionnels antrieurs, dont linertie intrinsque est renforce par des mobilisations soucieuses de dfendre les intrts acquis.
Melina Rocha montre bien dans une thse rcente que les rformes fiscales successives,
en dpit de changements politiques annoncs comme dcisifs, ont toujours but
sur lopposition des entits fdrales, mais galement sur la mobilisation dacteurs
conomiques, qui ont interdit tout la fois la recentralisation des recettes publiques
et la mise en place dune fiscalit moins rgressive (Rocha, 2013). Les tensions et les
volutions qui sont au cur des politiques publiques et du fonctionnement des
bureaucraties en Amrique latine, sont centrales pour qui veut analyser les phnomnes
de consolidation des rgimes dmocratiques et de ltat dans ces mmes socits. Et,
de ce point de vue, il semble que la consolidation des rgimes politiques soit loin
davoir totalement nourri une consolidation parallle des appareils administratifs et
une normalisation de laction publique.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

2.2. Les dfis du dveloppement urbain


2.2.1. Les politiques dinvestissement urbain
Catherine PAQUETTE
Avec la collaboration de Jean-Marc FOURNIER, pour la question de laccs leau
potable, et de Marie Nolle CARR, pour les dchets solides urbains.

Rsum
LAmrique latine apparat aujourdhui comme une rgion riche en initiatives et en
innovations dans le domaine de lurbain. Les annes 2000 y ont t marques par
un renouveau et une monte en charge significative de laction publique et des
investissements dans les villes, en particulier dans trois grands champs daction. Le
premier, la mobilit intra-urbaine est devenue une vritable priorit pour les gouvernements locaux. Sous linfluence de certaines russites emblmatiques, les projets de
nouveaux transports collectifs se sont multiplis, ports par de grandes mtropoles
mais aussi par des villes de taille plus modeste. Parmi eux, les autobus de grande capacit circulant sur des voies rserves (B us Rapid Transit, BRT) dominent largement,
mais les projets dextension de mtros existants sont galement nombreux et des
avances rcentes ont t ralises en matire de mobilit non motorise.
Le second grand champ dinvestissement demeure le logement et lhabitat au sens
large, avec une demande toujours norme, malgr un contexte de transition urbaine
pourtant bien avance et une nette rduction de la migration vers les villes dans la
plupart des pays. Limportance des besoins tient la forte augmentation du nombre de
mnages ainsi quau stock accumul dhabitat sous-intgr amliorer. Les politiques
du logement se sont largement renouveles autour du principe de la production
neuve massive la charge du secteur immobilier priv, les institutions publiques se
chargeant quant elles de financer la demande en octroyant crdits et subventions
aux mnages candidats laccession la proprit. Les programmes damlioration
de lhabitat et des quartiers sous-intgrs sont toujours nombreux et divers, et la
rgularisation foncire continue doccuper une place trs importante. Enfin, dans
les pays o des politiques de production massive dhabitat social ont t conduites,
la question de la ncessaire rnovation des grands ensembles de logements sociaux
qui ont t construits commence dj faire lobjet de programmes daction.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les politiques et interventions de reconqute urbaine constituent le troisime


grand domaine dintrt des villes, mme sil reste encore dvelopper. Dans les
centres historiques, espaces dpeupls et dgrads, mais aussi dans les quartiers
centraux en gnral, en dpit des multiples plans et programmes de revitalisation
labors, tout ou presque reste faire. Les tentatives de redensification menes
dans certaines villes ont malheureusement conduit des rsultats mitigs. Lide de
resserrer les agglomrations et de les reconstruire sur elles-mmes ne doit cependant
pas tre abandonne. Les villes latino-amricaines ne seront en mesure de relever le
dfi du dveloppement durable (et celui de la lutte contre le changement climatique)
que si elles sengagent fortement dans des processus de recyclage du tissu urbain
existant et en particulier dans de grandes oprations de rgnration urbaine.
Celles-ci sont aujourdhui encore peu nombreuses, notamment en raison des difficults
rencontres dans leur montage technique et financier.
La question des services vient videmment complter ce panorama des investissements
urbains, de mme que celle des infrastructures rgionales, largement dficitaires et
dont la comptitivit des villes dpend troitement. Les grands programmes lancs
rcemment dans ce domaine par certains pays devraient contribuer amliorer la
situation, mme si les besoins restent considrables.
Aujourdhui, dans le contexte dune multiplication des investissements, larticulation
et la mise en synergie entre les divers projets et programmes constitue sans nul doute
le principal dfi relever pour lAmrique latine urbaine, qui doit, pour optimiser les
ressources disponibles et mobilisables en faveur de la ville, chapper aux traditionnelles
logiques sectorielles. Tout nouvel investissement devrait tre envisag et valu
laune de ce grand principe.

Introduction
Les annes 2000 ont t marques dans lensemble de lAmrique latine par un
renouveau de laction publique urbaine et une augmentation notable des investissements publics dans les villes. Cette volution tient une conjonction de facteurs :
dune part, la poursuite et la consolidation des processus de dcentralisation et de
dmocratisation dans la rgion, avec notamment la monte en puissance de la figure
des maires ; dautre part, la mondialisation et le rle nouveau des villes dans ce
contexte (ainsi que leur entre en comptition entre elles) ; enfin, la pntration et
lappropriation des enjeux du dveloppement durable, mais aussi du changement
climatique, qui ont plac la ville au cur des problmatiques environnementales
globales et fortement contribu stimuler la rflexion et linnovation en matire

[ 186 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

dintervention urbaine, dans une rgion qui reprsente le plus urbain des suds . Cette
tendance une monte en charge des investissements urbains, dsormais bien installe,
devrait se poursuivre, en particulier parce quelle se voit renforce par les stratgies
mises en uvre par certains tats pour soutenir la croissance : plans trs ambitieux
de production massive de logements sociaux et construction de grandes infrastructures,
dont beaucoup sont urbaines ou contribuent accrotre la comptitivit des villes.
Les politiques dinvestissement urbain qui sont luvre aujourdhui en Amrique
latine concernent essentiellement trois grands domaines :
la mobilit intra-urbaine et en particulier le transport public, qui sont devenus
au cours des annes 2000 une vraie priorit pour les gouvernements locaux ;
le logement et lhabitat au sens large, qui demeurent un champ dinvestissement majeur, avec une inflexion assez nette des politiques vers le modle de
la production neuve massive la charge du secteur immobilier priv, dans le
double but de rsorber lnorme dficit accumul et de soutenir la croissance
conomique ;
les politiques et interventions de reconqute urbaine , dabord focalises
sur les centres historiques, puis largies des aires centrales plus vastes, voire
de grandes friches portuaires ou industrielles. Ces interventions sur lexistant
devraient se dvelopper au cours de la prochaine dcennie, si la question de
leur montage technique et financier, qui constitue pour linstant un obstacle
important, parvient tre rsolue.
ces trois domaines dj objets dinvestissement actuels, sajoutent deux dfis
majeurs auxquels les villes doivent faire face : les services urbains, en particulier leau
et les dchets urbains, mais aussi les grandes infrastructures rgionales, aujourdhui
obsoltes et insuffisantes et qui doivent absolument tre dveloppes sous peine
de limiter non seulement la comptitivit nationale, mais aussi celle des mtropoles,
centres nvralgiques pour la croissance conomique.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 187 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Encadr

talement urbain, impossible gouvernance et fragmentation :


trois maux actuels majeurs des mtropoles dAmrique latine

Les trs grandes villes latino-amricaines se caractrisent par la persistance dun


talement urbain soutenu, aliment aujourdhui essentiellement par des mouvements
de population internes aux agglomrations. Bien que des efforts soient dploys
dans certaines villes pour endiguer cette croissance spatiale extensive peu conciliable
avec les objectifs dun dveloppement urbain plus durable, ceux-ci ne donnent gure
de rsultats et les mtropoles latino-amricaines continuent stendre rapidement,
consommant parfois des terres agricoles trs riches et engendrant dans tous les cas
un cot gnralis lev pour les collectivits comme pour les mnages (quipements,
transports, infrastructures). Cette dynamique urbaine centrifuge contribue rendre
toujours plus complexe, voire impossible, la mise en uvre dune gestion urbaine
lchelle de lensemble de la mtropole. Les plus grandes agglomrations latinoamricaines sont fragmentes sur le plan politique, entre dune part, la ville-centre
( ne pas confondre avec le centre-ville), qui correspond leurs limites administratives
initiales (le District fdral Mexico, le District capital Bogota) ou un nombre
dfini de communes bien consolides, et, dautre part, une quantit croissante de
municipalits priphriques gagnes par lurbanisation. Aujourdhui, moins de la
moiti des vingt millions dhabitants que compte Mexico rsident par exemple
lintrieur du District fdral. En labsence de mcanismes de coopration intercommunale efficaces et effectifs, les mtropoles fonctionnent de plus en plus deux
vitesses. Dans les villes-centres , les autorits lues reprennent la main, la faveur
dune croissance dmographique nettement ralentie qui permet enfin de ne pas
seulement faire face aux urgences. Dans les priphries, la ralit est bien diffrente :
des municipalits parfois encore largement rurales affrontent sans moyens la pression
qui se reporte sur leur territoire, en particulier en ce qui concerne le logement, en raison
du cot trs lev du foncier dans la ville-centre. Aujourdhui, lenjeu en matire de
nouvelles infrastructures et de politiques urbaines en gnral rside donc bien dans le
dpassement de ce clivage territorial et dans la mise en uvre de solutions envisages
de manire globale lchelle de lensemble de la mtropole.
Fragmentes politiquement, les trs grandes villes latino-amricaines le sont galement
socialement, avec la coexistence, dans le contexte dune sgrgation socio-spatiale
de plus en plus fine et complexe (Sabatini, 2006), dunivers urbains radicalement
diffrents, qui se rencontrent rarement. La mtropole latino-amricaine dveloppe ,
qui na souvent rien envier son quivalent dans les pays du nord, apparat aujourdhui
comme un espace urbain trs amricanis, tant dans son mode de dveloppement
et dorganisation que dans ses paysages. Les grands centres commerciaux sy sont
multiplis, donnant naissance de nouvelles centralits qui structurent la ville et les

[ 188 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

pratiques des citadins qui les frquentent. Dans des villes dcrites et perues comme
de plus en plus violentes, ces nouveaux espaces publics sont plus srs et plus conformes
aux attentes des classes moyennes et des mnages aiss, qui dlaissent les espaces
urbains traditionnels leur profit. Les quartiers rsidentiels ferms et scuriss sont
une autre des manifestations visibles de ce quon qualifie comme une fermeture
de la ville. La ville latino-amricaine moderne et globalise est aujourdhui de plus
en plus compose dlots de prosprit et de scurit bien relis entre eux, qui se
superposent une autre ralit, largement majoritaire : celle de la ville traditionnelle, populaire sinon pauvre, du commerce de rue et du transport public, dont les
centres historiques constituent souvent le centre nvralgique. Lutter contre cette
fragmentation croissante et promouvoir un modle de ville plus inclusive est lun
des grands enjeux actuels pour les autorits, notamment pour rduire les niveaux de
violence, qui tendent limiter la comptitivit des mtropoles (Sabatini, 2006).

Mobilit intra-urbaine : consolidation et diffusion


dune nouvelle priorit dans lensemble de la rgion
Depuis le dbut des annes 2000, les villes dAmrique latine se sont largement
appropri les enjeux de la mobilit intra-urbaine, au point den faire, pour certaines,
des slogans accrocheurs [ 95 ]. Linvestissement dans ce domaine na fait que sintensifier,
en particulier en ce qui concerne les nouvelles infrastructures de transport public.
Celles-ci se sont multiplies, avec une nette monte en charge partir de 2005, non
seulement dans des mtropoles capitales, mais aussi dans des agglomrations de
taille plus modeste (CAF, 2011). Ce sursaut en matire dinvestissement est saluer
comme un lment trs positif, dans une rgion o la drgulation du secteur des
transports publics survenue dans les annes 1980 a engendr le dveloppement
anarchique dune offre de transport de moyenne et faible capacit opre par de
petites entreprises prives, dsastreuse pour la ville, lenvironnement et pour les
usagers (Figueroa, 2005).

La suprmatie des BRT


Lessor de linvestissement dans la mobilit est marqu par la prdominance trs
nette des BRT, les autobus de grande capacit circulant sur des voies rserves. Bien
[95] Ciudad de Mexico, capital en movimiento a ainsi t le slogan de la capitale mexicaine, durant le mandat

de Marcelo Ebrard (2006-2012). Santiago du Chili, Movilidad es riqueza est lexpression qui a t utilise

pour accompagner la mise en place du Plan dautoroutes urbaines concdes.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 189 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

quil ne sagisse pas du premier systme de transport de ce type en Amrique latine


(la ville de Curitiba en est dote depuis les annes 1970 et Quito a mis en place son
trolleybus lectrique, qui circule en site propre, ds 1996), le Transmilenio de
Bogota, inaugur en 2000, a jou un rle majeur dans la diffusion des BRT en
Amrique latine. Il constitue la rfrence en la matire et a t rpliqu de faon
plus ou moins fidle dans de nombreuses villes. En 2013, pas moins de onze pays
dAmrique latine possdent des BRT et cinquante-trois villes de la rgion en sont
dotes (sur les 156 qui, dans le monde, ont dvelopp ce type de transport). Le Brsil
lui seul totalise plus dagglomrations quipes que lensemble du continent
asiatique (31 contre 30). Certaines villes comptent une, voire plusieurs lignes, mais sans
intermodalit organise ni intgration tarifaire avec le reste du rseau de transport
existant (exemple du Metrobs de Mexico DF, avec aujourdhui quatre lignes ; du
Metropolitano de Lima, avec une ligne). Dautres sont dotes dun rseau de BRT
aliment par des bus de rabattement intgrs au nouveau systme et permettant
de desservir les quartiers priphriques (intgration tarifaire et organisation de
lintermodalit ; cas du Transmilenio de Bogota). Enfin, on trouve galement un
exemple de lignes de BRT totalement intgres un rseau de transport public
compltement rorganis et repens : cest le cas du Transantiago, Santiago du
Chili, qui constitue la rforme du transport public intra-urbain la plus pousse et la
plus globale en Amrique latine, mme sil ne sagit pas de la plus frquemment cite
et si elle a fait lobjet dimportantes critiques (Mardones, 2008).
Ce succs des BRT par rapport dautres options de transport collectif de masse
sexplique avant tout par une capacit de transport importante, proche dun mtro,
mais pour un cot dix vingt fois moins lev. La relative rapidit et souplesse de
mise en service est galement un facteur important. Lexistence dun lobbying intensif en faveur de ce type de transport collectif, ajout la propension forte, dans la
rgion, adopter des modles mis en place avec succs, expliquent enfin cette rapide
diffusion, voire cette gnralisation dune option qui nest pourtant pas toujours la
plus adapte aux enjeux urbains existants : alors que les besoins diffrent beaucoup
dun contexte lautre, on tend appliquer une solution unique, base sur un choix
technique ralis a priori , celui du BRT, qui nest pas forcment toujours le meilleur.
La ligne 4 du Metrobs de Mexico, qui traverse le centre historique de part en part,
constitue un bon exemple de cette inadaptation des BRT certains espaces : elle a
engendr une importante opposition de la part de la population, en particulier en
raison des difficults de lintgration dune telle infrastructure dans un tissu urbain
sensible et dj trs fragilis. La solution dun tramway, initialement envisage, aurait
en revanche prsent de nombreux avantages et notamment vit leffet de barrire
urbaine quoccasionne aujourdhui la ligne 4.

[ 190 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Des investissements qui concernent galement le mtro et les trains lgers


Malgr la domination des BRT, il convient de souligner galement lexistence dinvestissements en matire de mtros souterrains ou ariens, ainsi que de trains lgers.
Santiago du Chili, en particulier, a plus que doubl son rseau de mtro depuis le
dbut des annes 2000, le tout dans le cadre dune intermodalit dsormais totalement
repense (Transantiago) . Sao Paulo, des travaux dextension du rseau ont t
raliss et la ville va mettre en chantier une sixime ligne. Depuis 2010, la ville est
dote du premier mtro entirement automatis dAmrique latine. Mexico, qui
navait pas investi dans ce domaine depuis plusieurs dcennies, a construit une nouvelle
ligne loccasion des clbrations du bicentenaire de lindpendance et celle-ci sera
prochainement prolonge. Un axe de train suburbain a par ailleurs t inaugur en
2008, qui relie le centre aux priphries nord de la mtropole. Medelln, le rseau
de mtro arien a t tendu, en incorporant notamment le Metrocable, un mtro
de type tlphrique qui constitue une innovation intressante, car il dessert un vallon
au peuplement trs populaire, dans lequel lespace public a galement fait lobjet
dinterventions significatives (voir encadr 2).

Encadr 2

Le Metrocable : une solution innovante en matire


de mobilit mais aussi de dveloppement social

Le Metrocable est un systme de tlphrique urbain (aussi appel tramway arien )


qui fournit un excellent exemple de la capacit dinnovation de la rgion en matire
dinvestissement urbain. Il sagit dun moyen de transport collectif urbain adapt aux
topographies compliques de certaines villes et destin en particulier desservir des
quartiers populaires enclavs et quasiment inaccessibles avec les moyens de transport
public traditionnels. Le premier projet de Metrocable a vu le jour dans la ville colombienne de Medelln en 2004, avec une ligne (construite par une entreprise franaise,
Poma) totalement intgre au rseau de mtro arien existant. Le Metrocable a t
conu ds son origine non pas comme un simple projet de transport mais comme un
investissement social, avec un volet important en matire de rhabilitation de quartier
(rcupration des espaces publics le long de la ligne, construction dcoles, de centres
culturels). La russite de cette premire exprience, en particulier son appropriation
par les habitants et les rsultats obtenus en matire de diminution de la criminalit
dans la zone desservie, a conduit son extension.
limage de ce qui sest produit avec les BRT partir du Transmilenio, le Metrocable
a commenc se diffuser en Amrique latine, et dautres villes lont dores et dj
adopt. Caracas a ainsi inaugur, dbut 2010, le Metrocable de San Agustn. Ce projet,

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 191 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

fortement critiqu pour son cot lev, a des caractristiques trs similaires celui
de Medelln : il est intgr au rseau de mtro existant et dessert une zone dhabitat
trs populaire, o son arrive a t accompagne dun investissement important en
matire de dveloppement social. La ville de Rio a galement lanc son propre systme
partir de 2011 : une infrastructure ralise dans le cadre du Programme dacclration
de la croissance et qui dessert une douzaine de favelas dans le secteur de Moro de
Alemao.
Le Metrocable, qui confirme le caractre pionner de la Colombie en matire dinfrastructure de mobilit conue dans une optique urbaine intgrale et forte rentabilit
sociale , a sans doute de beaux jours devant lui dans les villes latino-amricaines. Il
contribue en tout cas aussi la diversification des options en matire de transport
collectif.

La mobilit non motorise : un nouvel enjeu dinvestissement


pour les grandes villes latino-amricaines
La rgion latino-amricaine, pionnire pour les BRT, accuse en revanche un retard
important en matire de mobilit non motorise (ONU Habitat, 2012). Cette situation
est en train dvoluer progressivement, avec lapparition de nombreux projets dans
ce domaine. Les pistes cyclables, tout dabord, se sont fortement dveloppes au
cours des dernires annes : Bogota en compte aujourdhui 354 km ; Rio, Brasilia, Curitiba,
mais aussi Mexico, Lima, Sao Paulo et Buenos Aires en possdent dsormais aussi.
Au cours des cinq dernires annes, des systmes de vlos partags ont galement
t mis en place, permettant daugmenter progressivement la part modale de la
mobilit douce dans les dplacements quotidiens : Mexico, Guadalajara, Quito,
Bogota, Medelln, Rio de Janeiro, Sao Paolo, Buenos Aires, Santiago, disposent dj
de tels systmes et dautres villes ont des projets de ce type. Ces investissements
sont complts par des actions, certes encore modestes, visant restreindre lusage
de la voiture individuelle, comme lorganisation de journes sans voitures, hebdomadaires ou mensuelles ( Bogota, Mexico, Sao Paulo). Des solutions comme le
covoiturage, voire des systmes de voitures partages commencent par ailleurs
faire lobjet dinitiatives de la part de la socit civile ou du secteur priv.

[ 192 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Les infrastructures routires intra-urbaines :


des investissements qui manent du secteur priv avant tout
Les villes latino-amricaines ont connu depuis le dbut des annes 2000 un fort
investissement dans le domaine des infrastructures routires intra urbaines ralises
dans le cadre de partenariats public priv. Celles-ci ont contribu transformer et
amliorer de faon substantielle la mobilit individuelle motorise [ 96 ], relativisant
donc les efforts raliss par ailleurs en matire de transport public et de mobilit
non motorise (mais les rendant dautant plus ncessaires en termes dquit sociale
et de droit la mobilit pour tous).
Ces projets ne relvent pas de politiques publiques dinvestissement urbain proprement parler, puisquil sagit de voies page dont la ralisation et lexploitation
sont en gnral assumes par des capitaux privs. Santiago du Chili est sans doute
la mtropole latino-amricaine la plus marque par ce type dinfrastructures : on y
a construit de nouvelles autoroutes urbaines page, comme la Costanera Norte,
qui circule en partie dans le lit du fleuve Mapocho et permet de relier directement
les quartiers aiss, situs dans la partie nord-est de la ville, laroport. Par ailleurs,
les voiries existantes les plus importantes pour la desserte intra-urbaine ont t
concdes des entreprises prives, comme le tronon de la route panamricaine
qui traverse la ville ou bien encore le priphrique Americo Vespucio. Mexico, pour
pallier limportant dficit accumul, le gouvernement du District fdral a tout dabord
beaucoup investi entre 2000 et 2006 dans de nouvelles voiries non payantes (construction dun trs controvers second tage sur une partie du priphrique). Depuis le
dbut de la dcennie 2010, les autoroutes page concdes au secteur priv ont
fait leur apparition, avec la mise en service du Viaducto Bicentenario dans la partie
de la ville appartenant ltat de Mexico, ainsi que celle dun important systme
dautoroute urbaine qui dessert dsormais louest et le sud-ouest du District fdral.
De manire gnrale, les projets dautoroutes ou de voies rapides page, dj
prsents dans un certain nombre de mtropoles, tendent se multiplier dans la
rgion. Mme si leur mise en uvre nest pas toujours aise, ils constituent une
tendance qui saffirmera sans doute au cours des prochaines annes.

[96] Ce type dinfrastructure sest dvelopp en lien troit avec les quartiers rsidentiels ferms et scuriss, un

produit immobilier qui a connu un essor important dans la rgion.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 193 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les actions en faveur du logement et de lhabitat : des investissements


toujours trs importants pour faire face dnormes besoins
Des besoins normes, non seulement en logements neufs, mais aussi en matire
damlioration du parc existant
Les besoins en logements en milieu urbain demeurent considrables dans tous les
pays dAmrique latine, sans exception, mme si les situations locales sont assez
contrastes (ONU Habitat, 2012). Ils sexpliquent tout dabord par les dficits souvent
colossaux accumuls au cours des dernires dcennies et qui doivent tre rsorbs.
Il convient ensuite de rpondre la demande qui mane des nouveaux mnages qui
se forment chaque anne et qui sont particulirement nombreux [ 97 ]. Malgr un
ralentissement important des rythmes de croissance de la population urbaine, d en
grande partie aux effets de la transition dmographique, la demande de logements
est loin de ralentir, car la proportion dadultes ne cesse de crotre, mettant en lumire
les aspects dsavantageux du dividende dmographique . Le rythme de croissance
du nombre de mnages sacclre parce quil est galement prcipit par certaines
volutions dmographiques et de socit clairement observables dans la rgion,
comme laugmentation des ruptures dunion, la dcohabitation plus prcoce et plus
frquente et, en dfinitive, la forte rduction de la taille des mnages.
Bien que la production de nouveaux logements reprsente toujours un dfi majeur
pour tous les pays dAmrique latine, la composante principale actuelle du dficit
de logements nest pas majoritairement, pour reprendre les termes utiliss, quantitative , mais qualitative : le nombre de logements qui prsentent des conditions
dhabitabilit juges insuffisantes, cause de carences daccs aux services de base
ou des types de matriaux de construction utiliss, est assez largement suprieur celui
des nouveaux logements quil est ncessaire de construire : en Colombie, 2,5 millions
de logements sont amliorer, contre 1,3 million construire ; au Brsil, 12 millions
contre 7,9 ; au Mexique, 3,2 contre 2,3. Limportance de lhabitat sous-intgr dans
lensemble de la rgion explique cette situation (voir encadr 3).

[97] 600 000 au Mexique ; 260 000 dans les treize principales agglomrations de Colombie.

[ 194 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Encadr

Quartiers prcaires et sous-intgrs :


la problmatique des bidonvilles en Amrique latine

On peut estimer quen 2010, environ 31 % de la population urbaine latino-amricaine vit


dans des quartiers de type bidonville (slums) : des urbanisations dorigine spontane
issues doccupations illgales, comme lAmrique latine en a connues beaucoup au
cours de la seconde moiti du 20e sicle, ou bien apparues dans le cadre de lotissements
clandestins, la seconde grande modalit daccs au foncier pour les mnages pauvres
dans les villes de la rgion, mais aussi des taudis situs dans les centres villes et des
ensembles dhabitat social dgrad. Mme si la part de ces quartiers prcaires et sousintgrs est moins importante en Amrique latine que dans les villes dAfrique, par
exemple, ou bien quen Inde, le volume de population concerne donne une ide de
lampleur du dfi relever : quelque 138 millions de citadins sont concerns ; un chiffre
qui pourrait passer 164 millions lhorizon 2020. Ces donnes globales cachent de
trs fortes disparits entre les pays de la rgion : le Brsil lui seul compterait plus de
53 millions de personnes vivant dans ce type de quartiers, la rgion andine quelque
24 millions (dont plus de 17 au Prou, o ils reprsentent plus de deux tiers de la
population urbaine et continuent par ailleurs crotre de manire significative, la
diffrence de ce qui se produit dans la plupart des autres pays), le Mexique plus de
15 millions, lArgentine quelque 13 millions, le Venezuela quasiment 11 millions.
Aujourdhui, les carences de ces quartiers sont considres comme plutt moins
aiges que celles de leur quivalent dans dautres rgions du Sud, en grande partie
parce que la phase de croissance rapide des bidonvilles tant termine, la consolidation
a progress. Au Mexique et au Brsil, le taux de croissance annuel des bidonvilles est
par exemple dsormais infrieur 0,5 % ; il reste toutefois lev dans certains pays
comme lArgentine et surtout le Prou. Au cours des deux dernires dcennies,
dimportants efforts ont t faits peu prs partout pour consolider et amliorer ces
quartiers, la solution de lviction ou du dplacement tant essentiellement rserve
aujourdhui aux situations de risque. Dans les villes dAmrique latine, laccs
llectricit est aujourdhui gnralis, avec un taux de couverture urbaine suprieur
95 % dans la plupart des pays, exception faite du Prou, du Guatemala et du Salvador.
Selon les donnes globales existantes, il en serait peu prs de mme pour leau potable,
des progrs notables ayant t raliss dans un certain nombre de pays depuis le dbut
des annes 2000. Une grande prudence est toutefois de mise en ce qui concerne ces
donnes (voir page 203 sur les services urbains). Les carences en matire dassainissement, de mme que la sur-occupation des logements et la mauvaise qualit des
matriaux de construction constituent les autres problmatiques traditionnelles de
ces quartiers sous intgrs, auxquelles sajoutent par ailleurs la question du manque
dquipements et celle des difficults daccs au transport public et la mobilit, une
dimension trop peu souvent prise en compte. Plus que la raret du transport, cest
en gnral sa chert qui pose problme en Amrique latine et, dans certaines villes
comme Lima, les habitants des quartiers dhabitat prcaire situs dans les priphries
sont par exemple contraints effectuer de longs trajets pied ou mettre en uvre
diverses stratgies pour limiter leurs dplacements (Avellaneda, 2008).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 195 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les nouvelles politiques du logement social : production massive par le secteur


priv et subvention de la demande par des organismes publics
Dans la plupart des pays latino-amricains, les politiques nationales en faveur du
logement ont connu depuis une vingtaine dannes une inflexion trs importante,
en abandonnant le principe des organismes publics constructeurs et/ou promoteurs
de logements sociaux qui avait prvalu jusqualors, et en sorientant vers le strict
financement de la demande. Un nouveau cadre daction sest impos progressivement : la construction des ensembles de logements sociaux (qui ont quasiment toujours t en accession la proprit en Amrique latine, lexception du Mexique
et du Chili, durant une courte priode) est dsormais compltement assume par
la promotion immobilire prive, sur la base de cahiers des charges assez variables
selon les pays (taille et cot maximal des logements), tandis que des organismes
publics et des entits financires se chargent doctroyer des crdits aux candidats
laccession, gnralement assortis de subventions plus ou moins importantes et
parfois conditionnes lexistence dune pargne pralable.
Ce type de rponse institutionnelle la demande de logements tend se diffuser
dans la rgion, non pas tant partir de lexemple du Chili, qui est pourtant le plus
ancien en la matire (annes 1980 et 1990), mais sur la base de lexprience rcente
du Mexique et de ses succs quantitatifs tonnants : depuis le dbut des annes
2000, plus de 7 millions de logements conomiques ont t construits dans ce pays
par la promotion immobilire prive, sous la forme de lotissements gants difis
aux marges des villes et qui comptent parfois jusqu plusieurs dizaines de milliers
dunits identiques de trs petite taille. Dans le domaine des politiques du logement,
comme dans celui de la mobilit, la circulation des experts joue un rle important
dans la diffusion des modles dintervention lchelle de la rgion et cest bien cette
russite mexicaine quantitative qui a inspir directement le Brsil pour llaboration
de son programme Minha casa minha vida (MCMV) lanc en 2009, et de son successeur
MCMV 2, dont lobjectif est de construire 2,4 millions dunits lhorizon 2014.
Dautres pays ont galement adopt ce type de production massive au cours des
annes 2000 : cest le cas de la Colombie, qui ambitionne de construire un million
de logements neufs dici 2014, parmi lesquels 650 000 dintrt social, notamment
en mettant en uvre les Macroproyectos de intres social nacional (MISN), de trs
grandes oprations durbanisation. Le Venezuela sest galement engag sur la voie
de la production massive, mme si les mcanismes de financement et la place occupe
par le secteur priv diffrent fortement de ce qui existe au Brsil, en Colombie et
au Mexique. Le programme Gran Misin Vivienda, lanc en 2011, prvoit la construction
de pas moins de 2 millions de logements dici 2017. Pour les pays qui ont opt pour

[ 196 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

ce type de politique du logement, il ne sagit pas seulement dapporter une rponse


institutionnelle la demande en matire de logement : lobjectif est aussi et surtout
de soutenir la croissance conomique en dynamisant le secteur de la construction.
Au Mexique, en 2008, les 3 000 entreprises de construction de logements gnraient
elles seules prs de 2,4 % du PIB total et 61,3 % de celui de la construction (contre
0,6 % et 16 % dix annes plus tt) et le secteur de la construction de logements
fournissait directement de lemploi 1,4 millions de Mexicains Au Brsil, on estime
que la construction dun million de logements peut engendrer la cration dun million
et demi demplois directs et indirects, et gnrer quasiment deux points de PIB.
Bien que les nouvelles politiques du logement fassent lobjet dune trs large approbation (surtout politique) due leur succs quantitatif, celles-ci sont dans le mme
temps de plus en plus critiques pour leurs insuffisances et leurs impacts ngatifs
(Paquette et Yescas, 2009 ; ONU Habitat, 2012). Elles ne sauraient tre riges en
rponse universelle la demande de logement : celle-ci, on la vu, comporte une
dimension qualitative trs importante et le dfi de lAmrique latine urbaine est donc
aujourdhui au moins autant damliorer les logements existants, notamment en leur
donnant accs aux services de base, que de produire de nouvelles units. Ensuite,
cette offre de logement social nest accessible qu des mnages solvables et capables
de rembourser les crdits contracts, ce qui exclut une trs grande partie de la
demande, constitue de populations considres comme pauvres, voire trs pauvres.
Enfin, mme si cette production de logements tend dsormais sinscrire dans le cadre
de la recherche dun dveloppement plus durable [ 98 ], ses impacts environnementaux,
urbains et mme sociaux sont majeurs : talement urbain, consommation de terres
agricoles, consquences en matire de mobilit quotidienne, besoins en eau, difficult
pour les mnages vivre dans des quartiers-dortoirs aussi vastes et des logements
de tailles aussi rduites (parfois moins de 35m 2) impossibles adapter aux besoins
futurs des familles, tensions sociales engendres par des quartiers qui apparaissent
comme des ghettos. Au Chili, o la phase de production massive dhabitat social
(annes 1980 et 1990) est dsormais termine, lheure est dores et dj la mise en
uvre dactions de rnovation urbaine des grands ensembles de logements produits.
Un programme pilote lanc fin 2012 prconise, dans certains cas critiques, de procder
des dmolitions-reconstructions. Au Mexique, les enjeux de la rnovation ont dj
fait leur apparition dans le dbat public, en particulier en raison du taux dabandon
[98]


Au Mexique, les nouveaux logements sociaux sont aujourdhui tous dots dco-technologies. Au Brsil, la
production massive dhabitat social est galement envisage dans le cadre du dveloppement durable : les
logements seront aliments par de lnergie solaire, en cohrence avec le plan national tabli pour lutter contre
les effets du changement climatique.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 197 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

trs important des logements sociaux construits depuis le dbut des annes 2000,
estim 20 % de ce parc environ (Negrete et Paquette, 2011).

Des programmes traditionnels toujours dactualit :


logement progressif, amlioration, rgularisation
Paralllement ces politiques de production massive qui simposent, les programmes
en matire de logement et plus gnralement dhabitat au sens large sont galement
nombreux et divers en Amrique latine. Ils concernent lauto-production de logements
neufs (notamment progressifs), lamlioration de lhabitat, des services et des quartiers, mais aussi la constitution de rserves foncires dans le cadre de stratgies de
prvention du dveloppement de lhabitat informel (cf. Metrovivienda, en Colombie).
Les actions en faveur de la rgularisation foncire sont toujours trs prsentes.
Les programmes dintervention sur les quartiers sous-intgrs privilgient progressivement une approche plus intgrale, prenant par exemple en compte les espaces
publics, les conditions dintgration la ville, ou bien encore mme la question du
renforcement des instruments de planification et de gestion urbaine locaux (programme
Habitat au Mexique). Ils tendent aussi impliquer des acteurs multiples, populations
et bnficiaires, mais aussi les ONG (Quentin, 2005), ainsi que les municipalits,
comme dans le cas du Programme chilien Fondo Solidario de Vivienda ou le Programa
de Mejoramiento de la Comunidad au Paraguay (CEPAL, 2006). Depuis longtemps,
la BID joue un rle notable dans le financement de ces actions trs diverses : au cours
des vingt-cinq dernires annes, elle a financ 37 programmes, pour un montant total
de plus de 5 000 millions USD (Rojas, 2010).
Au Brsil, le gouvernement fdral, en lien avec les tats et les municipalits et en
sappuyant largement sur un rseau dense dONG, investit beaucoup dans les favelas,
sur des fronts multiples : programmes de rgularisation de la proprit, de construction
dinfrastructures pour dsenclaver et quiper les quartiers (dans le cadre du
Programme dacclration de la croissance), de logements neufs (qui ne se limitent
pas de nouveaux lotissements en priphrie, comme au Mexique, mais oprent
aussi au sein du tissu urbain existant), damlioration du logement, dquipements
dans le domaine de la sant Le programme Favela Bairro, luvre depuis 1994 et
bnficiant du fort soutien de la BID, est sans nul doute le plus emblmatique, mme
sil nest pas le seul (Son, 2008). Les favelas brsiliennes apparaissent aujourdhui
comme un terrain dinnovation o linvestissement manant de tous les acteurs
publics est important et particulirement visible mme si rien nest parfait et quil
existe galement des positions critiques lgard de ce qui est ralis.

[ 198 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Le Chili offre quant lui un exemple trs intressant, en particulier parce quon a
bien su faire voluer le dispositif de financement, au dpart totalement centr sur
la production massive de logements neufs, dans le sens dune grande diversification,
en ne privilgiant plus seulement le subventionnement de la demande pour lhabitat
social livr cl en main, mais en dveloppant au contraire, partir de la fin des annes
1990, toute une gamme de lignes de financement couvrant le logement progressif,
lamlioration de lhabitat, la densification de parcelles, le logement en location-vente.
Lune des avances significatives a t la prise en compte rcente des conditions
urbaines dinsertion des logements, apprhende travers le concept novateur de
dficit urbain et non plus seulement celui de dficit de logements (MINVU, 2009).
En matire dhabitat, si le Mexique apparat aujourdhui comme la rfrence pour
ses records de production de logements sociaux, l activisme et linnovation sont
rechercher bien plus du ct du Brsil ou du Chili, o la problmatique est aborde
sur de multiples fronts et fait lobjet de nombreux programmes diversifis.

Rgnration urbaine et interventions sur la ville existante :


une tendance qui progresse, mais qui reste encore largement dvelopper
Lintrt pour les interventions sur le tissu urbain existant est rcent en Amrique latine,
o la culture urbanistique dominante a privilgi jusqu prsent les urbanisations
nouvelles. Durant la seconde moiti du 20 e sicle, si de grandes oprations ont certes
profondment marqu plusieurs villes, celles-ci ont t ralises, non pas dans un
but de rgnration urbaine, mais dans le cadre de programmes de rnovation assez
radicale motivs par la construction de grands ensembles de logement social ( San
Borja, Santiago du Chili, Ttlatelcolco, Mexico, en fournissent quelques exemples)
ou par la ralisation dimportants travaux de voirie (la construction des ejes viales
Mexico). La redcouverte du potentiel de la ville existante en tant que tel est vritablement apparue partir du dbut des annes 1990, au cur-mme des mtropoles,
et notamment autour de la question de la rhabilitation des centres historiques.

La revitalisation des centres historiques : un chantier dj ancien,


mais o beaucoup reste faire
Linscription de plusieurs centres historiques latino-amricains sur la liste du patrimoine
mondial de lUNESCO au cours des annes 1980 a jou un grand rle dans ce regain
dintrt pour la ville ancienne. Tout dabord strictement patrimoniale, lapproche
de ces espaces est rapidement devenue, partir des annes 1990, plus intgrale,
reconnaissant la ncessit d i ntervenir non plus seulement sur les btiments et les
monuments historiques, mais aussi dans le domaine de lhabitat (neuf et ancien), sur

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 199 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

les espaces publics ainsi quen matire de dveloppement conomique (notamment


travers le tourisme). Importantes dans le discours mais aussi sur le papier (un grand
nombre de programmes de revitalisation ont t labors en Amrique latine au
cours des annes 1990 et 2000), ces vellits dintervention sur les centres historiques
ont cependant donn lieu assez peu de transformations urbaines vritablement
significatives, en dehors de la libration des espaces publics dans le cadre de la relocalisation des vendeurs dits ambulants, que plusieurs mtropoles, comme Quito,
Lima ou Mexico, ont russi mener bien (Stamm, 2008) ; un chantier trs complexe
pour les autorits, qui ne saurait tre minimis car il constitue un pralable indispensable
toute autre intervention urbaine dans ces espaces.
Les centres historiques latino-amricains, en particulier ceux des plus grandes mtropoles,
demeurent aujourdhui encore des espaces dtriors, paupriss, o beaucoup
reste faire. On parvient trs difficilement faire voluer les types de population
qui les frquentent ou qui y vivent, ce qui apparat pourtant comme de plus en plus
ncessaire pour dclencher des processus de revitalisation : la gentrification, que
certains gouvernements locaux appellent de leurs vux, est encore loin dtre une
ralit et mme les tentatives dinvestissement massif dans ce sens manant du
secteur priv, comme celles du multimilliardaire mexicain Carlos Slim Mexico, entre
2002 et 2006, nont gure port leurs fruits (Paquette, 2006). En dpit de deux dcennies
de rflexion et de propositions, la rhabilitation des centres historiques demeure
donc, dans les mtropoles latino-amricaines, lun des grands dfis des annes 2010.
Au-del des actions menes en matire de prservation et de mise en valeur du
patrimoine historique, des interventions importantes sont ncessaires dans de nombreux domaines : habitat, espaces publics, transport, rseaux La tche est toutefois
trs complexe, car elle implique un grand nombre dacteurs et dintrts, mais aussi
parce que la notion de matrise douvrage nest pas claire et que des mcanismes de
financement prennes restent laborer. Le montage institutionnel, financier et
technique qui a prsid la rcupration du centre historique de Quito, considre
comme une russite, offre un exemple dont il conviendrait sans doute de sinspirer
(Rojas, 2004) [ 99 ]. Les rflexions sur la rorganisation de la mobilit dans les centres
historiques, et en particulier sur la possibilit dintroduire des tramways au cur de
certaines mtropoles latino-amricaines, pourraient pour leur part contribuer au
renouvellement de lapproche de la rhabilitation de ces espaces, en proposant une
entre novatrice pour le traitement de cette question.

[99 ] LEntreprise du centre historique (Empresa Centro Histrico), socit dconomie mixte cre de toutes pices

pour mettre en uvre le programme de rhabilitation, a jou un rle dcisif dans la rcupration de cet espace.

[200]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Des centres historiques au sens strict aux quartiers centraux


dans une acception beaucoup plus large : le souci de la redensification
partir du dbut des annes 2000, lintrt pour le tissu existant, dabord limit aux
stricts primtres historiques, a commenc stendre lensemble des aires centrales
des villes et leur centre-ville largi (ce quon appelle dans certaines villes dAmrique
latine le pricentre ), en particulier avec des objectifs de redensification et de
repeuplement : dans toutes les mtropoles de la rgion latino-amricaine, ces
espaces connaissent depuis au moins trente ou quarante ans une diminution importante
et continue de leur population rsidente, des changements dusage du sol et une
dtrioration globale qui est proccupante. En lien avec les injonctions du dveloppement durable et les impratifs dun contrle de la croissance urbaine priphrique,
lide de reconstruire la ville sur elle-mme et doptimiser les quipements et les
services existants a commenc faire son chemin et suscite dsormais un intrt
croissant de la part dun grand nombre de villes (Santiago du Chili, Mexico, Sao Paulo,
Rio, Bogota, Montevideo). Les deux programmes mis en uvre pour linstant ont
cependant conduit des rsultats mitigs. Santiago du Chili, ville pionnire en la
matire, un plan de repeuplement du centre trs ambitieux a t mis en uvre ds
le dbut des annes 1990. Fond sur des aides laccession la proprit particulirement attractives pour les mnages, cette stratgie a donn lieu une explosion
de la construction neuve de nature trs spculative mais dont les rsultats en matire
de repeuplement ont t trs dcevants (Paquette, 2005). La politique de redensification
des quatre arrondissements du centre du District fdral, applique Mexico entre
2001 et 2006, a donn des rsultats similaires (la population rsidente na pas augment)
et a t fortement mise en question, notamment parce que la construction de milliers
de nouveaux immeubles dhabitation na pas t accompagne de mesures visant
mitiger les possibles impacts ngatifs en matire de qualit de vie et de mobilit
(Paquette et Yescas, 2009). Ces deux expriences ont constitu des succs incontestables sur le plan immobilier mais elles ont donn des rsultats trs critiquables sur
le plan urbain : les prix du foncier se sont envols et les rserves foncires existantes
ont quasiment disparu. Le principe de la redensification ne saurait toutefois tre
abandonn par les villes : dans une Amrique latine caractrise par un modle de
dveloppement urbain rsolument tourn vers ltalement, la reconstruction de la
ville sur elle-mme est un impratif incontournable dans le cadre de la recherche
dun dveloppement plus durable. Il ne fait aucun doute quelle est lune des orientations que les gouvernements locaux doivent suivre, en tirant toutefois tous les
enseignements des deux expriences dj ralises dans la rgion. On ne peut se
limiter instaurer uniquement des mcanismes qui dynamisent la production de
logements neufs et lacquisition de logements. Il convient dinventer des moyens

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[201 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

pour contrler la hausse des prix du foncier, garantir la place de lhabitat populaire,
travailler la question des transports en commun et celle de lamlioration des espaces
publics Lide de mettre en uvre de vritables grandes oprations urbaines
stratgiques permettant denclencher des processus de rgnration urbaine doit
galement tre creuse.

