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Centro de Estudos

Sindicais e de
Economia do Trabalho

Instituto de Economia

ISSN 1980-5144

INSTITUTO DE ECONOMIA DA UNICAMP


Diretor
Mariano Francisco Laplane
Diretor Executivo do CESIT
Paulo Eduardo de Andrade Baltar
Conselho Editorial
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira
Jos Carlos Braga
Mrcio Percival Alves Pinto
Paulo Eduardo de Andrade Baltar
Organizador
Eduardo Fagnani
Equipe do CESIT
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Amilton Jos Moretto
Anselmo Luis dos Santos
Carlos Alonso Barbosa de Oliveira
Cludio Salvadori Dedecca
Davi Antunes
Denis Maracci Gimenez
Eduardo Fagnani
Eugnia Troncoso Leone
Jorge Eduardo Levi Mattoso (Licenciado)
Jos Dari Krein
Marcelo W. Proni
Marcio Pochmann
Marco Antnio de Oliveira (Licenciado)
Maria Alice Pestana de Aguiar Remy
Paulo Eduardo de Andrade Baltar
Snia Tomazini
Waldir Jos de Quadros (Licenciado)
Walter Barelli (Licenciado)
Wilns Henrique (Licenciada)
Apoio Administrativo
Licrio Siqueira
Susete R. C. Ribeiro

TEMA:
PREVIDNCIA SOCIAL:
COMO INCLUIR OS EXCLUDOS?

SUMRIO
Apresentao
Eduardo Fagnani (Organizador)
Como incluir os Excludos? Nota Introdutria ............................................ 1
PARTE 1- Trajetria Recente da Seguridade Social
Eduardo Fagnani
Seguridade Social no Brasil (1988/2006): Longo Calvrio
e Novos Desafios ......................................................................................... 34
PARTE 2- Mercado de Trabalho, Previdncia e Incluso Social
Andr Campos e Marcio Pochmann
Mercado de Trabalho e Previdncia Social no Brasil ............................. 65
Paulo Baltar e Eugnia Troncoso Leone
Perspectivas da Gerao de Empregos Formais num Cenrio de
Crescimento Econmico ................................................................................ 81
Clemente Ganz Lcio
Medidas Especficas que podem Favorecer o Crescimento de
Empregos Formais no Brasil ...................................................................... 91
PARTE 3 - Demografia, Previdncia e Incluso Social

Projeto Visual e Editorao Eletrnica


Clia Maria Passarelli
Edio de Texto
Caia Fittipaldi
CESIT Instituto de Economia da Unicamp
Cidade Universitria Zeferino Vaz
Caixa Postal 6135 Cep 13.083-970
Campinas So Paulo SP
Tel: (19) 3788-5720
E-mail: <cesit@eco.unicamp.br>.
<http://www.eco.unicamp.br/cesit>.

Amir Khair
A Previdncia e a Evoluo Demogrfica ......................................... 102
Miguel Bruno
Transio Demogrfica e Regime de Acumulao Financeirizado no
Brasil: Bnus ou nus para a Previdncia Social? ......................... 106
Eli Ila Gurgel de Andrade
Componentes Econmico, Demogrfico e Institucional da Previdncia
Social ........................................................................................................... 123

n. 7 Setembro a Dezembro de 2007

PARTE 4 - Financiamento da Previdncia Social, Contas Pblicas e


Desenvolvimento
Jorge Abraho de Castro (Org.), Jos Aparecido Carlos Ribeiro,
Jos Valente Chaves, Bruno Carvalho Duarte, Helenne Barbosa Simes
Por que Crescem as Despesas Correntes do Governo Federal?
Delimitando o Impacto da Expanso das Polticas Sociais no Perodo 1995-2005 ........... 133
Milko Matijascic, Jos Olavo Leite Ribeiro e Stephen J. Kay
Financiamento e Gastos da Previdncia e da Seguridade Social: a Experincia
Brasileira e os Parmetros Internacionais ................................................................................ 152
Denise Lobato Gentil
Poltica Econmica e Seguridade Social no Perodo ps-1994 ............................................ 173
Flvio Tonelli Vaz e Floriano Jos Martins
Prticas Oramentrias a Esvaziar a Seguridade Social ....................................................... 191
Amir Khair
Projees de Longo Prazo do RGPS e da Seguridade .......................................................... 206
Ana Cludia Alm
Seguridade Social ou Despesas Financeiras: Quem o Vilo do Ajuste Fiscal?............... 229
PARTE 5 - Cobertura, Benefcios e Incluso Social
Lena Lavinas e Andr A. Cavalcanti
O Legado da Constituio de 1988: Possvel Incluir sem Universalizar? ........................ 249
Milko Matijascic, Jos Olavo Leite Ribeiro e Stephen J. Kay
Aposentadorias, Penses e Mercado de Trabalho e Condies de Vida: o Brasil,
e os Mitos da Experincia Internacional ................................................................................... 271
Guilherme Delgado
Critrios para uma Poltica de Longo Prazo para a Previdncia Social .............................. 292
Jos Celso Cardoso Jr. e Henrique Jdice Magalhes
Trabalho, Previdncia e Proteo Social no Brasil: Bases para um Plano de
Benefcios Adequado Realidade Nacional ............................................................................ 310
Cludio Salm
Demografia, Previdncia e Incluso Social: Comentrios ..................................................... 341

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

APRESENTAO
COMO INCLUIR OS EXCLUDOS?
NOTA INTRODUTRIA

Eduardo Fagnani
Organizador

Apresentao
Esta apresentao procura, em primeiro lugar, contextualizar as tenses entre dois paradigmas de
poltica social em disputa desde o incio dos anos 90. Em seguida, procura enfatizar que as classes
dominantes jamais aceitaram as conquistas sociais introduzidas pelo movimento social na Constituio de
1988, especialmente os captulos que tratam da Seguridade Social. Nos ltimos 30 anos, tenho
acompanhado esse debate. Compreendi que a previdncia social um dos campos frteis no qual se
manifesta um trao tradicional e reacionrio das elites brasileiras: a capacidade de manter, a qualquer preo,
o status quo social que comandam secularmente.
Finalmente, na terceira parte, procuro apresentar o objetivo desta Carta e do Seminrio que
estamos promovendo em conjunto com o Dieese. Nosso primeiro objetivo oferecer para a sociedade civil
um contraponto agenda conservadora, desnudando suas inmeras falcias, revividas h mais de vinte
anos, para justificar a necessidade de uma nova reforma.
Mas no basta apenas a crtica. necessrio apontar caminhos e alternativas. Nesse sentido, o
segundo objetivo deste Seminrio contribuir para o debate sobre os rumos da Seguridade Social em nosso
pas. O primeiro ensaio deste rduo embate deu-se no Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS). Mas o
jogo comear para valer em 2008 no Congresso Nacional. Nosso objetivo maior subsidiar a sociedade
civil para este combate. Entendemos que a questo central, que no tem sido privilegiada, : como incluir
os excludos? Hoje, por conta da estagnao econmica nas ltimas dcadas e de seus impactos na
desorganizao do mercado de trabalho, quase metade da Populao Economicamente Ativa (PEA)
composta de desempregados ou trabalhadores informais que no contribuem para a previdncia e no tero
proteo satisfatria na velhice. Esse o nosso desafio central. Apontar caminhos para incluir esses
includos que sejam financeiramente sustentados.
Entendemos que o crescimento econmico condio necessria embora insuficiente para
isso. Na perspectiva do crescimento econmico que, felizmente, retornou agenda econmica, aps 26
anos de absoluta marginalizao , parcela desse contingente poderia ser incorporada pelo mercado de
trabalho formal. Isso tornaria possvel assegurar proteo na velhice a esse contingente e, ao mesmo tempo,
geraria fontes de financiamento para a Seguridade Social.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

1 O Debate Recente sobre a Poltica Social e a Nova Tentativa de Reforma da Seguridade Social
Na trajetria da poltica social brasileira nas ltimas cinco dcadas possvel identificar dois
movimentos opostos. O primeiro aponta o rumo da estruturao das bases institucionais, financeiras e de
proteo caractersticas do Estado de Bem-Estar Social em nosso pas. Esse processo ganhou impulso a
partir de meados dos anos 70, no mago da luta social pela redemocratizao do Brasil. Foi conduzido pelo
amplo movimento social e popular que se opunha ao Regime Militar. Essa longa travessia desaguou na
Constituio de 1988.
O segundo aponta na direo contrria: tentar impedir a consumao daquelas bases esboadas
em 1988. Aps as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio democrtica), esse movimento
ganhou vigor, a partir de 1990. Desde ento, abriu-se um novo ciclo de reformas liberais e conservadoras.
Os princpios que orientam o contra-reformismo neoliberal na questo social eram radicalmente antagnicos
aos da Carta de 1988.
Mesmo submetido a tenses entre paradigmas to antagnicos, o caso brasileiro indito dentre
os pases de capitalismo tardio. Conquistamos a cidadania social na contramo do pensamento neoliberal,
hegemnico no mundo desde o final dos anos 70. Em grande medida, isso decorreu do fato de que a
agenda da redemocratizao do Pas, impulsionada pelo movimento social a partir de meados dos anos 70,
no abriu brechas polticas para os experimentos neoliberais pelo menos at o final dos anos 80.
O cenrio hostil, a partir de 1990 e at nossos dias, no impediu que parcela significativa das
conquistas sociais de 1988 fosse consagrada. O legado dos movimentos sociais foi a construo de um
razovel sistema de proteo social conquistado na contramo do pensamento neoliberal hegemnico em
escala mundial e do movimento em direo ao Estado Mnimo a que foram submetidos, via de regra, os
pases subdesenvolvidos, incluindo os da Amrica Latina.
1.1 O Movimento Inspirado no Estado de Bem-Estar Social
A Constituio inovou em diversos pontos. Um dos mais expressivos foi a Seguridade Social,
integrada pelos setores Sade, Previdncia Social, Assistncia Social e Seguro-Desemprego. Inspirada na
experincia inglesa do ps-Guerra, especialmente o Plano Beveridge, baseada na solidariedade social: o
acesso aos bens e servios independe da capacidade de pagamento dos indivduos. Selou-se um pacto
social pelo qual os impostos que deveriam ser pagos pelos mais ricos financiariam os direitos dos
indivduos com insero social mais vulnervel. Esse princpio permitiu incorporar mais de 7 milhes de
aposentados rurais e mais de 3 milhes de beneficirios da Loas, alm de assegurar o acesso universal e
gratuito dos cidados aos servios do Sistema nico de Sade.
Em suma, a Constituio de 1988 representou etapa fundamental embora inconclusa da
viabilizao do projeto das reformas socialmente progressistas. Com 40 anos de atraso, desenhou-se com a
Constituio de 1988, pela primeira vez na histria do Brasil, o embrio de um Estado de Bem-Estar Social,
universal e equnime. Seu mago reside nos princpios da universalidade, da solidariedade, da seguridade e
da compreenso da questo social como um direito da cidadania (em contraposio caridade, filantropia
e ao assistencialismo). Para financiar os novos direitos, a Carta instituiu e vinculou constitucionalmente
fontes de financiamento no reembolsveis e vinculados aos setores que compem a Seguridade Social.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

1.2 O Movimento Inspirado no Estado Mnimo


O segundo movimento aponta na direo contrria: o de tentar impedir a consumao daquelas
bases esboadas em 1988. Aps as primeiras contramarchas (nos ltimos anos da transio democrtica),
esse movimento ganhou vigor, a partir de 1990. Desde ento, abriu-se um novo ciclo de reformas liberais e
conservadoras, que no campo social, visava, em ltima instncia, a enterrar as conquistas sociais de 1988 e
a implantar o Estado Mnimo.
Dessa forma, desde o final dos anos 80 e at hoje, a poltica social brasileira vem sendo submetida
a tenses entre dois paradigmas antagnicos: o Estado Mnimo versus o embrionrio Estado de Bem-Estar
Social; a seguridade social versus o seguro social; universalizao versus a focalizao; a prestao estatal
dos servios versus privatizao; os direitos trabalhistas versus a desregulamentao e flexibilizao.
1

Para os defensores do Estado Mnimo , o gasto social aplicado em polticas universais o vilo da
estabilidade da moeda e das contas pblicas. Alm de elevado ante a experincia internacional, ele seria
apropriado pelos ricos. Aos olhos dos reformistas conservadores, o Brasil um pas rico. Recursos
existem, mas so mal distribudos, posto que so apropriados pelos mais abastados. O segurodesemprego, por exemplo, tido como um privilgio inaceitvel, apropriado pelas elites dos trabalhadores
(aqueles que possuem carteira de trabalho). A soluo para erradicar a pobreza simples: destruir de vez
o aparato conquistado em 1988, que seria acessvel apenas para os privilegiados que esto no topo da
pirmide de distribuio da renda (os que ganham mais de R$ 500,00) e transferir esses recursos para os
programas focalizados.
Aqui abro parnteses: Poucos sabem que, na pirmide da distribuio da renda do trabalho,
elaborada pelo IBGE, os 20% mais ricos so os indivduos com rendimentos superiores a cerca de R$
500,00; e os 10% mais ricos, os que auferem renda superior a R$ 800,00. Os verdadeiros ricos no Brasil
escondem suas riquezas e no aparecem nas pesquisas oficias, como a Pnad, que capta apenas a renda do
Trabalho. Na ltima Pnad, por exemplo, somente 14 entrevistados, numa amostra de 410.241 pessoas
declararam ter rendimentos mensais superiores a R$ 50 mil (0,005% do total) (Antnio Gois, Muitos ricos
escondem renda em pesquisa. Folha de S.Paulo, 21/10/07). De acordo com Estudo da Merrill Lynch e da
Capgemini o nmero de milionrios (pessoas com mais de US$ 1 milho) no Brasil cresceu 10% no ano
passado em relao a 2005, passando para 120 mil pessoas, uma acelerao mais rpida que a mdia
mundial, de 8,3%. (Robison Borges, O que faz os ricos, ricos. Caderno EU&, Valor, 23/11/07).

_______________
1

Consultar, especialmente: Henriques (org.) (2000); Paes de Barros e Fogel (2000); Ferreira e Litchfield (2000); Nri (2000 e 2004);
Scheinkman e outros (2002); Giambiagi, Reis e Urani (org.) (2004); e Paes de Barros e Carvalho (2004).

Curiosa e bem humorada descrio do comportamento dos ricos brasileiros, que no esto captados pelos Censos do IBGE, foi
escrita Danuza Leo, que entende do riscado (FSP, 2/10/07): Os muito ricos no ostentam; os homens mandam fazer suas gravatas e
lenos sob medida no Charvet, que fica num segundo andar na Place Vendme, endereo em Paris que s poucos conhecem, e suas
mulheres tm jias maravilhosas mas guardadas no cofre de um banco -na Sua, de preferncia-, que so usadas apenas em jantares
muito privados, s entre eles. E no usam uma s roupa ou acessrio que seja "identificvel". Tm seus costureiros exclusivos, que s
elas conhecem, e que no fazem a menor questo de aparecer nas revistas de moda, para que suas criaes no sejam usadas por
estrelas de cinema na noite do Oscar ou manequins e assim no sejam vulgarizadas.(..) Os muito ricos, at por cansao de serem ricos
h tanto tempo, viajam -e vivem- maneira deles; em altssimo padro, mas na maior das discries. (...) Outra coisa invejvel dos
muito ricos que eles no usam chave; a qualquer hora que cheguem, o motorista telefona do carro, discretamente, avisando que o
patro est chegando, e um empregado estar esperando, com a porta j aberta. .Eles nunca so vistos nas ruas, nas lojas, nas
joalherias. So elas que vo at eles, muito mais prtico. (..)Viajar, para os que so ricos h muito tempo, simples; para isto existe a
femme de chambre -arrumadeira, para os mais simples. Cada pea de roupa embrulhada em papel de seda, cada p de cada par de
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Outra impropriedade, segundo os defensores do Estado Mnimo: o gasto social seria apropriado
uma casta de velhos, marajs e vagabundos, em detrimento da educao das crianas, tido pelos
conservadores como o nico caminho possvel para a distribuio da renda. Mais do que isso, a renda das
famlias aposentadas induziria o cio dos jovens. Segundo Camargo e Reis (2007), por exemplo, aps
finalmente reconhecerem que os rendimentos com aposentadorias e penses representam uma parcela
importante da renda de muitos domiclios no Brasil, constatam que os elevados valores desses benefcios,
aumentam a renda domiciliar per capita. Todavia, esse fato extremante positivo tem seu lado perverso:
podem influenciar as decises dos jovens moradores dos domiclios quanto a trabalhar e estudar. De acordo
com os autores, o aumento na renda domiciliar proveniente de aposentadorias e penses reduz a taxa de
participao dos jovens na fora de trabalho. Os resultados tambm indicam que essa reduo na
participao est associada a um aumento na proporo de jovens estudando. Entretanto, as evidncias
tambm indicam que rendimentos com aposentadorias e penses aumentam a probabilidade de que os
jovens no estejam estudando nem participando do mercado de trabalho (grifos meus).
O Fundamentalismo de uma Nota S
Assim, para erradicar a pobreza, os fundamentalistas de uma nota s defendem uma nica
estratgia: programas focalizados de transferncia de renda. Elegem um nico pblico-alvo: as famlias que
esto abaixo da linha de pobreza.
Como definir quem est abaixo da linha de pobreza? Seriam aqueles que ganham menos que o
salrio mnimo necessrio de R$ 1.780,00 calculados pelo Dieese? Seriam aqueles que recebem menos da
metade da renda mdia do pas, como faz a OCDE? Seriam aqueles que recebem menos de hum salrio
mnimo (R$ 380,00)? No. Seguem os parmetros determinados pelo Banco Mundial. Aqui a tecnocracia
arbitrou que a linha que divide os miserveis dos afortunados a renda de R$ 120,00. Quando se diz que a
pobreza no Brasil foi reduzida, significa que alguns indivduos passaram a ganhar mais de R$ 120. Quem
passou a ganhar R$ 150, por exemplo, deixou de ser pobre e teria adentrado o admirvel mundo da
prosperidade. Tornou-se rico. Parcela da pobreza no pas foi erradicada. Um nico exemplo: somente com
passagens de transporte pblico, um trabalhador gasta mais de R$ 200 por dia em metrpoles como So
Paulo.
Logo, para os defensores do Estado Mnimo, qualquer programa social que tenha impactos sobre a
populao que ganhe mais de R$ 120 (o seguro-desemprego ou a previdncia social, por exemplo)
_______________
sapatos vai embalado num saquinho de flanela. As malas nunca vo cheias demais, para que nada amarrote. A secretria vai para o
aeroporto trs horas antes, levando a bagagem, os bilhetes de avio e os passaportes. Despacham as malas, fazem o check-in, e o
casal sai de casa, ela com uma bolsinha pequena, e o marido, sem nada nas mos. Chegando ao aeroporto -dependendo da distncia,
vo de helicptero-, so levados no para a sala vip, com aquele amontoado de gente aproveitando para beber de graa, falando aos
berros, crianas correndo e gente dormindo pelas cadeiras. (...) Essas pessoas no usam dinheiro, s carto de crdito. Para dinheiro
de bolso, s telefonar para o banco onde tm conta na Sua ou em Luxemburgo e um portador levar o dinheiro ao hotel, em
qualquer lugar do mundo. Em Paris costumam se hospedar no Ritz ou no Meurice; a femme de chambre que os acompanha nas
viagens desfaz a mala, pe nas gavetas as peas menores e pendura as roupas -depois de passadas, claro. (...) Eles no freqentam
os restaurantes da moda e preferem almoar no terrao da Closerie des Lilas, onde no correm o risco de encontrar uma s pessoa
que pertena ao chamado (...) Curiosamente, os muito ricos dormem em quartos separados; no saem do quarto sem estarem
formalmente vestidos, e o casal se trata com a maior cerimnia. Nem sei como conseguem procriar. (...) No foi toa que a imperatriz
do Japo, devido ao rigor do protocolo, teve uma depresso e ficou sem aparecer nem nas cerimnias oficiais, por longos anos. (...) E
os muito ricos, muito ricos mesmo, homens e mulheres, tm uma coisa em comum: nunca ningum ouviu, e jamais ouvir, um deles
dando uma gargalhada. No mximo, eles sorriem.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

considerado no focalizado, benfico aos ricos e perpetuador da armadilha da desigualdade. Devem


ser, portanto, aniquilados, e seus recursos transferidos para os programas de transferncia de renda
voltados aos mais pobres, aqueles que recebem menos de R$ 120 por ms. Com a destruio das
polticas universais que beneficiariam os ricos, seria possvel erradicar a pobreza. Teramos, assim, uma
massa de afortunados que receberiam, por exemplo, R$ 200 mensais.
Os pesquisadores desse matiz desconsideram o crescimento econmico e os seus impactos sobre
o emprego e a renda. Desqualificam a importncia da reposio do valor real do salrio mnimo. Descartam
a necessidade de polticas sociais que assegurem direitos universais. Em suma, o fundamentalismo de uma
nota s defende que apenas com polticas cientificamente focadas ser possvel pr fim excluso social
e erradicar a pobreza.
Em tempos de ressurgimento da filantropia, do Terceiro Setor e da Responsabilidade Social, a
sofisticao tcnica, a competncia em convencer o senso comum com o irresistvel apelo de que esto
fazendo uma opo preferencial pelos pobres camufla algo que no perceptvel para os incautos: trata-se,
ao contrrio, de competente e sedutora verso adaptada aos trpicos da agenda em favor do Estado Mnimo
pela via da destruio do embrio do Estado de Bem-Estar Social. No so defensores dos pobres, como se
autodenominam. So instrumentos de um modelo macroeconmico excludente que busca, em ltima
instncia, o ajuste fiscal pela subtrao de gastos sociais universais, tidos como perpetuadores de
privilgios e principais responsveis pela contnua exploso dos gastos correntes e da projetada
catstrofe fiscal.
Polticas de transferncia de renda so mais baratas que polticas universais que asseguram
padres mnimos e dignos de cidadania. Observe-se que o gasto anual com o Programa Bolsa Famlia de
cerca de R$ 10 bilhes, enquanto os gastos previdencirios (INSS e Previdncia Rural) atingem mais de R$
160 bilhes. Esta verdadeira razo que move a suposta opo preferencial pelos mais pobres, que h
mais de duas dcadas tem sido defendida com tenacidade pelo Banco Mundial, FMI, demais instituies que
pregam a cartilha neoliberal seguida risca pela ortodoxia econmica brasileira. Dirigem-se ao senso
comum e sua maior competncia passar para a opinio pblica e para a mdia os seus propsitos visando
justia social.
Entendo que uma efetiva estratgia de combate pobreza no Brasil no pode prescindir de
programas emergenciais focados naqueles que esto margem do trabalho e submetidos misria
extrema. O equvoco pretender fazer desse eixo a prpria estratgia de enfrentamento do
problema social, como preconizam os auto-intitulados economistas da pobreza. Lamentavelmente, essa
perspectiva equivocada tem sido preconizada por instituies internacionais de fomento (Banco Mundial,
2001, por exemplo) e defendida por inmeros especialistas, alguns j mencionados. E, no se pode acusar o
atual Governo Brasileiro de estar cometendo esse equvoco.
2 A Seguridade Social e o Conservadorismo das Elites
No sou especialista em Previdncia Social. Sou um generalista em polticas sociais. Nessa
condio, acompanho diariamente o debate sobre a previdncia social no Brasil h mais de 30 anos.
Nesses longos anos compreendi que a previdncia social um dos campos frteis no qual se manifesta um
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

trao tradicional e reacionrio das elites brasileiras: a capacidade de manter, a qualquer preo, o status quo
social que comandam secularmente.
Analisando os antecedentes do golpe de 1964, Celso Furtado (1979:12) relembra que, quando os
movimentos de massas ganhavam autonomia, e movida pelo temor de que a porta das reformas da
modernizao institucional estivesse sendo aberta muito rapidamente pelas prprias vias polticoinstitucionais, a classe dirigente, em pnico, apelou para as foras armadas, a fim de que essas
desempenhassem agora o papel de gendarme do status quo social, cuja preservao passava a exigir a
eliminao da democracia formal.
Em outra passagem, Furtado lembra que a imagem do Brasil como Pas do Futuro, muito
difundida nos anos 70, contribuiu para ocultar outros aspectos da realidade de um pas em que a misria de
grande parte da populao no encontra outra explicao que a resistncia das classes dominantes a toda
mudana capaz de pr em risco seus privilgios (Furtado, 1979, p.1-2).
Passados mais de 30 anos, a indignao de Celso Furtado permanece viva e orienta a nossa
reflexo acadmica e a nossa luta poltica.
As classes dominantes jamais aceitaram a derrota sofrida em 1988, mesmo quando se trata
apenas de garantir direitos sociais bsicos para a construo de uma sociedade democrtica e justa. Esse
ponto detalhado no meu artigo (Seguridade Social no Brasil: Longo Calvrio e Novos Desafios), que faz
parte dessa coletnea.
Uma das principais derrotas das elites em 1988 foi o captulo da Seguridade Social. Desde os
trabalhos da Assemblia Nacional Constituinte (ANC), as elites sempre recorrem ao falso argumento de que
o dficit da seguridade um tsuname devastador das contas pblicas. Esforam-se para comprovar a
inviabilidade financeira da Previdncia e propem reformas para fazer retroceder conquistas muitas das
quais j efetivadas.
Roberto Campos foi um dos mais respeitados e cidos crticos das conquistas sociais de 1988,
desde o incio dos trabalhos da ANC. Fiel e coerente com suas legtimas crenas liberais e conservadoras,
em suas memrias (Campos, 1994), com seu estilo inconfundvel, afirma que a Carta Magna encerra duas
curiosidades. ao mesmo tempo um hino preguia e uma coleo de anedotas. Representa um
estmulo ociosidade. Julgava-a como um ato de anacronismo moderno. Descreveu-a como um misto
de regulamento trabalhista e dicionrio de utopias, o canto do cisne do nosso nacional-populismo. Anota
outras caractersticas curiosas que deixam clara a tendncia antiliberal do texto: a palavra produtividade,
s aparece uma vez no texto constitucional; as palavras usurio e eficincia figuram duas vezes; fala-se em
garantias 44 vezes, em direitos 76 vezes, enquanto a palavra deveres mencionada apenas 4 vezes.
Contrape-se viso de Ulysses Guimares: uma constituio contra os miserveis e o que garante a
ingovernabilidade. Enumera uma srie de referncias depreciativas feitas por autores desse matiz: o
avano do retrocesso (Paulo Mercadante); totalitarismo normativo (Miguel Reale); Constituio da
hiperinflao (Yves Gandra); espartilho da sociedade (Gonzaga do Nascimento e Silva), dentre outras.
Essa legtima viso de Roberto Campos crtica Carta de 1988 tem inspirado inmeros
economistas. Samuel Pessoa, por exemplo, afirmou: O pas no cresce porque o pacto social construdo ao
longo do processo de redemocratizao da nossa sociedade e que teve seu ponto culminante com a
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Constituio de 1988, est produzindo este desempenho de baixo crescimento. Segundo o autor a
economia s vai crescer a taxas maiores e de forma vigorosa se a sociedade estiver disposta a repactuar o
pacto social. E volta todas as baterias contra as conquistas sociais: O elemento mais importante do pacto
social vigente no Brasil, hoje, o conjunto de regras em vigor, que torna cidados elegveis a rendas do
setor pblico, como aposentadorias integrais para funcionrios pblicos, regras de aposentadorias do setor
privado, regras de penses vitalcias (...) universidade pblica gratuita, e uma srie de outros critrios que
permitem que as pessoas tenham direito ao auxlio-doena, sejam elegveis a seguro-desemprego, e por a
vai. Esse conjunto de direitos outorgados aos cidados (...) gera uma presso cavalar sobre o gasto pblico.
Portanto, o pacto social vigente na economia gerou um equilbrio em que o gasto pblico cresce a taxas
maiores que a taxa de crescimento do PIB (Pessoa, 2007). Observe-se esta previso a apresentada sobre
o no crescimento, feita em janeiro de 2007, est sendo desmentida pela realidade. Mas o que mais chama
a ateno no pensamento do autor a omisso completa da questo do cambio, dos juros e seus impactos
sobre a dvida pblica, como um dos fatores cruciais na inibio do crescimento.
A mesma crtica implacvel sobre os direitos sociais na Constituio de 1988 repetida por Fbio
Giambiagi nos seguintes termos: Daqui a 50 anos, quando os historiadores se debruarem sobre o perodo
vivido pelo Brasil nas ltimas duas dcadas, no tenho dvidas de que, na hora de apontar o momento em
que o pas se perdeu nos descaminhos das opes erradas, a Constituio de 1988 ser julgada com
extrema severidade. O pndulo, claramente, foi longe demais naquele momento (Giambiagi, 2007, p. xxi).
Embora discorde do julgamento de Roberto Campos e dos economistas que seguem seu matiz,
reconheo que a grandeza do ex-ministro repousava na coerncia e na admisso pblica de suas legtimas
convices liberais e conservadoras. Todavia, so raros os seus seguidores que assimilaram essa lio
tica do mestre. Em geral, evitam admitir publicamente a tradio de pensamento qual se filiam. Um dos
mais respeitados especialista em finanas pblicas, por exemplo, reagiu com indignao (Giambiagi, Folha
de S.Paulo, 8/8/07) quando apontamos na imprensa o conservadorismo de suas posies acerca da
Reforma da Previdncia (Fagnani e Cardoso Jr. Folha de S.Paulo, 2/8/07).
Reao descabida e desnecessria, posto que seus escritos enaltecem as legtimas convices do
economista Roberto Campos, sobretudo quando ele se mostra um crtico implacvel da Constituio de
1988 (Giambiagi, 2007, p. ix). No prefcio de um livro de Giambiagi, um de seus pares, o ex-Ministro
Malson da Nbrega, v no incansvel esforo do autor semelhanas com o trabalho do saudoso Roberto
Campos, com a vantagem de que no mais necessrio pregar no deserto, como Campos fez durante
muito tempo.
Observe-se que o prprio ex-Ministro, em livro lanado recentemente (Nbrega, 2005), ratifica a
mesma viso crtica de Campos sobre a Carta de 1988: Os constituintes erigiram uma obra arcaica e sem
originalidade. Buscaram distribuir uma riqueza que no existia. No perceberam as transformaes que
haviam tornado obsoletas as normas com as quais pretendiam forjar uma nova sociedade. Avanaram no
restabelecimento de direitos individuais e das instituies democrticas, mas introduziram privilgios
corporativistas, moveram-se por preconceitos anti-capitalistas e adotaram vises de mundo equivocadas. A
constituio de 1988 nasceu velha e se tornou um obstculo ao desenvolvimento. Podemos consumir duas
geraes buscando eliminar seus graves defeitos.

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2.1 O Espectro da Catstrofe Fiscal: Mote para a Inconstitucionalidade


No final dos anos 80, essa convico do escritor Malson da Nbrega j estava impregnada nas
aes do ento Ministro da Fazenda. Em meados de 1988, a rea econmica do governo deflagrou diversas
estratgias sucessivas visando a impedir a consumao dos novos direitos constitucionais. Uma delas,
implementada no bojo do chamado Plano Vero (janeiro de 1989), determinou que o Instituto de
Administrao da Previdncia Social Iapas, que zelaria pelo cumprimento da Constituio no que se refere
gesto do Oramento da Seguridade Social, fosse transferido para o ministrio da Fazenda. As receitas da
Seguridade Social passaram a ser recolhidas e administradas pelo Tesouro Nacional. Essa deciso
caminhava, flagrantemente, na direo oposta ditada pela Constituio de 1988, recm promulgada. Por ser
inconstitucional, ela foi recebida com revolta pelas foras polticas que lutaram na ANC pelas mudanas
nesses setores.
O senador Almir Gabriel (PMDB-PA), relator do projeto da seguridade social da nova Constituio,
por exemplo, criticou duramente a transferncia da gesto de recursos da Seguridade para o ministrio da
Fazenda, que teria sido fruto da total incompetncia, irracionalidade e viso medocre do governo no trato
das questes sociais. Acusando o governo de completa irresponsabilidade administrativa, o senador
advertiu que a medida era inconstitucional. Na opinio de senador a medida seria um desastre total.
Antevendo os fatos, o senador no tinha dvidas de que os recursos da Previdncia seriam utilizados para
tapar o buraco do dficit pblico. E acreditava que a medida, sob o argumento de melhorar a eficincia da
mquina de arrecadao, no tinha outra finalidade seno a de aumentar a capacidade de negociao da
dvida externa. A inconstitucionalidade da medida era patente, na medida em que, segundo explicou, a
Constituio tornava bem clara a separao dos recursos provenientes das contribuies e os novos
impostos resultantes das taxaes sobre o lucro lquido das empresas e bancos. Por isso, no via nenhum
amparo jurdico ou constitucional para a transferncia, tentada h mais de 25 anos pelo governo (Senador
condena a mudana do Iapas. O Estado de S.Paulo, 14/1/1989).
Diversas outras manobras foram utilizadas com o propsito de retardar a efetivao desses direitos
e desvirtuar o esprito de alguns determinados dispositivos constitucionais. Dentre elas, destaca-se o
intencional descumprimento dos prazos constitucionais, visando a desfigurar ou postergar o incio da
vigncia dos novos direitos.
A deformao da Seguridade Social foi um dos ncleos da investida da rea econmica, quando a
nova Carta ainda estava nas grficas do Congresso Nacional. Como mostram os clssicos trabalhos de
Azeredo (1989 e 1990) e Teixeira (1991), o Executivo no observou os prazos estabelecidos pela
Constituio. No formulou o Projeto de Lei de Organizao da Seguridade Social estabelecido pela
Constituio da Repblica. Em flagrante inconstitucionalidade, optou por formular projetos de lei setoriais
(sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego), separados e desarticulados, fragmentando a
seguridade social.
Os mesmos autores revelam que o Executivo tambm no formulou uma Proposta de Oramento
da Seguridade Social, tal como estabelecido na Constituio da Repblica. Em adio, e igualmente de
forma inconstitucional, a ao da rea econmica caminhou exatamente na direo oposta:

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a) foram adotadas medidas visando a capturar os recursos constitucionais vinculados ao


Oramento da Seguridade Social para o financiamento do dficit pblico;
b) no cumpriram a obrigatoriedade constitucional de Transferncia de Recursos Fiscais para
Financiar a Seguridade Social; e
c) mais da metade da receita prevista como arrecadao da Cofins em 1989 foi destinada ao
pagamento dos inativos e pensionistas da Unio, outra medida inconstitucional denunciada pelos setores
3

que lutaram pela seguridade social na ANC. Esta flagrante inconstitucionalidade foi admitida pblica e
4

impunemente pelo referido ministro de Estado e outras autoridades da rea econmica.

O argumento da catstrofe fiscal tambm foi retomado pela rea econmica para justificar as
deformaes impostas na fase de regulamentao complementar da previdncia social. Esse mote foi
esgrimido exausto, para evitar a implantao dos novos direitos. Centrava-se fogo na propagao da
idia acerca da inviabilidade financeira dos novos benefcios. A manobra consistiu na recorrente difuso de
previses catastrficas acerca do alarmante dficit da previdncia e de seus impactos na exploso das
contas do setor pblico.
A previdncia social foi particularmente vtima dessa estratgia alarmista e falaciosa. O discurso
oficial era claro e direto: as causas do dficit da previdncia eram os novos direitos, cujos impactos
financeiros no foram avaliados pelos constituintes; estes, de forma irresponsvel, criaram despesas
sem contrapartida de receitas; logo, caso o Congresso no apontasse novas fontes de financiamento ou
cortasse despesas pr-existentes, a nica alternativa tcnica possvel era negar a concesso dos novos
direitos.
_______________
3 Em meados de 1989, o senador Almir Gabriel (PSDB-AC), que havia sido relator da proposta da Seguridade Social na ANC, por
exemplo, denunciou a inconstitucionalidade da manobra nos seguintes termos: interessante, para o governo, que o dficit pblico
aparea na Previdncia exatamente por este motivo: como no se pode aumentar a receita com impostos, o dficit da Previdncia um
pretexto. Recursos que deveriam ter sido alocados no ministrio foram desviados para outros setores, para cobrir outros setores, para
cobrir outros buracos de caixa. Alm de deixar de custear a mquina previdenciria, no arcando com as despesas administrativas e de
pessoal, o governo est utilizando parte do Finsocial para pagar os segurados e pensionistas da Unio, que sempre foram pagos com
recursos do Tesouro Nacional e no do Iapas (Governo aumentar contribuies para sanear previdncia. Folha de S.Paulo,
17/5/1989).
4

O inconstitucional desvio de recursos do Oramento da Seguridade Social foi admitido pelo ento ministro da Previdncia e
Assistncia Social, Jder Barbalho, na referida entrevista concedida revista Veja, em meados de 1989: O problema do dficit da
previdncia social est sendo gerado por fatores externos previdncia social. Do Finsocial (Cofins), a que a Previdncia teria direito,
s foi repassado 0,32%. O que a Secretaria de Planejamento argumenta que esse dinheiro foi repassado para outros setores do
governo que compem o conjunto da seguridade social que abrange o ministrio da Sade e at mesmo os pensionistas da Unio.
Alm disso, outra fonte de renda, a Contribuio Social sobre os Lucros das empresas, caiu com o Plano Vero, reduziu-se ao meio. De
um total de trs bilhes, a Previdncia s recebeu 1,5 bilho de cruzados novos. Depois, a Previdncia tinha previsto em seu oramento
uma aplicao de saldo de caixa que daria, mensalmente, 2,5 bilhes. Mas como no h caixa, e sim dficit de caixa, no foi possvel
aplicar nada. Perguntado pelo jornalista se seria tico transferir dinheiro da Previdncia para pagar pensionistas da Unio, como fez o
ministro Joo Batista de Abreu, o ministro retrucou e voltou a admitir a inconstitucionalidade das aes do governo do qual fazia parte:
No vou discutir tica. No interessa o conflito meu com o Joo Batista. As conversas com ele tm sido amigveis. O grande problema
do ministro do Planejamento que ele tem vrios dficits para administrar. Na hora que eu pedir para ele mandar o Finsocial para
Previdncia, ele pode chegar e perguntar: Como eu vou pagar os pensionistas da Unio? Isso porque o dficit da Previdncia
resultado do dficit da Unio. Todo mundo deve ser pago com o dinheiro da seguridade social, mas a maior parte foi destinada ao
pagamento dos pensionistas da Unio (Um rombo federal. Entrevista com Jder Barbalho. Veja, 31/5/1989).

Em meados de 1989, da mesma forma, o chefe da Secretaria de Oramento e Finanas da Seplan, Pedro Parente, durante debate na
Comisso Mista de Oramento, admitiu o desvio dos recursos do Finsocial para o pagamento dos encargos previdencirios: No
podemos negar que isto esteja ocorrendo, afirmou (Governo aumentar contribuies para sanear previdncia. Folha de S.Paulo,
17/5/1989).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Dado esse pano de fundo mais geral, destacam-se trs manobras que visavam a deformar e
retardar a implantao dos novos direitos previdencirios:
A primeira consistia em, simplesmente, no cumprir os prazos definidos pela Constituio para a
aprovao do Plano de Custeio e de Benefcios da Previdncia Social. Os ministros da rea econmica
resistiam aos termos apresentados no anteprojeto elaborado pelo MPAS, pois ele acarretaria uma
exploso das contas pblicas. Com esse argumento, protelou-se o encaminhamento do anteprojeto, ao
Congresso.
A segunda foi a edio de trs medidas provisrias encaminhadas ao Congresso Nacional em
1989, desvinculando a correo dos benefcios da previdncia social ao salrio mnimo. Essas manobras
foram sempre neutralizadas pelo Congresso Nacional.

