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AJUSTE FISCAL E EFEITOS MACROECONMICOS

TEMA: AJUSTE FISCAL E DVIDA PBLICA

SUBTEMA: AJUSTE FISCAL E EQUILBRIO MACROECONMICO

NDICE

1.

Introduo......................................................................................................................
2. Resenha

Terica............................................................................................................
2.1. Dinmica e critrios de solvncia da dvida pblica..............................................

2.2. Teoria sobre ajustes fiscais recessivos ou expansionistas.....................................

17

2.2.1. Lado da

18

demanda.......................................................................................
2.2.2. Lado da

21

oferta.............................................................................................
2.2.3. A composio do ajuste

23

fiscal.....................................................................
3. Roteiro

26

Metodolgico......................................................................................................
3.1. Estimando a discricionaridade do resultado fiscal.................................................

26

3.2. Classificando as polticas de ajuste

31

fiscal..............................................................
4. Investigao

35

Emprica....................................................................................................
4.1. Estimativa do impulso

35

fiscal.................................................................................
4.1.1. A poltica fiscal em

35

retrospectiva.................................................................
4.1.2. Anlise

38

economtrica..................................................................................
4.1.3. Resultados dos testes de raiz

44

unitria.........................................................
4.1.4. Resultado fiscal estrutural e impulso fiscal..................................................
4.2. Identificao e avaliao dos ajustamentos fiscais brasileiros...............................
5.

47
50
55

Concluses....................................................................................................................
.
Bibliografia.....................................................................................................................

59

....

....

1. Introduo

A economia mundial experimentou nos ltimos anos um aprofundamento


no processo de liberalizao e integrao dos mercados nacionais ao exterior, o
que produziu significativas transformaes nas mais diversas esferas da
sociedade. No tocante administrao das polticas econmicas, a volatilidade
dos fluxos de capital reforou a necessidade do setor pblico contribuir para a
estabilidade macroeconmica implementando polticas fiscal e monetria
sustentveis a longo prazo.
A respeito das polticas fiscal e monetria, um influente argumento
desenvolvido por Sargent e Wallace (1982) recomenda a coordenao dessas
polticas. Na sua ausncia, as conseqncias podem ser resumidas em maior
inflao ou no crescimento insustentvel da dvida pblica. Os resultados revelam
a importncia de uma poltica fiscal equilibrada, constituindo-se numa condio
necessria, embora no suficiente, para o equilbrio macroeconmico1.
Em relao poltica fiscal, o conceito de sustentabilidade est
associado capacidade do governo em quitar sua dvida mediante a gerao de
supervits primrios, podendo ainda contar com receitas moderadas de
senhoriagem, conforme discutido em Buiter e Patel (1992). Embora a condio
analtica de sustentabilidade seja pouco rigorosa quanto ao timing da realizao
de supervits primrios, a incerteza sobre a disposio do governo em honrar
suas

obrigaes

torna

invivel

implementao

de

polticas

fiscais

expansionistas por longos perodos, deixando a economia vulnervel a choques


externos. Dessa forma, freqentemente os pases se vem compelidos a
reverterem

seu

expansionismo

fiscal,

especialmente

aqueles

em

desenvolvimento dependentes do capital externo.


Embora o reconhecimento da importncia do equilbrio fiscal para a
estabilidade econmica ao menos a longo prazo seja consensual pelas
principais correntes do pensamento econmico, o debate est longe de ser
esgotado em relao a alguns tpicos. Um deles o efeito imediato de um
programa de ajuste fiscal sobre o ambiente macroeconmico, expresso pelas
principais variveis do sistema, como o produto interno, o nvel de emprego, a
taxa de cmbio etc.
Um ajuste fiscal pode ser compreendido como um conjunto de medidas
destinadas a reconduzir as finanas pblicas a uma trajetria de solvncia
intertemporal. Essa conceituao de cunho puramente quantitativo, por se
basear no valor do supervit fiscal necessrio para o cumprimento das condies
de equilbrio de longo prazo. Entendido dessa forma, o aspecto econmico de um
programa de ajustamento se resumiria na estimao do valor esforo fiscal
requerido, dadas as projees das variveis econmicas relevantes nessa tarefa.
Entretanto, estaremos argumentando nesse trabalho que os aspectos qualitativos
do programa no podem ser subestimados.
Na busca da solvncia intertemporal, um plano de ajuste fiscal pode ser
conduzido tanto pelo aumento das receitas como pela reduo das despesas
1

Maiores detalhes podem ser pesquisados em Pastore (1995), o qual contm ainda uma anlise
sobre o regime monetrio brasileiro no perodo 1991-94.

pblicas, ou ainda o que mais comum por uma combinao dessas


medidas. Alm disso, receitas e despesas possuem subgrupos de rubricas com
caractersticas econmicas distintas entre si, as quais podem produzir efeitos
macroeconmicos consideravelmente diversos para um mesmo nvel de
poupana pblica.
Para a teoria keynesiana tradicional, uma contrao fiscal recessiva,
principalmente se predominar o corte de despesas. Este resultado decorrente
do efeito multiplicador do corte das mesmas sobre a demanda agregada,
normalmente obtido num modelo com viscosidade de preos e salrios. No
entanto, a introduo de componentes expectacionais permite extrair concluses
em vrias direes.
No campo neoclssico, so enfatizados os efeitos que a gerao de
poupana pblica provoca sobre a oferta de trabalho. Por essa tica, mais
importante que a magnitude do ajuste fiscal a sua composio, sendo que
programas apoiados no aumento da tributao especialmente sobre a renda
do trabalho tendem a reduzir a oferta de trabalho e serem recessivos, ao passo
que cortes de despesas pblicas podem produzir efeito expansionista.
Numa tentativa pioneira de sistematizar a avaliao emprica dos
impactos desses ajustes sobre o sistema econmico, Alesina e Perotti (1997a)
prope uma metodologia baseada nos seguintes passos. Primeiro, calcular o
resultado primrio ciclicamente ajustado, o que permitir avaliar isoladamente a
magnitude do impulso fiscal. A tcnica empregada nesse trabalho foi inspirada
em Blanchard (1990b), a qual representa um avano conceitual quando

comparada a outras medidas elaboradas para avaliar o componente estrutural do


dficit pblico.
O segundo passo consiste em definir uma tentativa de ajustamento fiscal a
partir da estipulao de um supervit primrio mnimo, ajustado pelo efeito do
ciclo de negcios, conforme tratado na etapa anterior. Terceiro passo, definir o
sucesso da tentativa de ajustamento de acordo com a manuteno do supervit
primrio (ou da dvida pblica) aps o perodo da implementao do programa. A
quarta e ltima etapa consiste na avaliao da influncia dos ajustes fiscais
encontrados pela definio adotada sobre as variveis macroeconmicas
selecionadas, como o PIB e a taxa de desemprego.
O objetivo desta monografia estudar a experincia brasileira no perodo
que se estende de 1991 ao segundo trimestre de 2002, utilizando como
referencial metodolgico o paper de Alesina e Perotti. So feitos diversos
ajustamentos para adequar a metodologia de investigao emprica economia
brasileira no perodo analisado. Os resultados permitiro avaliar criticamente a
eficcia das estratgias de ajustamento implementadas nesse perodo, traando
um paralelo com a experincia internacional.
O trabalho est estruturado da seguinte forma: no segundo captulo
apresentada uma resenha terica sobre os critrios para sustentabilidade da
poltica fiscal, assim como os efeitos macroeconmicos de ajustes fiscais; o
terceiro discute o roteiro metodolgico empregado, explicitando as adaptaes
requeridas para a economia brasileira; o quarto captulo apresenta o processo de
investigao economtrica, bem como seus resultados; finalmente, o quinto

resume as concluses do trabalho.

2. Resenha Terica

Neste captulo analisado inicialmente os critrios para solvncia da


dvida pblica, utilizando a modelagem empregada em Buiter e Patel (1992). Esta
apresentao se faz necessria para identificar os indicadores relevantes na
avaliao da sustentabilidade da poltica fiscal. Em seguida, so analisados
diversos estudos tericos a respeito da influncia da poltica de ajustes fiscais
sobre o quadro macroeconmico.
2.1. Dinmica e critrios de solvncia da dvida pblica

A anlise da sustentabilidade intertemporal da dvida pblica pode ser


feita sob diversas formas, dependendo das variveis econmicas e fiscais
consideradas. Apresentamos a seguir a modelagem utilizada em Buiter e Patel
(1992), acompanhada de comentrios crticos bem como sobre as adaptaes
dessa abordagem por outros autores. A anlise parte da restrio oramentria
do governo, como a identidade (1) abaixo, expressa em termos nominais:
M t M t 1
Pt

Bt Bt 1
Pt

~
~
Vt Bt* Bt*1

C t + At + i t1

Pt

)+

t 1

K t 1 + Tt

Bt 1
V ~
V F * Ft*1
+ i t*1 t Bt*1 Ft*1 + t t
Pt
Pt
Pt

(1)

onde:

M : base monetria;
B : dvida pblica denominada em moeda domstica;

~
B * : dvida pblica denominada em moeda estrangeira;
F * : reservas internacionais;

K : capital do setor pblico avaliado pelo custo corrente de reproduo;


C : despesa pblica com consumo;
A : formao bruta de capital do setor pblico;
T : receita corrente lquida;
i : taxa de juros nominal interna;

i * : taxa de juros nominal externa;

V : taxa de cmbio;
P : nvel de preos interno;
: taxa de retorno do capital do setor pblico.

A identidade (1) expressa do lado esquerdo as fontes de financiamento da


despesa pblica, pela ordem: a senhoriagem, o endividamento interno e externo,
as receitas corrente e de retorno do capital pblico. Do lado direito temos as
aplicaes desses recursos, identificadas segundo as despesas primrias com
consumo e investimento, o pagamento de juros sobre as dvidas interna e externa
(neste caso, considera-se o fluxo de dispndios lquido da remunerao dos
ativos externos) e a acumulao do estoque de reservas internacionais.
Essa formulao abrangente o bastante para considerar quaisquer
entidades do setor pblico, tanto as autoridades fiscais a nvel federal e local,
quanto a autoridade monetria, ao incluir a receita de senhoriagem2. Esse
aspecto permite que as concluses sobre a solvncia da dvida pblica derivadas

10

dessa modelagem considere potenciais fontes de deteriorao (como os


governos locais e as empresas estatais) e consolidao (senhoriagem) das
finanas pblicas.
A referncia aos governos locais como possveis fontes de deteriorao
fiscal do setor pblico explica-se pelo fato de que a responsabilidade pelo
equilbrio macroeconmico est a cargo do governo federal, de modo que
eventuais desequilbrios financeiros crnicos dos governos subnacionais
freqentemente so financiados pela autoridade central sob condies
favorveis, via negociaes polticas. No tocante s empresas estatais, essas
instituies costumam operar de forma deficitria, devido natureza no lucrativa
das atividades que desenvolvem ou mesmo por ineficincia gerencial, de modo
que periodicamente requerem aportes de capitais pelo controlador, afetando o
estoque da dvida pblica. Dessa forma, a avaliao da solvncia fiscal deveria
idealmente englobar todos os entes que compem o setor pblico, conforme
contemplado na restrio oramentria supracitada.
Quanto receita de senhoriagem, esta constitui-se numa no desprezvel
fonte de financiamento para muitos pases, especialmente aqueles em
desenvolvimento, a despeito dos potenciais efeitos inflacionrios. Rossi (1997: 4)
cita estimativa de que a receita mdia de senhoriagem para os pases
industrializados prximo de 1% do PIB, enquanto que para os pases em
desenvolvimento essa taxa pouco inferior a 2,5%. No caso brasileiro, estudo
economtrico de Pastore (1995) aponta que o aumento da emisso monetria

As variveis fiscais citadas, de natureza primria e financeira, possuem generalidade suficiente


para abranger inclusive empresas estatais.