Les grandes oprations de rgnration urbaine : un chantier dvelopper


Malgr lexistence dun potentiel important en matire de recyclage urbain et lurgence de resserrer la ville, ce type dinterventions de grande envergure est pour
linstant assez peu rpandu en Amrique latine. Les exemples de dveloppement de
brownfields ou assimils demeurent rares : rhabilitation de certains espaces centraux
par la cration de grands parcs ( Parque de los Reyes Santiago du Chili ; Parque
Tercer Milenio au cur de Bogota), rcupration de vastes dcharges dordures
Mexico (quartier daffaires de Sante Fe ; Parque Bicentenario ) ; recyclages danciennes
emprises industrielles ( Paseo Santa Lucia , Monterrey, Mexique) ou aroportuaires
(Projet Ciudad Parque Bicentenario sur lancien aroport Cerrillos Santiago du
Chili), de zones portuaires ( Puerto Madero Buenos Aires ; projet Porto Maravilha
Rio) De manire gnrale, bien quils soient nombreux dans les cartons, les grands
projets urbains, toutes catgories confondues (hormis le dveloppement par le secteur
immobilier durbanisations rsidentielles fermes ou de grands centres commerciaux),
sont assez peu nombreux tre raliss dans la rgion. La notion mme de grand
projet urbain reste floue et prte gnralement confusion, dsignant indistinctement de grandes oprations, la mise en place de nouvelles infrastructures de transport
(la mise en circulation dun BRT est ainsi un grand projet urbain ) ou encore les
programmes daction pour la rhabilitation des centres historiques (Lungo, 2005).
Linsuffisance dinstruments, tant financiers que techniques, qui permettent la ralisation
de grandes oprations durbanisme en partenariat avec le secteur priv, dans le cadre
dune vritable matrise douvrage publique, explique en grande partie cette situation.
Des efforts doivent tre faits pour dvelopper une culture publique des grands projets,
ainsi que des outils qui permettent de passer laction. Les villes latino-amricaines ne
seront en mesure de relever les dfis du dveloppement durable et de la lutte contre
le changement climatique que si elles sengagent dans des processus de rgnration
urbaine planifis et conduits par les autorits.

[202]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Services urbains : un domaine o dimportants investissements sont


ncessaires. Lexemple de leau potable et des dchets solides [100]
Aujourdhui, lamlioration des services urbains, en particulier pour ce qui a trait
laccs leau potable et la gestion des dchets solides, demeure parmi les enjeux
majeurs dans beaucoup de villes de la rgion. Cette question constitue aussi un chantier
auquel la rgion devra faire face au cours des prochaines annes.

Laccs leau potable dans les villes


Bien que lon observe depuis trente ans des progrs importants en ce qui concerne
laccs leau potable, cette question reste une proccupation majeure et rcurrente
dans lAmrique latine urbaine. Les taux de raccordement dans les villes paraissent
levs par rapport dautres continents : ils se situeraient ainsi au-dessus de 90 %
pour deux tiers des pays de la rgion, lArgentine, le Chili et le Costa Rica apparaissant
parmi les mieux lotis, tandis que le Prou aurait la couverture la plus faible, peine
suprieure 80 % (ONU Habitat, 2012). Une grande prudence est toutefois de mise
avec ces donnes : lexistence de rseaux ne garantit pas un approvisionnement
rgulier et suffisant, loin sen faut. Dans beaucoup de villes latino-amricaines,
nombre dinfrastructures sont en ralit en mauvais tat et la qualit du service
comme celle de lentretien peuvent tre juges globalement mdiocres (Jordan et
Martinez, 2009 ; CAF, 2012). En 2006, on estimait quenviron 100 millions de personnes
navaient pas accs leau dans la rgion (BID, 2006). Dun pays lautre, dune ville
lautre, les situations sont trs htrognes : il existe ainsi un service quasiment
universel et autofinanc Santiago du Chili (service public au dpart, privatis
tardivement), alors qu Mexico la perspective dun accs pour tous relve encore
du long terme [ 101 ].
La rapparition du cholra dans la rgion en 1991 a incit de nombreux gouvernements
investir dans ce secteur. La notion de service universel nest cependant pas toujours
une priorit institutionnelle et politique. Pour les catgories socialement dfavorises,
on manque de mcanismes de financement et loctroi de subventions viables et
durables fait dfaut. En gnral, de lourds investissements, que les tats ne sont pas
en mesure de raliser seuls, sont ncessaires. La dcentralisation, en donnant plus
[100] Cette partie sur les services urbains a t rdige partir de contributions de Jean-Marc Fournier (matre de

confrences lUniversit de Caen) pour la question de laccs leau potable et de Marie Nolle Carr
(doctorante lInstitut des Hautes Etudes dAmrique latine, Universit Paris III) pour les dchets solides urbains.
[101] Concernant les eaux uses, les taux de raccordement des systmes dvacuation sont galement trs htrognes,

de 55 % pour la Bolivie 97 % pour le Chili (Jordan et Martinez, 2009). Mais ces eaux font rarement lobjet dun

retraitement adquat et les incidences sur la sant des citadins sont majeures.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[203]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

dautonomie aux chelles locales, a quant elle engendr des conflits dintrts entre
les chelles nationales, rgionales et locales. Au dbut des annes 1990, lengouement
pour le modle du partenariat public-priv a pu faire croire quil existait une formule
de gestion applicable lensemble de lAmrique latine, lobjectif poursuivi tant
datteindre lquilibre financier pour les groupes solvables, avec des tarifs permettant
de couvrir les cots, tout en subventionnant les mnages bas revenus. Vingt ans
aprs la mise en application de ce modle, le bilan est mitig. Rappelons quen
Amrique latine, la gestion de leau par le secteur priv concerne une trs faible
minorit dhabitants (ONU, 2009) et que, sur ce sujet, les interfrences entre positions scientifiques et positions idologiques sont relativement frquentes. Une bonne
partie de lopinion publique, des lus, des universitaires et des militants dassociations
ont dnonc lchec de ces privatisations et en ont numr les causes : tarifs excessifs,
pratique de corruption, abus de pouvoir des groupes privs, absence de prise en
compte des populations pauvres, licenciements massifs, etc. Dautres chercheurs,
ainsi que la Banque mondiale (Chong, 2008), ont au contraire soulign la prdominance
des aspects positifs de ces changements : meilleure profitabilit financire, augmentation de la productivit, amlioration de la qualit des services. La question de savoir
si le processus de privatisation a des effets positifs pour laccs leau pour tous, et
plus globalement sur les conditions de vie et le bien-tre des populations les plus
pauvres, nest donc pas tranche. La privatisation napparat en tout cas pas comme un
facteur essentiel de changement : des solutions techniques associes une gouvernance
publique adquate peuvent aussi amliorer les services de leau pour les catgories
socialement les plus dfavorises, dans une dmarche pro-poor (Laurie, 2007). Pour
relever de manire durable le dfi de laccs leau potable pour le plus grand nombre
et raliser les investissements importants ncessaires pour cela, les villes dAmrique
latine devront sans nul doute mobiliser leur capacit dinnovation et tenter de concilier
les approches dconomistes et dingnieurs, dun ct et de lautre, les pratiques et
reprsentations des socits, en essayant aussi de dpasser les dbats et les clivages
idologiques qui se sont installs en la matire, en particulier autour de la question
des modles de gestion et de la privatisation, exacerbs par quelques cas devenus
emblmatiques.

La gestion intgre des dchets solides urbains


Tout comme laccs leau, la gestion des dchets solides urbains, en particulier celle
des dchets mnagers, est une question galement sensible dans les villes latinoamricaines, particulirement en termes denvironnement et de sant publique. Pour
faire face leur croissance trs rapide (lie lintensit et la rapidit de lurbanisation),
la solution de traitement adopte quasiment partout a t la plus simple et la moins

[204]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

coteuse mettre uvre : lenfouissement en dcharge. Mais si 60 % des dchets


des grandes agglomrations sont achemins vers des sites denfouissement techniques,
44 % de ceux qui sont produits par des villes de taille moyenne et prs de 59 % de
ceux des petites villes sont dirigs vers des dcharges peu ou pas contrles. Celles-ci
sont prpondrantes dans les pays les plus peupls de la rgion (Brsil, Mexique) et
dans les plus pauvres, notamment en Amrique centrale (Organisation panamricaine
de la Sant, 2005).
Depuis le dbut des annes 1980, et sur les recommandations des grands organismes
internationaux (dont la BID), les grandes mtropoles de la rgion se sont dotes de
centres denfouissement technique grs par des organismes mtropolitains ou des
entreprises prives. Les quantits de dchets que leurs habitants produisent permettent
de rentabiliser ces quipements dans la mesure o, gnralement, les municipalits
paient la tonne de dchets solides urbains traite (15 000 tonnes par jour Buenos
Aires, 21 000 tonnes Mexico, 36 000 tonnes So Paulo...). Mais les centres denfouissement technique ont t rattraps par lurbanisation au cours des annes 1990
et sont pour la plupart arrivs en fin de vie utile au dbut des annes 2000, rapidement
saturs par laugmentation de la production des dchets (exemple du Bordo Poniente,
Mexico, qui a dailleurs t ferm fin 2011). Ces sites sont au cur de conflits de
voisinage dans lesquels les riverains incriminent la qualit de la gestion et la scurit
des installations.
Depuis la fin des annes 1990, dans le cadre de ladoption gnralise de lgislations
sur lenvironnement, les dchets font de plus en plus lobjet de politiques publiques
de gestion intgre recommandes et souvent soutenues financirement par la
coopration internationale (Organisation allemande pour la coopration technique
GTZ, Organisation panamricaine de la sant OPS, Organisation mondiale de la
sant OMS, BID, Banque mondiale), ainsi que par des ONG environnementalistes.
La gestion intgre, diffuse sous le sigle 3R (Rduire, Recycler, Rutiliser), consiste
promouvoir la responsabilit environnementale des collectivits locales quant la
production et au traitement de leurs dchets, ainsi que la participation citoyenne
la gestion. Il sagit de limiter lenfouissement indiffrenci des dchets, de favoriser
leur slection domicile puis leur valorisation par le recyclage ou la rcupration
dnergie. Lintgration des milliers de rcuprateurs urbains qui pratiquent dj la
collecte des matriaux recyclables de manire informelle est largement encourage
par ces nouveaux programmes. La diminution de la production demballage reprsente
un autre objectif. Mais ces initiatives se heurtent au morcellement politico-administratif des territoires et au caractre particulier et isol des expriences locales.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[205]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

La valorisation nergtique des dchets solides urbains reprsente aujourdhui un


nouvel axe des politiques publiques de gestion des dchets. Elle repose sur des
accords de coopration dvelopps lchelle internationale qui permettent aux
pays industrialiss dappliquer le protocole de Kyoto sur la limitation des missions
de gaz effet de serre. Mais pour les pays latino-amricains impliqus, cela implique
de financer des procds techniques au cot lev, tels lincinration et lexploitation
du biogaz. Le second procd concerne essentiellement la rcupration dnergie
partir du mthane produit par la dcomposition des dchets dans les centres
denfouissement technique. Il a dj t mis en uvre au Mexique, au Chili, au Brsil
et en Argentine pour la production dlectricit.

Au-del de lurbain : investir dans les grandes infrastructures rgionales,


lautre grand dfi de lAmrique latine
Une rgion qui accuse un retard trs important en la matire
Si lAmrique latine investit dsormais de plus en plus dans ses villes, elle accuse en
revanche un retard prononc en matire de grandes infrastructures rgionales, en
particulier dans le domaine des transports et se situerait nettement en dessous de
lAsie du Sud-Est sur ce plan. La rgion prsente des carences majeures en matire
de grands axes de communication terrestre : il nexiste par exemple pas de liaison
de qualit entre la Colombie et le Panama, ou entre le Brsil et le Prou. La densit
de routes revtues a diminu en Amrique latine depuis 1980 et, dans la plupart des
pays pour lesquels on dispose de donnes, moins dun tiers du rseau routier
national peut tre considr comme tant en bon tat. Le transport ferroviaire,
notamment pour les marchandises, est quasiment inexistant. La rgion ne compte pour
linstant aucune voie de train grande vitesse de transport de passagers (des projets
existent toutefois au Brsil, au Mexique). Les infrastructures portuaires, insuffisantes,
sont satures Dans un rapport publi en 2006, la Banque mondiale soulignait dailleurs
lurgence pour les pays de la rgion de relever le niveau de leurs budgets allous aux
infrastructures, sous peine de rester la trane du dveloppement, en particulier
derrire la Chine et les autres pays asiatiques, en plein essor conomique. Les entreprises
latino-amricaines perdraient en comptitivit en raison de lobsolescence des infrastructures et des carences en la matire et, du fait de cette faiblesse, la rgion serait
moins mme de crer des emplois et donc de lutter contre la pauvret (Fay et
Morrison, 2007).
Au cours des dernires annes, plusieurs pays de la rgion ont dcid de faire des
efforts consquents en lanant des plans ambitieux en la matire. Cest le cas du
Mexique, avec le Programme national dinfrastructures (2007-2012 puis 2013-2018),

[206]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

mais aussi du Brsil avec le Programme dacclration de la croissance (PAC 1 puis


PAC 2, qui prvoit 660 milliards deuros dinvestissement sur six ans), de lArgentine,
du Chili, de la Colombie (plan damlioration et dextension de 3 450 km de voies
ferres) Mais dans lensemble de la rgion, lampleur des besoins serait telle que,
selon certains experts, ces plans seraient insuffisants pour faire face au dfi majeur
qui se prsente aux pays latino-amricains. On estime que la rgion devrait investir
entre 4 6 % de son PIB dans les infrastructures sur une dure de vingt annes pour
parvenir galer le niveau dun pays comme la Core du Sud (Fay et Morrison, 2007).

Une approche sectorielle qui prend peu en compte les enjeux de lamnagement
du territoire, y compris pour la comptitivit de la rgion long terme
Lun des problmes soulevs par ces politiques dinvestissement dans le domaine
des infrastructures concerne le fait que celles-ci sont sans doute plus conues pour
soutenir la croissance, ou pour renouer avec elle, que pour combler le retard en la
matire, selon une logique du long terme oriente vers le ncessaire rquilibrage
des territoires. Les disparits spatiales, en termes conomiques ou sociaux, sont
pourtant trs importantes en Amrique latine (poids crasant des capitales, dsquilibres urbain/rural, fortes disparits rgionales). Aujourdhui, lide de profiter de
ces investissements dans une perspective de dveloppement rgional, pour ne pas
dire damnagement du territoire au sens franais traditionnel du terme [ 102 ], nest
en ralit gure mise en avant en Amrique latine, mme dans un pays comme le
Brsil qui possde une importante tradition en matire de planification rgionale
(DGCID, 2006). Dans ce contexte, les investissements relvent avant tout de logiques
sectorielles isoles (grands amnagements ou quipements ponctuels) qui privilgient
certaines portions du territoire insres dans les circuits de lconomie globalise,
avec une tendance croissante la mise en comptition des espaces, sans politique
de correction des dsquilibres pralables, ce qui ne fait quaggraver les ingalits.
Les tats latino-amricains comptant par ailleurs avant tout sur le secteur priv pour
combler leur retard en matire dinfrastructures, le risque daggravation des disparits est galement grand lchelle de lAmrique latine, car cest non seulement la
capacit des rgions dun mme pays qui est ingale pour attirer les investisseurs,
mais aussi celle des diffrentes nations du sous-continent.
La mise en uvre de grands programmes dinfrastructures en labsence dorientations
stratgiques claires en matire damnagement du territoire constitue dune certaine
[102] Cest--dire dans le cadre dune politique qui cherche explicitement rsorber les dsquilibres rgionaux (entre

urbain et rural, entre rgions trs ingalement dveloppes).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[207]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

manire une opportunit doublement perdue pour la rgion : celle de promouvoir


une plus grande cohsion territoriale (un objectif auquel les gouvernements ne sont
pas forcment trs sensibles, mme si la comptitivit long terme de la rgion en
dpend finalement), mais aussi celle de se donner des moyens supplmentaires pour
lutter contre lemprise spatiale croissante du narcotrafic, qui reprsente un problme
croissant en Amrique latine. La non-occupation de certains espaces, leur maintien dans
une situation denclavement, ainsi que labsence dopportunits pour les populations
sont en effet autant de facteurs qui favorisent le dveloppement de la mainmise des
cartels de la drogue sur nombre de territoires. Une politique raisonne dinvestissements
en matire dinfrastructures pourrait avoir un fort impact dans ce domaine.

Conclusion : promouvoir une diversit des choix en matire


dinvestissement urbain et mettre en synergie les diffrentes actions,
deux pistes pour lavenir
En matire de politiques dinvestissement urbain, lAmrique latine est, sur bien des
plans, un territoire riche en innovations, au sein duquel, langue commune et experts
aidant, les ides nouvelles circulent et se diffusent trs rapidement. Elle apparat aussi
comme une rgion prompte adopter certains modles dintervention et, finalement,
une forme de pense unique qui conduit paradoxalement rduire les bnfices
de linnovation. Ce phnomne est particulirement visible en ce qui concerne les
politiques de mobilit intra-urbaine. Dans une rgion o les grands bailleurs de fonds
(Banque mondiale, BID, CAF) tendent parfois renforcer ces modles travers leurs
financements, il est important de veiller ce que les gouvernements nationaux,
rgionaux ou locaux se donnent les moyens dexaminer toute la diversit des options
possibles et nadoptent pas demble des solutions toutes faites, mme si celles-ci
sont endognes. Les choix techniques ne doivent pas tre poss a priori, mais rsulter
dun diagnostic prcis des problmatiques et dune rflexion approfondie sur les
objectifs que lon souhaite atteindre. Ce dernier point soulve la question importante
de la place de la planification urbaine (mais aussi rgionale, si lon voit au-del de la
ville) moyen et long terme, qui doit tre rhabilite en Amrique latine. Au nom
dune planification stratgique parfois mal comprise, cest bien souvent une culture
de limprovisation et de lopportunit qui sest impose, dans laquelle la place et le
rle du secteur priv mriteraient sans doute dtre valus et repenss. Limportance
du secteur public dans le domaine des infrastructures est de plus en plus soulign, y
compris par la Banque mondiale, et la forte participation du secteur priv ne saurait
rduire son implication, en termes de planification, de rgulation, mais aussi pour
garantir des objectifs dquit.

[208]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Le second dfi qui se prsente aux politiques dinvestissement urbain, au dbut des
annes 2010, est larticulation entre les diffrentes actions et interventions, qui est
souvent insuffisante, voire inexistante, en raison de la prdominance de logiques
sectorielles trs marques. Le domaine du transport public et de la mobilit, celui de
lhabitat, ou bien encore le dfi de la rgnration urbaine ne sont pas des univers
isols qui fonctionnent de faon indpendante. Ils sont au contraire totalement lis,
et des avances en direction dun dveloppement plus durable ne pourront tre
obtenues que si les investissements sont apprhends de manire intgrale et mis
en synergie. Tout nouvel investissement devrait tre envisag et valu laune de ce
grand principe.

Rfrences bibliographiques
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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 211 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

2.2.2. Les trois dimensions de la dcentralisation


Jean-Franois CLAVERIE
Sbastien VELUT

Avec la participation de Diana Gomes

La dcentralisation en Amrique latine sest dveloppe partir des annes 1980


dans le cadre des transitions dmocratiques. Mais cest aussi sur fond de crise conomique quelle a pris forme, ses dbuts concidant avec la dcennie perdue
conscutive la crise de la dette extrieure qui a clat en 1982 (Claverie, 2011). Le
terme de dcentralisation a lui-mme t largement diffus et repris dans diffrents
pays, unitaires comme fdraux, avec diffrentes acceptions qui ne vont pas sans
ambiguts. Ce flou contribue dailleurs la poursuite dun processus prenant des
formes trs diffrentes. La dcentralisation a t associe des rformes politiques
et institutionnelles qui aujourdhui changent de contenu. ct des volutions
strictement politiques, et de laccroissement de lautonomie locale, se posent surtout
les questions damnagement des territoires, de prestations de services, de dveloppement, qui mettent en jeu la capacit des collectivits sarticuler les unes avec
les autres et avec dautres niveaux de gouvernement.
Au-del de la distinction classique entre dconcentration de ltat et dcentralisation,
cette dernire recouvre trois dimensions. Il sagit dabord du transfert vers les collectivits locales dattributions de ltat central ou de comptences mergentes par
exemple le dveloppement local ou la protection de lenvironnement. Il convient
alors dadapter larchitecture de ltat, dans ses diffrents niveaux, lvolution de
ses missions et de ses objectifs. La dcentralisation recouvre galement la capacit
des collectivits devenir de vritables gouvernements locaux autonomes, dfinir
leurs propres modes de fonctionnement, lire leurs autorits voire dfinir leurs
propres institutions. Cette vision politique a t justifie par le souci denraciner la
dmocratie dans les territoires en laissant ces derniers des possibilits dexprimentation et dadaptation. Se pose enfin la question du financement des collectivits,
donc du systme fiscal local, des transferts et des mcanismes de contrle budgtaire.
Sur ces trois plans, lAmrique latine se trouve dans une situation contraste. Comme
cela a t souvent soulign, les tats latino-amricains sont la fois structurs et
capables dorienter les volutions sociales, mais ils sont aussi peu efficaces, excessivement
bureaucratiques et insuffisamment dots en moyens et en personnels comptents.
La dcentralisation peut aussi bien les moderniser que les affaiblir, favoriser les innovations, faciliter les adaptations comme conduire lparpillement de laction publique
et des crdits.

[ 212 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Sur le plan politique, coexistent en Amrique latine des traditions de centralisme et


dautoritarisme avec des expressions fortes des identits et des autonomies rgionales,
bien enracines dans lhistoire, tout particulirement dans les grands tats fdraux.
Pour ces derniers, la taille mme des territoires, les diffrences entre les rgions, les
modes de dveloppement, lexistence de socits locales ayant une forte identit
et des lites bien implantes nourrissent les revendications dautonomie et justifient
un traitement diffrenci des rgions. Pour certains tats centraliss, les rformes
constitutionnelles ont t loccasion de faire de la dcentralisation une priorit : cela
justifie dans ce chapitre linclusion de deux encadrs sur les processus de dcentralisation au Prou et en quateur. Enfin, les systmes fiscaux sont notoirement faibles,
ce qui pose demble la question des sources de financement adaptes pour le niveau
local et particulirement aujourdhui de la fiscalit sur les ressources naturelles. Si
dans les grands tats fdraux comme lArgentine et le Brsil, les dpenses des
gouvernements locaux reprsentent la moiti de celles de ltat central, ce taux est
de moins de 5 % pour les municipalits dAmrique centrale (Faletti, 2010).
Laugmentation de ces dpenses suppose un renforcement des capacits de gestion
et de contrle budgtaire.
Par ailleurs, la dcentralisation pose de faon transversale la question des territoires
institutionnels pertinents. La plupart des pays disposent dau moins deux niveaux de
collectivits, un local et un rgional, sur lesquels la dcentralisation peut sappuyer,
mais quelle peut aussi modifier. Dans lensemble, les pays latino-amricains prsentent
deux chelons principaux de gestion : un niveau municipal (dit aussi municipio, partido,
parroquia ) et un niveau rgional (appel estado, provincia, departamento, etc.). Nous
utilisons dans ce texte les termes de municipes et de rgions pour dsigner ces deux
niveaux, sauf lorsquil sera fait rfrence un pays spcifique, nous utiliserons alors
le terme officiel utilis dans le pays concern. Certains pays ont un troisime niveau
institutionnel, intermdiaire entre le municipe et la rgion, avec l encore des dnominations diverses. La dcentralisation questionne ainsi ladquation de ces dcoupages
avec les enjeux de gestion des territoires et des populations et, plus gnralement,
la capacit des institutions constituer de nouveaux territoires daction ou de projets,
ce qui suppose de dpasser les particularismes, voire les gosmes locaux.
Llection dmocratique des 16 000 gouvernements locaux dAmrique latine est une
avance considrable de la dcentralisation politique, comme le sont les dispositifs
de participation ouverts aux femmes, aux indignes, aux communauts pauvres et aux
groupes sociaux auparavant exclus. Nanmoins, il convient dvaluer prcisment si ces
dispositifs ont rellement modifi les processus de dcision politique lchelle locale.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 213 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Laspect le plus positif et le plus notable rside dans lamlioration de la gestion


municipale. Bien que la situation des municipalits soit htrogne, elles ont nettement
amlior leur gestion et leur fonctionnement, en louvrant la participation et au
contrle citoyen. Les cas de succs de gestion municipale ou de bonnes pratiques
sont nombreux dans presque tous les pays. Aujourdhui en Amrique latine, beaucoup
de municipalits agissent comme de vrais gouvernements locaux, surmontant, dans
les politiques publiques quelles mettent en place, les contraintes imposes par les
lois, les cultures institutionnelles et administratives et les contrles tatiques.
Beaucoup de ces collectivits locales se sont modernises et notamment les grandes
municipalits. Mais cela nest pas vrai partout. Lloignement, lisolement, le manque
de ressources financires et humaines, les systmes de corruption ont empch
certaines collectivits dagir de manire efficace et dmocratique. Lautonomie locale
est aussi perue comme pouvant renforcer le clientlisme et la corruption. Le manque
de prrogatives et de moyens des instances locales de contrle, face des pouvoirs
rgionaux ou municipaux structurs, fait de lchelon local un maillon facilement
pntrable par le crime organis, ou tout simplement par de mauvaises pratiques de
gestion. Les tats centraux exigent donc que ces municipalits fassent la preuve de
leurs capacits de gestion pour leur transfrer des comptences et des ressources.
Cependant, ltendue de ce contrle peut tre limite, notamment dans les rgimes
fdraux qui prservent les gouvernements rgionaux des interventions directes du
pouvoir central.
Les gouvernements, les bailleurs de fonds internationaux et les institutions daide au
dveloppement exigent aussi des municipalits quelles amliorent la gouvernance
locale et lefficacit de leur gestion, aussi bien sur le plan de la dmocratisation des
processus, que de la qualit des services rendus. Cela conduit mettre en valeur le
gouvernement local comme institution articulant acteurs locaux, entreprises et
prestataires de services publics.
Par ailleurs, les associations nationales ou continentales de collectivits territoriales,
comme Mercociudades, qui regroupe des municipalits urbaines des pays membres
et associs du Mercosur [ 103 ], sont parvenues se faire reconnatre comme un interlocuteur lgitime auprs des autorits nationales et rgionales. Les municipalits sont
devenues un groupe de pression politique auprs des pouvoirs centraux pour
dfendre lautonomie municipale, afin daccrotre la dcentralisation politique et
fiscale, impulser des politiques de dveloppement local, compris comme lextension

[103] Soit lArgentine, le Brsil, le Paraguay, lUruguay et le Venezuela, ainsi que la Bolivie, le Chili et lquateur.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

et lamlioration des services publics de base et appuyer le dveloppement conomique


endogne pour la cration demplois afin de rduire, voire dliminer la pauvret.
La dcentralisation peut tre analyse suivant trois dimensions complmentaires qui
font lobjet des trois parties de cette tude. La premire est celle de lvolution
institutionnelle qui dfinit les comptences et le degr dautonomie des collectivits
locales. De ce point de vue, on peut constater une tendance gnrale la dcentralisation, mais avec une grande varit de situations, voire pour certains pays un blocage
ou un retour une certaine centralisation. Autrement dit, la dcentralisation nest
pas un mouvement inluctable : elle sinscrit dans un moment historique, dpend
des volutions politiques et est sensible la conjoncture conomique. Cela place les
collectivits locales devant de nouvelles responsabilits. La faon dont elles les assument
constitue la deuxime dimension de lanalyse. Mme sil est malais de gnraliser
lensemble du continent, car certains cas viennent contredire des faits styliss, on
peut nanmoins souligner lapprentissage ralis par les collectivits pour amliorer
leur fonctionnement et les services rendus aux habitants dans diffrents domaines
ainsi que leur capacit investir de nouveaux champs daction. Ce progrs est nanmoins
fortement contraint par les donnes budgtaires qui ne se limitent pas aux systmes
de financement des collectivits, mais concerne galement leur capacit de gestion,
qui sinscrit elle-mme dans des volutions macroconomiques sur lesquelles les
autorits locales nont gure de prise.

Temps et formes de la dcentralisation


Les formes des tats en Amrique latine sont diverses et lon observe une grande
htrognit dans les 106 tats fdrs des quatre pays fdraux (Argentine, Brsil,
Mexique, Venezuela), les 251 rgions et dpartements des nations unitaires et les
plus de 16 000 municipalits, districts, cantons ou communes. Les pays les plus tendus,
Argentine, Brsil, Mexique et Venezuela, sont organiss selon un systme fdral
avec au moins deux niveaux sous-nationaux, mais pas de niveau intermdiaire. Les
pays unitaires possdent gnralement plus de deux niveaux de gouvernement
( cf. tableau 1).
Les tensions entre pouvoir central et pouvoirs locaux ont t prsentes en Amrique
latine depuis lpoque coloniale, avec lopposition entre autorit impriale et autonomie relative des colonies, particulirement des villes. Les indpendances ont t
galement le moment de luttes entre autonomies locales, sous lautorit des caciques
et forces centralisatrices. Ces luttes ont abouti au dmembrement de lempire espagnol,
tout en nourrissant lidal de lintgration continentale, alors que le Brsil maintenait
son unit grce la prsence de lempereur.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tout au long du 20 e sicle, les tats ont renforc la centralisation en affaiblissant les
collectivits intermdiaires et en limitant lautonomie locale. Aprs la Seconde
Guerre mondiale, la planification nationale et les politiques de substitution des importations ont consolid la centralisation avec le renforcement des tats centraux, tout
en favorisant des alliances politiques entre les oligarchies nationales et locales. Les
crises politiques et conomiques des annes 1970 ont affaibli les tats sans pour
autant redonner de lautonomie aux collectivits locales, qui ont t au contraire
mises sous tutelle par les gouvernements autoritaires, soucieux de contrler tous les
espaces potentiels de participation politique.

Un impratif partag
Si lide de la dcentralisation nest pas nouvelle, elle simpose avec les transitions
dmocratiques dans plusieurs pays partir de la fin des annes 1980. Le renforcement
des pouvoirs locaux et de leur autonomie est vu comme une faon denraciner la
dmocratie dans les territoires, douvrir aux citoyens des espaces de participation,
mais aussi de moderniser ladministration publique en la dbarrassant de trop de
bureaucratie et dautoritarisme. Elle prend corps dans les rformes constitutionnelles
que connaissent plusieurs pays (notamment le Brsil en 1988, lArgentine en 1994 et
le Chili en plusieurs tapes aprs le retour de la dmocratie) qui modifient le statut
des collectivits locales, ou raffirment lautonomie des collectivits existantes. La
Colombie et le Venezuela introduisent les rformes constitutionnelles les plus importantes dans le sens de la dcentralisation. La Constitution colombienne de 1991
dclare par exemple que la Colombie est un tat social de droit, organis sous la
forme dune Rpublique unitaire, dcentralise, dont les entits territoriales sont
autonomes .
La dcentralisation apparat alors comme un ingrdient indispensable de la rforme
de ltat. Cette vision, relaye par les organismes multilatraux, sappuie sur les exemples
europens, notamment ceux de la France et de lEspagne qui viennent de connatre
les grandes tapes dcentralisatrices des Lois Deferre pour la premire et des autonomies
rgionales pour la seconde. Ces expriences ont frquemment servi de modles
aux rformes menes en Amrique latine ainsi par exemple la dcentralisation
chilienne reprend plusieurs des instruments et du vocabulaire de la dcentralisation
la franaise, sans aller pour autant jusquau bout de la dmarche dautonomie
politique des rgions. La dcentralisation latino-amricaine nest donc pas seulement
la ractivation des gouvernements locaux, mis sous tutelle par des rgimes autoritaires :
cest aussi une dcentralisation importe, principalement dEurope du Sud, dans ses
principes, ses instruments et les experts mobiliss.

[ 216 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Cette rflexion politique saccompagne dans les annes 1990 dun examen critique
des modalits de financement des collectivits, pour tenir compte des disparits de
potentiel fiscal et des besoins diffrencis des territoires. Le fdralisme fiscal au
sens large, cest--dire les modalits de rpartition des revenus et des dpenses entre
niveaux de gouvernement apparat comme un dfi partag par les diffrents pays
pour rendre les systmes de financement des gouvernements locaux non seulement
plus efficaces mais galement plus quitables. On attend aussi de la dcentralisation
quelle permette de mieux cibler la dpense sur les besoins des territoires et quelle
amliore in fine lefficacit de lensemble des politiques publiques. Elle sarticule avec
un discours largement diffus sur le dveloppement local par les organismes de
planification et des consultants spcialiss.
Les expriences de dcentralisation ne conduisent pas valider ncessairement ces
diffrents arguments. Le processus de dcentralisation a parfois permis des amliorations
de la gestion publique, tout comme il a aussi conduit des situations sous-optimales
dans certains cas. Il nen reste pas moins que cette discussion a contribu inscrire
la dcentralisation sur lagenda politique, renforcer le discours prnant davantage
dautonomie et de responsabilits locales et explorer diffrentes modalits de
dcentralisation.

Des modalits diffrencies


Dans les annes 1980, le contexte de crise de la dette et de forte inflation justifie
des formes de dcentralisation visant rduire la taille de ladministration centrale,
baisser le dficit fiscal et promouvoir le march. Plusieurs pays ont procd pour
cela des privatisations de services publics afin de soulager les comptes de ltat et
des municipalits. Ces rformes, menes notamment en Argentine et au Chili dans
des contextes trs diffrents, ont connu des rsultats diffrencis. Elles se sont heurtes
des mouvements sociaux forts, de rejet de lintervention prive, comme en Bolivie
avec lpisode dit de la guerre de leau Cochabamba en 2000, contre la firme
amricaine Bechtel qui avait repris lentreprise publique de distribution deau.
Dans un second temps, sajoute la discussion sur les services publics une rflexion
sur la dmocratie locale et la participation. Celle-ci se place dabord dans la perspective
damliorer les processus de dcision et le fait que les lus soient redevables de leurs
actions envers les citoyens et les lecteurs. Depuis le dbut du sicle, la question de
la dmocratisation ne se limite pas aux dispositifs de gouvernance ou de construction
du consensus : elle souvre davantage sur la diversit des populations et de leurs
attentes par rapport au gouvernement local. Cela pose non seulement la question

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 217 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

des populations indignes mais galement dautres groupes insuffisamment reprsents par les systmes usuels du pouvoir, par exemple les populations dfavorises,
les jeunes, les femmes.
Dans les formes, la dmocratisation avance : alors quen 1980 seuls quelques pays
avaient des maires et des conseillers lus, actuellement toutes les nations lisent les
conseils municipaux au suffrage universel ( cf. tableau 1). Mais ce nest pas toujours
le cas pour les rgions. La profondeur des rformes et leur impact varient considrablement dun pays lautre. LArgentine, le Brsil et le Mexique ont renforc les
institutions de leurs tats fdrs. Les pays unitaires ont largi les comptences des
municipalits, mme si plusieurs dentre eux crent des gouvernements intermdiaires
lus : rgions ou dpartements.
Les tats ont galement fait voluer la maille administrative en crant de nouvelles
collectivits territoriales. Les lgislations prvoient gnralement des critres pour
la cration de nouvelles municipalits, qui doivent atteindre un certain seuil de population
et disposer de ressources potentielles suffisantes pour se sparer des municipalits
existantes. Le Brsil a ainsi cr prs de 1 500 municipalits dans les annes 1990 pour
aboutir un total de 5 400 municipes. La Constitution a en effet facilit ces crations,
justifies par la ncessit dadapter les circonscriptions la rpartition de la population,
et subdiviser des municipalits trop grandes dont certaines ont la taille de la
Belgique. Le Brsil a par ailleurs, au cours de son histoire, fond de nouveaux tats
partir des grands territoires fdraux de lAmazonie, progressivement subdiviss, et
des mouvements rclament encore aujourdhui la cration dun nouvel tat, dit de
Carajas, qui serait scind de ltat du Par. Ces crations de municipalits sont
aujourdhui freines car elles ont un cot lev, puisquil faut doter les nouvelles
entits de budgets de fonctionnement. Dautres tats ont galement fait voluer le
maillage administratif, notamment le Chili, qui a instaur deux nouvelles rgions et
des nouvelles provinces.
Partout se pose la question de ladministration des mtropoles. Les capitales disposent
souvent dun statut spcial, mme si cette situation tend tre remplace par des
rgimes municipaux de droit commun. En revanche, la question de la coordination
entre municipalits pour grer les espaces mtropolitains nest pas toujours rsolue
de faon satisfaisante, surtout lorsque des rivalits politiques entre lus locaux
viennent complexifier les rapports institutionnels entre municipalits. Dans certains
cas, il existe des instances de dialogue et de concertation, comme pour Buenos Aires.
Dans dautres cas, comme au Chili, cest le gouvernement rgional appuy par le
gouvernement national qui prend en charge les thmatiques mtropolitaines. En
Colombie, les grandes villes (Bogota, Barranquilla, Cartagena de Indias, Santa Marta,

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

et Buenaventura) correspondent des districts spciaux qui permettent une gestion


coordonne du territoire. En Amrique centrale, il existe galement quelques institutions de coordination comme la Corporation de laire mtropolitaine de San
Salvador (COAMSS) et la Fdration mtropolitaine des municipalits de San Jos
au Costa-Rica (FEMETROM). Leurs finalits se limitent lamnagement du territoire
et la planification.
Limportance des rformes dcentralisatrices varie dun pays un autre. Le Brsil, la
Bolivie, la Colombie, lquateur et le Prou ont avanc de manire importante ;
lArgentine et lUruguay sont dans une situation intermdiaire. Les pays dAmrique
centrale et la Rpublique dominicaine initient depuis peu leur processus de dcentralisation. Le Mexique et le Venezuela constituent des cas part : les collectivits
territoriales ont t affaiblies au Venezuela par les dcisions dun gouvernement
centralisateur ; au Mexique, limportance plus grande accorde aux tats par rapport
aux municipalits a cr un dsquilibre. En Argentine, Brsil, Bolivie, Chili, Colombie,
quateur, on redistribue les ressources et les comptences en faveur des collectivits
sous-nationales. Au Venezuela, la dcentralisation des annes 1990 est corrige par
des rformes qui peuvent affecter les institutions locales en les privant des moyens
associs leur autonomie. En Uruguay sont cres et choisies dmocratiquement
quatre-vingt-neuf nouvelles municipalits, sans rel budget ni pouvoir, tandis quau
Paraguay la dcentralisation nen est qu ses balbutiements.
Les pays dAmrique centrale, quant eux, voluent lentement. Le Guatemala et le
Nicaragua ont vot des lois de dcentralisation, alors que le Honduras et le Salvador
ont augment les transferts financiers aux municipalits. Au Costa-Rica, llection
des maires est institue en 2002, mais sans transferts financiers aux municipalits.
Au Panama, la dcentralisation, est introduite dans la constitution, mais elle na pas
t traduite dans la lgislation. En Rpublique dominicaine, la dcentralisation fait
partie de lagenda politique des gouvernements et la loi permet laugmentation des
budgets municipaux. Cependant, elle tarde se mettre en uvre. Cuba reste centralise bien que de modestes tentatives soient envisages dans lagenda des rformes.
Le tableau 1 rsume les principales caractristiques des collectivits locales en
Amrique latine. On peut remarquer que la population moyenne par municipalit
est leve, avec des chiffres qui dpassent gnralement les 20 000 habitants, taille
sans doute suffisante pour des conomies dchelle mais qui correspond aussi au
fait quil existe de grands municipes ruraux devant grer non sans mal une population
disperse. La plupart des pays ont au moins deux niveaux de gestion, parfois trois
(Chili, Colombie). Sauf Cuba, tous pratiquent llection dmocratique des autorits
municipales.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tableau

Les collectivits locales en Amrique latine


Population
(milliers
dhabitants
2010)

Population
moyenne
par
municipalit

tat,
Provinces,
Rgions,
Dpartements

Municipalits

Brsil

195 498

34 169

27

5 564

1986

Mexique

110 675

42 902

32

2 454

1977

Colombie

46 299

40 253

32

1 102

1986

Argentine

40 738

18 804

23

2 223

1983

Prou

29 495

15 544

26

1 834

1981

Venezuela

29 043

82 038

24

335

1992

Chili

17 133

48 220

15

345

1992

Cuba

11 203

67 456

14

169

quateur

13 773

60 370

22

221

1935

Guatemala

14 376

40 101

22

333

1986

Bolivie

10 031

29 126

327

1987

Rp. Dominicaine

9 899

63 314

32

155

1978

Honduras

7 621

24 074

18

298

1982

El Salvador

6 192

23 308

14

262

1984

Paraguay

6 460

29 989

17

231

1991

Nicaragua

5 822

38 052

15 et 2

153

1990

Costa Rica

4639 55046

81 1948

Panama

3 508

44 577

75

1996

3 372

37 349

19

89

1985

565 777

33 616

357

16 451

Uruguay

Total

Source : Rapports mondiaux GOLD 1 (2008) et 2 (2011) de CGLU.

[220]

lections
municipales
aprs
des priodes
autoritaires

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Encadr

Dcentralisation et dmocratie au Prou

Le principe de la dcentralisation a t inscrit dans la Constitution de 1979, qui tablit


que le Prou a un gouvernement unitaire reprsentatif et dcentralis . Dans
les annes 1980, cette dcentralisation est envisage comme un processus de rgionalisation, dans la tradition de la planification et du dveloppement rgional. Sur le
plan politique, elle na t mise en uvre qu partir de 2002 avec la Loi de base de
la Dcentralisation (17 juillet 2002), la Loi organique de Gouvernements locaux
(19 novembre 2002), et la premire lection populaire des gouvernements rgionaux
le 20 novembre 2002. En effet, le processus de dcentralisation avait t interrompu par le prsident Fujimori (1990-2000) devenu de plus en plus autoritaire partir
de son auto coup dtat de 1992 et la dcision dengager toutes les forces de ltat
dans la lutte contre le Sentier Lumineux. Cette priode de guerre civile et de durcissement du pouvoir central tait peu favorable la dcentralisation institutionnelle,
alors mme que ltat pruvien ne parvenait pas assurer le contrle et la scurit
sur lensemble de son territoire.
Le prsident Toledo (2000-2005) relance le processus, poursuivi par Alan Garcia
malgr le rsultat ngatif du rfrendum de 2005 sur la dcentralisation. Alan Garcia
initie en 2006 ce quil appelle un choc dcentralisateur , visant acclrer les transferts de comptences vers les collectivits locales.
Le Prou est actuellement divis en 25 gouvernements rgionaux (qui correspondent
en fait aux 24 dpartements du Prou et la Province Constitutionnelle du Callao).
Ceux-ci sont des personnes juridiques de droit public jouissant dune autonomie
politique, conomique et administrative pour les thmes pour lesquels ils sont comptents. Chaque gouvernement rgional est compos dun Conseil rgional (organe
normatif et fiscal), dun prsident (organe excutif) et dun Conseil de coordination
rgionale (organe consultatif et de coordination avec les municipalits, compos des
maires des villes les plus importantes municipios provinciales et des reprsentants
de la socit civile).
Le prsident et le vice-prsident rgionaux, ainsi que les membres du Conseil rgional sont
lus au suffrage universel direct pour un mandat de quatre ans renouvelable.
On compte actuellement 1 848 gouvernements locaux au Prou, parmi lesquels des
municipalits provinciales et des districts, ainsi que des centres habits (Municipalidades
de centros poblados) qui reprsentent la plus petite unit de gouvernement local. Les
municipalits jouissent dune autonomie politique, conomique et administrative
pour les thmes pour lesquels elles sont comptentes. Tout comme les gouvernements
rgionaux, les municipalits sont diriges par un Conseil municipal (organe normatif
et fiscal) et la Mairie (Alcalda) comme organe excutif. Aussi bien le maire que les
membres du Conseil municipal sont lus au suffrage universel direct pour un mandat

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 221 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

de quatre ans renouvelable [ 104]. Selon larticle 195 de la Constitution politique du


Prou, les municipalits du pays ont des comptences exclusives qui recouvrent les
services de base ainsi que la planification au niveau urbain et rural. Les comptences
concernant lducation et la sant publique notamment sont partages avec les
gouvernements rgionaux desquels les municipalits dpendent.