Finalmente, a terceira dessas manobras, tambm imbricada com as anteriores, era a edio de
medidas provisrias que visavam a aumentar as receitas para a previdncia e para a seguridade social.
Esse tambm foi um dos focos da disputa entre o Executivo e o Congresso Nacional, nesse perodo,
contribuindo para o impasse.
2.2 A Tese do Pas Ingovernvel
Durante a acirrada disputa na ANC, alguns opositores dos novos direitos sociais foram bastante
criativos em seus argumentos. Um deputado constituinte do PDS, por exemplo, chegou a afirmar que o
benefcio assistencial ao deficiente fsico seria capaz at de estimular a autoflagelao entre as camadas
mais pobres da populao, como forma de sobreviver pelo resto da vida sem necessidade de trabalhar, em
troca, por exemplo, de um dedo da mo ou do p, o que suficiente para caracterizar a situao de
deficiente fsico (Delfim Neto. Entrevista. Novo valor eleva a contribuio. O Estado de S.Paulo, 22/5/1988).
Vises deste tipo eram rebatidas pelos defensores, poca, das conquistas sociais. O senador
Fernando Henrique Cardoso (PSDB), por exemplo, afirmou que os benefcios aprovados representavam o
mnimo e sublinhou o fato positivo de que o projeto de Constituio implicaria uma reorientao do gasto
estatal, pois o Estado deve parar de arrecadar de todos e dar aos ricos, pela via do subsdio (Governo
poder gastar at CZ$ 1,6 tri com previdncia. Folha de S.Paulo, 1/7/1988). Depois, como presidente,
esqueceu o que havia dito.
Mas nada se compara a um ato emblemtico, do presidente Jos Sarney. Quando teria incio a
votao da ltima fase da ANC, numa derradeira tentativa para modificar os rumos dos trabalhos, Sarney
_______________
6

O deputado federal Euclides Scalco (PSDB), por exemplo, publicou um alerta, em que dizia que aquela atitude minaria o processo de
restaurao da confiana do regime democrtico, que ento engatinhava: Uma das vertentes desse processo de restaurao da
confiana do processo democrtico o cumprimento do que est disposto na Constituio promulgada a 5 de outubro passado. Um
fatalismo histrico tem levado o Brasil a descumprir sempre suas Constituies. Foi assim em 1934, em uma Carta democrtica que
no chegou ao quarto ano de vida; foi assim em 1946, quando inmeros princpios consagrados na Constituio nunca se viram
praticados, caso entre outros, da participao dos empregados nos lucros das empresas. Foi assim, em suma, com todas as demais
Cartas. No podemos admitir que isso se repita agora, s vsperas das eleies presidenciais, quando o povo brasileiro j d ntidos
sinais de uma generalizada anemia, de uma crescente descrena nas instituies e na classe poltica. nosso indeclinvel dever
poltico, como legisladores, completar o arcabouo Constitucional urgenciando a legislao ordinria e complementar. Dificilmente num
ano eleitoral ter-se- condies, por razes bvias, de elaborar toda a legislao. Devemos, pelo menos, selecionar o que mais
urgente e o que diz respeito mais de perto populao para que os direitos da cidadania consubstanciados na Carta Magna sejam
regulados, e desta forma incorporados prtica da sociedade (Euclides Scalco. O papel do parlamento. Folha de S.Paulo, 11/6/1989).
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convocou cadeia nacional de rdio e televiso para alertar o povo e os constituintes para os perigos que
algumas das decises contidas no texto aprovado no primeiro turno representavam para o futuro do pas.
Defendeu, como tese principal, que o pas tornar-se-ia ingovernvel. O inimigo da governabilidade era a
seguridade que causaria uma exploso brutal de gastos pblicos (Sarney vai TV criticar o projeto. Gazeta
Mercantil, 27/7/1988).
Ainda mais radical, o lder do PFL (hoje Democratas), deputado Jos Loureno, chegou a pregar o
fechamento da Constituinte por um ato de fora do governo. Esse apelo golpista, todavia, no chegou a
preocupar o deputado Ulysses Guimares, presidente da ANC, que rebateu bem-humorado: Jos Loureno
a sogra implicante da nova Constituio. Quando se tira dinheiro de algum, a pessoa grita, estrila, faz
crticas furiosas (Matemtica confusa. Veja, 27/7/1988).
O discurso de Sarney provocou a imediata e memorvel defesa da ANC feita pelo deputado
Ulysses Guimares. A Constituio ser a guardi da governabilidade, sentenciou. Reportou-se a um
conjunto de aspectos inaugurais do texto que seria submetido ao crivo da reviso constituinte. Em seguida,
concluiu seu discurso fulminando, magistralmente, a tese do desgoverno:
Senhores constituintes: a Constituio, com as correes que faremos, ser a guardi da governabilidade.
A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassistida so ingovernveis.
A injustia social a negao do governo e a condenao do governo (...) Repito: esta ser a Constituio
Cidad, porque recuperar como cidados milhes de brasileiros. Cidado o usurio de bens e servios
do desenvolvimento. Isso hoje no acontece com milhes de brasileiros segregados nos guetos da
perseguio social. Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no ficar como bela
esttua inacabada, mutilada ou profanada. O povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo. (...).
(Ulysses Guimares. Esta constituio ter cheiro de amanh, no de mofo. Folha de S.Paulo,
28/7/1989).

Aps quase 20 anos, no se pode afirmar que a seguridade tenha quebrado o pas, ou que ela
seja a principal vil do ajuste fiscal e do desgoverno. Por outro lado, ela , sem dvidas, um dos principais
pilares da governabilidade, como profetizou Ulysses Guimares. Entre 1988 e 2006, o nmero de
beneficirios do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) aumentou de 11 para 25 milhes, entre
trabalhadores urbanos (INPS Urbano), trabalhadores rurais (Previdncia Rural) e benefcios assistenciais
(Loas). Seu formidvel efeito distributivo fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios
indiretos. Segundo o IBGE, para cada beneficirio direto h 2,5 beneficirios indiretos, membros da famlia.
Dessa forma, a seguridade beneficia, direta e indiretamente, cerca de 87 milhes de pessoas. Quase 70%
dos benefcios so equivalentes ao piso de um salrio mnimo. Sem ela, a populao em situao de
pobreza seria 11% maior. Hoje, mais de 80% dos idosos recebem aposentadoria ou penso. Por conta
disso, a taxa de incidncia da pobreza nos grupos etrios com mais de 65 anos de apenas 10%. Sem os
benefcios, mais de 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza. Estudo recente do Ipea (FSP,
21/09/07) revela que, segundo os dados da ltima PNAD (2006) os benefcios assistenciais e previdencirio
vinculados ao salrio mnimo foram responsveis pela sada de 17,2 milhes de pessoas da linha de
pobreza. A PNAD contabilizou 21,7 milhes de miserveis no Brasil. Pelo clculo do Ipea e esse nmero
chegaria a 38,9 milhes de pessoas caso no fossem pagos os benefcios previdencirios e assistenciais.
Estudos do IBGE mostram que mais de 609% dos idosos so chefes de casa. A importncia da renda do
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

idoso na manuteno da famlia crescente, sobretudo ante o quadro dramtico de desemprego dos jovens
entre 15 e 24 anos (50% do desemprego total).
2.3 Reedio de Velhas Teses
A despeito desses fatos, a partir de 1990 os mesmos mantras apocalpticos foram reeditadas. Foi
assim durante o Governo Collor, que aguardava a reviso constitucional, prevista para ocorrer em 1993
que acabou no ocorrendo por conta do impeachment , para enterrar de vez a seguridade.
Enquanto aguardava a reviso constitucional, na etapa da regulamentao constitucional
complementar no apresentou projeto de regulamentao da Seguridade Social como previa a Constituio.
No regulamentou o OSS. No elaborou o OSS como uma das peas oramentrias previstas na LDO.
Continuou a capturar recursos do OSS para financiar os Inativos da Unio e as despesas financeiras.
Desfigurou as bases da previdncia social aprovadas na Constituio de 1988. Represou o incio da
concesso dos novos direitos da Previdncia Social iniciado, apenas, em 1993, em virtude do
cumprimento de sentena do Supremo Tribunal Federal. Desfigurou o SUS. Vetou integralmente o projeto da
Loas.
O calvrio da Seguridade Social e do Oramento da Seguridade Social continuou no perodo
1993/2002. Em 1994, o Executivo federal implantou a DRU, que captura 20% dos recursos constitucionais
vinculados ao Oramento da Seguridade Social, demais polticas sociais federais e recursos do FPE e FPM.
Com cinismo desafiador, chamaram essa uma medida to injusta e inqua como Fundo Social de
Emergncia. Emergncia e injustia que j duram mais de 13 anos.
Alm disso, nessa quadra, o campo conservador teve xito na realizao da Reforma da
Previdncia. A Emenda Constitucional n. 20, de 1998, desmontou o esprito das conquistas de 1988 e
instituiu para esse pas de miserveis regras mais severas que as praticadas nos pases desenvolvidos da
OCDE. Para justificar esse legado de destruio, alm dos argumentos falaciosos de sempre sobre a
catstrofe fiscal, inovaram ao difundir a viso do aposentado como portador de privilgios inaceitveis, um
verdadeiro maraj, que ameaava a estabilidade recm conquistada e os slidos fundamentos
econmicos. O prprio presidente da Repblica denominou-os de vagabundos.
Insisto nesse ponto crucial: a reforma conservadora Previdncia Social j foi feita em 1998. As
atuais regras de idade mnima para a aposentadoria j so extremamente elevadas para a realidade
brasileira. So superiores s de pases desenvolvidos com realidade socioeconmica e demogrfica que so
infinitas vezes superiores brasileira. A adoo de regras ainda mais excludentes, representar caminho
acelerado para o aprofundamento da pobreza, da desigualdade social e para a concentrao da renda. Com
a reforma de 1998, teremos uma massa de velhos desprotegidos que estaro nas ruas pedindo esmolas nas
prximas dcadas. Fazer um novo ciclo de reformas conservadoras vai antecipar ainda mais esse processo.
Entre 2003 e 2006 no foi diferente. Em meados de 2005, o Ministrio da Fazenda reprisou os
mesmos mantras apocalpticos para justificar o programa visando ao dficit nominal zero. Ocultaram, aos
incautos, que o ajuste repousava sobre o que restou da seguridade. Uma nica exceo, o economista Raul
Veloso, foi direto ao ponto: O supervit primrio acabou. (...) A nica sada seria cortar despesas

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

constitucionalmente obrigatrias em bom portugus previdncia, sade, educao e assistncia social.


(Folha de So Paulo, 2/9/ 2005).
Para completar, tiveram a ousadia de propor a ampliao da DRU dos atuais 20% para 40%. A
tese do pas ingovernvel e do apocalipse fiscal foi reeditada pela ortodoxia econmica que recomendou que
todos os todos os esforos fossem concentrados na me de todas as reformas, que ser a previdenciria,
sem a qual o pas ser invivel (sic) (Fabio Giambiagi, Valor, 18/10/2005).
De forma correta, o programa do dficit nominal zero foi bombardeado pela ministra da Casa
Civil. Considerou-o uma simplificao grosseira. Comparou-o ao enxugamento de gelo, pois no atacava
o problema central dos juros elevados. Equivalia a utilizao de uma bicicleta ergomtrica. Pedala, pedala
corta gorduras, mas no sai do lugar. A ministra rebateu a falcia de que investimento bom, gasto
corrente ruim. E, apontou que, para o plano dar certo, seria ainda necessrio combinar com os russos: a
imensa maioria da populao destituda, que demanda servios de sade, assistncia social, educao e
proteo na velhice.
Posteriormente, nas eleies presidncias em 2006, a mesma proposta foi ressuscitada como um
dos ncleos do programa de governo do candidato derrotado pelas urnas.
Em janeiro de 2006, o ento Ministro da Previdncia, escancarou o que a Constituio da
Repblica havia consagrado duas dcadas antes. De forma correta, os critrios de apurao do dficit
foram alterados e ele reduziu-se dos alarmantes R$42 bilhes para R$ 4 bilhes. A ortodoxia ficou beira
de um ataque de nervos. Em unssono, argumentaram tratar-se de manipulao contbil que equivale a
no enfrentar os problemas de fundo e varrer a sujeira para baixo do tapete.
2.4 Nada de Novo no Front Conservador
Na atual conjuntura, no h nada de novo no front conservador. Nas eleies presidenciais de
2006, o plano do dficit nominal zero voltou ao centro da agenda da candidatura perdedora.
A recente instituio do Frum Nacional da Previdncia Social proporcionou a esses atores uma
nova oportunidade de terminarem de vez o servio que vm fazendo desde a ANC. Uma enxurrada de
montonos mitos, projees e revelaes apocalpticas voltaram a ocupar as manchetes dos jornais.
Procuram alarmar a sociedade. Inspiram-se em Nostradamus, um pretenso mdico da renascena que
praticava a astrologia e a alquimia. Ficou famoso por sua suposta capacidade de vidncia. Desde 1987, a
ortodoxia econmica comporta-se como profetas do caos. Cavaleiros do apocalipse fiscal. Profetizam que o
suposto dficit da previdncia explosivo e levar o pas catstrofe. Sem a reforma da previdncia o
pas ser ingovernvel. A nica novidade da conjuntura atual que alm das profecias sobre a hecatombe
fiscal, tambm evocam centrias sobre a catstrofe demogrfica.
Em ltima instncia, o que sempre esteve por trs da reforma da seguridade o interesse s do
setor financeiro (de olho na Previdncia Complementar) e a disputa por recursos pblicos. A previdncia o
segundo maior item de gasto corrente. Da a fome do mercado pela reforma e captura desses recursos.
Enxergar por detrs dessa cortina de fumaa talvez esclarea por que a ortodoxia no analisa as contas
pblicas em seu conjunto, e revele o que todos sabem que a maior ameaa governabilidade so as
despesas financeiras e o pagamento dos juros.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

3 Objetivos do Seminrio
Esse Seminrio tem dois objetivos. O primeiro oferecer para a sociedade civil um contraponto
agenda conservadora, desnudando suas inmeras falcias, revividas h mais de vinte anos para justificar a
necessidade de uma nova reforma.
Pretendemos realar que os atores desse campo desconsideram que a reforma Previdncia j foi
feita em 1998. Desconsideram o que ainda est inscrito na Constituio da Repblica. Que suas propostas
mimetizam-se com as legtimas aspiraes de interesses econmicos poderosos e antagnicos proteo
social, como o setor financeiro, principal impulsionador e beneficirio direto de reformas socialmente injustas
no campo da Previdncia Social (consultar, Mercado de Capitais, 2006). Que em suas anlises transparece
uma construo ideolgica tpica, baseada em fatos parciais. Propem um debate visando exclusivamente o
corte de despesas correntes e o ajuste fiscal; e, esse objetivo, unicamente pela supresso de direitos
sociais.
Chamaremos a ateno para o fato de que alguns dos mais destacados especializados em
finanas pblicas, no analisam as contas pblicas em seu conjunto. No escrevem uma nica linha sobre a
questo financeira. No falam da nossa liderana disparada no campeonato mundial de taxas de juros
elevadas e pouco civilizadas. Omitem-se quanto ao impacto irresponsvel e desorganizador dos juros sobre
o estoque da dvida. No mencionam a importncia do crescimento econmico na reduo da relao
dvida/PIB. Especializados em mtodos quantitativos, suas simulaes e projees para o futuro mantm
sempre constante a medocre taxa de crescimento do PIB dos ltimos 26 anos. Quando projetam a relao
gasto corrente/PIB, gasto social/PIB, gasto previdencirio/PIB ou dvida pblica/PIB, utilizam-se de softwares
programados para simular mudanas apenas no numerador. Focam exclusivamente na reduo das
despesas. Focam apenas no numerador e mantem o denominador no mesmo patamar pfio das ltimas
dcadas.
Mostraremos que desconsideram o que qualquer conta de padaria demonstra: desequilbrios
financeiros tm a ver com despesas, mas tambm com receitas. Logo, qualquer padeiro sabe que diante de
um desequilbrio financeiro, existe a alternativa de cortar despesas; mas, tambm existe a alternativa de
elevar as receitas.
Esquecem-se, desta forma, um outro fato bvio: a questo do financiamento da Seguridade Social
reflete a reduo do patamar de receitas, decorrente do baixo crescimento econmico e seus impactos
negativos sobre o mercado de trabalho nos ltimos 26 anos. Assim, existe a alternativa de recompor as
bases de financiamento pelo aumento das receitas, possvel num cenrio de maior crescimento econmico.
Portanto, uma agenda alternativa para o debate deve, necessariamente, mudar o foco das despesas para o
das as receitas. Sem crescimento econmico, no futuro no apenas a Seguridade Social tornar-se- invivel,
mas o prprio pas.
Esperamos, dessa forma, cumprir o papel que cabe universidade numa sociedade democrtica:
contribuir para o debate; explicitar as divergncias; refutar determinadas teses equivocadas e hegemnicas
com base num pensamento crtico alternativo. O debate de idias salutar e, nesse caso, extremamente
oportuno por suas implicaes sobre os rumos da proteo social brasileira e da prpria democracia.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Reunimos alguns dos mais competentes e respeitados especialistas e defensores das conquistas
do movimento social de 1988. Professores e pesquisadores que compartilham a luta e a crena de Ulysses
Guimares de que a justia social e a redistribuio da renda so as bases da governabilidade e da
democracia, sobretudo em pases de capitalismo tardio e de escassa tradio democrtica. Professores e
pesquisadores, crticos da opo macroeconmica adotada nas ltimas dcadas, que tem priorizado o
rentismo e a manuteno para poucos de extraordinrios ganhos financeiros e especulativos em detrimento
do bem-estar da maioria.
Mas no basta apenas a crtica. necessrio apontar caminhos e alternativas.
Nesse sentido, o segundo objetivo deste Seminrio contribuir para o debate sobre os rumos da
Seguridade Social em nosso pas. O primeiro ensaio deste rduo embate deu-se no Frum Nacional da
Previdncia Social (FNPS). Mas o jogo comear para valer em 2008 no Congresso Nacional. Nosso
objetivo maior subsidiar a sociedade social neste combate
Entendemos que a questo central, que no tem sido privilegiada, : como incluir os excludos?
Hoje, por conta da estagnao econmica nas ltimas dcadas e de seus impactos na desorganizao do
mercado de trabalho, quase metade da Populao Economicamente Ativa (PEA) composta de
desempregados ou trabalhadores informais que no contribuem para a previdncia e no tero proteo
satisfatria na velhice.
Esse o nosso desafio central. Apontar caminhos para incluir esses includos que sejam
financeiramente sustentados. Entendemos que o crescimento econmico condio necessria embora
insuficiente para isso. Na perspectiva do crescimento econmico que, felizmente, retornou agenda
econmica, aps 26 anos de absoluta marginalizao , parcela desse contingente poderia ser incorporada
pelo mercado de trabalho formal. Isso tornaria possvel assegurar proteo na velhice a esse contingente e,
ao mesmo tempo, geraria fontes de financiamento para a Seguridade Social.
O Seminrio aprofunda quatro temas centrais, sumarizados a seguir.
3.1 Mercado de Trabalho, Previdncia e Incluso Social
O incio do segundo mandato do Presidente Lula teve o mrito de recolocar a questo do
crescimento econmico no centro da agenda governamental. Trata-se de fato alvissareiro, posto que isso
no ocorre h mais de duas dcadas. A reduo das taxas de juros que ainda permanece elevada foi
um dos fatores centrais para o incio da reverso da tendncia de baixos crescimentos que vem ocorrendo
em 2007 e que pe por terra todas as teses catastrficas da ortodoxia econmica.
A doutrina e a ideologia de que o pas no poderia crescer mais de 3,5% ao ano, tantas vezes
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represadas, esto sendo negadas pela realidade. Esses sinais positivos no crescimento do emprego formal
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7

Sem entrar no mrito do debate de cada tema, observem-se, como ilustrao, as seguintes manchete dos jornais colhidas em outubro
e novembro de 2007. O PIB cresceu 5,4% no segundo trimestre de 2007, o melhor resultado em 3 anos. At novembro de 2007 foram
criadas mais de 1,8 milhes de empregos formais, recorde para o perodo. O nmero de empregos formais criados entre janeiro e
outubro foi 20% maior que em igual perodo em 2006. Em setembro, foi criada mais de 251 mil empregos com carteira assinada, o
melhor resultado desde 1992; o desemprego caiu a 15,6% em agosto de 2007, contra 16% em agosto de 2006. O desemprego de 8,7%
o menor para o ms de outubro em 5 anos. Outubro de 2007 foi o terceiro menor desemprego em cinco anos. A Renda do trabalhador
subiu 7,2 % em 2006, melhor resultado em 11 anos. A massa salarial teve aumento recorde de 11,9% em 2006. A dvida lquida do
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

alcanados em 2007 fizeram com que a receita do INSS em junho fosse recorde. Em agosto, as
contrataes de empregados com carteira assinada ajudaram a previdncia social a apresentar pela
primeira vez desde os anos 90 uma reduo de 20% no alegado dficit em suas contas em relao a
agosto de 2006. De acordo com o Secretrio de Previdncia Social do MPS, Helmut Schwarzer, o alegado
dficit do INSS est caindo e pode fechar menor do que 2006. Pela primeira vez desde 1995 o dficit da
Previdncia Social acumulado no ano (janeiro a outubro) apresentou queda na comparao com igual
perodo do ano anterior. Essa queda sinal do momento excepcional favorvel da previdncia. A
arrecadao cresceu fortemente e o gasto com benefcios est praticamente estvel, avalia o Secretrio de
Previdncia Social do MPS. A reduo j pode ser considerada como uma nova tendncia das contas do
regime geral de aposentadorias (Dficit na previdncia cai pela primeira vez desde 95, Folha de S.Paulo,
23/11/07).

Assim, aps 26 de opes macroeconmicas inspiradas na cartilha neoliberal, esses sinais de reverso da
tendncia de estagnao contradizem frontalmente as profecias pessimistas de que a economia no pode crescer mais
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setor pblico caiu para 43% do PIB, o menor valor desde 1999. A arrecadao tributria at setembro aumentou 11% em relao a
2006. Arrecadao do Governo Federal cresceu duas vezes mais do que o PIB (janeiro a agosto de 2007). Governo arrecadou at
outubro de 2007 R$ 36 bi acima do previsto. 85% da indstria opera acima da mdia dos ltimos dois anos. Consumo de mquinas
cresce 29% no 3 trimestre de 2007. A rentabilidade da indstria voltou a subir aps dois anos. A indstria cresceu 6,8% no segundo
trimestre de 2007 e tem crescimento superior a demanda. Estudo feito pelo BC mostra que ao contrrio do que prevem alguns
analistas pessimistas no h razes para acreditar que o atual ciclo de expanso dos crditos bancrio ir se esgotar de maneira
autnoma. Os clculos da autoridade monetria so de que em agosto os bancos tinham um flego de R$ 212 bilhes para novas
operaes de credito (Valor, 15 out de 2007). O Consumo avanou 5,9% no primeiro semestre de 2007, a maior taxa desde 1997. O
crescimento do investimento no Pas acumulado entre 2006 e 2007 de 18%, maior expanso em 2 anos desde o binio 1994/95.
Investimento deve crescer 20% nos prximos 5 anos, diz o IBNDES. O BNDES estima que o Brasil tem condies de chegar at 2010
com uma taxa de investimento do PIB perto de 21,5%, 4 pontos percentuais acima da previso realizada pelo BNDES em 2007. As
vendas no varejo devem crescer em 2007, 9,3% em relao 2006.
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Em entrevista ao Blog do jornalista Paulo Henrique Amorim (IG, 23/11/07), Helmut Schwarzer, afirmou: Na verdade, no acumulado do
ano houve uma queda, de janeiro a outubro comparando 2006 com 2007, pela primeira vez nos ltimos anos, ao invs da tendncia ser
de subida, ela tem um sinal de queda. Isso resultado, de um lado, de um mercado de trabalho cada vez mais forte que impacta muito
fortemente sobre nossa arrecadao. Tanto que a nossa arrecadao est crescendo no prprio ms de outubro cresceu quase trs
vezes acima do crescimento das despesas, no ms de outubro a arrecadao cresceu 8,4 vezes em comparao com o mesmo ms de
2006 e as despesas com benefcios previdencirios cresceram um pouco menos do que 3%. Ento, h um componente do mercado de
trabalho e h tambm uma estabilidade das despesas, como benefcios previdencirios. Ento, aquele crescimento do auxlio-doena
que havia no passado, de 2000 a 2005, est sob controle. No h mais movimentos exclusivos, em termos de estoques de benefcios.
A gesto est evitando fraudes, ouve impacto do censo, embora no to grande como a princpio talvez se esperasse, mas 1% de 180
bilhes 1,8 bilho. Ento, esse cenrio de estabilidade do pagamento de benefcios previdencirios com o crescimento da
arrecadao est melhorando o cenrio para a Previdncia Social como, h muitos anos, isso no vinha acontecendo. (...) H, de um
lado, o aumento do nmero de empregos com carteira assinada, isso o Caged e a Rais tm mostrado, e h tambm um crescimento da
massa salarial, no apenas pelo aumento do nmero de empregos, mas pelo retorno, a recuperao do valor real do salrio. Ento, os
salrios esto crescendo, depois de anos de queda do valor real do salrio no pas, agora ns temos uma inflexo nesses ltimos
meses, desde o ano passado, o crescimento do valor real dos salrios. Isso porque as empresas esto formalizando mais, alm das
novas contrataes serem formais. Provavelmente muitas outras empresas que tinham informalidade esto passando a formalizar at
em funo das medidas de gesto. A Receita Federal do Brasil hoje tem um poder de fiscalizao muito maior do que no passado. (...)
Ns estamos tendo um crescimento da receita acima da despesa, nesses ltimos tempos. Mas ns ainda temos, no conceito
tradicional ns ainda temos um dficit. Agora, a novidade que, ao invs da sinalizao de subida que acompanhou a Previdncia de
1995 at agora, est comeando a apontar com uma estabilidade e no futuro, se ns continuarmos tendo um mercado de trabalho to
favorvel ao longo dos prximos anos, podemos comear a registrar quedas do dficit da Previdncia Social.(...) Uma a necessidade
de ns formalizarmos os nossos trabalhadores, , na verdade, um imperativo tico incluir na Previdncia Social os trabalhadores que
no esto contribuindo, para que faam parte da proteo social (...)Ns temos hoje um percentual de 1,8% (dficit). Foi o que foi
registrado no ano passado. As nossas projees mostram que havendo um ciclo favorvel ao longo dentro desses prximos quatro,
cinco anos, da magnitude de taxa de crescimento de 5% do PIB, o dficit da Previdncia deve cair at 2011 at, aproximadamente,
1,4% do PIB.
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de 3,5% ao ano porque gera inflao; de que sem a Reforma da Previdncia o Pas no cresce; de que sem a reforma
da Previdncia o Pas no investe, dentre tantos dogmas falaciosos.

Essa situao descompasso entre a doutrina econmica e o mundo real traz tona uma
passagem atual do livro clssico de Celso Furtado (1991) analisando as transformaes econmicas que
ocorriam no Brasil no final do sculo XIX: medida que a economia escravista-exportadora era substituda
por um novo sistema com base no trabalho assalariado, tornava-se mais difcil o funcionamento do padro
ouro. A anlise dessa questo tanto mais interessante quanto projeta muita luz sobre o tipo de dificuldades
que enfrentava o homem pblico brasileiro poca para captar a realidade econmica do pas. (...) A cincia
econmica europia penetrava atravs das escolas de direito e tendia a transformar-se em corpo de
doutrina, que se aceitava independentemente de qualquer tentativa de confronto com a realidade social. A
realidade se distanciava do mundo real , salienta Furtado.
Em suma, o Brasil inicia um ciclo de crescimento econmico induzido, em parte, por segmentos do
Governo, como o Ministrio da Fazenda, o BNDES, a CEF, a Petrobrs, entre outros. Nesta perspectiva de
crescimento econmico, uma questo que iremos enfrentar neste seminrio quais so as possibilidades e
as limitaes abertas pelo mercado de trabalho para a incluso social mediante a criao de empregos
formais?
O trabalho de Andr Campos e Marcio Pochmann (Mercado de Trabalho e previdncia social no
Brasil) reafirma a importncia positiva do crescimento econmico na reorganizao do mercado de trabalho
e sobre as contas da Previdncia. Analisa um conjunto de constrangimentos impostos pelo funcionamento
do mercado de trabalho ao sistema previdencirio no pas. Mostra, por exemplo, como a informalidade, o
desemprego e a rotatividade no s obstaculiza o acesso da populao a uma srie de benefcios, como
tambm prejudicam o adequado financiamento da previdncia social. Constatam que o debate sobre a
previdncia no Brasil segue, muitas vezes, contaminado por idias fora de lugar. Assim, algumas das
propostas de reforma do sistema previdencirio em discusso nos meios polticos, sociais e econmicos
terminam apresentando um foco estrito no prprio sistema, esquecendo, quando no desconsiderando, que
os problemas existentes radicam, na realidade, fora dele mais propriamente, no funcionamento do
mercado de trabalho.
Paulo Baltar e Eugnia Troncoso Leone (Perspectivas da gerao de empregos formais num
cenrio de crescimento econmico), revelam o verdadeiro pano de fundo para que se compreenda a atual
questo financeira da Previdncia Social: a elevada informalidade do mercado de trabalho, problema
tradicional do pas, agravado pelo escasso crescimento da economia nos ltimos 27 anos. Destacam que,
em 2004, o emprego formal (empregados contratados segundo a Consolidao das Leis do Trabalho ou pelo
Estatuto dos Servidores Pblicos) abrangia somente 39% das pessoas ocupadas em todas as atividades
econmicas do pas e respondia por 79% dos contribuintes da Previdncia Social. As outras posies na
ocupao (emprego no-formal, trabalhador domstico, trabalhador por conta prpria, empregador e noremunerados), que absorviam 61% das pessoas ocupadas, eram responsveis por apenas 21% dos
contribuintes da Previdncia Social. Assim, a informalidade existente no mercado de trabalho apontada
como principal causa da reduzida parcela de pessoas ocupadas que contribuem para a Previdncia Social.
O artigo fornece elementos inquestionveis de que o crescimento da economia a taxas mais expressivas

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

representa a alternativa mais promissora para ampliar a incluso digna via o mercado de trabalho e, ao
mesmo tempo, potencializar as fontes de financiamento da Previdncia Social.
Nesse particular, segundo os autores, a continuidade da relativa melhora no desempenho da
economia brasileira, mantidas as linhas bsicas da poltica macroeconmica (Juros e Cmbio Valorizados),
depende muito da evoluo da situao mundial. Na hiptese favorvel, a atual poltica macroeconmica
poderia sustentar um crescimento do PIB prximo de 4% a 5% que seria acompanhado de menor supervit
de comrcio e maior dficit de servios, tendendo a encerrar a etapa de expressivos supervits de conta
corrente que diminuram a dvida externa. Neste cenrio relativamente otimista, o mercado de trabalho
sustentaria o atual crescimento do emprego formal, continuando a ampliar lentamente a participao desses
empregos na absoro da populao ativa. Esta perspectiva de lenta alterao de um quadro muito ruim do
mercado de trabalho coloca a questo de como acelerar o crescimento do emprego formal.
Aprofundando esse ponto, Clemente Ganz Lcio (Medidas especficas que podem favorecer o
crescimento de empregos formais no Brasil), alm do crescimento econmico, prope uma srie de
medidas concretas que ampliem a cobertura previdenciria, e advoga que uma Previdncia Social slida e
inclusiva e um sistema econmico com dinamismo so condies necessrias para se evitar que, com o
envelhecimento populacional, propores crescentes de idosos passem a depender das transferncias de
renda viabilizadas pela Assistncia Social. Dentre as medidas propostas, destaca-se o reforo do Ministrio
do Trabalho para intensificar ainda mais o seu papel de fiscalizao. Estudos do Dieese do conta que
existem mais de 14 milhes de trabalhadores em setores formais da economia que, no entanto, apresentam
vnculos trabalhistas informais. Outras medidas a serem melhor debatidas seriam a desonerao gradual e
ligeira da folha para empresas com uso intensivo de mo-de-obra; a gradual reduo das alquotas para
grupos mais vulnerveis, a introduo de metas nacionais de formalizao, a avaliao dos resultados
alcanados pelo recm lanado Programa Super Simples Nacional, dentre outras propostas.
3.2 Demografia, Previdncia e Incluso Social
Outra questo a ser enfrentada compreender se a transio demogrfica representa um
constrangimento (nus) ou uma oportunidade (bnus) para a incluso social. Os que argumentam que a
demografia trar percalos para a previdncia realam, de forma correta, que a populao ir envelhecer.
De fato, projees do IBGE do conta de que se entre 2000 e 2040 a populao de idosos aumentar (de
5,5% para 15,3% da populao total). Com isso os gastos com previdncia sero pressionados. Da a
necessidade da reforma.
Todavia esquecem-se de que, como contraponto ao envelhecimento, a populao de at 14 anos
cair (de 29,8% para 19,3%) em igual perodo. Logo, a presso por gastos com idosos poder ser
contrabalanada pela menor presso de gastos com os mais jovens. Mais importante: a populao de 15 a
64 anos, em idade ativa, aumentar (de 64,8% para 65,4%), o que abre uma extraordinria janela de
oportunidade demogrfica ou bnus demogrfico. Assim, o percentual de pessoas em idade ativa,
potenciais contribuintes, crescer at 2040.
O crescimento econmico poder (ou no) criar condies para a incorporao do contingente de
desempregados e informais e representar uma oportunidade para a incluso social e para o financiamento
da Seguridade Social.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Esse ponto aprofundado na anlise de Miguel Bruno (Transio demogrfica e regime de


acumulao financeirizado no Brasil: bnus ou nus para a previdncia social?). O autor enfatiza que os
efeitos da transio demogrfica brasileira devem ser analisados em sua conjuno com as restries
macroeconmicas impostas pelo regime de acumulao financeirizado. A anlise dessa relao nas ltimas
dcadas mostra que esse regime de acumulao representou um nus. Para o futuro, indica possibilidades
para que essa relao seja modificada positivamente, tendo impactos positivos para a Previdncia Social no
Brasil.
A economista Eli Ila Gurgel de Andrade (Componentes econmico, demogrfico e institucional
da Previdncia Social) ressalta que um pressuposto fundamental avaliao do desempenho do sistema
previdencirio, considerando seus principais componentes, tem a ver com a singularidade da evoluo da
previdncia social brasileira. Tal singularidade se deve, sobretudo, ao fato do sistema no estar, desde sua
origem, fundado num esquema de repartio simples, ou de solidariedade intergeracional, no qual a gerao
ocupada no presente contribui para o asseguramento dos que sairo (no mesmo perodo) da vida ativa. Esta
caracterstica demarca a contradio de um sistema que, alm de desvelar-se como a contraface pblica e
social do Estado, para um amplo espectro de demandas sociais, manteve sua forma especfica de
financiamento estreitamente dependente das contribuies vinculadas s relaes formais de emprego,
quase exclusivamente sobre a folha de salrios de trabalhadores urbanos.Da percepo ou omisso
deliberada de tais contradies derivam boa parte das avaliaes sobre a (in)sustentabilidade atual do
sistema previdencirio.
O trabalho de Amir Khair (A Previdncia e a Evoluo Demogrfica) desautoriza o mito de que a
sade fiscal do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) com a evoluo demogrfica da populao
idosa, que causa uma elevao nas despesas previdencirias, devido sua participao crescente na
populao. Em suas estimativas, mostra que h um crescimento vegetativo at 2021 quando atinge 4,1%. A
partir de 2030 fica abaixo de 3% e a partir de 2040 comea a descer para nveis inferiores a 2,5%,
prosseguindo em quedas sucessivas at ficar abaixo de 1% a partir de 2060. Em suma, demonstra que as
taxas de crescimento das despesas com idosos so declinantes devido ao efeito do crescimento vegetativo.
Essa a principal conseqncia da evoluo demogrfica da populao idosa. Caso o PIB cresa acima
destas taxas a relao entre a despesa e o PIB decrescente. Na hiptese de termos um crescimento do
PIB (de 2011 a 2050) de 3% ou 4%, em todos os cenrios as despesas com o RGPS caem a partir de
determinado ano, mesmo para crescimentos fortes e longos para o salrio mnimo. No caso de crescimentos
do PIB de 3% ao ano e reajustes reais do salrio mnimo de 2% ao ano, a despesa em 2050 de 7,7% do PIB
seria superior atual de 7,2%, mas convergindo para redues nos anos seguintes devido queda do
crescimento vegetativo. Assim, o sistema previdencirio do RGPS fiscalmente saudvel devido evoluo
demogrfica da populao idosa, alm de cumprir seu papel de maior poltica de Seguridade Social do pas.
3.3 Financiamento da Previdncia, Contas Pblicas e Desenvolvimento
O terceiro tema central a ser debatido diz respeito ao financiamento da seguridade social. Como
mencionado, a agenda proposta pela ortodoxia est focada exclusivamente no corte das despesas
correntes. Para justificar essa necessidade, argumentam que o gasto com aposentadorias no Brasil
elevado e tender a se agravar no futuro.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O mais recente simula os efeitos de reformas previdencirias paramtricas na previdncia social