11

impediu que a dvida pblica assumisse at 1994 uma trajetria de


insustentabilidade. Estes resultados novamente reforam a relevncia da
abrangncia da restrio oramentria definida acima.
Por outro lado, a escolha das variveis fiscais depender dos objetivos do
pesquisador, isolando aquelas do interesse especfico da investigao. Exemplo
disso pode ser encontrado em Ourives (2001), onde a restrio oramentria de
Buiter e Patel redefinida de modo a incluir ajustes patrimoniais, como receitas
de privatizao e o reconhecimento de passivos contingentes, eventos esses de
grande importncia para a economia brasileira na dcada de 19903.
Voltando anlise da demonstrao das condies de sustentabilidade
da poltica fiscal, a identidade (1) pode ser expressa em proporo ao PIB, como
segue:

bt + bt* bt1

(1 + it 1 )
(1 + it*1 )(1 + t 1 )
+ bt*1
(1 + t 1 )(1 + nt 1 )
(1 + t 1 )(1 + n t1 )
+ ct + a t t

t 1
k t 1 t
1 + nt 1

(2)

onde:

t 1

Pt Pt1
, a taxa de inflao;
Pt 1

12

n t 1

Yt Yt 1
, a taxa de crescimento real da produo;
Yt1

t1

Vt Vt 1
, a taxa de variao cambial;
Vt 1

M t M t 1
, a senhoriagem em proporo ao produto; e
PtYt

Y o produto real.

Para tornar a notao mais compacta, a dvida total (lado esquerdo da


identidade) pode ser denominada apenas por d , o dficit primrio do setor
pblico definido como t c t + at t t1 k t 1 , o dficit primrio na sua verso
aumentada por t t +

[(

bt*1
1 + rt*1 (1 + t 1 ) (1 + rt 1 ) , onde a taxa de
1 + nt 1

depreciao cambial proporcional, r ( r * ) a taxa de juros real interna (externa) e


~r (r n )(1 + n ) 1 . Aps algumas substituies, a identidade (2) pode ser

expressa na forma a seguir4:


d t (1 + ~
rt1 )d t 1 + t t

(3)

Para obter a equao do valor presente da dvida, a expresso (3) acima


resolvida recursivamente para frente, sendo tambm aplicado o operador de
expectativas Et . Feito isto, obtm-se a seguinte equao:

d t = Et
i= 0

qt +i
q
t +1+ i + t +1+ i + lim E t t +i d t +1+ i
i
q t 1
q t 1

(4)

Nesse estudo omitida a distino entre as receitas corrente e do retorno sobre o capital
pblico, bem como das despesas com consumo e investimento.

13

i
onde q i j= 0 (1 + ~
r j )1 o fator de desconto.

Considerando uma economia eficiente dinamicamente e com horizonte de


tempo infinito, para que haja solvncia intertemporal da dvida pblica a seguinte
condio de transversalidade deve ser obedecida5:

lim

1
q t 1

E t q t +i d t +1+ i 0

(5)

Obedecida esta condio, a equao (4) reduz-se a


D t = E t [ t +1 + S t +1+ i ]

(6)

i= 0

onde Dt q t 1d t o valor presente da dvida do perodo t trazida para o


momento zero, t +1+ i q t +i t +1+ i o valor presente do dficit primrio, e
S t +1+ i q t +i t +1+ i o valor presente da senhoriagem. Esta expressa indica que a
solvncia intertemporal da dvida requer a equivalncia quantitativa entre dficits
primrios e receitas de senhoriagem, ambos a valor presente.
A condio (5) pode ser obedecida de duas formas, considerando a
igualdade ou a desigualdade estritas, denominadas de solvncia fraca e
supersolvncia, respectivamente. A condio de supersolvncia contempla o
caso em que os agentes privados tornam-se devedores do governo medida
que o tempo tende para o infinito. Por outro lado, a solvncia fraca assume
4

A poro aumentada do dficit primrio refere-se ao desvio entre a taxa de juros real interna e
externa, acrescida da depreciao real da taxa de cmbio. Entretanto, para efeito de estudos
empricos, Buiter e Patel (1992) ignoram essa parcela.
5
Uma economia considerada ineficiente dinamicamente se a taxa real de juros for sempre
inferior ao crescimento do produto, rt < n t t .

14

apenas que a dvida descontada Dt no pode ter uma tendncia estocstica ou


determinstica (Buiter e Patel(1992: 187)). Mesmo se o estoque da dvida pblica
em proporo ao produto for crescente, ainda possvel que seja atendida a
condio de solvncia fraca, bastando apenas que a taxa de crescimento de d t
seja inferior a ~
r (o excesso da taxa real de juros sobre o crescimento do
produto). Neste caso, a pagamento dos juros da dvida pblica pode inclusive
superar o prprio PIB, que a condio solvncia fraca ser atendida6. Buiter e
Patel mencionam um critrio alternativo, denominado de solvncia prtica, o qual
consiste em assumir que apenas d t a dvida em proporo ao produto no
descontada , ao invs de Dt , no tenha uma tendncia determinstica ou
estocstica positiva.
As estatsticas oficiais do supervit oramentrio costumam ser
elaboradas e divulgadas sob trs medidas, diferenciadas apenas pelo tratamento
conferido ao pagamento dos juros da dvida pblica:

i)

o supervit nominal, que abrange todas necessidades de financiamento


do setor pblico (NFSP), com sinal invertido:
B *V *
NOM NFSP T + K [C + A] i + i
B
P
P

ii)

(7)

o supervit operacional, o qual elimina do resultado nominal o efeito da


correo monetria dos juros da dvida:

Buiter e Patel (1992: 186) argumentam que esse resultado somente obtido pois foi ignorado o
custo econmico associado cobrana de tributos distorcivos, sendo pouco relevante na prtica
a condio de solvncia fraca.

15

(1 + i)
B 1 + i * (1 + ) V *
OPER T + K [C + A]
1 +
1 B
(1 + )(1 + n) P (1 + )(1 + n) P

iii)

(8)

o supervit primrio, que desconsidera totalmente o pagamento de juros:

PRIM T + K [C + A]

(9)

Dado um governo com estoque positivo de dvida e uma economia


eficiente dinamicamente, definida pela taxa de juros superando o crescimento da
economia ( r > n ), podem ser deduzidos os seguintes resultados7:

Nem pelo critrio fraco ou prtico de solvncia requerido que sejam obtidos
supervits nominais em algum perodo t. Buiter e Patel reconhecem que pode
ser desejvel ou mesmo timo algum supervit nominal, mas isto no uma
condio necessria para o atendimento dos critrios de solvncia.

Ignoradas as receitas de senhoriagem, o critrio prtico de solvncia requer


que em algum supervit operacional seja obtido, mas no pelo critrio fraco.
Se as receitas de senhoriagem forem positivas, esta restrio do critrio
prtico pode ser abandonada.

Ainda se for ignorada a senhoriagem, necessrio a ocorrncia de


supervits primrios para que seja atendidas a condio de solvncia por
ambos os critrios. A magnitude desse supervit deve ser pelo menos igual
ao estoque da dvida, ambos a valor presente. No entanto, uma vez permitida
a obteno de senhoriagem essa concluso deve ser revista.

Rossi (1997: 14) apresenta uma demonstrao desses resultados para o caso do dficit
oramentrio pelos conceitos nominal e primrio.

16

Esses resultados so bastante teis para efeito de conduo da poltica


fiscal, pois indicam claramente a importncia da obteno de supervits
oramentrios apenas pelos critrios primrio e operacional, e ainda
eventualmente dficits primrios permanentes, conforme as hipteses a respeito
da receita de senhoriagem. Tambm revelam que esses supervits no precisam
ser obtidos sempre, mas somente que o montante acumulado a valor presente
seja igual ao estoque da dvida.
Embora estejam corretos do ponto de vista matemtico, esses resultados
merecem uma qualificao quando utilizados para a formulao de polticas
econmicas. Devido s incertezas oriundas quanto capacidade e/ou
disposio temporria do governo em honrar suas obrigaes de devedor, para
longos perodos de dficits primrios ou de supervits percebidos como
insuficientes os agentes privados credores podem ficar refratrios ao
financiamento da rolagem da dvida pblica. A insolvncia temporria, seja
decorrente de uma crise de confiana dos credores ou por uma moratria
unilateral, pode prejudicar o funcionamento eficiente do sistema econmico, mas
ainda ser perfeitamente racional do ponto de vista da durao do ciclo poltico.
Dessa forma, em determinadas ocasies as autoridades econmicas
podem necessitar de uma reverso na sua poltica fiscal, implementando aes
no curto prazo que estejam em sintonia com a trajetria de equilbrio de longo
prazo. Uma possvel estratgia a ser seguida atender ao critrio de solvncia
prtica, estabelecendo uma meta limite para a dvida em proporo ao PIB,
permanentemente ou por um determinado perodo, conforme o ambiente poltico
assim o permitir. Dado o estoque inicial da dvida e a projeo de parmetros

17

econmicos relevantes, a ao da autoridade fiscal consiste em definir e atingir


uma meta de supervit primrio. A magnitude desse ajuste fiscal pode ser
obtido partindo da identidade contbil (7) redefinida da seguinte forma8:

NFSP = J PRIM

(7)

onde J equivale ao termo entre parntesis da identidade (7) e o supervit


primrio, PRIM , prpria identidade (9).
Definindo J simplesmente por J = i.B , de modo a ignorar as diferenas
de moeda em que esto referenciadas os estoques da dvida, e considerando
que a necessidade de financiamento pode ser atendida por aumento do
endividamento e pela senhoriagem, obtm-se aps alguns algebrismos a
frmula do supervit oramentrio requerido para estabilizao da dvida:

p = d.