Tableau

Comptences des gouvernements locaux au Prou

Comptences des gouvernements rgionaux


Planification et promotion du dveloppement
conomique, social et environnemental

Infrastructures rgionales
(voies de communication, nergie, services de base)

Environnement (utilisation durable des ressources


forestires et de la biodiversit)

Comptences des municipalits


services de base
(eau potable et gout, marchs,
abattoirs, clairage public,
bibliothques, cimetires, etc.)

planification
(dveloppement et amnagement)

Comptences partages par les deux niveaux de gouvernement

ducation
Sant publique
Rgulation des activits conomiques
(agriculture, pche, industrie, commerce, tourisme, nergie, hydrocarbures, mines,
transports, communications et environnement)

Environnement (gestion durable, qualit environnementale, rserves et aires protges)


Culture et tourisme
Promouvoir la participation citoyenne
laboration Diana Gomes partir de la Loi organique des gouvernements rgionaux.

[104] Constitucin Poltica del Per de 1993. Ttulo IV De la estructura del Estado. Capitulo XIV De la descentralizacin.

Artculo 194.

[222 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Le fonctionnement des gouvernements locaux


Les gouvernements locaux de diffrents niveaux font face deux types de dfis : dune
part, garantir lamlioration des processus dmocratiques lchelle des territoires
et dans le cadre lgislatif existant, et dautre part, assurer un certain niveau de performance dans la fourniture de services publics la population, et plus gnralement
dans la ralisation de leurs missions fondamentales. Dans les deux cas, leurs prrogatives
sont encadres par les textes lgislatifs qui dfinissent leurs statuts, les modes dlection
et de dcision, et listent leurs missions fondamentales.

Le dfi dmocratique
La dcentralisation fait des territoires des espaces dexercice et dapprentissage de
la dmocratie. Outre llection directe des lus, un principe gnralis lensemble
des municipalits (mais pas aux rgions dans tous les pays), lapprofondissement de
la dmocratie locale se traduit par diffrentes expriences et doit faire face plusieurs
tensions. Il sagit notamment des risques de captation de lautorit par des groupes
de pouvoir, des systmes de clientles reposant sur la corruption ou faisant le lit des
rseaux criminels.
Linterdiction de rlection des autorits locales, qui simpose dans certains pays
comme le Mexique, est cense limiter le risque dinstallation au pouvoir dun leader
unique, en favorisant la rotation des lus. Elle a pour contrepartie le manque de continuit dans les politiques locales, puisque les quipes sont trs largement renouveles
chaque lection et quil nexiste pas de fonction publique territoriale permanente.
Les espaces de dmocratie locale ont par ailleurs stimul les expriences novatrices
et varies de dispositifs de participation citoyenne comme le plan stratgique
participatif , les budgets participatifs, et divers autres projets conus et excuts
grce lapport des socits civiles. Dautres mthodes de participation ont t
exprimentes, comme les assembles ouvertes, les rfrendums ou les consultations
directes. Des formes de contrle, comme les comits de vigilance et la rvocation
des mandats dlus, ont pu galement tre institutionnalises. Dans quelques pays,
ces dispositifs de participation, dans le cadre de structures dcentralises, ont pris
une importance telle quils ont permis des secteurs historiquement marginaliss,
voire exclus de sintgrer, de participer et de gouverner. Ce fut notamment le cas
dans les pays andins : en Bolivie, la dcentralisation de 1994 a renforc les municipalits
rurales et a permis damliorer linclusion des communauts paysannes indignes.
Les espaces de participation dans les collectivits locales, notamment les municipalits,
ont permis damliorer les politiques sociales et la prise en compte des populations

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[223]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

marginalises. cet gard, les politiques concernant les femmes mritent une attention
toute particulire car elles ont servi de vecteur un plus grand engagement. Le
nombre de conseillres municipales ainsi que celui des femmes maires a augment
trs sensiblement et, dans plusieurs pays, se sont crs des rseaux et associations dlues.
Dans le mme temps, les grandes villes se sont souvent lances dans des dmarches
de dcentralisation interne, avec la cration de conseils de quartiers ou de mairies,
pour tre au plus prs des populations. Cest notamment le cas Buenos Aires,
Rosario et Montevideo. Les grands districts urbains colombiens sont galement subdiviss en quartiers disposant dun maire lu. Dans dautres grandes villes, comme
Santiago, les municipalits sont nombreuses, ce qui permet davantage de proximit
avec les habitants au dtriment dune vision densemble. Ces dmarches de dcentralisation interne dans les grands municipes ont d trouver des solutions juridiques
adaptes, pas toujours prvues dans les textes fondateurs. Elles ont t menes avec
prudence car si les maires et leurs quipes voyaient la ncessit dun rapprochement
avec le terrain et si les habitants apprciaient daccder plus facilement des responsables municipaux dans les quartiers, une dcentralisation trop pousse risquait de
faire perdre au maire une partie de son autorit, ou dabandonner des quartiers
des concurrents politiques.
Le budget participatif a t mis en uvre Porto Alegre partir des annes 1980
comme une rponse possible la demande de dmocratisation des arnes locales.
Cela reposait sur la discussion des priorits budgtaires quartier par quartier, dans
diffrents forums. Cette exprience a t abondamment prsente, discute et
imite dans toute lAmrique latine et largement reprise par les municipalits, ou
gnralise dans son principe comme au Venezuela, avant dtre imite par des
municipalits europennes. Il sagit sans doute du domaine dans lequel lAmrique
latine a vritablement innov dans la gestion municipale et apport un outil qui sest
considrablement diffus, mme si de nombreuses tudes en ont soulign les limites :
la part du budget soumise la procdure participative est restreinte, la participation
elle-mme est loin de concerner lensemble de la population, la lgalit des dcisions
suppose une validation par les procdures classiques de vote budgtaire. Il a nanmoins
permis de mieux concentrer linvestissement municipal sur les attentes des habitants.

[224]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Encadr 2 La dcentralisation en quateur


La dcentralisation en quateur a t impulse partir de 2008 par le prsident
Rafael Correa qui a fait voter une nouvelle constitution donnant une forte priorit
la dcentralisation. Il ne sagit encore que dune dcentralisation de papier, en cours
de mise en oeuvre.
La Constitution de 2008 a fait de la promotion de lgalit entre les territoires un
objectif atteindre grce la dcentralisation qui a t traduite dans un Code
organique, le Code organique d'organisation territoriale, autonomie et dcentralisation (COOTAD). Il prcise notamment que les transferts de comptences doivent
tre accompagns de transferts de moyens. Le Conseil national de comptences
(CNC), charg dorganiser ces transferts, a publi en 2012 un premier document, le
Plan national de dcentralisation 2012-2015, qui en donne les grands principes : la
subsidiarit, la solidarit territoriale, cest--dire une compensation nationale des
ingalits, la justice conomique, lquit et le droit des nationalits. La dcentralisation envisage un rquilibrage des fonctions entre les trois niveaux de gouvernements :
provinces, cantons et paroisses. Les objectifs sont le transfert et le financement dici
2015 des comptences exclusives dfinies par la Constitution.
En 2012, ont eu lieu des rencontres dans chaque province sur la dcentralisation,
regroupant les collectivits territoriales, des reprsentants de ltat et de la socit
civile. Il sagissait dtablir des priorits, de mettre en commun des questions sur la
gouvernance locale et, dans la mesure du possible, dy apporter des rponses. Les
conclusions de cette confrence ont servi de base llaboration du Plan national de
dcentralisation.
Parmi les grandes questions, certaines ne sont pas dsamorces, comme celle des
conflits rgionaux, notamment environnementaux. Pas plus que ne le sont les conflits
politiques locaux. Lun des grands dfis de la dcentralisation sera dy apporter des
solutions.
La dcentralisation en quateur a pour but premier de rapprocher les citoyens de leur
gouvernement et de promouvoir la participation. Dans cette optique, le taux de
confiance exceptionnellement haut des quatoriens dans leur gouvernement (62 %,
taux le plus lev dAmrique latine) laisse penser une russite du processus. Pourtant,
cette confiance est surtout place dans ltat central, et peu dans les pouvoirs locaux,
fragments et clientlistes.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[225]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Le dfi de lefficacit
La dcentralisation a plac les gouvernements locaux face des responsabilits plus
importantes, quils ne sont pas toujours prts assumer, alors quon assiste une
tendance gnrale laccroissement des comptences transfres aux collectivits
locales, correspondant non seulement aux services publics usuels mais aussi aux
nouvelles demandes (environnement, droits des minorits). Or, si les grands municipes
urbains, o vit la plus grande partie de la population, disposent gnralement de
moyens humains et financiers consquents, la grande majorit des municipes ruraux
en manque cruellement.
La gestion des services publics fait lobjet de nombreux dbats entre des options de
services entirement concds des entreprises prives (cest le cas au Chili) ou au
contraire mis en uvre par des entreprises dpendant des gouvernements locaux.
Aprs les vifs dbats du dbut des annes 2000 et la forte critique des privatisations
qui les avait accompagns, il semble que les collectivits voluent vers davantage de
pragmatisme en cherchant plutt mettre en place des systmes adapts, comportant un rel contrle des prestataires privs et, dans le cas dentreprises publiques
dune plus grande exigence defficacit non sans laisser subsister des zones dombre.
ct de services fondamentaux, trs sensibles politiquement, comme leau, dautres,
tels que la fourniture dnergie, lclairage public, le traitement des dchets mnagers,
ont t moins soumis examen critique, ou mobilisent moins la population.
Les fonctions damnagement du territoire local et de planification sont gnralement
dvolues aux chelons locaux, mais ces derniers demeurent parfois sous la tutelle
de services centraux (Chili) ou nont pas de comptences suffisamment larges pour
planifier compltement le dveloppement de leur territoire. Dans le vocabulaire
latino-amricain, il est dailleurs plus souvent question de planification territoriale, qui
fait rfrence la rgulation de lusage du sol, plutt que damnagement territorial
au sens large et inclusif que cette expression peut avoir dans dautres contextes. Or,
les gouvernements locaux ne disposent pas toujours des comptences et de lautonomie ncessaires pour rguler les usages du sol, faute doutils de matrise foncire,
de vision prospective et surtout de capacit imposer des principes dintrt gnral
des initiatives prives. Cette absence se fait sentir dans lespace rural comme dans
lespace urbain : le premier nest que trs faiblement rgul par les gouvernements
locaux, le second lest en principe davantage mais pas avec efficacit. Face cette
logique de planification, simpose celle des projets qui restructurent la ville en
profondeur au nom du dveloppement.

[226 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

En effet, partir des annes 1990 sest rpandu un discours valorisant le dveloppement
local et insistant sur la responsabilit des gouvernements locaux appels devenir
des acteurs de ce dveloppement. Cette ide sest largement diffuse dans le Cne
Sud o la dcentralisation a t associe lide que les autorits locales taient les
mieux places pour susciter le dveloppement, voire le dveloppement durable dans
leur territoire par une plus forte mobilisation des acteurs locaux, llaboration de
projets territoriaux communs, la mise en valeur des atouts territoriaux, la cration
de passerelles entre secteurs pour favoriser linnovation et la cration dentreprises.
Il est possible de citer quelques cas exemplaires o il existe de vritables coalitions
de croissance locales, y compris dans des villes moyennes comme Campina Grande
au Brsil, Rafaela en Argentine ou Valdivia au Chili ct de la consolidation des
mtropoles disposant du plus fort potentiel dinnovation.
Cette vision a justifi le recours la planification stratgique largement diffuse
partir de lexprience de Barcelone, comme le montrent les exemples de Rosario en
Argentine, Cuenca en quateur ou Medelln en Colombie. Elle a t gnralement
comprise comme un outil de gestion locale permettant de dfinir des grands objectifs
pour un territoire donn par exemple une grande ville ou une rgion mais aussi
de conduire un projet particulier comme lamnagement dun quartier. Llaboration
de documents dobjectifs, raliss en consultant de nombreux acteurs locaux et
valids lors de runions publiques, constituait le cur de la dmarche, permettant
de dgager de grands axes dintervention. Si lon peut a posteriori constater que ces
documents reprennent souvent une srie de principes peu originaux inspirs par la
vulgate du dveloppement durable, ils ont eu nanmoins le mrite davoir suscit
dbats et rflexions lchelle des territoires. La planification stratgique est donc
utilise autant pour ses effets structurants sur les acteurs sociaux (et sa capacit
modifier les images quils se font de leur territoire ou que ce territoire projette vers
lextrieur) que pour des finalits immdiatement concrtes. Il semble toutefois
que le grand engouement des municipalits latino-amricaines pour la planification
stratgique, qui a culmin au dbut des annes 2000, soit aujourdhui en recul.
Les collectivits locales ont aussi fait porter leurs efforts sur le renforcement des
identits locales, dans la perspective daccrotre le sentiment dappartenance des
habitants un territoire, afin de dgager plus facilement des solutions communes
ou surmonter des conflits. De surcrot, par rapport des territoires en volution
rapide, renforcer les identits apparaissait aussi comme un moyen daccompagner
les changements tout en garantissant les quilibres locaux, individuels et collectifs.
Le patrimoine a donc t un sujet central de travail et a conduit demander le clas-

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[227]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

sement par lUNESCO de certains de ces territoires, et a contraint les municipalits


assumer une plus grande responsabilit de protection des sites et des monuments.
On peut citer les quartiers portuaires de Valparaiso (2003), les paysages du caf en
Colombie (2011), la cathdrale de Len au Nicaragua (2011), les paysages de Rio (2012).
Mme si la procdure est ncessairement canalise par les autorits nationales, elle
provient gnralement dinitiatives locales capables de mobiliser au niveau central,
ou de sarticuler avec celui-ci. Le caractre partag avec des lments du patrimoine
mondial, comme le tango, reconnu par lUNESCO en 2009, est de nature renforcer
les identits locales en offrant aux gouvernements locaux loccasion dlargir leur
prsence, de se moderniser en prenant en charge de nouvelles fonctions et dintgrer
des rseaux internationaux.
Leur capacit mettre en place un bon gouvernement, est cruciale pour la poursuite
de la dcentralisation, mme si cette expression peut avoir des interprtations
diverses. Le renforcement des capacits des administrations locales, qui passe par la
formation, est un point essentiel. En revanche, face des situations problmatiques,
mergent de nouvelles modalits centralisatrices qui rduisent lautonomie locale
et exigent la certification par ltat national des capacits des collectivits comme
conditions pour transfrer la fois comptences et ressources financires. Au CostaRica, cette mthode a donn un coup de frein la dcentralisation.

Le mouvement municipal
Le mouvement associatif municipal, national et international, reprsente un groupe
de pression, sattachant appuyer le renforcement institutionnel et les capacits de
gestion des municipalits les plus dfavorises. Ces associations de municipalits ont
su dans de nombreux pays (Colombie, Mexique, quateur) mettre en place des
services dassistance technique et de formation pour rpondre aux besoins, palliant
ainsi leur faiblesse en ressources humaines locales.
Il existe des associations nationales et internationales de collectivits locales
(cf. tableau 3) qui participent galement des rseaux mondiaux (Cits et gouvernements locaux unis CGLU, Cits unies). Se sont galement cres ces dernires
annes des associations regroupant des niveaux de collectivits intermdiaires
(provinces, dpartements) qui agissent comme groupes de pression par rapport
ltat national. Par ailleurs, la Federacion latinoamericana de Ciudades, Municipios
(FLACMA) regroupe les municipalits dAmrique latine et est affilie la CGLU.
Lassociation Mercociudades, dj mentionne, montre un fort dynamisme qui
sexprime dans le fonctionnement rgulier de groupes de travail runissant des

[228 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

municipalits autour dune problmatique (planification, participation, espaces verts,


etc.), afin de favoriser changes dexpriences et circulations de bonnes pratiques .
Ces associations sont lies dautres instances supranationales comme par exemple
les assembles rgionales de parlementaires.
Les congrs nationaux des collectivits territoriales, les runions techniques, les ateliers
de formation, les rencontres diverses (entre 2010 et 2012) du Sommet mondial des
autorits locales et leaders rgionaux Mexico, les comits et bureaux de la FLACMA
en Rpublique dominicaine, Puerto Rico et au Costa-Rica, le Forum ibro-amricain
des maires dAsuncin et la rencontre des maires Milagro (quateur) ont abouti
lidentification des champs dintrt et des priorits de ce mouvement dcentralisateur.
Ces priorits sarticulent autour de la dfense de lautonomie locale, afin de rpondre
au mieux aux proccupations et aux attentes des citoyens. La dcentralisation politique,
administrative et fiscale, est cense approfondir la dmocratie et ltat de droit, une
meilleure inclusion sociale et lamlioration des conditions de vie de la population.
Les thmes de la lutte contre la pauvret, de l'galit des sexes, des ethnies, de
l'galit culturelle, politique et religieuse, de la responsabilit environnementale, des
droits de migration et de mobilit restent des priorits affirmes. Ces mouvements
soulignent par ailleurs quils lutteront contre les tendances centralisatrices qui rapparaissent en priode de crise et qui ont tendance faire des collectivits locales
les boucs missaires des gouvernements nationaux.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[229]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tableau

Pays/rgion

Amrique latine


Les associations de municipalits en Amrique latine


Nom de lassociation

Sigles

Anne de cration

Associations rgionales :
Federacin Latinoamericana de Ciudades,
Municipios y Asociaciones de Gobiernos Locales FLACMA 2000

Associations sous-rgionales :
Amrique
Federacin de Municipios del Istmo
FEMICA
1991
centrale Centroamericano
MERCOSUR
MERCOCIUDADES 1995

Amrique latine


Argentine
Bolivie
Brsil

Colombie
Costa Rica
Chili
quateur
El Salvador

Guatemala
Honduras
Mexique

Nicaragua
Panama
Paraguay

Prou

Rp. Dominicaine
Uruguay
Venezuela

Federacin de Mujeres Municipalistas


de Amrica Latina y el Caribe

FEMUM-ALC

Associations nationales :
Federacin Argentina de Municipios
FAM
Federacin de Asociaciones Municipales de Bolivia FAM
Asociacin Brasilera de Municipios
ABM
Confederacin Nacional de Municipios
CNM
Frente Nacional de Prefeitos
FNP
Federacin Colombiana de Municipios
FCM
Unin Nacional de Gobiernos Locales
UNGL
Asociacin Chilena de Municipalidades
ACHM
Asociacin de Municipalidades Ecuatorianas
AME

1997
1999
1946
1980
2001
1989
1977
1993
1940

Corporacin Municipal de la Republica


de El Salvador
COMURES
Asociacin Nacional de Municipios de Guatemala ANAM
Asociacin de Municipios de Honduras
AMHON
Asociacin de Autoridades Locales de Mxico
AALMAC
Asociacin Mexicana de Municipios
AMMAC
Federacin Nacional de Municipios de Mxico
FENAMM
Asociacin de Municipios de Nicaragua
AMUNIC
Asociacin de Municipios de Panam
AMUPA

1941
1960
1962
1997
1994
1997
1993
1995

Organizacin Paraguaya de Cooperacin


Intermunicipal
Asociacin de Municipalidades del Per
Asociacin Nacional de Alcaldes Distritales
Red de Municipalidades Rurales del Per
Federacin Dominicana de Municipios
Congreso Nacional de Intendentes
Asociacin de Alcaldes Venezolanos
Asociacin de Alcaldes Bolivarianos

OPACI 1964
AMPE
1982
ANADIS
2003
REMURPE
1997
FEDOMU
2001
CNI
1959
ADAVE
1996
ADABOVE

Source : Dcentralisation et dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD , CGLU (2008).

[230 ]

1998

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Le mouvement municipal favorise aussi le rapprochement et la coopration entre


municipes dun mme pays. Le regroupement de municipalits parat ncessaire pour
aborder certains sujets, non seulement les questions mtropolitaines mais aussi la
gestion de territoires touristiques et de problmes environnementaux. Or, tous les
pays ne disposent pas dune lgislation facilitant ces rapprochements : cest un point
sur lequel les associations municipales peuvent se mobiliser, comme sur celui non
moins stratgique des finances locales.

Les finances locales


Le financement des collectivits locales et le contrle de leurs dpenses restent un sujet
majeur pour une dcentralisation effective. Bien souvent, les lois de dcentralisation
nont gure donn de prcisions sur ce point, pourtant essentiel pour leur mise en uvre.
Aujourdhui, la question du financement est directement relie lexploitation des
ressources naturelles et la rpartition des revenus miniers. La gestion locale pouvant
tre affecte par le clientlisme et la distribution de faveurs, les tats sont gnralement
rticents augmenter les budgets locaux sans garantie sur lemploi des fonds. Cependant,
le fait que lemploi public local, pas toujours indispensable, serve amortir une situation
de crise ou absorber une partie de la main-duvre dans les rgions pauvres, est
difficile corriger. Il sagit en effet dune des ressources usuelles du pouvoir politique
et un mcanisme de correction des ingalits rgionales.
Pas plus en Amrique latine quailleurs, les finances locales ne correspondent une
optimisation gestionnaire des fonctions, des comptences et des transferts fiscaux.
Il sagit dquilibres volutifs, rsultant de processus historiques complexes et rpondant
aux tensions entre gouvernements centraux et locaux.

La question du financement
Dans une rgion o la pression fiscale est gnralement faible, il ne faut pas stonner
que les gouvernements locaux manquent bien souvent de ressources pour prendre
en charge lensemble de leurs missions. La fiscalit locale est le point faible de la
dcentralisation car linsuffisance des bases fiscales sajoutent les dfaillances des
systmes de perception et la question des ingalits entre territoires diversement
dots. Nanmoins, dans les tats fdraux, les rgions disposent de budgets consquents.
Par exemple, ltat de So Paulo a excut en 2012 un budget de dpenses denviron
150 milliards de rals (50 milliards deuros) : dix fois plus que la rgion le-de-France.
Le Chiapas, considr comme un des tats pauvres du Mexique, a malgr tout un
budget de dpenses en 2012 de 47 milliards de pesos, soit prs de 2,8 milliards deuros.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 231 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Lvolution des processus de dcentralisation sobserve clairement dans la progression


des dpenses des collectivits territoriales, perceptible dans la presque totalit des
pays (cf. tableau 4). Si la moyenne de linvestissement des collectivits locales slevait
11,6 % de la dpense totale du gouvernement central en 1980, elle atteint aujourdhui
20 %. La situation de chaque pays est particulire, avec des conditions spcifiques
qui permettent de qualifier la dcentralisation de haute , moyenne , basse
ou nulle . Au Brsil et en Argentine, pays fdraux, les dpenses des tats fdrs
et des provinces reprsentent 50 % des dpenses de ltat fdral.
Les ressources des collectivits locales sont varies. En rgle gnrale, les municipes
bnficient de taxes foncires et de droits sur les services apports aux habitants,
sur les vhicules ou certaines activits. Toutefois, les dsquilibres horizontaux entre
collectivits existent et sont accentus par les considrables ingalits de richesse
entre les territoires, ainsi que par lingale capacit des services fiscaux locaux
percevoir les impts, maintenir jour les bases fiscales, procder aux rvaluations
foncires et poursuivre si ncessaire les contribuables. Seuls les tats brsiliens et les
provinces argentines peroivent des impts significatifs : il sagit pour les premiers
de l'impt sur la circulation des marchandises (ICMS) et pour les secondes dun impt
sur le chiffre daffaires des entreprises. Dans les autres tats, mme fdraux, les
rgions dpendent de transferts financiers provenant de ltat central. Cela a lavantage
de concentrer la perception de limpt, ce qui permet dassurer une plus grande
efficacit et de sappuyer sur des bases fiscales plus larges, mais prsente linconvnient
de dresponsabiliser les collectivits, qui doivent leur financement davantage leur
capacit de ngociation avec ltat qu la bonne sant de leur propre conomie.
Elles reoivent par ailleurs des transferts des niveaux suprieurs de gestion, soit de
faon inconditionnelle, soit dans le cadre de programmes spcifiques. Les montants
de ces transferts et leurs modes de calcul sont trs variables. Ils sont parfois rguls
par des dispositions nationales, mais il peut galement exister des mcanismes de
distribution lintrieur des rgions, qui chappent au contrle de ltat central.
Ainsi, en Argentine et au Mexique, les municipalits dpendent du financement des
provinces et des tats qui ont leurs propres systmes de rpartition de leur budget.
La tendance est au dveloppement de financements sur projets par des fonds spcifiques
mis en place au niveau national. Il peut sagir soit de mcanismes de dconcentration
de la dpense, dont la gestion est confie aux autorits locales mais avec un cahier
des charges prcis, soit de fonds auxquels les gouvernements locaux peuvent concourir
sur la base de projets. Ce systme a t particulirement dvelopp au Chili sous
lgide du ministre de lIntrieur, qui finance les initiatives rgionales et municipales

[232 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

en mettant en concurrence les projets prsents. Ces dispositifs garantissent le flchage


des fonds et, dans le cas de concours, la slection des meilleurs projets et un travail
de fond sur llaboration des propositions au risque de crer des effets de concurrence
entre gouvernements locaux, au dtriment de la coopration.
Enfin, laccs au crdit des gouvernements locaux est gnralement trs encadr,
afin de contrler la dette publique globale. En Argentine et au Brsil, la dette des
gouvernements locaux est significative : de lordre de 10 15 % du PIB, elle est trs
infrieure partout ailleurs. Ce poids de la dette des gouvernements locaux a t un
facteur aggravant de la crise argentine de 2002, lorsque les provinces ont d faire face
des remboursements, alors que leurs revenus seffondraient. Les gouvernements
centraux sefforcent donc dencadrer lendettement local, ce qui conduit parfois
des subterfuges de la part des gouvernements locaux, tels que le recours des
banques provinciales ou municipales ou, comme en Argentine, lmission de bons
provinciaux circulant comme une quasi-monnaie. En Colombie, les municipalits
peuvent sendetter pour raliser des investissements, si les remboursements ne
dpassent pas 40 % de leur rsultat oprationnel. Dans dautres pays (Chili, quateur,
Rpublique dominicaine), les gouvernements locaux ne peuvent pas sendetter : cest
ltat central qui peut le faire, ventuellement pour financer des programmes destins
aux collectivits locales.
En outre, le modle de reprimarisation des conomies, cest--dire le poids croissant
des secteurs primaires dans la valeur ajoute et dans les exportations, qui caractrise
plusieurs pays dAmrique latine depuis les annes 2000, a mis en exergue la question
de la fiscalit sur les ressources naturelles et particulirement sur lextraction minire.
De ce point de vue, il existe une tendance verser aux gouvernements locaux une
part des revenus fiscaux issus de cette exploitation. Cela a t mis en place notamment
en Bolivie, en Colombie, au Prou et en Argentine, o la rforme constitutionnelle
de 1994 a reconnu le droit des provinces sur les ressources de leur sous-sol, ce qui
les autorise fixer la valeur des royalties minires. Dans dautres pays, comme le Chili,
le Mexique et le Venezuela, o pourtant lextraction du ptrole et des minerais pse
dun poids considrable, les revenus fiscaux directs sont centraliss.
La redistribution de la rente minire au profit des collectivits locales et des communauts directement touches par lexploitation a t mise en place au Prou dans
le cadre des ngociations difficiles entre ltat, les compagnies et les populations
locales qui sopposaient aux grands projets miniers. Implants dans des rgions
pauvres, ces projets viennent restructurer compltement les territoires et laccs
aux ressources dont disposent les populations. Le versement dune partie de limpt

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[233]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

minier reprsente ainsi une forme de compensation. Il est aussi envisag comme un
moyen de moderniser les rgions concernes, de diversifier leurs conomies afin de
les prparer la situation de post-exploitation minire.
Cela pose toutefois de nombreuses questions, notamment celle du primtre de
distribution. Au Prou, limpt minier est redistribu diffrents niveaux territoriaux,
allant des communauts et des municipalits sur les terres desquelles sont implantes
les mines jusquaux dpartements. En Colombie, la rente minire et ptrolire est
redistribue toutes les rgions, y compris celles qui ne possdent pas de mines sur
leur territoire. Certaines collectivits ont ainsi peru des revenus considrablement
plus levs, sans avoir toujours la capacit de les grer et de mettre en uvre des
programmes de dpenses la hauteur de ces ressources. Les tats ont gnralement
limit les emplois de ces fonds des projets de dveloppement stratgiques : investissement dans les infrastructures, ducation, recherche, principalement. Or, dans
des rgions pauvres mal quipes et sous-dotes en tablissements de formation
suprieure, concevoir et raliser un vrai plan de dveloppement est un grand dfi.
linverse, en Argentine, o les provinces disposent librement de ces revenus, cela
a conduit certaines dentre elles dvelopper des services sociaux de qualit, notamment
dans la sant. Ce choix prsente des avantages immdiats pour les populations et
une source de lgitimation politique pour les gouverneurs, mais ne favorise pas le
dveloppement dautres activits productives.

La gestion
La qualit de la gestion budgtaire locale est extrmement variable. Plutt que
dnoncer des rgles gnrales, on peut avancer ici quelques points de rflexion qui
indiquent que la dcentralisation est volutive et rpond aux caractristiques des
socits.
Les procdures budgtaires sont ingalement perfectionnes. Pour les petits municipes
pauvres, tablir un budget est une opration trop complexe. Pour les grands tats,
cest une ncessit et il existe une vritable procdure budgtaire sanctionne par
les assembles territoriales. Mme dans ce cas, les gouvernements locaux latinoamricains ne disposent gnralement pas de budgets analytiques, mais plus souvent
de dpenses par secteurs de gouvernement. Les dispositifs de budget participatif,
ingalement employs, ne concernent jamais quune fraction du budget total, gnralement celle de linvestissement dans des infrastructures dintrt social. Ils sont
certes une innovation, mais ne peuvent se substituer compltement aux dmarches
techniques usuelles de planification budgtaire.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

La rpartition entre salaires et investissements est trs variable. Dans certains pays
(Bolivie, Colombie, Mexique et Paraguay), les salaires correspondent plus de 60 %
de la dpense, voire 80 % au Mexique. linverse, au Chili, au Guatemala et au Prou
ce sont les investissements qui constituent la plus grande part des dpenses, parfois
suprieure 50 %. LArgentine et le Brsil prsentent des rpartitions plus quilibres
entre types de dpenses. Ces disparits, lies la rpartition des fonctions entre
niveaux de gouvernement, conduisent aussi des contraintes budgtaires diffrentes.
Les procdures budgtaires sont en volution. Les grands villes de Colombie apparaissent comme celles qui prsentent les budgets les plus transparents, avec lexistence dorganes de contrle au niveau des districts (contraloria et veeduria) et la
publication annuelle dun bilan des activits ralises, des engagements budgtaires
et des contrats souscrits. Ces documents prsentent la fois les ralisations politiques
et excutions budgtaires. Au Brsil, chaque tat dispose dune Cour des comptes
qui rend chaque anne un avis sur lexcution budgtaire. En Argentine et au
Mexique, les organes existent mais leurs travaux sont moins directement accessibles
quau Brsil, les documents mis disposition du public limits et lefficacit du
contrle ingale. Au Chili, dans une logique centralise, ce sont les organes centraux
qui auditent les comptes des rgions.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tableau

volution de la part des dpenses des collectivits locales

volution de la dcentralisation en Amrique latine : 1980-2009


% dpense des gouvernements intermdiaires et locaux dans la dpense du gouvernement central

Brsil 1980 32,4

Brsil 2008 55,0

Colombie 1982 26,3

Argentine 2006 50,8

Argentine 1980 22,2

Prou 2007 34,0

Mexique 1980 22,0

Colombie 2006 33,0

quateur 1980 18,3

Mexique 2007 31,8

Bolivie 1986 14,8

Bolivie 2008 27,0

quateur 2004 22,1

Moyenne Amrique latine

11,6

Moyenne Amrique latine

Prou 1990 9,1

Uruguay 1980 8,6

Chili 2007 14,0

El Salvador 1978 5,8

Uruguay 2005 13,2

Paraguay 1980 5,5

Venezuela 2007 8,0

Guatemala 1980 4,5

El Salvador 2007 7,0

Costa Rica 1980 4,0

Paraguay 2007 6,5

Chili 1980 3,7

Rp. dominicaine 2006 5,3

Rp. dominicaine 1980 3,5

Guatemala 2009 4,4

Nicaragua 1988 3,4

Costa Rica 2007 3,7

Venezuela 1979 2,4

Nicaragua 2006 3,8

Panama 1980 2,0

Panama 2005 1,7

Source : Dcentralisation et dmocratie locale dans le monde Rapport GOLD , CGLU (2008).

[236 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

18,9

2. Ltat et les politiques publiques

Conclusion
Malgr les relles avances de la dcentralisation, lAmrique latine reste une rgion
marque par une forte centralisation politique, territoriale et conomique, ainsi que
par un phnomne exacerb de concentration urbaine et dimmenses disparits
sociales et territoriales. Beaucoup de collectivits dAmrique latine se sont modernises
en sefforant de rpondre aux demandes de la socit actuelle. Lloignement,
lisolement et le manque de ressources humaines, techniques et financires empchent
la majorit des municipalits de mettre en place une gestion plus efficace. Lenjeu
des tats reste dapprofondir la dcentralisation politique et fiscale pour appuyer et
renforcer ces municipalits.
Ces dernires annes ont vu lmergence dune socit civile exigeante sur le plan
local. Paralllement, la mondialisation sest traduite par louverture de lventail des
responsabilits et des demandes adresses aux gouvernements locaux, qui comprennent
de plus en plus de sujets dintrt global, comme le rchauffement climatique, et
non pas seulement des missions dintrt local.
Dans ce contexte, lagenda politique port par le mouvement municipaliste et certaines
collectivits territoriales sadapte en gnral la dynamique dun monde en changement constant. Selon ce mouvement, plutt que des administrations municipales
rgules et contrles par une administration centrale, il faut surtout davantage de
collectivits locales efficaces qui offrent de meilleurs services aux citoyens et les
animent pour une participation plus grande.
Les collectivits territoriales ont introduit des nouvelles technologies de gestion et
dinformation, en accordant une attention accrue aux effets secondaires centralisateurs
quelles peuvent gnrer lorsquelles sont implantes par les gouvernements centraux.
Les technologies de l'information et de la communication (TIC) ne rsolvent pas
tous les problmes, mais peuvent rduire les brches dinformation et faciliter la
diffusion de la culture et de lducation dans les territoires les plus pauvres et les
plus tendus.
Toutefois, la dcentralisation nest pas une tendance inluctable. Elle progresse
des vitesses et suivant des modalits trs diffrentes dun pays un autre. Sil y a un
accord relatif sur la ncessit de grer certaines questions au plus prs des citoyens,
il nest pas toujours ais de transfrer les responsabilits et les moyens des gouvernements locaux qui, non seulement ne sont pas toujours prpars les assumer,
mais peuvent aussi poser des problmes politiques dans leurs rapports avec les autorits centrales. La dcentralisation doit tre comprise la fois comme une recherche

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[237]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

pragmatique dun quilibre entre niveaux de dcision, et comme une rationalisation


dans la distribution des missions. Nous pouvons dailleurs constater que sous le mme
vocable, les pays latino-amricains ont mis en place une large gamme de dispositifs.
Sil y a un accord, cest sur la ncessit dune part de professionnaliser davantage la
gestion locale, au risque de la rendre plus technocratique, et dautre part de tenir
compte au mieux des spcificits locales, notamment dans des rgions de peuplement
indigne, au risque de droger au principe rpublicain dgalit devant la loi. Cela est
particulirement important dans les tats multi-nationaux que sont la Bolivie et
lquateur.
Par ailleurs, la dcentralisation ne peut apporter de rponses toutes les difficults
que connaissent les Latino-amricains. Certaines proviennent de grandes tendances
mondiales, comme les prix des matires premires, dacteurs transnationaux puissants
ou de conditions macroconomiques. Attendre par exemple de la dcentralisation
quelle apporte une solution au problme des ingalits est sans doute illusoire, tant
la question de la distribution du revenu dpend avant tout de structures de proprit
et de pouvoir mises en place de longue date lchelle des nations. De mme, le
dveloppement local peut-il exister si les conditions dun dveloppement national
ne sont pas runies ? Il ne peut tre compris que comme une faon de tirer au mieux
profit dune situation nationale favorable ou dassurer une plus forte inclusion sociale
dans un contexte donn.
Enfin, sur le plan oprationnel, la dcentralisation pose de plus en plus la question
des formes de coordination entre niveaux de gouvernements. Plutt que de concevoir
les diffrents territoires de gestion comme des units distinctes devant chacune
prendre en charge de faon exclusive des missions bien prcises, des associations de
municipalits et de rgions pourraient traiter conjointement les chantiers venir,
dans la mesure o il sagit de questions communes dpassant les frontires administratives. Cette dcentralisation cooprative , qui va lencontre de traditions
politiques bien ancres et de rivalits entre lus, est sans doute la seule faon de
surmonter certains des blocages de la dcentralisation actuelle.

[238 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[241 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

2.2.3. Violence, inscurit des citoyens et stratgies



pour les combattre
Klaus BODEMER
lments dintroduction
Jusquaux annes 1980, les gouvernements de la rgion nont prt aucune attention
au thme de la criminalit et de la scurit publique. cette poque, les rgimes
autoritaires dAmrique latine se caractrisaient par une violence de type politique.
La scurit publique tait subordonne la scurit nationale et les institutions
responsables de la lutte contre linscurit, voues davantage la dfense de ltat
qu celle des diffrents secteurs de la socit. Avec le retour des militaires dans les
casernes, et en parallle du processus de transition dmocratique, un nouveau type
de violence est apparu, appel violence sociale (BID, CEPAL) avec, pour principal
indicateur, la hausse du taux dhomicides pour mille habitants. Depuis cette poque,
en particulier depuis la fin du sicle dernier, les habitants dAmrique latine ont des
raisons lgitimes de sinquiter de plus en plus de la monte de linscurit dans leur
rgion. Le taux de criminalit (et la violence qui lui est associe) na cess de progresser
ces dernires annes et, dans certains pays, il a mme largement dpass le taux
normal de criminalit qui, selon lOrganisation panamricaine de la sant, se situe
entre 0 et 5 homicides par an pour 100 000 habitants. Certaines grandes villes dAmrique
latine, comme Ciudad Jurez au Mexique, Caracas au Venezuela, San Pedro Sula et
Tegucigalpa au Honduras sont parmi les plus touches, avec des taux de criminalit
et un nombre de victimes tels, que la tranquillit publique en est gravement affecte.
Dans le mme temps, la distinction entre la criminalit locale et le crime transnational
organis sest estompe et a mme parfois disparu. Ainsi, les bandes dans les bidonvilles de San Salvador suivent des instructions en provenance de Los Angeles et les
camellos (chameaux) des favelas de So Paulo coordonnent leurs activits avec
les cartels de la drogue colombiens, tout cela par tlphone portable. La violence,
et linscurit individuelle quelle gnre, mettent mal la confiance des citoyens
dans le systme dmocratique, alors que cette confiance est un lment cl de la
cohsion sociale qui rend possible la dmocratie. Linscurit mine galement la
confiance ncessaire toute activit conomique et entrane un gaspillage des
ressources de ltat qui auraient pu tre utilises ailleurs. La violence continue donc
dtre un leitmotiv , depuis le Mexique jusqu la Terre de Feu. (Imbusch et al., 2011).

[242]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Scurit/inscurit un concept multifacettes et la difficult


de le dfinir avec exactitude
Dans le dbat politique actuel, la scurit est un sujet central. Depuis le 11 septembre
2001, la scurit externe et la scurit interne font partie des tches prioritaires de
ltat et des institutions politiques. Cependant, cette tche, aussi ancienne que lest
la Constitution, suscite aussi la peur des citoyens vis--vis de ce pouvoir, puisque le
maintien de lordre a un prix. Pour vivre en scurit, nous renonons une partie de
notre libert et nous nous soumettons, de manire plus ou moins volontaire, un
ensemble de rgles, de prescriptions et de restrictions, dans lespoir de gagner en
contrepartie une part de scurit.
Ces derniers temps, dautres phnomnes se sont greffs sur cette ambigut : le
monopole du pouvoir et la fonction de rgulation de ltat apparaissent de plus en
plus menacs par le haut (internationalisation et transnationalisation) et par le bas
(privatisation), sans quil soit possible de savoir ce qui remplacerait dun ct ou de
lautre ce monopole de ltat. Un deuxime phnomne concerne le lien troit qui
existe souvent entre ltat et les organisations illgales. Les frontires entre le
Mexique et les tats-Unis, entre le Guatemala et le Mexique ou encore les zones
dinfluence des paramilitaires en Colombie, donnent des illustrations de ce phnomne.
Dans ces territoires, les organisations criminelles peuvent se substituer laction de
ltat ou la concurrencer, tant elles sont troitement lies leur environnement.
(Helmke et Levitsky ; 2003 : 14). Le combat contre le crime organis se complique
enfin par le fait que ce dernier est prsent sur les marchs de biens et de services
aussi bien lgaux quillgaux et il est souvent, de jure ou de facto, protg par les
organes de ltat (Jordan, 1999 : 71).
Le terme de scurit publique inclut aussi la protection contre les catastrophes
naturelles, les accidents de la route, les dommages environnementaux. Celui de
scurit citoyenne fait gnralement rfrence aux risques en matire de scurit
provoqus par des agissements intentionnels de certains acteurs. Au cur de la
scurit citoyenne se trouve la protection du citoyen face aux actes criminels.
Daprs une tude pionnire de la BID sur la violence en Amrique latine, date de
1999 (Buvinic et al. , 1999), on peut classer la violence selon diffrentes variables : les
victimes de la violence (femmes, enfants, hommes, jeunes, personnes ges, handicaps), les auteurs de la violence (bandes, trafiquants de drogues, jeunes, foule), la
nature de lagression (psychologique, physique ou sexuelle), le motif (politique, racial,
conomique, instrumental, affectif, etc.) ou la relation entre la personne agresse et
lauteur de lagression (parents, amis, personnes connues ou inconnues) (Buvenic et

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[243]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

al. , 1999). Nous nous sommes concentrs ici uniquement sur la violence sociale, cest-dire sur les agressions entre individus en dehors du domicile, dans la rue ou dans
les lieux publics.

volution de la question de la scurit en Amrique latine


Depuis le retrait des militaires, en partie d leur chec et en partie rsultant de
ngociations, la situation de la scurit en Amrique latine et dans les Carabes a
beaucoup chang. En sappuyant sur la Doctrine de scurit nationale (Doctrina de
Seguridad Nacional), qui a donn lieu une collaboration entre les rgimes dictatoriaux
et les tats-Unis dans la lutte contre la subversion intrieure, lAmrique latine et les
Carabes ont, ds la premire moiti des annes 1980, volu progressivement, selon
les termes des ministres de la Dfense runis Santiago du Chili en novembre 2002,
vers un systme de scurit complexe. Celui-ci regroupe un rseau dinstitutions
anciennes et nouvelles et de rgimes de scurit, un niveau collectif ou coopratif,
et lchelle de lhmisphre comme au niveau rgional, sous-rgional ou bilatral.
Cela a fait merger dans la pratique une nouvelle architecture flexible de scurit.
Ainsi, la rgion a connu une amlioration en matire de stabilit et de gouvernance
dans le domaine de la scurit et de la dfense, pour faire face aux menaces traditionnelles comme lensemble des risques apparus pendant le processus de mondialisation
(Dclaration de Santiago du Chili, V e Confrence des ministres de la Dfense des
Amriques).
Pour lAmrique latine, la fin de la Guerre froide sest traduite par la disparition
dennemis externes facilement identifiables, elle a renforc la tendance au dsarmement et la subordination des militaires au pouvoir civil. Conjugu la rsolution des
conflits territoriaux et frontaliers entre les tats dans une rgion traditionnellement
considre comme une des moins belliqueuses au monde, tout cela a ouvert un
nouveau chapitre de la politique de scurit latino-amricaine. La mfiance entre
certains pays a t remplace par la coopration et lintgration et, surtout dans le
Cne Sud, par des mesures de confiance mutuelle pour viter des conflits futurs. De
mme, linstauration de la dmocratie librale dans presque tous les pays de la rgion
a conduit une redfinition des relations entre civils et militaires. Cependant, face
aux ingalits croissantes en matire de dveloppement entre les diffrents pays et
sous-rgions, dresser un seul paysage scuritaire pour toute lAmrique latine est de
moins en moins vident.
Sur la priode rcente, on peut dire que le panorama en matire de scurit en
Amrique latine se caractrise par deux tendances assez contradictoires : dun ct,
le rtablissement de la dmocratie et les projets dintgration ont contribu la

[244]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

pacification de la rgion, la cration de mesures de confiance mutuelle et la


subordination croissante des forces armes au pouvoir civil [ 105 ] ; de lautre ct, on
constate dans la plupart des pays de la rgion une augmentation spectaculaire de la
violence et de linscurit publique qui touche en premier lieu les grandes villes.
ces phnomnes sajoute, depuis le 11 septembre 2001, la guerre contre le terrorisme,
dclare et mene par le gouvernement amricain. Cette guerre a conduit une
militarisation croissante du discours politique et de la politique en gnral, tant au
niveau international que national. Malgr ces nouvelles menaces de caractre intermestique [ 106 ], le sentiment dinscurit des citoyens latino-amricains est davantage
caus par des proccupations dans leur vie quotidienne que par la peur dun vnement
mondial ou dune attaque de lextrieur.
Nous pouvons ds lors nous demander : ce sentiment reflte-t-il la ralit ?