(publica e privada) e os resultados mais importantes so: a) o valor presente da dvida atuarial equivalente
a 1,9 PIB de 2005, no cenrio bsico; b) se nada for feito, o valor presente da dvida atuarial em 2050
equivaler a 2 PIBs de 2005 (Mais de RS 6 trilhes!) (Giambiagi et al., 2007)
Outro falso argumento utilizado que o Brasil gasta como pas rico (13% do PIB), um patamar
fora dos parmetros internacionais. Caetano e Miranda (2007) utilizando-se de metodologia de anlise
envoltria de dados (DEA) revelam que o Brasil encontra-se no topo do ranking entre os pases nos quais o
sistema previdencirio superdimensionado. Sem entrar no mrito da metodologia adotada, causa
estranheza o fato de que, nesse topo, o Brasil divide o primeiro lugar como a Sua e a Nigria. Qualquer
metodologia que chegue a resultados to inusitados deve no mnimo ser vista com cautela. Alm das
enormes disparidades entre os pases analisados e das dificuldades de comparar dados de fontes diversas,
os autores jogam num mesmo saco despesas de natureza distintas (previdncia do setor pblico e do setor
privado).
O Brasil gasta muito em aposentadorias? A proporo gasto/PIB (7%) indica que no
transgredimos os padres internacionais. Nem sequer se pode afirmar que o gasto social brasileiro seja
elevado. Estudos da Cepal (2006) indicam que o gasto social por habitante na Argentina o dobro. Tambm
ficamos atrs de Panam, Chile, Costa Rica, Cuba e Uruguai.
A crtica a esse mito de que os gastos previdencirios no Brasil esto fora dos padres
internacionais realizada por Milko Matijascic, Jos Olavo Leite Ribeiro e Stephen J. Kay
(Financiamento e gastos da previdncia e da seguridade social: a experincia brasileira e os parmetros
internacionais). Os autores demonstram cabalmente que os gastos com seguridade no Brasil no equivalem
a 13% do PIB. Em geral, estudos que apontam esse disparate no distinguem as parcelas destinadas s
aposentadorias dos servidores pblicos ou trabalhadores rurais das destinadas aos trabalhadores urbanos,
que representam o foco das reformas. Ao adotar a metodologia oficial da OCDE, os resultados revelam que
os gastos pblicos no se desviam de padres internacionais.
Outra idia muito difundida que as despesas com benefcios cresceram a taxas elevadas e que a
continuidade desse ritmo ser crtica. De fato a despesa previdenciria em proporo do PIB passou de
2,5% para 7% entre 1988 e 2006. Mas, omitem as razes absolutamente singulares do perodo 1988 e 2006.
Observe-se que, em primeiro lugar, que essa proporo porque esse perodo coincide com a montagem de
um razovel sistema de proteo social. Foi nessa etapa que entraram em vigor dos novos direitos
assegurados pela Constituio de 1988 (em especial a introduo do piso e da previdncia rural). Segundo,
em funo do baixo crescimento da economia (mdia de 2% ao ano nesse perodo): se o PIB tivesse
crescido 4% ao ano, essa relao teria cado pela metade. Terceiro, porque houve uma corrida s
aposentadorias, em virtude da perspectiva de nova reforma que esteve na pauta do Congresso entre 199598. Quarto, porque esse movimento reflete o impacto da recuperao real do salrio mnimo (100% entre
1994-2006) sobre o piso dos benefcios.
O artigo de Jorge Abraho de Castro (org.); Jos Aparecido Carlos Ribeiro, Jos Valente
Chaves, Bruno Carvalho Duarte e Helenne Barbosa Simes (Por que crescem as Despesas Correntes
do Governo Federal? Delimitando o impacto da expanso das polticas sociais no perodo 1995-2005)
aprofundam esse argumento. Ressaltam que freqente o discurso de que as Despesas Correntes esto
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

crescendo e que o inchao da mquina pblica preocupante. O texto realizar uma anlise mais
desagregada das Despesas Correntes do Governo Federal, no s mensurando seu crescimento, mas
tambm identificando a diversidade de vetores que justificam esta trajetria entre 1995 e 2005. As Despesas
Correntes se dividem em trs grandes grupos: Pessoal e Encargos Sociais crescem 18,7% (R$ 15,5
bilhes); Juros e Encargos da Dvida sobem 146,9% (R$ 56,3 bilhes); o maior grupo, as Outras Despesas
Correntes sobre 95,3 % (R$ 129,7 bilhes) Embora dois teros das despesas com Pessoal integrem o Gasto
Social Federal, a maior parte desses gastos no so absorvidos por servidores ativos em reas sociais, mas
principalmente pelas despesas com a Previdncia do Servidor Pblico. No caso dos Juros, o seu
crescimento mais visvel em dois momentos: a crise que leva ruptura da ncora cambial; e a poltica
monetria de 2004 e 2005. J o crescimento nas Outras Despesas Correntes est fortemente relacionado
com a entrada em vigor dos novos direitos sociais constitucionais principalmente com o Regime Geral de
Previdncia Social e com a Assistncia Social.
A seqncia do argumento conservador que esse ritmo de crescimento continuar explosivo.
Nada mais falso. H vrias indicaes que apontam no sentido contrrio. Primeiro, a Reforma de 1998 j
tornou as regras mais severas. Segundo, a Poltica de Valorizao do Salrio Mnimo e o PAC atrelaram os
reajustes do salrio mnimo variao do PIB. Terceiro, metade da PEA (desempregados e informais) ter
dificuldades futuras para comprovar contribuio mnima exigida. Quem est se aposentando agora entrou
no mercado de trabalho no incio dos anos 70. Desde ento, as j precrias condies de trabalho, pioraram
muito, sobretudo com a estagnao econmica desde o incio dos anos 90 e seus reflexos na
desorganizao do mercado de trabalho. Quarto, o nmero de idosos vai crescer, mas, em contrapartida a
populao de 0-14 anos cair; e, mais importante, a populao em idade ativa (15 a 64 anos) vai aumentar
at 2050. Quinto, vai depender, portanto, das opes macroeconmicas a serem adotadas e suas
conseqncias sobre o crescimento e o mercado de trabalho.
O trabalho de Amir Khair (Projees de Longo Prazo do RGPS e da Seguridade) contrape-se ao
mito de que o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) segundo alguns analistas a bomba-relgio
que ir explodir as contas pblicas. Dizem eles que quanto mais tarde forem cortados os direitos de seus
beneficirios, maior ser o problema. E afirmam a suposta necessidade de um pacto entre geraes para
assegurar aos jovens de hoje os recursos para suas aposentadorias, no futuro. Segundo o autor, aqueles
que defendem a reforma previdenciria apiam-se quase exclusivamente numa justificativa demogrfica. O
envelhecimento crescente da populao devido maior longevidade e reduo da natalidade impediria
futuramente que os que contribuem na fase laborativa consigam arcar com as despesas crescentes de
aposentadorias e penses.
Segundo o IBGE, os que tm mais de 65 anos passariam de 5,8% da populao em 2007 para
17,6% em 2050, e os jovens at 15 anos reduziriam sua participao nesse perodo de 29,2% para 19,1%.
Como s olham uma face da questo, prevem o desastre fiscal. No avaliam o reverso da medalha que a
reduo relativa das despesas do setor pblico com a menor participao dos mais jovens.
Khair demonstra que do ponto de vista fiscal o sistema saudvel para as geraes atuais e
futuras. O autor parte da crtica aos sistemas de projees de longo prazo que tem sido divulgados pela
Secretaria da Previdncia Social (SPS) do Ministrio da Previdncia Social (MPS). Em seguida faz projees

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

de resultados do RGPS pelo novo conceito definido pelo governo e aprovado pelo Frum Nacional da
Previdncia Social (FNPS). Esse conceito separa nitidamente o que responsabilidade fiscal do RGPS e a
que do Tesouro Nacional. Os resultados mudam da gua para o vinho. Alerta, todavia, que a Secretaria da
Previdncia Social (SPS) do Ministrio da Previdncia Social (MPS), porm continua divulgando e
projetando os resultados pelo conceito anterior que d dficits ao RGPS.
Em seguida, o autor projeta os resultados considerando a realidade demogrfica plena, ou seja, o
crescimento relativo das despesas previdencirias com a populao mais velha e os decrscimos de
despesas na rea Social com a populao mais jovem. Em outra parte, projeta os resultados da Seguridade
Social do governo federal. Finalmente, faz uma estimativa do impacto do aumento do salrio mnimo (SM)
nas receitas e despesas para o RGPS e para o setor pblico, evidenciando o oposto do que vem sendo
divulgado, de que os aumentos do SM causam rombos nas contas pblicas. O perodo de projees para
todos os aspectos acima levantados se estende at 2050. Em suma, o autor demonstra que as projees de
Longo Prazo para a Previdncia e Seguridade Social evidenciam a viabilidade da Previdncia e da
Seguridade Social sob o ponto de vista fiscal, mesmo com a reduo da carga tributria e aumentos reais do
salrio mnimo (SM). As maiores despesas com as aposentadorias so compensadas pela reduo das
despesas com a rea social para os mais jovens, que vem diminuindo sua participao na populao. Alm
disso, demonstra que os aumentos reais do SM trazem mais recursos do que despesas pblicas.
Outro mito utilizado pelo campo conservador que preciso definir as prioridades em um contexto
de restrio oramentria, no qual o Brasil gasta muito em aposentadorias e pouco em investimento. De
fato, um menor patamar de gastos na previdncia colocaria menores riscos para a gesto financeira da
dvida pblica e criaria espaos oramentrios para o investimento produtivo.
Todavia, o que de fato impede a ampliao dos investimentos pblicos na infra-estrutura
econmica e social apenas a previdncia? Como se sabe, a anlise das contas pblicas em seu conjunto
aponta que a maior rubrica de gastos correntes so as despesas com encargos financeiros e o pagamento
de juros (8% do PIB). Logo, a reduo das taxas de juros a patamares civilizados, no abriria espao
oramentrio para os investimentos pblicos?
Esse ponto cristalino na anlise de Ana Cludia Alm (Seguridade Social ou despesas
financeiras: quem o vilo do ajuste fiscal?). A autora destaca que nos ltimos anos, tem prevalecido a
interpretao de que o corte dos gastos primrios correntes seria a nica forma eficaz de promover um
ajuste fiscal sustentvel a longo prazo. Os gastos com a seguridade social, particularmente, tm sido
considerados os grandes obstculos a impedir um ajuste fiscal consistente no Brasil. Seu artigo prope uma
linha de argumentao diferente. Procura demonstrar que ao longo do tempo muito mais do que as
despesas primrias correntes, foram as despesas financeiras que tiveram um papel determinante na
trajetria da relao Dvida Pblica/PIB. Entende que uma reduo mais acelerada das taxas de juros
reduziria de forma expressiva as despesas financeiras, abrindo espao tanto para o aumento dos gastos
sociais quanto dos investimentos pblicos. Alm disso, coloca a necessidade de retomar a discusso da
_______________
9

O conceito de resultado previdencirio aprovado no FNPS acrescenta s receitas de contribuies as renncias fiscais, 0,10 ponto
percentual da CPMF que pertencem por lei ao RGPS e excluda a parte rural que de responsabilidade do Tesouro Nacional. No
conceito anterior, o resultado a diferena entre as receitas de contribuies e as despesas com benefcios concedidos.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

poltica fiscal como instrumento de desenvolvimento e no apenas como ncora da estabilizao


macroeconmica.
Outro falso argumento recorrente que h dficit sempre que a contribuio dos empregados e
empregadores para a previdncia social for suficiente para bancar os gastos com a Seguridade. Veja-se, por
exemplo, que em recente entrevista imprensa, um ex-membro da rea econmica do governo e atual
diretor-executivo de um banco privado, instado a analisar a questo da previdncia, afirmou: Essa
discusso sobre se tem dficit ou no surrealista, quase uma picaretagem intelectual (Marcos Lisboa,
entrevista, O Estado de S. Paulo, 2/9/07). Ainda sobre esse tema, outro especialista escreveu: Discutir se a
Previdncia tem dficit ou no, irrelevante. Estamos lidando com um problema real: o Brasil tem regras
generosas de aposentadoria e h cada vez mais gente que recebe recursos do Estado, com idades
precoces ou tendo feito contribuies escassas. Saber se a receita do imposto X deve ser do INSS ou do
Tesouro no tem importncia nenhuma para efeitos do que estamos tratando. O problema real no
contbil! (Fabio Giambiagi, Valor Econmico, 4/7/07).
Ora, nesse caso o governo no estaria cobrindo algum dficit: est, isso sim, cumprindo sua
obrigao constitucional com recursos vinculados no OSS. Essas afirmaes so equivocadas luz dos
artigos 165, 194, 195 e 239 da Constituio da Repblica que tratam da Seguridade Social e do Oramento
da Seguridade Social. Na ordem democrtica legtimo defender a mudana do texto constitucional.
Todavia, desconsidera a sua existncia ignorncia ou picaretagem intelectual e tica.
Como se sabe, para financiar a seguridade social, os constituintes instituram o Oramento da
Seguridade Social, que vinculou um conjunto de fontes de financiamento cobertura dos novos direitos
sociais. Algumas fontes j existiam: como a contribuio dos trabalhadores e das empresas sobre a folha de
trabalho formal para a Previdncia. Outras foram transformadas (40% do Pis-Pasep para financiar o seguro
desemprego). Outras foram institudas pela Constituio especialmente para esse fim (CSLL e a COFINS).
Quando os constituintes de 1988 instituram o OSS, sequer foram ousados. Apenas aprofundaram
o padro clssico de fontes tripartites, introduzido pelo conservador Bismarck na Alemanha (1880) e por
Roosevelt nos EUA (1935) que posteriormente for difundido em outros paises. No Brasil esse padro foi
introduzido ao longo do Estado Novo e mantido no ps 64. A Constituio de 1988 apenas aperfeioou
esse padro internacional.
O texto de Milko Matijascic, Jos Olavo Leite Ribeiro e Stephen J. Kay (Financiamento e
gastos da previdncia e da seguridade social: a experincia brasileira e os parmetros internacionais)
demonstram que, atualmente, para um conjunto de pases da OCDE a seguridade financiada, em mdia,
por 38% da contribuio dos empregadores; 22% pela contribuio dos empregados; e, 36% da contribuio
do governo (impostos).

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Quadro 1
Unio Europia: Financiamento das Transferncias de Renda da Seguridade 2000

In: Brasil o estado de uma nao. Rio de janeiro: Ipea, 2006.

Porque os reformadores vincularam constitucionalmente recursos do OSS aos setores que

Porque os reformadores vincularam constitucionalmente recursos do OSS aos setores que


compem a Seguridade Social? Para evitar uma prtica corrente na Ditadura Militar: a captura de fontes de
financiamento do gasto social pela rea econmica do governo. Naquela poca, ao invs da poltica
econmica financiar a poltica social, dava-se o inverso.
Como veremos no texto da Professora Denise Lobato Gentil (Poltica econmica e Seguridade
Social no perodo ps-1994), essa prtica da Ditadura Militar foi sofisticada e aprofundada pelos governos
democrticos desde 1989. A autora demonstra, ademais, que o Oramento da Seguridade Social sempre foi
superavitrio. Mais especificamente, o artigo objetiva estudar a capacidade financeira do sistema de
seguridade social brasileiro no perodo recente 1994 a 2006 com base no levantamento das fontes de
financiamento e de gastos, disponibilizadas nos relatrios do Siafi. A questo central tratar da conexo
entre a estratgia de poltica econmica dos ltimos treze anos e seus reflexos sobre a seguridade social. As
evidncias empricas demonstram que o sistema de seguridade social superavitrio para todo o perodo
analisado e que recursos oramentrios deste sistema foram utilizados para contribuir, direta e
indiretamente, para pagar a conta financeira (de juros e amortizao da dvida pblica). As principais causas
que afetaram o resultado fiscal ao longo dos ltimos doze anos no esto vinculadas ao suposto tamanho
desproporcional do Estado ou crise do sistema previdencirio. Foram, principalmente, as despesas com
juros o principal fator de presso sobre o gasto pblico. No obstante, a crise fiscal tem sido usualmente
relacionada com os gastos excessivos do sistema pblico de aposentadorias e penses.
A Constituio tambm determina que anualmente o Executivo Federal obrigado a apresentar ao
Congresso Nacional trs peas oramentrias: o OGU, o OEE e o OSS. O objetivo era ampliar o controle da
sociedade civil sobre o uso dos recursos do Oramento da Seguridade Social. Todavia, o Executivo federal
tambm nunca cumpriu esse preceito constitucional. Esse ponto aprofundado por Flvio Tonelli Vaz e
Floriano Jos Martins (Prticas oramentrias a esvaziar a Seguridade Social). Enfatizam que os
defensores da reforma da previdncia tm evitado muitas questes e fazem um enfoque parcial, para se
dizer o mnimo. Excluem todos os elementos polticos, eletivos, envolvidos nesse sistemtico e continuado
processo de corte de direitos sociais. Apresentam as mudanas como eminentemente tcnicas e inevitveis,
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

para inibir a resistncia dos segmentos atingidos. Esse artigo apresenta um enfoque diferenciado: uma
anlise do Oramento da Seguridade Social para descortinar as questes polticas envolvidas nesse temrio
da reforma da previdncia e as opes que tm sido adotadas, seus interesses e seus beneficirios e,
assim, contribuindo para que a sociedade possa vislumbrar a incluso previdenciria como sada para
ampliar a cidadania num modelo de desenvolvimento econmico e social. Esse Oramento concentra a
maior parte dos programas e aes de cunho social desenvolvidas pelo governo federal; financia aes de
mesma natureza desenvolvidas por estados e municpios e padece de um processo que o descaracteriza:
com subtrao de recursos e alocao de despesas estranhas, com o objetivo de legitimar mais os diversos
cortes de direitos.
Em suma, para justificar uma nova rodada de reformas, a ortodoxia econmica volta todas as suas
baterias contra a previdncia social. No analisam as contas pblicas em seu conjunto e, portanto,
desconsideram que o maior gasto corrente so as despesas financeiras.
o gasto em aposentadoria o principal gasto corrente a inviabilizar os investimentos? Os encargos
financeiros e os juros lideram o ranking, com mais de 8% do PIB.
Em razo das taxas de juros, entre 1994 e 2002 a relao dvida pblica/ PIB foi de 29% para 60%.
Trata-se de umas das maiores irresponsabilidades fiscais, cambias e monetrias realizada em to pouco
tempo na historia econmica do pas. A ortodoxia econmica, alm de no escrever uma linha sobre esse
10

desastre, ainda faz apologia ao modelo macroeconmico da poca.

Entre 2003 a 2006, em funo das

altas taxas de juros, o estoque da dvida cresceu R$ 500 bilhes passando de cerca de R$ 700 bilhes
para R$ 1,3 trilho. Esses R$ 500 bilhes adicionais (em apenas 4 anos) representa algo como 50 anos de
Bolsa Famlia; 22 anos de gastos federais em educao; 300 linhas similares ao trecho quatro do metr
paulista. Assim, por que obscurecer a questo financeira e apontar todas as baterias contra a Previdncia
Social?
A sociedade brasileira tem de optar. Ou pagamos mais de 8% do PIB em juros e no servio da
dvida para beneficiar menos de 100 mil pessoas; Ou pagamos 7,5% do PIB com a previdncia que
beneficia direta e indiretamente mais de 90 milhes de pessoas.
3.4 Cobertura, benefcios e Incluso social
Finalmente, o quarto ponto central a debater qual seria um plano de benefcios adequado
realidade demogrfica e socioeconmica brasileira. Como j est dito aqui, o legado da Constituio de
1988 foi parcialmente desfeito a partir das reformas realizadas nos anos 90 e, em particular, pela EC
n. 20/98.
Cabe discutir se, a partir dessas mudanas, o plano de benefcios brasileiro continua a ser um dos
mais generosos do mundo? (Tafner, 2007) correto vender o inativo de Copacabana como o esteretipo
do aposentado brasileiro? Porque no analisam o aposentado da Vila Brasilndia em So Paulo. Ou o de
_______________
10

Observe-se que na campanha eleitoral de 2002, quando fazia parte da equipe econmica de FHC, o economista Fbio Giambiagi
(Valor, 17/10/2002), criticou a pregao da oposio de que temos de mudar o modelo econmico e a idia de que o Brasil precisa se
afastar do Consenso de Washington e fez defesa intransigente do modelo econmico vigente: A oposio no se cansa de propagar
aos quatro ventos que o modelo neoliberal que est a no presta. necessrio que algum venha a pblico dizer para colocar os
pingos nos is, para explicar que no h nada de intrinsecamente errado em nosso modelo econmico (sic).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

alagados no Recife? Nossas aposentadorias continuam precoces? O Brasil um pas de vagabundos? O


Brasil no estabelece idade mnima? preciso ampliar a idade para a aposentadoria? O que bom para a
Dinamarca, Islndia e Noruega bom para o Brasil? (Fbio Giambiagi, Valor, 22/10/07). No futuro, as
condies de sobrevida do idoso brasileiro sero semelhantes aos dos idosos Suecos? As condies de
sobrevida dos idosos brasileiros so semelhantes aos da OCDE? Precisamos suprimir os direitos nos
campos da Previdncia Rural e da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas)? Quais os impactos dessas
propostas na excluso social? Quais medidas deveriam ser adotadas para aperfeioar e consagrar essas
conquistas? O que seria um plano de benefcios adequado realidade brasileira?
Para refletir sobre esses aspectos, insisto uma vez mais num ponto crucial: a reforma
conservadora Previdncia Social j foi feita em 1998. As atuais regras de idade mnima para a
aposentadoria j so extremamente elevadas para a realidade brasileira. So superiores a de pases
desenvolvidos com realidade scio-econmica e demogrfica que so infinitas vezes superiores que a
brasileira.
A reforma da Previdncia Social realizada em 1998 (Emenda Constitucional 20) enterrou
parcialmente o legado da Constituio de 1988 e adotou duas alternativas para a aposentadoria: a)
aposentadoria por idade 65 anos para homens e 60 anos para mulher, alm da exigncia de contribuio
mnima por 15 anos; e b) a aposentadoria por tempo de contribuio 35/30 anos e idade mnima de 53/48
anos. Nesse caso, at que os contribuintes atinjam 65/60 anos, passou a incidir o chamado fator
previdencirio, criado posteriormente (1999), que suprime parcela expressiva do valor do benefcio.
No caso da aposentadoria por idade, conseguiu-se transpor para este nosso pas de miserveis,
padres semelhantes ou superiores aos existentes em pases desenvolvidos. Em 1998, a idade mnima de
65 anos no era adotada sequer em pases como a Blgica, Alemanha, Canad, Espanha, Frana e
Portugal (60 anos) e os EUA (62 anos), por exemplo; e equivale ao parmetro seguido na Sucia, Alemanha
e ustria (65 anos), por exemplo.
No caso da aposentadoria por tempo de contribuio, alm do injusto Fator Previdencirio,
passou-se a exigir a comprovao de 35 anos para os homens e de 30 anos para as mulheres. Esse
patamar superior ao estabelecido, por exemplo, na Sucia (30 anos) e na Finlndia (30 a 39); e se
aproxima do nvel vigente em outros: EUA (35 anos), Portugal (36), Alemanha (35 a 40) e Frana (37,5),
dentre vrios.
A vigncia dessas regras mostra-se paradoxal, se consideramos que no h como demarcar
qualquer equivalncia entre esses pases e o nosso contexto socioeconmico e demogrfico de capitalismo
tardio. H um oceano que nos distancia dos pases desenvolvidos no tocante ao PIB per capita (3 a 4 vezes
inferior a da OCDE), concentrao da renda (10 pior do mundo), desigualdade social (pior desigualdade
social do mundo) expectativa de vida (atingiremos a mdia de 80 anos daqui a 40 anos; em 5 estados
brasileiras ela inferior a 63 anos; em outros gira em torno de 57 anos).
As caractersticas do nosso mercado de trabalho tampouco podem ser comparadas aos pases
ricos. Observe-se, por exemplo, que o jovem brasileiro (homem) entra no mercado de trabalho com 16,5
anos; nos pases desenvolvidos, essa entrada ocorre depois de completado o ensino superior,

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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

aproximadamente aos 25 anos. Portanto, o tempo de trabalho (e de contribuio para a previdncia) , aqui,
quase 10 anos mais longo.
O mercado de trabalho brasileiro estruturalmente injusto (baixos salrios, amplo leque salarial,
alta rotatividade etc.). Essa caracterstica perceptvel mesmo nas fases de crescimento econmico. Nos
ltimos 27 anos de estagnao econmica, esses traos se acirraram e novos sintomas da crise social
emergiram: estancamento da mobilidade social, queda do emprego formal e dos rendimentos e aumento do
desemprego e da concentrao funcional da renda. A elevada informalidade, problema tradicional do pas,
tem sido agravada pelo escasso crescimento da economia nas ltimas dcadas. H um
Enorme contingente de pessoas desempregadas. Mais crtica ainda a situao do desemprego
juvenil (16 a 24 anos), mais de tres vezes acima da taxa dos trabalhadores com 25 anos ou mais.
Esse quadro tem implicao bvia para a proteo social: com as atuais regras de aposentadoria,
a maior parte dos trabalhadores brasileiros dificilmente ter condies de comprovar tempo de contribuio
para o sistema de previdncia. O ministro da Previdncia e Assistncia Social de FHC, Waldeck Ornlas, um
dos artfices da reforma de 1998, reconhece esse fato de forma sombria e inusitada:
Apesar disso tudo (xito da reforma), preciso reconhecer que a previdncia social no vem cumprindo,
em toda a plenitude, o seu papel social. que (...) a previdncia social protege apenas 43% dos
trabalhadores brasileiros! Por isso, de cada dez pessoas que trabalham no Brasil, seis no vo se
aposentar nunca, por no terem vnculo com o INSS. So, no presente, 38 milhes de brasileiros que se
encontram nessa situao. So desassistidos da Previdncia. Refiro-me, principalmente, aos contratados
sem carteira assinada, aos que trabalham por conta prpria, aos trabalhadores domsticos, aos que vivem
no campo (Ornlas, 2000, p. 1).

Essa mesma perspectiva, tambm j se reconheceu em recente documento do Ministrio da


Previdncia Social:
Estima-se que existem em 2001 cerca de 40,7 milhes de pessoas sem vnculo empregatcio com a
previdncia social. Embora a Previdncia Rural cubra uma parcela dessa populao, trata-se de enorme
passivo social e que exige, portanto, uma poltica de incluso social e expanso da cobertura
previdenciria (MPAS, 2004, p. 21).

Em suma, a questo central hoje como incluir os excludos e no tornar o sistema


previdencirio brasileiro ainda mais excludente. Fundamentalmente, esse desafio requer o crescimento da
economia a taxas mais vigorosas. Essa a alternativa mais promissora e justa para ampliar a incluso digna
via o mercado de trabalho e, ao mesmo tempo, potencializar as fontes de financiamento da Previdncia
Social. So visveis os sinais de positivos sobre o mercado de trabalho e as finanas pblicas,
conseqncias da melhor performance da economia em 2007. Sem crescimento econmico no h sadas
civilizadas para a Previdncia Social nem para o pas.
Para enfrentar esse desafio, preciso revisar as regras de aposentadoria brasileira. Nesse sentido,
fundamental enterrar de vez o fator previdencirio e estabelecer idade mnima compatvel com a nossa
realidade socioeconmica e demogrfica que, do meu ponto de vista, no pode exceder 60 anos. A prpria
Organizao Mundial de Sade (FIBGE, 2002, p. 9) estabelece clara diferena entre a populao idosa nos
pases desenvolvidos (acima de 65 anos) e nos pases em desenvolvimento (acima de 60 anos).

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Milko Matijascic, Jos Olavo Leite Ribeiro e Stephen J. Kay (Aposentadorias, penses e
mercado de trabalho e condies de vida: o Brasil, e os mitos da experincia internacional), ressaltam que
as regras de acesso s aposentadorias so severas para os trabalhadores brasileiros. O fato do acesso se
basear em contribuies e no em residncia, filiao ou cobertura revela a falta de envolvimento do Estado
e da sociedade para respeitar os direitos fundamentais de cidadania. Num mercado de trabalho precrio, a
exigncia de quinze anos de contribuio e uma idade de 65 anos uma regra restritiva. Mas, poder se
aposentar antes dos 55 anos tambm cria problemas, pois o sistema de previdncia deve repor a renda de
quem perde a capacidade de trabalho.
No que tange s aposentadorias por invalidez e penses por morte necessrio lembrar que as
condies de vida so precrias no Brasil. O gasto nessas rubricas somente poder ser reduzido com uma
ao gerencial mais efetiva, atualizao da legislao ordinria, ambas conjugadas melhoria das condies
de sade e trabalho do pas.
Reformas exigem a formao de consensos com base em diagnsticos sustentados por
comprovao emprica. preciso realizar mais estudos que tomem por base fontes de indicadores confiveis
sob pena de persistir numa rota marcada por resultados financeiros que no atingem as metas previstas,
acompanhados por resultados sociais de m qualidade.
O artigo de Lena Lavinas e Andr A. Cavalcanti (O legado da Constituio de 1988: possvel
incluir sem universalizar?) reala a manuteno de elevados nveis de excluso que perduram na sociedade
brasileira, apesar dos avanos da poltica previdenciria e das polticas compensatrias de transferncia de
renda. O dficit de incluso de que sofremos conseqncia da ausncia de instrumentos universais no
mbito da Seguridade, voltados para a equalizao das condies de acesso e padro de vida da populao
como um todo. O modelo contributivo continua a dominar o debate sobre a Seguridade; isso restringe o
escopo, eficcia e efetividade do perfil redistributivo do nosso sistema de proteo social.
Os autores demonstram os dficits de proteo que perduram na conjuntura presente, por termos
uma poltica social que age ex-post e no ex-ante no combate pobreza e vulnerabilidade, situando os
termos do debate atual seletividade versus universalismo. Resgatam a inovao institucional introduzida por
Beveridge ao demonstrar a que incluso e universalismo so elementos indissociveis para atuar na
preveno e na reduo do risco, escopo esse ainda ausente do nosso sistema de proteo. Descrevem
como evoluiu o gasto pblico no perodo recente para questionar a afirmao lugar-comum de que garantir
renda mnima por insuficincia de renda um desincentivo contribuio, estimando como se d a
contribuio indireta dos mais pobres ao oramento da Seguridade Social. Finalmente, sugerem medidas
para estender a cobertura da proteo social aos grupos mais fragilizados e vulnerveis da sociedade:
instituio de um benefcio universal para todas as crianas at 16 anos, com base na receita das
contribuies sociais, demonstrando seu impacto na reduo da pobreza ex-ante; mudanas no Imposto de
Renda (bem-estar fiscal) de pessoa fsica; incentivos para a contribuio dos informais.
Pensando propostas alternativas, Guilherme Delgado (Critrios para uma Poltica de Longo
Prazo para a Previdncia Social) aborda as condies de funcionamento e sustentao de Previdncia
Social, sob o signo da incluso social. No curto prazo essas condies so favorecidos pelo ciclo de
expanso do emprego formal, em curso desde 2001. No longo prazo, h que se responder adequadamente
os desafios: a) do prprio aumento da populao segurada; b) da elevao da longevidade da populao
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

segurada; e c) das condies precrias de trabalho dessa populao. Todos estes fatores se traduzem nos
chamados riscos previdencirios incapacitantes ao trabalho, que requerem aes diferenciadas sua
preveno e benefcios pecunirios enquanto durarem tais limitaes.
Finalmente, Jos Celso Cardoso Jr. e Henrique Jdice Magalhes (Trabalho, Previdncia e
Proteo Social no Brasil: bases para um plano de benefcios adequado realidade nacional), salienta que
o cotejo entre o texto do plano de benefcios da Previdncia e diversos dados referentes ao panorama da
proteo social no Brasil indica a existncia de significativos vazios de cobertura. De outro lado, as
projees de crescimento da populao idosa e de seu peso relativo na populao brasileira ampliam a
necessidade de formulao de polticas pblicas destinadas a garantir amparo econmico a essas pessoas
em um futuro prximo. O agravamento, a partir de 1995, de antigas caractersticas do mercado brasileiro de
mo-de-obra (rotatividade, desemprego, baixa remunerao) faz com que a efetividade e a eficcia desse
amparo dependam da desvinculao entre a proteo social e o contrato formal de trabalho. Recobra
atualidade, assim, uma das conquistas inacabadas das lutas sociais da dcada de 1980: a universalizao
da Previdncia.
Antes de finalizar, observe-se que alguns temas cruciais deixaram de ser tratados com
profundidade. Destacam-se, especialmente, a questo da mulher, a profissionalizao da gesto da
previdncia, a Previdncia rural e a Loas. Isso ocorreu por absoluta falta de tempo, pois teramos que
prolongar o Seminrio por mais dois dias, o que seria cansativo para todos.
Notas Finais
Argumentei que a Seguridade Social foi um dos maiores legados da Constituio de 1988. Para
financi-la foi institudo o Oramento da Seguridade Social. Ao faz-lo, os constituintes seguiram o padro
universal clssico, baseado na contribuio tripartite, seguido pelo Brasil (desde 1934) e pelos pases da
OCDE. Todavia, as classes dominantes jamais aceitaram os avanos de 1988. Durante a Constituinte, o
presidente da Repblica sentenciou que o pas seria ingovernvel, se a seguridade fosse inscrita na
Constituio. Desde ento, essas foras propem reformas para retroceder aquelas conquistas muitas das
quais, j efetivadas. Collor aguardava a reviso constitucional (1993) que no ocorreu , para enterrar
aquelas conquistas. FHC falou ento de vagabundos, para justificar a drstica reforma da previdncia
realizada em 1998 (EC n. 20/98).
Em suma, nos ltimos vinte anos, a Seguridade Social tem sido considerado por setores da
sociedade como a ovelha negra das contas pblicas. Para justificar a necessidade de nova reforma, propem
um debate baseado em fatos parcialmente considerados. Alguns alardeiam que o suposto dficit da
Previdncia ser explosivo a mdio prazo. Nessa perspectiva, preconizam que a me de todas as
reformas deve ser a da Previdncia Social, sem a qual o pas se tornar invivel. Resulta num debate
pouco esclarecedor, que no contribui para que os cidados compreendam essa complexa questo e para
que o Brasil consiga enfrentar os reais problemas nacionais.
A recente instituio do Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS) reacendeu as esperanas
desses setores de enterrar de vez o que restou da Seguridade Social. No atual debate, no h nada de novo
no front. Alm das conhecidas profecias na rea fiscal, agora evocam centrias sobre o apocalipse
demogrfico.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Ignora-se que o real pano de fundo para que se compreenda a questo do financiamento da
previdncia social o fato de que o Brasil acumula 26 anos de baixo crescimento econmico. Mais
precisamente, a partir de meados dos anos 70, no mago da luta contra a ditadura, o movimento social
formulou um amplo projeto de reformas a partir de trs ncleos: a restaurao do Estado Democrtico de
Direito; a construo de um sistema de proteo social; e a concepo de uma nova estratgia
macroeconmica, direcionada para o crescimento com distribuio de renda. Parte desta agenda desaguou
na Constituio de 1988, que restabeleceu a democracia e consagrou os princpios embrionrios do Estado
de Bem-Estar. Todavia, no avanamos na construo das bases financeiras que dariam sustentao para a
cidadania recm conquistada. Desde o incio dos anos 80, vivemos um quadro de estagnao econmica e
de agravamento da crise social. Esse quadro impe limites financeiros para a manuteno do sistema de
proteo social. Esse o pano de fundo para que se compreenda, de fato, qual a real questo do
financiamento da Seguridade Social.
O incio do segundo mandato do Presidente Lula recolocou a questo do crescimento econmico
na agenda do governo. No ano corrente, a economia tem dados sinais do incio de ciclo de crescimento.
Nesta perspectiva, a incluso dos excludos pode tornar-se uma possibilidade concreta de ampliar a
proteo social e, ao mesmo tempo, de equacionar parcela significativa do financiamento da Seguridade
Social.
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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PARTE 1
TRAJETRIA RECENTE DA SEGURIDADE SOCIAL

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

SEGURIDADE SOCIAL NO BRASIL (1988/2006):


1
LONGO CALVRIO E NOVOS DESAFIOS

Eduardo Fagnani 2

Apresentao
O primeiro objetivo desse texto contribuir para o debate atual sobre a reforma da Previdncia
Social. Em primeiro lugar, procura analisar a trajetria da Seguridade Social nas ltimas dcadas,
reconstruindo suas penosas vicissitudes, de marchas e retrocessos. Apresentam-se, de incio, as
caractersticas da interveno governamental na Previdncia Social durante o regime militar. Em seguida,
aborda-se o processo que emerge a partir de meados dos anos 70 impulsionado pelas foras que lutavam
pela redemocratizao do pas voltado, dentre outras bandeiras, para a estruturao das bases
institucionais e financeiras caractersticas do Estado de Bem-Estar Social em nosso pas. Como se sabe,
esse movimento desaguou na Constituio de 1988 que, entre tantos avanos, instituiu a Seguridade Social.
No tpico seguinte estuda-se o outro movimento que caminha no sentido oposto: o da tentativa de
desestruturar essas bases institucionais e financeiras recm conquistadas. Aps as primeiras contramarchas
(nos ltimos anos da transio para a democracia), esse movimento ganhou vigor a partir de 1990, quando
se abre um novo ciclo de reformas liberais e conservadoras. O pice desse processo foi a Emenda
Constitucional (EC) n. 20/98, que eliminou parcela significativa do legado de 1988, tornando as regras
brasileiras exigentes e semelhantes s dos pases desenvolvidos.
Creio que muitos dos mitos que tm sido introduzidos no debate atual, por setores da ortodoxia
econmica, para justificar uma nova rodada de reformas podem ser desnudados se se compreendem melhor
a difcil trajetria da Seguridade Social at a Constituio de 1988; o que (ainda) est inscrito na
Constituio da Repblica; e as reformas que j foram levadas a cabo nos anos 90 que destruram parte
significativa do legado de 1988 , com destaque para a EC 20/98.
O segundo objetivo do texto contribuir para o debate que vem sendo travado no Frum Nacional
da Previdncia Social (FNPS), institudo pelo Executivo federal em maro de 2007, e que visa a propor, pelo
dilogo social, as bases de uma nova reforma. Entendemos que a questo central que se coloca nesse
debate a qual, no obstante, no tem sido privilegiada : como incluir os excludos? Hoje, quase
metade da Populao Economicamente Ativa (PEA) composta de desempregados ou trabalhadores
informais que no contribuem para a previdncia e no tero proteo satisfatria na velhice.
Na perspectiva do crescimento econmico que, aps 26 anos, retornou agenda econmica ,
parcela desse contingente poderia ser incorporada pelo mercado de trabalho formal. Isso tornaria possvel
assegurar proteo na velhice a esse contingente e, ao mesmo tempo, geraria fontes de financiamento para
a Seguridade Social.
_______________
1

Baseado em Fagnani (2005) e preparado como material didtico para a Escola da Magistratura do Tribunal Regional Federal da 4
Regio EMAGIS, Mdulo III Direito Previdencirio, setembro de 2007.