(i y )
(1 + y )

(10)

onde p supervit primrio requerido em proporo ao PIB, y a taxa de


crescimento real do PIB e as demais variveis j foram definidas anteriormente.
Basicamente, a frmula (10) indica que o supervit primrio acrescido da
senhoriagem dever ser tanto maior quanto mais expressiva for a discrepncia
entre a taxa de juros e a taxa de crescimento da economia, ponderada pela
8

A derivao do supervit primrio requerido para estabilizao da dvida pode ser realizada de
diferentes formas, conforme as hipteses adotadas quanto aos aspectos relevantes para a
trajetria de uma determinada economia, ou com as variveis que se deseja avaliar de maneira
isolada. A derivao aqui apresentada baseia-se em Giambiagi (1998), escolha essa feita pela
simplicidade e clareza com que os aspectos mais fundamentais do tema so tratados. Essa
abordagem no contempla, dentre outras situaes importantes, a ocorrncia de ajustes
patrimoniais, como o reconhecimento de passivos continges e recursos de privatizao. Contudo,
a ampliao do modelo no afetaria a concluso bsica de exerccios como esse, que o supervit

18

proporo do estoque da dvida em relao ao PIB. Dado o estoque, a partir


dessa expresso matemtica possvel elaborar diversas simulaes acerca da
magnitude do ajuste fiscal requerido para a estabilizao da dvida, conforme as
diferentes estimativas para trajetria da taxa de juros e do crescimento
econmico.
Uma vez estimado o montante do ajuste fiscal necessrio, a etapa
seguinte consiste na definio das variveis oramentrias objeto da interveno.
No af de implementar imediatamente o programa, freqentemente essa
definio feita em observncia s restries legais e polticas. O objetivo da
prxima seo justamente apresentar e discutir as consideraes da teoria
econmica sobre os aspectos qualitativos da poltica fiscal.
2.2. Teoria sobre ajustes fiscais recessivos ou expansionistas9

Ajustes fiscais so necessariamente recessivos? Diferentes respostas


podem ser obtidas para esta questo, a partir das concluses de modelos que
assumem hipteses alternativas ao modelo keynesiano simples, caracterizado
pela perspectiva temporal esttica e pela rigidez de preos e salrios. Esses
estudos podem ser agrupados em duas grandes categorias, aqueles que
focalizam o comportamento dos consumidores e investidores (lado da demanda)
e os outros que analisam a oferta de trabalho (lado da oferta). So contemplados
nesses estudos no apenas a magnitude da poupana pblica gerada, mas
tambm a distribuio do esforo para gerao de supervits fiscais entre suas
fontes: corte de despesas e aumento de receitas. A anlise do efeito
primrio requerido uma funo direta do estoque da dvida e da taxa nominal de juros, e uma

19

macroeconmico vai alm da composio entre receita e despesa, mas engloba


tambm as diferentes categorias econmicas que integram esses agregados.
Esses resultados so resumidos a seguir.
2.2.1. Lado da demanda

Na anlise dos componentes da demanda agregada, a mudana mais


importante nos modelos que apresentam resultados keynesianos a introduo
conforme Bertola e Drazen (1993) da viso expectacional da poltica fiscal,
eliminando o carter esttico desses modelos10. Os principais trabalhos nessa
linha citados por Alesina e Perotti, que tratam da influncia da do ajuste fiscal
sobre a demanda agregada, so discutidos abaixo:
Efeito riqueza sobre o consumo e o investimento privado

Se os cortes de despesa pblica forem percebidos como permanentes, a


expectativa pelos agentes de reduo da carga tributria futura pode gerar um
efeito riqueza positivo j no perodo presente, ampliando o consumo privado
e, por conseguinte, a demanda agregada. Segundo Blanchard (1990a),
mesmo aumentos de receita podem elevar o consumo privado, pela reduo
da poupana precaucional decorrente de uma correo da poltica fiscal
considerada insustentvel11.

funo inversa da senhoriagem e da taxa de crescimento do PIB .


9
A exposio a seguir est baseada na seo I de Alesina e Perotti (1997a).
10
The key characteristic of the expectations view of fiscal policy is that nonstandard effects of
fiscal policy are explained by the role of current policy in shaping expectations of future policy
changes. A policy innovation that would be contractionary in a static model may be expansionary
if it induces sufficiently strong expectations of future policy changes in the opposite direction.
Bertola e Drazen (1993), p. 12.
11
Alesina e Perotti (1997a), p. 213.

20

Utilizando um modelo estocstico para mudanas de poltica, Bertola e


Drazen (1993) concluem que para nveis baixos da despesa pblica, o efeito
crowding-out apenas parcial, refletindo as expectativas dos agentes de que
um corte de despesa e consequentemente do valor presente dos impostos
cobrados est prximo12. No entanto, quando a despesa atinge um
determinado valor crtico, gc, a ausncia de um corte de despesas pode
sinalizar um descomprometimento com o equilbrio fiscal, provocando uma
queda acentuada do consumo privado face expectativa de aumento
acentuado da tributao futura. Por outro lado, se ao nvel de despesa gc o
ajuste fiscal ocorre, mediante intenso corte de despesa, o consumo privado
dar um salto positivo, refletindo o corte esperado no valor presente dos
impostos13.

Giavazzi e Pagano (1996) argumentam que grandes cortes fiscais podem ter
efeitos expansionistas por sinalizarem um ajuste fiscal decisivo e
permanente, ao passo que um pequeno corte de despesa pode ser
recessivo, pelas razes opostas.

Sutherland (1995) desenvolve um modelo cujos resultados apresentam


concluses tipicamente keynesianas (impulso fiscal expansionista) se a
dvida pblica baixa, ao passo que o oposto ocorre se a dvida pblica
considerada elevada. Por considerar agentes com vida finita, nveis de
endividamento pblico considerados baixos sinalizam que eventuais dficits
somente sero corrigidos num futuro longnquo, quando provavelmente esses

12

Conforme enfatizado pelos autores, esse keynesiano obtido utilizando um modelo com
estrutura neoclssica ao extremo. Bertola e Drazen (1993), p. 20.

21

agentes no estaro vivos, reduzindo o efeito crowding-out. Por outro lado,


com altos patamares de dvida pblica, um eventual dficit aumenta a
probabilidade de ajuste fiscal local logo, quando os agentes ainda estaro
vivos.

Alesina e Perotti (1997a) tambm argumentam que, alm do consumo, o


investimento privado tambm pode ser afetado positivamente pelo ajuste
fiscal, ao reduzir a taxa de juros e elevar o valor de mercado do patrimnio
privado.

Efeito credibilidade sobre o consumo e investimento privado

O ajuste fiscal pode reduzir a taxa de juros pelo efeito credibilidade, ao


diminuir o prmio de risco da inflao e de um eventual default. Alm de
incentivar o investimento pela elevao do valor de mercado da riqueza
privada, a queda da taxa de juros viabiliza a realizao de novos
investimentos privados, bem como a compra de bens durveis. O efeito
credibilidade particularmente importante para pases com elevada dvida
pblica. Dentre os trabalhos que tratam desse efeito do ajuste fiscal so
citados Miller, Skidelsky e Weller (1990) e Alesina, Prati e Tabellini (1990).

Crtica
As teorias baseadas na abordagem expectacional da poltica fiscal
podem ser criticadas por serem passveis da obteno de qualquer resultado
analiticamente, apenas pela adoo de hipteses convenientes acerca da
percepo pelos agentes da poltica fiscal corrente. Mesmo reconhecendo a
13

Bertola e Drazen (1993), p. 20.


22

importncia das expectativas quanto a eventos futuros sobre as decises de


investimento e consumo no perodo presente, vale reconhecer tambm que essas
propriedades, prprias da equivalncia ricardiana, so prejudicadas pela
existncia de restries de crdito sobre os agentes econmicos, as quais so
particularmente importantes nos pases em desenvolvimento.
2.2.2. Lado da oferta

Para inferir o efeito de um ajuste fiscal sobre o nvel de atividade,


necessrio contemplar tambm as variveis do lado da oferta. Alesina e Perotti
conferem especial ateno oferta de trabalho, desenvolvendo a anlise em dois
planos, ao nvel do trabalhador individual e no contexto de trabalhadores
agrupados em sindicatos com diferentes nveis de centralizao. As concluses
diferem pela intensidade dos efeitos, mas no pela sua direo.
Efeito riqueza e efeito substituio sobre a oferta de trabalho

Enquanto que do lado da demanda o efeito riqueza decorrente de um ajuste


fiscal na forma de corte de despesas pblicas pode ter efeito expansionista,
do lado da oferta ser recessivo. Esse resultado est assentado na hiptese
que consumo e lazer sejam bens normais, uma vez que o indivduo se
sentindo mais rico tende a consumir mais dos dois bens, reduzindo sua
oferta de trabalho 14. Considerando o efeito substituio, um aumento de
impostos especialmente sobre a renda do trabalho provoca uma reduo
da oferta de trabalho. Desta forma, um corte de despesa acompanhado de
uma reduo dos impostos produzir incentivos no sentido contrrio: o efeito

23

riqueza desestimular a oferta de trabalho, enquanto o efeito substituio ter


o efeito oposto. Alesina e Perotti (1997a) argumentam que se o corte de
despesa for percebido como permanente o efeito riqueza ser predominante
(impacto recessivo), caso contrrio o efeito substituio ir prevalecer
(impacto

expansionista).

No

entanto,

os

autores

reconhecem

que,

empiricamente, a magnitude dos dois efeitos sobre a oferta de trabalho


costuma ser pequena.

Utilizando a abordagem de equilbrio geral da poltica fiscal, Baxter e King


(1993) apresentam quatro concluses para a poltica de gastos pblicos: (i)
mudanas permanentes na despesa financiada por tributos lump-sum
apresentar multiplicador superior a 1 no longo prazo e, caso a oferta de mode-obra seja elstica, tambm no curto prazo; (ii) mudanas permanentes
tero efeitos maiores sobre a produo do que quando apenas temporrias;
(iii) a forma de financiamento da mudana nas despesas muito mais
importante do que a sua prpria magnitude (os autores mencionam que um
acrscimo na despesa financiado por imposto de renda provoca queda da
produo); e (iv) os efeitos macroeconmicos das despesas pblicas so
afetados pelo seu impacto sobre o produto marginal privado (se a formao
de capital pblico afeta positivamente a produtividade dos fatores de
produo privados, ento os investimentos pblicos podem produzir efeitos
dramticos sobre a produo e o investimento privado)15.

Estrutura do mercado de trabalho

14

Barro (1981).

24

Alesina e Perotti (1997a) argumentam que embora o impacto do efeito renda


e riqueza sobre a oferta de trabalho individual seja pequeno, o contrrio
ocorre com a curva de oferta agregada, com mercado de trabalho
sindicalizado. No caso de uma elevao no imposto sobre a renda do
trabalho, os sindicados iro pressionar por uma elevao no salrio real, para
compensar o efeito do aumento na tributao, produzindo impacto recessivo.
Esse efeito tender a ser tanto mais forte quanto mais descentralizados forem
os sindicatos, mas suficientemente fortes para repassar as perdas com a
tributao. Quando os sindicatos so bastante centralizados, eles internalizam
os incentivos fiscais do governo ao poderem pressionar por mais despesas
com bens pblicos e transferncias de interesse dos seus associados.