Ce que les statistiques nous apprennent sur la violence


en Amrique latine
Les chiffres sur laugmentation de la violence, du crime organis ou non organis,
en rsum de la dgradation de la scurit publique, sont alarmants et reprsentent,
selon lexpression employe par la BID dans un rapport publi sur ce sujet en 2000
(Londonio et al., 2000), une attaque contre le dveloppement ( u n asalto al
desarrollo ) :
Avec 16 assassinats par an pour 100 000 habitants, lAmrique latine suit de
prs lAfrique subsaharienne, la rgion au taux dhomicides le plus lev. (Imbusch
et al., 2011 : 97). Au niveau mondial, le Honduras arrive en tte avec 82 assassinats
pour 100 000 habitants. (UNODC, 2012).
Parmi les 14 tats aux nombres de morts violentes par an les plus levs au
monde, on trouve 6 pays dAmrique latine, daprs un rapport du Secrtariat
de la Dclaration de Genve sur la violence arme et le dveloppement [ 107 ],
initiative diplomatique cre en 2006 par le Programme des Nations unies pour
le dveloppement (PNUD).

[105] Daprs le 2013 Global Peace Index , le Brsil, le Chili et lUruguay sont les pays les plus pacifiques dAmrique
latine (www.infolatam.com ; 12 juin, 2013).
[106] On entend par intermestique tout problme extrieur ou dcision de politique extrieure qui pourrait

altrer lquilibre politique ou conomique intrieur et porter atteinte des intrts particuliers au sein de

la socit dun pays.
[107] Secrtariat de la Dclaration de Genve sur la violence arme et le dveloppement :
http://www.infolatam.com/go.php?http://www.genevadeclaration.org/

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[245]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

En tenant compte de leur population respective, on dnombre, entre 2004 et


2009, plus de morts violentes au Salvador quen Irak.
80 % des personnes impliques dans des actes de dlinquance sont des jeunes.
Ils agissent dans des bandes et commettent leur premier dlit un ge de plus
en plus prcoce.
La petite dlinquance entretient avec le crime organis des rapports troits, en
particulier dans les domaines du trafic de drogues, des vols de voitures, du trafic
darmes feu, de limmigration illgale et du blanchiment dargent. On observe
une pousse inquitante du recours la violence dans les conflits domestiques
et locaux, et une hausse sans prcdent de la population incarcre dans la
plupart des systmes pnitentiaires de la rgion (Espinosa Grimald, 2008).
Le cot conomique de la monte de la violence est norme. Selon la BID, le
cot de la violence, en pourcentage du PIB, se situe entre 5 % et 25 % selon les
pays, et les rpercussions de la violence domestique touchent ces pays des
niveaux avoisinant 1,6 % 2 % du PIB. Daprs une tude du PNUD, la violence
endmique qui svit au Salvador reprsente 1,7 milliards USD en pertes conomiques chaque anne, ce qui quivaut 11,5 % de son PIB (PNUD, 2005).
La contrepartie de laccroissement de la dlinquance se situe dans le fort
pourcentage de crimes non sanctionns. On estime 994 sur 1 000 les crimes
qui restent impunis (Financial Times, 4 juin 2003).
Tous ces chiffres signifient comme la soulign la BID que la violence, mesure
par nimporte lequel de ces indicateurs, est 5 fois plus leve dans cette rgion que
dans le reste du monde . Au vu de ces donnes, il nest pas surprenant que la violence
endmique et les questions relevant de la scurit publique soient progressivement
devenues des sujets politiquement importants, qui figurent aujourdhui parmi les
principales proccupations des citoyens latino-amricains, au mme niveau que le
chmage. Laugmentation de la violence quotidienne est devenue lun des principaux
problmes de la gouvernance dmocratique dans la rgion. Cela explique la grande
faiblesse des institutions reprsentatives et du fonctionnement dmocratique de
ces rgimes que le politologue Guillermo ODonnell a qualifi de dmocraties
dessches et de dmocraties de basse intensit (ODonnell, 1994).
Mme si ces problmes touchent toute lAmrique latine, on dcle des diffrences
et des spcificits sous-rgionales importantes. Le trafic de drogue, par exemple, a
surtout concern pendant des annes les pays andins. Mais depuis le dbut du 21 e
sicle, il sest propag vers lAmrique centrale et les pays du Cne Sud. Des pays

[246]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

comme lArgentine et lUruguay (sans parler du Brsil), reprsentent beaucoup plus


que de simples zones de transit, et sont de plus en plus des pays de production et
de consommation de drogues, avec de fortes consquences sur la question de la
scurit dans ces pays. Des pays de production comme la Bolivie ont largi leurs
activits toutes les tapes de la chane, depuis la production et le raffinage jusqu
la distribution et la consommation. Depuis la fin de la Guerre froide, la lutte contre
le trafic de drogue est devenue un des thmes prioritaires dans lagenda politique
interamricain. la fin des annes 1980, les tats-Unis qualifiaient ainsi dennemi
numro un le narcotrafic. Mais pour y rpondre, ce pays ne mise que sur une rduction de loffre et ne tient compte du problme de la demande quau niveau des
consquences (par exemple, la criminalit des toxicomanes), sans linscrire parmi les
causes de la hausse de la production et du trafic.

Quels sont les facteurs de risque ?


Concernant les facteurs de risque, on peut distinguer quatre niveaux : 1) le contexte
socio-conomique ; 2) le niveau des phnomnes de violence et de criminalit (avec
la problmatique des statistiques) ; 3) le niveau de perception dans la socit (vrifi
par des enqutes) ; 4) le niveau des ractions/ stratgies politiques.

Le contexte socio-conomique de la violence et de linscurit publique


Aprs cinq ans de rcession (1998-2003), lAmrique latine connat une phase de
croissance relativement stable. Le taux de croissance moyen de 4,7 %, le plus lev
des trois dernires dcennies, est un record que les pays de la rgion ont atteint
grce un quilibre macroconomique, un niveau respectable des rserves de devises
cumules, des prix levs des ressources naturelles et minires sur le march mondial,
une balance commerciale positive, des taux dintrt bas et dimportants transferts
de fonds envoys par les migrants depuis les pays du Nord. Cependant, les statistiques
sur la pauvret et la rpartition des richesses montrent clairement que leffet de
diffusion depuis le haut (la macroconomie), vers le bas (la microconomie), na pas
eu lieu comme le prvoyaient les thoriciens nolibraux. Le taux de pauvret qui
tait de 40,5 % en 1980, slve encore en 2007 31 % de de la population latinoamricaine. Les progrs en matire dinclusion de certaines couches de la socit
tranchent avec les processus dexclusion dautres secteurs de la socit, qui sont
concerns par la pauvret, les troubles politiques, la criminalit, le manque daccs
aux services de sant ou dducation, etc. Cette situation a limit les possibilits de
dveloppement de larges segments de la population et a nourri des expriences
populistes qui menacent dbranler les institutions conomiques et politiques (ILPES,
BID, 2008). La persistance de lexclusion sociale et des ingalits explique les indices

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[247]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

levs de pauvret malgr les forts taux de croissance. Ainsi, en Amrique latine,
lingalit et la pauvret ne sont donc pas des phnomnes parallles, comme on le
prtend souvent. La pauvret serait plutt la consquence dindices levs dingalits.

Le niveau de perception : mythes, vrits partielles et ralit


Le premier mythe : la foi dans les statistiques et leur conformit avec la ralit
Pour tayer leurs apprciations, mais aussi conforter leurs prjugs, sur laugmentation
de la violence et de linscurit publique, les citoyens, les hommes politiques et les
experts font en gnral rfrence aux statistiques officielles ou semi-officielles.
Cependant, celles-ci sont, pour diverses raisons, dune faible fiabilit. Il y a dabord
le nombre lev de dlits pour lesquels on ne porte pas plainte. Par exemple, en
Argentine, on a estim que seuls 30 % des dlits avaient fait lobjet dune plainte,
tandis quau Guatemala seuls 9 % des cas de violences faites aux femmes ont t
dnoncs (Kliksberg, 2007). Ces chiffres trs faibles et les grandes zones grises de ce
phnomne sexpliquent en premier lieu par le peu de confiance quinspire la police
dans ces deux pays, comme dans bien dautres de la rgion. Celle-ci dispose souvent
dune grande autonomie, et est peu contrle par le gouvernement. Son bas niveau
professionnel, sa rmunration trs faible, les opportunits limites en matire de
carrire et de formation sont notoires dans beaucoup de ces pays. Les tches relevant
de la scurit sont souvent confies, au moins partiellement, aux militaires. En raison
de leur maigre salaire, les policiers travaillent parfois de faon parallle pour des
services de scurit privs. Enfin, la confiance dans les forces de lordre nexiste
quasiment plus dans les pays o elles se trouvent impliques dans des affaires
criminelles, comme dans la rgion de Buenos Aires, o elles sont associes au vol et
au trafic de voitures, ou au Mexique, o elles sont lies au trafic de drogues. Les
autorits officielles, notamment la police, instrumentalisent souvent les donnes
statistiques disponibles pour minorer leur chec dans la lutte contre le crime ou pour
majorer leurs quotas de succs.
Le deuxime mythe : toutes les violences se valent
Mettre toutes les formes de violence sur le mme plan relve galement dune erreur
qui conduit des ractions inadquates et aggrave la problmatique de la violence.
En Amrique latine (comme sous dautres latitudes), des formes trs diverses de
violence cohabitent et requirent donc des rponses diffrencies, alors quelles
sont souvent considres sur le mme plan, suivant lexpression toutes les violences
se valent . Lventail des violences va de la dlinquance quotidienne (vols, cambriolages,
homicides, petite criminalit) aux drivs du crime organis (trafic de drogues, darmes,
dorganes et dtres humains, blanchiment dargent, terrorisme) jusquaux groupes

[248]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

criminels et aux enlvements. Mais les actes criminels des enfants des rues nont rien
voir avec les guerres des gangs de la drogue. Comme le soulignent les recherches
du sociologue argentin Gabriel Kessler, bases sur des cas de jeunes dlinquants
argentins, il est faux, non concluant et politiquement grave de mettre sur le mme
plan le crime organis et la criminalit amateur . Dans ce dernier cas, il sagit de
jeunes qui se rendent coupables de dlits sur des biens, avec usage de la violence.
Daprs Kessler, ces jeunes ne prsentent aucune des caractristiques propres aux
gangs des tats-Unis ou aux maras dAmrique centrale : une cohsion interne trs
forte qui cre une identit, un enracinement territorial, des leaders forts, une structure
hirarchique stricte et des rites dentre et de sortie particuliers. La conclusion de
Kessler est que l'on peut combattre le phnomne de la criminalit amateur de
faon constructive, avec des mesures prenant en compte la porosit de la frontire
entre les actions lgales et illgales de ces groupes (Kessler, 2004 et 2005).
Le troisime mythe : le problme de la violence et de la scurit citoyenne
relve de la responsabilit de la police, et la solution est dans une politique de fermet
La plupart des rponses politiques aux problmes grandissants dinscurit publique
et de violence se fondent sur le prsuppos selon lequel la police est la seule instance
reconnue comme lgitime par le lgislateur pour mettre en uvre le monopole
tatique de la force, et que la stratgie adquate est la rpression, soit une politique
de fermet. Cette supposition (limite) a conduit plusieurs pays latino-amricains
prendre dimportantes mesures pour rformer la police. Des rformes lgislatives
notamment ont accru le champ daction de la police, par exemple en renforant sa
prsence sur le terrain et en lui attribuant des primes pour tenter damliorer ses
succs dans la lutte contre la criminalit.
La politique de fermet est base sur des prsupposs, non prouvs, comme la thorie
du carreau cass . Elle consiste infliger de lourdes amendes, y compris aux petits
dlits, puisquils ne seraient quune tape vers des crimes plus graves. Les politiques
correspondant cette ligne dure, bases sur la tolrance zro , visent surtout les
mendiants, les personnes sans domicile fixe, ceux qui troublent lordre public par des
nuisances sonores et les mineurs dlinquants, cest--dire en premier lieu les couches
les plus pauvres. Cette stratgie ne tient pas compte des dlits lis lenvironnement
(entre autres) et ressemble une stratgie de la tolrance slective (Crawford,
1999). Son application en Amrique latine, dans un contexte socio-conomique o des
millions de citoyens appartiennent aux secteurs stigmatiss de la socit, reviendrait
criminaliser une grande partie de la population, mais conduirait galement la
paralysie de la police et de la justice.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[249]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

La politique de fermet ou dextrme fermet comme au Salvador est en thorie


intenable, et ses rsultats concrets sont quasiment nuls. Une enqute de lUSAID,
publie en 2006, sur laugmentation endmique des gangs de jeunes ( maras )
au Honduras, Nicaragua et Salvador, montre que la politique rpressive pratique
dans ces pays a eu comme consquence non seulement une hausse du nombre de
dtenus, mais aussi une augmentation des personnes assassines (USAID, 2006).
La politique de fermet est un chec car elle ne fait pas de diffrence entre criminalit organise et non organise, et parce quelle ne prend pas en compte le fait quen
Amrique latine un quart des jeunes na pas accs au systme de formation et au
march du travail, ce qui les place dans une situation de vulnrabilit accrue (Kliksberg,
2007).
La stratgie de la tolrance zro a de surcrot provoqu une surpopulation carcrale
qui a, dans certains cas, entran des rebellions et des massacres.
Un quatrime mythe : les succs contre la violence et le crime dans les pays
du nord reposent sur la stratgie de fermet
Cette hypothse nest pas non plus fonde, dun point de vue empirique. La Finlande,
un des pays les mieux classs dans le Rapport sur le dveloppement humain (Nations
unies) et dans le Global Competitiveness Report (Forum conomique mondial),
nenregistre que 2,2 meurtres pour 100 000 habitants, alors que le pays dispose du
plus faible nombre de policiers par habitants et a russi rduire de faon drastique
le nombre de dtenus. La situation est similaire dans dautres tats. Dans tous ces
pays, la prison nest que la dernire solution.
Un cinquime mythe : les causes de la criminalit et de linscurit
ne sont pas connues
Pour soutenir la stratgie de la fermet, qui privilgie des solutions de court terme,
ses dfenseurs soutiennent souvent que son chec nest pas avr ou que le succs
des stratgies alternatives na pas t vrifi dans la ralit. Ces deux arguments
manquent de fondement solide. Un nombre croissant de stratgies alternatives a
t mis en place ces dernires annes, et celles-ci ont t values et documentes.
entre-temps, un consensus sest impos sur lexistence dune corrlation directe
entre la gravit de la criminalit et la situation sociale, le dsuvrement des (jeunes)
dlinquants, leur niveau dducation et de formation. Les rponses politiques doivent
donc prendre en compte cette relation. Un autre consensus sest galement impos,
selon lequel lexclusion sociale et ses diffrentes manifestations reprsentent une
relle violence et menacent davoir des consquences explosives.

[250 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Rponses des politiques et de la socit laugmentation


de la violence et de linscurit
Un environnement qui volue
Les gouvernements dAmrique latine semblent manquer non seulement dune
stratgie globale, mais aussi des moyens ncessaires pour faire face laugmentation
de la violence. Les rponses se limitent pour lessentiel une lgislation pnale plus
dure dans plusieurs pays, le rtablissement de la peine de mort est dbattu et
une augmentation du budget allou aux forces de lordre. Dans de nombreux cas,
cest larme qui a t envoye dans la rue pour combattre la dlinquance. Ce recours
aux militaires est contestable pour des raisons non seulement socitales mais aussi
constitutionnelles, car le maintien de lordre relve de la police et non de larme.
Labsence de rponse dmocratique linscurit saggrave encore lorsque les forces
de lordre se trouvent elles-mmes impliques dans des actes criminels ou de violence,
comme on lobserve dans plusieurs pays. Le sociologue allemand Peter Waldmann
parle alors dtat sans loi ou dtat anmique (Waldmann, 2003). Ces dernires
annes, les changements conomiques et la dmocratisation politique nont cependant
pas permis dinstaurer en Amrique latine un monopole de la coercition, garanti
juridiquement et contrl par ltat. Malgr le dbat nolibral sur la rduction du
rle de ltat, ses fonctions de base, comme celles dassurer un minimum de scurit
publique et davoir un systme judiciaire qui permette au moins de poursuivre les
crimes graves, nont pas t remises en cause. Mais mme ces deux domaines sont
concerns par un processus de privatisation.
Labsence de rponse satisfaisante de la part de ltat explique en partie la multiplication des socits de scurit prives, mais aussi le dveloppement de formes
de justice individuelles et illgales, dont la plus terrible est le lynchage. Celui-ci est
pratiqu surtout dans les pays qui ont des indices de dveloppement humain trs
faibles. Ainsi, des cas de lynchage se sont produits au Brsil, en quateur, au Guatemala,
Hati, au Mexique et au Prou, plus quelques tentatives Buenos Aires et Santiago.
La scurit est devenue de plus en plus un bien que lon achte. Alors que les plus
riches se retranchent derrire des murs toujours plus hauts, la loi du plus fort prvaut
dans la rue. Le non-respect de la constitution et les carences du systme judiciaire
qui se traduisent, entre autres phnomnes, par une large impunit des crimes graves,
contribuent la multiplication des cas o les citoyens se font justice eux-mmes et
laugmentation de la violence quotidienne. Tout cela, non seulement dlgitime
les gouvernements et la dmocratie en tant que systme de gouvernement, mais

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 251 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

favorise aussi la formation ou lexistence de dmocraties aux droits civiques de


basse intensit , selon lexpression du politologue argentin Guillermo ODonnell
(ODonnell 1994).
Depuis quelques annes, plusieurs organisations internationales telles que la Banque
mondiale ou la BID, rflchissent un nouveau rle de ltat, au-del de la rduction
de lappareil dtat et de la privatisation dentreprises et de services publics. Les
nouveaux thmes qui ont prim dans les annes 1990 ont t ceux de gouvernance
et d' efficacit , donnant pour acquise lexistence dun monopole dtat de la
coercition. La ralit de la plupart des pays dAmrique latine est tout autre : divers
acteurs se font concurrence dans ce domaine. Les gouvernements transfrent
largement au niveau supranational leurs recherches de solutions. Ils agissent aussi
bien dans le cadre de lOEA que dans celui des sommets prsidentiels, par exemple
lors du Sommet hmisphrique de Qubec en avril 2001 (et lors des sommets suivants),
o ces problmes ont t abords. Mais ce transfert au niveau des grandes zones
rgionales a eu jusque-l des rsultats modestes, et les stratgies qui priment restent
nationales ou bilatrales. En transfrant le problme dautres pays, par exemple
aux pays de transit de la drogue, des armes et/ou des migrants, les gouvernements
ne trouvent dans les mcanismes de coordination quun instrument de second choix.
Face ce comportement, la reconnaissance dune responsabilit partage sapparente un premier pas vers des stratgies partages et globales (Mailhold, 2013a ).
Mme si la violence et la criminalit, notamment la criminalit organise, ne sarrtent
pas aux frontires, ltat reste la structure dorganisation de base du systme international, et ne peut donc, ni ne doit luder sa responsabilit, surtout pour ce qui relve
de la scurit publique et de ltat de droit.

La multiplication des acteurs de la violence


Les forces de scurit de ltat : larme et la police
Thoriquement, en dmocratie, le maintien de la scurit intrieure et extrieure
relve de la mission centrale de ltat, qui dispose du monopole lgitime de coercition
contrl dmocratiquement. Alors que la protection des frontires nationales
la scurit extrieure est habituellement du ressort de larme, le maintien de
lordre public dpend de la police et du systme judiciaire. Dans presque tous les
pays dAmrique latine, ces trois acteurs ont connu de profonds changements ces
dernires annes. La dmocratisation et la fin des conflits internes en Amrique
centrale ont modifi ltendue et la dfinition des tches de larme. Dans presque
toute la rgion, on note une diminution significative du nombre de soldats, lexception des pays de la rgion andine et du Mexique, o subsiste la menace dune

[252 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

insurrection arme et o le narcotrafic est combattu par la voie militaire. Dans le


Cne Sud et en Amrique centrale, la diminution des effectifs sexplique autant par
la fin du service militaire obligatoire que par des restrictions budgtaires. Seuls
quelques pays comme lArgentine ont associ une diminution des effectifs une
rforme structurelle de larme.
Malgr les changements mentionns, la dmocratisation et la pacification ont eu
peu dinfluence sur la perception que les armes de ces pays ont delles-mmes. Tant
en Amrique du Sud quen Amrique centrale, les militaires ne se sentent pas vaincus,
mme si trs peu dentre eux ont quitt les palais gouvernementaux en voquant
une mission accomplie , comme le fit Augusto Pinochet au Chili. Cependant,
discrdits aprs les atteintes massives aux droits de lhomme, les militaires ont d
justifier leur lgitim dans la socit. Des dbats ont eu lieu dans plusieurs pays,
aboutissant parfois la suppression du service militaire obligatoire, ou mme celle
de linstitution militaire elle-mme.
En Amrique centrale, la fin des conflits arms a conduit une rforme profonde
de la police. Le changement le plus significatif a t la dmilitarisation de la police et
sa subordination un ministre civil, celui de la Scurit publique (au Salvador) ou
celui de lIntrieur. Malgr ces changements importants, la monte de la violence
remet en cause ces rformes et on assiste aujourdhui un regain dautoritarisme
dans tout listhme dAmrique centrale (Argueta et al. , 2011). Face linscurit
quotidienne, un des problmes majeurs pour la population, les gouvernements ont
de nouveau dcid denvoyer larme dans la rue, souvent en contradiction avec
leur propre Constitution. Aprs les changements lgislatifs effectus, il faudra mener
de profondes rformes dans ladministration et dans lexcution des tches policires.
Dans ce but, la communaut internationale et les activits de coopration pourraient
jouer un rle important.
La recherche dun consensus national autour des missions assignes aux organismes
de scurit de ltat demeure une des tches prioritaires auxquelles semploient les
gouvernements de toute la rgion. Quelles sont les missions des Forces armes ?
Celles de la police ou dautres organes de ltat ? Comment organiser le contrle
civil des politiques de scurit ?
Gurilla et terrorisme
Avec la dmocratisation du sous-continent et la fin des guerres en Amrique centrale
au cours des annes 1990, le thme de lopposition arme et de la guerre semblait
dpass dans la plupart des pays dAmrique latine, et seule la Colombie faisait exception.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[253 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Au Prou, le gouvernement autoritaire dAlberto Fujimori a vaincu la gurilla maoste


du Sentier Lumineux et a dcim le Mouvement rvolutionnaire Tupac Amaru (MRTA).
Mais au Mexique, le soulvement de lArme zapatiste de libration nationale (EZLN)
le 1 er janvier 1994, a prouv quune rbellion arme restait toujours possible en
Amrique latine, mme si la phase arme a t courte et plutt symbolique. Dans
les annes qui ont suivi, de nouveaux groupes de gurilla ont fait leur apparition dans
dautres tats du Mexique, comme au Guerrero. Aujourdhui au centre de lattention
politique et citoyenne, les cartels de la drogue et leur lutte mort pour gagner des
parts de march ont conduit certaines rgions du pays aux limites de la non-gouvernance.
Aussi bien au Mexique quau Guatemala, certaines rgions sont compltement entre
les mains des narcotrafiquants.
Quoiquil en soit, le retour aux anciens modles de gurilla semble peu probable sur
le continent.
Nanmoins, on ne peut pas totalement carter la possibilit de voir surgir de nouvelles formes de protestation ou de rsistance violente tant il apparat que les causes
structurelles qui ont motiv les phnomnes de gurilla ces dernires dcennies
existent toujours et non pas t rsolues : linjustice, les ingalits sociales et la marginalisation de grands secteurs de la socit (surtout les groupes indignes et les
populations des zones rurales dans leur ensemble). Le terrorisme comme nouvelle
forme de gurilla ne reprsente pas davantage une relle menace dans les pays au
sud du Rio Bravo, malgr la rhtorique guerrire du Prsident George W. Bush aprs
le 11 septembre 2001 (Bodemer, 2003 ; Bodemer et al., 2005).
Les groupes paramilitaires et privs
Mme si lexistence de troupes paramilitaires et prives nest pas une nouveaut
dans lhistoire de lAmrique latine, la privatisation de la violence a atteint une nouvelle
dimension ces dernires annes. Dans le pass, la plupart de ces groupes ont agi comme
des substituts ltat central au service doligarchies rgionales et locales ou de
groupes conomiques. lpoque des dictatures militaires et des rgimes autoritaires,
les Forces armes contrlaient ces groupes de faon plus ou moins directe. Aujourd'hui
encore, ces liens subsistent la plupart du temps, comme en Colombie, mais les paramilitaires et les groupes privs dveloppent une autonomie croissante.
On a aussi pu voir un changement important dans les objectifs des actes de violence.
Si, dans le pass, ils visaient en priorit la destruction de lopposition politique
arme ou civile , aujourdhui leurs buts, un peu plus flous, slargissent des actions
de nettoyage social contre les assassins, les voleurs et les enfants des rues. Ceux

[254 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

qui financent ces groupes justifient ces formes de justice prive par laugmentation
de la violence et de la criminalit. Mais ce faisant, ils s'attaquent aux symptmes, en
ignorant les causes fondamentales de la violence et de la criminalit.
Le crime organis
Laugmentation du crime organis, souvent troitement li lappareil dtat, est une
tendance alarmante, qui a des rpercussions importantes sur les politiques de scurit
dans tout le continent. La production et le trafic de drogues ainsi que le blanchiment
dargent sont les principaux secteurs du crime organis. La contrebande (en particulier
de voitures de marque), le trafic denfants, de femmes et dorganes reprsentent
dautres formes denrichissement illicite. Limportance de la narco-conomie lintrieur du crime organis sexplique surtout par sa dimension internationale.
La lutte contre la drogue intervient diffrents niveaux. Dans les pays andins, on
donne priorit lradication des cultures et la destruction des centres de production,
alors quen Amrique centrale, dans les Carabes et mme dans le sud du continent,
les efforts se concentrent sur la lutte contre le blanchiment dargent et contre la
consommation locale en hausse, surtout chez les jeunes. Pour les Forces armes de
certains pays, la coopration avec les tats-Unis dans la lutte contre la drogue est
ce qui, en matire d'aide militaire, gnre les plus gros revenus. Cependant, il y a
consensus aujourd'hui pour reconnatre, du Rio Bravo la Terre de Feu, que la guerre
contre la drogue, dclare voici plusieurs dcennies par le prsident Richard Nixon,
a chou. Certains pays, comme le Guatemala et lUruguay, proposent une libralisation contrle de la drogue. Mais au-del des cartels, de gros intrts dans le nord
du continent refusent cette solution. Lexplication est trs simple : les normes gains
issus du trafic de drogues nourrissent autant la mafia quune grande partie de lindustrie chimique, justifiant un gigantesque appareil de scurit et de lutte contre la
drogue. Le seul espoir rside alors dans lessor conomique croissant de lAmrique
latine qui pourrait s'accompagner, moyen terme, dun essoufflement des activits
criminelles. Les cartels abandonneraient lconomie parallle pour investir dans lconomie formelle, par exemple dans le tourisme, le ptrole, la chirurgie plastique ou
limmobilier. Cette tendance est dj en marche.

Que savons-nous de linscurit citoyenne?


Il y a une vingtaine d'annes, les lus des villes et les criminologues traitaient uniquement
le problme de la scurit urbaine partir des chiffres de la dlinquance fournis par
la police. Aujourdhui, les lus reconnaissent que, si la dlinquance reprsente toujours
une part importante de ce problme, dautres phnomnes associs, comme le com-

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[255 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

portement antisocial, les troubles lordre public et la peur du dlit nuisent aussi
largement la qualit de vie urbaine. Cest la diffrence entre lancien concept de
prvention de la dlinquance et le concept actuel de scurit citoyenne . On
reconnat aujourdhui que le problme est plus vaste que la seule dlinquance, qui ne
touche quune petite partie de la population, alors que le comportement antisocial,
les problmes de troubles lordre public et la peur concernent des portions plus
larges de la population citadine. La perception subjective du dlit la peur de celui-ci
conduit la dsertion de certaines zones urbaines.
Les bonnes politiques de scurit doivent intgrer des mesures permettant de faire
diminuer le sentiment de peur. On a toujours tabli un lien direct entre la peur du
dlit et les niveaux ou expriences objectifs de dlinquance ou de victimation. Dans
les annes 1970, les premiers travaux de recherche ont montr que la peur du dlit
tait un phnomne en soi et mis en vidence la grande complexit du rapport entre
peur et dlinquance. Ainsi, la peur du dlit ne signifie pas ncessairement une plus
grande probabilit d'tre victime. Depuis ces travaux, on analyse la peur de la dlinquance comme un phnomne part entire au sein mme de la dlinquance.
La police joue un rle important pour faire diminuer le sentiment d'inscurit. La
prsence de la police de proximit peut permettre de rduire la peur du dlit.
Les patrouilles en voiture, pied ou vlo, rassurent la population et attnuent sa
peur. La surveillance de voisinage, la rnovation des rues et lclairage public jouent
aussi un rle efficace.
La police a aussi un rle de prvention de la criminalit. Trois modles se dtachent
aujourdhui :
(1) Le modle traditionnel ou mcanique de laction de la police se concentre
sur lide dune police rpressive avec des patrouilles alatoires, la prsence
d'effectifs policiers, une rponse rapide qui cible des vnements individuels.
Ce nest pas ncessairement un modle de droite . Certains le considrent
comme le plus dmocratique puisqu'il permet de rpondre aux appels ou
aux demandes du plus grand nombre. Cependant, le modle traditionnel est
contest du fait de son incapacit rsoudre un certain nombre de problmes de dlinquance et cause de la distance sociale entre les citoyens et
la police. Des recherches scientifiques menes dans les annes 1970 contestent
ce modle et voquent linefficacit des patrouilles alatoires et des rponses
rapides dans la prvention et la dtection de la dlinquance. Ces travaux ouvrent
la voie des modles daction policire alternatifs, essentiellement une police
de proximit et une police de rsolution des problmes.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

(2) La police de proximit est un modle dcentralis qui tente de rapprocher la


police des citoyens grce des programmes de quartier (patrouille pied, locaux
de police) ou des interventions en matire de prvention de la criminalit.
Lvaluation scientifique atteste de son efficacit dans la rduction de la peur
ainsi que dans la dtection et la prvention de la petite dlinquance et des
problmes de troubles lordre public. Ce modle rtablit aussi la confiance
de la population envers la police, et indirectement, envers ltat, mais il n'est
pas trs efficace contre la grande dlinquance.
(3) Dans la lutte contre la grande dlinquance, le modle le plus efficace est celui
de la rsolution des problmes, bas sur un travail interdisciplinaire et un
processus quasi scientifique qui commence par le constat des problmes de
dlinquance. Ceux-ci sont d'abord identifis (trafic de drogues dans un parc
public par exemple, violence conjugale, dgradations dans une zone proche
dun lyce public), puis analyss partir des donnes disponibles ou recueillies.
Une ou plusieurs stratgies dintervention sont ensuite dfinies avec lappui de
divers organismes locaux : policiers, lyces, services durbanisme, associations de
quartiers, etc.
Les stratgies alternatives ont prouv leur efficacit dans des villes europennes, par
exemple Barcelone, Londres et Munich, mais aussi en Amrique latine, Guarulhos,
Medelln et Bogota, Santiago, Belo Horizonte, Crdoba et Rosario.
Parmi les expriences russies au niveau local, on peut en mentionner deux, l'une en
Amrique latine et l'autre en Europe. Ces succs (comme d'autres) ont fait l'objet d'une
confrence Londres en 2004 sous le titre, Fighting Urban Crime: Citizen Security in
Latin America and Europe (Bodemer, 2004).

Lexemple de Bogota
Les changements Bogota sont intervenus sous diffrentes administrations de la
ville pendant la premire dcennie du 21e sicle, partir de trois composantes complmentaires : dabord, le ramnagement de ladministration locale de la ville, puis
la mise en place dune culture citoyenne fortement marque par la participation de
la communaut, et enfin, des interventions dans lespace public. Les autorits locales
ont considr le problme de scurit de la ville de Bogota comme multi-causal.
Concerne dans son ensemble par linscurit, cest toute entire que la ville doit
sinvestir dans la recherche de solutions. Chaque acteur a son importance et doit tre
considr comme un agent de changement dans les stratgies dveloppes pour
rsoudre les problmes de scurit de la capitale colombienne. La stratgie sest

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

concentre sur lapplication dune exprience de prvention intgrale, portant sur


lensemble des facteurs lorigine de la violence et de linscurit. Ce travail multisectoriel impliquant aussi bien les citoyens que les policiers, le gouvernement et les
autorits civiles, a cherch amliorer la scurit. La prvention saccompagne du
contrle de certains facteurs risque , comme le port darmes ou la consommation
dalcool. Un des programmes dvelopps dans le cadre des stratgies de lutte contre
la dlinquance de Mockus, le premier maire de Bogota confront au problme de
linscurit, prvoyait de racheter les armes en possession des civils. Ce programme
montre lintrt que produit la collaboration entre le secteur public et la socit
civile (lglise, par exemple) pour le succs dune campagne. Il met aussi en vidence
le poids des messages symboliques pour changer la culture de la violence. Par
exemple, reprendre les armes et les transformer en cuillres pour enfants (Buvinic
et al. , 1999). Cali, autre ville trs violente lpoque du baron de la drogue, Pablo
Escobar, les autorits interdisaient le port darmes certains week-ends haut risque.
Une mesure qui a probablement contribu, en partie, diminuer le nombre d'homicides dans cette ville (Guerrero Rodrigo 1997). Pour Mockus, les ractions face la
violence, la terreur ou linscurit sont lies des facteurs psychologiques et ducatifs, la peur, la valeur que lon accorde la vie et limportance que lon donne
la culture et la morale dans la vie collective. En prenant tout cela en compte,
Mockus considre que le plus important Bogota a t de sensibiliser les citoyens
leurs droits et leurs devoirs, d'harmoniser la loi avec la vie quotidienne et a morale,
de faire face aux risques, de dvelopper chez les citoyens le sens civique, la rsistance
face au crime et le partage des responsabilits, et enfin de promouvoir des solutions
institutionnelles pacifiques pour rsoudre les conflits. Les valeurs de base qui soustendent tout cela, selon Mockus, sont la confiance et le contrle de soi (Bodemer
2008).
Les politiques de scurit mises en place Bogota sous les mandats du maire Mockus
et de son successeur Garzn ont eu comme effet de voir les citoyens respecter
davantage la loi et dtre plus optimistes quant l'avenir de leur ville. La lgitimit et
l'anti-clientlisme se sont aussi renforcs et les dcisions de la ville reposent dsormais
sur de grands dbats et des contrles publics stricts. D'aprs Mockus, le fait que les
sanctions lgales soient enracines dans un certain contexte pdagogique et que les
actions soient bien cibles et fassent l'objet d'une valuation scientifique chaque
tape a contribu en grande partie au succs de la politique antiterroriste Bogota.
Nanmoins, dans la lutte contre le terrorisme et le crime, aucun succs durable ne
sera possible si la majorit des citoyens ne partage pas la conviction qu'ils sont tous
interdpendants et coresponsables, et ne prend conscience que la vie quotidienne,
la morale et la r ule of law se conditionnent mutuellement.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Lexemple de Londres
En Europe, Londres nous offre un deuxime exemple de lutte contre l'inscurit au
niveau local. Sige du gouvernement et de nombreuses ambassades, visit par des
millions de touristes, le quartier de Westminster prsente des contrastes sociaux
importants et doit rpondre quotidiennement de fortes questions de scurit. Si
le contrle direct sur la police s'effectue au niveau gouvernemental, les autorits
locales travaillent cependant un haut degr de coresponsabilit. Le gouvernement
a favoris la collaboration entre les autorits locales le Westminster City Council ,
la police, les citoyens et le secteur priv, selon la formule take it at the next level:
civil watch . Les cls du succs de la politique de scurit se fondent en priorit sur
les rencontres quotidiennes du City Council, la complmentarit entre la police et
les City Guardian Wardens, des ractions rapides, une confiance mutuelle, une
responsabilit partage, une coopration active du secteur priv et des moyens de
communication (CCTV Center) et, enfin, une valuation indpendante soutenue par
le Home Office. Cette stratgie intgrale-participative a obtenu des succs remarquables : la criminalit a diminu de 33 %, jusqu' 46 % dans certains secteurs, les
vols ont diminu de 23 % et la violence contre les personnes de 12 %. La rcupration
de l'espace public s'est traduite par la diminution de certains agissements tels une
mendicit agressive, consommer de l'alcool dans la rue, dormir et uriner dehors, dgrader l'environnement. A long terme, le but principal est de rduire la criminalit son
minimum, de limiter tout comportement antisocial et d'augmenter la qualit de vie
pour tous dans le quartier.

Ombres et lumires dans la lutte contre la violence


et linscurit citoyenne Un bilan
Ce dernier paragraphe tablit un bilan des tendances de la violence et de l'inscurit
citoyennes en Amrique latine et de son traitement scientifique et politico-stratgique :
(1) Peu de travaux portent sur la perception de l'inscurit en tant que construction
sociale. La majorit d'entre eux axent leurs recherches sur les statistiques
disponibles et ce malgr leurs limites.
(2) Une analyse de ce problme, qui dduit des recommandations politiques
constructives, doit partir d'une approche de l'inscurit et de la violence en
tant que constructions sociales. La scurit se construit toujours socialement.
Les rponses politiques doivent prendre au srieux la perception des citoyens
sur la situation de la scurit et diriger leurs actions en ce sens.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[259]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

(3) Une grande partie des hommes politiques et des citoyens d'Amrique latine
pensent que le gouvernement, la loi, le systme judiciaire et la police sont
pratiquement les seuls responsables des problmes de trs grande inscurit.
Ces institutions ont sans doute montr des dfaillances notoires. La dception
l'encontre de la politique, une mauvaise opinion de la justice et mfiance
lgard de la police sont autant dlments rvlateurs de la distance manifeste
qui existe entre les citoyens et ces institutions. Dans la plupart des cas, on
n'envisage pas la police comme une aide mais au contraire comme une partie
du problme de scurit. La justice n'est pas davantage perue comme vigilante
et protectrice face au comportement de la police, mais plutt comme incomptente et corrompue. D'aprs les enqutes d'opinion, moins de 30 % des
citoyens d'Amrique latine font encore confiance leur systme judiciaire
(plus de 40 % dans les pays de lOCDE). Cette dlgation de la responsabilit
vers le haut ne tient pas compte du fait que le maintien de la scurit a
besoin de l'engagement actif des citoyens. Il n'est donc pas fortuit que la lutte
contre l'inscurit et la violence russisse presque exclusivement dans les cas
o les hommes politiques, la justice, la police et la socit civile l'envisagent
comme une tche conjointe.
(4) Dans les grandes villes, aux taux de criminalit levs, un comportement illgal
de la police peut trouver un large assentiment des citoyens. La peine de mort
peut aussi recevoir l'approbation d'une majorit des habitants, mme si elle
est interdite par beaucoup de constitutions latino-amricaines.
(5) Les citoyens, qui ont des attentes toujours croissantes par rapport aux rformes
de la justice (comme solution tous leurs problmes), entravent ainsi le succs
des rformes.
(6) La lutte contre la violence et l'inscurit requiert des approches holistiques, en
particulier dans le domaine de la justice. Les rformes de la justice doivent aussi
prendre en compte celles de la police. L'exprience nous montre en outre que
les rformes promises au succs ne se cantonnent pas seulement la rforme
du droit pnal et de la police. Mais court terme, il ne faut pas s'attendre un
succs dans ces deux domaines.
(7) L'approche des rformes doit se focaliser davantage sur la prvention et sur la
resocialisation.
(8) Ragir de faon dmesure des violences de degrs et de niveaux diffrents,
n'est pas la rponse la mieux adapte. Par exemple, considrer le tatouage
comme un acte criminel qui justifie l'emprisonnement c'est le cas au Salvador
dans le cadre de la lutte contre les maras rsulte de calculs cot-bnfice

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

malvenus dans un tat de droit, une mesure contestable et contreproductive


par rapport la resocialisation.
(9) La lutte contre la violence et l'inscurit doit prendre comme point de dpart
les causes relles de la perception d'inscurit des citoyens, aussi bien la
dsorganisation, la corruption et l'inefficacit, que le contexte dans lequel se
produisent les crimes, l'exclusion sociale, le dsuvrement et la pauvret.
(10) Les rformes peuvent chouer parce qu'elles se fondent sur des hypothses
errones, parce qu'elles sont labores ou mises en uvre de faon superficielle, parce quelles sont critiques dans le dbat public (notamment dans les
mdias), parce quelles sont incomprises des citoyens ou parce que l'on considre
ces rformes comme des freins l'action de la police.
(11) lavenir, il faudra compter avec la rsistance de groupes conservateurs et avec
celle de la police. Il faudra, pour progresser, plus dvaluations srieuses issues
d'expertises externes.
(12) Le bilan des expriences de lutte contre la violence et l'inscurit publique en
Amrique latine montre un rsultat ambivalent. Ces dernires annes, la violence
a augment dans certains pays, comme au Mexique (dans certains endroits),
dans les pays d'Amrique centrale, au Venezuela, au Brsil, mais aussi dans des
pays comme l'Uruguay ou le Costa Rica, jusque-l connus comme des pays tranquilles et srs. Cependant, on trouve galement des exemples encourageants.
Il y a encore peu de temps, le maintien de la scurit relevait avant tout de la
fonction policire, mais aujourd'hui les autorits locales de nombreuses villes
disposent de prrogatives plus tendues en matire de scurit. S'ajoutent
cela des programmes de prvention labors par des rseaux d'experts universitaires (par exemple au Minas Gerais). Sans aucun doute, les taux de dlinquance
des villes de Bogota, Guarulhos, Belo Horizonte, ont diminu pendant la dernire dcennie grce aux programmes audacieux de certains maires, avec des
rsultats trs positifs, comme la transformation de l'institution policire en
Colombie et au Salvador, ou la rforme de la procdure judiciaire au Chili.
Dans ce dernier pays, il y a eu galement une professionnalisation croissante
des enqutes policires et une meilleure coordination des activits entre les
municipalits, le gouvernement central et la police.
(13) En Europe et dans quelques pays d'Amrique latine, l'approche et les modles
techniques disponibles, ainsi que les expriences rcentes autour de leur
application (encore rudimentaire), montrent clairement que les stratgies de
prvention et leurs rfrents thoriques (la thorie des opportunits/thorie
situationnelle, la thorie de la dsorganisation sociale et le concept de la rso-