Professor doutor do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (IE-UNICAMP) e pesquisador do Centro de Estudos
Sindicais e do Trabalho (CESIT)
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Da mesma forma, com crescimento econmico, o nus demogrfico decorrente do


envelhecimento da populao poder-se-ia transformar num bnus caso a janela de oportunidade
demogrfica aberta at 2050 (crescimento da proporo de pessoas em idade ativa) no continue a ser
desperdiada. Em conseqncia das opes macroeconmicas, o Brasil experimenta mais de um quarto de
sculo de crescimento medocre do seu Produto Interno Bruto (mdia de 2,5% ao ano). O PIB per capita
cresceu um pouco acima de 6,5 % entre 1980 e 2005. Esse o pano de fundo para se entender as
verdadeiras razes da questo financeira da Seguridade Social. Ao mesmo tempo, ele aponta alternativas
para que se enfrentem essas questes que no tm sido privilegiadas no debate proposto pelos setores
conservadores.
1 A Previdncia Social no Regime Militar (1964-85)
A estratgia para as polticas sociais adotada pelo regime militar (1964-85) potencializou a
capacidade de interveno do Estado neste campo. A reforma dos mecanismos institucionais e burocrticos
ampliou o alcance da gesto governamental. Da mesma forma, os novos mecanismos de financiamento
alargaram as possibilidades do gasto pblico nessa rea. A anlise dos resultados da poltica social
implementada ao longo desse ciclo revela, por um lado, que houve expanso da oferta de bens e servios.
De outro lado, a anlise tambm revela que, via de regra, seus frutos no foram direcionados para a
populao mais pobre e tiveram reduzido impacto na redistribuio da renda.
No caso da previdncia social, a modernizao conservadora percebida inicialmente pela
unificao dos Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP) materializada, inicialmente, na criao do Instituto
Nacional de Previdncia Social (INPS), em 1967. A insuficincia das bases financeiras da previdncia social
pde ser superada a partir de 1968 pelo crescimento econmico. O Fundo de Previdncia e Assistncia
Social (FPAS), incidente sobre a massa de salrios do mercado formal urbano, sensvel aos ciclos
econmicos, expandiu-se de forma substancial.
A partir de meados dos anos 70, foram dados novos passos na modernizao institucional do
complexo previdencirio (previdncia social, ateno mdica previdenciria e assistncia social). Destaca-se
a reorganizao administrativa, iniciada com a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
(MPAS), em 1974, e concluda com a formao do Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
(Sinpas), em 1977. Nesse esforo de reorganizao, merece destaque a criao do Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social (Inamps), com a competncia de cuidar especificamente da
assistncia mdica previdenciria. Desde 1967, o INPS era responsvel tanto pela administrao do sistema
de benefcio como pela assistncia mdica.
A anlise dos resultados da poltica previdenciria implementada entre 1964 e 1985 aponta para
dois aspectos principais. De um lado, a cobertura expandiu-se de forma considervel. A expanso da
previdncia social pode ser atestada pela evoluo do nmero de segurados inativos urbanos, que passou
de 2,3 para 5,3 milhes de pessoas, entre 1971 e 1980. O nmero de segurados ativos tambm cresceu.
Entre 1970 e 1980, passou de 8,7 para 23,8 milhes de pessoas. A participao dos segurados ativos em
relao populao urbana evoluiu de 17% para 30% e, em relao PEA, de 29% para 54% (Silva, 1984).
De outro lado, essa expanso teve reduzido impacto na redistribuio da renda. A primeira
evidncia disso era a cobertura residual para o trabalhador rural, se comparada cobertura para a
populao urbana. A segunda evidncia era o baixo valor dos benefcios urbanos: em 1985, 76% dos
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

benefcios pagos pela Previdncia Social tinham valor igual ou inferior a um salrio mnimo e 92% eram
iguais ou inferiores a trs salrios mnimos. A terceira, era a constante perda real do valor dos benefcios,
pela aplicao de ndices de correo inferiores taxa de inflao. A quarta evidncia era o baixo valor da
aposentadoria, em relao contribuio na ativa, devido sistemtica de clculo que computava a mdia
dos salrios dos ltimos 36 meses de atividade, deixando de aplicar a correo monetria nos ltimos doze
meses. Outro indicador era o fato de que o acesso ao benefcio era dependente da contribuio: at 1971, o
acesso era restrito aos contribuintes do mercado formal urbano; nesse ano, permitiu-se a incluso dos
contribuintes autnomos, empregados domsticos e de trabalhadores rurais, mediante contribuio.
Finalmente, destaca-se a regressividade do plano de contribuio, dada a fixao do teto de vinte salrios
mnimos.
2 Rumo Seguridade Social (1975-1988)
A partir de meados dos anos 70, emerge um movimento liderado pela oposio ao regime militar
que formula um amplo projeto de reformas progressistas apoiado em trs ncleos: a restaurao do Estado
Democrtico de Direito; a construo das bases de um sistema de proteo social inspirado nos princpios
do Estado de Bem-Estar Social, construdo nos pases capitalistas centrais nos chamados trinta anos de
ouro (1945-75); e a concepo de uma nova estratgia macroeconmica, plenamente direcionada para o
crescimento econmico com distribuio de renda.
Observam-se trs etapas e frentes de luta visando efetivao desse projeto: formao da agenda
de reformas (1975-84); iniciativas do Executivo Federal (1985-86); e a Assemblia Nacional Constituinte
(1987-88).
2.1 Formao da Agenda de Reformas
O Movimento Democrtico Brasileiro (MDB), principal frente de oposio democrtica ao regime
militar, teve papel destacado na construo dessa agenda. Uma primeira verso desse projeto encontra-se
no documento Esperana e Mudana: uma Proposta de Governo para o Brasil (PMDB, 1982). A
importncia desse documento deve-se a trs fatores. Primeiro, ele apresentou uma primeira consolidao
das diversas agendas setoriais de reforma progressista que estavam sendo formuladas pelas foras
democrticas; segundo, porque as diretrizes polticas, econmicas e sociais manifestadas nesse documento
serviram de fio condutor para as foras progressistas no longo processo que desaguou na Assemblia
Nacional Constituinte (ANC); terceiro, porque algumas de principais bandeiras postuladas nesse documento
foram inscritas na Constituio de 1988.
No caso da previdncia social, o documento apresenta diretrizes para a reforma dos mecanismos
de financiamento, da gesto institucional, do plano de benefcios e da assistncia mdica. O diagnstico
destaca que o financiamento do complexo previdencirio padecia de dois defeitos fundamentais: de um
lado, seu carter regressivo e injusto socialmente, na medida em que onera mais o trabalhador pobre do
que os demais; de outro lado, penaliza as empresas que empregam mais por unidade de produo, dado
que era quase exclusivamente baseado em contribuies sobre salrios, o que representava desestmulo a
absoro de mo-de-obra.
Com vistas superao desses problemas, o documento prope a realizao de estudo
cuidadoso de alternativas de financiamento. Esse estudo deveria ser orientado por duas diretrizes
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

principais. A primeira envolvia a converso parcial das contribuies de responsabilidade dos


empregados para outras bases de financiamento no incidentes sobre a massa dos salrios. Nessa

perspectiva, prope duas novas fontes de financiamento: a Contribuio sobre o valor adicionado em
esquema progressivo de incidncia; e a Contribuio adicional sobre a renda, especialmente renda de
capital. Observe-se que parte dessas propostas resultaram, em 1982, no Fundo de Integrao Social
(Finsocial) considerada uma distoro autoritria da proposta do PMDB (Lessa, 1982) que,
posteriormente, na Constituio de 1988, passou a ser denominado Contribuio para o Financiamento da
Seguridade (Cofins). Da mesma forma, a Constituio de 1988 instituiu a Contribuio Sobre o Lucro Lquido
(CSLL). Essas duas novas contribuies passaram a integrar o Oramento da Seguridade Social, como
veremos frente.
A segunda diretriz envolvia a supresso do teto de contribuies de modo a tornar o sistema mais
progressivo. Como j se salientou aqui, o teto de contribuies era uma das faces do carter regressivo do
financiamento da previdncia social. No tocante reforma do plano de benefcios, a oposio ao regime
militar prope uma ampla discusso sobre a natureza e a funo social da Previdncia. O documento
recomenda medidas visando a aumentar a justia social, pela maior seletividade do plano de benefcios e
pelo aumento dos valores pagos. Outro aspecto essencial contido no documento era o atendimento aos
trabalhadores rurais, cuja incluso no ps-64 foi precria e residual.
2.2 Iniciativas do Executivo Federal (1985-86)
A segunda frente de luta no rumo da estruturao das bases do Estado de Bem-Estar Social deuse no mbito do Governo da Nova Repblica (1985-1990); e seus principais protagonistas foram algumas
das lideranas da oposio ao regime militar, com polticos e quadros tcnicos que, a partir de 1985,
passaram a ocupar postos de comando na burocracia federal e no legislativo. No binio 1985-1986, essas
foras lideraram os esforos para implementar o referido projeto de reformas no mbito do governo federal.
No caso da Reforma da Previdncia Social, evidencia-se a instituio, em 1986, do Grupo de
Trabalho para a Reformulao da Previdncia Social (GT-RPS), com o objetivo de elaborar estudos tcnicos
que servissem de subsdio para a Assemblia Nacional Constituinte. O GT-RPS era integrado por diversos
membros do Movimento Sanitarista, setores da oposio ao regime militar, especialistas em questes
previdencirias, dirigentes sindicais, representantes de entidades patronais, dos aposentados e pensionistas
e do governo. Em novembro de 1986, os trabalhos foram concludos. A seguir, destacarei alguns dos
aspectos centrais da proposta. Como mostrarei posteriormente, parte substancial destas recomendaes foi
inscrita na Constituio de 1988.
a) Introduo do Princpio da Seguridade Social
A introduo do princpio da seguridade social foi recomendada pelo GT-RPS. O relatrio
enfatizou a necessidade de transitar-se, de um modelo de proteo baseado estritamente em uma
concepo contratualista, para um sistema amplo de bem-estar social. A concepo contratual de seguro
discriminava o acesso aos benefcios. Ele dependia da obteno e da manuteno do emprego e da
contribuio durante um perodo de carncia, perdendo-se o direito quando se passavam doze meses sem
contribuio. A seguridade social, ao contrrio, compreendia um conjunto de aes integradas destinadas a

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

assegurar direitos sociais universais nos campos da Previdncia, Sade e Assistncia Social,
independentemente da contribuio individual para o financiamento dessas aes.
A lgica contratual de seguro (a garantia da renda de acordo com a capacidade contributiva do
segurado) seria substituda pela lgica de solidariedade entre os contribuintes. O direito coletivo decorrente
da cidadania prevaleceria sobre o direito individual associado contribuio. Com a seguridade, esse direito
individual seria abandonado em favor de direito coletivo decorrente da incidncia dos encargos financeiros
sobre o conjunto da sociedade.
De acordo com o GT, a seguridade social era portadora de duas premissas fundamentais de um
embrionrio sistema de bem-estar social: primeira, todo cidado brasileiro titular de um conjunto mnimo de
direitos sociais independentemente de sua capacidade de contribuio para o financiamento dos benefcios
e servios implcitos nesses direitos; segunda, da responsabilidade da sociedade diretamente, ou por
intermdio de adequada estrutura tributria da Unio, prover os recursos para assegurar o cumprimento do
enunciado acima (MPAS, 1986).
b) Reforma do Plano de Benefcios
O segundo foco das propostas do GT-RPS era a reforma do plano de benefcios. As
recomendaes pressupunham a introduo do princpio da seguridade social. O objetivo das medidas era
corrigir as principais iniqidades. Em termos especficos, destacavam-se:
 Universalizao da cobertura a existncia de planos de benefcio diferenciados para o
trabalhador rural e o trabalhador urbano era vista como uma das principais iniqidades da previdncia. O
documento prope um Regime nico para trabalhadores rurais e urbanos.
 A correo dos critrios de clculo do valor do benefcio Dentre as distores mais gritantes,
destacava-se a no-aplicao da correo monetria sobre os ltimos doze salrios de contribuio para
fins de apurao do valor do benefcio. A adoo desses critrios acarretou expressiva perda real para o
conjunto dos segurados, sobretudo no perodo 1979-84, quando a inflao cresceu substancialmente. O GT
props a correo integral dos ltimos 36 meses.
 Estabelecimento do piso e da correo atrelada ao salrio mnimo O aviltamento do valor dos
benefcios era um dos exemplos do reduzido impacto da previdncia na redistribuio da renda. O GT-RPS
props o estabelecimento do piso equivalente a um salrio mnimo. Da mesma forma, props que a
correo dos benefcios superiores ao piso tambm fosse feita pelo mesmo ndice que corrigia o salrio
mnimo. Como veremos, o piso previdencirio e o princpio da irredutibilidade do valor dos benefcios foram
includos na Constituio de 1988.
 Seletividade do plano de benefcios A introduo do princpio da seletividade, priorizando os
benefcios associados aos riscos no programveis (doena, invalidez e morte) em detrimento dos
programveis (salrio-famlia, auxlio-natalidade etc.) foi outra recomendao do GT-RPS.
 Aumento da cobertura do benefcio Renda Mensal Vitalcia Esse benefcio tinha valor
equivalente a meio salrio mnimo e era assegurado aos idosos com mais de 70 anos e aos invlidos que
comprovassem condio de pobreza. Alm disso, era exigida contribuio financeira durante doze meses. O
GT-RPS recomendou a reduo da idade de 70 para 65 anos; a ampliao do valor do benefcio para o piso
de um salrio mnimo; e a concesso do benefcio, independentemente de contribuio individual, a todos os
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

cidados sem capacidade contributiva. Como veremos, esse benefcio, incorporado na Constituio de
1988, foi regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) com o nome de Benefcio de
Prestao Continuada (BCP).
 Fixao de Idade Mnima No houve consenso em relao ao estabelecimento da idade mnima
para a aposentadoria. Segundo o relatrio, a representao sindical e dos aposentados adotou firme
posicionamento contrrio a esse ponto, desde o incio dos trabalhos. A manuteno da aposentadoria por
tempo de servio (35 anos para homem e 30 para mulher), sem o estabelecimento da idade mnima,
representava para esses atores um importante mecanismo de proteo, sobretudo em virtude da entrada
precoce no mercado de trabalho e da alta rotatividade. Criou-se importante lacuna na reforma constitucional
consumada em 1988, por no se ter enfrentado essa questo.

c) Reforma dos Mecanismos de Financiamento
O terceiro foco das propostas do GT-RPS era a reforma dos mecanismos de financiamento. A
reforma proposta visava a dois objetivos: diversificar a base de financiamento e corrigir iniqidades
estruturais, com destaque para:
 Cumprimento das Obrigaes Financeiras da Unio O Grupo reafirmou que a obrigao da
Unio permanece imperiosa, insubstituvel e absoluta, no sujeita de forma alguma ao fato de ela exercer,
ou no, a faculdade legal de prover os meios de financiamento (MPAS, 1986). Essa afirmao baseava-se
na experincia internacional e brasileira; a contribuio da Unio integrava o compromisso de cobertura do
seguro social, juntamente com contribuies de empregados e dos empregadores. Tratava-se de obrigao
constitucional em vigncia desde 1934.
 A Contribuio Sobre o Lucro Lquido (CSLL) O GT props a diversificao da base de
financiamento da Previdncia, acrescentando contribuio sobre folha de salrios nova contribuio
incidente sobre o lucro das empresas. Essa medida tinha como objetivo no s estabilizar a receita da
Previdncia como tambm ampliar sua incidncia nos setores tecnologicamente mais avanados. Como j
mencionei, a CSLL foi instituda pela Constituio de 1988, como fonte de financiamento vinculada ao
Oramento da Seguridade Social (OSS). J realcei que, alm da contribuio sobre o lucro lquido, o PMDB
(1982) defendia a contribuio sobre o faturamento como fonte de financiamento da previdncia social. A
Constituio de 1988 tambm instituiu a Cofins como fonte de financiamento do OSS.
 Reviso da Regressividade das Fontes de Financiamento Dentre as possibilidades, duas
foram consideradas. A primeira era a eliminao do teto de contribuio das empresas; a segunda era a
ampliao e a diversificao das alquotas de contribuio dos empregados sobre a folha de salrio,
reduzindo as alquotas incidentes sobre as faixas salariais de at trs salrios mnimos, de modo a aumentar
a progressividade da cobrana e viabilizar a universalizao do plano bsico.
Aps a concluso dos estudos do GT-RPS, a estratgia do MPAS compreendeu duas tticas
complementares. A primeira visava a obter apoios polticos mais amplos, aplainando o caminho para a ANC,
3

via a instituio do Conselho Superior da Previdncia Social. A segunda era a elaborao, em conjunto com
os parlamentares comprometidos com a reforma, de um Anteprojeto de Lei de Diretrizes e Bases da
_______________
3

O Conselho Superior da Previdncia Social foi institudo em maio de 1986 (Decreto n. 92.701/85). Na oportunidade, tambm foram
criados os Conselhos Comunitrios da Previdncia Social (Decreto n. 92.701/86) e instituda a funo de Ouvidor da Previdncia Social
(Decreto n. 92.700/86).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Previdncia Social (LDBPS) voltado para a ANC. Este anteprojeto traduzia a linguagem tcnica do GT-RPS
para a linguagem do Legislativo. Observe-se que essa iniciativa foi o eixo da estratgia levada a cabo, com
xito, no mbito da Assemblia Nacional Constituinte (ANC).
2.3 A Assemblia Nacional Constituinte (1987-88)
A terceira frente de luta visando estruturao das bases do Estado de Bem-Estar ocorreu na
Assemblia Nacional Constituinte (ANC), no binio 1987-88. Aps uma longa travessia, as principais
bandeiras da luta pelas reformas progressistas foram inscritas na Constituio (exceto a Reforma Agrria). A
Constituio inovou ao reconhecer, pela primeira vez na histria do Brasil, que educao, sade, trabalho,
previdncia, proteo maternidade e infncia e assistncia social so direitos sociais prprios da
cidadania. Esses direitos sociais passaram a ser universais e inspirados nos princpios da seguridade social.
As conquistas nos direitos trabalhistas foram expressivas. Quanto aos direitos trabalhistas, observa-se
avano no campo da organizao sindical, sobretudo na questo da autonomia dos sindicatos e no direito de
greve. No setor da educao, os "defensores da escola pblica" tambm obtiveram importantes conquistas.
A Carta Magna tambm incorporou garantias aos segmentos mais vulnerveis da sociedade, especialmente
os idosos, os deficientes, as crianas e os adolescentes. O planejamento urbano ganhou instrumentos
reivindicados pelos movimentos sociais e por urbanistas desde os anos 60.
2.3.1 A Seguridade Social
Um dos mais expressivos legados foi a instituio da Seguridade Social. Ancorada na
solidariedade social, a seguridade transcendeu o modelo regressivo do seguro social vigente no ps-64. O
art. 194 estabeleceu que a seguridade social compreendia um conjunto integrado de aes e iniciativas dos
Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social. A seguridade tambm incorporava o seguro-desemprego, dada sua incluso como
benefcio previdencirio (art. 201, IV).
O acesso independia da contribuio. Essa regra era absoluta nos caso da sade e da assistncia
social e parcial no caso da previdncia e do seguro-desemprego. A proteo sade era direito de todos e
dever do Estado, cujo acesso era universal e igualitrio. A assistncia social passou a ser prestada a
quem dela necessitar, independentemente da contribuio seguridade social. Por outro lado, na
previdncia o acesso se daria mediante contribuio (art. 201), embora o direito aposentadoria no
estivesse vinculado ao tempo de contribuio, mas ao tempo de servio. Estabelecia-se assim uma clara
diferenciao entre previdncia social e assistncia social. A previdncia era destinada manuteno de
renda no caso de perda temporria ou permanente por indivduos com capacidade contributiva. O acesso
assistncia social, por sua vez, no dependia de contribuio. O sistema era dirigido aos indivduos sem
capacidade contributiva, vulnerveis ou em situao de necessidade.
2.3.2 O Oramento da Seguridade Social
Para financiar a Seguridade Social (sade, previdncia, assistncia e seguro-desemprego) a
Constituio introduziu o Oramento da Seguridade Social (OSS), integralizado pelas seguintes fontes (art.
195):

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

 Recursos provenientes dos oramentos da Unio, do Distrito Federal, dos estados e dos
municpios.
 Contribuies dos trabalhadores e empregadores sobre a folha de salrios, que integralizam o
Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS). A Constituio ampliou a base dessas contribuies ao
incorporar o trabalhador rural assalariado.
 Contribuio sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL).
 Contribuio sobre o faturamento das empresas, referente ao Programa de Integrao Social (PIS)
e ao Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (Pasep). A arrecadao decorrente das
contribuies do PIS-Pasep, descontados 40% destinados a financiar programas de desenvolvimento
econmico a cargo do BNDES, passou a financiar o programa do seguro-desemprego (art. 239).
 Recursos provenientes do Fundo de Integrao Social (Finsocial), criado em 1982, como vimos. De
acordo com o art. 56 das Disposies Constitucionais Provisrias, at que a legislao complementar
regulamentasse a contribuio sobre o lucro (previsto no art. 195, I), a arrecadao decorrente de, no
mnimo, cinco dos seis dcimos percentuais correspondentes alquota do Finsocial passariam a integrar a
receita da seguridade social. Posteriormente esta fonte passou a ser denominada Contribuio sobre o
Faturamento das Empresas (Cofins).
 Recursos decorrentes da receita dos concursos de prognsticos, que integralizavam o do Fundo de
Ao Social (FAS), implicando completa reorientao das regras de aplicao desse fundo.

Destaque-se que, como mencionado, a utilizao de fontes de financiamento que incidissem sobre
o faturamento (Cofins) e o lucro das empresas (CSLL) nessa rea era uma das bandeiras da agenda
reformista progressista. Como vimos, essa diretriz foi explicitada, por exemplo, no referido documento do
PMDB (1982) e no relatrio do Grupo de Trabalho para a Reforma da Previdncia Social (MPAS, 1986).
O OSS foi inspirado no padro universal clssico, baseado na contribuio tripartite (empregados,
empregadores e governo): recursos dos empregados e empregadores (sobre a folha de salrios para a
previdncia) e do governo (contribuies das empresas sobre o lucro, sobre o faturamento e sobre parte do
Pis-Pasep, dentre outras). O quadro abaixo (IPEA, 2005) mostra que ao instituirmos o OSS, no inventamos
a roda. Para um conjunto de pases europeus a seguridade financiada, em mdia, por 38% da contribuio
dos empregadores; 22% pela contribuio dos empregados; e 36% da contribuio do governo (impostos).

_______________
4

Alm dessas fontes principais, o art. 195 tambm previa a instituio de fontes adicionais destinadas a garantir a manuteno ou
expanso da seguridade social. O mesmo artigo estabeleceu que as pessoas que exerciam atividades em regime de economia
familiar, sem empregados permanentes (o produtor, o parceiro, o meeiro e os arrendatrios rurais, o garimpeiro e o pescador artesanal
e os respectivos cnjuges), poderiam contribuir para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado da
comercializao da produo.
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Quadro 1
Unio Europia: Financiamento das Transferncias de Renda da Seguridade - 2000

In: Brasil o estado de uma nao. Rio de janeiro: Ipea, 2006.

Observe-se que a ortodoxia fiscal renega a Constituio da Repblica quando considera que existe
dficit sempre que a contribuio dos empregados e empregadores para a previdncia social no
suficiente para bancar os gastos da seguridade. Na verdade, nesse caso, o governo no est cobrindo o
dficit e sim cumprindo com suas obrigaes constitucionais. Diversos trabalhos mostram que as contas da
Seguridade Social sempre foram superavitrias, mesmo com a captura dos recursos da Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU) como veremos posteriormente (ver, especialmente, Gentil, 2006).
O OSS passou a ser parte da Lei Oramentria Anual. O Ttulo VI (Da tributao e do
Oramento) institui como leis de iniciativa do Poder Executivo, o Plano Plurianual, as Diretrizes
Oramentrias e a Lei Oramentria Anual. A Lei Oramentria Anual compreendia o Oramento
Fiscal, o Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e o Oramento da Seguridade Social.
Portanto, anualmente o Executivo federal deveria ser obrigado a apresentar para apreciao do Congresso
Nacional essas trs peas que integravam Lei Oramentria Anual. O Oramento da Seguridade Social
abrangia todas as entidades e rgos vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico (art. 165, 5).
Um dos argumentos em defesa do OSS era que ele proporcionaria maior controle social sobre
recursos que financiavam as polticas sociais. Em tese, a consolidao dessas fontes e dos respectivos usos
numa nica pea oramentria, sujeita ao acompanhamento do Congresso Nacional, proporcionaria maior
controle social sobre o uso dos recursos destinados Seguridade.
Com o OSS, procurava-se assegurar fontes vinculadas de recursos e ao mesmo tempo, garantir
que esses recursos no fossem capturados pela rea econmica do governo e desviados para outras
atividades, prtica recorrente na histria da poltica social brasileira. Como mostrarei posteriormente, essa
prtica teve seqncia, a partir de 1989 e posteriormente, nos anos 90, com destaque para a instituio do
Fundo Social de Emergncia, atual Desvinculao das Receitas da Unio (DRU).
Tendo em vista os setores que integravam a Seguridade Social, o texto constitucional determinava
que o OSS deveria ser formulado de maneira integrada e articulada pelos ministrios envolvidos: A
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma integrada pelos rgos responsveis
pela sade, pela previdncia social e pela assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades
estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus respectivos
recursos (art. 195, 2). Todavia, como mostrarei mais frente, esta determinao constitucional jamais foi
cumprida.
A organizao da seguridade social era competncia do Poder Pblico (pargrafo nico do art.
194). Assim, a Carta Constitucional estabeleceu prazos objetivos para a organizao da seguridade social,
para sua aprovao pelo Congresso e para o incio da sua vigncia. A responsabilidade pela execuo
dessas tarefas e pelo cumprimento dos respectivos prazos foi delegada ao Poderes Executivo e Legislativo.
O art. 59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias era claro nesse sentido: Os projetos de lei
relativos organizao da seguridade social e aos planos de custeio e de benefcio sero apresentados no
prazo mximo de seis meses da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter 6 meses
para apreci-los. O pargrafo nico complementa: Aprovados pelo Congresso Nacional, os planos sero
implantados progressivamente nos 18 meses seguintes. Entretanto, destacarei mais adiante que todos
esses prazos tambm foram descumpridos. Da mesma forma, o OSS nunca foi implantado: as fontes de
recursos criadas para financiar a seguridade social foram desviadas para financiar a economia, levando ao
paroxismo uma prtica recorrente da ditadura. So exemplares os casos da Cofins e da CSLL.
2.3.3 Previdncia Social
A conquista de direitos previdencirios tambm foi expressiva. Observe-se que muitas das
recomendaes do Grupo de Trabalho para a Reformulao da Previdncia Social foram inscritas no texto
constitucional. Dessa forma, algumas das principais desigualdades do sistema previdencirio foram
corrigidas, conforme sublinharei a seguir:
 Uniformidade e equivalncia dos benefcios rurais e urbanos A Constituio acabou com as
diferenas do regime urbano e rural. A criao do Regime Geral da Previdncia Social, uniformizando e
equiparando os benefcios s populaes urbanas e rurais, reparou uma das injustias histricas mais
gritantes do sistema brasileiro de proteo social.
 Alterao das regras de clculo do valor o benefcio A Constituio assegurou que todos os
salrios de contribuio considerados no clculo do benefcio sero corrigidos monetariamente (art. 201,
o

3 ). Portanto, o clculo do valor do benefcio inicial passou a ser feito sobre a mdia dos 36 ltimos
salrios de contribuio corrigidos monetariamente, ms a ms, e comprovada a regularidade dos reajustes
dos salrios de contribuio, de modo a preservar seus valores reais (art. 202).
 Estabelecimento de piso De acordo com o texto constitucional, nenhum benefcio que
substitua o salrio de contribuio ou o rendimento do trabalho do segurado ter valor mensal inferior ao
o

salrio mnimo (art. 201, 5 ). Como mostrei anteriormente, uma das iniqidades do sistema anterior era o
baixo valor dos benefcios que, no caso dos trabalhadores rurais, correspondia a 50% do salrio mnimo.
 Preservao do valor real dos benefcios A irredutibilidade do valor dos benefcios era um
dos objetivos da seguridade social estabelecido no art. 194. Esse objetivo foi reafirmado na Seo III (Da
Previdncia Social). O art. 201 estabeleceu que assegurado o reajustamento dos benefcios para

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

preservar-lhes, em carter permanente, o valor real, conforme critrios definidos em lei. Como vimos, na
ausncia desse amparo legal, os benefcios eram reajustados abaixo da inflao, perdendo poder aquisitivo.
 Manuteno do pode aquisitivo em salrios mnimos Com o mesmo objetivo, o art. 58 dos
Atos das Disposies Constitucionais Transitrias estabelece que o poder aquisitivo dos benefcios em
manuteno, expresso em salrios mnimos, deve se igualado ao valor que tinham na data da sua
concesso.
 Condies de habilitao Outro conjunto de dispositivos diz respeito s regras de habilitao
(art. 202). A aposentadoria era assegurada em trs situaes: por tempo de trabalho, por velhice e
proporcionalmente ao tempo de servio. Em nenhuma das alternativas exigia-se tempo de contribuio. A
inexistncia de vinculao contributiva era positiva. Contudo, ela deveria ter vindo acompanhada pelo
estabelecimento da idade mnima para aposentadoria (55 anos). Todavia, como mencionei anteriormente,
no houve consenso nas hostes reformistas, para fixar o limite da idade.
 Aposentadoria por tempo de trabalho As regras vigentes foram mantidas. A aposentadoria era
assegurada, aps 35 anos de trabalho, ao homem; e aps 30 anos, para a mulher; ou em tempo inferior, se
sujeitos ao trabalho sob condies especiais que prejudiquem a sade ou a integridade fsica, definidas em
lei. Note-se que o texto estabelece como requisito para a aposentadoria a comprovao de tempo de
trabalho, independentemente da contribuio. Esta regra, no entanto, resultava muito prdiga, dado que
no se exigia idade mnima para a aposentadoria.
 Aposentadoria por velhice A regra anterior tambm foi mantida. A aposentadoria por velhice
era concedida ao homem aos 65 anos de idade; e mulher, aos 60 anos. A novidade foi a introduo de
uma diferenciao positiva entre trabalhadores rurais e urbanos. O texto reduziu esse limite em cinco anos,
para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que exeram suas atividades em regime de
economia familiar, nestes includos o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal (art. 201).
 Aposentadoria proporcional A aposentadoria proporcional ao tempo de servio passou a ser
facultada aps 30 anos de trabalho ao homem e, aps 25, mulher (art. 202). A legislao anterior vedava
essa possibilidade mulher.
 Contagem recproca Com a Carta de 1988, foi assegurada a contagem recproca do tempo de
contribuio na administrao pblica e na atividade privada, rural e urbana (art. 202). Essa medida foi
particularmente benfica aos trabalhadores rurais que, pela legislao anterior, estavam impedidos de poder
incluir o tempo trabalhado em regime rural para obteno de aposentadoria urbana.
2.3.4 Sistema nico da Sade (SUS)
O SUS, outra bandeira do projeto reformista, foi inscrito na Constituio. Com o SUS, a sade
passou a ser um direito universal e gratuito , um avano e tanto, ante a poltica implementada pelo regime
militar. Nesse sentido, a Constituio estabeleceu que a sade direito de todos e dever do Estado,
garantido mediante polticas sociais e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros
agravos e ao acesso universal e igualitrio s aes e servios para a sua promoo, proteo e
recuperao (art. 196). O texto tambm atribuiu um leque de competncias ao SUS, em consonncia com
as diretrizes do Movimento Sanitarista. A fonte de financiamento do SUS era o Oramento da Seguridade
Social (art. 195). O art. 55 do Ato das Disposies Transitrias Constitucionais estabeleceu a vinculao
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mnima de 30% dos recursos do Oramento da Seguridade Social (excludos os recursos do segurodesemprego) ao setor de sade, at que fosse aprovada a lei de diretrizes oramentrias.
2.3.5 Assistncia Social
Com a Constituio de 1988, a assistncia social deixou de ser caridade e passou a ser um direito.
A cobertura era universal e, portanto, seria prestada a quem dela necessitar, independentemente da
5

contribuio seguridade social (art. 203). Outro progresso foi o aperfeioamento e a ampliao do
benefcio Renda Mensal Vitalcia (RMV). O valor e as condies de acesso foram melhorados. Pela
legislao anterior, o valor desse benefcio era de meio salrio mnimo, sendo acessvel apenas aos maiores
de 70 anos ou invlidos que tivessem contribudo para o sistema durante doze meses consecutivos ou no.
Com a nova Carta, o valor do benefcio subiu para um salrio mnimo. A RMV deixa de ser benefcio da
previdncia social e passa a ser da assistncia social. De acordo com o art. 202, o objetivo do RMV era
conceder a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de deficincia e ao idoso
que comprovem no possuir meios de prover a manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme
dispuser a lei. Como veremos posteriormente, aps a regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia
Social (Loas), o RMV passou a ser nomeado como Benefcio de Prestao Continuada (BCP).
2.3.6 Seguro-desemprego
O Programa do Seguro-desemprego foi institudo em fevereiro de 1986, mas sem base financeira
definida. O financiamento do seguro-desemprego foi estabelecido pelo art. 239. De acordo com esse
dispositivo, pelo menos 40% dos recursos do PIS-Pasep continuariam a ser destinados a financiar
programas de desenvolvimento econmico, atravs do BNDES, com critrios de remunerao que lhes
preserve o valor. Dos 60% restantes, parte passaria a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa
do seguro-desemprego e outra parte passaria a financiar o abono anual aos empregados de baixa renda
participantes do PIS-Pasep. O texto tambm incorporou a proposta de instituir-se uma contribuio adicional
para o financiamento do seguro-desemprego, baseada na taxao de empresa cujo ndice de rotatividade da
fora de trabalho superar o ndice mdio do setor, na forma estabelecida por lei (art. 239).
3 As Primeiras Contramarchas da Seguridade (1987-1990)
As foras conservadoras jamais engoliram a derrota sofrida em 1988. Desde os trabalhos da
Assemblia Nacional Constituinte (ANC) recorrem sempre ao falso argumento de que o dficit da
seguridade um tsuname devastador das contas pblicas.
Durante a acirrada disputa na ANC, Delfim Neto, deputado constituinte pelo PDS, por exemplo,
chegou a afirmar que o benefcio assistencial ao deficiente fsico seria capaz at de estimular a
autoflagelao, sobretudo entre as camadas mais pobres da populao, como forma de sobreviver pelo
resto da vida sem necessidade de trabalhar, em troca, por exemplo, de um dedo da mo ou do p, o que
suficiente para caracterizar a situao de deficiente fsico (Delfim Neto. Entrevista. Novo valor eleva a
contribuio. O Estado de S.Paulo, 22/5/1988).
_______________
5

Os direitos no campo da assistncia social compreendiam a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
o amparo s crianas e adolescentes carentes; a promoo da integrao ao mercado de trabalho; e a habilitao e reabilitao de
pessoas portadoras de deficincia e promoo de sua integrao vida comunitria (art. 203).
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Vises deste tipo eram rebatidas pelos defensores, poca, das conquistas sociais. O senador
Fernando Henrique Cardoso, por exemplo, afirmou que os benefcios aprovados representavam o mnimo
e sublinhou o fato positivo de que o projeto de Constituio implicaria uma reorientao do gasto estatal,
pois o Estado deve parar de arrecadar de todos e dar aos ricos, pela via do subsdio (Governo poder
gastar at CZ$ 1,6 tri com previdncia. Folha de S.Paulo, 1/7/1988). Depois, como presidente, esqueceu o
que havia dito.
Mas nada se compara a um ato emblemtico do presidente Jos Sarney. Quando teria incio a
votao da ltima fase dos trabalhos da ANC, numa derradeira tentativa para modificar os rumos da ANC,
Sarney convocou cadeia nacional de rdio e televiso para alertar o povo e os constituintes para os
perigos que algumas das decises contidas no texto aprovado no primeiro turno representavam para o
futuro do pas. A principal tese defendida era que o pas tornar-se-ia ingovernvel. O inimigo da
governabilidade era a seguridade que causaria uma exploso brutal de gastos pblicos (Sarney vai TV
criticar o projeto. Gazeta Mercantil, 27/7/1988).
Ainda mais radical, o lder do PFL, deputado Jos Loureno, chegou a pregar o fechamento da
Constituinte por um ato de fora do governo. Esse apelo golpista, todavia, no chegou a preocupar o
deputado Ulysses Guimares, presidente da ANC, que rebateu bem-humorado: Jos Loureno a sogra
implicante da nova Constituio. Quando se tira dinheiro de algum, a pessoa grita, estrila, faz crticas
furiosas (Matemtica confusa. Veja, 27/7/1988).
O discurso de Sarney provocou a imediata e memorvel defesa da ANC feita pelo deputado
Ulysses Guimares. A Constituio ser a guardi da governabilidade, sentenciou. Reportou-se a um
conjunto de aspectos inaugurais do texto que seria submetido ao crivo da reviso constituinte. Em seguida,
concluiu seu discurso fulminando, magistralmente, a tese do desgoverno:
Senhores constituintes: a Constituio, com as correes que faremos, ser a guardi da governabilidade.
A governabilidade est no social. A fome, a misria, a ignorncia, a doena inassistida so ingovernveis.
A injustia social a negao do governo e a condenao do governo (...) Repito: esta ser a Constituio
Cidad, porque recuperar como cidados milhes de brasileiros. Cidado o usurio de bens e servios
do desenvolvimento. Isso hoje no acontece com milhes de brasileiros segregados nos guetos da
perseguio social. Esta Constituio, o povo brasileiro me autoriza a proclam-la, no ficar como bela
esttua inacabada, mutilada ou profanada. O povo nos mandou aqui para faz-la, no para ter medo. (...).
(Ulysses Guimares. Esta constituio ter cheiro de amanh, no de mofo. Folha de S. Paulo,
28/7/1989).

Aps quase 20 anos, no se pode afirmar que a seguridade tenha quebrado o pas ou que ela seja
a principal vil do ajuste fiscal e do desgoverno. Por outro lado, ela , sem dvidas, um dos principais pilares
da governabilidade, como profetizou Ulysses Guimares. Entre 1988 e 2006, o nmero de benefcios o
Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) aumentou de 11 para 25 milhes, entre trabalhadores urbanos
(INPS Urbano), trabalhadores rurais (Previdncia Rural) e benefcios assistenciais (LOAS). Seu formidvel
efeito distributivo fica mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios indiretos. Segundo o
IBGE, para cada beneficirio direto h 2,5 beneficirios indiretos, membros da famlia. Dessa forma, a
seguridade beneficia, direta e indiretamente, cerca de 87 milhes de pessoas. Quase 70% dos benefcios
so equivalentes ao piso de um salrio mnimo. Sem ela populao em situao de pobreza seria 11%
maior. Hoje, mais de 80% dos idosos recebem aposentadoria ou penso. Por conta disso, a taxa de

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incidncia da pobreza nos grupos etrios com mais de 65 anos de apenas 10%. Sem os benefcios mais
de 70% dos idosos estariam abaixo da linha de pobreza.
Aps a vitria obtida pelos setores comprometidos com esse projeto no processo constituinte, os
setores retrgrados deslocaram suas baterias para embaraar o processo de regulamentao da legislao
constitucional complementar. Diversas manobras foram utilizadas com o propsito de retardar a efetivao
desses direitos e desvirtuar o esprito de alguns dispositivos.
3.1 Projeto de Lei de Organizao da Seguridade Social
A tentativa de desfigurar a Seguridade Social foi um dos focos da investida conservadora. Como
mencionei, a Constituio estabeleceu que a organizao da seguridade social era competncia do Poder
Pblico. A Carta definiu prazos para que essa organizao se fizesse. O art. 59 dos Atos das Disposies
Constitucionais Provisrias claro nesse sentido. Entretanto, esse artigo da Constituio Federal foi
olimpicamente descumprido. O Executivo no formulou o Projeto de Lei de Organizao da Seguridade
Social. Optou por formular projetos de lei setoriais (sade, previdncia, assistncia social e segurodesemprego), separados e desarticulados, fragmentando a Seguridade Social.
Por sua vez, o Oramento da Seguridade Social (OSS) foi includo entre as trs peas que
integravam a Lei Oramentria Anual, que o Executivo Federal obrigado a submeter ao Congresso
Nacional. O texto constitucional tambm determinou que o OSS fosse elaborado de forma integrada pelos
ministrios das quatro reas envolvidas. Entretanto, o Executivo tambm no formulou uma Proposta de
Oramento da Seguridade Social. Em adio, e igualmente de forma inconstitucional, a rea econmica
caminhou exatamente na posio contrria, visando a capturar os recursos vinculados ao OSS. Nesse
sentido, destacam-se as seguintes prticas adotadas nos oramentos da Unio em 1989 e 1990 (Azeredo,
1989 e 1990; e Teixeira, 1991).
 Centralizao das Receitas do OSS Todas as fontes de financiamento da Seguridade Social
foram centralizadas em um caixa nico, controlado pela Secretaria do Tesouro Nacional. Num contexto de
inflao elevada, a centralizao imps perdas expressivas ao financiamento da Seguridade Social, dado
que o atraso no repasse de recursos ou a transferncia parcial eram prticas recorrentes. Observe-se que
OSS foi criado exatamente para impedir expedientes desse tipo, recorrentes na histria pregressa.
 Descumprimento da Obrigatoriedade de Transferncia de Recursos Fiscais para Financiar
a Seguridade Social A obrigatoriedade legal de a Unio custear as despesas de pessoal e de
administrao geral dos rgos do Sinpas, foi estabelecida pela Lei Orgnica da Previdncia Social (Lops),
em 1961, ratificada pela legislao da ditadura militar e pela Constituio de 1988: a Carta Constitucional
clara ao estabelecer que a fonte de recursos das Transferncias da Unio para o pagamento do custeio da
6

mquina previdenciria de natureza fiscal. Entretanto, o Oramento Geral da Unio (OGU) de 1989 no
prev quaisquer transferncias de recursos fiscais para a seguridade social. Observe-se que essa flagrante
7

inconstitucionalidade foi admitida publicamente pelo ento ministro da Previdncia e Assistncia Social. A
_______________
6

Art. 195.

Em meados de 1989, esta inconstitucionalidade foi reconhecida por Jader Barbalho, ento ministro da Previdncia Social, em
entrevista concedida revista Veja. Diante do quadro de exploso da crise da previdncia alarmado pela rea econmica, o ministro
ameaava que iria faltar dinheiro para pagar os aposentados e pensionistas. No ms de junho, os aposentados vo receber. Em julho,
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manobra consistiu em utilizar os recursos da CSLL e da Cofins para integralizar as Transferncias da


Unio. Ou seja, essas fontes foram camufladas como se fossem recursos de natureza fiscal.
 Uso de Fontes do OSS no Custeio dos Servidores Inativos da Unio Outra
inconstitucionalidade foi usarem-se recursos do OSS, para pagar despesas com servidores inativos da
Unio. Ora, a previdncia do servidor pblico no integrava a seguridade social. Essa despesa sempre foi
coberta com recurso do Tesouro Nacional, na rubrica Encargos Previdencirios da Unio (EPU). Apesar
disso, em 1989, mais da metade da receita prevista como arrecadao da Cofins foi destinada para esse
8

fim. Tratou-se de outra medida inconstitucional que tambm, foi admitida pelo referido ministro de Estado e
9

outras autoridades da rea econmica.