2.2.3. A composio do ajuste fiscal

Alm da distino entre receita e despesa na anlise dos efeitos


macroeconmicos das polticas de ajustamento fiscal, Alesina e Perotti
argumentam que importante distinguir tambm o papel desempenhado pela
escolha das diferentes rubricas das contas pblicas. Essa distino adicional
relevante tambm para a percepo da permanncia do equilbrio fiscal. Os
autores destacam trs razes para essa avaliao, a seguir:

Expectativas: Embora determinadas categorias da despesa possuam menor


rigidez a curto prazo, a reduo desses gastos nem sempre pode ser
prorrogada indefinidamente, salvo na hiptese de mudanas estruturais na
repartio de funes entre o setor pblico e privado. Nesse grupo se

15

Baxter e King (1993), p. 333. A esse respeito, estudo emprico de Ribeiro e Teixeira (2001),

25

enquadram os gastos com investimento em infra-estrutura. Por outro lado,


certas rubricas da despesa pblica costumam ser bastante inflexveis,
decorrente da abrangncia da cobertura do estado de bem-estar. A razo
para essa relativa inflexibilidade que tais gastos costumam resultar de
longos processos de negociao poltica, devidamente consolidados no
aparato legal da sociedade. Integram esse grupo, dentre outras, as despesas
com pessoal e transferncias previdencirias. Em virtude dessas diferenas,
um corte de despesas de mesma magnitude realizado em diferentes
categorias pode produzir diferentes perspectivas quanto permanncia do
equilbrio fiscal e, consequentemente, nas decises de consumo e
investimento dos agentes privados.

Credibilidade poltica: Um ajustamento fiscal baseado em itens da despesa


particularmente rgidos como pagamento de pessoal e programas sociais,
pode sinalizar um srio compromisso com o equilbrio das contas pblicas,
fomentando expectativas favorveis por parte dos agentes privados. Esse
resultado, segundo os autores, possui maior probabilidade de se realizar
quando associado a um ambiente poltico favorvel e coeso o suficiente para
gerar credibilidade quanto sua viabilidade.

Mercado de trabalho: Baseado nas experincias dos pases da OCDE


relatadas por Lane e Perotti (1995), argumenta-se que cortes de vagas no
servio pblico afetam positivamente lucratividade das firmas por dois canais,
ao (i) reduzir o custo unitrio da mo-de-obra (em funo do deslocamento da

para a economia brasileira no perodo 1956-96, encontra evidncias economtricas da importncia


do investimento pblico para a realizao de investimento privado.

26

curva de oferta de trabalho) e (ii) depreciar a taxa de cmbio nos regimes


flutuantes. Esse efeito macroeconmico positivo do corte de despesa pblica
com a folha salarial decorreria da propenso a gastar com as demais
categorias serem aproximadamente iguais no setor pblico e privado.

27

3. Roteiro Metodolgico

As proposies tericas resenhadas no captulo anterior destacam a


diferena que a escolha do formato de um programa de ajustamento fiscal pode
proporcionar sobre as variveis macroeconmicas. A investigao emprica
dessas proposies requer a observncia dos fundamentos econmicos
pertinentes formao das sries estatsticas utilizadas, bem como a elaborao
de conceitos e definies que permitam averiguar corretamente os efeitos das
polticas fiscais alternativas.
Um aspecto particularmente importante a utilizao de indicadores que
reflitam a discricionaridade da poltica fiscal, eliminando dos indicadores padres
aquela parcela decorrente da alterao no ambiente macroeconmico. Esse
procedimento fundamenta-se na necessidade de averiguar a reao dos agentes
econmicos ao esforo de gerao da poupana pblica, isento dos efeitos
endgenos do ciclo de negcios.
Alm da estimativa do resultado fiscal ajustado pelo ciclo de negcios,
tambm faz-se necessria a definio do que vem a ser uma tentativa de ajuste
fiscal. Esse conceito importante na avaliao da influncia da busca do
equilbrio fiscal sobre as decises dos agentes econmicos.
A seguir, esses aspectos so discutidos em maiores detalhes.
3.1. Estimando a discricionaridade do resultado fiscal

Na avaliao da poltica econmica, os analistas normalmente recorrem


ao valor apurado do dficit pblico como indicador bsico da poltica fiscal

28

implementada. O clculo desse indicador, por sua vez, possui diversas


metodologias

alternativas,

cujo

propsito

fornecer

informaes

complementares que reflitam os diversos aspectos da dependncia pelo governo


da poupana privada.

O principal indicador do dficit fiscal o de necessidade de


financiamento, relacionado ao fluxo bruto de recursos para quitar o fluxo de
obrigaes vincendas, tambm conhecido como dficit nominal. Existem ainda
vrias outras medidas de dficits ponderados, os quais atribuem pesos
diferentes s operaes fiscais, conforme a varivel macroeconmica
considerada16. Dentre estas medidas, destacam-se os conceitos de dficit
primrio e operacional, os quais atribuem peso zero ao pagamento total de juros
(decorrente dos dficits passados) e parcela nominal dessa conta de juros
(decorrente da reposio do valor principal da dvida pela inflao),
respectivamente.
Alm da taxa real de juros e da inflao, uma importante varivel
macroeconmica a ser considerada o nvel de atividade, devido ao seu efeito
na receita pblica assim como em categorias especficas da despesa. O dficit
pblico afetado pelo ciclo econmico, de modo que o impacto de mudanas
discricionrias de poltica depende da posio do ciclo econmico em que so
implementadas17.
A primeira estimativa do dficit neutro ao ciclo de negcios remonta a
Brown (1956), a qual pelo seu carter pioneiro citada de forma recorrente
16

Blejer e Cheasty (1990), p. 11.

29

nos trabalhos que tratam desse assunto. Brown reestimou o dficit pblico norteamericano do incio do sculo passado supondo que a economia estivesse
operando em pleno emprego, a partir de hipteses sobre a evoluo do PIB
potencial. Devido ausncia de componentes cclicos, esta medida redefinida do
dficit forneceria um indicador melhor da discricionaridade da poltica fiscal. O
clculo do dficit por este critrio tambm conhecido por dficit estrutural.
A natureza desse conceito pode ser descrito pela figura 1 abaixo,
reproduzida de Leeuw et alli (1980). O eixo das abcissas indica o PIB efetivo em
proporo ao PIB potencial, o qual crescente medida que se afasta da
origem. O eixo das ordenadas, por sua vez, indica o resultado das contas
pblicas, sendo um supervit (dficit) nos pontos situados acima (abaixo) da
abcissa. Cada uma das duas retas inclinadas representam um nvel de esforo
para gerao de supervit fiscal, variando o resultado fiscal efetivo conforme a
posio da economia no ciclo de negcios. Assim, sua interseco com a reta
vertical direita indica o supervit ao nvel de pleno emprego dos fatores de
produo. Desta forma, percebe-se que poltica fiscal do primeiro ano foi mais
restritiva que no segundo.
Entretanto, considerando-se que no primeiro ano a economia tenha
passado por um perodo mais recessivo que no ano seguinte, pode ocorrer que
no primeiro ano o governo tenha incorrido em dficit pelo critrio usual, ao
contrrio da poltica fiscal realizada no perodo seguinte. Esse exerccio grfico
serve para ilustrar a importncia do conceito de PIB potencial como referncia

17

Blejer e Cheasty (1990), p. 17.

30

exgena na anlise da poltica fiscal, excluindo os elementos cclicos da medida


do dficit.
Figura 1

Supervit ou Dficit

Dficit Efetivo vs. Estrutural.


EEstrutural
Poltica Fiscal do Ano 1

Ano 1

Supervit
Estrutural

Poltica Fiscal do Ano 2


Ano 2

Ano 2

Supervit ou
Dficit
Efetivo

(PIB efetivo/ PIB potencial) %

Ano 1
Ano 2

Pleno
Emprego

Ano 1

Como ocorre com muitas variveis econmicas no observadas


diretamente, a estimao do produto potencial cercada de controvrsias, tanto
de cunho terico quanto emprico. A controvrsia terica diz respeito origem
das flutuaes econmicas18. Essa falta de consenso ensejou a elaborao de
diversas metodologias de clculo, as quais podem ser classificadas em dois
grandes grupos, um que apoia-se em determinadas hipteses sobre o processo
estocstico gerador do comportamento do nvel de produo, e outro que prioriza
a estimao das relaes estruturais entre as variveis econmicas envolvidas.
Entretanto, o clculo do dficit estrutural apenas uma das possibilidades
abertas com o reconhecimento da importncia do ciclo de negcios no uso do
dficit pblico como indicador da discricionaridade da poltica fiscal. Desde a
publicao do trabalho seminal de Brown, surgiram outras metodologias
alternativas, como a utilizao do PIB tendencial ao invs do PIB potencial

31

para a reestimativa das contas pblicas, produzindo o denominado dficit


ciclicamente ajustado. Contudo, o uso do PIB tendencial em substituio ao
produto potencial no representa grande mudana de natureza conceitual, tendo
em vista a correlao a mdio e longo prazo das duas medidas.
Essas metodologias, em especial o dficit ciclicamente ajustado, foram
objeto de crticas por Blanchard (1990b), devido ao uso indiscriminado para
avaliao de diferentes aspectos da poltica fiscal. Blanchard destaca quatro
questes relevantes na anlise da poltica fiscal, as quais no seriam
adequadamente respondidas pelo dficit ciclicamente ajustado. So elas: (i) a
discricionaridade da poltica fiscal, (ii) sua sustentabilidade intertemporal, (iii) seu
impacto sobre a demanda agregada e a (iv) sinalizao de uma poltica fiscal
tima, em termos da busca do equilbrio macroeconmico. Blanchard
recomenda a utilizao de distintos indicadores para anlise dessas questes,
ao invs do uso apenas do dficit ciclicamente ajustado.
No tocante ao aspecto da discricionaridade, o estudo de Blanchard
representou uma grande mudana no arcabouo analtico, por dois motivos: 1)
reconhecer a importncia de outras variveis, alm do PIB, na determinao do
dficit pblico; e 2) sugerir o estabelecimento do ambiente macroeconmico
observado no ano anterior ou qualquer outro perodo composto pelas
variveis econmicas consideradas mais importantes, como referncia para
mensurao da discricionaridade da poltica fiscal.

18

Cerra e Saxena (2000), p. 3.