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 261 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

lution de problmes) prsentent des avantages vidents en comparaison avec


les rponses rpressives traditionnelles et leur concept de base, la thorie de la
dissuasion. Jusqu' prsent, ces stratgies alternatives sont celles qui ont obtenu
les meilleurs rsultats.
(14) Une politique intgrale de scurit citoyenne est ncessaire, avec pour fondements essentiels l'galit d'accs au systme judiciaire pour tous les citoyens,
un quilibre entre les demandes lgitimes de protection sociale et le respect
des garanties fondamentales pour tous les citoyens, mme pour les prvenus.
Elle devrait aussi inclure le point de vue des victimes dans le traitement des
questions pnales, offrir tous une formation lgale, renforcer la participation
de la socit civile et relier la scurit citoyenne une stratgie de dveloppement social. Ces stratgies provoqueront certainement des rsistances de
la part de la police, du secteur judiciaire et du monde politique. Elles devront
compenser le fait que, dans la plupart des pays, la socit civile n'est pas prte
affronter ce dbat et a pour habitude de demander des remdes universels.
Enfin, il faut mettre en garde contre le danger d'importer des modles et des
schmas trangers sans avoir une connaissance approfondie des raisons qui
les justifient, de leurs budgets de base, de leurs conditions d'application, et sans
avoir valu leur porte.
(15) Les expriences menes en Amrique latine et en Europe soulignent le lien
troit qui existe entre scurit, dveloppement et dmocratie, et le besoin de
coopration internationale dans ce domaine. Un rapport de la BID, au titre
significatif, La poltica importa (La politique a son importance) (BID 2006),
souligne l'importance des institutions dmocratiques et des acteurs qui agissent
en leurs noms. L'essentiel, c'est le comportement au quotidien, les rgles formelles
et informelles qui sont profondment enracines dans la culture politique d'un
pays et guident le comportement de ses hommes politiques et de ses citoyens. Il
faut sattacher l'application des lois, l'tude des marchs comme constructions
institutionnelles, la formation du capital social, et agir sur les corporations qui
bloquent l'volution institutionnelle (Bodemer, 2004).
(16) La BID fait partie des agences internationales qui, depuis les annes 1980, se
penchent sur la problmatique de la violence et de l'inscurit publique. Cet
organisme plaide en faveur d'une stratgie dveloppementaliste. Pour rpondre
aux problmes de scurit, priorit des citoyens des grandes villes d'Amrique
latine, la BID a men une enqute sur les causes et les cots de la violence urbaine
et a soutenu une dmarche pour recenser toutes les expriences russies dans
la lutte contre le crime. Elle a galement financ diverses institutions impliques

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

dans la lutte contre le criminalit et l'inscurit publique. La BID part du principe


que la violence reprsente une perte de valeurs morales. La combattre suppose
d'impliquer tous les acteurs : coles, familles, socit civile, etc. Pour esprer un
succs, il faut classifier les problmes par types, identifier les facteurs de risque
et rechercher des solutions bien cibles et non prfabriques. Les expriences
menes au niveau local montrent que les mesures de prvention, plus coteuses que les mesures de contrle, connaissent pourtant plus de succs.
(17) La coopration internationale est ncessaire, mais peut aussi se traduire par un
affaiblissement de l'tat et se rvler contreproductive si les financements sont
attribus des institutions et/ou des acteurs concurrents de l'tat (ce qui
est arriv avec la coopration norvgienne au Nicaragua). Un autre danger
apparat si le maintien de la scurit devient un prtexte une transformation
plus en profondeur des institutions politiques, qui dpasse le seul domaine de
la scurit. Ce qui renforcerait alors le pouvoir central, mais sans la participation
adquate du Parlement et des institutions rgionales et locales. Une problmatique similaire se retrouve lorsquil y a transfert de concepts d'un domaine
un autre (par exemple, la 'rule of law' ). Enfin, l'apparition d'une dictature de
l'offre provenant d'agences internationales ou prives, et laquelle les gouvernements ne peuvent ou ne veulent chapper, est galement proccupante.
(Maihold, 2013). Les objectifs de toute coopration doivent tre de rendre le
monopole de sanction l'tat, de ne pas porter atteinte la cohsion sociale
et de maintenir la cohsion territoriale.
(18) En se projetant dans le futur, nous pouvons conclure que la situation de la scurit citoyenne en Amrique latine reste ambivalente. D'un ct, le processus
de dmocratisation de l'Amrique latine se poursuit, malgr les problmes de
lgitimit non rsolus. De l'autre, il existe encore des raisons dtre quelque peu
sceptique, voire pessimiste, car une grande partie des pays d'Amrique latine
ne dispose toujours pas des capacits suffisantes pour rpondre aux demandes
de leur population, souffre encore dun retard sur le plan conomique et social,
et pratique toujours des politiques publiques discrtionnaires, renforant ainsi
les ingalits. Nanmoins, quelques exceptions confirment la rgle, comme le
Brsil sous le gouvernement de Lula da Silva, et l'Uruguay l'poque des gouvernements de Tabar Vzquez et de Jos Mujica. L'Amrique latine a besoin
d'une autre politique et de citoyens qui exigent une dmocratie reprsentative.
Une fois de plus, politics matters . Il manque aussi des institutions fortes,
comprises comme un systme de rgles formelles et informelles (Nino, 1992 ;
Garzn Valds, 1988), dans lesquelles les acteurs qui agissent au nom de ces
institutions auraient intgr ces rgles (Hart, 1961).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

2.3. clairages sur les politiques sociales



et environnementales
2.3.1. La situation de lenseignement suprieur :

entre dmocratisation et mondialisation
Jean-Michel BLANQUER
Ltat de lducation et de lenseignement suprieur dans un pays ou dans une rgion
est trs significatif de la situation de dveloppement du territoire considr. Cest
un indicateur du niveau dexcellence de lconomie, de sa capacit innover et se
renouveler en permanence. Cest aussi un indicateur de la situation sociale, du point
de vue de la nature des ingalits et de la situation de la mobilit. Les deux dimensions,
conomique et sociale, peuvent tre disjointes mais elles interfrent videmment
et convergent en une dimension politique et culturelle qui est la fois aux fondements
et laboutissement des performances du systme scolaire et universitaire.
Dans le cas de lAmrique latine, la situation prsente, pour tre comprise, suppose
un dtour par lhistoire qui a faonn les modles actuels et conditionne encore leur
articulation avec le reste du monde.
La tradition universitaire latino-amricaine est extrmement forte puisquelle se
prsente aux origines comme un prolongement naturel des premires institutions
universitaires europennes du Moyen Age. La premire universit du continent fut
cre en 1539 Saint-Domingue, un sicle avant Harvard (1636). Elle prit le nom de
Saint Thomas dAquin. Le substrat acadmique latino-amricain est trs comparable
celui de lEurope, notamment lEurope catholique et latine. Sa trajectoire recoupe
de ce fait la question de la scularisation avec des volutions trs diffrentes dun
pays lautre. Au cours de la priode coloniale, les universits sont la fois catholiques
et publiques puisque lglise et ltat se confondent, sauf dans le cas du Brsil qui
aborde le 19e sicle sans institution universitaire, ce qui le conduira suivre son chemin
propre, trs inspir par le systme franais post-rvolutionnaire et imprial.
La scularisation qui suit lindpendance connat des traductions distinctes selon les
pays. Elle aboutit souvent une distinction entre tablissements religieux et secteur
public, comme au Chili, avec des universits catholiques qui gardent un grand prestige,
comme au Prou ou en Colombie. Elle conduit aussi la naissance dun secteur priv
non confessionnel qui entre en concurrence avec les deux prcdents et qui peut
tre lucratif ou non lucratif. On a donc quatre grandes catgories qui saffirment
avec le temps : priv non confessionnel lucratif ; priv non confessionnel non lucratif ;

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

priv confessionnel non lucratif ; public. Les questions de qualit et de soutenabilit


des modles nationaux sont troitement dpendantes de la proportion de ces diffrentes catgories et de la nature du financement public.
Le modle universitaire public tel quil se dveloppe partir du 19 e sicle conduit
une approche trs tourne vers lenseignement plus que vers la recherche (Ribeiro
Durham, 1996). Les universits se dveloppent par la fdration de facults vise
professionnelle : mdecine, droit, ingnierie notamment. De plus, les universits
jouent un rle encore plus politique que scientifique au sein de leurs socits respectives : elles sont le foyer dlites dsireuses de promouvoir le changement social
par la mobilisation de la jeunesse. La politisation de la vie acadmique peut ainsi
atteindre un haut degr.
La situation gnrale des universits en Amrique latine peut ds lors tre compare
celle des rgimes politiques nationaux : de trs grandes diffrences mais un mme
air de famille. Pour les universits comme pour les rgimes politiques, lemprunt aux
influences trangres est important au travers du temps : Espagne, France, Angleterre,
Allemagne, tats-Unis en particulier. Mais suite des dcennies de rformes et
dvolutions, des modles particuliers ont pu voir le jour : sur le plan de lducation
suprieure, les politiques publiques semblent consister en une version diffrente
pour chaque pays mais partir dun mme rpertoire dalternatives ( ibid . p.10).
Si lon veut rsumer la trajectoire historique de la rgion en la matire, lanalyse conduit
distinguer trois grandes priodes de la question universitaire latino-amricaine
depuis les indpendances. Chacune de ces priodes correspond un grand paradigme
que lon peut identifier et qui laisse une trace notable permettant de distinguer les
pays selon leur rapport ce paradigme.
Une premire priode correspond pour lessentiel au 19 e sicle. Lenjeu majeur est,
comme on la vu, celui de la scularisation, et le paysage universitaire voluera
diffremment dun pays lautre selon le traitement de cette question. un bout
du spectre, se trouvent des pays comme la Colombie qui attendra 1935 pour voir
merger la premire universit publique laque, ou le Chili o sinstitutionnalise un
systme dual avec financement public des universits catholiques. lautre bout du
spectre, se trouvent des pays comme le Mexique ou lArgentine, o lon a assist
une quasi-disparition de luniversit catholique telle que conue pendant la priode
coloniale. Le paradigme est donc celui de la scularisation-rpublicanisation.

[268 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

La deuxime priode dbute en 1918 avec lappel de Cordoba [ 108 ] qui a un impact
dans lensemble de la rgion et qui fixe les grands principes de la modernisation
dmocratique que les tudiants rclamaient lors de cette grande protestation
universitaire argentine : autonomie, accessibilit, scientificit, dmocratisation des
instances. Cette priode, qui correspond lessentiel du 20 e, est caractrise par la
prdominance du paradigme dmocratique, qui inclut la fois la question de louverture
sociale et les thmatiques de la gouvernance des universits et de leur participation
la modernisation. Le paradigme dominant pour ce deuxime ge est celui de la
dmocratisation-modernisation.
Une troisime priode, amorce dans les annes 1990, correspond aux grands enjeux
du 21e sicle. On assiste en effet, au cours des annes 1980 et 1990, comme consquence
en partie du retour la dmocratie des pays concerns, une vague de rformes
qui parachvent la deuxime priode et ouvrent la voie la nouvelle re. En effet,
ces rformes consacrent la dmocratisation universitaire au sens o elles valident
louverture, en cours depuis plusieurs dcennies, par le secteur public et/ou le secteur
priv. Mais surtout, elles commencent prendre en considration les enjeux de
linsertion internationale et ses consquences, qui se traduisent par une impulsion
ncessaire de la recherche (par des agences, le plus souvent), la garantie de la qualit,
ainsi que llaboration de standards. Un enjeu cl de cette nouvelle priode est celui
de la rgulation, par lvaluation qui a elle-mme une dimension nationale et internationale. Le paradigme dominant est donc la rgulation-internationalisation.

[108] En 1918, les tudiants de lUniversit nationale de Cordoba, au cur dune Argentine en pleine transition

dmocratique, font un appel la grve tudiante pour rclamer dimportantes rformes universitaires. Ce
mouvement rformiste se propage trs rapidement dans le reste du pays et ailleurs en Amrique latine.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[269]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tableau

Argentine
Bolivie
Brsil

Distribution des inscriptions par niveaux et par secteur,


dans les aires urbaines de 12 pays latino-amricains, 2006

Niveau initial

Niveau primaire

Niveau secondaire

Sous total
de base

Niveau suprieur/
universit

Public

Public

Public

Public

Public

Priv

Priv

67 33 75

Priv

Priv

Priv

25 77,1 22,9 76 24 77,2 22,8

82,7 17,3 86,3 13,7 84,8 15,2 85,6 14,4 64,8 35,2

85,7 14,3 84,5 15,5 84,9 15,1 25,8 74,2

Colombie 62,3 37,7 74,1 25,9 71,4 28,6 72,7 27,3 34,9 65,1
Chili

51,3 48,7 47,3 52,7 48,1 51,9 47,8 52,2

0 100

quateur 61,4 38,6 67,1 32,9 68,1 31,9 67,6 32,4 56,7 43,3
Salvador 65,8 34,2 74,7 25,3 70,9 29,1 73,2 26,8 36,6 63,4
Guatemala 58,7 41,3 75,6 24,4 40,2 59,8 62,9 37,1 53,4 46,6
Honduras 79,1 20,9 86,2 13,8 73,7 26,3 80,8 19,2 75,5 24,5
Mexique 82,6 17,4 90,4 9,6 85,8 14,2 88,4 11,6 70,3 29,7
Nicaragua 74,9 25,1 82,9 17,1 69,4 30,6 77,1 22,9 33,6 66,4
Paraguay 76,3 23,7 74,5 25,5 71,3 28,7 73,1 26,9 41,2 58,8

Total

71,8 28,2 82,9 17,1 80,7 19,3 81,7 18,3 45,4 54,6

Source : Pereyra, A. (2006), La fragmentacin de la oferta educativa: la educacin pblica vs. La educacin privada, SITEAL, p. 5.

Cest cette nouvelle configuration que nous allons tudier, en prenant en compte,
les deux ges prcdents pour saisir la fois les grandes tendances luvre et
les diffrences entre pays.
Pour bien valuer la situation, nous pouvons partir dun constat tel quil apparat
partir des classements internationaux, en sinterrogeant sur les grands facteurs qui
conditionnent la vie des universits contemporaines (organisation, finances, qualit)
(I) . Mais il faut regarder aussi des dterminants plus profonds du ct des enjeux en
amont (la question du systme scolaire) et en aval (la question de linternationalisation)
des universits (II) pour voir dans quelle mesure les universits latino-amricaines
sont en mesure de correspondre au nouveau statut mondial de la rgion.

[270 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

La qualit de lenseignement face au dfi de la dmocratisation


La lecture brute des classements internationaux donne une vision assez ngative des
performances des universits latino-amricaines. Le classement dit de Shanghai
(Academic Ranking of World Universities) ne place que dix universits latino-amricaines
parmi les cinq cents meilleures du monde et aucune parmi les cent meilleures, en 2012,
comme en 2013 (Malamud, 2013). Seules trois universits figurent parmi les deux
cents premires en 2013 (lUniversit de So Paulo [USP], lUniversit Autonome du
Mexique [UNAM] et lUniversit de Buenos Aires [UBA]) et les sept autres prsentes
dans les trois cents suivantes sont brsiliennes ou chiliennes. La vision donne par
le Time Higher Education World University Rankings nest pas meilleure : pour
2012-2013, on ne trouve que deux universits latino-amricaines dans les trois cents
premires (toutes deux brsiliennes), une colombienne et une mexicaine dans les
deux cents suivantes.

Taux brut de scolarisation dans l'enseignement


suprieur par rgion gographique, 2000 et 2007

Graphique 1
2000

2007

80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %

or
et

et

ra

le

ine

nt

at
ro

pe

ce

el
Eu

iqu
r
Am

ien
et Am
ta
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As

Af

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ue

su

et

bs

de

ah

ar

on

ien

de

ne

st

0%

Note : ces donnes incluent l'ensemble des tudiants du postsecondaire (CITE 4,5 et 6).
Source : Altbach, P.G., L. Reusberg et L.E. Rumbley 2009), volutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Rapport dorientation pour la Confrence mondiale de lUnesco
sur lenseignement suprieur, UNESCO, p.8.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 271 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les critres utiliss pour ces classements peuvent videmment tre critiqus et mis
en perspective (UNAM, 2012). Les universits latino-amricaines soulignent en
particulier que ces classements sont conus sur le modle anglo-saxon, privilgient
les publications en anglais, offrent peu de garanties dobjectivit (quant au poids des
diffrents critres en particulier) et ne peuvent rendre compte de la complexit de
la ralit universitaire ni de lutilit sociale concrte dune universit qui ne peut se
mesurer en lments simples. Ces critiques sont fondes mais il nen demeure pas
moins que les classements indiquent en partie le degr de qualit scientifique et
dintgration internationale des universits et que les pays dAmrique latine
semblent distancs par dautres pays mergents (notamment asiatiques).
En outre, ces classements permettent de distinguer plusieurs groupes de pays au sein
de lAmrique latine au regard du degr dinsertion internationale de leur systme
universitaire. On voit en effet clairement merger cinq pays en tte de tous les
classements : lArgentine, le Brsil, le Chili, la Colombie et le Mexique.
Les vingt-deux premires universits latino-amricaines dans le classement QS [ 109 ]
appartiennent lun de ces cinq pays. Les critres retenus dans un tel classement
sont : la recherche, lenseignement, lemployabilit des diplms, les infrastructures
et services, linternationalisation, linnovation, limpact sur le territoire, louverture
sociale. Mme si les biais sont multiples, il est vident que lon voit se dessiner au
moins deux Amriques latines sous langle de linsertion dans la mondialisation que
ces classements traduisent.
Or, comme ces classements accordent beaucoup dimportance la recherche, il est
permis den dduire que ces pays sont ceux qui ont le plus contribu au renforcement
de la prsence latino-amricaine dans la vie scientifique mondiale au cours des quinze
dernires annes. LAmrique latine est en effet la rgion du monde qui a connu la
plus forte progression de sa prsence dans les publications scientifiques au cours de
cette priode [ 110 ]. Entre 1995 et 2009, le nombre darticles parus dans les revues
scientifiques a t multipli par 3,6 pour le Brsil et 3,8 pour la Colombie. Ce chiffre
a doubl pour le Chili et le Mexique.

[109] Lentreprise anglaise Quacquarelli Symonds (QS), qui se spcialise dans lducation suprieure et les programmes

dtudes ltranger, publie tous les ans son classement des universits QS.
http://www.topuniversities.com/university-rankings
[110] Simon Marginson, Global University Rankings: The strategic issues , confrence magistrale lors du colloque

Las Universidades Latinoamericanas ante los Rankings Internacionales: Impactos, Alcances y Lmites , Universit

nationale autonome du Mexique, Mxico, 18 mai 2012, 17 p.
http://www.encuentro-rankings.unam.mx/Documentos/ConferenciaMagistralMarginsontexto.pdf

[272 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

La rgion nest donc pas en train daccumuler du retard. Sous langle de la recherche,
elle serait plutt dans une situation damlioration relative de sa position. Mais cela
est le fait dun petit groupe de pays et duniversits.
Ce phnomne nest pas trs tonnant et se retrouve dans dautres rgions du monde.
Les classements rvlent et produisent un dcouplage entre une lite dinstitutions
universitaires qui entrent dans une comptition mondiale et le reste des tablissements.
Il nen demeure pas moins que ces derniers peuvent entretenir lexcellence pdagogique
et scientifique. Il y a donc un phnomne de dcouplage aussi au sein de ce second
groupe entre ceux qui rpondent des critres de qualit dfinis nationalement et
les autres, correspondant soit un secteur public en voie de pauprisation, soit un
secteur priv saisissant lopportunit dune augmentation de la demande mais sans
aucun souci de qualit. Le train des universits latino-amricaines peut donc tre
dcrit comme ayant trois classes : une premire classe internationalise o la
recherche existe un haut niveau ; une deuxime classe rpondant des critres de
qualit nationaux et jouant un rle de formation essentiel ; une troisime classe
chappant une vritable rgulation, significative des risques de dgradation de la
qualit en priode de massification de lenseignement suprieur.
Lenjeu pour les tats est donc de russir susciter des champions nationaux
capables dentrer dans la premire catgorie et de rguler le systme pour que la
deuxime catgorie soit plus importante que la troisime. Cela renvoie donc la fois
des questions de mobilisation de moyens publics et privs pour soutenir la croissance
de la recherche et de lenseignement suprieur, mais aussi au dveloppement de
mcanismes de rgulation permettant de canaliser linitiative prive et de garantir
la qualit du secteur public.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[273]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Distribution des tudiants du niveau


suprieur/universitaire selon le secteur de gestion
de l'tablissement ducatif auquel ils assistent.
Zones urbaines en Amrique latine, 15 pays, circa 2009

Graphique 1

0,423

0,367

0,616

0,636

0,648

0,336

0,315

0,394

y
ua
ug

ro

ay

0,845

Ur

Pa

ra

gu

gu
ra

iqu

ca
Ni

ex

ur
M

Ho

nd

ala

em

do

at

Ch

0,155

0,606

0,665

as

0,664

p.

Do

Co

ini

sta

Ri

bie

Br

lo

Co

liv
Bo

nt

0,352

lva

0,449

0,364

Gu

0,483

0,384

ine

0,231

0,633

Sa

0,704

0,577

El

0,732

ili

0,551

ca

0,517

il

0,769

ie

0,296

ine

0,268

Ar

ge

Secteur public

ca

Secteur priv

Source : SITEAL Sistema de informacin de tendencias educativas en Amrica Latina


(enqutes menes auprs des mnages), Cobertura relativa de la educacin publica y privada en Amrica Latina,
Rapport, septembre 2011.

Tableau

Taux de scolarisation dans les tablissements privs


0-10 %

Pays en dveloppement

Cuba,
Afrique du Sud

> 10< 35 %

>35<60 %

>35<60 %

gypte,
Kenya

Inde,
Malaisie

Brsil,
Indonsie

Pays dvelopps
Allemagne,
Hongrie,
(aucun)
Nouvelle-Zlande
tats-Unis

Japon,
Rpublique
de Core

Source : Altbach, P.G., L. Reusberg et L.E. Rumbley 2009), volutions de lenseignement suprieur au niveau mondial :
vers une rvolution du monde universitaire, Rapport dorientation pour la Confrence mondiale de lUnesco
sur lenseignement suprieur, UNESCO.

[274]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Les systmes universitaires latino-amricains doivent grer plusieurs paramtres


la fois issus des enjeux de la dmocratisation-modernisation et de la rgulationinternationalisation. La massification a conduit passer de 270 000 tudiants en
1950 environ 10 millions aujourdhui. Cela remet en cause le fonctionnement des
institutions universitaires faonnes sur danciens modles (phase de scularisationrpublicanisation) et dans un contexte o les tats ne peuvent assumer seuls les
moyens financiers quune telle croissance suppose. On a donc simultanment un dfi
organisationnel, un dfi financier et un dfi de qualit scientifique et pdagogique.
Sur le plan organisationnel, de nombreuses rformes ont t adoptes pour modifier
la structure des systmes universitaires en tenant compte des nouveaux critres du
management public, mais aussi de modles trangers plus efficients. Dans les annes
1990, de nouvelles mthodes dassignation de ressources ont merg, permettant de
passer dun systme dallocation automatique un systme dallocation conditionne,
par le mcanisme de contrats avec ltat ou dappels doffres (Garcia Guadilla,1996).
Cette volution mthodologique na pas eu lieu uniformment et les dispositifs anciens
perdurent dans plusieurs pays, notamment pour viter des troubles politiques, par
exemple en Argentine. On a assist aussi parfois une conscration constitutionnelle
des grands principes dorganisation de lenseignement suprieur, comme au Brsil avec
larticle 206 de la loi de 1988 qui oblige ltat garantir des standards de qualit
(Costa, 2011). Ces dispositions constitutionnelles sont gnralement prolonges
par la loi. Ainsi, toujours au Brsil, la loi sur lducation de 1996 prcise la responsabilit de ltat d assurer lexistence dun systme dvaluation des institutions
denseignement suprieur, en lien avec les tats fdrs . Le droit consacre donc
dans la plupart des tats un rle dvaluation et de rgulation de la puissance
publique. Cela se traduit par lexistence dinstitutions en charge de lvaluation
(par exemple la Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nivel Superior
[CAPES], au Brsil), ainsi que dinstitutions fonctionnant comme des agences de
moyens pour irriguer la recherche selon des priorits dfinies au niveau national (par
exemple le Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa du Mexique [CONACYT]).
Ce rle est dautant plus accentu que, sur le plan financier, ltat nest plus en situation
dassumer seul la croissance des cots gnrs par un enseignement suprieur de
masse. LAmrique latine se trouve en difficult pour suivre la course internationale
en la matire. Le Chili russit consacrer 2,5 % de son PIB lenseignement suprieur
(2,6 % pour les tats-Unis), mais le Mexique et lArgentine, par exemple, restent
autour de 1,4 %. Pour affronter cela, plusieurs pays se sont reposs sur une croissance
trs forte du secteur priv qui accueille parfois plus de 50 % des tudiants, comme
au Brsil, au Chili, en Colombie ou en Rpublique dominicaine. Les nouveaux cots

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[275 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tableau

3 tapes de lducation suprieure en Amrique latine

Modle
ducation Suprieure

Modle Politique

Objectifs Politiques

Instrument

Premire rforme :

Logique publique

Recherche de fonds

Luttes politiques

Autonomie
et co-gouvernement

Lutte pour
lautonomie

tat ducateur

Alliances avec
les tudiants
et les partis politiques

Deuxime rforme :

Diversification

Marchandisation
Modle dual publique
priv

Logique prive

Concurrence
pour les tudiants

Lutte pour la libert


de march

Libert
de lenseignement

Comptitivit base
sur la publicit
et la diffrentiation
de la qualit prix

Modle
monopolistique

Restrictions
lducation publique
Troisime rforme :
Internalisation
Modle ternaire
(publique /priv
international)

Logique nationale
dfensive
Systmes
de surveillance
de la qualit
Associations
de rectorats
Nouveau rle
de ltat

Recherche
de rgulations
publiques nationales
et internationales

Alliances
internationales

Augmentation du
taux de scolarisation

tudes de troisime
cycle

Lducation comme
un bien publique
international

Nouvelle comptition
internationale

ducation
transfrontalire

Source : UNESCO/IESALC (2006), Informe sobre la Educacin superior en Amrica Latina y el Caribe 2000-2005,
La metamorfosis de la educacin superior, p. 12.

sont donc assums davantage par les entreprises sagissant de la recherche et par
les familles sagissant de lenseignement, au travers de droits dinscription levs,
associs des formules de bourses et demprunts, sur le modle des tats-Unis. La
viabilit de ce modle pose question (y compris aux tats-Unis), a fortiori en cas de
conjoncture conomique difficile. Une part des protestations de la population
brsilienne en 2013 peut sexpliquer par linquitude des nouvelles classes moyennes
face ce modle et ses consquences pour les capacits financires des jeunes. De
mme, les protestations tudiantes au Chili ont trouv une cause importante dans
la croissance des droits dinscription, y compris dans le secteur public. La recherche
de nouveaux moyens, par-del ceux de ltat et des collectivits publiques, en ayant

[276 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

recours aux ressources des familles ou des entreprises est une tendance mondiale
qui semble simposer progressivement une partie de lAmrique latine. Le cas du
Venezuela, avec des investissements publics massifs, nest pas particulirement
convaincant puisquil sest accompagn dune polarisation politique de la vie universitaire qui na pas t synonyme de progrs qualitatif pour le systme dans son
ensemble. La conscration par la Constitution de lautonomie des universits na
gure t respecte ni dans la lettre ni dans lesprit. Nanmoins, les programmes de
bourses, notamment pour des doctorats ltranger, au Venezuela comme au Brsil,
correspondent des investissements long terme qui commencent porter leurs
premiers fruits (augmentation du pourcentage de professeurs titulaires de doctorats,
augmentation des publications, dveloppement des partenariats). Par ailleurs, lensemble
des considrations sur les difficults des finances publiques assumer la croissance
de lenseignement suprieur et de la recherche ne doit pas occulter le fait que, symtriquement, ce domaine, considr dun point de vue conomique, est un de ceux qui
connaissent la plus forte expansion (due la progression importante du nombre
dtudiants). Ainsi, au Brsil, en 2012 lenseignement suprieur, en tant que secteur
conomique, est lun des plus dynamiques, par sa croissance [ 111 ].
Le paysage financier est donc trs contrast : difficult de certains tats assumer
la monte en puissance du secteur, mais capacit dautres engager des efforts
financiers massifs, notamment du fait de ressources issues des matires premires ;
impcuniosit publique dans certains cas, mais couple avec un dveloppement dun
secteur priv rentable de lenseignement suprieur dans dautres.
Derrire ces questions se pose aussi le problme de lquit, car il est dmontr que
lallocation indiffrencie des ressources produit des ingalits dans la mesure o
elle bnficie dabord aux couches les plus hautes de la socit (Carlson, 1992). De
mme, les grands choix institutionnels peuvent dboucher sur des consquences
paradoxales. Par exemple, au Brsil, lenseignement scolaire priv bnficie dun plus
grand prestige que celui dlivr dans le secteur public, alors que la situation sinverse
pour lenseignement suprieur du fait du haut niveau de slectivit des institutions
publiques les plus rputes. Les enfants des classes favorises frquenteront donc
le plus souvent les coles prives qui leur permettront ensuite dtre les premiers
bnficiaires des moyens publics investis dans les universits dans lesquelles ils seront
admis (Blanquer et Trindade, 2000).
[ 111 ]


Ce qui se voit tant par le dveloppement du nombre dtudiants que par la multiplication des tablissements :
augmentation du nombre dtablissements de prs de 300 % en vingt ans. On compte ainsi plus de 2 500
universits publiques et prives, dont la moiti dans la rgion Sud-Est (So Paulo, Minas Gerais, Rio de Janeiro,
Esprito Santo).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[277]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Enfin, la question qualitative se retrouve la croise des questions organisationnelle


et financire. Les systmes daccrditation sont supposs garantir un standard de
base et les politiques publiques poussent une amlioration gnrale de la qualit.
Mais ces systmes ont t labors difficilement et rapidement. Au Chili, la Commission
nationale daccrditation (CNA), organisme public et autonome, est en charge, depuis
2006, de vrifier la qualit des institutions et des programmes. Les organismes de ce
type sont ncessaires dans une logique de rgulation, mais ils ne sont pas labri de
dysfonctionnements (par exemple la corruption lorigine dun scandale politique
dans le cas chilien [ 112 ] ). Le Brsil a su prserver une certaine qualit des universits
publiques les plus prestigieuses en pratiquant la slection et en les dotant de moyens
importants. De leur ct, les gigantesques universits publiques mexicaines et argentines, qui ont absorb les vagues douverture de nouveaux publics, voient coexister
des phnomnes ngatifs (crises de gouvernance rptition, qualit scientifique
trs htrogne) et positifs (prsence de lUNAM et de lUBA aux deuxime et troisime
rangs latino-amricains dans le classement de Shanghai, masse critique suffisante
pour une recherche de qualit ayant une visibilit internationale). Enfin, des pays de
petite taille sont capables de dvelopper de grandes universits publiques qui russissent
leur modernisation et leur insertion internationale, comme lUniversidad de Costa Rica
(UCR) ou lUniversit de la Rpublique en Uruguay.
Enfin, la question qualitative peut mener des politiques publiques visant augmenter
le niveau gnral des professeurs. Lillustration la plus forte en la matire est constitue
par les grands programmes de bourses ltranger dvelopps par des pays comme
dans les cas dj mentionns du Brsil et du Venezuela, mais aussi dans les cas du
Prou ou de lquateur la faveur dune certaine prosprit nouvelle des finances
publiques permise par la croissance des annes 2000. Plus gnralement, cela passe
aussi par la dfinition de standards quant au niveau dtudes et de qualification des
professeurs dans les institutions accrdites.
Les tats sont donc actuellement la recherche de meilleures voies de mobilisation
de ressources, la fois publiques et prives, ainsi que des mcanismes de rgulation
garantissant la qualit des institutions mais servant aussi des objectifs stratgiques
clairement dfinis. Si les russites sont ingales dun pays lautre, on doit aussi considrer que le jeu de ces paramtres nest pas suffisant. Cest lensemble de lcosystme
[112 ] Beyer llama a corregir ley tras conocerse investigacin por asesoras incompatibles de la CNA , La Tercera,

25 juillet 2012.
http://www.latercera.com/noticia/educacion/2012/07/657-474106-9-ministro-beyer-pide-corregir-ley tras-conocerse-asesorias-incompatibles-en-la.shtml

[278 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

acadmique qui doit tre pens structurellement dans le contexte de la mondialisation


pour arriver une amlioration gnrale du niveau dtudes de la population et de
la capacit de recherche des pays.

La dmocratisation face au dfi de linternationalisation


Un systme scolaire vecteur dingalits
Un facteur important de dveloppement du systme universitaire est la qualit du
systme scolaire qui lui sert de substrat. Le systme scolaire et le systme universitaire
sont dailleurs en interaction, en raison notamment du rle jou par les universits
dans la formation des professeurs et, de faon plus gnrale, dans la diffusion des
connaissances. Dans certains pays, comme le Mexique, luniversit peut avoir une
responsabilit localement vis--vis de lenseignement secondaire de son territoire.
La problmatique de lingalit territoriale se reflte, en Amrique latine comme
ailleurs, dans la question de lingalit scolaire. Les trs forts contrastes sociaux dun
quartier lautre se traduisent par des diffrences de niveau entre les coles au sein
des villes, et entre les coles urbaines et les coles rurales [ 113 ]. Comme pour le systme
universitaire, la question scolaire renvoie au rle jou par lglise au sein des diffrents
pays et aux processus de scularisation. De plus, indpendamment de lglise, on a
vu se dvelopper, comme pour les universits, un march de lenseignement primaire
et de lenseignement secondaire qui peut nuire au dploiement des politiques
publiques. Le cas de Hati est emblmatique dune situation o ltat peine mener
une politique scolaire face la multiplicit dacteurs privs de qualits trs diverses.
une autre extrmit, le cas du Brsil est significatif dune situation o lenseignement
scolaire priv semble prsenter plus de garanties de qualit.
Daprs les conclusions dun nouveau rapport de la Banque mondiale (2007) Raising
Student Learning in Latin America: The Challenge of the 21st Century (Relever le niveau
de lducation scolaire en Amrique latine : le dfi du 21 e sicle) la qualit de
lducation dans les pays dAmrique latine et des Carabes pourrait avoir une plus
grande influence sur la croissance conomique que le nombre dannes dinstruction.
Cest pourquoi lamlioration des mthodes dapprentissage constitue le plus grand
dfi qui se pose aujourdhui cette rgion sur le plan ducatif. Le rapport indique
galement que, dans leur effort dassurer des taux de scolarisation universelle, de
[113] Voir le tableau en page 3 de Duarde, J., M. Soledad Bos, M. Moreno (2010), Ensean mejor las escuelas

privadas en Amrica latina ? Estudio comparativo usando los resultados del SERCE , Nota tcnica #5,

Banque interamricaine de dveloppement, Division sur lducation, fvrier.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[279]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

nombreux pays de la rgion ont nglig dautres objectifs tels que lamlioration de
la qualit de lenseignement. En outre, ils obtiennent les rsultats les plus bas dans
les valuations internationales des comptences scolaires, avec une grande proportion
dlves au-dessous du seuil minimum dans tous les sujets.
Une des conclusions les plus intressantes du rapport concerne la disparit en
matire de russite scolaire. Sont ainsi mises en avant les ingalits flagrantes en
matire dapprentissage parmi des lves de milieux diffrents, une situation trs
courante dans plusieurs de ces pays. Les lves issus de minorits ou de milieux
pauvres ont plutt tendance avoir des rsultats plus bas que leurs homologues
issus dun milieu socio-conomique plus lev. Les notes obtenues dans les tests
internationaux par les lves issus de majorits ethniques et raciales dans la rgion
sont dailleurs encore infrieurs celles des lves des pays de lOCDE (Banque
mondiale, 2007).
Un enjeu central pour chaque pays est de se doter dun corps enseignant ayant des
comptences techniques et thiques ncessaires. Dans le Projet rgional dducation
pour lAmrique latine et les Carabes ( Proyecto Regional de Educacin para Amrica
Latina y el Caribe, [PRELAC]), en 2002, les ministres de l'ducation ont affirm que
Les enseignants constituent le facteur essentiel dans lorganisation et la proposition
de services ducatifs . Les politiques publiques mettre en uvre doivent donc
garantir les conditions dexercice qui permettent aux enseignants dassurer leur
mtier de manire satisfaisante (UNESCO/OREALC 2006). Cette question ne relve
pas seulement du gouvernement central, mais galement de la responsabilit des
universits dans la formation des matres.
Dans beaucoup de pays, les professeurs constituent une catgorie de professionnels
qui se conoivent comme des excutants de programmes et rformes dfinis par
des experts. Centrs sur la transmission de connaissances dans la classe, ils se
sentent trangers aux principaux lieux o se prennent les dcisions concernant la
vie scolaire et les politiques ducatives. En consquence, ils ne se considrent pas
responsables des propositions de rforme et de leurs ventuels impacts sur la qualit
des coles et de la formation des lves (Robalino Campos, 2007).
Lvolution de lenseignement secondaire a conduit au cours des rcentes annes un
accs plus lev lenseignement suprieur ( cf. le succs de programmes dincitation
sociale, comme au Brsil ou au Prou). La faiblesse des rformes de lenseignement
scolaire na pas t un frein laugmentation en nombre des personnes en capacit
de sinscrire luniversit mais elle a jou sur la dimension qualitative. Il ny a pas
dtanchit entre les enjeux de lenseignement scolaire et ceux de lenseignement

[280]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

suprieur, comme on la vu dans le cas du Brsil. Les questions de dmocratisation


et de qualit se posent en des termes parfois comparables, avec des effets dinterdpendance. Il est donc important pour les tats comme pour les organisations
internationales den avoir une vision globale, en incluant les enjeux de lenseignement
technique et de la formation professionnelle.
En parallle, on a assist un dveloppement, au cours des dernires dcennies, de
dispositifs institutionnaliss en direction des secteurs de la jeunesse les plus fragiles,
pour assurer leur employabilit. Lapproche de lenseignement technique est diffrente
dun pays lautre. Mais on note une htrognit forte et une efficacit faible,
faute dune politique publique long terme, dans la plupart des pays (CEMCA, 2013).
Un problme commun majeur est celui de la trs faible articulation de lenseignement
technique avec lenseignement scolaire en gnral.

Les enjeux de linternationalisation


Linternationalisation ne concerne pas que la question de linsertion des universits
latino-amricaines dans la mondialisation. Elle renvoie aussi aux capacits dinternationalisation des acteurs et en particulier aux capacits de projection des universits.
On pourra tre certain que lAmrique latine ne se retrouvera pas dans une situation
de no-dpendance si certaines de ses universits sont capables davoir des politiques
internationales. En dautres termes, la rgion ne doit pas tre seulement en situation
de rception, mais en situation dinteraction avec le reste du monde.
Le cas du Tec de Monterrey est intressant ce titre (Zepeda Bustos et Rojas
Martnez, 2011). En 1998, une vice-prsidence des affaires internationales est cre
(certaines grandes universits des tats-Unis, comme Stanford, ont attendu aussi
une priode rcente pour crer un bureau des relations internationales). Une telle
cration administrative a pour vise laccomplissement de diverses fonctions : dfinir
des normes et des politiques pour linternationalisation, prendre des initiatives dans
le domaine de la coopration internationale, suivre des alliances stratgiques, ngocier
et grer les accords internationaux, contribuer la recherche de fonds de luniversit
un niveau international, assurer la promotion de luniversit auprs des partenaires
et des futurs tudiants, promouvoir des changes de professeurs Autant de fonctions
qui pouvaient tre considres comme secondaires jusqu la fin du deuxime ge
et qui sont devenues centrales et stratgiques dans la priode actuelle. Toutes les
grandes universits ont renforc cette capacit dont lun des aspects est dattirer
les meilleurs tudiants internationaux dans un march dsormais mondial.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 281 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Par ailleurs, linternationalisation renvoie la capacit des tats latino-amricains


dvelopper des stratgies internationales au service de leurs universits, limage
des progrs accomplis en Europe au travers du processus de Bologne ou des programmes comme Erasmus. On est confront sur ce point une vritable nouvelle
frontire pour les universits latino-amricaines, aux niveaux rgional et mondial.
Sur le plan rgional, on pourrait penser que les origines communes et les similarits
des universits dans la rgion joueraient en faveur dune intgration aise. Mais la
tradition dautonomie des universits a conduit une faible prise des tats sur les
aspects les plus stratgiques de leur volution en la matire. De plus, le contexte
gnral dintgration reste, malgr les crises europennes et les avances latinoamricaines, beaucoup plus approfondi en Europe quen Amrique latine. De ce fait,
on na pas vu dans le cas de lAmrique latine de mcanismes allant plus loin que des
coordinations et des rencontres pour pousser des sujets aussi essentiels que la
convergence des diplmes (comme le 3-5-8 europen), la dfinition de crdits communs pour les cours (ECTS en Europe) ou la capacit dfinir des standards de
qualit partags. Des efforts ont t faits, notamment lchelle du Mercosur [ 114 ],
et des grandes alliances se sont constitues, comme par exemple le groupe de
Montevideo [ 115 ]. Mais cela reste limit et ne dbouche en aucun cas sur de grandes
politiques publiques rgionales, limage de ce que peut tre le programme Erasmus
en Europe.
Le potentiel dintgration de lenseignement suprieur et de la recherche en
Amrique latine est pourtant considrable du fait de traditions communes et de la
fluidit des changes culturels et humains entre les pays. Il ne sest pas ralis jusqu
prsent, ce qui contribue la relative (mais non fatale) priphrisation de lenseignement suprieur et de la recherche latino-amricains.
De ce point de vue, les relations de lAmrique latine et des Carabes avec lUnion
europenne peuvent avoir un rle stimulant. Le succs de certains programmes de
coopration par le pass, comme ALFA [ 116 ], a contribu la fertilisation de domaines
dexcellence dans la recherche. Mais surtout, les enjeux dune certaine convergence
lchelle mondiale (convergence et reconnaissance des diplmes, standards com[114] Par exemple, le programme Universitarios Mercosur qui favorise la mobilit, encourag par lUnion

europenne. http://www.universitariosmercosur.org/sitio/index.php
[115] LAssociation des universits du groupe de Montevideo (AUGM) a t cre en 1991 entre des universits
dArgentine, de Bolivie, du Brsil, du Chili, du Paraguay et dUruguay. Elle favorise la coopration de ses membres

en recherche, formation et administration. http://www.grupomontevideo.edu.uy/
[116] Le programme ALFA, financ par lUnion europenne, a connu trois phases et a comme principe de contribuer

lintgration latino-amricaine en soutenant des projets entre plusieurs universits dAmrique latine et
dEurope.