3.2 Plano de Benefcios e Custeio da Previdncia Social


No final dos anos 80, o argumento do pas ingovernvel foi retomado pela rea econmica do
governo para justificar as deformaes impostas na fase de regulamentao do Plano de Benefcios e
Custeio da Previdncia Social. Propagavam a idia da inviabilidade financeira dos novos benefcios.
Difundiam previses catastrficas acerca do alarmante dficit da previdncia e de seus impactos na
exploso das contas do setor pblico.
O discurso oficial, recorrente e repetitivo, era claro e direto: as causas do dficit da previdncia
eram os novos direitos, cujos impactos financeiros no foram avaliados pelos constituintes; estes, de forma

no entanto, eles correm o srio risco de no receber suas penses e aposentadorias. Ante a pergunta do reprter, de que o governo
era o maior devedor da Previdncia, o ministro concordou com a afirmativa e acrescentou que desde que a Previdncia foi criada, o
governo vem acumulando uma dvida que, hoje, contando tudo o que foi acumulado ao longo do tempo, de 23 bilhes de dlares. No
momento, o governo no paga o que deve porque o dficit de caixa no apenas da previdncia social. O atual governo administra
uma herana terrvel e, dentro dela, esse dbito contrado pelos governos anteriores. Perguntado se o governo Sarney pagou sua
parte, o Ministro foi claro: No. O governo teria que contribuir com um tero do oramento, mas nunca cumpriu este percentual. Em
1988, a ajuda do governo no atingiu nem 2% do oramento daquele ano. Nesse ano, o governo contribuiu com cerca de 13%,
repassando apenas 3,1 bilhes de cruzados novos para o custeio de pessoal (Um rombo federal. Entrevista com Jader Barbalho. Veja,
31/5/1989).
8

O inconstitucional desvio de recursos do Oramento da Seguridade Social foi admitido pelo ento ministro da Previdncia e
Assistncia Social, Jder Barbalho, na referida entrevista concedida revista Veja, em meados de 1989: O problema do dficit da
previdncia social est sendo gerado por fatores externos previdncia social. Do Finsocial (Cofins), a que a Previdncia teria direito,
s foi repassado 0,32%. O que a Secretaria de Planejamento argumenta que esse dinheiro foi repassado para outros setores do
governo que compem o conjunto da seguridade social - que abrange o ministrio da Sade e at mesmo os pensionistas da Unio.
Alm disso, outra fonte de renda, a Contribuio Social sobre os Lucros das empresas, caiu com o Plano Vero, reduziu-se ao meio. De
um total de trs bilhes, a Previdncia s recebeu 1,5 bilho de cruzados novos. Depois, a Previdncia tinha previsto em seu oramento
uma aplicao de saldo de caixa que daria, mensalmente, 2,5 bilhes. Mas como no h caixa, e sim dficit de caixa, no foi possvel
aplicar nada. Perguntado pelo jornalista se seria tico transferir dinheiro da Previdncia para pagar pensionistas da Unio, como fez o
ministro Joo Batista de Abreu, o ministro retrucou e voltou a admitir a inconstitucionalidade das aes do governo do qual fazia parte:
No vou discutir tica. No interessa o conflito meu com o Joo Batista. As conversas com ele tm sido amigveis. O grande problema
do ministro do Planejamento que ele tem vrios dficits para administrar. Na hora que eu pedir para ele mandar o Finsocial para
Previdncia, ele pode chegar e perguntar: Como eu vou pagar os pensionistas da Unio? Isso porque o dficit da Previdncia
resultado do dficit da Unio. Todo mundo deve ser pago com o dinheiro da seguridade social, mas a maior parte foi destinada ao
pagamento dos pensionistas da Unio (Um rombo federal. Entrevista com Jder Barbalho. Veja, 31/5/1989).
9

Em meados de 1989, da mesma forma, o chefe da Secretaria de Oramento e Finanas da Seplan,


Pedro Parente, durante debate na Comisso Mista de Oramento, admitiu o desvio dos recursos do
Finsocial para o pagamento dos encargos previdencirios: No podemos negar que isto esteja
ocorrendo, afirmou (Governo aumentar contribuies para sanear previdncia. Folha de S.Paulo,
17/5/1989).
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irresponsvel, criaram as despesas sem contrapartida de receitas; logo, caso o Congresso no apontasse
novas fontes de financiamento ou cortasse despesas pr-existentes, a nica alternativa tcnica possvel era
negar a concesso dos novos direitos.
Dado esse pano de fundo mais geral, destacam-se duas manobras que visavam a deformar e
retardar a implantao dos novos direitos previdencirios. A primeira foi a edio de sucessivas medidas
provisrias pelo Executivo federal, visando desvincular a correo dos benefcios da previdncia social do
salrio mnimo. A segunda consistia em embaraar o processo de negociao com o Congresso Nacional
para a definio das fontes de financiamento visando retardar o cumprimento dos prazos definidos pela
Constituio para a aprovao do Plano de Custeio e de Benefcios da Previdncia Social. Esse Plano, que
deveria ser apresentado pelo Executivo ao Congresso Nacional no incio de abril de 1989 (seis meses aps
a promulgao da Constituio), s foi apresentado em meados de junho. Por sua vez, o Congresso
Nacional, que deveria apreci-lo em seis meses, ficou impedido de faz-lo durante o governo Sarney, em
boa parte por causa das restries impostas pela rea econmica, que criava o prolongado jogo de quebra
de brao, que acompanhou todo o perodo.
3.3 Regulamentao do Seguro-desemprego
Com a Constituio de 1988, os recursos do PIS-Pasep passaram a financiar o segurodesemprego, o abono anual para os trabalhadores com renda mensal de at dois salrios mnimos e os
programas de desenvolvimento econmico a cargo do BNDES (pelo menos 60% da arrecadao do fundo).
Essas mudanas na destinao dos recursos do PIS-Pasep tambm no foram assimiladas pela rea
econmica do governo, que desencadeou manobras para impedi-las. A centralizao das receitas, a
reteno e a demora nos repasses e a reduo das alquotas do PIS-Pasep, foram algumas utilizadas. Alm
disso, o Projeto de Lei que regulamentava o seguro-desemprego foi aprovado em dezembro de 1989 pela
Cmara dos Deputados e pelo Senado. Entretanto, em janeiro de 1990, no apagar das luzes de seu
mandato, o presidente da Repblica sancionou a Lei n. 7.998, vetando os artigos que permitiam ao Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) administrar recursos do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), descaracterizando o projeto do Congresso Nacional.
3.4 Lei Orgnica da Sade
Apenas no final de julho de 1989 quase quatro meses de atraso em relao ao prazo
estabelecido pela Constituio , o Executivo federal encaminhou ao Congresso o Projeto de Lei Orgnica
da Sade (LOS). A Comisso Mista de Sade, Previdncia e Assistncia Social da Cmara dos Deputados
s conseguiu aprovar o projeto da LOS em dezembro de 1989. Depois, o projeto teria de ser submetido
Comisso de Finanas da Cmara e ao Senado Federal. Entretanto, isso no ocorreu no governo Sarney,
porque o Congresso entrou em recesso no dia 15 de dezembro, e a discusso foi postergada para o governo
Collor.
3.5 Lei Orgnica da Assistncia Social
A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) tambm no foi aprovada dentro dos prazos
estabelecidos pela Constituio. A Comisso de Sade, Assistncia e Previdncia Social da Cmara
aprovou a Loas no final de novembro de 1989. Antes da sano presidencial, o projeto teria ainda de ser
submetido Comisso de Finanas da Cmara e ao Senado Federal, o que acabou no ocorrendo at final
do governo Sarney. Em grande medida, isso aconteceu porque o projeto de Oramento Geral da Unio para
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

1990, enviado ao Congresso, no reservou recursos para financiar a concesso de um salrio mnimo aos
deficientes fsicos ou mentais e aos idosos que comprovassem condies de pobreza (atual Benefcio de
Prestao Continuada).
4 As Reformas Liberais e a Seguridade Social (1990-2002)
Como j foi mencionado, existem claras tenses entre dois movimentos opostos e determinantes
da trajetria da poltica social brasileira nas ltimas dcadas. Um desses movimentos aponta o rumo da
estruturao das bases institucionais e financeiras caractersticas do Estado de Bem-Estar Social em nosso
pas. Esse longo processo foi revigorado no bojo da luta das foras que se opunham ao regime militar e
desaguou na Constituio de 1988. O outro movimento aponta no sentido contrrio: o da tentativa de
desestruturar essas bases institucionais e financeiras. Aps as primeiras contramarchas (nos ltimos anos
da transio para a democracia), esse movimento ganhou vigor a partir de 1990. Desde ento, abriu-se um
novo ciclo de reformas agora contra-reformas, liberais e conservadoras.
No plano internacional, a emergncia desse ciclo foi condicionada pelo ajuste e reestruturao dos
pases capitalistas centrais, no contexto da Terceira Revoluo Industrial. Esse movimento, no contexto do
fim da bipolaridade mundial, criou condies favorveis para a ruptura dos compromissos selados entre
capital e trabalho, nos anos de ouro entre 1945 e 1975. Do ponto de vista ideolgico, esse processo foi
respaldado pelo pensamento neoliberal que se tornou hegemnico (Tavares e Fiori, 1993; Barbosa de
Oliveira, 1994; Fiori, 1997). No plano interno, a contra-reforma foi favorecida pelo esgotamento do Estado
Nacional Desenvolvimentista, o que contribuiu para que as classes dominantes reorganizassem suas foras
e fizessem a opo pelo projeto liberal, sobretudo a partir da eleio de Collor.
Em suma, s em 1988 o Brasil incorporou o paradigma adotado pelos pases capitalistas centrais a
partir de 1945. Quando o fez, esse paradigma j estava na contramo do movimento do capitalismo em
escala mundial; e, no plano interno, o estiolamento de suas possibilidades foi favorecido pelo esgotamento
do Estado Nacional Desenvolvimentista e pela nova recomposio das foras polticas conservadoras, que
se deu em torno do modelo liberal.
No campo social, um dos focos desse movimento foi a tentativa de desmontar os direitos
assegurados pela Constituio de 1988. Os princpios que orientam o paradigma neoliberal na questo
social eram absolutamente antagnicos aos da Carta de 1988: o Estado de Bem-Estar Social substitudo
pelo Estado Mnimo; a seguridade social, pelo seguro social; a universalizao, pela focalizao; a
prestao estatal direta dos servios sociais, pelo Estado Regulador e pela privatizao; e os direitos
trabalhistas, pela desregulamentao e flexibilizao. Em suma, aos olhos dos reformadores liberais, do
passado e contemporneos, a Constituio Cidad se transformou na Constituio anacrnica(Campos,
1994; Giambiagi, 2007). Neste sentido, assiste-se, a partir de 1990, a uma contnua tentativa de fazer
regredir a cidadania formalmente conquistada em 1988. H um longo processo de negar direitos
constitucionais, em favor do crescente reforo da opo pelos programas focalizados de transferncia de
renda.
O contra-reformismo compreendeu dois momentos. O primeiro, durante o curto Governo de Collor
de Mello (1990-1992). O segundo inaugura-se com a gesto de Fernando Henrique Cardoso no comando do
Ministrio da Fazenda (1993) e estende-se at o final do seu segundo mandato presidencial (2002). O trao

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

marcante dessa etapa foi a retomada vigorosa do contra-reformismo iniciado em 1990 e truncado pelo
impeachment de Collor.
4.1 Contra-reforma no perodo 1990-92
A Constituio de 1988 determinava que a prpria Constituio poderia ser revisada em 1993,
integralmente, pela maioria absoluta dos votos do Congresso Nacional. Este seria o momento aguardado
pelos conservadores para, de uma vez por todas, enterrar a anacrnica Constituio da Repblica.
Neste contexto, a estratgia do Governo Collor para a poltica social era a formulao de nova
agenda de reformas, na expectativa dessa reviso constitucional prevista para 1993. Entretanto, as
turbulncias decorrentes do impeachment do presidente Collor ao longo de 1992 e as indefinies e
instabilidades presentes em 1993 acabaram inviabilizando a reviso constitucional. Assim, o funeral da Carta
de 1988 teve de ser adiado.
Todavia, ao mesmo tempo em que preparava essa reviso constitucional, o governo Collor
deflagrava uma estratgia que visava a obstruir ou desfigurar a legislao constitucional complementar.
4.1.1 Regulamentao da Seguridade Social
10

O Plano de Organizao e Custeio da Seguridade Social s foi regulamentado em julho de 1991.


A

Lei

sancionada

consagrou

distores

na

sua

base

financeira,

constitucionalizando

prticas

inconstitucionais adotadas no final do Governo Jos Sarney e j referidas aqui. Destaque-se, em primeiro
lugar, a constitucionalizao do uso dos recursos provenientes da Cofins e da CSLL para pagar os encargos
da Previdncia dos Servidores Pblicos Federais (na proporo de at 55% do total dessa despesa, em
1992; de at 45%, em 1993; de at 30%, em 1994; e de at 10%, a partir de 1995). Ora, como foi dito, a
Seguridade Social consagrada pela Constituio de 1988 no incorpora a Previdncia do Servidor Pblico
Federal como seu componente. Esses gastos sempre foram cobertos por recursos fiscais da Unio,
considerados na rubrica Encargos Previdencirios da Unio (EPU).
Em segundo lugar, a Lei que regulamentou o Plano de Organizao e Custeio da Seguridade
Social determinou na direo oposta ao que havia sido decidido pelos constituintes que a Contribuio
da Unio para a Seguridade Social deixasse de integrar o Oramento da Seguridade Social e passasse a
ser adicionada a ele, na cobertura de eventuais insuficincias financeiras, desde que decorrentes do
pagamento de prestao continuada da previdncia, no se considerando insuficincias geradas nas
polticas de sade e assistncia social.
Na mesma perspectiva, a reforma administrativa empreendida por Collor, em maro de 1990,
tambm desconsiderou a Seguridade Social. Teixeira (1991:31) sublinha que o governo federal, ao invs de
constituir o Ministrio da Seguridade Social, optou pelo caminho da fragmentao, abandonando o conceito
de seguridade e empreendendo uma volta atrs na prpria concepo do sistema de proteo, reforando a
velha idia de seguro. Reunindo os antigos INPS e IAPAS em um nico instituto, que no por acaso chamou
de Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e, ademais, colocando toda a estrutura previdenciria sob a
jurisdio do velho Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social. Assim, no se caminhou no sentido
_______________
10

Lei n. 8.213/91.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

apontado pela Constituio de coordenar a ao do governo em todos os segmentos que compem a


Seguridade Social (previdncia social, assistncia social, sade e seguro-desemprego).
4.1.2 Regulamentao da Previdncia Social
Especificamente no caso da previdncia social, houve, em primeiro lugar, novas tentativas de
desvincular a correo dos benefcios previdencirios e o salrio mnimo. Seguindo o exemplo de Sarney,
em agosto de 1990 o Executivo editou a Medida Provisria n. 225/90, desvinculando os benefcios
previdencirios e o salrio mnimo e estabelecendo a variao da cesta bsica, calculada pelo IBGE, como
indexador.
Em segundo lugar, em novembro de 1990, o Executivo vetou integralmente o Projeto de Lei n.
47/90, que havia sido aprovado pelo Congresso em agosto de 1990, que regulamentava o Plano de
Benefcios, Custeio e Organizao da Previdncia Social. Posteriormente, em dezembro de 1990, o
Congresso derrubou esse veto. Aps uma nova rodada de negociaes, foi somente em julho de 1991, que
o Plano de Benefcios da Previdncia Social foi regulamentado.

11

A desfigurao do Oramento da

Seguridade Social, acima referido, impactou sobremaneira as possibilidades de financiamento da


previdncia. No foi outra a razo de ambos os Projetos de Lei terem sido negociados pelo Executivo como
imbricados; e de ter resultado da negociao assim conduzida que os dois projetos tenham sido
sancionados no mesmo instante.
Em terceiro lugar, apesar de a regulamentao do Plano de Benefcios da Previdncia Social ter
sido promulgada em 1991, o governo optou por represar a concesso desses benefcios ao longo dos nove
meses da gesto Collor, em 1992. Esse adiamento provocou polmica em torno do reajuste de 147% o
qual foi finalmente assegurado pelo Superior Tribunal Federal (STF). Impelido por essa deciso, em 1993 o
governo Itamar Franco inicia o pagamento dos direitos assegurados desde 1988.
4.1.3 Regulamentao do SUS
Em funo das desfiguraes nos mecanismos de financiamento da Seguridade Social, e para
cumprir esta determinao do STF, o governo Itamar aplicou mais um duro golpe no combalido OSS e, mais
diretamente, no financiamento do Sistema nico de Sade (SUS). Em 1993 o governo federal decidiu utilizar
integralmente as fontes do Fundo de Previdncia e Assistncia Social (FPAS), parte do OSS, na cobertura
dos benefcios previdencirios. Com isso, o SUS deixou de contar com essa importante fonte de seu
financiamento. A subtrao da sua base financeira comprometeu estruturalmente a sua implantao, ao
provocar uma crise sem precedentes no setor. Desde ento, o SUS passou a depender das disponibilidades
financeiras do Tesouro Nacional, sofrendo significativa reduo no seu patamar de gastos. Este buraco
negro permaneceria at o final de 1996, quando o Congresso Nacional aprovou a Contribuio Provisria
sobre Movimentaes Financeiras (CPMF). Posteriormente, como se sabe, a rea econmica tambm
capturou os recursos da CPMF.
Esses golpes inscrevem-se em uma srie de desvirtuamentos sofridos pelo SUS desde a
promulgao da Carta de 1988. No governo Collor, j havia ocorrido o veto presidencial a 25 itens da Lei
Orgnica de Sade (LOS) aprovada pelo Congresso Nacional, a maior parte concentrada nos dispositivos
_______________
11

Respectivamente, pelas Leis n. 8.212/01 e n. 8.213/91.


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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

12

sobre o financiamento do SUS e na participao dos segmentos sociais no gerenciamento do sistema. A


Lei n. 8.080/90 atingiu, portanto, a espinha dorsal do SUS. Este desvirtuamento prosseguiu com a Lei n.
8.142/91 e pela Norma Operacional Bsica (NOB) n. 1 de 1991, regulamentadas por uma srie de portarias
ministeriais, que introduziram novas deformaes nos mecanismos de financiamento do SUS. O aspecto
mais paradoxal dessas medidas foi o reforo do Inamps, ressuscitado como rgo central de planejamento,
gesto e financiamento do SUS.
4.1.4 Regulamentao da Assistncia Social
No setor da assistncia social, destaca-se o veto integral do presidente Collor, em setembro de
1990, ao projeto de regulamentao da Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), elaborado e aprovado
pelo Congresso Nacional. Esse processo foi iniciado em meados de 1989, com a proposta do ento
deputado Raimundo Bezerra, a qual tramitou no Congresso e foi aprovada (dois turnos de votao) pela
Comisso Temtica (novembro de 1989) e pela Comisso de Finanas (maio de 1990). Aps o veto,
somente em abril de 1991 a matria voltou pauta no Legislativo, tendo sido sancionada apenas no dia 24
de dezembro de 1993 (Lei n. 8.742) pelo presidente Itamar Franco, certamente tocado pelo esprito natalino,
com mais de quatro anos de atraso em relao ao prazo estabelecido pela Constituio da Repblica.
4.1.5 Regulamentao do Seguro-desemprego
13

A Lei n. 8.019, de 11/4/1990, sancionada pelo Governo Collor, reestruturou parcialmente o FAT,
recuperando aspectos do projeto original que havia sido aprovado pelo Congresso no incio de 1990. No
entanto, prevaleceu o veto do Executivo a um mecanismo central para o financiamento do segurodesemprego, qual seja a instituio de um fundo nico, cujos recursos seriam aplicados no seu conjunto
pelo BNDES. Essa forma de gesto dos recursos do FAT pelo Tesouro Nacional, no contexto de inflao
crescente em 1990 e 1992 implicou perda real de recursos para o financiamento do Programa do Segurodesemprego, dado que esses recursos eram repassados com atraso e sem correo monetria.
Alm disso, aparato legal autorizou a utilizao de recursos do FAT para finalidades no previstas
pela Constituio. Em dezembro de 1991 o Poder Executivo enviou ao Congresso Nacional um Projeto de
Lei e uma Medida Provisria com esse objetivo. O Projeto de Lei n. 2.307/91 previa a possibilidade de
utilizao de parte das disponibilidades financeiras do Fundo em aplicaes no Banco do Brasil. A Medida
Provisria autorizava a cesso de recursos do FAT para o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da
Previdncia Social (Inamps). A Lei n. 8.352/91, que resultou da apreciao destas duas propostas,
estabeleceu regras que buscaram minimizar o impacto desse desvio no uso dos recursos do FAT (Azevedo;
Chahad, 1992).
4.2 Contra-reforma no perodo 2003-2006
O impedimento de Collor truncou temporariamente a contra-reforma que vnhamos
acompanhando. O intervalo entre outubro de 1992 e meados de 1993 marcado pela instabilidade poltica e
pela indefinio acerca da estratgia econmica do governo. Com a gesto de Fernando Henrique Cardoso
(FHC) no comando do ministrio da Fazenda, em maio de 1993, o contra-reformismo foi retomado. A partir
desse momento, foi iniciada a gestao do Plano Real, sendo adotada uma srie de medidas preparatrias.
_______________
12

A participao da comunidade foi reincorporada pela Lei n. 8.142 de 28/12/1990, de iniciativa do Congresso Nacional.

13

A legislao referente ao seguro-desemprego e ao FAT composta de duas leis: Lei n. 8.287, de 20/12/1991, e Lei n. 8.352, de
28/12/1991.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

No primeiro mandato presidencial de FHC (1995-1998), esse ciclo de reformas foi intensificado e se
estendeu ao longo do seu segundo mandato (1999-2002).
Entre 1993-2002, houve extrema incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de
reforma do Estado, central e hegemnica na agenda governamental, e as possibilidades efetivas de
desenvolvimento e incluso social. Em primeiro lugar, essa estratgia acarretou aumento da crise social,
percebida, sobretudo, pela desorganizao do mundo do trabalho. Em grande medida, esse movimento foi
conseqncia da estagnao econmica, implcita no Plano Real. Em segundo lugar, a estratgia
macroeconmica minou as bases financeiras do Estado, debilitando sua capacidade de interveno, em
geral; e nas polticas sociais, em particular. Esse movimento foi conseqncia das polticas monetria,
cambial e fiscal adotadas, que, num curtssimo espao de tempo, provocaram uma desorganizao das
finanas pblicas da Unio, dos estados e dos municpios; em conseqncia, as possibilidades de
financiamento do gasto social, dessas trs esferas de governo, estreitaram-se drasticamente. Em suma,
esses foram os parmetros mais gerais que influenciaram os rumos da Seguridade Social entre 1993 e
2002.
4.3 Captura de Recursos da Seguridade Social
Uma das medidas que contriburam para desestruturar as bases financeiras das polticas sociais
foi a captura, pela rea econmica, de parcela das fontes de financiamento vinculadas pela Constituio de
1988. Nesse sentido, destaca-se a instituio do Fundo Social de Emergncia (FSE) (EC n. 01/94), durante
a fase preparatria do Plano Real. O nome no poderia ser mais imprprio, dado que o fundo tinha objetivos
anti-sociais e era permanente. Esse fundo emergencial foi, posteriormente, renomeado como Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF) e, mais frente, Desvinculaes de Recursos da Unio (DRU).
O FSE aumentou a carga tributria (aumento de 5% da alquota sobre todos os impostos e
contribuies) e ao mesmo tempo desvinculou receitas constitucionais garantidas aos estados e municpios
(15% das transferncias constitucionais a estados e municpios, oriundas de recursos do FPE e FPM) e aos
programas sociais do governo federal (20% da arrecadao de impostos e contribuies federais). Nesse
ltimo caso, isso representou a captura de parcela dos recursos do Oramento da Seguridade Social (FPAS,
CSLL, Cofins, PIS-Pasep) e da educao (salrio-educao), dentre outras. Observe-se que movimento
idntico ocorreu posteriormente no caso da CPMF.
4.4 A Emenda Constitucional 20/98 : Retrocesso nos Direitos Previdencirios
Dado o paradigma econmico ento em vigor, o sentido claro da EC n. 20/98 foi suprimir direitos,
tendo em vista o ajuste fiscal. Na viso dos contra-reformistas, o dficit do RGPS era inaceitvel, pois
comprometia as contas pblicas e a prpria estabilidade. O caminho a ser seguido era transfigurar a
seguridade social em seguro social, e o regime de repartio em regime de capitalizao. Buscava-se, em
ltima instncia, o equilbrio contbil entre contribuio e benefcio.

14

A reforma da Previdncia realizada em 1998 enterrou parcialmente o legado da Constituio de


1988. Dentre o conjunto de medidas adotadas destacam-se: substituiu-se a comprovao do tempo de
servio pelo tempo de contribuio; eliminou-se a aposentadoria proporcional; desvincularam-se o
_______________
14

Diversos autores defendiam este ponto de vista. Consultar especialmente: Oliveira, Beltro e Ferreira (1997); Oliveira, Beltro e
Pasinato (1999); Veloso (1999); Giambiagi (2000).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

benefcio previdencirio e o salrio mnimo, para os benefcios acima do piso; e rebaixou-se o teto nominal
dos benefcios. Por razes de espao, comentamos aqui apenas as mudanas introduzidas na idade mnima
e no tempo de contribuio.
Para os contra-reformistas, uma das distores do RGPS era a aposentadoria em idade
considerada precoce. Essa crtica estava parcialmente correta. Como foi mencionado, no houve consenso
na ANC para introduzir o limite de idade (55 anos para aposentadoria com valor integral). Sem a fixao da
idade mnima, prevaleceu a aposentadoria por tempo de servio aos 35 anos para o homem e aos 30 anos
para a mulher.
Todavia, para corrigir esta distoro, a EC n. 20/98 proposta pelo Executivo preconizava regras
draconianas de acesso: acumulavam idade mnima (65 anos para homens e de 60 anos para mulheres)
mais tempo de contribuio (35 anos para homens e 30 anos para mulheres). Felizmente, no houve

consenso em torno desse ponto no Congresso Nacional. Com o texto final aprovado, a partir de 1998
passaram a existir duas alternativas para a aposentadoria:
 a aposentadoria por idade 65 anos para homens e 60 anos para mulher, alm da exigncia de
contribuio mnima por 15 anos; e
 a aposentadoria por tempo de contribuio 35/30 anos e idade mnima de 53/48 anos. Nesse
caso, at que os contribuintes atinjam 65/60 anos, passou a incidir o chamado fator previdencirio, criado
posteriormente (1999), que suprime parcela expressiva do valor do benefcio, incentivando a postergao da
aposentadoria.
No caso da aposentadoria por idade, conseguiu-se transpor para este nosso pas de miserveis
padres semelhantes ou superiores aos existentes em pases desenvolvidos. A idade mnima de 65 anos
no era adotada sequer em pases como a Blgica, Alemanha, Canad, Espanha, Frana e Portugal (60
anos) e os EUA (62 anos), por exemplo; e equivale ao parmetro seguido na Sucia, Alemanha, Finlndia e
ustria (65 anos), por exemplo. A prpria Organizao Mundial de Sade (OMS) faz uma distino, ao
definir a populao idosa, entre pases desenvolvidos (acima de 65 anos) e pases em desenvolvimento
(acima de 60 anos) (FIBGE, 2002:9).
Observe-se que, em 2002, a esperana de vida no Brasil para os homens era de 67,3 anos. Nas
Regies Nordeste e Sudeste, essa expectativa era de, respectivamente, 63,3 e 65,4 anos. Nas Regies
Norte e Centro-Oeste, a esperana de vida era ligeiramente maior (respectivamente, 66,2 e 66,7 anos). Em
diversas Unidades da Federao, a expectativa de vida dos homens situava-se entre 60 e 63 anos
(Maranho, Piau, Paraba, Pernambuco, Alagoas e Rio de Janeiro). A expectativa de vida das mulheres era
relativamente maior que a dos homens, sendo que a mdia nacional atingia 74,9 anos (FIBGE, 2004).
Em contraste com o Brasil, a esperana de vida nos pases desenvolvidos que inspiraram as
mudanas consumadas em 1998 era bastante superior, como demonstram os indicadores organizados
pelo Banco Mundial: Blgica, (75,7 para homens e 81,9 para mulheres); Espanha (75,9 e 82,8); Frana (75,2
e 82,8); Portugal (72,6 e 79,6); EUA (74,3 e 79,9); Sucia (77,6 e 82,6); Alemanha (75,2 e 81,2); Finlndia
(74,4 e 81,5); e ustria (75/4 e 81,5) (Bird, 2004. Em http://www.obancomundial.org ). No incio do presente
sculo, o Brasil ocupava a 89 posio internacional quanto ao indicador expectativa de vida. Projees

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

populacionais realizadas pela FIBGE revelam que s em 2050 o Brasil atingir o patamar dos pases com
melhores ndices (Japo: 81,6 anos; Sucia: 80,1; Hong Kong: 79,9; Islndia: 79,8; Canad: 79,3).

15

Em suma, era necessrio fixar uma idade mnima. Entretanto, 65 anos para homens e 60 para
mulheres, patamar superior ao que se encontra em pases desenvolvidos, idade excessivamente alta ante
a nossa realidade social, econmica e demogrfica de capitalismo tardio.
No caso da aposentadoria por tempo de contribuio, passou-se a exigir a comprovao de 35
anos para os homens e de 30 anos para as mulheres. Esse patamar superior ao estabelecido, por
exemplo, na Sucia (30 anos) e a Finlndia (30 a 39); e se aproxima do nvel vigente em outros: EUA (35
anos), Portugal (36), Alemanha (35 a 40) e Frana (37,5), dentre vrios. Nesse caso, at que os
contribuintes atinjam 65/60 anos, passou a incidir o chamado fator previdencirio (criado em 1999) que
suprime parcela do valor do benefcio e posterga o incio da aposentadoria. Os idealizadores da medida so
claros quanto a esse objetivo:
O aumento da idade da aposentadoria significa, por um lado, a extenso do perodo contributivo, o que
afeta positivamente as receitas. Do lado das despesas, ocorre a diminuio dos gastos no curto prazo,
pois posterga a concesso do benefcio e, tambm, o longo prazo, pois sero pagos por um perodo de
tempo menor (MPAS, 2002).

De fato, o Fator Previdencirio passou a ter impacto financeiro imediato sobre as receitas (o
trabalhador contribui por mais tempo) e sobre as despesas (o trabalhador recebe benefcios por menos
tempo) do RGPS. Observe-se que a taxa de incremento anual das aposentadorias por tempo de servio
declinou de 10,2% para 2,1%, entre o perodo anterior reforma (1991-1998) e posterior (1999-2006) (IPEA,
2007).
V-se assim que a inexistncia de idade mnima no Brasil representa um outro mito, na medida em
que as aposentadorias por idade estabelecem, sim, esse limite (65/60 anos); e, no caso das
aposentadorias por tempo de contribuio, incide o fator previdencirio que penaliza os beneficirios at
que atinjam a idade de 65/60 anos.
Assim, tanto a idade mnima (65 e 60 anos) quanto o tempo de contribuio (35 e 30 anos) so
extremamente elevados em relao aos padres estabelecidos em pases desenvolvidos. A vigncia dessas
regras mostra-se paradoxal, se consideramos que no h como demarcar qualquer equivalncia entre esses
pases e o nosso contexto socioeconmico e demogrfico de capitalismo tardio.
Observe-se que, em 2002, de acordo com indicadores organizados pelo Banco Mundial, a renda
per capita do Brasil (US$ 2.830) era extremamente baixa ante os pases desenvolvidos. Vejam-se alguns
nmeros, a ttulo de ilustrao: Blgica, US$ 22.940; Espanha, US$ 14.580; Frana, US$ 22.540; Portugal,
US$ 10.720; EUA, US$ 35.400; Sucia, US$ 25.970; Alemanha, US$ 22.740; Finlndia, US$ 23.890; e
ustria, US$ 23.870 (Banco Mundial 2004. Em http://www.obancomundial.org).
No incio do presente sculo, o Brasil possua a quarta pior concentrao de renda do mundo
(ndice Gini), ficando atrs de pases como Honduras, El Salvador, Guatemala e inmeros pases africanos
(Zmbia, Nigria, Gmbia, Zimbabue, Guin-Bissau etc.), informa o Relatrio sobre o Desenvolvimento
Humano de 2002, elaborado pelo Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud, 2002). O
Brasil ocupava a pior posio mundial em termos de desigualdade. A razo entre a renda dos 10% mais

_______________
15

Cf. Pas ter em 2050 indicador do Japo atual. Folha de S.Paulo, 31/8/2004.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

ricos e a dos 40% mais pobres superior a 25 vezes, enquanto nos pases desenvolvidos essa razo gira
em torno de cinco vezes.
As caractersticas do nosso mercado de trabalho tampouco podem ser comparadas aos pases
desenvolvidos. O jovem brasileiro (homem) entra no mercado de trabalho com 16,5 anos; nos pases
desenvolvidos, essa entrada ocorre depois de completado o ensino superior, aproximadamente aos 25 anos.
Portanto, aqui o tempo de trabalho quase 10 anos mais longo.
O mercado de trabalho brasileiro estruturalmente injusto (baixos salrios, amplo leque salarial,
alta rotatividade etc.). Essa caracterstica perceptvel mesmo nas fases de crescimento econmico. Nos
ltimos 26 anos de estagnao, esses traos se acirraram e novos sintomas da crise social emergiram:
estancamento da mobilidade social, queda do emprego formal e dos rendimentos e aumento do desemprego
e da concentrao funcional da renda. Como foi mencionado, hoje, cerca de metade da PEA est
desempregada ou possui emprego informal ou precrio.
A implicao desse quadro bvia para a proteo social: a maior parte dos trabalhadores
brasileiros dificilmente ter condies de comprovar tempo de contribuio para o sistema de previdncia. O
ministro da Previdncia e Assistncia Social de FHC, Waldeck Ornlas, um dos artfices da reforma de 1998,
reconhece esse fato de forma sombria e inusitada:
Apesar disso tudo (xito da reforma), preciso reconhecer que a previdncia social no vem cumprindo,
em toda a plenitude, o seu papel social. que (...) a previdncia social protege apenas 43% dos
trabalhadores brasileiros! Por isso, de cada dez pessoas que trabalham no Brasil, seis no vo se
aposentar nunca, por no terem vnculo com o INSS. So, no presente, 38 milhes de brasileiros que se
encontram nessa situao. So desassistidos da Previdncia. Refiro-me, principalmente, aos contratados
sem carteira assinada, aos que trabalham por conta prpria, aos trabalhadores domsticos, aos que vivem
no campo (Ornlas, 2000, p. 1, grifo meu).

Essa mesma perspectiva, tambm j se reconheceu em recente documento do Ministrio da


Previdncia Social:
Estima-se que existem em 2001 cerca de 40,7 milhes de pessoas sem vnculo empregatcio com a
previdncia social. Embora a Previdncia Rural cubra uma parcela dessa populao, trata-se de enorme
passivo social e que exige portanto uma poltica de incluso social e expanso da cobertura previdenciria
(MPAS, 2004, p. 21).

Est a plantada uma das mais preocupantes bombas de efeito retardado, de ampliao da
pobreza e da desigualdade social em nosso pas.
4.5 Sade, Assistncia Social e Seguro-desemprego
Embora sob crescente estreitamento das possibilidades de financiamento, as reas da sade,
assistncia social e seguro-desemprego experimentaram uma progressiva reestruturao dos seus
mecanismos institucionais e de gesto. A partir de 1993 nota-se inflexo positiva na postura do governo
federal, que amplia seu papel na conduo e coordenao em plano nacional. Esse processo foi retomado
no incio do governo Itamar Franco (1993-1994), pela presso dos setores organizados comprometidos com
a Constituio de 1988. Neste contexto, o Executivo e o Congresso Nacional adotaram medidas para
redirecionar as polticas de sade e de assistncia social, para que se reaproximassem dos princpios
estabelecidos pela Constituio de 1988. A partir de 1995, esses impulsos foram continuados.
-57-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

No setor da sade, foram adotadas medidas diversas visando a avanar o descontnuo processo
de consolidao do Sistema nico da Sade (SUS) (IPEA, 2007).
Na rea da Assistncia Social destaca-se a promulgao da Lei Orgnica da Assistncia Social
(Loas) (1993).

16

A partir de 1995, deram-se passos adicionais neste processo de planejamento das bases do

novo modelo de gesto da assistncia social. Uma inovao da Constituio de 1988, regulamentada pela
Loas, foi a instituio do programa Benefcio de Prestao Continuada (BCP), regulamentado em 1995. De
carter no contributivo, o BCP consiste na garantia de pagamento de um salrio mnimo mensal pessoa
portadora de deficincia e ao idoso que comprovem no ter meios de prover a prpria manuteno ou de tla provida por sua famlia. Para fazer jus ao benefcio, o idoso deveria ter 70 anos ou mais e no exercer
atividade remunerada. A partir de 1998, a idade mnima baixou para 67 anos e no ano 2000 para 65 anos
(art. 38, Loas). O decreto definiu como famlia incapacitada de prover a manuteno da pessoa portadora de
deficincia ou idosa, aquela cuja renda mensal per capita seja inferior ao valor de um do salrio mnimo.
No caso do seguro-desemprego, a atuao do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (Codefat) foi ampliada, e o Executivo redimensionou as aes de combate ao desemprego,
mediante o aumento da cobertura do programa de seguro-desemprego. O Sistema Nacional de Empregos
(Sine) foi transformado em uma agncia pblica de emprego, que operaria de forma descentralizada. A partir
de 1995, o espao de polticas ativas de emprego foi ampliado, com a instituio de programas voltados
para o treinamento e qualificao de mo-de-obra e concesso de microcrdito.

17

5 Novos Desafios para a Seguridade Social


A instituio do FNPS reacendeu as esperanas dos setores conservadores em realizar uma nova
reforma da Seguridade Social e enterrar de vez o que restou da Constituio de 1998. Desconsideram que
no caso da Previdncia Social, a Reforma realizada em 1998 (EC n. 20/98) j tornou as regras severas. So
inmeros os mitos e falcias que utilizam para justificar a necessidade de uma nova reforma. Transparece
uma construo ideolgica tpica, baseada em fatos parciais. O debate focado na soluo de problemas
complexos crises fiscal e financeira do Estado por meio do ajuste fiscal; e, esse, exclusivamente, pela
supresso de direitos.
Todavia, atualmente cerca de metade da PEA (desempregados e informais) no contribui para a
previdncia e ter proteo limitada na velhice, devido s dificuldades na comprovao do tempo mnimo de
contribuio exigido. O desafio que se coloca para os que defendem a proteo social consagrada em 1988
formular uma agenda que privilegie a incluso social.
O incio do segundo mandato do Presidente Lula teve o mrito de recolocar a questo do
crescimento econmico no centro da agenda governamental. Trata-se de fato alvissareiro, posto que isso
no ocorre h mais de duas dcadas. Nesta perspectiva, a incluso dos excludos pode se tornar uma
possibilidade concreta de ampliar a proteo social e, ao mesmo tempo, de equacionar parcela significativa
do financiamento da seguridade social.
_______________
16

Lei n. 8.742 de 7/12/1993.