32

Utilizando a notao matemtica apresentada em Ize (1999), a medida da


discricionaridade da poltica fiscal proposta por Blanchard, BFI (impulso fiscal de
Blanchard), pode ser resumida da seguinte forma:
BFI t = Dt ( Pt , Et i ) Dt i (Pt i , Et i )

(11)

onde D representa o resultado fiscal, o qual funo das polticas fiscais, P , e


das variveis relevantes para representao do ambiente macroeconmico, E .
Os subscritos indicam o perodo a que se referem os valores das variveis
estruturais. A estimativa da discricionaridade da poltica fiscal requer a escolha
de um perodo benchmark. Segundo Blanchard, o benchmark pode ser o ano
anterior ou a mdia dos ltimos dez anos19.
Quanto abrangncia do vetor E , a partir do qual sero calculados os
parmetros estruturais das variveis fiscais a serem ajustadas, Blanchard prope
a restrio da anlise s principais variveis macroeconmicas, cujas alteraes
no perodo de um ano sejam relevantes para a mudana do resultado
oramentrio, como as taxas de desemprego, de juros reais e de inflao. Por
simplicidade, recomendada a anlise do resultado primrio (que desconsidera
o pagamento dos juros nominais da dvida pblica), eliminando a necessidade de
avaliar o efeito da taxa de juros. Naturalmente, outras variveis econmicas
podem ser includas, dependendo da peculiaridade emprica da varivel fiscal
analisada. Essa discusso retomada no quarto captulo, onde so
apresentados os resultados da investigao emprica.
3.2. Classificando as polticas de ajuste fiscal

33

Conforme mencionado anteriormente, nosso objetivo avaliar o efeito dos


ajustes fiscais sobre variveis macroeconmicas selecionadas, em especial o
nvel de atividade. Para isso, primordial definir objetivamente o que seja uma
experincia de ajuste fiscal. Nossa definio, inspirada naquela adotada por
Alesina e Perotti (1997a), considera como um perodo de ajuste fiscal quando o
dficit ciclicamente ajustado (estimado pelo critrio de Blanchard) acumulado
anualmente cai pelo menos 1,0 por cento do PIB.
Essa definio diferencia-se daquela adotada no estudo acima por
trabalhar os dados com freqncia trimestral, ao invs de anual, e considerar
valores inferiores do esforo de conteno fiscal. A escolha dos dados com esta
periodicidade deve-se ao curto perodo amostral disponvel, o que, ao ampliar a
periodicidade das observaes, tende a melhorar a qualidade dos testes
economtricos. Alem disso, por tratar-se de um perodo relativamente curto, a
apurao das elasticidades dever explorar mais intensamente as oscilaes
decorrentes da sazonalidade das variveis econmicas, especialmente do
produto.
Vale observar que uma modelagem alternativa seria utilizar a prpria srie
do dficit ciclicamente ajustado, regredindo-a como varivel explicativa das
sries macroeconmicas que se deseja avaliar a influncia da poltica fiscal. Tal
exerccio indicaria o efeito que o impulso fiscal, per si, produz sobre essas
variveis. Entretanto, a iniciativa de nossa investigao emprica foi motivada
pelos supostos efeitos que uma reverso na poltica fiscal em direo ao
equilbrio intertemporal associada ao perfil dessa estratgia pode produzir
19

Blanchard (1990b), p. 11.


34

sobre as demais variveis econmicas. Dessa forma, acreditamos que a


modelagem economtrica aqui adotada reflete melhor o postulado terico que se
deseja avaliar.
A excluso da dvida lquida dessa definio deve-se ao seu
comportamento atpico no perodo analisado, em virtude dos efeitos significativos
de ajustes patrimoniais na contabilidade da dvida lquida do setor pblico federal.
Dentre esses ajustes, destaca-se o efeito positivo das privatizaes para o
abatimento da dvida pblica, o qual foi superado pelo reconhecimento de
obrigaes

no

associados

poltica

fiscal

corrente,

os

chamados

esqueletos20.
Como j mencionado, um dos aspectos centrais dessa pesquisa avaliar
tambm a importncia da composio do ajuste fiscal, a qual classificada por
Alesina e Perotti segundo dois grupos, denominados tipos I e II. Uma
determinada poltica considerada do tipo I quando predominar o corte de
despesas, em especial de itens da despesa cuja reduo reflita uma substituio
do papel do Estado na proviso de bens e servios, de modo a diminuir gastos
com transferncias previdencirias e a folha de pagamento. No mbito da
receita, so consideradas polticas do tipo I aquelas baseadas na elevao de
impostos sobre os lucros, sob o argumento que a participao dos lucros na
renda agregada eleva-se quando o ajuste fiscal bem sucedido, e nos tributos
indiretos.

20

Ourives (2001) apresenta uma sntese dos principais ajustes patrimoniais, complementado pela
avaliao da sustentabilidade da dvida lquida do governo central. Aplicando o teste desenvolvido
por Hakkio e Rush, a autora conclui que a dvida pblica brasileira apresentou-se sustentvel no
perodo de 1992 a 2000.

35

Por outro lado, nas polticas do tipo II o ajuste baseia-se principalmente no


aumento das receitas pblicas, em especial os tributos sobre a renda pessoal e
das contribuies sociais. J as despesas apresentam maiores cortes nos
investimentos pblicos.
A classificao de cada elemento da receita e despesa entre tipo I e II
constitui outro importante passo, devido diversidade de contas e seus
determinantes. Nessa etapa, alguma dose de arbitrariedade ser necessria
para a execuo do trabalho emprico, devendo no entanto ater-se ao
princpio bsico das duas definies. Nossa definio apresentada no prximo
captulo.

36

4. Investigao Emprica

Este captulo apresenta os resultados da investigao emprica da


metodologia discutida no captulo anterior, aplicada ao caso brasileiro no perodo
de 1991 a 2002. Tambm so discutidos os procedimentos economtricos para
obteno desses resultados. Inicialmente, mostrado o clculo do dficit fiscal
ajustado ciclicamente pelo mtodo de Blanchard. Em seguida, apresentada
uma avaliao do programa de ajuste fiscal brasileiro recente e o quadro
macroeconmico do perodo.
4.1. Estimativa do impulso fiscal

4.1.1. A poltica fiscal em retrospectiva

Na ltima dcada, a importncia conferida poltica fiscal pelo governo


central evoluiu de maneira no uniforme, pelas razes que sero aqui
discutidas21. Em linhas gerais, podem ser identificados trs subperodos
distintos, como pode ser visto no grfico 1 abaixo. O primeiro, entre 1991 e
meados de 1995, caracteriza-se pela gerao de supervits primrios
moderados. No segundo, que se estende at 1998, prevalece certa folga fiscal.
J no ltimo, o governo central empreende rigoroso ajuste fiscal, produzindo
expressivos supervits primrios.
No que tange ao primeiro subperodo, vale lembrar que a Constituio
Federal promulgada em 1988 impingiu grande rigidez administrao financeira
21

O conceito aqui adotado de governo central refere-se quele empregado nas estatsticas oficiais
divulgadas pelo Banco Central do Brasil (BCB) e pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), o
qual abrange o governo federal, a previdncia social e as atividades de natureza fiscal do BCB. O

37

do governo central, reduzindo o grau de discricionaridade da autoridade


oramentria22. Nesse sentido, o xito da poltica fiscal em obter supervits
primrios foi curiosamente facilitado pelas elevadas taxas de inflao do
perodo, ao propiciar a reduo do valor real das despesas pblicas pela
reteno provisria no caixa do Tesouro Nacional dos recursos
oramentrios a serem liberados aos gestores pblicos23. Adicionalmente, a
longa convivncia com altas taxas de inflao ensejou o desenvolvimento e
aperfeioamento,

pela

administrao

fazendria,

de

mecanismos

que

indexassem as receitas pblicas inflao ocorrida entre o fato gerador e o


recolhimento do tributo.
Grfico 1
Supervit Primrio do Governo Central: Jan/1992-Jun/2002
(Saldo acumulado dos ltimos 12 meses)
6
5

% PIB

4
3
2
1

Primrio

2002 T2

2001 T3

2000 T4

2000 T1

1999 T2

1998 T3

1997 T4

1997 T1

1996 T2

1995 T3

1994 T4

1994 T1

1993 T2

-2

1992 T3

-1

1991 T4

Mdia (subperodo)

Fonte: Banco Central do Brasil.

conceito de governo federal engloba as operaes dos trs poderes ao nvel federal, mas so
excludas as contas relativas s empresas estatais e o BCB.
22
Dentre os elementos que enrijeceram a poltica fiscal, merece destaque o aumento das
transferncias aos entes federativos e o aumento das despesas no sistema previdencirio.
23
Sobre os mecanismo dessa represso fiscal e a estimativa do dficit potencial, v. Guardia
(1992).

38

Devido a esses mecanismos de proteo, o efeito da inflao sobre as


contas pblicas brasileiras costuma ser referido como efeito Bacha, em
contraponto ao denominado efeito Tanzi, segundo o qual a inflao prejudica as
contas pblicas pela eroso do valor real das receitas. Bacha (1994) argumenta
que a correo monetria assimtrica do oramento pblico brasileiro desse
perodo preservando parcialmente o valor real das receitas e depreciando os
gastos proporcionou um equilbrio artificial nas contas pblicas, encobrindo um
grande dficit potencial, entendido como aquele que ocorreria caso no
houvesse represso fiscal24. Considerando os agentes econmicos dotados de
expectativas adaptativas, encontra-se uma explicao luz da ortodoxia
econmica para a coexistncia de pequenos dficits nominais e taxas de
inflao elevadas e ascendentes, pois a inflao teria razes num desequilbrio de
natureza fiscal, desequilbrio esse reprimido mas no suprimido.
Entre os anos de 1995 e 1998, a situao fiscal do governo central,
avaliada pelo critrio do dficit primrio, sofre uma clara deteriorao. Para isso,
podem ser elencados tanto os fatores decorrentes da rigidez das contas pblicas
introduzida pela Constituio Federal de 1988, como outros de natureza
discricionria25.

No

primeiro

caso,

destacam-se

as

mencionadas

transferncias constitucionais a estados e municpios e os gastos com benefcios


previdencirios. Outros dispositivos legais tambm contriburam para a rigidez do
gasto pblico, como sugere por exemplo o crescimento vegetativo da folha de
pagamento no governo federal nesse perodo, a despeito do congelamento de
salrios da maior parte do funcionalismo pblico.

24

Bacha (1994), p. 9.