[282 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

muns de qualit, dveloppement de mcanismes internationaux de contrle de


qualit, etc.) peuvent bnficier dun axe renforc de la relation Union europenneAmrique latine-Carabes.
Cet enjeu a t soulign ds le premier sommet des chefs dtat et de gouvernement
Union europenne-Amrique latine-Carabes, de Rio-de-Janeiro de 1999, qui fait
droit la notion d espace universitaire commun Union europenne-Amrique
latine Carabes . Il a t prolong par la Dclaration de Paris de 2000 et a connu un
certain renouveau avec le sommet UE-CELAC de Santiago du Chili, en janvier 2013,
qui a t accompagn de lorganisation dun sommet acadmique permettant de
prciser les points essentiels. En prs de dix ans, la perception politique de cet enjeu
sest considrablement accrue. Lensemble des tats a plac la question de linnovation et de la formation au centre de leurs enjeux de dveloppement et de croissance.
Paralllement, la relation entre les deux rgions est devenue plus quilibre ce qui
conduit des changes plus symtriques entre systmes universitaires.
La nouvelle place de lAmrique latine dans la mondialisation suppose un niveau plus
lev de la rgion en matire denseignement suprieur et de recherche, la croissance
conomique et la croissance de ce secteur tant interdpendantes.
Les problmes engendrs par le changement de paradigme sont appels durer
encore : les tats dAmrique latine devront continuer rendre compatibles des
objectifs quantitatifs daccs lenseignement suprieur correspondant un progrs
conomique et social et des objectifs qualitatifs correspondant un progrs conomique
et scientifique. Il ne sagit pas dune contradiction mais dune tension dialectique qui
oblige les tats entrer dans une logique de rgulation pour rpartir de faon efficace
les ressources publiques et accompagner le dynamisme du secteur priv en assurant
une garantie de qualit. Ltat est donc plac dans une situation dimpulsion, de
rgulation, dvaluation et de garantie.
Sa capacit assurer ces quatre rles est ncessaire mais pas suffisante. En effet,
ltat doit non seulement travailler sur ces paramtres court, moyen et long termes,
mais aussi contribuer une volution structurelle long terme de lcosystme
acadmique . Cette approche structurelle a une dimension nationale englobant la
question de la participation des acteurs conomiques ainsi que les dfis de lamlioration de la formation scolaire. Mais elle a aussi une dimension internationale qui
suppose une vision politique de lintgration rgionale au service de la connaissance
et de la justice sociale et une ambition, qui peut tre stimule particulirement par
les milieux acadmiques, dinsertion mondiale de lAmrique latine.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[283]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Rfrences bibliographiques
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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[285]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

2.3.2. Les Conditional Cash Transfer Programs (CCTP)



entre modlisation internationale et conjonctures politiques
nationales [ 117 ]
Marco CEBALLOS et Bruno LAUTIER
Depuis les premires expriences au niveau local (au Brsil au milieu des annes
1990) et le premier programme dampleur nationale en milieu rural (PROGRESA
au Mexique en 1997), la popularit des CCTP [ 118 ] est alle croissant. On assiste
aujourdhui leur multiplication et leur extension gographique : il en existe plus
dune cinquantaine dans toute lAmrique latine, en Asie du Sud et en Afrique
orientale. Ils sont clbrs par les gouvernements nationaux qui les mettent en place,
par de nombreux chercheurs qui les valuent, et par les IFI qui les financent
partiellement : la Banque mondiale en premier lieu, mais aussi le FMI et la BID.
La progression de lide selon laquelle la lutte contre la pauvret devait devenir
lobjectif central du dveloppement a engendr une imbrication des diffrentes
instances et institutions qui agissaient jusque-l de faon spare : institutions acadmiques, IFI (dont aussi des organismes nationaux de coopration et des banques
prives), ONG (se prvalant souvent de leur appartenance la socit civile ),
bureaux de consultants. Il sest constitu, durant la seconde moiti des annes 1990,
ce que nous appelons un champ imbriqu de la gouvernance internationale , o
convergent les financements, la recherche et lexprimentation. Cette convergence
est double : dun ct, le caractre multidimensionnel de la pauvret fait que des
domaines dintervention jusque-l spars sont dsormais relis (alimentation, sant,
crdit, ducation, etc.). Dun autre ct, ces institutions de natures diffrentes cooprent llaboration et lvaluation de programmes de lutte contre la pauvret, au
nom dun consensus (Lautier, 2011) impliquant lexclusion de toute critique autre
que technique. Les CCTP, ds la fin des annes 1990, ont permis la formalisation et
la popularisation de ce consensus propos des politiques de lutte contre la pauvret.
Plusieurs lments, que nous analysons plus bas, contribuent asseoir cette image
de succs.
Dautres aspects, moins abords par la littrature, poussent mettre en doute cette
image dpinal. La popularit des CCTP semble disproportionne quand on les
confronte leurs rsultats tangibles. Lhypothse que nous ferons est que cette
[117] Version rduite de larticle paru dans la Revue Tiers Monde n214, 2/2013 (p.219-245), publi en hommage

Bruno Lautier, dcd en fvrier 2013. Reprise effectue par lodie Brun.
[118] Les Programmes de transferts montaires conditionns sont globalement connus par leur sigle en anglais,
CCTP.

[286 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

popularit nest pas tant due lefficacit de ces programmes (cette efficacit ntant
dailleurs jamais dfinie) quaux effets du processus de constitution dun champ
imbriqu de la gouvernance internationale , sous lhgmonie dune coalition dintrts nouvelle. Les CCTP ne sont alors pas seulement un outil de lutte contre la
pauvret, mais la base dun processus de r-articulation de toutes les politiques
sociales et de reformulation de leur base idologique dans les pays du Sud.
Une analyse dtaille de ces programmes dans quatre pays, parmi les premiers les
mettre en place et les plus importants, montre leur htrognit structurelle et
pousse mettre en doute lexistence dun unique modle mergent . Malgr
les similitudes, les programmes brsiliens, mexicains, chiliens et argentins sont trs
diffrents en ce qui concerne les publics touchs, les modalits des transferts montaires, les contreparties, et surtout la logique politique qui a conduit leur mise en
place. Tant lhritage des programmes cibls sur lequel ils se btissent que les
conjonctures politiques et conomiques (crises internationales, bouleversements
sociaux, voire mme catastrophes naturelles) dterminent davantage l' architecture
des CCTP spcifiques chaque pays que ladhsion un modle diffus par les
institutions internationales. Ltiquette gnrique de CCTP cache des assemblages
institutionnels, discursifs et contextuels variables qui rappellent, une autre chelle,
la multiplication de programmes sociaux hyper-cibls des annes 1980 et 1990.

La popularit des CCTP


Les CCTP ont, ds lorigine, t trs populaires , au sens o ce ne sont pas seulement
les gouvernements nationaux qui en font la promotion, mais, trs rapidement, les
institutions internationales, au premier rang desquelles la Banque mondiale. Celle-ci
a jou, ds 2002, un grand rle dans la popularisation du Programme dducation,
de sant et dalimentation (PROGRESA) mexicain, en diffusant les valuations faites
par l International Food Policy Research Institute (IFPRI, 2002). Il est significatif que
la Banque mondiale ait reconstruit une gnalogie des CCTP, en faisant de certains
programmes, surtout brsiliens (comme la Bolsa Escola, mise en place dans certaines
municipalits et tats fdrs du Brsil), leurs anctres , alors que, lors de leur
cration, elle les critiquait violemment [ 119 ], probablement parce quils taient ports
par des partis (et particulirement le PT brsilien) quelle qualifiait alors dantidmocratiques .

[119] Il existe des querelles de paternit sur la gense des CCTP, et en particulier sur les expriences brsiliennes
dnommes Bolsa Escola. Il semble que la premire exprience soit situe Campinas en 1994 (municipalit

dont le maire appartenait au Parti de la social-dmocratie brsilienne [ PSDB], parti qui porta F. H. Cardoso

la prsidence la mme anne). En 1995, le District fdral, gouvern par Critovam Buarque, appartenant au

parti des travailleurs (PT), parti de Lula, mit en place un tel programme, suivi la mme anne par Marta Suplicy,

maire de So Paulo, elle aussi du PT.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[287]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

La monte en puissance des CCTP


En 1997, au Mexique, est mis en place le PROGRESA. Celui-ci consiste transfrer
des subsides montaires directs aux foyers ruraux les plus pauvres, condition quils
envoient les enfants lcole et quils frquentent rgulirement les centres de sant
primaire. Il sagissait de faire face limpact de la crise de 1994 (l effet Tequila ) et
daccompagner lentre en vigueur de l'ALENA, mais aussi de d-marginaliser les
zones rurales les plus pauvres (par ailleurs peuplement majoritairement indigne ).
En 2000, sont publies les premires valuations du programme, ralises ds 1998,
et en 2002 dbute une inflation de publications internationales affirmant son succs
en termes daccumulation de capital humain (augmentation de la scolarisation des
enfants [ 120 ] et amlioration de la sant de base), de crdibilit thorique (parce que
mobilisant une srie de notions issues de la thorie des capabilities dAmartya Sen),
et administrative et financire (parce quil se traduit par des transferts montaires
significatifs pour les foyers pauvres au prix dun faible cot global pour la dpense
sociale). Le corpus technique et thorique conventionnel qui prend forme
(Valencia Lomel, 2008) sert de plate-forme pour une extension du programme en
milieu urbain, ds 2002, sous le nom d Oportunidades (Opportunits), ainsi que pour
une multiplication de programmes similaires dans dautres pays. En 2010,
Oportunidades atteint une couverture de 5,5 millions de familles bnficiaires (soit
plus de 20 % de la population).
Au Brsil, le gouvernement Lula renonce, ds la fin de sa premire anne au pouvoir,
continuer de dvelopper le programme phare de sa campagne, le Fome Zero, et
met en uvre la place la Bolsa Famlia, un programme qui regroupe plusieurs
mesures cibles de transferts montaires conditionns datant pour la plupart des
annes 1990 [ 121 ] lors de la mise en uvre du Plan Ral de stabilisation montaire.
Cette dcision de regrouper plusieurs programmes et de les tendre est le produit
dune ngociation entre le gouvernement et la Banque mondiale ; celle-ci accorde son
appui un mcanisme massif de distribution daides sociales aux pauvres condition
que soit assur le respect de laustrit fiscale, dont la Banque mondiale doutait, ds
le dbut de la campagne lectorale de Lula, quil y adhre rellement. Ce programme
est donc le produit dun compromis entre les promesses de redistribution de Lula
et la pression financire internationale. En 2010, celui-ci touche 13 millions de familles
bnficiaires (soit plus du quart de la population).
[120] La thorie du capital humain suppose, pour le moins, un dlai dune gnration pour quon puisse procder
une vrification empirique de la croissance des revenus due lducation. Clamer la russite dune politique

en la matire au bout de quelques annes est pour le moins prmatur.
[121] La Bolsa Escola, la Bolsa alimentao, le Programme pour lradication du travail infantile (PETI) et lAuxilio Gas.

[288 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

En 2002, lors de la crise sociale, conomique et politique qui explose en Argentine,


le gouvernement intrimaire met en uvre un programme durgence qui existe
toujours, le Programa Jefes et Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) (Programmes
chefs et cheffes de foyer au chmage). Ce programme, financ initialement grce
une r-oriention des prts provenant de la BID destination dune srie de mesures
cibles datant du milieu des annes 1990, consiste en un transfert montaire mensuel
destination des foyers pauvres avec enfants, avec des personnes handicapes ou
des femmes enceintes, dont le chef de famille est au chmage, et est conditionn
lassiduit scolaire des enfants et leur frquentation des contrles de sant. En
2003, le directeur gnral du FMI, Horst Khler, dclare la presse, lors dune visite
en Argentine, tre lauteur intellectuel du PJJHD (El Pas, 2003). Cette mme anne,
le PJJHD commence bnficier de prts de la Banque mondiale et atteint une
couverture de 2,3 millions de foyers bnficiaires (plus dun quart des foyers pauvres,
et plus de 17 % de la population de lArgentine). En 2004, apparat un programme complmentaire, Familias, dont le but est dabsorber les bnficiaires du PJJHD considrs comme inemployables (notamment les femmes au foyer avec enfants et les
personnes ges sans ressources). Depuis 2004, le transfert de bnficiaires du
PJJHD vers Familias a t continu, en partie du fait de lamlioration de la situation
de lemploi et, linverse, de la pauprisation des personnes ges (en 2009, le PJJHD
comptait 620 000 bnficiaires, contre 3 120 000 personnes fin 2009 pour Familias,
soit 39 % de la population pauvre). En novembre 2009, a t mis en place le programme
Asignacion Universal por Hijo para Proteccion Social (AUH). Ce plan de distribution
dallocations aux familles avec enfants complte Familias, et prsente le mme type
de conditionnalits que la Bolsa Familia , mais offre des allocations fixes plus leves
(94 USD par famille chaque mois). Lors de la mise en place de lAUH, ladministration
gouvernementale prvoyait une baisse de 60 % de lindigence du fait de cette allocation.
Au Chili, le programme Chile Solidario (Chili solidaire) apparat en 2002 comme
complment du plan Puente (Pont). Ce dernier avait t cr en 2001 pour favoriser
laccs des programmes cibls, datant des annes 1980 pour la plupart, des personnes
en situation de pauvret extrme qui ntaient pas en mesure daccder aux politiques
sociales. Lapparition de ce programme est lie la crise asiatique de 1997-1998 qui
sest traduite par une augmentation du taux de pauvret extrme et par larrt de
la diminution du taux de pauvret simple , qui ne cessait de baisser depuis 1990.
Le Puente-Chile Solidario le seul parmi les programmes que nous tudions ici
imposer une dure limite de perception des allocations, de cinq ans atteint en 2008
une couverture cumule de 333 000 familles (soit 6,8 % de la population) et de 200 000
familles bnficiaires une anne donne, en moyenne.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[289]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Le faible cot des CCTP


En matire de politique sociale, les rformes et ajustements structurels mis en place
partir des annes 1980 (en ce qui concerne le Chili et le Mexique) et 1990 (pour
lArgentine et le Brsil) se traduisent par des privatisations totales ou partielles de la
scurit sociale (retraites et assurances), et par une rorientation de laction publique
vers le ciblage des pauvres et pauvres extrmes. Ceci explique en partie la chute relative
de la dpense sociale dans la rgion dans les annes 1980 et sa lente augmentation
dans les annes 1990 (Lautier, 2012b) [ 122 ]. Les rformes librales des politiques sociales
en Amrique latine durant les annes 1980 et le dbut des annes 1990 reposaient,
au-del de lappel suivre lexemplarit du cas chilien, sur deux arguments idologiques : dune part, une vision fantasmatique de la surenchre des politiques sociales,
caractristique de ltat de compromis dveloppementiste latino-amricain, et, dautre
part, la production de limage-repoussoir de la suppose dpendance conomique
des assists envers la scurit sociale, qui serait lorigine de la crise de ltat social
europen. Partant de ces deux ides simplistes sur la crise politique de la fin des annes
1960 en Amrique latine et sur la crise financire de la scurit sociale en Europe,
les politiques sociales dans la rgion se sont redployes autour des CCTP. Ceci avec
pour principal dfi celui dtendre leur couverture, en rompant avec le caractre
cibl des politiques des annes 1990, qui se sont rvles inefficaces, mais tout en
vitant que cela nentrane une trop forte hausse de la dpense sociale publique. Les
CCTP ne devaient pas non plus se retrouver au cur de controverses politiques.
Ce que montre le programme mexicain Oportunidades , cest la possibilit de
concevoir des programmes grande chelle, non pas universels mais proches de
lide de ciblage large ou duniversalisation restreinte (Ceballos et Lautier, 2007), et
impliquant de faibles cots globaux. Le fait de privilgier les transferts montaires
directs, plutt que le dveloppement de services sociaux, rduit les cots de fonctionnement, les investissements en infrastructures [ 123 ] et lappareil bureaucratique,
le gros des ressources tant consacr aux allocations. Le niveau de ces dernires est
dailleurs fix assez bas, pour faire en sorte quelles ne constituent pas un revenu de
substitution, mais un complment, afin de ne pas altrer le march du travail.
Ceci rend ces programmes compatibles avec la logique de march , comme le
soulignent les inventeurs du PROGRESA (Levy et Rodrguez, 2005, cit dans Valencia
Lomel, 2008, p. 503). Cela devait empcher une politisation du social en limitant
[122]

[123]

[290]

Pour des donnes harmonises sur les dpenses sociales en Amrique latine, voir les publications annuelles
du Panorama Social de America Latina de la CEPAL, disponibles sur : http://www.eclac.cl/publicaciones/
Ce qui sera la base des premires (et rares) critiques du programme, ds 2005-2006, dnonant les files
dattente dans des cliniques mal quipes, la sur-occupation des salles de classe, etc.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

sa fonction redistributive et en fixant le niveau des allocations partir de normes


techniques , insensibles des revendications catgorielles.
Les transferts de la Bolsa Famlia sont les plus levs parmi les CCTP voqus ici, mais
aussi ceux qui connaissent les rajustements les plus significatifs et dont les conditionnalits sont les plus souples. En 2011, une famille pauvre brsilienne, en additionnant
les transferts de base et les transferts variables, selon le nombre denfants, peut avoir
droit une allocation maximale mensuelle de 73 USD , tandis quune famille extrmement pauvre peut prtendre une allocation de 111 USD. loppos, le Chile Solidario
est le CCTP qui verse les allocations les plus faibles et dont les rajustements sont
les moins significatifs. En 2010, ces transferts montaires directs, dcroissants selon
lanciennet de la participation au programme, varient entre 28 USD et 14 USD par
mois. Le PROGRESA- Oportunidades est le programme dont les conditionnalits
sont les plus svres. Tous les six mois, les responsables des familles bnficiaires doivent
dposer, auprs des bureaux du programme, des certificats mis par les institutions
de sant et par les tablissements scolaires attestant le suivi mdical jour et lassiduit scolaire des enfants. Les transferts du PROGRESA-Oportunidades sont multiples
(bourses scolaires, acquisition de matriel scolaire, aide la dpense en nergie, la
dpense alimentaire, aux personnes ges, aux enfants en bas ge) et sont plafonns
66 USD par mois pour les familles avec des enfants scolariss dans le primaire et
106 USD par mois pour les familles avec des enfants dans le secondaire. En
Argentine, les transferts du PJJHD sont fixes pour toutes les familles bnficiaires
(41 USD par mois en 2010), tandis que les transferts du programme Familias sont
variables selon le nombre denfants et plafonns 130 USD par mois.
En termes globaux, entre 2008 et 2009, ces programmes reprsentent une dpense
sociale publique allant de 0,21 % du PIB 0,56 % du PIB : 0,39 % du PIB pour la Bolsa
Famlia, 0,54 % du PIB pour ce qui est du PJJHD, 0,38 % du PIB pour le programme
Familias argentin, 0,21 % du PIB pour ce qui est du programme Chile Solidario et 0,56 %
du PIB pour le PROGRESA -Oportunidades . Compar la dpense sociale publique
totale dans ces pays, qui varie entre 25 % du PIB (Argentine et Brsil) et 13 % (Chili et
Mexique), limpact des CCTP sur la dpense sociale est trs marginal et leur popularit
internationale est donc trs disproportionne : ils reprsentent une forme de politique
sociale couverture massive qui ne modifie pas significativement la structure de la
dpense sociale des pays.

Bon ciblage et gestion


Les valuations de ces programmes ont relev quune de leurs principales caractristiques tait lefficacit de leur ciblage des populations pauvres. Un rapport

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 291 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

largement diffus par la Banque mondiale souligne par exemple que la Bolsa Familia
est un programme extrmement bien cibl (Lindert et al. , 2007, p. 46), notant en
particulier que le quartile de revenus le plus pauvre recevait 80 % des aides, et que
85 % des 20 % verss indment (the leakages) allaient au quartile suivant. Lautre
aspect du mauvais ciblage , cest--dire la proportion des familles pauvres ne
recevant pas la Bolsa Familia , nest abord quen quatre lignes ( ibid , p. 47). La chasse
aux faux pauvres domine les proccupations, mme sil est mentionn que tous
les leakages ne proviennent pas de la fraude ( ibid ., note 78), les fraudes intentionnelles tant estimes 7 % du total des bnficiaires ( ibid ., p. 74).
Ces rsultats sont rendus possibles par la mise en place de systmes informatiss
denregistrement des bnficiaires sociaux, dits Systmes dinformation sociale (SIS),
dvelopps dans la plupart des cas grce au financement et au soutien technique de
la Banque mondiale. Les SIS unifient les bases de donnes des bnficiaires produites
par les administrations locales, de faon maintenir un contrle strict des bnficiaires et reprer ceux qui cumulent des transferts provenant de plusieurs programmes incompatibles entre eux. Cest, dans certains cas, une condition impose
par les IFI pour continuer de recevoir des prts destins au financement de ces programmes. Le cas emblmatique ce propos est celui du Brsil o, en moins de deux
ans, a t mis en place le Cadastro nico pour reprer les destinataires potentiels
de la Bolsa Famlia. Ce cadastre est un argument technique invoqu par ceux qui
plaident actuellement pour la fusion de la Bolsa Familia et du salaire minimum lgal
( Benefcio de Prestao Continuada [BPC]), puisque cela garantirait llimination des
cumuls dallocations [ 124 ].
La popularit des CCTP est galement base sur cette caractristique : leur tendance,
plus ou moins russie, centraliser la gestion de linformation concernant les bnficiaires sociaux, ainsi que lattribution des prestations. Ceci empche, en principe,
les allocations clientlistes et le versement de subsides de faux pauvres . Il y a
nanmoins une tendance la prsidentialisation des CCTP. Lors des processus
lectoraux, ceux-ci sont identifis aux prsidents qui les mettent en place et les
dveloppent.

[124]



[292 ]

Les obstacles sont surtout politiques. En effet, le BPC (Bnfice de prestation continue) alloue aux personnes
ges sans ressources ou handicapes des prestations (un salaire minimum par personne) beaucoup plus leves
que la Bolsa Familia. Mais il est difficile de le rformer, puisque la loi qui la cr en 1993 a un statut constitutionnel. Le cot du BPC tait, fin 2010, de 0,46 % du PIB touchant 3,3 millions de personnes, contre 0,37 %
pour la Bolsa Familia en touchant 11 millions.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Rduction de la pauvret
Ds les premires annes, la Banque mondiale affirme que les CCTP sont lorigine
de la rduction de la pauvret observe dans la rgion partir des annes 2002 et 2003
(Banque mondiale, 2005). Certes, la corrlation est avre. Mais reste dterminer le
sens de la causalit : sont-ce ces programmes qui expliquent la chute de la pauvret,
ou lamlioration de la conjoncture conomique qui permet la fois lapparition de
ces programmes et la baisse de la pauvret ?
Les valuations des CCTP disponibles mettent en avant limpact immdiat de ces
programmes sur les revenus des familles bnficiaires et sur leur consommation
(Fiszbein et Schady, 2009). Toutefois, dautres tudes relativisent ces affirmations
(Damon et al. , 2009). Lune delles compare au Brsil, au Chili et au Mexique, limpact
des transferts montaires sur la distribution des revenus. Elle montre que le travail
est la principale source de revenus des mnages (entre 73 % et 86 % de leurs revenus
en proviennent), tandis que les transferts montaires sont la source la moins importante
(entre 0,01 % et 0,55 % de leurs revenus en 2004). Cette tude montre que lindice
de Gini concernant les ingalits de revenus a baiss significativement au Brsil et au
Mexique (de 0,027 point) et trs faiblement au Chili (de 0,001 point) entre le milieu
des annes 1990 et le dbut des annes 2000. On souligne, ce sujet, que la baisse de
lindice de Gini au Brsil et au Mexique est due plusieurs autres raisons que les
transferts (Soares et al., 2007 ; voir aussi Medeiros et al. , 2008), mme si ces programmes
sont lorigine dun cinquime un quart de la rduction des ingalits au Brsil
entre 1995 et 2004 (Soares, 2006).
Au Brsil, ds le dbut des annes 2000, il a t montr que les facteurs macroconomiques et dmographiques expliquent lessentiel de la diminution de la pauvret et
de la pauvret extrme, et que les programmes sociaux redistributifs ont un impact
marginal en matire de diminution de la pauvret simple , mais rel en ce qui
concerne la pauvret extrme (Barros et al. , 2001). Cette relativisation de limpact
des CCTP se renforce la fin des annes 2000, o la baisse du taux de pauvret est
dabord due la hausse du salaire minimum et la hausse du degr de formalit de
lemploi (Lautier, 2011). Et, mme sils ont pour effet de rduire globalement les
ingalits, cette diminution est minime [ 125 ].

[125]


Selon Rocha (2011), limpact des transferts dargent dont la Bolsa Familia reprsente environ la moiti sur
lindice de Gini nest que de 0,3 %. Cela est essentiellement d au faible poids de ces transferts dans le revenu
global (1,7 %). Nanmoins, ce rle de diminution des ingalits est plus sensible (environ le double) dans les
zones rurales et au Nordeste.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[293]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

La popularit des CCTP sexplique davantage par le contexte dans lequel ils ont t
appliqus que par leur impact direct sur les ingalits et la pauvret. La rduction de
celles-ci durant les dcennies 1990 et 2000, lie des facteurs macroconomiques
(exception faite de la priode de rcession conomique produite par la crise asiatique
entre 1998 et 2002), a permis leur lgitimation et favoris leur massification et leur
multiplication.

Capital humain et conditionnalits


Limpact indniable des CCTP se situe dans un autre domaine : celui des engagements
et obligations des bnficiaires quant leur utilisation des services sociaux primaires.
Les transferts montaires sont conditionns, diffremment selon les pays, la frquentation rgulire de lcole et des tablissements de sant primaire par les enfants.
Lobligation de suivre des visites mdicales concerne aussi les femmes enceintes ou
venant daccoucher. Dans certains pays comme le Chili, ces contreparties sont plus
nombreuses et dtailles : des travailleurs sociaux attachs aux bureaux de soutien
familial des administrations municipales rendent visite rgulirement [ 126 ] aux foyers
bnficiaires. Le refus de ces visites de la part des bnficiaires est un motif
dexclusion du plan Puente Chile Solidario. Un plan de travail est labor, portant
sur des conditions minimales de qualit de vie (au nombre de 59 au dpart, 80
actuellement) [ 127 ], que le chef de famille sengage contractuellement atteindre dans
les deux ans. Ce nest pas la ralisation des conditions qui est juge par les travailleurs
sociaux, mais les efforts dans cette direction. Ces conditions , ou du moins lvaluation de leur ralisation, sont extrmement intrusives dans la vie prive ; certaines
concernent le suivi des conditions dhygine des mnages, de lalimentation des
familles, des dpenses familiales, des rapports mre-enfant, femme-conjoint, etc.
Le programme mexicain Oportunidades marque une diffrence importante par
rapport aux autres programmes : le respect des contreparties agit comme une conditionnalit stricte pour le maintien des bnficiaires dans le programme et inclut par
exemple en ce qui concerne les contrles de sant non seulement les enfants et
les femmes enceintes, mais la totalit des membres des foyers, les hommes adultes,
les personnes ges, etc.

[126]

[127]

[294]

Une fois par semaine au dbut du programme, puis la priodicit baisse, jusqu atteindre une visite tous les
trois mois la fin de cette phase du programme de deux ans.
Celles-ci portent sur des domaines trs varis : la sant, la rgularisation de ltat civil, lducation, lhabitabilit
du foyer, la qualit de la vie familiale, lactivation des chmeurs, etc.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Comme nous lavons not plus haut, lobjectif affich est de promouvoir laccumulation
de capital humain chez les pauvres ( travers des amliorations en matire dducation,
de sant et dalimentation), cense leur permettre de sortir du cercle vicieux de la
pauvret lhorizon dune gnration. Tous les programmes affirment que si les
pauvres amliorent leurs performances dans ces domaines, ils sadapteront mieux aux
exigences du march du travail et pourront mme devenir des micro-entrepreneurs ;
mais aucun na russi le dmontrer jusqu prsent. Cela ne signifie pas pour autant
que ce discours ne soit quune rhtorique creuse. La participation ces programmes peut
provoquer, court-moyen terme, une transformation de certains comportements :
adaptation des normes administratives, apprentissage de rgles sanitaires et alimentaires, etc. [ 128 ]. Autrement dit, mme si les effets en termes de capital humain
stricto sensu (cest--dire une hausse de la productivit et des revenus) sont trs
hypothtiques, des amliorations en termes de bien-tre sont cependant probables.
Les CCTP ont un impact avr sur la demande, en hausse, en matire de services
sociaux et de consommation des foyers extrmement pauvres, mais cela ne se traduit
pas pour autant par une amlioration de loffre sociale publique en termes de qualit
de lducation, de lapprentissage scolaire, de lacquisition par les mres de connaissances
en matire de sant et de reproduction. Parfois, comme cest le cas dans certaines
zones rurales du Mexique, on assiste mme une dgradation qualitative : classes
surcharges, files dattente interminables devant les centres de sant (Valencia
Lomel, 2008).
Pour rsumer, la popularit des CCTP est fonde sur leur compatibilit avec les
politiques daustrit fiscale, leur conformit des modles efficaces de gestion
administrative et des prsupposs affirms mais non avrs, voire totalement
improbables, en ce qui concerne leur impact suppos en termes de rduction de la
pauvret et daccumulation de capitaux humains comme mcanismes dautonomisation conomique des pauvres. Trois autres dimensions de limpact de ces programmes,
que nous voquons maintenant trs brivement, sont minimises par la littrature.

[128] Bien que cet aspect soit peu tudi, comme le notent Glassman et al. (2007), les valuations sur limpact

des CCT fournissent des preuves sans quivoque sur lincitation des composantes financires une augmenta
tion de lutilisation des services cls de la part des pauvres, [mais] les tudes ne prtent pas une attention

suffisante leur impact sur les comportements, les attitudes et les prises de dcision des units familiales

concernant leur sant ou concernant la faon dont les facteurs contribuent produire un impact sur les
rsultats (p. 1).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[295]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

1. Effets dexclusion
Malgr la massification de la couverture des CCTP, de nombreux pauvres ny ont
pas accs. Le cas du PJJHD argentin est emblmatique ce sujet. Ce programme
proclame son universalisation dans le but dassurer un revenu minimal mensuel
toutes les familles argentines (Gobierno Nacional de la Repblica Argentina, 2002).
Il se prsente alors comme instaurant un droit social plutt que comme un dispositif
assistantiel. Mais de nombreuses familles en sont exclues : celles des chmeurs sans
enfants, des ayants droit qui ne se sont pas inscrits durant la brve priode de recensement, des ayants droit qui ont t refuss sans explication, des personnes qui
perdent leur emploi postrieurement la clture des registres, et les familles des
travailleurs pauvres (Ceballos, 2009). Ces cas dexclusion sont difficiles chiffrer
(probablement plusieurs centaines de milliers). La mise en uvre du programme
Familias , qui prend le relais du PJJHD pour les bnficiaires qualifis dinemployables,
na pas t loccasion dune rouverture des registres dinscription (mais dun transfert
de bnficiaires dun programme lautre), ce qui a fait perdurer les restrictions de
couverture.
Un phnomne semblable sest produit au Mexique : le programme Oportunidades
cible les populations risque , soit les familles avec enfants et avec des personnes
ges, et, de ce fait, exclut les adultes pauvres sans charges familiales. Par ailleurs,
le programme requiert pour son fonctionnement que les localits o il est mis en
place disposent de services de sant primaire et dtablissements scolaires, pour
que puissent tre respectes les conditionnalits. De sorte que certaines communauts rurales ne disposant pas de ces services ne peuvent tre concernes par le
programme [ 129 ]. Enfin, les mcanismes dextension de la couverture du programme
Oportunidades, bass sur une technique de cartographie sociale qui agit slectivement,
tendent exclure en milieu urbain, o la pauvret est plus disperse quen milieu
rural, les familles pauvres et extrmement pauvres habitant dans des zones o vivent
des populations appartenant la classe moyenne (Fiszbein et Schady, 2009).
Au Brsil, en revanche, l universalit restreinte de la Bolsa Famlia est bien plus relle
quailleurs : le programme couvre effectivement, sur la totalit du territoire, les familles
ayant un revenu per capita mensuel infrieur 80 USD (chiffres de 2011), celui-ci tant
le seul critre de slection pris en considration. Trs peu de pauvres des zones
riches touchent la Bolsa Familia . Cela ne rsulte pas dun phnomne dexclusion,

[129] Cette double peine est un peu paradoxale si lon se rappelle que lobjectif initial de Progresa tait la
dmarginalisation des zones les plus pauvres et les plus lcart des politiques publiques.

[296]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

mais du fait que, avec lexistence de 24 seuils de pauvret diffrents selon les tats
et les zones rurales/urbaines, un pauvre de So Paulo, par exemple, a toutes les
chances de se retrouver au-dessus de ce seuil de 80 USD [ 130 ].
loppos, le Puente-Chile Solidario est le plus restreint des programmes, ne couvrant
que la population considre comme extrmement pauvre, selon des critres assez
variables dans le temps : dans un premier temps (entre 2002 et 2008), il se fonde sur
un calcul des revenus totaux des familles (y compris les diffrents transferts montaires
dont elles peuvent bnficier). Par la suite, la dtermination des bnficiaires repose
sur un calcul complexe, qui combine un ventail large de variables concernant la
vulnrabilit des familles (les revenus mais aussi les charges sociales, la composition
familiale, les caractristiques du logement, etc.). Lopacit de ces critres dattribution
est trs grande (sauf, peut-tre, pour les experts en statistiques du ministre comptent), De fait, laccs au programme relve, pour les bnficiaires, dune question
de chance ou de hasard (Rojas, 2012).
2. Femmes au foyer
Les CCTP reposent sur les femmes au foyer, qui peroivent les aides destination
des familles. Il sagit de promouvoir une perspective de genre autour de lide dappropriation sociale ( social empowerment ) des femmes. Etre les destinataires des
transferts montaires leur permet de gagner en autonomie, puisquelles disposent
ainsi dun budget propre. Partant de la constatation de la responsabilit des femmes
dans la gestion des conomies domestiques, et de leur inclination privilgier les
besoins des enfants et la dpense alimentaire du mnage (cest--dire leur formation
culturelle et historique aux affaires de l oikos ), les programmes cherchent, par le
biais des conditionnalits et contreparties, les faire agir dans le sens dune transformation du fonctionnement des conomies familiales, et dune promotion de la
scolarisation des enfants et de leur accs aux systmes de sant primaire. De sorte que
les femmes deviennent les responsables de laccomplissement des conditionnalits
assignes aux familles. Les mres, grands-mres, tantes ou belles-mres responsables
des enfants sont les agents des transformations de la rationalit des dcisions des
familles pauvres privilgis par les CCTP [ 131 ] ; elles sont rendues responsables du
respect des contreparties par les membres de leur famille et de la bonne gestion des
ressources familiales.

[130] Cela a pour consquence que la Bolsa familia a un effet rel en matire de diminution des carts inter
rgionaux de revenus (Rocha, 2011).
[131] Cest bien la femme , dans son essence, et pas seulement la mre, qui est pare de ces qualits intrinsques.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[297]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Cette correspondance entre le rle assign aux femmes, et la rhtorique et les


modalits pratiques de ces politiques a t mise en lumire et dnonce de multiples
reprises (Molyneux, 2007). Les femmes, plus que les hommes, seraient capables
deffectuer des calculs rationnels en termes daccumulation de capital humain. Les
familles pauvres, et notamment les mres, seraient ainsi susceptibles de percevoir
les bnfices sociaux et conomiques moyen et long terme dune accumulation
de capital humain par leurs enfants, et dintrioriser une rationalit dinvestissement
progressif qui dpasse limmdiatet de laccomplissement des conditionnalits.
Mais la perspective de genre de ces programmes est alors sujette caution. Au lieu
de favoriser une mancipation fminine, par exemple en facilitant laccs des femmes
au march du travail, les CCTP renforcent leur rle de femmes au foyer [ 132 ], parfois
explicitement, comme dans le cas des programmes argentins PJJHD-Familias qui
considrent les femmes pauvres avec trois enfants ou plus comme inemployables
et les dispensent de lobligation de recherche demploi.
3. Manque dautonomisation conomique
Une question qui se pose aux responsables des programmes est celle de la porte
de sortie : comment faire en sorte que les familles bnficiaires des CCTP ne
deviennent pas dpendantes des transferts montaires et sappuient sur ces programmes pour activer des mcanismes dautonomisation conomique ? La rponse
est cense rsider dans leur insertion sur le march du travail. Mais, paradoxalement,
ces programmes nont aucun impact sur lemploi ni sur lemployabilit des bnficiaires,
et les pays qui les mettent en place se caractrisent par une drgulation du travail,
rendant trs difficile la mise en uvre des mcanismes en faveur de lemploi des
personnes considres par les employeurs comme les moins comptitives (en termes
de formation, notamment). Certains programmes, comme le Puente-Chile Solidario,
sans rsoudre cette question, limitent a priori la participation au programme une
dure de cinq ans, non renouvelable, indpendamment des rsultats obtenus. Des
programmes de micro-crdits productifs sont mis en uvre, mais ne concernent
quune part trs rduite des bnficiaires qui sortent ( diplms ) du Chile Solidario,
et les rsultats sont trs dcevants en ce qui concerne la capacit entrepreneuriale
des pauvres. loppos, la Bolsa Famlia ne fixe pas de dure limite a priori et son
renouvellement nest pas li lobtention demplois de la part des membres des
familles (dailleurs, la majorit des foyers bnficiaires comportent au moins un adulte
[132] Depuis peu, la CEPAL dnonce, elle-aussi, le fait que les CCTP renforcent le rle soignant des femmes et
augmentent leur temps de travail non rmunr (CEPAL, 2013, pp. 62-63).

[298 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

qui dispose dun travail rmunr), mais conditionn au seuil de revenu familial per
capita. Trs peu de familles connaissent une mobilit socio-conomique qui leur
permettrait de dpasser le plafond de ressources et les ferait sortir du programme.
Le PROGRESA -Oportunidades mexicain ne dfinit pas de dure dtermine pour
le programme, mais exclut les foyers dont les enfants atteignent leur majorit ou
achvent leur scolarit. En Argentine, les bnficiaires du PJJHD cessent de toucher
lallocation lorsque ladulte responsable du foyer trouve un emploi ; ceci ne vaut pas
pour le programme Famlias qui dfinit ses bnficiaires par leur inemployabilit .
Ces programmes narrivent donc pas engendrer des processus continus de promotion conomique des pauvres, parce quils ne transforment pas les conditions
structurelles qui expliquent la pauvret. Nanmoins, au Brsil, on constate que la
rgularit des transferts et leur dure indtermine permettent aux familles pauvres
daccder certaines formes de consommation crdit : le secteur marchand voit
dans les bnficiaires de la Bolsa Famlia des consommateurs avec une capacit
dendettement relle. Par ailleurs, la bancarisation des transferts (en Argentine, au
Brsil et au Mexique, les paiements se font par le biais de cartes bancaires puce)
leur permet de disposer de documents attestant la rgularit de leurs revenus provenant des CCTP, documents qui sont ncessaires lobtention de crdits la
consommation ou lachat crdit. On ne dispose pas dtudes permettant de faire
le lien entre laccs aux crdits de diffrentes natures et une amlioration durable
des conditions conomiques de pauvres. On ne peut donc conclure que les CCTP
conduisent une autonomisation conomique des pauvres, mais on peut penser
quils entranent tout au plus une amlioration ponctuelle de leur consommation,
en particulier pour certains biens durables acquis crdit.

Lhtrognit des programmes


La caractrisation sommaire des CCTP dans quatre pays dAmrique latine, que nous
proposons ci-dessus, permet de voir combien ces programmes, malgr une tiquette
commune, sont htrognes, mme sils paraissent semblables dans leurs grandes
lignes. Chaque programme dfinit diffremment son public et ses critres de slection,
la dure de participation, les montants transfrs, la nature des conditionnalits ou
des contreparties, les portes de sortie , la population couverte et les modalits
dextension, les prestations complmentaires, etc. Et chacun a sa logique particulire.
Deux types de facteurs sous-tendent cette diffrenciation. Dune part, les processus
nationaux de construction et de transformation institutionnelle, qui expliquent les
institutions sociales dans chaque pays, sont trs divers, et produisent des CCTP htrognes. Dautre part, les conjonctures conomiques et sociales sont diverses, et

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[299]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

sont abordes de faons diffrentes. Cela donne lieu, en consquence, des dispositifs
sociaux particuliers chaque pays.

Hritage institutionnel
Linnovation en matire de politique sociale ne peut tre comprise comme un phnomne qui met plat les institutions et les dispositifs prexistants. Chaque pays
construit ses programmes de transferts montaires conditionns sur la base dun
hritage institutionnel diffrent, et les caractristiques de chaque programme sont
donc trs lies ces hritages.
Au Brsil, la Bolsa Famlia rsulte dune fdralisation de programmes cibls de transferts
montaires forte conditionnalit, notamment en matire de scolarisation des
enfants, dvelopps dans les annes 1990. Mais elle tait aussi cense tre une tape
dans la mise en place dun droit citoyen un revenu minimal [ 133 ]. De plus, fin 1993,
le Brsil a mis en place un revenu non conditionnel, index sur le salaire minimum
lgal, le BPC, destination des personnes ges et des personnes handicapes qui
ne disposent pas dun droit contributif la protection sociale, ce qui compltait
lalignement des retraites non-contributives des anciens paysans sur le salaire minimum,
dcid en 1991. La pauvret des vieux approche statistiquement de zro, ceux-ci
ne sont donc pas concerns par les CCTP.
Une autre consquence de ce dispositif institutionnel est le rle central jou par le
salaire minimum. Celui-ci dtermine le seuil daccs la Bolsa familia , mais aussi le
montant des retraites rurales et du BPC. Une forte hausse du salaire minimum (telle
quelle a eu lieu durant le second mandat de Lula) a, outre ses effets sur le march
du travail, une trs forte incidence sur le niveau des transferts sociaux.
En Argentine, le PJJHD, cr en 2002, cible les familles dont le chef de foyer est au
chmage, dans le contexte de la crise conomique profonde qui explose en 2001,
se traduisant par une hausse spectaculaire du chmage et de la pauvret. Ce programme
remplace, une plus large chelle, les plans demploi qui se succdent depuis le
retour de la dmocratie sous le gouvernement dAlfonsn dans la deuxime moiti des
annes 1980 et pendant les deux gouvernements de Menem (les plans A trabajar,
[133]





[300]

Le 15 dcembre 2003, le Congrs national brsilien a vot une loi instituant la Renda Basica de Cidadania
(promulgue le 8 janvier 2004) : tout citoyen brsilien (ou rsident tranger depuis plus de cinq ans) a, quelle
que soit sa condition socio-conomique , le droit de percevoir un revenu de base . Le snateur Suplicy,
qui avait dpos des projets en ce sens depuis 1991, sest flicit plusieurs reprises de ce que le Brsil soit le
premier pays du monde instaurer un tel revenu de citoyennet . La Bolsa familia, mise en place cinq
mois avant, avait t prsente comme une tape dans le dveloppement de la Renda Basica de Cidadania.
Les rfrences cette dernire ont peu peu disparu.

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

[ Au travail ]). Il est dans la continuit de ces plans : la rpartition des emplois crs
sopre en concertation avec les syndicats et, dans le contexte des bouleversements
survenus en 2001, les reprsentants des piqueteros (les membres des piquets de
grve) sont galement associs. Le PJJHD est le seul, parmi les CCTP compars ici,
fonctionner sous la houlette du ministre du Travail.
Le programme mexicain a ses racines dans deux programmes mixtes dvelopps ds
la fin des annes 1980, PRONASOL et PROCAMPO, qui attribuaient des allocations
et des aides alimentaires et montaires aux communauts rurales affectes par la
contre-rforme agraire du prsident Salinas de Gortari. Le scnario sest complexifi
au dbut des annes 1990 : avec lentre du Mexique dans lALENA, sa petite et
moyenne agriculture ont t vivement concurrences par les agricultures du Canada
et des tats-Unis. La crise de 1994, qui stend dans le pays, est trs profonde. On assiste
galement lmergence dun soulvement arm dans les rgions indiennes les plus
pauvres, particulirement au Chiapas, dbut 1994. Cest ce faisceau dvnements
qui entrane la mise en place du PROGRESA en 1997, destination des familles rurales
pauvres (et non des communauts agraires).
Le programme Puente-Chile Solidario, malgr le trs faible montant de sa composante montaire et le rseau daccompagnement familial quil dploie par le biais
des municipalits, est considr comme la porte dentre vers le systme de
protection sociale pour les pauvres. Linscription au programme donne aux familles
laccs dautres subsides et allocations des titres divers, cibls sur les pauvres et
crs durant la dictature militaire pour compenser les effets sociaux des rformes
structurelles et du dmantlement de ltat social chilien. Les plus anciens datent de
la fin des annes 1970 : les pensions dassistance sociale pour les personnes ges et
handicapes (appeles pensions assistantielles [PASIS] jusquen 2008, pensions
basiques solidaires [PBS] ensuite, lallocation la consommation deau potable et des
services d'gouts subside l'eau potable [SAP], lallocation aux familles avec enfants,
Subside unique familial [SUF]). Le programme coordonne laccs de ses bnficiaires
une offre assistantielle diversifie mais nanmoins trs restreinte.
Chaque pays construit, partir dune architecture institutionnelle nationale et selon
les reprsentations collectives du social qui prvalent du fait de son histoire, des
programmes de CCTP qui diffrent les uns des autres. En Argentine, cest le registre
du travail salari et le corporatisme dtat qui expliquent les modalits de fonctionnement du PJJHD. Au Brsil, la Bolsa Famlia se veut un projet de citoyennet sociale
centr sur des revenus complmentaires pour les familles, compltant un ensemble
dautres prestations montaires. Au Mexique, le plan Oportunidades garde une

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 301 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

logique de promotion alimentaire, scolaire et sanitaire. Et, au Chili, le Chile Solidario


sentend comme le lieu darticulation dune offre subsidiaire visant des groupes
spcifiques. Mais ce sont aussi les conjonctures et les choix pour les affronter qui
expliquent ces programmes.