17

Destacam-se: o Programa Nacional de Educao Profissional (Planfor), o Programa de Gerao de Emprego e Renda (Proger
Urbano e Proger Rural), o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf), o Programa de Expanso do Emprego
e Melhoria da Qualidade de Vida do Trabalhador (Proemprego e Protrabalho); e outros Programas de Microcrdito. A maior parte
dessas iniciativas era financiada pelo FAT.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Nesta perspectiva de crescimento econmico, uma questo que se tem de enfrentar


compreender as possibilidades e as limitaes abertas pelo mercado de trabalho para a incluso social
mediante a criao de empregos formais. Alm disso, que outras medidas especficas podem favorecer o
maior crescimento de empregos formais e devem ser adotadas? A desonerao parcial da folha para
empresas com uso intensivo de mo-de-obra uma dessas medidas. Outra, acentuar o papel de
fiscalizao do Ministrio do Trabalho. Estudos do Dieese do conta que existem mais de 14 milhes de
trabalhadores em setores formais da economia que, no entanto, apresentam vnculos trabalhistas informais.
Outra questo a ser enfrentada compreender se a transio demogrfica representa um
constrangimento ou uma oportunidade para a incluso social. Os que argumentam que a demografia trar
percalos para a previdncia realam, de forma correta, que a populao ir envelhecer. De fato, projees
do IBGE do conta de que se entre 2000 e 2040 a populao de idosos aumentar (de 5,5% para 15,3% da
populao total). Com isso os gastos com previdncia sero pressionados. Da a necessidade da reforma.
Todavia esquecem-se de que, como contraponto ao envelhecimento, a populao de at 14 anos
cair (de 29,8% para 19,3%) em igual perodo. Logo, a presso por gastos com idosos poder ser
contrabalanada pela menor presso de gastos com os mais jovens. Mais importante: a populao de 15 a
64 anos, em idade ativa, aumentar (de 64,8% para 65,4%), o que abre uma extraordinria janela de
oportunidade demogrfica ou bnus demogrfico. Assim, o percentual de pessoas em idade ativa,
potenciais contribuintes, crescer at 2040. O crescimento econmico poder criar condies para a
incorporao do contingente de desempregados e informais e representar uma oportunidade para a incluso
social e para o financiamento da Seguridade Social.
O terceiro tema central a ser debatido diz respeito ao financiamento da seguridade social. Como
mencionado, a agenda proposta pela ortodoxia est focada exclusivamente no corte das despesas
correntes. Para justificar essa necessidade, argumentam que o gasto com aposentadorias no Brasil
elevado e tender a se agravar no futuro.
Argumentam, por exemplo, que o Brasil gasta como pas rico (12% do PIB). Alertando que
comparaes internacionais exigem cautela para no se comparar banana com abacaxi nesse caso, aos
gastos com o INSS (urbano e rural) so adicionados gastos com a previdncia do setor pblico (federal,
estadual e municipal). Ora, esse procedimento no correto, pois adicionam despesas de naturezas muito
diversas.
Outra idia muito difundida que as despesas com benefcios cresceram a taxas elevadas e que a
continuidade desse ritmo ser crtica. De fato a despesa previdenciria em proporo do PIB passou de
2,5% para 7% entre 1988 e 2006. Mas, porque essa proporo cresceu? Primeiro, em funo da montagem
de um razovel sistema de proteo social. Essa etapa coincide com a entrada em vigor dos novos direitos
assegurados pela Constituio de 1988 (em especial a introduo do piso e da previdncia rural). Segundo,
em funo do baixo crescimento da economia (mdia de 2% ao ano nesse perodo): se o PIB tivesse
crescido 4% ao ano, essa relao teria cado pela metade. Terceiro, porque houve uma corrida s
aposentadorias, em virtude da perspectiva de nova reforma que esteve na pauta do Congresso entre 199598. Quarto, porque esse movimento reflete o impacto da recuperao real do salrio mnimo (100% entre
1994-2006) sobre o piso dos benefcios.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Esse ritmo de crescimento vai prosseguir no futuro tornando o gasto previdencirio explosivo? H
vrias indicaes que apontam no sentido contrrio. Primeiro, a Reforma de 1998 j tornou as regras mais
severas. Segundo, a Poltica de Valorizao do Salrio Mnimo e o PAC atrelaram os reajustes do salrio
mnimo variao do PIB. Terceiro, metade da PEA (desempregados e informais) ter dificuldades futuras
para comprovar contribuio mnima exigida. Quarto, vai depender das opes macroeconmicas a serem
adotadas e suas conseqncias sobre o crescimento.
Argumentam que preciso definir as prioridades em um contexto de restrio oramentria, no
qual o Brasil gasta muito em aposentadorias e pouco em investimento. De fato, um menor patamar de
gastos na previdncia colocaria menores riscos para a gesto financeira da dvida pblica e criaria espaos
oramentrios para o investimento produtivo. Todavia, o que de fato impede a ampliao dos investimentos
pblicos na infra-estrutura econmica e social apenas a previdncia? Como se sabe, a anlise das contas
pblicas em seu conjunto aponta que a maior rubrica de gastos correntes so as despesas com encargos
financeiros e o pagamento de juros (8% do PIB). Logo, a reduo das taxas de juros a patamares civilizados,
no abriria espao oramentrio para os investimentos pblicos?.
Outro falso argumento recorrente que h dficit sempre que a contribuio dos empregados e
empregadores para a previdncia social for suficiente para bancar os gastos com a Seguridade. Ora, como
procurei mostrar anteriormente, nesse caso o governo no estaria cobrindo algum dficit: est, isso sim,
cumprindo sua obrigao constitucional com recursos vinculados no OSS. Mais do que isso, como foi
realado, o OSS inspirado no padro universal clssico, baseado na contribuio tripartite: recursos dos
empregados e empregadores (sobre a folha de salrios, para a previdncia) e do governo (contribuies das
empresas sobre o lucro, sobre o faturamento e sobre parte do PIS-Pasep, dentre outras).
Em suma, para justificar uma nova rodada de reformas, a ortodoxia econmica volta todas as suas
baterias contra a previdncia social. No analisam as contas pblicas em seu conjunto e, portanto,
desconsideram que o maior gasto corrente so as despesas financeiras. Focam exclusivamente nas
despesas e projetam no futuro um crescimento medocre para a economia. Desconsideram, o que qualquer
conta de padaria demonstra: desequilbrios financeiros tm a ver com despesas, mas tambm, com
receitas. Logo existe a alternativa de cortar despesas; mas, tambm a alternativa de elevar as receitas. Mais
especificamente, esquecem um fato bvio: a questo do financiamento da Seguridade Social tambm reflete
a reduo do patamar de receitas, decorrente do baixo crescimento econmico e seus impactos negativos
sobre o mercado de trabalho nos ltimos 26 anos. Logo, existe a alternativa de recompor as bases de
financiamento pelo aumento das receitas, possvel num cenrio de maior crescimento econmico. Portanto,
uma agenda alternativa para o debate deve, necessariamente, mudar o foco das despesas para as receitas.
Sem crescimento econmico, no futuro no apenas a Seguridade Social se tornar invivel; mas o prprio
pas.
O quarto ponto central a debater qual seria um plano de benefcios adequado realidade
demogrfica e socioeconmica brasileira. Como j est dito aqui, o legado da Constituio de 1988 foi
parcialmente desfeito a partir das reformas realizadas nos anos 90 e, em particular, pela EC n. 20/98. Cabe
discutir se, a partir dessas mudanas, o plano de benefcios brasileiro continua a ser um dos mais
generosos do mundo? Nossas aposentadorias continuam precoces? O Brasil no estabelece idade
mnima? A adoo de regras semelhantes s praticadas por pases da OCDE no so severas demais, face
ao nosso contexto demogrfico e socioeconmico de capitalismo tardio? Como adotar regras semelhantes
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

em pases to dspares quanto concentrao da renda, pobreza, desigualdade social, PIB per capita,
esperana de vida, condies de trabalho e condies de sade e de sobrevida dos idosos? Tambm esto
sendo propostas mudanas visando a suprimir direitos nos campos da Previdncia Rural e da Lei Orgnica
da Assistncia Social (Loas). Quais os impactos dessas propostas na excluso social? Quais medidas
deveriam ser adotadas para aperfeioar e consagrar essas conquistas?
Notas Finais
Argumentei que a Seguridade Social foi um dos maiores legados da Constituio de 1988. Para
financi-la foi institudo o Oramento da Seguridade Social. Ao faz-lo, os constituintes seguiram o padro
universal clssico, baseado na contribuio tripartite, seguido pelo Brasil (desde 1934) e pelos pases da
OCDE. Todavia, as classes dominantes jamais aceitaram os avanos de 1988. Durante a Constituinte, o
presidente da Repblica sentenciou que o pas seria ingovernvel, se a seguridade fosse inscrita na
Constituio. Desde ento, essas foras propem reformas para retroceder aquelas conquistas muitas das
quais, j efetivadas. Collor aguardava a reviso constitucional (1993) que no ocorreu , para enterrar
aquelas conquistas. FHC falou ento de vagabundos, para justificar a drstica reforma da previdncia
realizada em 1998 (EC n. 20/98).
Em suma, nos ltimos vinte anos, a Seguridade Social tem sido considerado por setores da
sociedade como a ovelha negra das contas pblicas. Para justificar a necessidade de nova reforma, propem
um debate baseado em fatos parcialmente considerados. Alguns alardeiam que o suposto dficit da
Previdncia ser explosivo a mdio prazo. Nessa perspectiva, preconizam que a me de todas as
reformas deve ser a da Previdncia Social, sem a qual o pas se tornar invivel. Resulta num debate
pouco esclarecedor, que no contribui para que os cidados compreendam essa complexa questo e para
que o Brasil consiga enfrentar os reais problemas nacionais.
A recente instituio do Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS) reacendeu as esperanas
desses setores de enterrar de vez o que restou da Seguridade Social. No atual debate, no h nada de novo
no front. Alm das conhecidas profecias na rea fiscal, agora evocam centrias sobre o apocalipse
demogrfico.
Ignora-se que o real pano de fundo para que se compreenda a questo do financiamento da
previdncia social o fato de que o Brasil acumula 26 anos de baixo crescimento econmico. Mais
precisamente, a partir de meados dos anos 70, no mago da luta contra a ditadura, o movimento social
formulou um amplo projeto de reformas a partir de trs ncleos: a restaurao do Estado Democrtico de
Direito; a construo de um sistema de proteo social; e a concepo de uma nova estratgia
macroeconmica, direcionada para o crescimento com distribuio de renda. Parte desta agenda desaguou
na Constituio de 1988, que restabeleceu a democracia e consagrou os princpios embrionrios do Estado
de Bem-Estar. Todavia, no avanamos na construo das bases financeiras que dariam sustentao para a
cidadania recm conquistada. Desde o incio dos anos 80 vivemos um quadro de estagnao econmica e
de agravamento da crise social. Esse quadro impe limites financeiros para a manuteno do sistema de
proteo social. Esse o pano de fundo para que se compreenda, de fato, qual a real questo do
financiamento da Seguridade Social.
O incio do segundo mandato do Presidente Lula recolocou a questo do crescimento econmico
na agenda do governo. No ano corrente, a economia tem dados sinais do incio de ciclo de crescimento.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Nesta perspectiva, a incluso dos excludos pode tornar-se uma possibilidade concreta de ampliar a
proteo social e, ao mesmo tempo, de equacionar parcela significativa do financiamento da Seguridade
Social.
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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PARTE 2
MERCADO DE TRABALHO, PREVIDNCIA E
INCLUSO SOCIAL

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

MERCADO DE TRABALHO E PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL

Andr Campos 1
Marcio Pochmann 2

Resumo
O presente estudo analisa um conjunto de constrangimentos impostos pelo funcionamento do mercado de trabalho ao
sistema previdencirio no pas. Mostra-se, por exemplo, como a informalidade, o desemprego e a rotatividade no s
obstaculizam o acesso da populao a uma srie de benefcios, como tambm prejudicam o adequado financiamento da
previdncia social. Em funo disso, constata-se como o debate sobre a previdncia no Brasil segue, muitas vezes,
contaminado por idias fora de lugar. Assim, algumas das propostas de reforma do sistema previdencirio em
discusso nos meios polticos, sociais e econmicos terminam apresentando um foco estrito no prprio sistema,
esquecendo, quando no desconsiderando, que os problemas existentes radicam, na realidade, fora dele mais
propriamente, no funcionamento do mercado de trabalho.

Apresentao
As transformaes demogrficas pelas quais o Brasil vem passando desde o final da dcada de
1960 implicam novas condicionalidades ao adequado desempenho do sistema de previdncia social.
Exemplo disso tem sido o ritmo de expanso do segmento etrio da populao com 60 anos e mais de
idade.
No perodo de 2000 e 2020, estima-se que o aumento mdio do contingente mais idoso seja de
585 mil pessoas ao ano. Com isso, o Brasil dever deter, em 2020, aproximadamente 13% do total de sua
populao situada na faixa etria de 60 anos e mais ante 6% em 1980 e menos de 9% em 2000.
O atendimento digno desta parcela da populao, que simboliza a prpria transio demogrfica
por que passa o Brasil, requer considerar todas as oportunidades que o pas possui especialmente no que
diz respeito capacidade de sustentar o atual sistema previdencirio. Em virtude disso, a presente
contribuio pretende to somente chamar a ateno para o funcionamento atual do mercado nacional de
trabalho, tendo em vista o conjunto de especificidades que o diferenciam, por exemplo, da situao da
maioria dos pases desenvolvidos, submetidos a programas de ajustes previdencirios.
At a dcada de 2030, conforme previso do IBGE, o contexto demogrfico brasileiro ainda
tender a ser favorvel ao modelo tradicional de financiamento da previdncia social. No obstante, a
continuidade de tal modelo depende tambm, em alguma medida, de alteraes no modo de funcionamento
do mercado de trabalho.

_______________
1

Pesquisador do Ipea.

Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).


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Grfico 1
Brasil: Crescimento mdio anual de pessoas com 60 anos e mais de idade em anos selecionados (em mil)
60

50

40

30
1959/60

1969/70

19 79/80

1989/90

2005

Fonte: IBGE Censos Demogrficos e projeo. Elaborao dos autores.

Nesse sentido, pretende-se, brevemente, abordar cinco aspectos relativos ao mercado de trabalho
que tm interferido no financiamento do sistema previdencirio no Brasil (queda na parcela salarial,
informalidade, desemprego, rotatividade e ocupao dos inativos). Uma interveno pblica capaz de alterar
a situao atual do mercado de trabalho poder viabilizar a sustentao da atual previdncia social, bem
como a constituio de novas bases para seu desenvolvimento em todo o pas.
1 Queda na parcela salarial
Ao contrrio da sociedade salarial constituda nas economias centrais responsvel pela
generalizao das condies e relaes de trabalho assalariadas para praticamente todos os setores de
atividades produtivas , perpetuaram-se no Brasil relaes de trabalho no capitalistas. Setores econmicos
como agricultura de subsistncia e servios urbanos vinculados ao abastecimento, lojas e oficinas de
reparao e de atendimento pessoal e familiar permitiram que uma verdadeira economia de baixos
rendimentos contribusse para a cobertura de parte importante do custo de reproduo da fora de trabalho,
mesmo nos grandes centros industriais do pas.
A autoconstruo de moradias, muitas vezes em terrenos ilegais, transformou-se numa das
alternativas criadas pela engenhosidade popular para atender necessidades habitacionais. E esse tipo de
auto-soluo pde ser verificado tambm no atendimento de outras necessidades da vida econmica e
social, como por exemplo o acesso a servios urbanitrios (gua e luz, por meio dos famosos gatos), a
alimentao barata e servios domsticos de baixo custo. Isso tornou possvel tanto a abertura de imensas
frentes de ocupaes urbanas sem acesso ao sistema de proteo social existente como a manuteno de
patamares de salrios extremamente comprimidos.

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Grfico 2
Evoluo da participao do rendimento do trabalho da renda nacional no Brasil em anos
selecionados (em %)
60

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30
1959/60
1969/70
1979/80
Fonte: IBGE - Contas Nacionais. Elaborao dos autores.

1989/90

2005

Nesse sentido, o contexto projetado pelo movimento de ocupaes de baixa remunerao impediu
que a parcela salarial crescesse mais rapidamente que o Produto Interno Bruto no Brasil. O resultado disso
tem sido a queda incontida da participao do rendimento do trabalho na renda nacional. Ressalte-se que,
nos ltimos 25 anos, esse movimento de queda na parcela salarial se mostrou ainda mais intenso.
verdade que a ampliao do gasto com a previdncia, a assistncia social e a garantia de renda
(Lei Orgnica da Assistncia Social, Loas, e programas de transferncia de renda) ajudam a combater a
pobreza e a desigualdade social (mesmo que sem capacidade de substituir a renda do trabalho). Contudo,
seria crucial interromper a tendncia de queda na parcela salarial, pois permitiria ampliar a receita
previdenciria no Brasil.
2 A informalidade
As informaes disponveis sobre o mercado de trabalho brasileiro tm levado a consideraes
gerais sobre as limitaes da previdncia social no Brasil. Sabe-se, contudo, que a interferncia pblica
sobre um determinado fenmeno social e econmico, para que possa produzir resultados satisfatrios,
requer o prvio e adequado conhecimento acerca de sua manifestao.
Esse parece ser o caso atual do debate sobre a situao do mercado de trabalho no Brasil e sua
relao com a previdncia, muitas vezes responsvel por sugestes inadequadas de polticas pblicas. Em
geral, parte-se do ponto de vista de que o mercado de trabalho divide-se, fundamentalmente, entre trabalho
formal e informal.
Em sntese, trata-se de uma concepo jurdica sobre a natureza da legalidade ou no da
ocupao; entende-se como trabalho formal aquele para o qual haja um contrato que legaliza o acesso ao
conjunto de direitos sociais e trabalhistas; e entende-se como trabalho informal aquele em que no haja
contratao formalizada; esse, por ser ilegal luz da legislao social e trabalhista, termina excludo da
tutela estabelecida por atores (sindicatos) e fontes do direito social e do trabalho. As normas gerais de
proteo social e trabalhista no Brasil concentram-se fundamentalmente nas ocupaes assalariadas, sendo
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

pouco desenvolvida, at o presente momento, a tutela legal para outras formas de ocupao no
assalariadas (trabalho autnomo, independente, por conta-prpria, cooperativado, sem remunerao, entre
outros).
A dinmica do mundo do trabalho no Brasil caracteriza-se por uma grande heterogeneidade nas
formas de gerao de renda e ocupao. Se entre as dcadas de 1930 e 1970 havia uma convergncia na
gerao de postos de trabalho assalariados, a partir de 1990, a situao alterou-se substantivamente.
A cada 10 postos de trabalho abertos entre 1940 e 1980, por exemplo, oito eram assalariados,
sendo sete com carteira assinada. Isso foi possvel quando a economia brasileira crescia a uma taxa mdia
de 6 a 7% ao ano. A partir de 1990, contudo, quando a economia nacional registrou baixo ritmo de
expanso, acompanhado de forte instabilidade na produo, somente trs a cada 10 postos de trabalho
abertos foram assalariados, sendo um com contrato de trabalho formal (legal) e dois informais (ilegais). A
maior parte da ocupao gerada (sete a cada 10) no foi formal (legal), nem informal (ilegal), mas a-legal,
uma vez que no era assalariada e no contava com regulao pblica adequada, que definisse
precisamente o uso e a remunerao da fora de trabalho no Brasil.
Deve-se destacar que o conceito informal (e formal) encontra-se fundamentalmente adequado ao
conjunto do marco regulatrio do emprego assalariado. A dinmica da contratao do emprego assalariado
no Brasil de carter individual, dividindo-se entre trabalho legal (com carteira assinada pelo empregador) e
ilegal (ausncia de contrato de trabalho).
Para outras formas de ocupao no h, na maioria das vezes, legislao apropriada, que permita
transferir o conceito de formalidade ou informalidade ao exerccio da ocupao (salvo nas condies de
ilegalidade como prostituio infantil, crime, drogas, entre outras circunstncias). Na ocupao de trabalho
autnomo, seja na condio de autnomo para o pblico (ambulante, camel) ou na condio de autnomo
para a empresa (consultor, assessor), assim como no caso do trabalho cooperativado ou das atividades sem
remunerao, no h uma ampla cobertura regulatria que permita inferir algo sobre formalidade ou
informalidade.
Grfico 3
Brasil: Saldo entre as ocupaes criadas e destrudas entre 1989 e 2001 (em mil)
14000
12000

11776,3

10000
8000
6000
4000

3128,2

3704,3

3564,8

2000

823,8

584,9

Ocupado no
remunerado

Empregador

Ocupao
Total

Emprego
assalariado

Trabalho
domstico

Fonte: IBGE-PNAD ajustada.

-68-

Autnomo

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Em virtude disso, verifica-se que entre o final da dcada de 1980 e o comeo da dcada atual,
1.472,2 mil pessoas ingressaram no mercado de trabalho a cada ano, sendo que somente duas a cada
grupo de trs pessoas conseguiram algum tipo de ocupao. Do total de 11,8 milhes de ocupaes
geradas (981,4 mil ocupaes como mdia anual), a maior parte foi de postos de trabalho no assalariados.
Nota-se que mais de 73% das ocupaes constitudas no pas foram no-assalariadas,
fundamentalmente relacionadas ao trabalho autnomo e domstico. O emprego assalariado, propriamente
dito, respondeu somente por 26,6% do total das ocupaes.
Grfico 4
Brasil: Saldo entre as ocupaes por faixa de remunerao e de anos de estudos entre 1989 e 2001
(em mil)

24000

19436,3

20000
16000
12000

11776,3

9298,5

8000

3871,4

4000

2987,4

0
OcupaoTotal

At 2 SM

Mais de 2 SM

-4000
-8000
-12000

At 3 anos de
estudos

4 a 7 anos

8 a 14 anos

15 e mais

-4381

-7660

Fonte: IBGE-PNAD ajustada.

A maior concentrao das ocupaes constitudas no pas entre 1989 e 2001 ocorreu no segmento
3

de remunerao de at dois salrios mnimos mensais. Nesse segmento foram abertas 19,4 milhes de
novas ocupaes, enquanto na faixa de remunerao acima de dois salrios mnimos houve a destruio de
quase 7,7 milhes de ocupaes.
Contraditoriamente gerao de ocupaes de baixos rendimentos, assistiu-se expanso das
ocupaes com trabalhadores de maior escolaridade. Assim, as ocupaes com trabalhadores entre oito e
14 anos de estudos foram as que mais cresceram no pas, enquanto as ocupaes com at trs anos de
estudos registraram saldo negativo no perodo de tempo em anlise.

_______________
3

Valor real do salrio mnimo de 1989, segundo deflator ICV/Dieese.


-69-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 5
Brasil: Taxa de variao mdia anual das ocupaes entre 1989 e 2001 (em %)

total das ocupaes

1,49

empregador

1,71

ocupado no remunerado

1,34

autnomo

2,00

trabalhador domstico

8,61

emprego assalariado

1,32

com carteira

1,57
0,95

sem carteira
0

10

Fonte: IBGE-PNAD ajustada.

Para o mesmo perodo de tempo, percebe-se que entre as ocupaes geradas no pas, o trabalho
domstico foi o que apresentou maior taxa de expanso, acompanhado as ocupaes autnomas e de
empregador. No emprego assalariado, o segmento com contrato formal de trabalho cresceu acima dos
postos de trabalho assalariados informais (ilegais).
Dessa forma, em relao s ocupaes geradas, observa-se a forte expanso daquelas sem
contribuio previdncia social. Somente 26,2% do total de ocupaes abertas entre 1989 e 2001 fizeram
parte do segmento contributivo da previdncia social.
Diante do comportamento do mercado de trabalho com importante nfase nas ocupaes
informais, o financiamento do atual sistema previdencirio terminou sofrendo importantes constrangimentos.
Enfrentar a situao da informalidade requer melhor anlise de sua natureza e manifestao, bem como a
implementao de polticas pblicas de novo tipo no Brasil, especialmente em relao s ocupaes alegais.

-70-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 6
Brasil: Saldo das evolues das ocupaes com contribuio e no contribuio previdncia
social entre 1989 e 2001 (em mil)

14000
11776,3

12000
10000

8843,9

8000
6000
3090,4

4000
2000
0

Contribuintes

No Contribuintes

Total

Fonte: IBGE-PNAD ajustada.

Nesse sentido, as informaes mais recentes da Pnad mostram que apenas 15,1% dos
trabalhadores por conta-prpria contribuem para a previdncia social atualmente no Brasil. Tal porcentagem
reduz-se ainda mais no caso dos empregados sem carteira (12,7%), dos empregados domsticos sem
carteira (3,5%), dos trabalhadores no-remunerados (3,4%), dos trabalhadores na produo para o prprio
consumo (1,0%) e dos trabalhadores na construo para o prprio uso (1,7%).
Grfico 7
Brasil: Taxa de contribuio previdncia social por tipo de ocupao em 2006 (em %)
16,0
14,0

15,1
12,7

12,0

10,7

10,0
8,0
6,0
3,5

4,0

3,4
1,0

2,0

1,7

Total

No-remunerado

Trabalh.constr.prp.uso

Trabalh.prod.prp.cons.

Conta prpria

Trabalh.domst.s/cart.

Empreg.s/cart.

0,0

Fonte: IBGE-PNAD.

Constata-se ento que, de fato, a relao entre trabalhadores ilegais, a-legais e a previdncia
bastante rarefeita. Na mdia, no mais que 10,7% desses trabalhadores contribuem para a previdncia. De
-71-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

toda forma, preciso questionar se essa relao esttica ao longo do tempo ou seja, perguntar se os
trabalhadores ilegais e a-legais sempre estiveram nesta posio diante da previdncia. Dado que esta
posio definida principalmente pelo tipo de ocupao dos trabalhadores, pode-se supor que os que esto
h mais tempo no mesmo trabalho mantm a mesma relao com o sistema previdencirio.
Este parece ser o caso especialmente dos trabalhadores por conta-prpria (s 10,2% deles tm
menos de 1 ano de ocupao), dos trabalhadores no-remunerados (10,4%) e dos trabalhadores na
produo para o prprio consumo (8,2%). Ou seja, esses trabalhadores mantm, j h algum tempo, a
mesma ocupao e, provavelmente, a mesma relao rarefeita com a previdncia social.
Por outro lado, no necessariamente esse o caso dos empregados sem carteira (38,4% deles
esto h menos de 1 ano na mesma ocupao), dos empregados domsticos sem carteira (34,7%) e dos
trabalhadores na construo para o prprio uso (80,3%). Em alguma medida, esses trabalhadores iniciaram
sua ocupao recentemente, podendo ento ter alterado sua relao com a previdncia. Mas preciso
verificar se isso corresponde realidade.
Sobre esses trabalhadores que iniciaram na ocupao recentemente, as informaes da Pnad
mostram que, no perodo recente, 51,8% dos empregados sem carteira tiveram outra ocupao. No caso
dos empregados domsticos sem carteira, essa porcentagem era de apenas 36,7%. E, no caso dos
4

trabalhadores na construo para o prprio uso, de somente 38,1% .


Ademais, os dados da Pnad indicam que, em meio a esses trabalhadores que tiveram ocupao
anterior, no elevada a proporo dos que contribuam para a previdncia social. No caso dos
empregados sem carteira, apenas 32,1% contribuam em sua ocupao anterior. No dos empregados
domsticos sem carteira, esse percentual caa para 21,7%. Somente no dos trabalhadores na construo
5

para o prprio uso ele se elevava para 43,0% .


Resumindo, a relao entre os trabalhadores ilegais, a-legais e o sistema previdencirio bastante
rarefeita no Brasil. E no s as informaes sobre as ocupaes atuais dos trabalhadores demonstra isso,
como tambm os dados acerca de suas ocupaes anteriores. O nmero dos trabalhadores ilegais e alegais que no contribuem hoje, mas contribuam anteriormente, bastante reduzido. Alcana, em mdia,
apenas 14,9% daqueles que mudaram de ocupao recentemente.

_______________
4

No caso dos trabalhadores por conta-prpria que iniciaram sua ocupao recentemente, 50,4% tinham outra ocupao antes da atual.

No caso dos trabalhadores por conta-prpria que tiveram ocupao anterior recente, 43,2% contribuam para o RGPS.
-72-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 8
Brasil: Proporo dos trabalhadores ilegais e a-legais que no contribuem hoje, mas contribuam
anteriormente (em %) em 2006
25,0
20,0

20,8
16,6

16,1

14,9

15,0
10,3
10,0

8,9

7,5

5,0

Total

No-remunerado

Trabalh.constr.prp.uso

Trabalh.prod.prp.cons.

Conta prpria

Empreg.s/cart.

Trabalh.domst.s/cart.

0,0

Fonte: IBGE-PNAD.

Dessa maneira, ratificando o acima exposto, seja pela perspectiva da proteo garantida aos
trabalhadores, seja pela perspectiva do custeio dessa proteo, o aumento da ocupao ilegal e a-legal
entre o incio da dcada de 1990 e o incio da atual consistiu em um problema para a previdncia social. Tal
problema ainda demanda uma resposta adequada por parte do Estado, por meio de polticas pblicas que
levem em conta no s a realidade estrita do prprio sistema previdencirio, mas tambm o contexto mais
amplo do mercado de trabalho brasileiro.
3 Desemprego
A partir de 1990, o Brasil aliou ao medocre comportamento da economia o convvio com polticas
econmicas de corte neoliberal. Com isso, o pas assistiu, no apenas abertura comercial, produtiva,
financeira

tecnolgica,

mas

tambm

desregulao

da

concorrncia

intercapitalista

desregulamentao do trabalho.
O resultado disso tudo foi a ausncia continuada do crescimento econmico sustentado,
acompanhada de enorme instabilidade nos negcios, que afastaram a concretizao dos investimentos de
mdio e longo prazos, uma vez que a taxa de formao bruta de capital fixo permaneceu abaixo da mdia
da dcada de 1980. Em funo disso, o desemprego ampliou-se de modo que o pas jamais antes
conhecera.

-73-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 9
Brasil: Saldo do desemprego por anos de instruo entre 1989 e 2001 (em mil)

7000
59 07

6000
5000
4000
3125

3000
1737 ,4

2000
732,4

1000
312,2
0
sem instruo

1 a 4 anos

5 a 8 anos

9 e mais

Total

Fonte: IBGE-PNAD ajustada

Entre 1989 e 2001, por exemplo, os desempregados passaram, de 1,9 milho de pessoas, para
7,8 milhes, e geraram-se 5,9 milhes de novos trabalhadores desempregados. Quase 53% do total de
novos desempregados no pas concentraram-se no segmento com mais de oito anos de escolaridade, com
apenas 5%, nos trabalhadores sem instruo.
Com enorme presena de desempregados no interior do mercado de trabalho, prevaleceu o
processo de excluso do sistema previdencirio de uma parcela dos trabalhadores. Por conseqncia, a
base do prprio financiamento da previdncia ficou prejudicada.
Grfico 10
Brasil: Trabalhadores desempregados, que trabalharam anteriormente e que contriburam
anteriormente para a previdncia social (em n milhes e em %) em 2006
9

120,0%

100,0%

100,0%

7
6

80,0%

19,5%

2
1
0

60,0%

42,7%

40,0%
20,0%

8,2

3,5

N desempregados

1,6

Trabalharam no perodo Contriburam para a


anterior
previdncia no perodo
anterior
N (em milhes)
%

Fonte: IBGE-PNAD.

-74-

0,0%

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A esse respeito, as informaes mais recentes da Pnad do conta de que havia 8,2 milhes de
6

indivduos em desemprego aberto em todo o Brasil em 2006 . No h dados sobre o percentual de


indivduos que, mesmo desempregados, continuaram a contribuir para a previdncia social (como
contribuintes facultativos). Mas provvel que esse percentual fosse bastante reduzido (at pela ausncia
de fonte de rendimentos).
De qualquer forma, em meio ao conjunto de 8,2 milhes de desempregados existentes, 4,7
milhes no realizaram nenhum trabalho no perodo anterior de quase 1 ano, ao passo que outros 3,5
milhes o fizeram. Mas preciso ressaltar que, entre estes ltimos, somente 1,6 milho contriburam para a
previdncia durante este perodo em que trabalharam.
Assim, entre as pessoas desempregadas, extremamente rarefeita a ligao com a previdncia
social. Seja porque tais pessoas no conseguem contribuir durante o desemprego atual, seja porque nem
sempre contriburam em seu ltimo trabalho (apenas 19,5% das pessoas desempregadas trabalharam e,
simultaneamente, contriburam no perodo recente). Ento, confirmando o j exposto, tanto pelo lado da
proteo oferecida populao, como pelo lado do financiamento dessa proteo, o aumento do
desemprego ao longo da dcada de 1990 e o incio da seguinte representou um problema para a
previdncia.
4 Rotatividade no emprego
O fenmeno da rotatividade no emprego no algo exclusivo das formas de contratao e uso do
trabalho adotadas no Brasil. Embora seja encontrado em diversos pases, percebe-se que aqui que a
prtica da constante substituio de mo-de-obra alcana patamares mais elevados.
Segundo a literatura especializada, a rotatividade no trabalho no Brasil ganhou maior importncia
7

com a substituio do regime de estabilidade no emprego pela garantia do acesso ao FGTS desde 1966 .
Assim, o empregador passou a dispor de maior flexibilidade para determinar o nvel de emprego em funo
das oscilaes das atividades econmicas do pas.
Neste contexto, verifica-se uma acentuada desconfiana do empregado em relao ao
empregador, que pode demitir sem causa quando lhe convier. E, concomitantemente, do empregador em
relao ao empregado, que pode desfazer o contrato de trabalho quando encontra alternativa ocupacional
de melhor remunerao. Por decorrncia, os investimentos em qualificao so contidos, pois a empresa
teme fortalecer a qualificao de seu trabalhador, dado que pode perd-lo para outra empresa (muitas vezes
concorrente).

_______________
6

Indivduos que no trabalharam na semana de referncia da Pnad e que tomaram alguma providncia para conseguir um trabalho.
Acrescente-se que, nessa pesquisa, no h informaes sobre a durao do desemprego desses indivduos.
7

Sobre isso ver: Dieese (1971) Fundo de Garantia e estabilidade no emprego. So Paulo, mimeo; Macedo, R.; Chahad, J. (1985).
FGTS e a rotatividade. Braslia: Nobel.

Para maiores detalhes ver: Baltar, P.; Proni, M. (1996). Sobre o regime de trabalho no Brasil. In: Oliveira, C.; Mattoso, J. (Org.). Crise e
trabalho no Brasil. So Paulo: Scritta.
-75-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 11
Brasil: Evoluo dos ndices de variao do PIB e da taxa anual total de rotatividade, 1980 a 2002

160

110
105
100
95
90
85
80
75
70
65
60

150
140
130
120
110
100

PIB

02

00

98

96

94

92

90

88

86

84

82

80

90

Rotatividade

Fonte: IBGE e MTE Caged/Rais.

Em sntese, durante os perodos de desacelerao econmica, com maior movimento de demisso


do que admisso de empregados, a taxa de rotatividade tende a ser decrescente; enquanto nas fases de
expanso da produo, com maior admisso do que demisso de empregados, a taxa de rotatividade
aumenta rapidamente.
Entretanto, desde o final da dcada de 1980, o comportamento da rotatividade apresenta
importantes modificaes. Isso se deve tanto s transformaes nas prticas de gesto patronal da fora de
trabalho quanto s novidades nas relaes capital-trabalho. De um lado, as empresas adotaram diversos
procedimentos de enxugamento de mo-de-obra, com a terceirizao do emprego, permitindo que fossem
fortalecidos os postos de trabalho vinculados s atividades-fim do empreendimento.
De outro, face ao aumento do desemprego, os sindicatos terminaram adotando vrios
procedimentos nos acordos e convenes coletivas, que possibilitaram a manuteno do emprego existente.
Tambm os empregados passaram a aceitar, sem maiores contestaes, medidas de interesse patronal,
como forma de procurar estender ao mximo a durao de seu contrato de trabalho.
Em funo da elevada taxa de rotatividade no mercado de trabalho, o empregado-mdio tem
enorme dificuldade para pagar todas as contribuies mensais para a previdncia social. Isso no apenas
compromete o atendimento dos requisitos mnimos para o acesso inatividade, como torna mais vulnervel
o financiamento da prpria previdncia social.
De fato, segundo as informaes mais recentes da Pnad, dos empregados com carteira em todo o
Brasil, 5,9 milhes esto trabalhando h menos de 1 ano (20,8% do total de empregados). E, para 3,7
milhes destes, a cada perodo de 12 meses, s cinco meses so trabalhados (ou trabalhados com
contribuio previdncia social). J para outros 2,2 milhes, apenas nove meses so efetivamente
laborados (ou laborados de forma contributiva).

-76-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 12
Brasil: Distribuio dos empregados com carteira por tempo de contribuio previdncia social,
2006
(em n milhes e em %)
30

120,0%

100,0%

25

100,0%

20

80,0%

15

60,0%

10

40,0%
20,8%
13,1%

20,0%

7,7%
28,3

5,9

3,7

2,2

0,0%

Total empreg.C.Cart. Empreg.< 1 ano Empreg.contrib. 5 /Empreg.contrib. 9 /


12 meses
12 meses
N (em milhes)

Fonte: IBGE-PNAD.

Por um lado, isso compromete o acesso a determinados benefcios da previdncia social como,
por exemplo, aposentadoria por tempo de contribuio (um dos quatro tipos de aposentadorias hoje
9
previstas nesse sistema). De acordo com as regras estabelecidas, para o indivduo habilitar-se a receber
10
essa aposentadoria, ele deve trabalhar/contribuir por 35 anos (se homem) ou 30 anos (se mulher).
Acrescente-se que, alm desse requisito, h uma carncia mnima de 180 contribuies (o que corresponde
a 15 anos, se as contribuies forem contnuas) para que a pessoa se habilite a perceber o benefcio.
No caso dos 3,7 milhes de indivduos que a cada 12 meses s trabalham/contribuem cinco
(13,1% dos empregados com carteira no Brasil), a habilitao para a aposentadoria por tempo de
contribuio consideravelmente difcil. Afinal, s num lapso de tempo de aproximadamente 84 anos eles
conseguiro reunir o tempo necessrio de trabalho/contribuio para se aposentar. Se considerarmos que,
em mdia, essas pessoas iniciaram sua vida laboral aos 15 anos de idade, s por volta dos 99 anos de
11
idade conseguiro aposentar-se por tempo de contribuio. E esse cenrio pouco realista, pois a
_______________
9

Ressalte-se que a intermitncia de contribuies no compromete igualmente o acesso a outros benefcios da previdncia social.
Afinal, pelas regras vigentes, h situaes em que, mesmo sem trabalhar (ou contribuir), os indivduos podem contar com proteo
contra certas contingncias. Exemplos dessas situaes so os chamados perodos de graa, em que as pessoas no perdem a
qualidade de seguradas da previdncia, apesar de no trabalharem (ou contriburem). No obstante, a situao vivida pelos
empregados submetidos maior rotatividade no mercado laboral fatal para determinados tipos de proteo, como a aposentadoria
por tempo de contribuio.
10
H reduo de cinco anos, em cada caso, para os profissionais do ensino infantil, fundamental e mdio (portanto, professores
habilitam-se com 30 anos de trabalho/contribuio, e professoras, com 25 anos).
11
Na verdade, de acordo com as informaes mais recentes da Pnad, para os empregados aqui estudados, a idade mdia de incio das
atividades laborais de 15,1 anos. Vale recordar que, originalmente, a Consolidao das Leis do Trabalho (Decreto-Lei n. 5.452/1943)
permitia o trabalho assalariado formal (ainda que com condicionalidades) a partir dos 14 anos de idade. A primeira reforma deste
aspecto da Consolidao (Decreto-Lei n. 229/1967) reduziu essa idade mnima para 12 anos (tambm impondo certas condies). J a
Constituio Federal de 1988 elevou essa idade mnima para 16 anos (tambm estabelecendo certas condicionalidades, mas
permitindo o emprego como aprendiz a partir dos 14 anos). certo que a legislao trabalhista nem sempre coincide exatamente com a
legislao previdenciria. Mas esta ltima segue a primeira em vrios aspectos, inclusive no que se refere idade mnima exigida do
empregado para comear a pagar contribuies previdencirias. Em princpio, portanto, pode-se tomar a idade de 15 anos como uma
proxy do incio das contribuies de cada empregado previdncia social.
-77-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

expectativa de vida ao nascer est, na mdia da populao brasileira, em 70 anos atualmente (lembrando
que esta mdia deve ser mais baixa para o grupo de empregados aqui analisado, dadas suas caractersticas
socioeconmicas desempenho de ocupaes com maior incidncia de doenas/acidentes laborais, com
12
maiores jornadas de trabalho, com menores remuneraes e assim por diante).
No caso dos 2,2 milhes de indivduos que a cada 12 meses s laboram/contribuem nove (7,7%
dos empregados com carteira no pas), a habilitao para aposentar-se um pouco menos difcil. Isso
porque atingiro os requisitos para se aposentar em cerca de 47 anos. Considerando que, em mdia, essas
pessoas comearam sua vida profissional aos 15 anos de idade, por volta dos 62 anos ter-se-o habilitado
para a aposentadoria por tempo de contribuio. Esta projeo bem pouco realista, dada a expectativa de
vida no Brasil, e no se pode dizer que traga alento a essa parcela dos trabalhadores brasileiros. Aposentarse por tempo de contribuio permanece uma meta incerta.
Por outro lado, a intermitncia da contribuio dos empregados sujeitos maior rotatividade
compromete o financiamento da prpria previdncia social. Como ilustrado pelas informaes acima, 13,1%
dos empregados em todo o pas contribuem durante apenas 41,7% do tempo (cinco, em cada 12 meses). Ao
passo que, para outros 7,7% dos empregados, esse percentual corresponde a somente 75,0% do tempo
13
(nove, em cada 12 meses).
5 Aposentados que trabalham
Em 2005 havia, a cada grupo de 10 brasileiros com 60 anos e mais de idade, cinco inativos (no
estavam no mercado de trabalho); dois aposentados que trabalhavam; e trs no aposentados (dos quais
dois no trabalhavam, e um trabalhava). Ou seja, para cada grupo de trs pessoas com 60 anos e mais de
idade, um trabalhava, mesmo que na condio de aposentado e pensionista.
Simultaneamente, se observa a expanso diferenciada dos distintos segmentos ocupacionais no
pas: a populao como um todo aumentou a uma taxa mdia anual de 1,7%; e o segmento dos
aposentados cresceu 3,4% ao ano.
Grfico 13
Brasil: Variao mdia anual de grupos demogrficos, 1992 a 2001

5,3

5,4

Pop. De 60 e mais
de idade

Pop. Aposentada
que trabalha

5
4

3,4

3
2

1,7

1
0
Pop. Total

Pop Aposentada

Fonte: MTE Caged/Rais.