39

Por outro lado, certas decises na elaborao oramentria, como a


concesso de reajustes reais no valor dos benefcios previdencirios e o
crescimento real no valor das despesas de custeio e capital rubrica de maior
controle pelo governo so reveladoras da disposio do governo federal nesse
perodo em priorizar o atendimento de certas demandas sociais e polticas, em
detrimento do equilbrio fiscal.
Finalmente, a partir do ltimo trimestre de 1998 observa-se o
encerramento do ciclo de folga da poltica fiscal, em virtude da escassez de
financiamento no mercado externo. Nesse perodo, o Brasil conjugava elevado
dficit tanto no setor externo quanto no fiscal, deparando-se com a urgente
necessidade de rever suas diretrizes de poltica econmica. A primeira e mais
importante mudana foi a adoo de metas fiscais para o trinio que se seguia,
destinadas a estabilizar a relao dvida lquida/PIB 26. Em janeiro de 1999, a
poltica de bandas cambiais deu lugar ao regime de livre flutuao, removendo
assim a principal ncora de preos vigente desde julho de 1994. Essa mudana
acentuou a responsabilidade da poltica fiscal articulada com o regime de
metas inflacionrias no mbito da poltica monetria para a manuteno do
equilbrio macroeconmico.
4.1.2. Anlise economtrica

Em virtude das mudanas ocorridas na poltica fiscal desse perodo, fez-se


necessrio uma anlise individual das diversas rubricas que compem o

25

Para uma anlise mais detalhada desse diagnstico, ver captulo 6 de Giambiagi e Alm (2000).
O diagnstico e a estratgia oficial de enfrentamento da crise apresentado no documento
intitulado Programa de Estabilidade Fiscal Nota Imprensa, elaborado pelo Ministrio da
Fazenda e divulgado em 28.10.1998.
26

40

resultado primrio, a fim de identificar as quebras estruturais decorrentes da


ao da autoridade fiscal. Uma vez identificadas estas quebras, utilizou-se
recursos da anlise de interveno para estimar corretamente as elasticidades
dessas rubricas s variveis representativas do ambiente macroeconmico.
Conforme discutido anteriormente na seo 3.1, a medida da
discricionaridade da poltica fiscal proposta por Blanchard (1990b) o dficit
primrio redefinido de modo a excluir o efeito da flutuao da taxa de
desemprego. A escolha do resultado primrio como varivel sntese da poltica
fiscal decorreria do seu mrito em no incluir as flutuaes do gasto com o
servio da dvida, o qual afetado por outras variveis conjunturais, como a
inflao, a taxa de juros real e o prmio de risco. Dessa forma, toda a anlise da
discricionaridade se resumiria em expurgar das variveis fiscais o efeito da
flutuao no nvel de produo, representado pela taxa de desemprego.
No Brasil, o trabalho de referncia para estimao do dficit ciclicamente
ajustado de Blanchard de autoria de Bevilaqua e Werneck (1997), os quais
utilizaram como proxy para o ambiente macroeconmico o PIB e a inflao.
Pereira (1999) estimou a discricionaridade das despesas pblicas federais
utilizando as mesmas variveis explicativas de Bevilaqua e Werneck.
Em ambos os trabalhos, a escolha do PIB, em substituio taxa de
desemprego, justificada pela constatao que essa varivel reflete melhor o
ciclo de negcios. Pereira (1999) argumenta que a elevada rigidez na taxa de
desemprego decorre da existncia de custos institucionais, os quais tendem a
desestimular uma alta rotatividade da mo-de-obra. Adicionalmente a esse

41

argumento, convm ainda reconhecer que o mercado de trabalho brasileiro


passou por profunda reestruturao, decorrente da liberalizao do comrcio
externo. Esse processo afetou a taxa de desemprego na dcada de 90,
recomendando a recusa dessa varivel como uma proxy para o ciclo de
negcios.
Por sua vez, a escolha da taxa de inflao decorre do reconhecimento da
importncia do efeito Bacha, o qual vimos que se trata do uso da represso
fiscal para reduzir o valor real da despesa pblica. Tambm vlida a suspeita, a
priori, da presena do efeito Tanzi em certas categorias da receita pblica, tendo
em vista que os mecanismos de indexao aplicados compensaram apenas
parcialmente os efeitos da inflao.
Definida as variveis indicativas do ambiente macroeconmico, PIB e
inflao, necessrio verificar se essas sries histricas (cada srie fiscal e as
sries do PIB e da inflao) so cointegradas, ou estacionrias em nvel, para
evitar a utilizao equivocada de parmetros destitudos de significado. Duas ou
mais sries so cointegradas se (1) tiverem mesma ordem de integrao e (2)
produzirem uma combinao linear estacionria de ordem inferior.
A ordem de integrao de uma determinada srie histrica
representada por I(d) o nmero d de vezes em que essa srie precisa ser
diferenciada para tornar-se estacionria; nesse caso, pode-se dizer tambm que

42

a srie possui d razes unitrias. Por sua vez, uma srie estacionria se
possuir27:
(i)

mdia invariante ao tempo: E ( y t ) = E ( y t s ) =

(ii)

varincia constante: E ( y t ) = E ( y t s ) = 2y

(iii)

covarincia estacionria: E[( y t )( y t s )] = E ( y t j )( y t j s ) = s

] [

O teste Dickey-Fuller aumentado o mais utilizado para avaliar se uma


srie estacionria, o qual de forma resumida consiste em testar a
significncia do parmetro da equao (14) abaixo, utilizando os valores
crticos calculados pelos autores:
p

y t = a 0 + y t1 + a 2 t + i y t i +1 + t

(14)

i= 2

Esse teste permite verificar a presena de razes unitrias de uma


determinada

srie

contemplando

tambm

presena

de

regressores

determinsticos, como o intercepto (a 0 ) e a tendncia (t ). Os valores crticos


variam em funo no apenas do tamanho da amostra, mas tambm da
presena de cada um desses regressores determinsticos.
Finalmente, para que seja possvel afirmar que as variveis so
cointegradas (dito de outra forma: que existe uma relao de equilbrio de longo
prazo) necessrio verificar se elas apresentam uma combinao linear de

27

Em termos formais, a satisfao das condies de (i) a (iii) implica no conceito de


estacionaridade fraca, ou covarincia estacionria. O cumprimento apenas do item (iii) resulta no
conceito de estacionaridade forte. Dessa forma, apesar da terminologia empregada, o conceito
fraco de estacionaridade mais rigoroso que o seu correspondente forte. Enders (1995: 69).

43

ordem b, onde d>b>0. Essa condio verificada pelo teste de raiz unitria dos
resduos obtidos da regresso da equao de longo prazo na forma linear:
e t = xt

(15)

onde:
x t = ( x1t , x 2t ,..., x nt )' o vetor das variveis econmicas analisadas;
= ( 1 , 2 ,..., n ) o vetor de cointegrao dessas variveis; e
e t so os desvios dessa relao de equilbrio de longo prazo.

Verificada a cointegrao das sries que se deseja analisar, pode-se


estimar os parmetros estruturais da equao de longo prazo, ou seja, com as
variveis em nvel28. Inicialmente, faz-se necessrio o reconhecimento da
influncia dos diversos fatores que atuam sobre o comportamento da varivel
fiscal: a) ambiente econmico; b) intervenes de natureza legal e institucional; e
c) sazonalidade. O item a j foi satisfatoriamente discutido. O item b refere-se
s aes do governo, no sentido de executar a poltica fiscal definida (por
exemplo, modificando uma alquota de um determinado tributo), ou advindo de
peculiaridades institucionais. O item c decorre da freqncia trimestral da srie
utilizada, sujeitando as observaes s flutuaes sazonais do produto e/ou s
regras para a cobrana e o recolhimento dos tributos, bem como o pagamento de
determinados itens das despesas.
No que se refere ao item a, a influncia e a forma de relacionamento da
srie fiscal com as demais variveis econmicas justamente o objetivo de

44

nossa anlise; portanto, no necessrio nenhum ajustamento especial para a


estimao da equao de longo prazo. Por outro lado, os fatores b e c podem
afetar significativamente os parmetros estruturais obtidos, independentemente
do efeito do ambiente econmico. Nesse sentido, necessrio o emprego de
tcnicas de anlise de interveno para eliminar essas atipicidades. Cada
situao requer um tratamento especfico, conforme o caso tratado.
Dessa forma, o clculo do dficit ciclicamente ajustado pelo mtodo de
Blanchard ser realizado pela reestimativa da srie fiscal y t a partir dos
parmetros , e da equao na seguinte forma funcional:
y t = A( L) y t + B( L) x t + D + t

(16)

onde:
y t : srie fiscal;
A(L) e B(L) : polinmio do operador de defasagens L ;

x t : vetor das variveis macroeconmicas, PIB e inflao;


D : vetor de variveis determinsticas (intercepto, dummies sazonais ou de

quebra estrutural);

, e : parmetros estruturais;
t : resduo da regresso estimada.
Estimados os parmetros e , a srie y t reestimada com as
variveis do vetor x t defasadas em quatro trimestres:

28

Caso as sries no sejam cointegradas, os parmetros estimados da equao de longo prazo

45

y tR = A( L) y t + B( L) xt 4 + D

(17)

A definio exata dos termos da equao (16), cujos parmetros serviro


para a estimativa de y tR , resultar de um processo interativo de identificao dos
mecanismos geradores da srie, conjugando conhecimento histrico de cada
varivel fiscal com os resultados dos testes de diagnsticos. Dessa forma, ser
contemplada como regra de deciso: a significncia da varivel; o ganho de
poder explicativo, medido pelas estatsticas Akaike Information Criterion (AIC),
Schwartz Bayesian Criterion (SBC) e o R2 ajustado; a ausncia de
autocorrelao seriada dos resduos da equao estimada, indicada pelos testes
de Durbin-Watson e Q de Ljung-Box.
A definio do vetor y t feita ao nvel mais desagregado, de modo a
obter

estimativas

com

melhor

ajustamento

possvel,

respeitada

disponibilidade da informao e a relevncia das variveis integrantes do vetor


x t para o seu comportamento. A seguir, so apresentados os resultados dessa
anlise.
4.1.3. Resultados dos testes de raiz unitria

O quadro 1 relata o resumo dos testes Dickey-Fuller aplicados s sries


que sero ajustadas para o clculo do dficit estrutural pelo mtodo de
Blanchard. As sries testadas cobrem o perodo que se estende do primeiro
trimestre de 1991 at o segundo trimestre de 2002. Quase todas essas sries
apresentaram-se tendncia estacionria, ou seja, estacionrias em torno de

so destitudos de significado econmico.

46

uma tendncia linear. As excees foram as sries da contribuio para o


PIS/Pasep, da CSLL e do IRPF, cujos testes indicaram serem estacionrias em
torno do intercepto. J a srie do IGP-DI foi avaliada utilizando o teste de Perron
para sries com quebra estrutural, em virtude da ntida caracterizao de dois
subperodos. De janeiro/1991 a julho/1994, a taxa mdia mensal de inflao foi
de 26,2%, com tendncia ascendente, contra 0,9% observado no restante do
perodo.

Quadro 1
Resultados do Teste Dickey-Fuller de Raiz Unitria
Varivel

Estatstica t (a)

Defasagens

Regressores determinsticos

0
0

Constante (***) e Tendncia(***)


nenhum

0
0
0
0
0
1
0
0

Constante (***) e Tendncia (***)


Constante (***)
Constante (***) e Tendncia (***)
Constante (***) e Tendncia (***)
Constante (***) e Tendncia (**)
Constante (**) e Tendncia (***)
Constante (***)
Constante (***)

Econmica
PIB
-5,309 (***)
IGP-DI
-2,483 (**)
Receita
IPI
-4,593 (***)
IRPF
-5,920 (***)
IRPJ
-5,651 (***)
IRRF
-4,671 (***)
IOF
-3,517 (**)
Cofins
-4,056 (**)
PIS/Pasep
-7,342 (***)
CSLL
-4,607 (***)
Despesa
Transf. Constituc.
-4,906 (***)
OCC
-5,283 (***)
(a)\ A estatstica t refere-se ao parmetro

0
Constante (***) e Tendncia (***)
0
Constante (***) e Tendncia (***)
da equao (1). A hiptese nula que existe uma

raiz unitria. Dessa forma, sua rejeio pelos nveis de significncia indicados entre parnteses
equivale a assumir que a srie estacionria sem a necessidade de diferenciar.
Nveis de significncia: (*) 10%; (**) 5%; (***) 1%.