Conjonctures politiques et conomiques


Le programme argentin ne peut tre compris sans prendre en compte le contexte,
en 2002, de recomposition des appuis politiques lie aux ngociations internes sur
les budgets des tats, sur fond de ngociation de la dette externe. La contention
sociale est un objectif de premier ordre, et les IFI poussent le gouvernement dvelopper un programme qui court-circuite ladministration des tats fdrs et qui
permette de maintenir un contrle sur la dpense publique.
Le Brsil met en uvre les premires expriences de CCTP lors de la dvaluation du
Cruzeiro (et de la cration du Ral) en 1994, conues comme politique danticipation
des effets sociaux attendus de cette dvaluation. Largumentaire, lpoque, accorde
une grande importance la question du travail des enfants et aux risques daugmentation
de celui-ci sur fond de rcession conomique. Do le fait que le premier programme
de CCTP, la Bolsa Escola, donne une place centrale, dans ses conditionnalits, lassiduit scolaire des enfants.
Au Chili, le contexte post-crise asiatique de 1998 et la hausse de la pauvret extrme
poussent le gouvernement revoir sa stratgie de rduction de la pauvret et mettre
en place un CCTP cibl sur les pauvres extrmes. lorigine, le Chile Solidario devait
durer cinq ans, jusquen 2007, le temps jug ncessaire pour radiquer la pauvret
extrme . Le programme a t reconduit pour une dure indtermine et a servi, lors
de la crise de 2008, distribuer des bons annuels aux 40 % des familles les plus pauvres
du pays pour les aider faire face la rcession conomique. Lors du tremblement
de terre de 2010, le programme a de nouveau t utilis. De la mme manire, au
Mexique, le PROGRESA -Oportunidades a cr de nouvelles allocations, partir 2007,
pour faire face la hausse internationale des prix de lnergie et des aliments. Elles
viennent sajouter aux allocations existantes.
Malgr ltiquette commune de CCTP, ces programmes sont donc fort diffrents
les uns des autres, en raison des hritages institutionnels et des conjonctures quils
affrontent. Ils hritent tous de programmes prexistants, adapts des contextes
critiques spcifiques. La question est alors de savoir comment cette diversit a t
mise au second plan et cette tiquette commune associe lide de best practice
mise en avant.

[302 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

La diffusion de modles internationaux


Derrire cette analyse du rle dterminant du champ imbriqu de la gouvernance
internationale dans la mise en place dun type de politique sociale dans les pays
en dveloppement, il existe un risque important de perdre de vue des logiques nationales. Ce que montre lextrme htrognit des CCTP analyss prcdemment,
cest que le fait dimposer cette tiquette gnrique pour essayer de rendre compte
dune diversit dexpriences nationales, rsulte plus dun rapport de forces du
moins dans les deux cas mis en avant comme exemplaires , le PROGRESA et la
Bolsa Familia et d'une appropriation-imposition par les IFI, que dune diffusion
spontane due aux seules vertus de lexemplarit. On se trouve alors devant cette
double question, que nous voquerons pour finir cet article : est-ce que les pays
adoptent un modle de politique sociale qui, progressivement, est reconnu sous
ltiquette de CCTP, o est-ce lusage extensif de cette tiquette, pour rendre
compte dexpriences nationales diverses, qui fonde sa capacit de gnralisation
et pousse la communaut pistmique y inscrire un ensemble htrogne de
programmes sociaux ?

Des rfrentiels manqus


Ce que montrent nos travaux, cest avant tout les diffrences profondes entre les
programmes, qui sont dues leurs trajectoires institutionnelles diverses ainsi quaux
logiques conjoncturelles qui leur donnent forme (Ceballos, 2012). Lenqute de terrain
mene dans les quatre pays compars ici met, par ailleurs, en vidence un manque
de consensus parmi les faiseurs de politiques publiques, autant chez les cadres haut
placs dans ladministration que chez les cadres moyens.
Par des chemins divers, ce quune politique publique dit tre sur le plan des rfrentiels
ou des mta-rcits sloigne considrablement de ce quelle devient dans les faits et
du sens quelle acquiert auprs des fonctionnaires responsables de son dploiement.
Lusage large, voire indiscrimin de ltiquette de CCTP pour dsigner un ensemble
variable de programmes sociaux reprsente un effort a priori pour prsenter une
volution commune et concerte en matire de politique sociale dans laquelle se
seraient embarqus les pays dAmrique latine et, extensivement, les pays en dveloppement, bien plus quun exercice descriptif et comprhensif de classification.
Entre les ides abstraites , thorises et transformes en rcits transfrables dun
pays lautre, et les dispositifs concrets qui voient le jour dans les pays, il existe un
foss, cr par le manque de partage des rfrentiels globaux entre leur production
transnationale et leur mise en uvre nationale. Cela jette le doute sur la capacit
mme de ltiquette de CCTP donner une unit ces expriences.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[303]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Cas russis ou best practices


On peut ds lors se poser la question de lexistence dun rel consensus entourant
les CCTP. Peut-on parler dun consensus lorsque les modalits de mise en uvre et
de dploiement des programmes diffrent profondment, et surtout quand les
cadres administratifs mettent en vidence lincapacit des programmes fonder des
propositions gnralisables, voire de nouveaux rfrentiels ? Lanalyse comparative
des CCTP dans la littrature tend mettre en avant certains programmes et souligner
celles de leurs caractristiques qui permettent de montrer une homognit apparente
et des rsultats russis. Pour ce faire, ces analyses laissent ncessairement de ct
leurs aspects critiques, et vacuent des comparaisons sur les expriences considres
comme des checs, selon les normes vhicules par les thories conventionnelles .
Cest le cas, spcifiquement, du PJJHD argentin, qui est vu comme une mauvaise
pratique, tandis que les programmes brsilien, mexicain et chilien sont prsents sur
la scne transnationale comme des modles suivre. Ces programmes sont perus
comme des cas exemplaires dans la mesure o ils sont capables de fonder une action
publique cohrente avec les normes de la bonne gouvernance, o laustrit fiscale
et la dpolitisation du social sont centrales. Le PJJHD scarte de ces deux caractristiques de fond. Dune part, ce programme a reprsent, lors de sa mise en place,
une dpense sociale publique croissante, et dpasse largement les seuils respects
par les autres plans (il atteint une dpense suprieure 1,5 % du PIB en 2003). Dautre
part, celui-ci devient laxe dun jeu politique de recomposition des liens de clientlisme entre le gouvernement fdral et les organisations syndicales et celles des
piqueteros . De sorte quen Argentine, ce CCTP est peru par dimportantes
organisations de base, ainsi que par une partie de lopinion publique, comme la
raffirmation dune politisation du social, servant alimenter la subjectivit politique
des pauvres au lieu de renforcer un imaginaire dpolitis du social. Les best practices
reprsentent un exercice publicitaire, voire idologique, servant divulguer une
image dhomognit et de russite qui nest pas en consonance avec les dbats
nationaux sur le social, lesquels dpassent largement les prtentions normatives des
IFI dans ce domaine.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Conclusion
La multiplication de CCTP en Amrique latine tmoigne dun effort de transfert
dun modle international de politique sociale. La faon de faire du social na pu tre
homognise. En revanche, on peut y voir une tentative pour encadrer un ensemble
divers de programmes, avec des histoires institutionnelles et des logiques politiques
diffrentes, sous une mme tiquette, sans rendre compte des particularits de ces
dispositifs. Bien que des processus de diffusion et de modlisation dans le champ
de lexpertise soient indniables, les CCTP et les notions, techniques et rfrentiels
quils vhiculent sont loin de reprsenter ce qui structure et oriente les dbats et les
institutions du social en Amrique latine. Dune part, chaque pays met en uvre des
dispositifs dassistance sociale multiformes qui sattaquent, ou du moins le prtendent,
des problmes et des conjonctures abords diffremment. Dautre part, le social,
conu comme lespace dun dbat lgitime sur linclusion sociale, savre tant au
niveau des reprsentations des agents des programmes tudis que dans les dbats
nationaux avoir une tendue plus large et plus problmatique que les termes
restreints utiliss par les modles de gouvernance proposs par les IFI. Les CCTP sont
dsormais devenus une question de vocabulaire partag bien plus quune question
de modles daction publique. Les IFI ne pilotent pas vraiment la configuration de la
politique sociale en Amrique latine et ne sont pas neutres non plus. Le champ de
production du social est un espace de litige que nul acteur ne saurait contrler ou
dterminer seul. Les pays mettent en place des programmes qui, dans leur version
propose sur la scne publique internationale, adhrent au modle des CCTP, mais qui,
dans les faits, sont davantage dtermins par dautres processus (les architectures
hrites des annes 1980 et 1990, et le climat politique interne, ainsi que les tensions
sociales auxquelles les gouvernements doivent faire face). Il ny a pas l de ruse
des gouvernements nationaux qui feraient semblant de suivre les prconisations
des institutions internationales pour mener, dans les faits, une autre politique. Il y a
simplement le fait que le rve de dpolitisation du social qui semble animer les
promoteurs des CCTP nest, justement, quun rve.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[305]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

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A SAVOIR

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[308 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

2.3.3. Environnement et dveloppement


Franois Michel Le TOURNEAU et Sbastien VELUT

La perspective dune croissance durable et quitable conduit aborder le thme de


lenvironnement en Amrique latine sous deux angles complmentaires. Le premier
est celui des usages de lenvironnement, pour alimenter la croissance conomique,
autrement dit lexploitation des ressources naturelles dans leur diversit mais aussi
dans leurs fragilits, ainsi que les impacts associs cette exploitation et au modle
de dveloppement qui lui est associ. Le second pose la question des enjeux sociaux
des modes dexploitation de lenvironnement, depuis les conflits pour laccs aux ressources naturelles jusquaux consquences sur les populations des transformations
environnementales, en termes de sant, de risques, voire de justice environnementale.
Cela amne la question des politiques de lenvironnement et plus gnralement de
la politisation de ces questions dont se saisissent les socits latino-amricaines.
Depuis le dbut du 20 e sicle, le modle de dveloppement conomique repose
principalement sur les transformations des ressources naturelles, renouvelables ou
non, qui ont conduit repousser les frontires de lexploitation, soit par lemploi de
nouvelles technologies soit par lutilisation de nouveaux espaces y compris les
espaces maritimes. Il sagit du principal ressort de la croissance conomique, qui
entrane galement une plus forte consommation de biens matriels donc une
plus forte production de dchets , une transformation des usages du sol notamment
par lurbanisation et une consommation plus leve d'nergie, gnralement fossile.
En face, les formes de rgulation de lenvironnement, qui ont progress partir du
sommet de Rio de 1992, et les avances relles dans la constitution daires protges
ne paraissent pas suffisantes pour limiter les impacts environnementaux des activits
humaines. Ainsi, la gouvernance de lenvironnement, recommande par les institutions
internationales, a gnralement t mise en place, mais elle ne permet pas ncessairement une protection efficace des milieux et des populations, surtout de celles qui
sont dj socialement vulnrables. Malgr les protestations souvent vhmentes de
la socit civile organise, les grands projets dexploitation finissent par se raliser,
avec parfois des amnagements la marge, dautant plus que le ralentissement actuel
de la croissance a fait passer au second plan les proccupations environnementales.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Une transformation environnementale rcente


Un continent riche et diversifi, longtemps prserv
Le sous-continent latino-amricain prsente un environnement remarquable par sa
diversit et sa richesse biologique, comme en tmoigne la prsence dune palette
presque complte de milieux naturels, des plaines littorales mangroves aux glaciers
de haute montagne, en passant par les hauts plateaux des Andes et la fort amazonienne. Les processus dadaptation des formations vgtales et de la faune cette
diversit, ainsi que les fluctuations relatives de ceux-ci lors de lre quaternaire, ont
donn lAmrique latine une richesse biologique sans gale dans le monde. Elle
regroupe elle seule six des dix-sept pays mgadivers du monde (Brsil, Colombie,
quateur, Mexique, Prou, Venezuela), daprs le programme des Nations unies pour
lenvironnement (PNUE) et dtient une proportion trs importante de la diversit
biologique mondiale. lchelle rgionale, plusieurs zones dAmrique latine prsentent
la fois des taux levs dendmisme et une rapide disparition des espces, qui les font
qualifier de hotspots de la biodiversit par lONG Conservation international [134 ] :
savanes (cerrados) et fort atlantique du Brsil, fort tempre humide du Chili et
complexe Tumbes-Choc-Magdalena pour lAmrique du Sud, forts de pins et de
chnes du Mexique et de la Msoamrique, en Amrique centrale. Le continent est
enfin riche de sites particulirement emblmatiques de la biodiversit mondiale,
comme les les Galpagos (quateur).
Cette richesse est manifeste en Amazonie, dont on sait quelle dtient notamment
20 % des espces doiseaux ou de poissons rpertories dans le monde. Mais elle
est loin de se limiter cette immense rgion. Le Mexique est lui aussi un foyer de
biodiversit, comprenant le plus grand nombre despces de reptiles au monde, et
se classant deuxime mondial en ce qui concerne le nombre despces de mammifres.
Outre sa biodiversit et sa richesse en milieux naturels, lAmrique latine est un
continent stratgique en ce qui concerne la question de leau : il reprsente environ
un tiers des eaux continentales du monde pour seulement 14 % des terres merges.
Cette richesse a t peu entame jusqu la colonisation europenne. Mis part dans
les Andes et en Amrique centrale, les civilisations amrindiennes nont que peu
rduit la couverture vgtale, au contraire par exemple du modle europen bas
sur le dfrichement des forts et la mise en culture dimportantes surfaces. Cela ne
signifie pas que ces civilisations nont pas transform le milieu naturel. On dispose
[134] Un hotspot se caractrise par une grande diversit de plantes endmiques (plus de 1 500 espces) et une forte

pression humaine (plus de 70 % de la zone originale a disparu). Voir http://www.biodiversityhotspots.org.

[ 310 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

de traces indiquant des occupations de longue dure de certains sites et la mise en


place sur ceux-ci de systmes complexes dirrigation ou de terrassement. Ces modes
traditionnels de mise en valeur des milieux parvenaient bien souvent respecter ces
quilibres dlicats : systmes perfectionns de culture et dirrigation dans la haute
montagne, utilisation des ressources forestires par la cueillette, etc. Longtemps
considrs comme archaques, ils font aujourdhui lobjet dune nouvelle considration,
leur rentabilit moindre sur le court terme pouvant savrer bien meilleure moyen
ou long terme, car ils permettent une plus grande prennit des capacits de production des espaces concerns et une plus grande stabilit des cosystmes au sens
large. Mieux les connatre permet de comprendre comment amliorer les mthodes
actuelles dexploitation.

Une transformation acclre depuis la seconde moiti du 19e sicle


Le milieu naturel de lAmrique latine a t profondment transform partir de la
colonisation europenne. Dans un premier temps, ces transformations se sont limites
aux rgions littorales ou immdiatement proximit des zones de peuplement ou
dexploitation. Elles ont consist en la transformation de la couverture vgtale afin
dinstaller des productions agricoles grande chelle (plantations de canne sucre
puis de cacao, notamment) ou bien en une destruction des milieux ou de certaines
espces du fait de lintensit des prlvements (cas du bois du Brsil, par exemple).
partir de la seconde moiti du 19 e sicle, les transformations sont plus massives.
Elles prennent la forme de fronts pionniers agricoles qui tendent sur des surfaces
trs importantes de grandes monocultures : caf dans le sud du Brsil, bl en Argentine.
Ces fronts sintensifient au dbut du 20 e sicle et sont la cause des importants mouvements migratoires entre lEurope et lAmrique latine.
Aprs la Seconde Guerre mondiale, le mouvement de transformation des espaces
naturels en territoires agricoles productifs sacclre encore avec la croissance
dmographique. Il touche alors lintrieur du continent : savanes du Brsil central
(cerrados), Amazonie, mais aussi, plus rcemment, nord de lArgentine, savanes du
sud de la Bolivie, etc. La dforestation , ou le changement radical de couverture
vgtale, est souvent la marque la plus nette de ce processus de transformation. Elle
est mieux rpertorie en Amazonie que dans les autres rgions, ce qui conduit parfois
sous-estimer limpact sur les autres milieux naturels. Le rsultat, lheure actuelle,
est que des biomes entiers ont t perdus ou rduits la portion congrue, comme
la fort atlantique au Brsil, ou bien profondment modifis, comme la pampa argentine.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 311 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Tableau

volution de lusage des sols en Amrique latine


(1990-2010)
1990
Km2

2000
Km2

2010
Km2

Surface utilise
par l'agriculture

6 735 620

29,96

6 997 750

31,12

7 293 417

32,44

Pturages
permanents

5 302 630

23,59

5 452 400

24,25

5 482 757

24,39

Forts

10 424 620

46,37

9 930 530

44,17

9 446 662

42,02

Total

22 482 770

99,91

22 482 770

99,55

22 482 770

98,84

Source : FAOSTAT ; le total des pourcentages est lgrement infrieur 100 du fait des arrondis et des surfaces inutilisables.

Ce recul des espaces en vgtation naturelle se fait principalement sous leffet de la


pousse de lagriculture, mais aussi de lexploitation du bois, illgale ou non, qui se
base souvent sur la slection de peu despces trs rentables, aboutissant dgrader
considrablement les forts exploites pour un faible volume extrait.
La dforestation, qui est lindice le plus tangible de la transformation des milieux
naturels latino-amricains, semble marquer le pas depuis cinq ans, en particulier en
Amazonie et au Mexique. On peut y voir le rsultat dun meilleur contrle des gouvernements ou de la diffusion de meilleures pratiques. Mais on peut aussi corrler
cette pause avec la crise conomique qui touche le monde depuis 2008.
La reforestation enregistre dans le continent ne compense pas cette tendance.
En effet, les gains forestiers enregistrs dans certains pays correspondent gnralement
lextension de la sylviculture industrielle, qui a recours des espces allochtones
(eucalyptus ou pins) croissance rapide pour la fabrication de pte papier ou du
bois duvre. Cest le cas par exemple en Uruguay, o laugmentation des superficies
forestires est corrle avec le dveloppement des grandes usines de pte papier.
Les forts gagnes ne sont donc pas autre chose que de vastes champs darbres ,
et elles ne jouent absolument pas le rle attendu des milieux forestiers dans les
grands quilibres environnementaux.
Par ailleurs, on note une progression de phnomnes de dsertification, autrement
dit une dgradation des sols qui aboutit leur strilisation et la disparition de la
vgtation. Le processus gnral est assez mal document, malgr lexistence dtudes

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

nationales. Ce sont en priorit les terres des rgions semi-arides qui sont les plus
menaces (Chaco, Hauts plateaux des Andes, mais auss i cerrados ). Cela provient
de la mise en culture sans prcautions suffisantes de sols inadapts, ou trop minces,
ou sensibles lrosion hydrique et olienne. Souvent abandonns peu de temps
aprs la mise en culture car peu rentables du fait de la perte de fertilit, ces sols sont
particulirement fragiles. Il existe gnralement des aides au reboisement mais, comme
nous l'avons indiqu, celles-ci consistent le plus souvent en une incitation tendre
des zones de sylviculture, ce qui ne constitue pas ncessairement un progrs.

Une perte importante de biodiversit naturelle et cultive


La pression humaine sur le patrimoine biologique est forte. Certaines espces symboliques (condor, tapir) sont menaces. Selon le PNUE, en 2006, 26 espces animales
et vgtales avaient totalement disparu du fait de la dforestation amazonienne, et
644 autres ont t incorpores dans la liste des espces menaces. Cette disparition
est lie la perte dhabitats, engendre par la dforestation et le recul des zones
humides littorales et continentales. La disposition mridienne du continent en fait
une voie de migration nord-sud pour les oiseaux : la disparition de zones de repos
pose alors un grave problme de conservation.
Dautre part, du fait de la standardisation des cultures et de la slection gntique
despces commerciales, des menaces psent sur la diversit des plantes cultives.
Or, lAmrique latine est le foyer dorigine de plusieurs espces particulirement
rpandues et qui jouent un rle essentiel pour lalimentation mondiale (mas, pomme
de terre, haricots, tomate, quinoa, manioc), et constituent par consquent un rservoir
essentiel de diversit gntique pour ces espces. Dans le Rio Negro, des tudes
montrent que les familles cultivent 8 35 varits diffrentes de manioc. Au Mexique,
la petite agriculture communautaire est le rservoir des varits de mas.
Or, lextension des circuits alimentaires commerciaux concurrence les cultures
locales, ce qui entrane un appauvrissement ou une disparition de cette diversit
gntique, mme si des instituts travaillent spcifiquement pour assurer sa prservation. Certains mcanismes spcifiques ou niches de march permettent nanmoins
de freiner le phnomne. Dans les Andes, on note ainsi une reprise de la culture du
quinoa, du fait de la demande spcifique des pays dvelopps pour ce produit, qui
amne revaloriser le patrimoine agricole existant.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les facteurs de dgradation de lenvironnement


Lun des premiers moteurs de la dgradation de lenvironnement en Amrique latine
comme dans le reste du monde est la croissance dmographique, avec le doublement
de la population entre 1975 (300 millions dhabitants) et 2010 (600 millions dhabitants),
et son urbanisation. Le taux durbanisation est pass dans la mme priode de 60
80 % soit, en valeur absolue, denviron 180 millions dhabitants dans les villes prs
de 465 millions. Il y aura, daprs les Nations unies, 500 millions durbains en Amrique
latine en 2015 (Nations unies, 2012).
Cette croissance se traduit mcaniquement par la ncessit de produire davantage
pour nourrir la population, donc par une plus forte pression sur les terres, mais aussi
lexpansion des villes et la consommation de biens matriels. Toutefois, les densits
moyennes sont gnralement faibles si on les mesure lchelle des tats, sauf exceptions (Hati, Guatemala). LAmrique latine dispose de nombreuses rserves de terres,
si bien que les principaux facteurs de transformation de lenvironnement sont
imputer au dveloppement des activits dexportation.

Lexpansion agricole
La priode contemporaine se distingue par une acclration du processus de
consommation despaces naturels des fins dexpansion de la production agricole,
particulirement au Brsil et en Argentine. Cette expansion agraire nest pas lie
uniquement la croissance dmographique : lenjeu nest plus lalimentation nationale,
mais bien la production commerciale pour le march mondial. On privilgie ds lors
les flexcrops, les productions agricoles usages multiples, qui permettent de maximiser les gains en fonction des demandes du march. Le soja, par exemple, peut ainsi
tre transform en tourteaux pour lalimentation du btail et en huile servant soit
lalimentation, soit comme base la fabrication du biodiesel en fonction des cours.
Brsil et Argentine sont parmi les premiers producteurs et exportateurs mondiaux
de soja et de produits drivs (huile et tourteaux). Ils sont galement de grands
producteurs et exportateurs dautres crales, de viande bovine, dagrumes, etc.
Limpact de ces productions sur le changement daffectation des surfaces est massif.
Par exemple, les surfaces cultives en soja sont passes denviron 22 millions plus
de 40 millions dhectares entre le dbut et la fin des annes 2000 pour lensemble
de lAmrique latine. Les modalits de cette mise en valeur sont aussi gnratrices
de forts impacts, puisquil sagit gnralement de grandes ou de moyennes exploitations fortement mcanises, faisant largement appel des produits chimiques de
traitement particulirement le glyphosate (round up) et des varits d'organismes
gntiquement modifies (OGM).

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

LAmrique latine possde deux des trois plus grands utilisateurs de semences transgniques du monde, avec lArgentine (21 millions dhectares cultivs) et le Brsil (15,8
millions dhectares), tous deux cependant loin derrire les tats-Unis (62,5 millions).
Cette extension est lorigine de nombreux conflits sociaux pour laccs aux terres,
et lon observe un mouvement de concentration aux mains non plus de grands
propritaires mais de multinationales (le plus souvent issues de la rgion), que lon
peut assimiler un type de land-grabbing. Indpendamment de ces investissements,
les dynamiques dmographiques et la vitalit des agriculteurs brsiliens les conduisent
franchir les frontires : la partie orientale du Paraguay est largement occupe et
exploite par des agriculteurs brsiliens (appels Brasiguayos ) qui prolongent leurs
exploitations, entranant de la dforestation. Des phnomnes analogues se produisent
dans le Nord de lUruguay et en Bolivie. Ils entranent parfois des ractions violentes
et xnophobes des populations locales et des gouvernements en place.
Sil est souvent cit du fait de son importance dans les transactions de produits
agricoles, le Brsil est loin dtre un cas isol. Ainsi, la stratgie chilienne dexportations
alimentaires se fait au prix dune technification pousse et dun recours massif aux
traitements chimiques, ainsi que de fortes pressions sur les ressources en eau.
Lextension dans le Sud du pays, de la salmoniculture a entran une grave crise
sanitaire, courant 2009. En quateur, cest llevage de crevettes qui est responsable
de la disparition de la mangrove dans le golfe de Guayaquil, mais fournit au pays sa
premire ressource dexportation agricole, devant la banane.
Si la production de commodities agricoles est globalement responsable des changements dans lusage des sols et de la rtraction des milieux naturels, une production
semble cependant avoir plus dimportance que les autres : la viande bovine. Les
surfaces agricoles de lAmrique du Sud demeurent en effet trs majoritairement
consacres llevage extensif qui, sous limpulsion de laugmentation de la demande,
notamment de la part de la Chine, semble tre le moteur de dgradation environnementale le plus puissant et le plus largement rpandu. Labondance des grands
espaces et la crainte dpidmies lies aux pratiques plus intensives (comme la maladie
de la vache folle en Europe) expliquent le faible recours llevage en stabulation
sur le sous-continent. La rentabilit de ces levages fait que, selon la FAO, lAmrique
latine produit environ 23 % de la viande de buffle et de bovin du monde, pour 13 %
de la surface mondiale.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les infrastructures de transport


Du point de vue de la mise en valeur conomique, les infrastructures de transport
restent insuffisantes en Amrique latine, mais la ralisation de nouvelles jonctions
pose des problmes environnementaux lorsquelles affectent des milieux fragiles et
peu peupls. La route transamazonienne ralise par le Brsil au dbut des annes
1970 pour pntrer lAmazonie dest en ouest est emblmatique des grandes perces
qui ont facilit le peuplement et dclench une grande vague de dforestation.
Durant les annes 1980, les rseaux routiers ont t amliors, les pistes asphaltes,
souvent grce des prts de grands organismes financiers internationaux. Cest
parfois loccasion pour ces derniers de commencer imposer le respect de normes
environnementales, comme pour la route Cuiab-Porto Velho (BR-364) au Brsil,
dont lasphaltage a t financ par la Banque mondiale en change davances sur
la protection de lenvironnement et celle des peuples amrindiens. La ralisation
systmatique dtudes dimpact et la mise en place de mesures daccompagnement
est aujourdhui exige par les bailleurs de fonds internationaux pour la ralisation de
nouvelles infrastructures, ce qui nempche pas pour autant les conflits.
partir des annes 1990, les routes deviennent des outils de lintgration continentale.
Elles jouent un rle fondamental dans le dveloppement rapide du commerce rgional.
La route panamricaine est pratiquement acheve, permettant la circulation nord-sud
en suivant la faade Pacifique lexception dun segment dans listhme de Panama.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Carte

Zones des projets de linitiative IIRSA


1 AXE ANDIN SUD
Caracas

10 AXE DU BOUCLIER GUYANAIS


Georgetown
Paramaribo
Cayennne

Bogot

9 AXE DE L'AMAZONE
Quito

Lima
Brasilia

La Paz

8 AXE INTER-OCANIQUE
CENTRAL

2 AXE
PROU-BRSIL- BOLIVIE

7 AXE MERCOSUL-CHILI

Asuncin

3 AXE DE LA VOIE FLUVIAL


PARAGUAI-PANAMA
Santiago

4 AXE DU CAPRICORNE
Buenos Aires

Montevideo

6 AXE DU SUD

5 AXE ANDIN SUD

Source : Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Suramericana IIRSA (2010) (www.iirsa.org).

Linitiative IIRSA (Initiative pour lintgration de linfrastructure rgionale sudamricaine), lance en 2000 Brasilia, vise coordonner les efforts nationaux et
inciter au dveloppement des infrastructures. Structure en dix zones ( cf. carte 1),
elle se proposait dachever les liaisons terrestres entre le Pacifique et lAtlantique par
plusieurs itinraires et a t reprise par lUNASUR et la BID comme un projet central.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Certains de ces chantiers ont avanc, notamment lasphaltage de routes existantes


et lamlioration des points de passage frontaliers. Dautres axes, comme laxe nordandin, restent encore ltat de projet, et ce dautant quen 2010 les gouvernements
se sont entendus sur une liste rduite de projets prioritaires. Quoi quil en soit, ces
infrastructures traversent des espaces cologiquement sensibles.
En Amrique centrale, linitiative dintgration Puebla Panama , allant du sud du
Mexique au canal de Panama en runissant les petits pays dAmrique centrale, a
suscit beaucoup doppositions, tant pour des raisons cologiques que gopolitiques.
Le corridor cologique mso-amricain, projet transnational visant la protection
de lenvironnement en accord avec les communauts locales, tout en avanant dans
le sens de lintgration, lui a succd. Il sagit dun projet qui met en avant des objectifs
de conservation des milieux, mais vise galement davantage dintgration territoriale
entre le sud du Mexique et Panama.
Les impacts sur lenvironnement de ces infrastructures de transport sont multiples.
Ils concernent dabord bien sr, les perturbations directement engendres sur des
milliers de kilomtres : fragmentation des espaces cologiques, modification de
lhydrologie. Mais, ils recoupent aussi des consquences indirectes. La prsence de
routes dans des espaces jusque-l inaccessibles tend en effet favoriser une utilisation
massive et non durable des ressources naturelles qui sy trouvent, en particulier le
bois. Elle entrane aussi des vagues migratoires de paysans en qute de terres, mais aussi
de grands propritaires et dentreprises minires.
Enfin, la construction de routes renforce le modle de transport dominant de lAmrique
latine, o lautomobile et le camion rgnent presque sans partage. Ce choix technologique, ralis dans les annes 1950 sous linfluence amricaine, a un impact cologique
sensible du fait des missions de CO 2 , mais aussi de polluants divers et de particules,
qui crent des situations critiques sur le plan de la sant publique dans les grandes
mtropoles comme So Paulo, Mexico ou Santiago du Chili. Dautres choix de transport
seraient plus efficaces, si lon considre les trs longues distances du sous-continent,
en particulier celui du chemin de fer.
Au Brsil, la ralisation dune liaison ferroviaire rapide entre Rio de Janeiro et So Paulo
(laxe arien le plus frquent du pays) est ltude depuis plusieurs annes. Le projet
ferroviaire Nord-Sud , qui doublerait plus ou moins la route Belm-Brasilia a
galement t remis lordre du jour dans le Programme PAC et des tronons sont
peu peu construits, mme si leur qualit est sujette discussion. Enfin, une nouvelle
entreprise publique ( Empresa de planejamento logstico EPL) a t cre afin de
coordonner les projets dinfrastructures terrestres. En Argentine, la rnovation des

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

chemins de fer grande distance, utiliss exclusivement pour le transport de marchandises, est une thmatique rcurrente, mais les projets de train rapide nont pas
abouti.
La construction de grands barrages amne galement celle de grandes lignes lectriques,
dont les impacts peuvent tre non moins problmatiques car elles imposent louverture
de couloirs qui forment des voies de pntration. Le Brsil est en train de raliser
une ligne lectrique pour relier les barrages dAmazonie au rseau interconnect,
entre Manaus et Blem, avec une ligne qui franchit lAmazone.

Les systmes nergtiques


Les systmes nergtiques comptent parmi les facteurs importants des transformations
environnementales, non seulement par les effets sur le climat des combustibles fossiles,
mais galement du fait des impacts directs de lexploitation de lnergie sur les
rgions de production. Or, la consommation dnergie a fortement augment en
Amrique latine, particulirement dans les pays mergents, et cet accroissement a
principalement repos sur lusage des ressources fossiles. Loffre dnergie primaire
est passe de 600 800 milliards de tonnes quivalent ptrole entre 2000 et 2010.
Le ptrole et le gaz sont les principales sources dnergie et peuvent reprsenter
jusquaux deux tiers de lnergie primaire, avec des consquences sur les missions
de CO 2 . Lnergie hydraulique a un poids significatif au Brsil. Les autres nergies
renouvelables sont encore peu importantes, lexception de la contribution des
carburants dorigine agricole aux besoins brsiliens.
Sans retracer lensemble des facteurs qui expliquent ce poids des hydrocarbures, on
doit souligner quil est trs difficile de le faire diminuer. lexception du Chili, des
Guyanes et de lUruguay, les pays dAmrique latine sont producteurs dhydrocarbures
et ont connu, pour certains (Brsil, Colombie, quateur, Prou), des dcouvertes
importantes ces dernires annes. Il ny a donc pas de contraintes majeures lapprovisionnement. En revanche, la mise en production de gisements dans des rgions
nouvelles pose de nombreuses questions, quil sagisse de la production ptrolire
en Amazonie (jusquici presque exclusivement ralise dans les tats andins, elle
pourrait se dvelopper fortement au Brsil suite la vente de nombreux blocs de
prospection en 2013), ou du dveloppement de loffshore profond au large du Brsil.
Plus rcemment, la dcouverte de gaz non conventionnels en Argentine alimente le
dbat sur lopportunit de leur exploitation.
Autre vecteur de la croissance de la production de ptrole, les taux de motorisation
et lquipement des mnages ne cessent de crotre dans le cadre dun renforcement

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

des classes moyennes, propritaires dun petit logement dans les priphries des
villes et dune automobile bon march. Les formes de la croissance urbaine et les
grands programmes de logements ne prennent pas en compte ces effets induits.
Ainsi, quels que soient les efforts raliss sur les transformations de lapprovisionnement en nergie, la dpendance aux carburants liquides reste importante. Pour
le moment, seul le Brsil, avec lthanol, y a donn une rponse originale, mme si
elle nest que partielle et si elle peut tre critique. LArgentine essaie de suivre en
dveloppant la production de biodiesel partir dhuiles vgtales. La question de ces
agrocarburants se pose la fois du point de vue de lapport nergtique en substitut
des combustibles fossiles et des consquences socio-environnementales de leur
dploiement. Sur le premier point, la production dthanol partir de canne sucre
est trs performante et sans cesse amliore par les planteurs et les industriels
brsiliens. La transformation de lhuile de soja en biodiesel prsente moins dintrt
nergtique. En revanche, les consquences environnementales de la culture de la
canne sucre sont plus problmatiques, mais des efforts sont faits pour en diminuer
les impacts (par exemple, par un meilleur usage des sous-produits et la cognration
de chaleur et dlectricit avec la bagasse).
Par ailleurs, la construction de nouveaux barrages est largement relance : projets
sur le Rio Baker (Patagonie chilienne), Condor Cliff (Patagonie argentine), Garabi (sur
le fleuve Uruguay), ainsi que de trs grands programmes dquipement en Amazonie
brsilienne, en Colombie et au Prou. Avec une puissance installe de 11 000 MW, la
centrale prvue Belo Monte, au Brsil, sur le Xingu (un affluent majeur de lAmazone),
serait de lordre de grandeur de celle dItaipu, dans le sud du pays. Ce projet a attir
une attention considrable, mais il est important de souligner quil nest quune pice,
certes de grande ampleur, dans un vaste plan dquipement hydrolectrique qui doit
concerner toute lAmazonie, notamment le fleuve Tapajos, sur lequel pas moins de
six barrages sont prvus.
ct de ces grands chantiers, le dveloppement des nergies renouvelables non
conventionnelles reste trs modeste. Cest l encore un choix technologique qui
parat trange, alors que lensoleillement fait de certaines rgions latino-amricaines
des sites privilgis pour tester des centrales solaires. Le potentiel olien est aussi
peu exploit, bien que les investissements dans ce domaine croissent, en particulier
sur le littoral du Brsil.

[320 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Une conomie minire en plein dveloppement


Les deux dcennies 1990 et 2000 ont vu une progression sans prcdent du secteur
minier dans les conomies dAmrique latine. Ce mouvement est bien videmment
li la tendance mondiale laugmentation de la demande dans ce secteur, principalement justifie par la croissance de la Chine et par celle des industries lectriques
et lectroniques consommatrices de certains mtaux comme le cuivre ou le lithium,
dont lAmrique latine est la fois grande productrice (48 % de la production de
cuivre mondiale et plus de 50 % de celle de lithium) et dtient les plus grandes
rserves au monde.
La spcificit du sous-continent latino-amricain dans ce secteur est double. En
premier lieu, du fait de limportance des ressources naturelles disponibles, mais aussi
du fait de la stabilit de lenvironnement institutionnel, lAmrique latine a attir une
proportion trs importante des investissements miniers mondiaux. Les estimations
varient entre 25 et 30 % du total mondial, ce qui la classe loin devant les autres
rgions du monde. En second lieu, la monte des cours des minerais extraits se
conjugue avec les nouveaux investissements et leur corollaire, la hausse de la
production. Cela valorise mcaniquement la part de ce secteur dans les balances
commerciales.
Lengouement enregistr lheure actuelle pour les ressources minires est illustr
par lexploitation aurifre. Lor a vu son cours multipli par quatre entre 2006 et
2013, atteignant des valeurs records. En consquence, une vritable rue vers lor
est enregistre lchelle du continent, qui voit louverture de dizaines de milliers
de petites mines, le plus souvent clandestines (en Colombie, en Guyane franaise,
au Prou, au Surinam, etc.), mais aussi de grandes mines industrialises.
Cette rue vers les ressources minires, largement encourage par les tats, a de
profondes consquences sur le plan environnemental. En premier lieu, les exploitations
minires informelles ne respectent aucune rgle dans ce domaine. Leur exigence de
rentabilit rapide les rend particulirement destructrices de leur environnement
immdiat. Et mme si lchelle de production est faible, certaines pollutions, comme
celles dues au mercure utilis dans la production aurifre, peuvent contaminer de
larges bassins versants. En parallle, dautres phnomnes sont aussi nocifs pour la
faune et la flore, comme la libration de trs importantes quantits de matriel
sdimentaire qui augmente la turbidit des eaux et modifie brutalement les conditions
dhabitat.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

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2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les grands projets miniers reposent de plus en plus sur des exploitations ciel ouvert
qui impliquent des mouvements de terrain et des bouleversements paysagers bien
plus importants que lexploitation souterraine. Ils sont associs des traitements
chimiques pour rcuprer des minraux dans des roches trs faible teneur, et par
consquent lutilisation de grandes quantits deau et de produits chimiques pouvant
tre relchs dans lenvironnement.
Ces consquences, relles ou redoutes, sont lorigine de nombreux conflits miniers,
opposant les populations locales, qui souhaitent prserver leur environnement dont
elles dpendent parfois, et les groupes miniers. Les initiatives minires font
aujourdhui lobjet de mobilisations importantes dopposants aux mines.

La croissance urbaine
La croissance urbaine a des effets directs sur lenvironnement : transformation des
usages du sol, production de dchets et deaux uses, consommation de ressources
naturelles pour le fonctionnement des villes. La dgradation de lenvironnement
urbain se manifeste par la pollution de lair dans les grandes mtropoles, lie
laugmentation de la circulation automobile, par la pollution des eaux de surface et
des sols engendre par lactivit des grandes industries, notamment chimiques, et
par la captation des ressources par les zones urbaines (par exemple pour leur approvisionnement en eau) sur des surfaces de plus en plus importantes et au dtriment
des zones rurales proches.
La ville de Mexico sest distingue pour la dgradation de lair et des eaux, avec le
dpassement rgulier des seuils critiques pour la sant humaine. En 2008, le taux
dozone a dpass les valeurs lgales plus dun jour sur deux. Paralllement, les
dcharges deaux uses ont dgrad le bassin du ro Tula et les lacs de la valle centrale,
et contamin les nappes souterraines. Tous les cours deau urbains connaissent,
diffrents niveaux, des problmes similaires. En Argentine, le Riachuelo, petit fleuve
ctier qui traverse les quartiers sud de Buenos Aires, est gravement pollu, avec
des consquences sur la sant des populations. Malgr de nombreux programmes
dassainissement, la situation ne samliore pas.
Lexposition aux risques dorigine naturelle, tels que les inondations, les ruptions
volcaniques, les tremblements de terre et les glissements de terrain, constitue un
exemple des consquences sociales de la dgradation de lenvironnement. La construction sur des pentes trop fortes et instables aggrave les effets du ruissellement et
prpare des catastrophes. Les vnements dramatiques se multiplient dsormais,
causant plusieurs centaines de dcs, comme au Brsil, chaque saison des pluies.

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AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Au Venezuela, la tragdie de Vargas , avec des coules de boue provoques par


des pluies torrentielles, en 1999, a fait plusieurs milliers de victimes, dont les logements, construits sur les pentes, ont t emports. Si lala sismique ne relve pas de
causes anthropiques, en revanche les aspects de prvision, de prvention et daccroissement de la rsilience relvent bien des socits.
Lampleur des problmes traiter et leur interconnexion rendent les efforts faits
par les gouvernements locaux, fdraux ou nationaux, peu efficaces, malgr laide
internationale dont ils disposent parfois. Au Brsil, le programme visant dpolluer
la baie de la Guanabar, sur laquelle donne la ville de Rio de Janeiro, est un immense
chec.

Les avances de la gouvernance environnementale


Lapparition de la thmatique environnementale en Amrique latine
Le terme denvironnement (meio ambiente, en portugais/ medio ambiente, en espagnol) ne saffirme comme catgorie danalyse scientifique, dorganisation politique et
daction collective que depuis peu de temps. On peut considrer que si elle se consolide peu peu durant les annes 1980, cest partir de 1992 quelle sinstitutionnalise
vritablement, avec la confrence des Nations unies sur lenvironnement tenue Rio
de Janeiro.
Le terme, dsormais abondamment diffus, regroupe dans un mme ensemble des
phnomnes que lon considrait sparment, ou sous dautres catgories, comme
par exemple les pollutions dorigine industrielle ou urbaine, la protection des paysages
et des espces de la faune et de la flore, la qualit des eaux et de lair, la gestion des
ressources renouvelables ou non, voire la prvention des catastrophes dorigine
naturelle. Cependant, au sein de cet ensemble, certains thmes ont plus retenu
lattention que dautres, par exemple la dforestation en Amazonie, ou encore la
dgradation de la qualit des eaux de sites industriels. Dans un deuxime temps,
laffirmation de la thmatique du changement climatique a rajout une dimension
supplmentaire la question environnementale en introduisant une approche
explicitement plantaire et de temps long dans les dbats.
Cette histoire et la confusion qui en rsulte est relativement banale. Elle sinscrit en
Amrique Latine dans un contexte particulier, celui de socits peu proccupes de
durabilit long terme, ayant une mentalit pionnire de mise en valeur rapide
des ressources sur fond dingalits sociales. Pour reprendre le terme de la gographe
Martine Droulers, lAmrique latine est donc un continent gophage , dans lequel

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[323]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

de nombreuses questions (sociales, environnementales) ne sont pas rgles mais


contournes par la consommation despace.
En second lieu, laffirmation environnementale a concid, dans plusieurs cas importants
(Argentine, Brsil, Chili), avec des phases de transition dmocratique. Lenvironnement
a donc t un terrain privilgi de recomposition de laction collective, avec une
charge politique importante. Il lest moins aujourdhui, les gauches qui dominent en
Amrique latine privilgiant dsormais le discours productiviste par rapport au discours
environnemental, ce qui les a fait qualifier de gauches marrons par leurs critiques.
Enfin, les questions environnementales possdent le plus souvent en Amrique latine
une dimension internationale, la fois par les acteurs mobiliss, qui comportent
nombre dONG et dinstitutions internationales, mais aussi parce que les grandes
conventions internationales structurent largement les dbats. La question environnementale est aussi lie aux processus dintgration, par exemple pour le Mexique
qui a des actions conjointes avec les tats-Unis dans ce domaine, mais aussi pour les
pays dAmrique du Sud qui tentent dorganiser une gouvernance environnementale
collective. Cette ncessit de gestion commune est vidente puisque les grands
biomes dpassent videmment les frontires nationales et quune gestion efficace
des milieux andins, du bassin du Paran, des savanes sches, ainsi que de lAmazonie
appelle ncessairement une coordination entre les tats.