_______________
12

A esse respeito, conferir Ipea (2005) Radar Social Condies de Vida da Populao Brasileira. Braslia, Ipea/Disoc.

13

O clculo desses percentuais no inclui o pagamento do 13 salrio aos empregados que uma parcela do salrio dos empregados
que tambm compe a base de financiamento da previdncia social no Brasil.
-78-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Ademais, cabe destacar que, entre os aposentados, cresceu mais rapidamente ainda o contingente
daqueles que continuavam ativos no interior do mercado de trabalho. Trata-se, fundamentalmente, de uma
situao em que a renda previdenciria parece ser insuficiente para sustentar a inatividade do trabalhador,
aps ter completado o conjunto dos requisitos de aposentadoria/penso.
Atualmente se constata que cerca de um tero do total dos aposentados e pensionistas permanece
ativo no interior do mercado de trabalho. Desse total, quase 40% dos aposentados e pensionistas so
trabalhadores domsticos e no remunerados, seguidos de 30% de trabalhadores conta-prpria, 20% de
empregados do setor privado, 9% de empregadores e somente 2% de funcionrios pblicos.

Grfico 14
Evoluo do ndice do poder de compra referente ao benefcio da previdncia e assistncia social e
dos aposentados e pensionistas em relao ao total da Populao Economicamente Ativa, 19402000 (1940 = 100)

3000
2700
2400
2100
1800
1500
1200
900
600
300
0

100
80
60
40
20
0
1940

1950

1960

1970

1980

Beneficiados em % da PEA

1990

2000

Valor do Benefcio

Fonte: Pochmann, M. (1995). Polticas do trabalho e de garantia de renda no capitalismo em


mudanas. So Paulo: LTr, com atualizaes a partir do IBGE e MPS.

Se se considera o valor mdio da aposentadoria, percebe-se que ela representa 46,2% da


remunerao total percebida pelos aposentados e pensionistas que trabalham. Verifica-se assim que h
uma relativa perda de eficcia do sistema previdencirio, que no se mostra plenamente capaz de assegurar
condies adequadas para a inatividade da populao mais idosa no Brasil.
Consideraes finais
Nas

pginas

anteriores,

analisou-se um

conjunto

de constrangimentos

impostos

pelo

funcionamento do mercado de trabalho ao sistema previdencirio no pas. Mostrou-se que a informalidade, o


desemprego e a rotatividade no s obstaculizam o acesso da populao a uma srie de benefcios, como
tambm prejudicam o adequado financiamento da previdncia social.
Nota-se que o debate sobre a previdncia no Brasil continua, muitas vezes, contaminado por idias
fora de lugar. Algumas das propostas de reforma do sistema previdencirio em discusso nos meios
polticos, sociais e econmicos so estritamente focadas no prprio sistema, esquecendo (ou simplesmente

-79-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

desconsiderando) que os problemas a existentes radicam na verdade fora dele, quer dizer, radicam mais
propriamente no mercado de trabalho.
Ademais, as propostas de reforma que tenham como referncia somente as experincias de
pases do capitalismo central (ou de outros pases com retrospecto muito distinto do brasileiro) no
produziro bons resultados em termos de eficcia, eficincia e efetividade. Isso porque a realidade do
sistema previdencirio e (principalmente) do mercado de trabalho diferenciada no Brasil, com fenmenos
que inexistem ou so inexpressivos em outros pases.
Sem polticas pblicas que lidem com os fenmenos prprios do mercado de trabalho, no haver
reformas que propiciem a proteo previdenciria de uma parcela crescente da populao brasileira. Mais
do que nunca, so necessrias diversas polticas para enfrentar as causas e, paralelamente, minorar os
efeitos perversos da informalidade, do desemprego e da rotatividade.
Afinal, como indicado nas pginas anteriores, estes trs fenmenos impossibilitam, por um lado, o
maior acesso da populao a uma srie de benefcios previdencirios (dos quais a aposentadoria por tempo
de contribuio s um exemplo). E, por outro lado, inviabilizam o custeio quantitativa e qualitativamente
adequado da previdncia social.
A estruturao de polticas pblicas para lidar com a informalidade, o desemprego e a rotatividade,
alm de necessria urgente. O Brasil est diante de uma autntica janela de oportunidade, aberta pela
dinmica demogrfica. Pelo menos at a dcada de 2030, a situao demogrfica brasileira abrir espao
para polticas pblicas capazes de viabilizar a proteo futura de um maior contingente da populao.
Entre essas polticas, incluem-se claramente as de mercado de trabalho. Enfrentar desde j os
problemas desse mercado permitir identificar sadas mais interessantes e alternativas s disjuntivas at
agora apresentadas para a previdncia social, que muitas vezes no tm qualquer compromisso com a
futura proteo da maioria da populao brasileira.

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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PERSPECTIVAS DO EMPREGO FORMAL EM UM CENRIO


DE

CRESCIMENTO ECONMICO

Paulo Baltar 1
Eugnia Troncoso Leone 1

O comportamento do emprego formal absolutamente decisivo para a evoluo da arrecadao


da Previdncia Social. Todo empregado contratado segundo a Consolidao das Leis do Trabalho ou o
Estatuto do Servidor Pblico contribui para a Previdncia Social; as outras posies na ocupao
apresentam situaes muito diferentes a esse respeito. Assim, por exemplo, somente pouco mais da metade
do total de empregadores contribui para a Previdncia. Alm disso, existe uma grande diferena entre os
empregadores que formalizam os empreendimentos e respeitam as leis trabalhistas e os demais
empregadores. Os empregadores que no formalizam o empreendimento e contratam mo-de-obra sem
assinar a carteira de trabalho, bem como os trabalhadores por conta-prpria, os empregados domsticos, os
empregados de estabelecimento sem carteira de trabalho e os trabalhadores no remunerados, em sua
imensa maioria, no contribuem para a Previdncia Social (Baltar; Leone, 2007).
A arrecadao do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) no se tem mostrado suficiente para
cobrir todas as despesas com os benefcios da Previdncia Social e estas tm crescido fortemente em
conseqncia da consolidao de um amplo sistema de proteo social. Este dficit do INSS foi previsto
quando se decidiu a ampliao do sistema de proteo social, pois foram criadas outras contribuies
sociais para complementar as do INSS com base na folha de pagamentos de salrios dos empregados
formais (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social Cofins; Contribuio Social Sobre o
Lucro Lquido CSLL; Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira CPMF). A insuficincia da
arrecadao do INSS est relacionada ao fato de contriburem para a Previdncia Social somente 49% das
pessoas ocupadas, porque o emprego formal abrange somente 39% das pessoas ocupadas (Baltar; Leone,
2007).
A prpria populao adulta ocupada (30 a 59 anos) freqentemente no contribui para a
Previdncia Social. De fato, desta populao, 54% contribui e, conseqentemente, 46% no contribui para a
Previdncia Social. Esta alta freqncia de pessoas ocupadas adultas que no contribuem para a
Previdncia Social reflete o fato de que bem menos da metade (41%) desta populao tem emprego formal.
A participao do emprego formal na absoro da populao adulta menor que na dos jovens de 20 a 29
anos (46,5%). A estreiteza do mercado de trabalho, decorrente do fraco desempenho da economia brasileira
nos ltimos 27 anos e da deteriorao das relaes de trabalho, manifesta na no formalizao dos
contratos conforme exigido por lei, prejudicou o acesso dos jovens ao emprego formal e preservao deste
tipo de emprego na idade adulta. Na absoro dos jovens, sobressai o emprego em estabelecimento sem
carteira e o trabalho no servio domstico remunerado (33,5% dos ocupados com 20 a 29 anos e 22,5% dos
ocupados com 30 a 59 anos), enquanto na absoro dos adultos destacam-se o trabalho por conta-prpria e
os empregadores (16% dos ocupados com 20 a 29 anos e 33% dos ocupados com 30 a 59 anos). Em
_______________
1

Professores do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Pesquisadores do Centro de Estudos
Sindicais e Economia do Trabalho (Cesit).
-81-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

conseqncia da menor participao do emprego formal na absoro da populao adulta, a freqncia de


pessoas ocupadas que no contribuem para a previdncia social nesta populao no chega a ser
significativamente maior do que na populao mais jovem (47% dos ocupados com 20 a 29 anos no
contribuem para a Previdncia Social).
Uma parcela muito grande dos adultos que so empregadores ou trabalhadores por conta-prpria
no teve oportunidade de acesso ou preservao de um emprego formal e foi obrigada a tentar se
estabelecer com um negcio prprio de baixa remunerao. Esses trabalhadores mal remunerados tm
dificuldades para contribuir como autnomos para a Previdncia Social. J na minoria dos negcios prprios
que so prsperos, tambm so freqentes os responsveis que no contribuem para o fundo comum da
Previdncia Social, mas neste caso no por incapacidade de realizar os pagamentos, mas por opo de
implementar esquemas privados na tentativa de garantir as situaes socioeconmicas na velhice (Baltar;
Leone, 2007).
1 O mercado de trabalho desde 1999
A partir da desvalorizao do real, no comeo de 1999, explicitaram-se novas condies de
operao da economia brasileira. De um lado, ressurgiu com vigor a tendncia inflao e, de outro, vem-se
recuperando o emprego formal, depois da forte compresso verificada ao longo da dcada de 1990, devido
abertura da economia e entrada de capital que desestruturaram a produo domstica em razo da
facilidade de importao e a falta de estmulo para as exportaes. Desde 2003, as condies se tornaram
mais favorveis ao desempenho da produo
Tabela 1
domstica, em virtude do crescimento da
Evoluo do PIB, Deflator Implcito do Produto e
Emprego. Brasil.
economia mundial que facilitou o aumento da
exportao brasileira de produtos primrios para
Deflator
RAIS
PIB
Perodos
Implcito
PAINEL
pases desenvolvidos com poucos recursos
real
emprego
Produto
naturais e, tambm, de produtos manufaturados,
1999 - 2000
4,3
6,2
3,0
principalmente para pases menos desenvolvidos
2000 - 2001
1,3
9,0
5,6
que exportam produtos primrios (Baltar, 2007). A
2001 - 2002
2,7
10,6
5,5
1,1
inflao diminuiu e o crescimento do PIB se
2002 - 2003
1,1
13,7
3,0
-1,1
2003 - 2004
5,7
8,0
6,3
2,0
intensificou, mas o preo do dlar ficou muito
2004 - 2005
2,9
7,5
5,8
2,1
baixo, prejudicando os investimentos no
2005 - 2006
3,7
4,3
desenvolvimento da competitividade da economia
Fonte: RAIS e IBGE.
brasileira (Tabela 1).
Entre 1999 e 2006, o PIB cresceu a uma taxa mdia anual de 3,1% ampliando o nmero de
pessoas ocupadas em 3,5% ao ano, conforme revela a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD), sendo que o emprego formal cresceu 5,2% e o nmero de pessoas em todas as outras posies na
ocupao cresceu 2,5%. A participao do emprego formal no total da ocupao aumentou de 35,8% para
40,3% e do total do aumento da ocupao, ocorrido entre 1999 e 2006, 63,2% correspondeu a empregos
formais. A arrecadao das contribuies ao INSS, descontada a inflao, medida pelo ndice Nacional de
Preos ao Consumidor (INPC), que tinha crescido no ritmo de 3% ao ano entre 1995 e 1999, passou a
2
ampliar-se de modo mais intenso (5% ao ano) desde 1999.
_______________
2

A informao sobre arrecadao bruta deflacionada pelo INPC encontra-se na Tabela 5 do Anexo do Texto para Discusso IEUnicamp, n. 131 (Lopreato, 2007).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O intenso crescimento do emprego formal, desproporcional ampliao do PIB, est relacionado


com modificaes nas condies de operao da economia brasileira. A necessidade de o Governo obter
um expressivo supervit primrio para poder administrar o refinanciamento de uma enorme dvida pblica de
prazo curto e altas taxas de juros levou a uma maior fiscalizao dos Impostos e da Previdncia Social que
culminou com a unificao das aes fiscalizadoras na Super-Receita em 2006; esta maior fiscalizao teve
conseqncias sobre a formalizao dos empreendimentos e dos contratos de trabalho neles envolvidos.
Para empresas com faturamento muito pequeno, foi simplificada a cobrana e diminuram os impostos e
contribuies sociais atravs do Sistema Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuies de
Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples). As formalizaes das empresas e dos contratos
de trabalho, entretanto, no se limitaram s que apresentam faturamento muito pequeno. A ampliao do
atendimento da demanda de crdito em moeda nacional, apesar do nvel elevado das taxas de juros,
tambm estimularam a formalizao das empresas, pr-condio para o acesso s diferentes modalidades
de emprstimos.
A Relao Anual de Informaes Sociais (RAIS) permite evidenciar a importncia da formalizao
das empresas para o cumprimento das leis do trabalho. Esta fonte de dados sobre emprego formal confirma
a informao proporcionada pela PNAD de que este cresceu no ritmo anual de aproximadamente 5% desde
1999. O contraste entre os dados globais de emprego da RAIS e os de um Painel formado apenas pelos
estabelecimentos que respondem o questionrio em anos consecutivos pe em evidncia a importncia da
variao no nmero de estabelecimentos para o aumento do emprego apontado pelos dados globais da
RAIS.
O Painel abrange uma proporo muito elevada dos estabelecimentos (87%) e do emprego (96%)
da RAIS. Todos os anos, mais de 10% dos estabelecimentos deixam de declarar a RAIS. O nmero de
estabelecimentos que a cada ano passa a declarar a RAIS tem sido superior ao dos que deixam de declarar,
aumentando no somente o total de estabelecimentos da RAIS, mas tambm o nmero de estabelecimentos
que formam o Painel. Essa ampliao dos estabelecimentos declarantes da RAIS e a dos que formam o
Painel traduzem a crescente propenso formalizao das empresas. No somente empresas prexistentes se formalizam, mas uma crescente proporo das novas empresas j surgem formalizadas.
O contraste da variao anual do emprego segundo os dados globais da RAIS e os do Painel
confirmam que os empregos nas empresas que se formalizaram (sejam empresas pr-existentes ou novas)
so os principais responsveis pelo intenso crescimento do emprego total da RAIS que desproporcional
ampliao do PIB. Assim, o crescimento do emprego pelo Painel muito menor do que o apontado pelos
dados totais da RAIS. Ou seja, nos estabelecimentos que declaram a RAIS, em anos sucessivos, o
crescimento do emprego foi muito menor que o do total da RAIS que reflete, em grande medida, os efeitos
da entrada de novos estabelecimentos na RAIS, em nmero muito superior ao dos estabelecimentos que
deixam de fazer parte dela.
Em suma, o crescimento da arrecadao das contribuies do INSS favorecido pela intensidade
e continuidade do crescimento da economia e pela formalizao das empresas e dos contratos de trabalho.
Desde 1999, essa arrecadao, descontada a inflao, vem crescendo em ritmo anlogo ao do emprego
formal que, por conta da recuperao da elasticidade do emprego ao crescimento da economia e da
formalizao das empresas e dos contratos de trabalho, tem sido significativamente maior do que o do
crescimento do PIB.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Em um contexto de moderado crescimento do PIB, a recuperao da elasticidade produto do


emprego e a maior propenso formalizao das empresas e contratos de trabalho fizeram crescer o
emprego formal ao ritmo de 4,4% nos ltimos dois anos, bastante maior que o crescimento anual do PIB que
foi de 3,3%. Esse desempenho do mercado de trabalho formal vai modificando lentamente o quadro geral da
condio de atividade da populao do pas e da absoro da populao ativa, particularmente a
participao do emprego assalariado e dos contratos de trabalho formalizados segundo a lei, fenmeno que
vem acontecendo desde 1999, mas que se acentuou com o maior crescimento do PIB, depois de 2003.
As mudanas no quadro geral do mercado de trabalho so lentas porque o PIB cresce muito pouco
e descontinuamente e tambm porque a populao em idade ativa (pessoas de 10 anos e mais) cresce
ainda a 2,1%, ao ano enquanto a populao economicamente ativa (PEA) teve um crescimento mais intenso
em 2005 (3,4%), desacelerando, entretanto, em 2006 (1,6%). No conjunto dos dois anos, a mdia do
crescimento da PEA foi de 2,5%, um crescimento bastante intenso devido participao cada vez mais
expressiva das mulheres na atividade econmica. Assim, do aumento da PEA, nos dois ltimos anos, 56%
foi devido s mulheres e 44% aos homens (Leone; Baltar, 2007).
Embora lentas, no deixam de ser expressivas as mudanas de desempenho do mercado de
trabalho. O crescimento do nmero de pessoas ocupadas com remunerao foi de 2,6%, em 2005, e 3,3%,
em 2006, enquanto que o nmero de pessoas ocupadas sem remunerao (autoconstruo, consumo
prprio na agricultura e membros da famlia que ajudam os conta-prpria sem remunerao) cresceu muito
em 2005 (6%) e diminuiu em 2006 (3,5%). No conjunto dos dois anos, o nmero de ocupados sem
remunerao cresceu na mdia anual de 2,2%, enquanto que o de ocupados com remunerao cresceu
2,9%. Ao comparar o crescimento dos ocupados com remunerao com o crescimento do PIB, verifica-se
uma elasticidade bastante elevada, de 0,89. Nos dois ltimos anos, ento, numa situao internacional
favorvel, a economia do pas cresceu moderadamente e esse crescimento teve repercusses no mercado
de trabalho. Mas como este mercado de trabalho se caracteriza por ter ainda intenso crescimento da PEA, o
crescimento moderado da economia e suas repercusses no mercado de trabalho no chegaram a alterar
substancialmente as condies de atividade da populao brasileira, destacando-se uma taxa de
desemprego elevada (8,4% em 2006) e uma proporo de ocupaes sem remunerao (10,7%) tambm
elevada.
Na composio das ocupaes por posio na ocupao, ou seja, na maneira como est sendo
absorvida a populao ativa nas ocupaes com remunerao, notaram-se algumas modificaes
importantes, entre as quais se destacam dois aspectos: o primeiro o aumento da participao do emprego
assalariado em estabelecimento nas ocupaes remuneradas, em detrimento das participaes do trabalho
por conta-prpria e do trabalho no servio domstico remunerado. O nmero constitudo pelo conjunto de
trabalhadores por conta-prpria e no servio domstico remunerado ainda que no tenha diminudo, cresceu
menos que o nmero de empregados assalariados em estabelecimento. Esse crescimento de ocupados por
conta-prpria e no servio domstico remunerado em 2006 (1,9%) foi menor que o verificado em 2005
(0,7%), ao contrrio do que aconteceu com o emprego assalariado em estabelecimento, que cresceu mais,
em 2006 (4,2%) do que em 2005 (2,9%). Na mdia dos dois anos, o emprego assalariado em
estabelecimento cresceu 3,5%, enquanto o conjunto do trabalho domstico remunerado e trabalho por
conta-prpria cresceu 1,3% ao ano.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O segundo aspecto foi a continuidade do aumento da formalizao dos contratos de trabalho no


emprego assalariado em estabelecimento. A soma dos empregados com carteira de trabalho mais os
militares e estatutrios cresceu 4,1%, em 2005, e 5,2%, em 2006. J os empregados sem carteira no
apresentaram aumento em 2005 e cresceram 2,3%, em 2006. O emprego formal, na mdia dos dois anos,
aumentou 4,7% e o emprego sem carteira 1,2%. Ou seja, o emprego sem carteira em estabelecimento no
chegou a diminuir e, pelo contrrio, at aumentou bastante em 2006, mas o emprego formal cresceu muito
mais, e 89% do aumento total do emprego em estabelecimento correspondeu ampliao do emprego
formal.
2 Perspectivas de crescimento da economia e mercado de trabalho
O cenrio mundial depois da desestruturao da ordem econmica fundada pelo Acordo de
Bretton Woods, ocorrida ao longo dos anos 1970, foi marcado por desregulamentao das finanas,
crescente facilidade para deslocar entre pases fundos aplicados em ativos financeiros, oscilaes
substanciais nas relaes de troca das moedas importantes, avano no transporte e comunicao, difuso
das aplicaes da eletrnica nos processos de produo de bens e prestao de servios, estruturao
mundial de algumas cadeias de produo, muito investimento direto estrangeiro e comrcio entre pases,
fuses e aquisies de empresas consolidando grandes empresas multinacionais.
Neste cenrio, o crescimento do PIB no Brasil tem sido lento e descontnuo, a ponto de em um
quarto de sculo, a renda por habitante praticamente no ter aumentado. Destacaram-se, entretanto, vrios
momentos diferentes como o do colapso do financiamento da economia brasileira, provocado pela retrao
do crdito internacional por toda a dcada de 1980; o da forte entrada de capital entre 1993 e 1997 e o
posterior desvalorizao do real em 1999, com as particularidades introduzidas pela expanso mundial
que vem acontecendo desde 2003 e que ampliou a demanda e os preos de commodities.
De modo geral, o pas tem encontrado dificuldades para acompanhar os avanos mundiais,
podendo-se afirmar que vem ampliando seu atraso produtivo relativo, evidenciando que continua a
debilidade da iniciativa privada domstica para promover, no ritmo adequado, a centralizao de capital
necessria para realizar os grandes empreendimentos que esto fazendo progredir a tecnologia e a escala
de produo, articulando financiamentos a prazo longo em moeda nacional que so particularmente
importantes para os negcios restritos ao mercado domstico, por permitir evitar o descasamento de
moedas em que se auferem os ganhos dos negcios e se realizam os pagamentos das obrigaes.
As dificuldades para promover a centralizao de capital, realizar os grandes empreendimentos e
financi-los em moeda nacional so limitaes tpicas de pases cujas moedas no so conversveis (Cecon,
2006). Esses pases, para terem alguma autonomia em suas polticas macroeconmicas tentando influir nos
rumos de seus destinos, precisam procurar estabelecer uma posio robusta no comrcio com os outros
pases, para poder pretender sustentar um crescimento mais intenso. Esta posio de comrcio depende da
diversificao da produo domstica e das caractersticas das pautas de exportao e importao,
resultantes dos investimentos que desenvolvem a competitividade, acumulando capacidade para produzir
bens na escala adequada e com tecnologia e organizao atualizadas, abastecendo o mercado domstico e
exportando para outros pases, fazendo o PIB crescer com equilbrio de comrcio, exportando o suficiente
para garantir o atendimento da demanda de importaes derivada do crescimento do PIB.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O desenvolvimento da produo e do comrcio com outros pases exige relativa autonomia do


poder pblico para formular e implementar uma poltica macroeconmica que contribua para estabilizar as
taxas de juros e de cmbio em nveis adequados realizao dos investimentos necessrios (Cecon, 2006).
Em um pas com moeda no conversvel, essa autonomia facilitada por controles pblicos sobre os
mercados, relativamente pequenos, de ativos financeiros e de cmbio, destacando-se controles da entrada e
da sada do pas, dos fundos aplicados no mercado financeiro. Na ausncia desses controles pblicos, as
entradas e sadas de fundos tendem recorrentemente a desequilibrar o mercado de ativos financeiros,
tornando instveis as taxas de juros e de cmbio, em prejuzo dos investimentos que desenvolvem a
produo e permitem que um crescimento intenso e continuado da economia, possa ocorrer com equilbrio
no comrcio com outros pases.
A ausncia desses controles, num momento do mercado financeiro internacional favorvel s
aplicaes em pases emergentes, facilitou a entrada de capital que, em meados da dcada de 1990,
valorizou o real, ajudando a baixar a inflao, mas impactando negativamente no investimento, ao
desestimular o desenvolvimento da produo domstica de produtos passveis de comrcio internacional,
em prejuzo das exportaes e provocando intenso aumento das importaes. Uma sucesso de dficits de
conta corrente do balano de pagamentos foi coberta pela entrada de capital, mas desde a crise da sia, em
1997, a entrada de capital arrefeceu, e ameaas de fuga foram inicialmente contornadas atravs de
conteno monetria e de altas taxas de juros, bem como com esquemas de proteo para os endividados
no exterior, contra a eventual desvalorizao do real, todos eles provocando aumento da dvida pblica,
particularmente se as aes se mostrassem insuficientes para evitar a desvalorizao.
A desvalorizao do real concretizou-se no comeo de 1999 e, neste momento, a dvida pblica
ficou desproporcional magnitude do PIB nacional. A inflao aumentou com a desvalorizao do real, o
que encareceu tanto os produtos passveis de comercializao internacional como os servios de utilidade
pblica, cujos contratos de concesso continham clusulas prevendo a indexao das tarifas ao ndice Geral
de Preos (IGP) que muito sensvel taxa de cmbio, devido aos elevados pesos que tm as
commodities, na estrutura de ponderao deste ndice (Carneiro, 2006).
Em acordo com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o governo optou por insistir, mesmo depois
da desvalorizao do real, na poltica de conteno monetria e da atividade econmica, agora para evitar
maior inflao, reprimindo com a atividade da economia tanto o repasse dos custos aos preos como os
reajustes nominais de salrio. O mercado continuou re-financiando a elevada dvida pblica com taxas de
juros muito elevadas e o governo passou a pagar uma elevada frao do servio daquela dvida, com
supervit primrio decorrente da ampliao da carga tributria e conteno das despesas, destacando-se a
reduo do investimento pblico.
O real desvalorizado significou um estmulo atividade econmica, porque ajudou a promover a
exportao e a conter a importao. Essa ampliao da atividade econmica seria particularmente intensa
se o governo garantisse os investimentos em infra-estrutura e no determinasse a represso ao atendimento
da demanda de crdito que acompanharia o aumento do consumo e do investimento. Um preo do dlar
relativamente elevado tornaria particularmente atrativos os investimentos na substituio de importaes e
no desenvolvimento das exportaes, contribuindo para evitar restries ao crescimento da economia,
provocadas por desequilbrios de comrcio com outros pases.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A poltica que destacou a conteno monetria e o supervit primrio frustrou a retomada da


atividade da economia brasileira, depois da desvalorizao do real. Evitou uma inflao ainda maior, sem
interferir nos mercados financeiro e cambial, mas a queda da inflao s aconteceu com a reativao da
economia mundial, desde 2003, que elevou os preos das commodities e facilitou a ampliao das
exportaes brasileiras, provocando supervit de comrcio e mesmo supervit de conta corrente do balano
de pagamentos. O supervit de conta corrente e os efeitos das altas taxas de juros sobre os mercados
financeiro e cambial provocaram nova valorizao do real que ajudou a reduzir a inflao.
A comparao dos dados globais do desempenho da economia brasileira em 1993-1997 e 20022006 ilustra os efeitos de um comrcio mundial mais favorvel ao crescimento das exportaes do pas. O
ritmo de crescimento do PIB foi muito contido pela poltica de restrio monetria e de supervit fiscal
primrio em 2002-2006. A economia neste perodo cresceu em ritmo s um pouco menor que em 1993-1997
(3,4% e 3,9%, respectivamente). A dvida pblica, entretanto, cresceu bem mais intensamente que o PIB em
1993-1997, ocorrendo o contrrio em 2002-2006, quando o supervit fiscal primrio fez com que a relao
entre a dvida pblica e o PIB diminusse, apesar da elevada taxa de juros. A diferena de desempenho de
comrcio com outros pases, entre os dois perodos, foi ainda maior, principalmente no que diz respeito
exportao (crescimento anual de 8,3% e 22,9%, respectivamente), mais do que quanto importao
(crescimento anual de 23,9% e 18,0%, respectivamente). Em 1993-1997, ocorreram dficits de conta
corrente e ampliao da dvida externa; e em 2002-2006 os supervits de conta corrente permitiram diminuir
a dvida externa. A elasticidade renda da demanda de importaes foi s um pouco menor no perodo mais
recente (a relao entre as taxas anuais de crescimento da importao e do PIB foram, respectivamente, 6,1
e 5,3) e o que se destaca mais a diferena de crescimento da exportao.
Nos dois perodos, o investimento apenas reagiu ao crescimento das vendas no mercado
domstico e em outros pases. O poder pblico, desde 1980, no tem conseguido articular iniciativas,
pblicas e privadas, para promover uma formao de capital fixo mais intensa, e a iniciativa privada no se
tem mostrado capaz de mobilizar recursos e coordenar aes para comandar um crescimento da
capacidade produtiva antecipando e promovendo o crescimento das vendas. O quadro macroeconmico no
tem sido favorvel a iniciativas deste tipo, pois tem-se conseguido baixar a inflao somente com altas taxas
de juros e baixa taxa de cmbio e, recentemente, tem-se evitado maior endividamento pblico com um
esforo fiscal desproporcional e somente para que o oramento possa cobrir uma parcela expressiva do
servio da dvida pblica. Neste quadro desfavorvel expanso da produo, o crescimento da economia
ficou muito aqum do crescimento do mercado financeiro, este sim o setor de atividade que mais se
desenvolveu com a maneira como o pas se integrou na globalizao, desde o final da dcada de 1980,
embora os percalos da macroeconomia brasileira e a tendncia ao desequilbrio de patrimnios e
endividamento excessivo, principalmente do setor pblico, em grande medida por socorrer o setor privado,
venham ocorrendo desde antes, a partir de meados dos anos 1970.
Atualmente, o investimento tem acompanhado os aumentos das exportaes e a retomada das
vendas no mercado domstico. Nos setores de atividade relativamente atualizados em tecnologia e
organizao, que conseguem competir pelo atendimento das vendas no mercado domstico e de outros
pases, como minerao, siderurgia, papel e celulose, lcool e petroqumica, a capacidade produtiva tem
crescido, apesar do alto nvel das taxas de juros e do baixo preo do dlar (Neit, 2007). J em setores
voltados preferentemente para o mercado domstico e com vendas beneficiadas pela retomada parcial do
atendimento da demanda de crdito ao consumo, a importao de insumos e componentes, facilitada pela
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

abundncia e baixo preo do dlar, tem amortecido o impacto dessas maiores vendas sobre o investimento
que se vem concentrando na montagem dos produtos e no tem desenvolvido e atualizado a produo
domstica de muitos insumos e componentes, principalmente os tecnologicamente mais sofisticados. A
importao barata de mquinas e equipamentos com esquemas mais adequados de financiamento da
compra a prazo, tem prejudicado investimentos mais vigorosos no desenvolvimento da produo domstica
de mquinas e equipamentos que fundamental para a sustentao de um processo mais intenso de
acumulao de capital na produo. Outro investimento fundamental para a continuidade da acumulao de
capital em infra-estrutura. Aqui a ao pblica absolutamente fundamental e tem havido muito atraso e
imobilismo, decorrentes de 27 anos de paralisao do aparelho de Estado e de graves problemas de
finanas pblicas, especialmente quando o oramento levado a absorver parcela enorme do servio da
dvida pblica, re-financiada com taxas de juros exorbitantes. De outra natureza so os problemas do
investimento na produo para o consumo cotidiano da populao. As vendas desses produtos dependem
menos do crdito ao consumidor e mais da ampliao do emprego e da massa de salrios, embora
recentemente tambm venha sendo favorecida pela expanso dos programas pblicos de transferncias de
renda. Neste caso, o problema do investimento fundamentalmente valer a pena atualizar-se para competir
com os produtos importados, com um nvel artificialmente baixo do preo do dlar, provocado para conter a
inflao, sem ter que interferir no mercado financeiro e no trnsito de fundos entre o pas e o exterior.
As perspectivas de crescimento da economia brasileira dependem fundamentalmente do vigor do
investimento, por sua capacidade de ampliar a infra-estrutura e as possibilidades de produo competitiva
para o mercado domstico e a exportao, proporcionando divisas suficientes para cumprir os
compromissos com residentes de outros pases, para manter o nvel das reservas internacionais, necessrio
para garantir a autonomia da poltica macroeconmica e para cobrir as importaes que tendem a crescer
junto com o mercado domstico.
A insistncia na poltica macroeconmica de altas taxas de juros e baixo preo do dlar para conter
a inflao, sem maior interferncia do poder pblico no mercado, e supervit fiscal primrio para no
precisar aumentar a relao entre a dvida publica e o PIB no ajudou a dar mais vigor ao investimento,
prejudicando a construo da competitividade, o crescimento do PIB e a ampliao do mercado de trabalho.
Uma alternativa para aproveitar melhor a situao mundial que j dura quatro anos, envolveria
maior interferncia do poder pblico na economia. O poder pblico, antes de tudo, teria que criar as
condies para realmente administrar a taxa de cmbio. Isto significa no somente dispor de reserva
internacional, mas tambm controlar a entrada de capital e no proporcionar tanta facilidade para a sada do
capital. Controlando os fluxos de capital, o poder pblico poderia atuar no sentido de manter a taxa de
cmbio em nvel mais adequado para o investimento. E poderia relaxar a poltica sobre o dinheiro nacional,
reduzindo o nvel das taxas de juros e permitindo maior atendimento da demanda de crdito. Com o nvel
das taxas de juros mais prximo do internacional seria menor o servio da dvida pblica, permitindo maior
atuao do poder pblico na coordenao dos investimentos, fazendo deslanchar os de infra-estrutura. Para
reforar os recursos pblicos necessrios a essas aes, seria possvel taxar com maiores impostos os
exportadores de commodities, favorecidos no somente pelos altos preos internacionais desses produtos,
mas tambm pelo aumento do preo do dlar que ocorreria no novo quadro de poltica macroeconmica.
A situao mundial favorvel ampliou as possibilidades tcnicas de construo de uma melhor
alternativa de poltica macroeconmica para o desenvolvimento do pas, mas as condies polticas para
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

aproveitar melhor a situao mundial, formulando e implementando os esquemas de interveno pblica,


no aconteceram e vm prevalecendo na poltica macroeconmica os interesses dos exportadores e dos
operadores do mercado financeiro. A relativa melhora no desempenho da economia contribuiu para a
acomodao, desperdiando-se a oportunidade de retomar o desenvolvimento da economia, consolidando o
mercado domstico com competitividade e ampliando as possibilidades de exportao, mesmo sob uma
situao mundial menos favorvel.
A continuidade da relativa melhora no desempenho da economia brasileira, mantidas as linhas
bsicas da poltica macroeconmica, depende muito da evoluo da situao mundial e o quadro atual de
muita incerteza, a partir dos desdobramentos do colapso do mercado de imveis nos Estados Unidos e do
alto preo do petrleo. Na hiptese favorvel, de sustentao do ritmo de crescimento da economia e do
comrcio mundiais, mantendo-se os preos das commodities, a atual poltica macroeconmica poderia
sustentar um crescimento do PIB prximo de 4% a 5% que seria acompanhado de menor supervit de
comrcio e maior dficit de servios, tendendo a encerrar a etapa de expressivos supervits de conta
corrente que diminuram a dvida externa.
Neste cenrio relativamente otimista, o mercado de trabalho sustentaria o atual crescimento do
emprego formal, continuando a ampliar lentamente a participao desses empregos na absoro da
populao ativa. Uma projeo, por cinco anos da mdia anual de crescimento em 2004-2006, para a PEA,
o nmero de pessoas ocupadas, o nmero de pessoas ocupadas com remunerao e o emprego formal,
permite avaliar o significado da continuidade do aumento da taxa de participao, da queda na taxa de
desemprego e da proporo de ocupaes no remuneradas (Tabela 2).

Tabela 2
Indicadores de Mercado de Trabalho. Brasil 2004, 2006 e 2011
Indicadores
Taxa de Participao
Taxa de Desemprego
Taxa de Ocupao
% de ocupados com remunerao no total dos ocupados
% desempregados e sem remunerao na PEA
% emprego formal na ocupao com remunerao
Fonte: PNAD

2004
62,0
8,9
56,5
88,9
19,0
41,6

2006
62,4
8,4
57,2
89,3
18,2
42,9

2011
63,4
7,2
58,8
90,2
16,3
46,6

Na verdade, o nmero de desempregados pouco diminuiria nesses cinco anos (de 8,2 para 7,9
milhes, entre 2006 e 2011) e o nmero de ocupados sem remunerao (autoconstruo, consumo prprio
na agricultura e membros da famlia que trabalham sem remunerao) se ampliaria ligeiramente (de 9,5 para
10,0 milhes). A grande maioria das novas ocupaes com remunerao criadas nesses cinco anos (70%)
seriam empregos formais, porm a participao desses empregos no total da ocupao com remunerao,
passaria de 42,9% para 46,6%, de modo que, em 2011, ainda haveria bastante mais ocupados com
remunerao que no seriam empregos formais (trabalhadores por conta-prpria e no servio domstico
remunerado, empregadores e empregados sem carteira de trabalho). Em termos de proporo da PEA, os
desempregados somados aos ocupados sem remunerao ainda seriam 16,3%, os ocupados no formais

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

com remunerao 44,7% e o emprego formal 39,0%, mostrando que a melhora do mercado de trabalho
seria muito lenta, mesmo crescendo o PIB entre 4% e 5% e o emprego formal 4,7%.
Esta perspectiva de lenta alterao de um quadro muito ruim do mercado de trabalho coloca a
questo de como acelerar o crescimento do emprego formal. Com respeito a esta questo existem diversos
pontos de vista que podem ser agrupados basicamente em duas correntes principais: de um lado, os que
defendem as orientaes atuais que esto definindo os rumos da economia e propem alteraes
consistentes com aquelas orientaes nas regulamentaes que condicionam a compra e venda de fora de
trabalho; e, de outro, os que destacam exatamente aquelas orientaes da economia que estariam limitando
seu desenvolvimento com implicaes sobre empregos e salrios.
O fato inquestionvel o fraco desempenho da economia, retratado por uma renda per capita do
mesmo nvel, depois de 27 anos. As divergncias de interpretao residem na nfase dada orientao dos
rumos da economia ou inflexibilidade decorrente das regulamentaes da compra-venda de fora de
trabalho. Regras fixas, no adaptveis s circunstncias da economia, implicam rigidez ou inflexibilidade,
porm diante da baixa atividade da economia que a imposio dessas regras se apresenta mais
nitidamente como acarretando inflexibilidade. Este reconhecimento conduz a dois posicionamentos
alternativos: cuidar das orientaes de rumo da economia para ter elevada atividade, viabilizando uma maior
produo e empregos correspondentes, compatveis com as regras impostas compra-venda da fora de
trabalho ou, simplesmente, eliminar essas regras e deixar as condies de compra e venda de fora de
trabalho para negociao direta entre patres e empregados, permitindo uma melhor adaptao a qualquer
ritmo de atividade da economia.
Bibliografia
BALTAR, P; LEONE, E. Contribuio Previdncia Social e Informalidade do Mercado de Trabalho. Carta
Social e do Trabalho No. 6. Campinas, SP: UNICAMP/ IE/Cesit, 2007. Disponvel em:
<http://www.eco.unicamp.br/Cesit/boletim_visualizar.html>.
BALTAR, P. Emprego e Salrios: Situao Atual e Perspectivas. Anais do XVI Encontro Regional da Amatra
VI. Cabo de Santo Agostinho, Pernambuco, Maro de 2007.
CARNEIRO, R (Org.). A supremacia dos mercados e a poltica econmica do governo Lula. So Paulo:
Editora UNESP, 2006.
CENTRO DE CONJUNTURA E POLTICA ECONMICA (CECON). O Brasil e a periferia na era da
globalizao: inconversibilidade monetria, atraso produtivo, regimes de polticas econmicas e
desenvolvimento. Projeto Temtico FAPESP. Campinas: UNICAMP/IE/CECON, 2006.
LEONE, E; BALTAR, P. Economia e mercado de trabalho no Brasil. Carta Social e do Trabalho No. 6.
Campinas,
SP:
UNICAMP/IE/Cesit,
2006.
Disponvel
em:
http://www.eco.unicamp.br/Cesit/boletim_visualizar.html.
LOPREATO, F. L. C. A poltica fiscal brasileira: limites e entraves ao crescimento. Texto para Discusso N:
131. Campinas: IE/UNICAMP. Agosto de 2007.
NCLEO DE ESTUDOS INDUSTRIAIS E DA TECNOLOGIA (NEIT). Perspectivas do investimento na
indstria em Brasil. Projeto de Pesquisa. Campinas: UNICAMP/IE/NEIT, 2007.