O teste de Perron foi realizado estimando inicialmente a seguinte


equao:
y t = a0 + DL + y t

(18)

onde,
47

y t : taxa trimestral de inflao medida pelo IGP-DI;


a 0 : intercepto;

DL : dummy de nvel, assumindo valor 0 at o segundo trimestre de 1994, e 1


para o perodo restante;
y t : srie y t redefinida de modo a excluir os efeitos da quebra estrutural de 1994
(absorvido pela varivel dummy DL ) e do patamar inflacionrio de longo
prazo (absorvido pelo intercepto).
Em seguida, foi aplicado o teste ADF para a srie y t , cujo resultado est
relatado no quadro 1, na linha referente ao IGP-DI. Foi possvel rejeitar a hiptese
de raiz unitria a 5% de significncia, incluindo como regressor adicional trs
defasagens da srie em primeira diferena. Dessa forma, conclumos que a srie
do IGP-DI estacionria, com quebra estrutural no terceiro trimestre de 1994.
Todas as sries rejeitaram a hiptese de presena de raiz unitria, aos
nveis de 1%, 5% e 10%. Esse resultado indica que as sries so estacionrias
sem a necessidade de diferenciao e, portanto, cointegradas, de modo que
possvel estimar as sries fiscais tendo como regressores o PIB e o IGP-DI.
As regresses, lineares, foram realizadas pelo mtodo de mnimos
quadrados, com as variveis na sua forma original, sem transformaes. Dessa
forma, os parmetros das variveis econmicas no podem ser classificadas
como elasticidades. Esse procedimento foi adotado em virtude de uma
observao da srie do IGP-DI (terceiro trimestre de 1998) ter sido negativa, no
sendo possvel sua transformao por logaritmo.

48

Devido ocorrncia de fatores exgenos ao comportamento do PIB e da


inflao, como alterao de alquotas e outros choques, em vrios casos foram
includas variveis dummies para melhorar o ajustamento do modelo e estimar
corretamente os parmetros . Alm da identificao do fato gerador do
choque, da significncia estatstica e do coeficiente de ajustamento (R2 ajustado),
o critrio para definio e incluso dessas variveis dummies obedeceu os
resultados dos testes de diagnsticos de Breusch-Godfrey (correlao serial),
White (heterocedasticidade), Jarque-Bera (normalidade) e Ramsey RESET
(especificao). O software estatstico utilizado foi o Eviews 3.0.

4.1.4. Resultado fiscal estrutural e impulso fiscal

O grfico 2 abaixo apresenta a srie, em proporo ao PIB, do supervit


primrio do governo federal pelo critrio convencional, no perodo 1T19912T2002, e seu correspondente ajustado pelo critrio de Blanchard, o supervit
estrutural. Ambas as sries o montante acumulado dos ltimos quatro trimestres.
A utilizao de dados acumulados visa eliminar da srie as flutuaes bruscas de
curto prazo decorrentes da sazonalidade ou por fatores atpicos, permitindo
avaliar mais adequadamente a tendncia do indicador.
A primeira grande divergncia entre as duas sries ocorre entre o ltimo
trimestre de 1994 e termina ao final de 1995, quando o indicador do supervit
estrutural revela uma ntida e expressiva deteriorao das contas do governo
federal, o que no observado com a mesma intensidade pela estatstica
convencional. Essa divergncia explicada pelo comportamento favorvel do

49

nvel de renda nesse perodo, prejudicando a avaliao do esforo fiscal baseada


na estatstica convencional de supervit primrio.
No perodo mais recente, observa-se entre 1999 e meados de 2000 um
esforo para o ajustamento fiscal cuja magnitude subestimada pelo indicador
convencional.

Grfico 2
Supervit Primrio do Governo Federal:
Dados observados vs. ajustados (estrutural)

3,5%
3,0%
2,5%

% PIB

2,0%
1,5%
1,0%
0,5%

Estrutural

jun/02

dez/01

jun/01

dez/00

jun/00

dez/99

jun/99

dez/98

jun/98

dez/97

jun/97

dez/96

jun/96

dez/95

jun/95

dez/94

jun/94

dez/93

jun/93

dez/92

jun/92

-0,5%

dez/91

0,0%

Observado

O grfico 3 apresenta o impulso fiscal, calculado a partir das sries


convencionais do resultado fiscal e pelo critrio estrutural29. Assim como no caso

29

O indicador do impulso fiscal (FI ) pela estatstica convencional foi obtido pela aplicao da

seguinte frmula:

t
FI t = PRIM i
i= t 4

t 4

PRIM

j= t 8

, onde PRIM refere-se ao supervit

50

anterior, as so sries trimestrais e esto acumuladas para um ano, de modo a


reduzir a importncia das flutuaes de curto prazo.
Uma concluso que emerge da anlise do grfico 3 que no perodo de
implantao do Plano Real a deteriorao da poltica fiscal ocorre ao final de
1994, e no ao trmino de 1995, como sugeriria a srie convencional do impulso
fiscal. Como j discutido, esse resultado decorreu da expanso econmica
observada no perodo, encobrindo o carter expansionista da poltica fiscal.
A partir de meados de 1998 retomada a restrio fiscal, cujo auge
ocorreu em 1999. Essa restrio medida pelo critrio estrutural no encontra
precedentes em toda a dcada, e muito superior ao revelado pelo indicador
convencional. Nos ltimos quatro trimestres encerrados em junho de 2002,
observa-se um ligeira folga da poltica fiscal, captada com mais intensidade pelo
impulso fiscal de Blanchard.
Grfico 3
Impulso Fiscal do Governo Federal:
Dados observados vs. Indicador de Blanchard

primrio convencional. O impulso fiscal pelo critrio de Blanchard ( BFI ), tambm denominado
estrutural, decorre da seguinte frumula:

t
BFI t = PRIM i*
i= t 4

t 4

PRIM

j = t 8

, onde PRIM *

refere-se ao supervit primrio estrutural.

51

3,0%
2,5%
2,0%
1,5%

0,5%
jun/02

dez/01

jun/01

dez/00

jun/00

dez/99

jun/99

dez/98

jun/98

dez/97

jun/97

dez/96

jun/96

dez/95

jun/95

dez/94

jun/94

dez/93

-0,5%

jun/93

0,0%
dez/92

% PIB

1,0%

-1,0%
-1,5%
-2,0%
-2,5%

Blanchard

Observado

Na prxima seo apresentado e discutido o ajuste fiscal no perodo


analisado, bem como uma avaliao do comportamento de indicadores
macroeconmicos selecionados.

4.2. Identificao e avaliao do ajustamento fiscal brasileiro

Conforme discutido no captulo anterior, a definio aqui adotada de


ajustamento fiscal compreende a reduo do dficit primrio anual (estimado
pelo critrio de Blanchard) da ordem de 1,0 ponto percentual do PIB. Essa
definio permite a identificao do incio do ajustamento a partir do 4 o trimestre
de 1998, se estendendo at e o 2o de 2000. Ao todo, so 7 observaes
trimestrais de um universo total de 43 perodos avaliados.
A tabela 1 abaixo apresenta estatsticas comparadas entre os perodos
com ajustamento fiscal e a srie total. Os dados calculados indicam que o

52

impulso fiscal nos perodos de ajustamento cerca de 1,4 ponto percentual do


PIB mais restritivo que na srie total. No entanto, o resultado mais importante diz
respeito ao comportamento agregado das receitas e das despesas. No perodo
completo, as receitas restringem a demanda agregada em media cerca de
1,04% do PIB, enquanto que as despesas impulsionam em 0,83%30. Embora a
contrao fiscal seja mais intensa nos perodos de ajuste, esse resultado obtido
principalmente pela elevao das receitas, cerca de 1,24% do PIB, pois as
despesas se contraem em apenas 0,38%.

Tabela 1
Ajustes fiscais brasileiros: variao nas receitas e despesas (% PIB)
Observaes
43

Impulso Fiscal Var. despesas Var. receitas


-0,21%
0,83%
1,04%
(0,010)
(0,010)
(0,008)
Perodos de Ajuste Fiscal
7
-1,62%
-0,38%
1,24%
(0,005)
(0,010)
(0,008)
Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.
Todos os Perodos

Esses resultados diferem razoavelmente daqueles obtidos por Alesina e


Perotti no estudo sobre os pases da OECD, ver tabela 1-A, onde as estimativas
indicam que ajustes ocorreram principalmente pelo corte de despesas.

30

O indicador de variao da despesa foi obtido pela aplicao da seguinte frmula:

t
Dt = Di*
i=t 4

t 4

j= t 8

/ t , onde D * refere-se despesa em proporo do PIB recalculada

nos moldes da metodologia de Blanchard, ou seja, considerando o nvel de dispndio que


ocorreria se fossem mantidos os parmetros econmicos do trimestre anterior. A mesma frmula
vale para as receitas.

53

Tabela 1-A
Ajustes fiscais nos pases da OECD: variao nas receitas e despesas (% PIB)
Impulso Fiscal Var. despesas Var. receitas
-0,07
0,32
0,38
(0,09)
(0,09)
(0,06)
Perodos de Ajuste Fiscal
62
-2,57
-1,34
1,22
(0,20)
(0,23)
(0,15)
Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.
Fonte: Alesina e Perotti (1997).
Todos os Perodos

Observaes
378

Por outro lado, nossos resultados esto em sintonia com aqueles obtidos
no estudo de Issler e Lima (1997), onde avaliada a forma de restaurao do
equilbrio das finanas pblicas brasileiras no perodo de 1947 a 1992. Os
autores concluem que aps um choque no dficit, independente se a origem foi
do lado das receitas ou das despesas, o reequilbrio fiscal ocorre mediante
principalmente um aumento dos impostos. Embora o estudo conclua ainda que a
dvida pblica sustentvel, a receita de senhoriagem desempenha um
importante papel para a obteno desse resultado, contribuindo com cerca de
3% do PIB para a gerao de receitas.
A tabela 2 abaixo desagrega o comportamento das despesas no perodo
analisado, classificadas segundo quatro categorias: (i) transferncias a estados e
municpios; (ii) benefcios previdencirios; (iii) despesa com pessoal; e (iv) gastos
com custeio e investimento.
Tabela 2
Composio das despesas nos perodos de ajustamento (% PIB)
Tentativa

Variao
Transfer.
Benefcios
Pessoal
despesas
Est./Mun. Previdencirios
Todos os Perodos
0,83%
0,12%
0,43%
0,27%
(0,010)
(0,002)
(0,004)
(0,005)
Perodos de Ajuste
-0,38%
0,20%
0,15%
-0,07%
Fiscal
(0,010)
(0,002)
(0,004)
(0,003)
Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.