Une thmatique intgre par les tats


La lgislation environnementale est en voie de constitution en Amrique latine. On
avance dans les diffrents pays vers la constitution de ministres ou de secrtariats
dtat lenvironnement disposant de prrogatives plus ou moins tendues. Cela tant,
la thmatique nest pas toujours traite de manire exhaustive et la superposition
des structures de gouvernance (notamment dans le cas des tats fdraux) ne simplifie
pas la gestion. Les tats fdrs peuvent en effet produire leur propre lgislation sur
le sujet, et, lorsquils sont chargs de lapplication de la loi fdrale, ils nont pas
toujours les moyens ncessaires (en plus dtre plus vulnrables la corruption). La
dcentralisation des comptences environnementales peut cependant aussi tre
une avance, comme dans le cas des agences de bassin, cres au Brsil et peu peu
reprises dans dautres pays.
Par ailleurs, les ministres de lEnvironnement sont rgulirement accuss dtre des
entraves la croissance conomique quand ils bloquent des projets dinvestissements.
Ainsi, au Brsil, une importante rforme du ministre de lEnvironnement est-elle
intervenue pour rendre plus fluide lmission des licences environnementales ,

[324 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

cest--dire en pratique pour desserrer la contrainte que cette administration faisait


peser sur les grands projets lectriques en Amazonie. Souvent, les ministres de
lEnvironnement ne disposent dailleurs pas de toutes les attributions : ainsi, les parcs
nationaux peuvent rester grs par des organismes indpendants des ministres.
En outre, la plupart des pays ont mis en place des procdures dtudes dimpact
pralables la ralisation de grands projets. La procdure peut tre plus ou moins
complexe et exigeante pour le demandeur. Mais, ces tudes dimpact ne paraissent
pas tre des instruments suffisants pour assurer la protection de lenvironnement,
notamment en raison du manque dinstances pour les valuer et pour sassurer que
les mesures compensatoires quelles proposent sont vritablement mises en uvre.
La thmatique du changement climatique a aussi impuls des avances lgislatives,
notamment au Mexique qui a vot en 2012 une loi sur le changement climatique.
Mais, de manire gnrale, depuis 2010, on note peu de nouvelles initiatives et les
effets concrets de celles qui ont t adoptes sont peu perceptibles.
Si la question environnementale dispose dsormais en Amrique latine dinstitutions
pour la faire avancer, elle reste encore pour beaucoup soumise la volont fluctuante
des gouvernements de faire respecter les lgislations en vigueur. On note ainsi ces
dernires annes un net reflux politique de ce point de vue, avec lenterrement de
dossiers symboliques ou bien, au contraire, le passage en force de certains grands
projets, comme par exemple celui de la centrale hydrolectrique de Belo Monte au
Brsil, pour lequel le gouvernement a pes de tout son poids pour obtenir finalement
lautorisation de dmarrer le chantier. La position des gouvernements nest dailleurs
que le reflet de celle des opinions publiques, qui semblent moins mobilises sur le
sujet que durant les annes 1990.
Pour autant, on doit aussi signaler les innovations dont lAmrique latine demeure
capable dans ce domaine, avec notamment de nouvelles initiatives bases sur des
accords et non plus sur la coercition, qui peuvent conduire des normes environnementales plus rigides ou des codes de conduite sectoriels. Au Brsil, on a vu par
exemple les producteurs de soja accepter un moratoire sur lextension des surfaces
cultives en Amazonie, reconduit plusieurs annes de suite et encore en vigueur. Les
distributeurs de viande, eux, ont accept un code de bonne conduite qui les contraint
vrifier de manire stricte les conditions de production de leurs produits. Ces deux
initiatives ont sans doute un poids trs important dans la chute spectaculaire de la
dforestation depuis cinq ans. Dans les deux cas, de grandes ONG ont t associes
aux discussions et sollicites pour le contrle des rsultats.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[325 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

La multiplication des aires protges, rsultat le plus tangible des politiques


environnementales
Une des politiques de protection de lenvironnement qui semble avoir le plus
prospr en Amrique latine est la cration despaces protgs. La proportion de
ceux-ci a doubl entre 1990 et 2010, passant de 10 20 % de lensemble du souscontinent.
Cette protection de la nature in situ a commenc tt dans la rgion, avec celle du
parc national des glaciers en Argentine (autour du glacier Perito Moreno), puis celle
du lac Nahuel Huapi, toujours en Argentine (1903) et du parc national Tolhuaca au
Chili (1907). Le mouvement a cependant t rapidement frein et il a fallu attendre
les annes 1990 et la prise de conscience produite par la confrence de Rio (et les
pressions des bailleurs de fonds internationaux) pour quil reprenne.
Dabord confins aux rgions peu exploites ou frontalires, les espaces protgs
stendent aujourdhui de manire couvrir des milieux plus varis. Ils sont galement
devenus des foyers dattraction pour un tourisme international en forte expansion,
et des bastions de rsistance par rapport aux changements dusage du sol.
Durant les dernires dcennies, les tats se sont efforcs daccrotre les surfaces
protges, en couvrant un plus grand nombre de milieux. Cette extension se fait
plus facilement dans les rgions peu peuples, o elle ne rentre pas en conflit avec
les attentes des populations locales. Les espaces protgs ont beaucoup augment
dans toute lAmazonie et en Patagonie, avec toutefois des limites quant leffectivit
de cette protection. La cration de nouveaux espaces protgs sans augmentation
des moyens effectifs aboutit en effet multiplier les parcs de papier qui nont
aucun effet concret.
Par ailleurs, les statuts de ces espaces sont extrmement varis, mme si les tats
latino-amricains se rclament de la Convention de Washington (1940), qui tablit
les bases dune typologie des espaces protgs. Ainsi, lArgentine compte par exemple
des aires protges dpendant de ltat, des provinces et des municipes, chaque
province ayant sa propre lgislation de protection de lenvironnement. Plusieurs pays
ont rform la lgislation de protection de la nature, en adoptant (ou non) des
catgories internationales. La plupart sefforcent dinstaurer des systmes nationaux
de conservation cohrents, bass sur une palette diversifie de types daires protges,
ce que le Brsil a ralis en 2000 avec une loi gnrale sur le systme national
dunits de conservation (SNUC), le Mexique ayant fait de mme ds 1998.

[326 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Sur le plan de la gestion, plusieurs dfis apparaissent. Le premier est celui des conditions
matrielles. Mais se pose aussi la question des liens avec les populations locales et
amrindiennes, longtemps exclues des processus de dcision et de gestion des espaces
protgs. En dpit des effets dannonce, les administrations des parcs nationaux sont
parfois rticentes au dialogue et se contentent douvertures limites. Quant aux
populations locales elles ne sapproprient pas toujours les objectifs de conservation
de la nature. Dans ce cadre, les territoires allous aux Amrindiens, qui sont en gnral
assimils des aires protges, peuvent paratre ambigus, puisquils ont pour objectif
premier la protection de groupes ethniques et non celle de lenvironnement.
Des solutions institutionnelles innovantes sont testes, avec des succs divers. Cest
par exemple le cas des rserves de biosphre, qui fournissent des outils complmentaires
aux aires protges existantes en tentant dimplanter lide de mosaques despaces
aux fonctions diversifies. Dune manire gnrale, on favorise aujourdhui plus
les aires protges autorisant un usage durable des ressources que les aires de
protection intgrale, qui sont bien plus difficiles faire accepter par les socits
locales. En ce sens, les nouveaux espaces protgs sont des sites dexprimentation
pour des activits agricoles faible impact environnemental, du tourisme alternatif,
ou la valorisation des patrimoines.
La cration et la gestion daires protges sont galement des points de coopration
entre les tats. Cest le cas pour lAmazonie o lon commence penser ces espaces
lchelle du grand ensemble. Plus localement, des parcs et des corridors cologiques
transfrontaliers commencent voir le jour, comme par exemple le corridor du
huemul entre lArgentine et le Chili, la Cordillre du Condor entre le Prou et
lquateur ou le corridor meso-amricain soutenu par le PNUE depuis presque
vingt ans.

Lenvironnement et la socit
Les socits latino-amricaines se montrent de plus en plus sensibles aux questions
environnementales, dans les annes 1980-1990. Cela est sans aucun doute mettre
en relation avec la consolidation du rle social et politique des classes moyennes
urbaines, particulirement en Argentine, au Brsil, au Chili, et dans une moindre
mesure au Mexique. La mise en place de lAgenda 21 (Sommet de la Terre Rio 1992)
et de ses dclinaisons locales a t loccasion de renforcer cette prise de conscience.
De mme, lenvironnement a t introduit dans lenseignement scolaire. Un courant
de rflexion dit socio-environnemental est apparu au Brsil, associant prservation
des milieux et des modes de vie traditionnels, en particulier des Amrindiens.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[327]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Pour autant, lcologie politique na pas encore trouv sa place dans le paysage politique.
Les ides de lcologie sont plutt assumes par diffrentes forces politiques innovantes,
comme le Parti Vert de Colombie, mais ceux-ci insistent souvent davantage sur des
thmes connexes, comme celui du renouveau de la citoyennet, que sur les questions
environnementales. Les partis de gouvernement, eux, nont dune manire gnrale
pas incorpor lagenda environnemental leurs modes de pense. Ils demeurent lis
des lobbies ou des lites issues de lagrobusiness, de lindustrie lourde ou de lnergie,
qui professent sur le sujet des positions trs conservatrices. Le basculement gauche
de nombreux pays au dbut des annes 2000 na pas modifi la donne, au grand
dam des cologistes. Au contraire, il a plutt contribu remettre au centre de la scne
politique lagenda dveloppementiste des annes 1970, dans une sorte de mouvement de retour en arrire par rapport lvolution enregistre dans les annes 1990.
La confrence de Rio +20 a t un moment trs rvlateur de ce changement. Bien
moins en pointe que dans dautres confrences de lONU (notamment la confrence
de Copenhague sur le climat), les pays dAmrique latine, le Brsil en tte, ont privilgi
le thme de lconomie verte, qui permet de continuer avancer un agenda de
dveloppement, et y ont fortement associ la question de la rduction de la pauvret,
au cur des proccupations classiques de la gauche au pouvoir. Dans ce discours,
comme dans le discours conomique classique, lenvironnement nest pas une valeur
en soi, et il nest considr quau travers de son utilit pour les socits.
La thmatique environnementale, massivement diffuse par les mdias, est pourtant
un sujet de proccupation et de mobilisation pour les classes moyennes urbaines. Mais,
la diffrence des annes 1990, durant lesquelles la mobilisation sur des volutions
nationales tait importante, on peroit aujourdhui une progression du comportement
dit NIMB [ 135 ] : la mobilisation a tendance tre forte sur des projets locaux et
beaucoup plus diffuse, voire inexistante, sur des projets lointains. Par ailleurs, les
populations pauvres, qui sont pourtant les plus affectes par des problmes environnementaux, peinent, dans ce domaine comme dans dautres, se faire entendre
pour amliorer leur situation, ne disposant gnralement pas de relais politiques
efficaces. Elles ne placent pas toujours non plus lenvironnement au centre de leurs
luttes.
[135]



[328 ]

Acronyme de lexpression Not in my backyard , qui dsigne le comportement de ceux qui se mobilisent
sur des enjeux environnementaux qui les concernent directement (en gnral, en refusant la ralisation de
nouvelles infrastructures routires, nergtiques, aroportuaires, etc.) et en mme temps appuient le mme
type de projet quand il doit tre implant dans une zone qui ne les concerne pas. Do lexpression je veux
bien laroport, la route, le train, etc., mais pas dans mon jardin .

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

La croissance de la thmatique environnementale durant les annes 1990 a t


accompagne de lexpansion dune galaxie dONG ddies ce thme. On y trouve
une myriade dONG locales, mais aussi un nombre plus restreint de grandes ONG
internationales bien implantes dans tout le continent, particulirement Conservation
international, The Nature Conservancy, Greenpeace et le Fonds mondial pour la nature
(WWF). Capables dacqurir de grandes proprits et de mobiliser des ressources
considrables, voire parfois de jouer un rle de brokers entre les parties en cause,
ou de contrle de certains arrangements, ces ONG continuent dexercer une influence
importante dans leurs territoires dimplantation, mais aussi dans les dbats nationaux
sur la conservation et lenvironnement, mme si elles tendent mettre en avant les
questions lies la conservation de ressources biologiques naturelles et la prservation
des modes de vie traditionnels plutt que les problmes denvironnement plus immdiats dont souffrent les populations urbaines dAmrique latine. Leur audience et
leur capacit de mobilisation semblent cependant moindres quil y a dix ans. Dune
certaine manire, on peut considrer quelles se sont banalises.
Un point pourrait cependant modifier de nouveau la donne. En consquence de la
confrence de Rio +20, douze pays dAmrique latine (dont notamment le Brsil et
le Mexique) se sont engags mettre en place le principe 10 de la confrence de
Rio 92, dit de dmocratie environnementale , qui prvoit que les citoyens soient
consults sur les projets qui ont un impact sur lenvironnement. Une confrence sest
t tenue en avril 2013 Guadalajara, regroupant les 12 pays les plus en pointe sur
ce dossier, pour proposer un plan daction sur deux ans afin que ce principe devienne
une ralit. Lune des conditions pour ce faire est lamlioration de linformation du
public sur les projets en cours ou prvus, ce qui pourrait nouveau non seulement
ractiver la mobilisation des socits sur ce thme, mais aussi donner un nouveau lustre
aux ONG engages dans ce champs.

Des enjeux pour lavenir


Une rgion vulnrable au changement climatique
LAmrique latine ne contribue pas normment aux missions de gaz effet de serre
(GES) par rapport aux pays du Nord, mais sa participation est en croissance du fait
de laugmentation de sa consommation nergtique. Les missions par habitant sont
modestes : 3 tonnes Eq-CO2 par habitant en 2004, contre 7 en France. Les changements
dusage des sols ont un poids particulier dans les missions latino-amricaines, loin
devant les autres secteurs au niveau du sous-continent. En revanche, les profils par
pays sont trs diffrencis entre lArgentine, par exemple, qui possde un profil de
pays industrialis, le Chili, qui prsente un profil dconomie de services et le Brsil
ou le Mexique, dans lesquels lagriculture au sens large (en prenant en compte non

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[329]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

seulement les missions directement lies la production, mais aussi celles lies aux
changements dusage des sols) joue un rle dterminant dans les missions. Cela
tant, on manque de statistiques rcentes prenant en compte lensemble des
sources dmission et lensemble des pays de la rgion. Il est probable que la rduction importante de la dforestation en Amazonie modifiera considrablement la
donne dans les prochaines rvisions.
Les tats latino-amricains ont considrablement volu sur la question climatique.
Dune manire gnrale, avant la confrence de Copenhague en 2009, ils refusaient
pour la plupart de sengager sur des objectifs chiffrs de rduction de leurs missions,
soit en vertu dun droit se dvelopper, affirm par la plupart des pays du Sud, soit, pour
le Brsil, du fait dun dogme diplomatique considrant que ce genre de compromis
international tait une entrave sa souverainet nationale [ 136 ].
La situation est bien diffrente aujourdhui. Certes, la plupart des pays adhrent et
dfendent la ligne dite de responsabilits communes mais diffrencies , qui leur
permet de revendiquer des obligations diffrentes de celles des pays dvelopps.
Pour autant, de plus en plus dtats dAmrique latine acceptent de sengager sur
une rduction de leurs missions de GES. Cest le cas du Brsil, du Chili, du Mexique,
Ces positions volontaristes ont un aspect stratgique. En premier lieu, elles visent
amliorer limage globale des pays concerns, souvent points du doigt pour la
dgradation de leur environnement. En montrant de la bonne volont dans ce
domaine, ils esprent aussi pouvoir accder aux fonds qui seront mis en place pour
aider la transition vers des conomies sobres en carbone, et tre galement privilgis
dans le cadre du mcanisme Reducing Emissions from Deforestation and Degradation
REDD+ mis en place Cancun, qui vise valoriser la dforestation vite. Au vu, par
exemple, de limportance de la rduction de la dforestation en Amazonie, ce sont
des milliards USD que le Brsil espre terme tirer de ces projets. Il a dailleurs dj
mis en place un Fonds Amazonie pour attirer des bailleurs de fonds, la Norvge
ayant promis en 2009, 1 milliard USD.
Pour autant, les limites de ces projets se voient nettement avec lchec de linitiative
Yasuni en quateur. Le pays avait propos en 2007 de geler lexploitation dun gisement
ptrolier, afin de prserver la fort amazonienne, si des bailleurs de fonds volontaires
lui apportaient la moiti de ce que lui aurait rapport la vente de ce ptrole, soit
[136] Dans la mesure o les missions de GES du Brsil sont essentiellement lies la dforestation, accepter des

objectifs chiffrs de rduction revient accepter une politique de prservation stricte en Amazonie, ce que

le Brsil refusait, jugeant cela contraire sa souverainet sur cette zone.

[330 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

3,6 milliards USD. lt 2013, nayant obtenu que 13 millions USD, le gouvernement
Correa a renonc ce projet. Se reposer sur la gnrosit internationale ne peut
donc durablement servir de politique environnementale.

A contrario, le Costa Rica dispose dune rputation de pays en avance dans ce


domaine, du fait de la mise en place depuis plus de dix ans dun mcanisme de paiement
pour services environnementaux financ par des taxes locales (on note dailleurs que
le Costa Rica avait propos au milieu des annes 1990 une initiative des pays forestiers
peu loigne de la proposition actuelle de dispositif REDD, laquelle avait t abandonne en raison de lopposition du Brsil). Malgr quelques effets pervers
(concentration des revenus sur les grands propritaires), ce systme a permis un
maintien de la couverture forestire du pays.
En parallle, cest aussi en Amrique latine que sancre la contestation des mcanismes internationaux adopts sur la question climatique. Considrant quils ne
prennent pas assez en compte les opinions publiques et les pays pauvres dune
manire gnrale, le prsident bolivien Evo Morales a ainsi ralis un contre-sommet
Cochabamba en 2010. Celui-ci a dbouch sur un appel ce que les pays riches
diminuent de manire drastique leurs missions, et ce quun tribunal international
soit charg de poursuivre les gouvernants qui ne respectent pas les engagements de
rduction. Surtout, ce sommet a tent davancer la notion de dette environnementale des pays riches, qui compenserait la dette montaire des pays pauvres,
et devrait tre rembourse sous forme daide aux communauts locales. Cette
revendication se place bien videmment dans le cadre plus large de leur opposition
farouche aux tats-Unis et de leur contestation de lconomie globale.
Mais, si plusieurs pays dAmrique latine staient entendus sur des propositions
fortes lors des sommets de Copenhague et de Cancun, la position du continent
latino-amricain est beaucoup plus mesure aujourdhui, la plupart se souciant plus
de leur dveloppement conomique que de lenvironnement, et utilisant la notion
de croissance verte et inclusive, plbiscite lors de la confrence Rio +20, pour mener
des politiques classiques de dveloppement en leur ajoutant un simple volet environnemental.
Alors quils peinent tablir leur position dans les ngociations, les pays dAmrique
latine exprimentent dj les consquences des changements climatiques. On note
ainsi en particulier la fonte des glaciers tropicaux andins, qui perturbent les coulements
en aval, diminuant les quantits deau disponibles pour lagriculture [ 137 ]. Elle perturbe
[137] Cette volution est bien documente par plusieurs quipes de recherche (notamment IRD Great Ice).

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 331 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

dj les coulements des torrents andins qui irriguent les cultures des communauts
de montagne. On enregistre aussi des variations dans les prcipitations pouvant avoir
des consquences sur les productions agricoles. Une modification de la pluviomtrie
dans la Pampa est dj sensible, avec un dcalage des isohytes vers louest qui a
accru la productivit, facilit lextension du soja, mais galement provoqu davantage
dinondations. Inversement, en Amazonie, les annes 2005 et 2010 ont t exceptionnellement sches, alors que 2009 a vu une crue du Solimes dpassant le niveau
record de 1950 Manaus. Daprs les projections, la variabilit des prcipitations
devrait saccrotre, avec des consquences sur les cultures dans tout le continent.
Certains scnarios convergent sur la diminution des prcipitations en Amazonie avec
des consquences sur la vgtation, pouvant entraner une diminution de la pluviomtrie plus au sud. En effet, les flux dhumidit venus de lAmazonie circulent en
direction du sud, et sont probablement responsables dune partie des prcipitations
qui arrosent les savanes centrales du Brsil, jusqu la pampa. Une autre facette de
laugmentation de la variabilit climatique sera sans doute laugmentation de la
frquence et de la violence des temptes tropicales ou des ouragans. Les zones
littorales et les les seront en premire ligne. Elles connatront sans doute une rptition
des inondations catastrophiques ( l'instar d'Acapulco, l't 2013), en particulier dans
les zones basses o ces phnomnes se conjugueront la hausse du niveau des mers.

Les eaux marines et continentales


Les ressources en eau sont lun des avantages dune grande partie de lAmrique
latine, o les prcipitations sont abondantes et o se trouvent de nombreux fleuves
qui comptent parmi les plus importants du monde. Ceux-ci reprsentent des ressources
considrables. Ils sont pour le moment ingalement perturbs dans leur fonctionnement naturel. Si lAmrique latine dtient quelques-uns des plus grands barrages
de la plante et pourrait en construire dautres pour faire face ses besoins nergtiques, de trs grands fleuves comme lAmazone, lOrnoque et le Paran sont encore
trs peu amnags. Ces fleuves reprsentent donc la fois un norme potentiel pour
la navigation et la production dnergie, et un enjeu cologique majeur.
Le rgime juridique des eaux, les modalits du partage et de la distribution des ressources disponibles, et la qualit des eaux rejetes aprs usage sont au cur des
dbats sur lenvironnement, particulirement dans les rgions semi-arides. Outre le
problme de laccs leau dans les grandes villes, se pose la question de la meilleure
rpartition des eaux entre diffrents usages concurrents. Pour y rpondre, le Chili
avait, ds les annes 1980, mis en place des mcanismes de privatisation et de ventes
de droits deau, de manire ce que leau aille vers lactivit qui assurait la rmun-

[332 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

ration la plus leve. Cette logique, dont la mise en uvre a t complique par des
difficults pratiques de mesure et de contrle, a t fortement critique, car elle a
beaucoup fragilis des populations traditionnelles et les petits producteurs incapables
de payer pour leau et moins bien conseills juridiquement. Pourtant, suivant plusieurs
spcialistes, ce modle chilien de rgulation par la mise en place dun march de leau
gagne du terrain dans toute lAmrique latine.
Les conflits pour accder leau se font toujours plus aigus et conduisent des prises
de position politique partir de la rsolution des Nations unies reconnaissant le droit
leau comme un droit fondamental (2010), la Bolivie ayant jou un rle actif sur
cette question. Les tats raffirment aujourdhui le principe du droit leau et
revoient les instruments juridiques de gestion des droits. Les problmes ne sont pas
pour autant rsolus car les pressions sur les ressources ne cessent de saccentuer.
Elles aboutissent la mise en place de transferts deau transfrontaliers (entre la Bolivie
et le Chili), mais aussi un regain dintrt pour les rserves souterraines, comme le
grand aquifre Guarani, situ la frontire du Brsil, de lArgentine et du Paraguay.
La question des eaux marines doit aussi tre mentionne. Au Brsil encore, le gouvernement dsigne sous le nom dAmazonie bleue la zone conomique exclusive qui
borde ses ctes [ 138 ], pour attirer lattention sur limportance de cet espace maritime.
Celui-ci recouvre en effet une superficie quivalente celle de la fort amazonienne
du Brsil, soit prs de 3,5 millions de km 2 . Cet immense domaine est la fois un
cosystme encore peu exploit, notamment par la pche, et un enjeu environnemental majeur, puisque cest en haute mer que le Brsil va exploiter les champs de
ptrole qui feront de lui lun des grands producteurs mondiaux. Les vnements du
Golfe du Mexique en 2010 tmoignent de lampleur de lenjeu. Sur la faade Pacifique,
le Chili et le Prou se trouvent face lune des rgions marines prsentant la plus
forte productivit biologique de la plante, lie au systme du courant de Humboldt :
moins de 1 % de la surface ocanique y fournit 10 % des prises mondiales en tonnage.
La rgion de lAtlantique Sud est galement une grande zone de pche industrielle.
Dans tous les cas, se posent des problmes de rgulation des prises et de comptition
entre la pche artisanale et la pche industrielle. La mer des Carabes, enfin, entirement
recouverte par les zones conomiques exclusives (ZEE) des pays voisins dont les
tats-Unis est particulirement affecte par les activits humaines : tourisme, pche
et exploitation ptrolire, dont la pollution issue de la plate-forme Deepwater, aprs
son explosion en 2010.

[138] Voir rapport du ministre de la Marine : http://www.mar.mil.br/dhn/dhn/amazoniazul.pdf

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[333 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les conflits environnementaux


Les conflits socio-environnementaux apparaissent comme une nouvelle manifestation
des attentes des socits latino-amricaines pour la prservation de leur cadre de
vie, mais aussi comme un rvlateur du degr dincertitude par rapport aux impacts
effectifs des grands projets. Ces tensions sont significatives des changements dattitude
et de la difficult des gouvernements rpondre ces demandes sociales. Il sagit
galement de conflits mobilisateurs qui dpassent les clivages politiques usuels et font
appel la mobilisation internationale.
Un conflit sest par exemple install, partir de 2003, entre lArgentine et lUruguay
propos des usines de pte papier construites sur le fleuve Uruguay, dans la localit de Fray Bentos. Il sagit pour ce pays dune ralisation importante pour sa croissance conomique : les plantations darbres ont t encourages depuis plusieurs
annes pour fournir aux usines leur matire premire. Les protestations viennent de
la ville argentine de Gualeguaychu, qui fait face aux deux usines de Fray Bentos, et
dont les habitants dnoncent les risques de pollution du fleuve. Les entreprises
Empresa nacional de celulosas de Espaa (ENCE) et Botnia (Finlande) assurent que les
usines ont t conues suivant les normes les plus strictes pour liminer tout risque.
Sans rentrer dans le dtail des pisodes, il sagit bien l dun conflit environnemental
local devenu rapidement un diffrend international, opposant deux pays jusqualors
trs proches. La relation entre lArgentine et lUruguay en est durablement affecte.
Cela a fragilis le Mercosur et prcipit le rapprochement entre lUruguay et les
tats-Unis.
Il sagit l sans doute dun cas extrme, o laction diplomatique na pas abouti un
compromis, mais plutt au durcissement des positions. Mais ce nest pas non plus
un cas isol : le projet minier Pascua Lama, la frontire entre lArgentine et le Chili,
a suscit une forte opposition internationale. Il bnficiait toutefois dune plus grande
bienveillance des deux gouvernements. Les grands projets miniers pruviens ont
galement cristallis les oppositions entre communauts locales et grandes compagnies.
Au Brsil, ce sont les grands barrages qui sont points du doigt. Dans le cadre de
lALENA, un protocole spcifique sur lenvironnement complte les accords commerciaux : il na cependant pas empch une entreprise nord-amricaine de projeter
un dpt de dchets toxiques dans la ville mexicaine de Guadalcazar (San Luis Potosi).
La municipalit, des habitants et des organisations de protection de lenvironnement
se sont mobiliss contre ce projet, ce qui a conduit lentreprise porter plainte contre
le gouvernement mexicain qui ne respectait pas les droits des investisseurs et
recevoir une compensation de 16 millions USD.

[334 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

2. Ltat et les politiques publiques

Ces conflits socio-environnementaux ractivent souvent des conflits latents, notamment entre les gouvernements et les populations locales qui dfendent certaines
qualits de leurs territoires, entre diffrents segments des populations locales qui
n'ont pas la mme vision du devenir des territoires, entre tats en qute de dveloppement et acteurs conomiques extrieurs, la recherche de ressources conomiques.
Ils connaissent donc diffrents degrs dintensit en fonction des circonstances
spcifiques de chaque initiative, mais se rsolvent gnralement par des transferts
montaires au bnfice des communauts locales et des modifications techniques
pour limiter les impacts environnementaux. Ces solutions sont cependant locales et
au cas par cas, dvoilant labsence de stratgies globales de prise en compte de
lenvironnement dans les politiques nationales.

Conclusion
LAmrique latine a connu peu davances notables dans le domaine environnemental
durant les dernires annes. Les observatoires internationaux de performance
montrent au mieux une amlioration modeste de la situation de certains pays, et au
pire une dgradation de leur situation. Daprs lindice de performance environnementale (EPI) de l'universit de Yale, certains pays comme le Brsil et le Mexique ont
lgrement progress entre 2010 et 2012, dautres ont recul (Chili, Prou), parfois
fortement (Bolivie).
La dgradation de lenvironnement peut tre attribue la faiblesse persistante des
contrles et des rgulations face aux projets productifs, la croissance urbaine et aux
progrs de la consommation. La priorit est donne au dveloppement conomique,
la construction de logements, laccs des populations un niveau de vie plus
lev. Faut-il alors stonner que latlas des Nations unies sur lenvironnement en
Amrique latine fournisse, pour tous les pays, des cas loquents de dgradation de
lenvironnement depuis deux ou trois dcennies ?
Le problme provient du fait que ces choix alimentent les conflits sociaux, mais
surtout maintiennent des situations dinjustice environnementale, dont sont victimes
les populations les plus vulnrables. Malgr une rflexion dj ancienne sur lcodveloppement, remobilise dans la perspective du dveloppement durable, on ne voit
gure de changements concrets, sinon marginaux. La croissance des aires protges
nest quune rponse partielle, car elle ne concerne quune partie du territoire, dailleurs
pas toujours de faon efficace. Et cela ne rpond pas au dfi majeur des conditions
de vie dans les mtropoles.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[335 ]

2. Ltat et les politiques publiques


A SAVOIR

Les solutions alternatives napparaissent encore que trs timidement, quil sagisse
de dveloppement de formes dnergie renouvelables, de modes de production
moins destructeurs, de valorisation des produits forestiers, de certification cologique
des produits, de transports alternatifs. Cest un chantier considrable qui ne reoit pas
encore toute lattention ncessaire, et pas de faon systmatique. La rduction de la
croissance dmographique, laccroissement des capacits technologiques et la prise
en compte des enjeux lis lenvironnement sont pourtant des facteurs favorables
ce basculement.

Rfrences bibliographiques
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[336 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

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Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[337 ]

Conclusion
Le dveloppement de lAmrique latine :
des fondements solides?
Laurence WHITEHEAD [139]
Entre 1930 et 1982, lensemble des pays latino-amricains a suivi un modle de
dveloppement rapide tourn vers lintrieur, et appliqu une politique dite
d industrialisation par substitution des importations (ISI). Celle-ci visait promouvoir
le march interne et favorisait une vision centralisatrice de lurbanisation, ainsi que
la croissance des entreprises dtat. Quels quaient t ses avantages, ce modle a
connu des difficults croissantes partir des annes 1960, et a touch sa fin avec
la crise de la dette extrieure latino-amricaine de 1982. Sen est suivie une dcennie
perdue , marque par une inflation incontrle, des crises graves de balances des
paiements, des programmes dajustement structurel imposs par le FMI et des
politiques conomiques teintes dimprovisation.
Dans les annes 1990, des conditions plus stables et plus favorables lconomie de
march ont t rtablies (avec plus ou moins de rapidit et de succs selon les pays),
gnralement dans le sillage du Plan Brady qui prvoyait des annulations partielles
des lourdes dettes extrieures, en contrepartie de la mise en uvre de politiques
conomiques de libralisation. Les rsultats ont t significatifs : lhyperinflation
chronique des dcennies prcdentes a t matrise, lintervention de ltat dans
lconomie a t largement rduite et les investissements trangers ont nouveau
afflu vers la rgion. Mme si ces rformes ont beaucoup vari dun pays lautre,
et nont pas t mises en uvre toutes en mme temps (ex. trs tt et de manire
large au Chili ; un rythme abrupt et radical en Argentine ; de faon plus graduelle
et prudente au Brsil), la dernire dcennie du 20 e sicle restera marque, dans
la rgion, comme celle de lapplication du Consensus de Washington (ou dune
politique no-librale , selon certains commentateurs plus critiques).

[139] Traduction dlodie Brun et Cline About, revue par Carlos Quenan et Sbastien Velut.

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[339]

Conclusion

A SAVOIR

partir des premires annes de ce nouveau millnaire, une autre orientation politique
semble avoir remplac les diverses expriences de lutte contre les crises, la fois
htrodoxes et instables, de la priode prcdente. Toutefois, les rsultats nont pas
t partout identiques. Quant llite technocratique qui a merg, elle a surtout
recueilli un soutien extrieur, bien plus quune lgitimit au plan national. Les
rformes en faveur dune libralisation ont t soutenues par le secteur priv, et ont
surtout bnfici ceux qui ont pu investir dans les domaines dlaisss par ltat.
Les ingalits de revenus et de richesse sont cependant restes trs leves, et certaines
catgories sociales, notamment la fonction publique et le monde syndical, ont t
plus particulirement touches par les consquences des rformes. Lapparente
adhsion de tous celles-ci reflte davantage une lassitude face aux crises rptition
et labsence dalternatives crdibles quune approbation large et enthousiaste.
La dernire dcennie a dailleurs vu lmergence de plusieurs orientations politiques
alternatives post-libralisation. Ces politiques ont presque toutes en commun (
lexception de Cuba et dHati qui nont pas particip la convergence de la priode
prcdente) davoir bnfici de conditions externes exceptionnellement favorables.
Ces gouvernements ont russi se doter de solides soutiens nationaux et sinstaller dans la dure (le Venezuela, aprs la mort dHugo Chavez, pourrait faire figure
dexception, bien quil soit encore trop tt pour laffirmer).
Les conomies les plus importantes le Brsil et le Mexique, en particulier ont
clairement montr que leurs dirigeants taient plus mme de gouverner aujourdhui
et de le faire sur du long terme qu aucun moment depuis lclatement de la crise
de la dette il y a trente ans. Mais le souvenir des retournements brutaux est toujours
prgnant, et le scepticisme est encore de mise chez certains. La suite de cette conclusion abordera donc, de faon brve et concise, deux questions fondamentales : quels
ont t les moteurs cls de lamlioration des performances de lensemble du souscontinent latino-amricain au cours de la dernire dcennie ? Quelle est la solidit
de ces nouvelles bases?

[340]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Conclusion

Six facteurs cls


Dune manire trs gnrale, il est possible didentifier deux types dexplications
aux bonnes performances conomiques de lAmrique latine depuis 2003. Nous
prsenterons brivement six des facteurs les plus importants, trois pour chaque type.
Les trois premiers sont lis aux leons retenues du pass : la fixation de prix relatifs
adquats, lamlioration du cadre institutionnel de la gestion de lconomie, le
renforcement de la coopration rgionale. Les trois autres portent sur des facteurs
plus structurels qui ont galement favoris des rsultats positifs, mme en labsence
de politiques avises : lamlioration des termes de lchange et une plus grande
disponibilit de devises trangres ; une aubaine dmographique ; et lessor dune nouvelle classe moyenne consommatrice. Ces six facteurs peuvent bien sr se renforcer
mutuellement, et se combinent diffremment selon les pays. Il sera intressant de
les examiner sparment, avant de mesurer leur importance relative dans le dveloppement global de lAmrique latine. Enfin, nous valuerons brivement la solidit de
chaque facteur dans le nouvel environnement conomique international changeant.

Trois enseignements
Les trois enseignements prsents ci-aprs refltent les choix programmatiques qui
ont rpondu un besoin, au niveau rgional, de surmonter les faiblesses ou les checs
des politiques appliques dans les annes 1980. Ils correspondent aux changements
doctrinaux qui ont conduit les dirigeants latino-amricains, suite aux dconvenues
de la priode prcdente, adopter toute une srie de rformes pour asseoir un
modle conomique plus libral, favorable au march et tourn vers lextrieur.

Une juste dtermination des prix


Sous lancien modle conomique dirigiste, les marchs ntaient pas autoriss
jouer rellement leur rle dallocation des ressources ; les distorsions qui en ont
rsult ont entrav les perspectives de dveloppement dans la rgion. Les taux
dinflation levs et variables, les cycles rcurrents de survaluation et de dvaluation
des monnaies, les taux de change fluctuants, le contrle des capitaux, les taux dintrt
plafonns et les prix imposs, entre autres, ont entran un gaspillage des ressources
et gnr des dcisions politiques inadaptes, la fois dans le secteur public et dans
lconomie de march. Mais, aprs la dcennie perdue , ces entraves lefficacit
conomique ont progressivement t restreintes ou supprimes. Sous le rgionalisme
ouvert qui a ensuite prvalu, davantage en adquation avec les prix du march

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[ 341 ]

Conclusion

A SAVOIR

mondial, les ressources ont rapidement afflu vers les activits rentables. Dans les
annes 2000, cette structure de prix libralise avait plus ou moins gagn presque
toute la rgion. La logique de march qui sest ainsi impose explique le dveloppement
favorable de la dernire dcennie.

Linstauration de bonnes institutions


Paralllement cette libralisation des marchs, les systmes judiciaires et les tribunaux
ont t renforcs, de nouvelles agences de rgulation ont t mises en place pour
fournir un meilleur contrle, les banques centrales se sont vues reconnatre plus
dautonomie, les parlements sont devenus plus indpendants et plus puissants, et la
transparence a progress. Mme si tous ces changements se sont produits de faon
ingale, ces rformes institutionnelles se sont largement rpandues dans toute la
rgion. Sans elles, lconomie de march aurait t moins lgitime et plus expose
aux abus. Il a fallu du temps pour combiner rformes conomiques et indpendance
des institutions, mais cela a pu se faire au cours de la dernire dcennie dans de nombreux pays, ce qui a permis le renforcement du modle de dveloppement de la rgion.

Coopration rgionale
Les pays ont tous libralis leurs prix, se sont ouverts aux marchs, ont rform leurs
institutions, chacun son rythme, en fonction de son propre agenda et de ses priorits.
Chacun avait connaissance des avances de ses voisins. Certains ont t considrs
comme des chefs de file , pendant que dautres taient encore la trane , mais
tous, ou presque, ont t gagns par les rformes. Les incitations extrieures, avec
les conditionnalits qui leur taient lies, nont pas manqu (le Plan Brady , les plans
dajustement structurel, les exigences des investisseurs trangers) pour favoriser les
rformes facilitant le commerce extrieur (facilitation des changes, recours larbitrage
dans les diffrends commerciaux, par exemple). Peu peu, mme les plus rticents
ont suivi le mouvement. Les effets de mode et lmulation ont jou sans aucun doute,
mais cest probablement la crainte dtre mis lcart qui les a surtout convaincus.
Au final, presque tous les gouvernements de la rgion ont converg vers des stratgies
similaires, rvlant les avantages dune action rgionale coordonne. Le Sommet de
Miami de 1994 et les autres Sommets des Amriques qui ont suivi ont ouvert la voie
ce processus. Le Mercosur a permis aux tats cls dAmrique du Sud dadopter
un rgionalisme ouvert selon leurs modalits propres, sans paratre obir un
projet impos de lextrieur. Dautres initiatives rgionales plus modestes ont suivi
un modle similaire. Les divers schmas de coopration rgionale qui ont fleuri dans
les annes 1990 se sont, dans lensemble, inscrits dans cette logique de march et de

[342 ]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Conclusion

libralisation institutionnelle qui sest dveloppe dans chaque pays. Ce troisime apprentissage politique a renforc les deux autres et a aid stabiliser et institutionnaliser
le modle de dveloppement prdominant.

Trois contributions structurelles


Les trois facteurs structurels les plus puissants, qui ont contribu au dveloppement
de la rgion, sont eux aussi interdpendants et tendent se renforcer mutuellement.
Ces facteurs auraient toutefois jou un rle dans presque nimporte quel contexte
intellectuel ou politique.

Amlioration des termes de lchange et disponibilit


de devises trangres
Jusquen 2003 environ, les exportations latino-amricaines ont t freines par la
faiblesse de lconomie mondiale, notamment aprs la crise asiatique de 1998.
Certains analystes voquaient mme alors une seconde demi-dcennie perdue .
Les mesures favorables au march de la priode prcdente sont devenues de fait
moins populaires en raison des difficults conomiques qui ont suivi, mme si continuait
de primer la conviction que le seul remde tait de poursuivre les rformes, de
manire mme plus nergique encore. Il y a une dizaine dannes, les exportations
dAmrique latine ont commenc trouver de plus en plus de dbouchs. La progression de cette demande a t continue jusqu aujourdhui (si ce nest un bref
recul termin en 2009). Le principal indicateur de cette tendance a t le prix du
ptrole brut, qui a t multipli par dix entre le creux et le sommet de la vague, mais
dautres produits primaires ont aussi connu une forte demande. Cest le cas des
industries extractives, mais aussi dun grand nombre de produits agricoles. On a
appel cette priode le super-cycle des matires premires , avec lide dun
retournement prochain (comme dans tous les cycles).
Cette demande accrue a surtout t lie au processus dindustrialisation considrable
et cumulatif de lAsie mergente, en particulier de la Chine. A contrario, la demande
des tats-Unis et de lEurope en biens manufacturs tait beaucoup moins dynamique
( lexception des produits lis la restructuration de lindustrie nord-amricaine).
Par consquent, les conomies latino-amricaines, dans lensemble, se sont nouveau
concentres sur les exportations de matires premires, au dtriment des produits
industriels. Les traditionnelles contraintes de change, qui ont pendant plus de vingt
ans plac la rgion sous la tutelle des politiques de Washington, ont disparu presque

Janvier 2014 / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / AFD

[343]

Conclusion

A SAVOIR

du jour au lendemain. partir de l, la plupart des pays notamment les plus riches
en matires premires ont accumul des montants trs levs de rserves de change.
Les difficults persistantes lies aux tensions fiscales se sont galement amenuises,
avec la forte hausse des recettes fiscales. Mme les pays aux capacits dexportations
les plus faibles ont vu leur situation samliorer grce la hausse rgulire des remesas
(transferts dargent) envoyes par les nationaux ayant migr vers les pays dvelopps
la recherche de meilleures opportunits de travail. Le tourisme a aussi reprsent
une source de revenus pour les conomies pauvres en ressources nergtiques. Le
continent a ainsi pu tirer un large profit de ses ressources en matires premires,
comme jamais depuis la priode antrieure la Grande dpression.

Une aubaine dmographique


La plupart des pays de la rgion ont vu dans leurs avances en matire de transition
dmographique un second facteur structurel leur dveloppement. Dans un premier
temps, la population, qui tait principalement employe dans des activits agricoles
faible productivit, connaissait des taux de natalit levs compenss par des taux
de mortalit galement importants ; donc la population augmentait peu. Puis, les
progrs de la mdecine ont permis la diminution des taux de mortalit, tandis que les
taux de natalit demeuraient levs. La nouvelle pyramide des ges sest caractrise
par un dsquilibre en faveur des enfants en ge scolaire, mme si les jeunes travailleurs
migraient de plus en plus vers les villes en pleine expansion, la recherche demplois
plus productifs. Jusqu quasiment la fin du 20 e sicle, la plupart des conomies
latino-amricaines ont d faire face des ratios coteux en termes de dpendance
des jeunes, et un afflux de main duvre sur le march du travail qui excdait sa
capacit dabsorption. Mais au tournant du millnaire, ces pays sont entrs dans une
priode plus quilibre en matire de dmographie. Les taux de natalit ont leur
tour diminu pour se rapprocher de ceux de la mortalit, en consquence du cot
reprsent par la garde des enfants et des migrations vers les villes surpeuples. La
pression cre par la croissance de la population a diminu, de mme que les entres
sur le march du travail. La population active a augment (selon une tude de la
CEPAL, le chmage en Amrique latine est pass de 11,1 % en 2003 6,4 % en 2012),
et une part plus importante de celle-ci a gagn en comptences et en exprience.
Selon une autre estimation rcente, laugmentation du facteur travail (ajust au taux
de scolarit) a contribu hauteur de 1,9 % par an, au taux de croissance annuel de
3,1 % enregistr entre 1990 et 2012 au Brsil, au Chili, en Colombie, au Mexique, au
Prou et en Uruguay. Bien sr, de nouveaux problmes apparatront en matire de
dmographie, en lien avec le vieillissement et la sant. Pendant une priode importante, la dmographie a reprsent un facteur positif, plutt quun frein, pour le

[344]

AFD / Les enjeux du dveloppement en Amrique latine / Janvier 2014

Conclusion

dveloppement de la rgion. Cependant, lavenir, la croissance devra venir dune


plus grande productivit la fois du travail et du capital (productivit globale des
facteurs PGF), ds lors que la hausse de ces facteurs sattnuera. Ces dix dernires
annes, la PGF a progress de 2 % par an en Asie mergente, contre seulement 0,6 %
en Amrique latine.

La croissance dune nouvelle classe moyenne consommatrice


Le troisime bnfice structurel pourrait provenir en partie des rformes dcrites
ci-dessus. Lvolution dmographique et lassouplissement fiscal expliquent largement
la croissance dune nouvelle catgorie de population urbaine, compose de consommateurs modestes dsirant entrer sur le march, devenir propritaires de voitures,
de biens durables, y compris de biens i