Custeio e
Investimento
0,00%
(0,006)
-0,66%
(0,005)

54

Um trao marcante dos dados da tabela 2 a intensidade do corte de


despesa com custeio e investimento, provavelmente devido ao menor grau de
rigidez legal e institucional dessa rubrica. Os gastos com benefcios
previdencirios continuam a crescer no perodo do ajuste fiscal, decorrente da
proteo

constitucional

aos

beneficirios

do

sistema

previdecirio.

crescimento dos gastos com transferncias aos entes da federao bastante


compreensvel, uma vez que a maior parte dessas transferncias tem amparo
constitucional e acompanha o comportamento da arrecadao do imposto de
renda e do imposto sobre produtos industrializados.
A tabela 3 abaixo desagrega a variao das receitas, classificando-as
em: (i) incidentes sobre a renda pessoal (IRPF); (ii) contribuio previdenciria
(receitas bancrias do RGPS); (iii) diversas (dividendos, concesses, tributos
variados etc.); (iv) incidentes sobre pessoa jurdica (IRPJ e CSLL); e (v) tributos
indiretos (Imp. Importao, Imp. Exportao, IPI, IOF, Cofins, PIS -Pasep e
CPMF). A incluso de cada tributo nessas categorias est sujeita a crticas. No
entanto, nosso objetivo obter apenas uma aproximao da importncia e do
comportamento de cada uma dessas categorias, a qual acreditamos no afetar
significativamente os resultados.
Tabela 3
Composio das receitas nos perodos de ajustamento (% PIB)
Tentativa

Var.
Renda
Contr.
receitas
Pessoal
RGPS
Todos os Perodos
1,04%
0,01%
0,13%
(0,008)
(0,000)
(0,004)
Perodos de Ajuste
1,24%
-0,01%
-0,26%
Fiscal
(0,008)
(0,000)
(0,001)
Obs.: o valor entre parnteses refere-se ao desvio padro.

Diversas
0,36%
(0,010)
0,78%
(0,015)

Pessoa
Jurdica
0,10%
(0,004)
-0,10%
(0,002)

Tributos
Indiretos
0,44%
(0,007)
0,83%
(0,007)

55

Os dados da tabela indicam que o crescimento das receitas no perodo do


ajuste fiscal ocorre principalmente nos chamados tributos indiretos, e, em menor
proporo nas receitas diversas. O crescimento da arrecadao baseada
nesses itens tem recebido crticas de duas naturezas. Primeiro, porque a
cobrana de tributos indiretos contraria as condies de eficincia econmica da
tributao, ao interferir nos preos relativos dos bens e servios. Segundo,
porque o aumento da arrecadao foi baseada em grande medida na obteno
de receitas extraordinrias, como os recursos de concesso.
A tabela 4 abaixo contm indicadores macroeconmicos selecionados
relativos aos perodos anterior, durante e aps a experincia de ajuste fiscal.
Assim como nos resultados encontrados por Alesina e Perotti (tabela 4-A), o
ambiente macroeconmico brasileiro apresenta ligeira melhora. Os indicadores
do nvel de atividade (PIB, desemprego e investimento) comportam-se de forma
recessiva durante o ajustamento, mas recuperam-se aps esse perodo.

Tabela 4
Ajuste Fiscal Brasileiro e Condies Macroeconmicas
Variveis
4T1998-2T2000
Macroeconmicas Antes
Durante
Depois
PIB
1,1%
0,6%
3,6%
Desemprego
7,3%
7,6%
6,4%
Investimento
20,1%
18,5%
19,7%
Taxa de juros
2,1%
1,9%
1,2%
Nota: A extenso do perodo definido como antes e depois do ajuste fiscal abrange quatro
trimestres.
O PIB definido pela taxa mdia de crescimento dos ltimos quatro trimestres;
O desemprego medido pela taxa mdia mensal de desemprego aberto dessazonalizado;
O investimento definido pela mdia em proporo ao PIB;
A taxa de juros definida pela mdia da taxa mensal de juros nominal selic.

56

No tocante taxa de juros, esta reduziu-se substancialmente aps o ajuste


fiscal. Embora este resultado esteja associado boa receptividade pelos
agentes privados do ajustamento fiscal, a taxa de juros no perodo tambm foi
influenciada decisivamente pela poltica monetria.
Tabela 4-A
Ajustes Fiscais nos Pases Membros da OECD
e Condies Macroeconmicas
Variveis
Ajuste Fiscal Bem-Sucedido
Macroeconmicas
Antes
Durante
Depois
Crescimento do PIB
-0,08%
1,05%
0,28%
Desemprego
1,20%
1,44%
1,08%
Crescimento do Investimento
-1,05%
4,93%
9,14%
Crescimento do Consumo
1,75%
2,98%
2,71%
Privado
Fonte: Alesina e Perotti (1997a).
Observaes: os dados de crescimento do PIB, Investimento e Consumo Privado esto
expressos em termos do desvio daqueles observados nos principais parceiros comerciais do pas
analisado. Os dados de desemprego tambm esto expressos em termos do desvio da taxa de
desemprego dos parceiros comerciais.

Os dados apresentados na Tabela 4-A referem-se s experincias bemsucedidas de ajuste fiscal dos pases membros da OECD, conforme estudo de
Alesina e Perotti. Vale destacar que o conceito de sucesso aqui citado est
associado manuteno do supervit aps o pero do de ajustamento, ou seja, a
manuteno de resultados fiscais compatveis com a sustentabilidade de longo
prazo.

57

5. Concluses

Foi

discutido

no

segundo

captulo

que

as

condies

para

sustentabilidade da poltica fiscal requerem que, numa economia com eficincia


dinmica e ausncia de senhoriagem, o montante acumulado do supervit
primrio deve ser igual ao estoque da dvida, ambos a valor presente.
Analiticamente no necessrio que o fluxo de supervits primrios seja positivo
em todos os perodos, nem mesmo na maior parte do tempo. Basta que o valor
presente do saldo acumulado seja suficiente para quitar a dvida.
No obstante a clareza e a consistncia terica desse resultado, uma
eventual desconfiana dos credores privados quanto disposio da autoridade
fiscal em no honrar mesmo que temporariamente suas obrigaes, pode
provocar crises de insolvncia da dvida pblica. Dessa forma, perodos
prolongados

de

supervit

primrio

inferior

quele

da

condio

de

sustentabilidade de longo prazo demandam uma reverso da poltica fiscal, sob


pena de insucesso na rolagem da dvida e comprometimento da estabilidade
macroeconmica.
A fase de transio entre o perodo de insustentabilidade fiscal e o retorno
s condies de equilbrio de longo prazo foi aqui denominada de perodo de
ajuste fiscal, o qual pode ser implementado combinando diferentes alternativas
quanto elevao das receitas e o corte dos gastos pblicos. Em relao aos
efeitos desse ajustamento sobre o ambiente macroeconmico, o consenso
terico est distante. O modelo keynesiano tradicional aponta efeitos claramente
recessivos, principalmente se baseados na reduo das despesas. Por outro

58

lado, adotando a hiptese de expectativas racionais e outras de natureza


neoclssica, pode-se argumentar que cortes de despesa percebidos como
permanentes produzam um efeito expansionista, ao gerar um efeito riqueza
positivo e com isso ampliar o consumo privado e a demanda agregada.
Quanto composio do ajuste fiscal, ter efeitos mais expansionistas (ou
menos recessivos) a ao sobre itens da despesa que sinalizem um ajuste
permanente, em virtude de uma redefinio no papel desempenhado pelo
Estado. Alm desse aspecto funcional, a percepo de que se trata de um ajuste
permanente pode decorrer tambm da sensibilidade poltica de determinados
gastos, cuja reduo aumente a credibilidade poltica para a realizao de um
ajuste srio.
No terceiro captulo foi apresentado o roteiro metodolgico empregado
nas anlises empricas do restante do trabalho, que abrangeram a economia
brasileira no perodo de 1991 a 2002. A anlise da poltica fiscal enfatizou a srie
do resultado primrio, devido a relevncia desse indicador para a avaliao das
condies de sustentabilidade, conforme discutido no segundo captulo. O
primeiro passo da metodologia consiste na reestimativa do supervit primrio
segundo o conceito estrutural, ou seja, eliminando da srie o efeito das flutuaes
do ciclo de negcios. Foi empregada a tcnica de Blanchard, utilizando como
variveis explicativas das sries fiscais o PIB e a inflao, cujos resultados foram
discutidos no quarto captulo.
Observa-se que o crescimento das receitas contribuiu em maior medida
para o ajuste fiscal do que o corte de despesas. Esse resultado choca-se com as

59

experincias bem-sucedidas relatadas por Alesina e Perotti (1997a), referente


aos pases membros da OECD.
Quanto ao comportamento das despesas pblicas por categoria, observase que os cortes de despesas concentraram-se, sobretudo, naqueles com
custeio e investimento. Do lado das receitas, o ajuste fiscal brasileiro
caracterizou-se pelo crescimento dos tributos indiretos e receitas diversas.
Quanto mudana no ambiente macroeconmico, observa-se que o
perodo de ajustamento est associado a um quadro mais recessivo que na fase
anterior, mas que revertido logo em seguida. Esse resultado deve ser visto com
os devidos cuidados, pois no derivam de quaisquer testes economtricos de
causalidade. Alm disso, ocorreram expressivas mudanas na poltica monetria
desse perodo, o que pode ter suplantado a influncia da poltica de restrio
fiscal sobre o ambiente macroeconmico.
Em resumo, nossos resultados destacam o carter rgido das despesas
pblicas do governo federal. Esse comportamento tem dois efeitos perversos
sobre a economia. Primeiro, tendo em vista a limitao ao aumento permanente
da carga tributria, o recente programa de ajustamento no pode ser
considerado concludo, at que se consiga reverter ou estabilizar a trajetria das
despesas pblicas, sob pena de suscitar o questionamento a respeito da
capacidade do governo brasileiro em gerar supervits primrios consistentes
com as condies de solvncia de longo prazo.
O segundo efeito refere-se qualidade dos supervits primrios obtidos,
os quais tem sido baseados principalmente no aumento de tributos indesejveis

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pela tica da eficincia econmica. Do lado das despesas, o controle tem se


concentrado em grande medida nas despesas com investimento em bens
pblicos, as quais possuem reconhecida importncia terica e emprica para o
crescimento econmico de longo prazo. Esses investimentos no podem ser
adiados indefinidamente. Uma alternativa para a soluo desse problema, sem
comprometer o ajuste fiscal, pode estar no aumento da participao do setor
privado nesses setores, acompanhado de uma regulamentao adequada.
A atual Lei de Responsabilidade Fiscal foi um grande avano na tentativa
de reconhecer institucionalmente o compromisso com o equilbrio das finanas
pblicas, mas no fornece todos os instrumentos necessrios ao poder executivo.
Exemplo disso a legislao previdenciria, um dos principais gargalos das
finanas pblicas. Naturalmente que uma reforma ampla da poltica fiscal deve
envolver todos os segmentos da sociedade, para que tenha legitimidade e
perenidade.

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