-90-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

MEDIDAS ESPECFICAS QUE PODEM FAVORECER


O

CRESCIMENTO DE EMPREGOS FORMAIS NO BRASIL

Clemente Ganz Lcio 1

Num contexto em que ainda se desvaloriza o Estatuto do Trabalho, nunca demais lembrar e
reafirmar que o trabalho constitui uma das principais formas de socializao e desenvolvimento das
diferentes dimenses sociais, econmicas, polticas e culturais da existncia humana. Em sistemas
econmicos organizados sob a gide do Capital, no entanto, a realizao do potencial do trabalho para
promover a socializao e o desenvolvimento humanos subordinada aos objetivos da acumulao, o que,
na perspectiva daqueles que dependem do trabalho para garantir seus meios de vida e os de sua famlia, se
traduz na emergncia de situaes de risco sobrevivncia. Nas situaes extremas, alguns segmentos
populacionais persistem apenas viabilizando sua existncia nas franjas do sistema econmico sob intenso
risco social. No caso brasileiro, a acentuada desigualdade socioeconmica uma caracterstica estrutural e
estruturante da sociedade, o que gera graves impedimentos ao desenvolvimento. No mbito das relaes de
trabalho, essa desigualdade transparece como uma diversidade de formas de insero ocupacional, com
diferentes graus de proteo para situaes de risco de perda de capacidade de trabalho. A intensa
heterogeneidade do mercado de trabalho brasileiro (em termos de condies de trabalho, remuneraes e
normas reguladoras, entre outros aspectos) dificulta a imposio de regras gerais de ingresso em gozo de
benefcios previdencirios e de filiao ao sistema, o que exige a criao de normas diferenciadas. Dado
que, para a maioria da populao trabalhadora, o trabalho que gera a renda para sustentar a prpria
existncia e a de dependentes, a interrupo involuntria ou no deliberada do trabalho deve ser protegida.
O trabalho deve contar com proteo social ampla e o sistema de proteo social deve promover uma
distribuio mais eqitativa de renda e de acesso a servios vitais. Cabe fundamentalmente ao Estado
construir uma rede de proteo social que garanta a homens e mulheres as condies para seu
desenvolvimento a partir do trabalho.
A rede de proteo social a ser construda e consolidada pelo Estado deve visar a contemplar as
necessidades e a assegurar as condies para plena realizao de trs fases do ciclo da vida humana,
demarcadas pela etapa economicamente ativa: a fase anterior ao perodo laboral; o perodo laboral; e a fase
posterior a ele. A proteo fornecida pelo Estado antes, ao longo e depois da vida laboral deve ter por
objetivo a promoo da qualidade do trabalho e estar articulada a um processo de desenvolvimento que
requeira trabalho de qualidade, favorecendo a partilha dos ganhos de produtividade, a repartio mais
igualitria da renda e a eqidade.
Na fase que antecede a etapa de vida economicamente ativa, o Estado deve garantir o acesso
universal educao pblica de qualidade. Um sistema educacional pblico de qualidade, que cubra os
ciclos infantil e bsico e a formao tcnica e profissional, articulando-os ao nvel universitrio, constitui um
instrumento fundamental de promoo de maiores eqidade e desenvolvimento humano. O sistema
econmico deve ser estimulado a absorver uma fora de trabalho cada vez mais bem escolarizada, em que
_______________
1

Diretor Tcnico do Dieese.


-91-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

cresceria, cada vez mais, a proporo de egressos do nvel superior. Alm disso, o Estado deve desenvolver
polticas que facilitem a transio da vida escolar para a laboral, dispondo de um sistema pblico de
emprego capaz de orientar os jovens nas suas opes de percurso formativo e no momento de ingresso no
mundo do trabalho.
Para a etapa da vida posterior laboral, a proteo social deve instituir regras de acesso aos
benefcios de modo mais bem ajustado a toda a trajetria de vida ativa de cada indivduo. Isto , devem ser
considerados a idade de ingresso no mercado de trabalho, os tipos e condies de trabalho desenvolvido e
as formas de insero ocupacional. Alm disso, devem ser elaboradas regras que possibilitem a correta
contabilizao das contribuies dos diferentes tipos de trabalho e de formas de insero, no induzindo,
portanto, a descontinuidade da contagem de tempo de contribuio por conta de transies entre tipos de
insero diferentes. O tempo decorrido em situao de desemprego, desde que registrado no sistema
pblico de emprego (em atividades de formao, em gozo de seguro-desemprego e sob inscrio para fins
de recolocao), deve ser incorporado no clculo do tempo de contribuio ao sistema previdencirio.
Quanto etapa laboral do ciclo de vida, deve-se lembrar que, de forma semelhante ao de outros
pases (Castel, 1998), nosso sistema de proteo social veio sendo construdo ao longo do tempo com base
na relao de trabalho padro, que, no caso brasileiro, corresponde, no setor privado, ao assalariamento
com carteira assinada pelo empregador e, no pblico, pelo assalariamento segundo as normas do estatuto
do funcionalismo ou com carteira de trabalho. O sistema de proteo social brasileiro, no que diz respeito ao
perodo laboral e ps-laboral, sustenta-se, principalmente, no tipo de relao de trabalho o assalariamentopadro que gostaramos que fosse predominante na sociedade, mas que, de fato, coexiste com outras
formas de insero ocupacional. Como, na situao atual, no se antev a possibilidade de que todos os
trabalhadores brasileiros venham a integrar-se no sistema econmico segundo a norma de assalariamentopadro, necessrio elaborar polticas que promovam o acesso gradativo de trabalhadores com insero
no-padro na rede de proteo social e construir instrumentos de proteo que superem a presente
precarizao e que sejam adequados s suas condies diferenciadas, ao mesmo tempo em que se
estimule o crescimento do emprego sob a norma-padro com ampla proteo social e trabalhista.
Tomando os dados para a Regio Metropolitana de So Paulo (RMSP) por referncia para
mercados de trabalho metropolitanos, constata-se que assalariados sem carteira assinada pelo
empregador,

trabalhadores

autnomos,

profissionais

universitrios

autnomos,

empregados

domsticos e empregadores constituem as posies na ocupao com menores taxas de contribuio


previdncia (Grfico 1).

-92-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 1
Proporo de ocupados que contribuem para a Previdncia segundo a posio na ocupao RMSP 1995 a 2006
100,0
90,0
80,0
Assal. setor priv com cart.

70,0

Assal. setor priv sem cart.

60,0

Assalariados setor pblico


Autnomos

50,0

Empregadores
Empregados domsticos

40,0

Demais
30,0

Total

20,0
10,0
0,0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006

Fonte: Convnio Dieese/Seade, MTE/FAT. PED (Pesquisa de Emprego e Desemprego).

Tendo visto as propores de trabalhadores contribuintes segundo a posio na ocupao,


observa-se que na RMSP, em 2006, os assalariados sem carteira assinada alcanam 13,7% do total de
ocupados; os trabalhadores autnomos, 19,7%; e domsticos, 8,2% (Grfico 2).

Grfico 2
Composio da ocupao por posio (em %) RMSP 2006

Ass priv com cart

8,2

Ass priv sem cart

6,6

Ass setor pblico

43,1

19,7

Autnomos
Domsticos

8,6

Outros

13,7

Fonte: Convnio Dieese/Seade, MTE/FAT. PED (Pesquisa de Emprego e Desemprego).

Essa composio da ocupao por posio no muito diferente no conjunto de seis regies
abrangidas pela PED (Grfico 3).
-93-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 3
Composio da ocupao por posio (em %) Regies Metropolitanas (1) set./2007

8,09

7,30

Ass priv com cart

43,34

18,71

Ass priv sem cart


Ass setor pbl
Autnomos
Domsticos

10,86

Outros (2)

11,69

Fonte: Convnio Seade-Dieese, MTE/FAT e convnios regionais.


Obs: (1) Correspondem ao total das regies metropolitanas de Belo Horizonte, Porto
Alegre, Recife, Salvador e So Paulo e ao Distrito Federal.
(2) A categoria "outros" inclui empregadores, donos de negcio familiar,
profissionais universitrios autnomos, trabalhadores familiares etc.

Considerando todo o pas, isto , os trabalhadores rurais e urbanos, o Ministro da Previdncia


Social divulgou recentemente estudo com base na PNAD do IBGE de 2006 sobre a cobertura previdenciria.
Pelos dados apresentados pelo governo (reproduzidos na Tabela 1 a seguir), dos 80,9 milhes de
trabalhadores, 51,9 milhes (o equivalente a 64,1%) dispem de cobertura previdenciria e 29,0 milhes
(35,9%) so desprotegidos.
Tabela 1
Proteo previdenciria para a populao ocupada entre 16 e 59 anos* Brasil 2006
Condio

Trabalhadores
N

Contribuintes RGPS (a)

36.931.870

45,6

Contribuintes RPPS (b)

5.637.203

7,0

Militares
Estatutrios

271.169

0,3

5.366.034

6,6

Segurados Especiais RGPS ** (c)

8.049.773

9,9

No contribuintes (d)

30.319.474

37,5

Total (e = a + b + c = d)

80.938.320

100,0

Beneficirios no contribuintes

1.285.007

1,6

Trabalhadores socialmente protegidos (a + b + c + f)

51.903.853

64,1

Trabalhadores socialmente desprotegidos (d - f)

29.034.467

35,9

Desprotegidos com rendimento inferior a 1 SM

13.227.493

16,3

Desprotegidos com rendimento igual ou superior a 1 SM

15.429.425

19,1

Desprotegidos com rendimento ignorado


327.549
0,4
Fonte: PNAD 2006-IBGE
Elaborao: SPS-MPS
* Independentemente de critrio de renda.
** Moradores da zona rural dedicados a atividades agrcolas, nas seguintes posies na ocupao: sem
carteira, conta-prpria, produo para o prprio consumo, construo para o prprio consumo e no
remunerados.
*** Trabalhadores ocupados (excludos os segurados especiais) que, apesar de no contribuintes, recebem
benefcios previdencirios.
-94-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

As inseres diferentes do modo-padro, no Brasil, alcanam peso expressivo na estrutura


ocupacional e esto integradas s relaes capitalistas por meio de subordinao direta ou indireta, muitas
vezes com grande funcionalidade econmica. Essas outras formas requerem marcos regulatrios
especficos, capazes de conferir segurana e proteo contra riscos de perda de capacidade laboral, alm
de outros direitos j concedidos aos assalariados com carteira e funcionrios pblicos estatutrios.
Alm dos dados de ocupao, necessrio investigar a composio da Populao em Idade Ativa
(PIA), considerado pela PED como os indivduos com 10 anos ou mais, e da Populao Economicamente
Ativa (PEA). O Grfico 4 traz as taxas de participao e de desemprego para as cinco regies
metropolitanas e Distrito Federal, onde a PED levada a campo.

Grfico 4
Taxas de participao e de desemprego Regies Metropolitanas e DF set/07

70,0
60,0
50,0
40,0

Participao
Desemprego

30,0
20,0
10,0
0,0
BH

Porto Alegre

Recife

Salvador

So Paulo Distrito Fed.

Fonte: Convnio SeadeDieese, MTE/FAT e convnios regionais.

Como se v, a menor taxa de participao entre as localidades consideradas ocorre na Regio


Metropolitana de Recife, onde quase metade das pessoas com pelo menos 10 anos est fora do mercado de
trabalho. O DF apresenta a maior taxa de participao das regies. Quanto ao desemprego, as metrpoles
de Salvador e Recife tm as maiores taxas, com valores entre 22% e 19% do total da PEA; as regies de BH
e Porto Alegre revelam as taxas mais baixas, de 11% a 13%; enquanto a metrpole de So Paulo e o DF
carregam taxas intermedirias, de 15% e 17%.
Duas outras caractersticas marcantes do mercado de trabalho brasileiro, com efeitos significativos
sobre a filiao ao sistema de proteo, diz respeito ao tempo de permanncia nas ocupaes e ao padro
de remunerao do trabalho. Os Grficos a seguir retratam, para a RMSP e para o pas, o curto intervalo de
tempo mdio de permanncia no emprego assalariado (Grficos 5 e 6) e o rebaixado padro de
remunerao que vigora na metrpole mais desenvolvida do pas (Grfico 7).

-95-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 5
Distribuio dos assalariados do setor privado com e sem carteira assinada, segundo tempo de emprego no trabalho principal
(em %) RMSP 2005

50,0
45,0
40,0
35,0

At 6 meses

30,0

Mais de 6 a 12 meses
Mais de 1 a 2 anos
Mais de 2 a 5 anos

25,0
20,0

Mais de 5 anos

15,0
10,0
5,0
0,0
Assalariado com
Carteira

Assalariado sem
Carteira

Fonte: Convnio Dieese/Seade, MTE/FAT. PED (Pesquisa de Emprego e Desemprego).

Grfico 6
Distribuio dos assalariados do setor privado com carteira assinada e dos estatutrios do setor pblico segundo tempo de
permanncia no emprego (em %) Brasil 2005
20,0
18,0
16,0
14,0
12,0
10,0
8,0
6,0
4,0
2,0
0,0
Ate 2,9
meses

De 3,0 a
5,9 meses

De 6,0 a
11,9
meses

De 12,0 a
23,9
meses

Fonte: RAIS / MTE.


-96-

De 24,0 a
35,9
meses

De 36,0 a
59,9
meses

De 60,0 a 120 meses


119,9
ou mais
meses

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Na RMSP, 62,4% dos assalariados sem carteira e 26,5% dos com carteira acumulavam, no
mximo, um ano no mesmo emprego. No Brasil, pelos dados da RAIS de 2005 do Ministrio do Trabalho e
Emprego, alcanavam no mximo um ano no mesmo emprego 31,8% dos assalariados com carteira e
funcionrios pblicos estatutrios.
J os dados de composio por faixa de salrios mnimos para os grupos de posio na ocupao
referente RMSP em 2006 (Grfico 7) revelam que as categorias com piores estruturas de remunerao
correspondem exatamente quelas com menor taxa de filiao ao sistema, conforme visto no Grfico 1 (com
exceo dos profissionais universitrios autnomos, agregados em outros, que contam com alta renda,
em termos relativos, e baixa taxa de filiao).

Grfico 7
Composio segundo faixa de rendimentos das formas de insero (em %) RMSP 2006
100,0
90,0
80,0
70,0

Mais de 5 SM

60,0

Mais de 2 at 5 SM

50,0

Mais de 1 at 2 SM
40,0

1 SM
Menos de 1 SM

30,0
20,0
10,0
0,0
Contratados Contratados
m argem
no padro
do padro

Conta
Prpria

Empregados
Dom s ticos

Outros

Total de
Ocupados

Fonte: Convnio Dieese/Seade, MTE/FAT. PED (Pesquisa de Emprego e Desemprego).


Obs.: (1) As classes de salrio mnimo foram construdas com base no rendimento nominal.
(2) Foram considerados os ocupados com rendimentos declarados.
(3) Contratados margem do padro inclui os assalariados sem carteira do setor privado e do setor pblico, os
terceirizados e os autnomos que trabalham para uma empresa.
(4) Contratados no padro inclui os assalariados com carteira do setor privado e do setor pblico e os estatutrios.
(5) Conta-prpria inclui os autnomos que trabalham para mais de uma empresa, os autnomos que trabalham
para o pblico em geral e os donos de negcio familiar.
(6) A categoria outros inclui os empregadores, os profissionais universitrios autnomos, etc.
(7) Algumas colunas no completam 100,0% por falta de representatividade amostral de grupos de renda.

A descontinuidade dos vnculos empregatcios e os baixos rendimentos auferidos colocam


obstculos expressivos garantia da continuidade sustentada das contribuies previdencirias.

-97-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

No que tange ao perodo laboral, considerando todos os trabalhadores, em todas as formas de


insero e incluindo os desempregados, o sistema de proteo social deve garantir o acesso qualificao
profissional continuada e integrada s polticas de intermediao de vagas e de seguro-desemprego,
embasadas em informaes sobre o mercado de trabalho. A sustentao da filiao ao sistema seria
facilitada com a adoo de medidas que elevem os rendimentos dos trabalhadores em geral e a
permanncia nas ocupaes, tais como a qualificao contnua e, no caso dos assalariados, a imposio de
regras que inibam a dispensa imotivada. Deve ainda assegurar que todos os trabalhos sejam realizados em
condies seguras e salubres e, para os trabalhadores atualmente no cobertos pela Previdncia Social,
cabe criar mecanismos de seguro para os casos de acidentes e doenas profissionais.
Para alguns grupos profissionais especficos, deve-se pensar em regras apropriadas ao seu modo
de insero ocupacional. Quanto aos empregados domsticos, poderia ser institudo um regime especial de
filiao previdenciria, que favorecesse, inclusive, uma maior profissionalizao dessa ocupao e gradual
equalizao de direitos dos empregados domsticos com os vigentes para os demais trabalhadores. De
maneira alternativa ou complementar, podem ser criados mecanismos de seguro e proteo para os
domsticos, a serem concedidos pelas famlias empregadoras, contemplando as eventualidades de perda
de capacidade de trabalho por doena ou acidente e o evento de dispensa imotivada, semelhana do
FGTS, que vigora para os demais assalariados do pas.
Para os ocupados cujo trabalho caracterizado por ser sazonal ou por requerer tempo
determinado de execuo, como os trabalhadores rurais sazonais e os trabalhadores da construo civil,
devem ser institudas formas de contratao que garantam a continuidade do vnculo empregatcio e
viabilizem a filiao desses trabalhadores ao sistema e a manuteno dessa filiao ao longo do tempo.
Como forma de estimular a elevao do peso do emprego-padro na economia, pode-se pensar
num conjunto de medidas. Existem algumas formas de insero ocupacional que so claramente ilegais, ou
seja, esto em desacordo com as normas vigentes. Assim, o no registro em carteira de trabalhadores
assalariados ou a escamoteao do vnculo empregatcio por meio de contratos de trabalho como
trabalhadores autnomos ou estagirios devem ser combatidos, e seus vnculos transformados na relaopadro. Para tanto, duas frentes de medidas devem ser abertas: por um lado, deve-se estimular a
contratao de trabalhadores sob a norma-padro; e, por outro, deve-se fiscalizar e penalizar as situaes
ilegais. Quanto fiscalizao, alm do Estado, as entidades sindicais de trabalhadores, por meio de
comisses internas s empresas, tm papel a cumprir. Ao Estado, por meio do Executivo e do Judicirio,
cabe impor penalidades a essas infraes ao aparato legal.
Uma das medidas de estmulo ao aumento da formalizao, talvez a que encontre maior respaldo
tanto entre entidades de trabalhadores quanto de empresrios, seria a desonerao parcial da folha. Apesar
desse relativo consenso, deve-se evitar uma desonerao instantnea muito acentuada, como parecem
pretender os empresrios. Ou seja, o mais aconselhvel seria promover uma reduo de alguns (poucos)
pontos percentuais na contribuio das empresas sobre as respectivas folhas de salrios, e avaliar o
impacto disso num prazo no curto. Uma possibilidade seria implementar uma desonerao (parcial) da
folha por tamanho de empresa, em termos de nmero de empregados. Assim, quanto maior o nmero de
empregados, menor seria a taxa de contribuio previdenciria da empresa. Ressalte-se que alguns fiscais
previdencirios tm alertado para a relativa facilidade que atuar no monitoramento do recolhimento sobre
folha, ao contrrio de outras bases de incidncia, como lucro e faturamento ou receita.
-98-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Se ocorrer a desonerao parcial da folha, ressalte-se a importncia de se garantir a destinao de


contribuies sobre outras bases de incidncia para o financiamento da Previdncia. No caso de ser
discutida uma Reforma Tributria no Congresso Nacional, ser fundamental assegurar um financiamento
sustentvel do sistema de proteo social. Com o envelhecimento populacional (entendido como o aumento
da proporo de idosos no total da populao), cujo impacto na sociedade ocorrer mais sensivelmente
depois de 2030 (Brito, 2007), torna-se imprescindvel assegurar bases de financiamento para a Previdncia
distintas das que incidem sobre salrios.
Outra medida proposta seria criar mais faixas de alquotas de contribuio, eventualmente
reduzindo os valores cobrados dos menores salrios, o que estimularia a participao contributiva dos
trabalhadores de rendimentos mais baixos e/ou irregulares. Como, do ponto de vista do trabalhador filiado, a
cobrana da contribuio previdenciria muito regressiva em funo da fixao do teto (Khair, 2007),
prope-se estudar a elevao do teto de contribuio em relao ao teto de benefcio. Assim, por exemplo,
um trabalhador com rendimento mais alto poderia contribuir sobre um salrio de R$ 8 mil e receber benefcio
sob teto de, digamos, R$ 5 mil. Se medida semelhante viesse a ser implantada, o sistema se tornaria mais
desconcentrador de renda do que hoje. Embora reconheamos a dificuldade poltica na implementao
desse tipo de medida e, at mesmo, seu limitado alcance financeiro, decorrente do padro de rendimentos
do pas, acreditamos que tenha um significado importante de promoo de eqidade social.
A instituio do Programa Super-Simples constitui outro exemplo de mecanismos de incentivo
formalizao. Faz-se necessrio porm acompanhar os efeitos dessa poltica e de outras em vigor h mais
tempo ou tambm adotadas recentemente. Mais especificamente, alm do Super-Simples, devem ser
avaliados os impactos das isenes para entidades filantrpicas e para exportao de produtos agrcolas; e
aqueles do tambm recente Plano Simplificado de Previdncia Social, voltado para contribuintes autnomos
e facultativos, que passaram a poder contribuir com 11% do salrio mnimo.
Ressaltem-se a necessidade e a importncia de um grande trabalho de divulgao das regras e
benefcios das medidas de promoo de incluso no sistema previdencirio, para que elas possam, de fato,
se traduzir em ampliao da filiao ao sistema e do seu grau de cobertura. Isso vlido tanto para as
medidas que vierem a ser adotadas quanto para aquelas que j esto em vigor, como as do Super-Simples
e do Plano Simplificado.
E, para a melhoria da gesto e do monitoramento do sistema de proteo social e para discusso
e deliberao sobre medidas de ajuste, imprescindvel constituir o Conselho Gestor da Seguridade Social,
com carter quadripartite, conforme previsto na Constituio Federal.
Uma Previdncia Social slida e inclusiva e um sistema econmico com dinamismo so condies
necessrias para se evitar que, com o envelhecimento populacional, propores crescentes de idosos
passem a depender das transferncias de renda viabilizadas pela Assistncia Social e de suas regras, em
geral, e valores de benefcios, em particular. O insucesso na promoo de crescimento econmico
socialmente inclusivo e ambientalmente sustentvel, pressionar, por uma combinao de fatores, as
finanas pblicas e, particularmente, as da Previdncia. Sem desenvolvimento com incluso, as
contribuies sobre salrios (de trabalhadores e de empresas) tendero a encolher. Tambm se reduziro
as bases de incidncia de outras contribuies seguridade, que entraro em competio com outros
tributos. Em decorrncia, a Assistncia Social ser demandada a prover renda (no contributiva) para
segmentos populacionais expressivos sejam idosos ou famlias pobres sob forte presso para o
-99-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

rebaixamento dos critrios de identificao de pobreza e dos valores distribudos. Julgamos, portanto, ser
objetivo central de um projeto de desenvolvimento para o Pas evitar que os padres sociais, j precrios, se
rebaixem ainda mais. Por isso, defendemos uma ao de Estado de carter social e desenvolvimentista,
voltada para a promoo da incluso social (e, portanto, previdenciria), o crescimento ambientalmente
sustentvel e a partilha dos ganhos de produtividade visando repartio da riqueza gerada e maior
homogeneidade entre os cidados.

Referncias bibliogrficas
BRITO, Fausto. Transio demogrfica e desigualdades sociais no Brasil. 2007. 27p. (Trabalho apresentado
no Seminrio Populao, pobreza e desigualdade, 5-6 de novembro de 2007, Belo Horizonte, ABEP).
Disponvel em: http://www.abep.nepo.unicamp.br/SeminarioPopulacaoPobrezaDesigualdade2007/docs/
SemPopPob07_958.pdf Acesso em: 10 de novembro de 2007.
CASTEL, Robert. As metamorfoses da questo social uma crnica do salrio. Petrpolis, RJ: Editora
Vozes, 1998.
KHAIR, Amir. Projees de Longo Prazo para o RGPS. mimeo. Outubro de 2007.

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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PARTE 3
DEMOGRAFIA, PREVIDNCIA E INCLUSO SOCIAL

-101-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A PREVIDNCIA E A EVOLUO DEMOGRFICA

Amir Khair 1

A preocupao central com a sade fiscal do Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) com a
evoluo demogrfica da populao idosa, que causa uma elevao nas despesas previdencirias, devido
sua participao crescente na populao. Nesta breve anlise vamos dimensionar o impacto fiscal dessa
evoluo.
As despesas com o RGPS so proporcionais ao nmero de beneficirios com mais de 60 anos e ao
2

valor mdio dos seus benefcios. A evoluo dessa despesa est, pois, vinculada diretamente taxa de
crescimento dessa populao com o tempo, ou no jargo tcnico, do seu crescimento vegetativo (CV).
3

O grfico abaixo apresenta o CV de 2001 a 2065 para a populao com mais de 60 anos, com
destaque para os valores dos anos iniciais de cada dcada.

4,5%
4,0%

% anual

3,6%

4,1%

Taxa de Crescimento anual da


Populao com mais de 60 anos

3,5%

3,0%

3,0%

2,5%
2,5%
2,0%

1,4%

1,5%

1,0%
1,0%

0,0%

So destacadas as taxas para 2010, 2020, 2030, 2040, 2050 e 2060


Fonte: IBGE
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
2041
2043
2045
2047
2049
2051
2053
2055
2057
2059
2061
2063
2065

0,5%

_______________
1

Consultor independente.

Alm das despesas com benefcios existem outras despesas como os auxlios (doena, acidente, recluso, salrio famlia e salrio
maternidade) e precatrios cujo valor global cresce abaixo do CV. Os benefcios fora os vinculados ao salrio mnimo, so corrigidos
sempre pela inflao, conforme determina a Constituio.
3

Caso fosse considerada uma idade inferior a 60 anos, o CV seria menor ainda.
-102-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

H um crescimento do CV at 2021 quando atinge 4,1%. A partir de 2030 fica abaixo de 3% e a


partir de 2040 comea a descer para nveis inferiores a 2,5%, prosseguindo em quedas sucessivas at ficar
abaixo de 1% a partir de 2060.
O valor mdio dos benefcios depende da evoluo dos salrios da economia, que na prtica vm
acompanhando a inflao, e dos reajustes do salrio mnimo (SM).
4

O modelo de projees do Ministrio da Previdncia Social (MPS) considera todos os fatores


5

acima apontados (nmero de aposentados e pensionistas, auxlios, precatrios e reajustes do SM ). Caso os


salrios mdios da economia acompanhassem a inflao, que o que vem ocorrendo, teramos as
6

seguintes taxas de crescimento das despesas previdencirias, conforme os aumentos reais do SM a partir
de 2011 at 2050.

SM = 0%

% ano
6,0%

SM = 1%

SM = 2%

Taxas de Crescimento das Despesas do RGPS

5,5%
5,0%
4,5%
4,0%
3,5%
3,0%
2,5%

2,26%
2,0%
1,5%

1,56%

1,0%

1,06%

0,5%

Fonte: MPS - elaborao: Amir Khair


2050

2048

2046

2044

2042

2040

2038

2036

2034

2032

2030

2028

2026

2024

2022

2020

2018

2016

2014

2012

2010

2008

0,0%

As taxas de crescimento das despesas so declinantes devido ao efeito do CV. Essa a principal
conseqncia da evoluo demogrfica da populao idosa.
_______________
4

O modelo no considera nenhuma eficincia de gesto. Caso ocorresse reduziria mais ainda as taxas de crescimento das despesas.

O SM j est definido at 2010 e cresce com o PIB de dois anos atrs.

Para aumentos reais do SM de 1% ao ano a partir de 2011, em 2050 atingiria em valores de hoje R$ 647 e caso o reajuste fosse de
2%, iria para R$ 959. Para efeito de comparao em 2007 o salrio mdio com carteira assinada para as regies metropolitanas
estimado em R$ 1.100, com base nos dados realizados at outubro.
-103-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O que interessa avaliar essas despesas em relao evoluo do Produto Interno Bruto (PIB).
Caso o PIB cresa acima destas taxas a relao entre a despesa e o PIB decrescente.
De 1900 a 1980 o PIB brasileiro cresceu a taxas geomtricas mdias anuais de 5,7%. Na pior fase
da nossa economia, que vai de 1981 a 2005, cresceu 2,5%. Vamos supor que o crescimento de 2011 a 2050
seja 3% ou 4% e verificar a relao entre a despesa do RGPS e o PIB nos grficos a seguir.

% do PIB

SM = 0%

SM = 1%

SM = 2%

8,5%
8,0%

7,7%

7,5%
7,0%
6,5%

6,2%

6,0%
5,5%

Evoluo das Despesas do RGPS


com PIB de 3% ao ano

5,0%

5,1%

4,5%

Fonte: MPS - elaborao: Amir Khair

% do PIB

SM = 0%

SM = 1%

2049

2046

2043

2040

2037

2034

2031

2028

2025

2022

2019

2016

2013

2010

2007

4,0%

SM = 2%

8,0%

7,0%

6,0%

5,2%

5,0%

4,2%

4,0%

Evoluo das Despesas do RGPS


com PIB de 4% ao ano

3,0%

3,5%

-104-

2049

2046

2043

2040

2037

2034

2031

2028

2025

2022

2019

2016

2013

2010

2007

Fonte: MPS - elaborao: Amir Khair


2,0%

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Em todos os cenrios as despesas com o RGPS caem a partir de determinado ano, mesmo para
crescimentos fortes e longos para o SM. No caso de crescimentos do PIB de 3% ao ano e reajustes reais do
SM de 2% ao ano, a despesa em 2050 de 7,7% do PIB seria superior atual de 7,2%, mas convergindo
para redues nos anos seguintes devido queda do CV.
Assim, o sistema previdencirio do RGPS fiscalmente saudvel devido evoluo demogrfica
da populao idosa, alm de cumprir seu papel de maior poltica de Seguridade Social do pas.

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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

TRANSIO DEMOGRFICA E REGIME DE ACUMULAO


FINANCEIRIZADO NO BRASIL:
BNUS OU NUS PARA A PREVIDNCIA SOCIAL?

Miguel A. P. Bruno 1

Introduo
A economia brasileira atual evolui nos quadros de um regime de acumulao financeirizado, um
padro do tipo finance-dominated accumulation regime, segundo a taxonomia proposta pela literatura
econmica internacional (Stockhammer, 2007). As proposies de reforma e as anlises do sistema de
previdncia social precisam considerar as caractersticas especficas desse regime, pois as regularidades
macroeconmicas que lhes so subjacentes afetam as finanas pblicas, o nvel de demanda agregada e as
taxas de crescimento econmico.
Considerando-se que o pas est atravessando o seu processo de transio demogrfica, cujos
efeitos incluem o aumento da oferta potencial de fora de trabalho e da expectativa de vida, as interaes
entre a dinmica macroeconmica e a nova estrutura etria da populao tornam-se cruciais para as
possveis configuraes do sistema de seguridade social no Brasil. Todavia, deve-se destacar que as
2
anlises sobre a financeirizao das economias da OCDE, para o perodo ps-globalizao, trazem
evidncias empricas de que este processo reduz significativamente o ritmo de acumulao de capital fixo
produtivo, elevando o desemprego de longo prazo. Conseqentemente, mesmo na ausncia de fatores
restritivos derivados da dinmica demogrfica, um regime de acumulao financeirizado j impe limites
estruturais endgenos ao financiamento das instituies de previdncia, sejam pblicas ou privadas. Estas
ltimas ainda teriam o agravante de serem pr-cclicas, por basearem-se apenas na capacidade contributiva
de atores privados e evolurem segundo uma lgica estritamente mercantil.
Este trabalho est estruturado da seguinte maneira: a seo 1 mostra os vnculos entre os regimes
de acumulao, a relao salarial e os sistemas de seguridade social. Uma caracterizao geral das
relaes de emprego no Brasil proposta com base no conceito macroeconmico de relao salarial (wagelabor nexus). A seo 2 traz evidncias empricas de que as dinmicas demogrfica e macroeconmica
brasileiras evoluem sob tendncias incompatveis com o crescimento sustentvel do emprego e do PIB per
capita, desde o incio da liberalizao comercial e financeira. A seo 3 busca explicitar as restries
macroeconmicas que o atual regime de acumulao financeirizado impe previdncia social. Define o
conceito de financeirizao e apresenta indicadores de seu desenvolvimento na economia brasileira. A
ltima seo tece consideraes sobre os principais resultados desta anlise e sobre algumas perspectivas
de mudana.
1 Regimes de acumulao, relao salarial e seguridade social
O conceito de regime de crescimento ou de acumulao descreve a lgica e as regularidades
macroeconmicas de mdio prazo, referentes s condies de produo (produtividade, acumulao de
capital, tecnologia etc.) e s condies de uso social da mesma (consumo familiar e assalariado,
_______________
1

Do ENCE-IBGE e IPEA. E-mail: miguel.bruno@superig.com.br

Stockhammer (2004); Krippner (2005); Epstein e Jayadev(2005), Harribey(2003) e Boyer (2000).


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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

investimento, gastos do governo, comrcio exterior etc.). Essas regularidades podem assumir diferentes
formas no tempo e no espao, de maneira que as caractersticas de um regime de acumulao tornam-se
determinantes para a evoluo dos sistemas de seguridade social, por influenciar direta e indiretamente seu
fluxo de caixa. Todavia, tem-se um processo de causalidade cumulativa, pois os gastos da seguridade social
impulsionam a demanda efetiva e contribuem para atenuar as fases de queda do nvel de atividade ao longo
dos ciclos econmicos, estabilizando o ritmo de acumulao de capital.
1.1 A relao salarial determinante nos regimes de demanda
Como a relao salarial a principal relao de produo e de distribuio do produto social nas
economias capitalistas, ela determinante para os regimes de demanda e, consequentemente, est no
3
centro das dinmicas econmicas e sociais. Uma determinada configurao da relao salarial inclui os
dispositivos institucionais que organizam os sistemas de proteo social, conjugando os efeitos da legislao
previdenciria e trabalhista nos planos micro, setorial e macroeconmico. Como acontece com a moeda, a
fora de trabalho irredutvel a uma mercadoria e exige do Estado e da sociedade, formas de regulao que
permitam a reproduo do modo de vida assalariado e a gesto dos conflitos inerentes relao capitaltrabalho (Boyer; Saillard, 2002). As instituies da seguridade social so ento componentes fundamentais
da relao salarial, atenuando os efeitos adversos e os fatores de instabilidade inerentes acumulao de
capital.
No caso brasileiro, a massa salarial responde por cerca de 61% do consumo final das famlias,
sendo um importante componente da demanda de consumo, apesar do discurso em voga nos anos 90 de
4
perda da centralidade do trabalho. Reforando este resultado, a nova Pesquisa Mensal de Emprego do
IBGE mostra que as relaes de trabalho assalariado correspondem a 68% da populao ocupada. No h,
portanto, nenhum indcio de existncia de um processo irreversvel de des-salarizao da economia
brasileira. A questo fundamental que o baixo ritmo de acumulao de capital fixo produtivo no tem
permitido uma expanso da ocupao de forma compatvel com o crescimento da populao
economicamente ativa. No entanto, se o atual regime de crescimento ainda necessita do emprego
assalariado, ele busca liberar-se das formas mais estveis de contratualizao que lhes imponham custos e
riscos considerados elevados, segundo as normas de rentabilidade impostas pelos mercados financeiros
globalizados.
Em suma, o atual regime de acumulao financeirizado tem promovido a flexibilidade quantitativa e
salarial, como reao tanto s restries estruturais e conjunturais internas quanto aos novos desafios da
liberalizao comercial e financeira. Essas constataes reforam a necessidade de polticas ativas do
Estado, no sentido da promoo das garantias constitucionais, particularmente as que concernem ao direito
ao trabalho e seguridade social, que resgatem a importncia do emprego assalariado para a economia
nacional.
1.2 Muita flexibilidade e institucionalidade incompleta: a relao salarial brasileira
Duas caractersticas marcam a relao salarial brasileira: seu elevado grau de flexibilidade
quantitativa e salarial e sua institucionalidade incompleta, pois mais da metade das relaes de emprego
_______________
3

Coriat (1991) observa que este ponto de vista metodolgico justificado pelo fato de que na relao capital/trabalho, tal como ela se
articula histrica e socialmente, que so legveis os modos de desempenho e de obteno dos ganhos de produtividade, e ainda, em
grande medida de seus modos de diviso e de difuso atravs dos grupos e categorias sociais.
4

Mdia do perodo 1994-2006, a partir de dados das contas nacionais do IBGE.


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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

encontra-se fora da legislao trabalhista e previdenciria. Este fato pode surpreender, pois vrios analistas
tm defendido um aprofundamento da flexibilidade das relaes de emprego no Brasil, como um expediente
necessrio a uma maior gerao de postos de trabalho. No entanto, uma anlise economtrica mostra que a
sensibilidade do emprego formal s flutuaes conjunturais aumentou no perodo de liberalizao comercial
e financeira (Bruno, 2005). Quanto formao dos salrios no segmento com carteira assinada, os testes
empricos revelaram um comportamento do tipo curva de Phillips na passagem para uma economia aberta,
expresso de que os salrios nominais esto agora mais sensveis aos movimentos de oferta e demanda no
mercado de trabalho. Outro fato estilizado da evoluo da relao salarial brasileira revela que o processo
de desestruturao do mercado de trabalho anterior globalizao (Grfico 1). A expanso do segmento
informal seria ento um resultado do esgotamento e crise do regime de alto crescimento do perodo 19661980, e no um resultado inexorvel do processo de liberalizao.

Grfico 1
Evoluo dos segmentos formal e informal (1982-2002)

200
180
160
140
120
100
80

1982 T2
1982 T4
1983 T2
1983 T4
1984 T2
1984 T4
1985 T2
1985 T4
1986 T2
1986 T4
1987 T2
1987 T4
1988 T2
1988 T4
1989 T2
1989 T4
1990 T2
1990 T4
1991 T2
1991 T4
1992 T2
1992 T4
1993 T2
1993 T4
1994 T2
1994 T4
1995 T2
1995 T4
1996 T2
1996 T4
1997 T2
1997 T4
1998 T2
1998 T4
1999 T2
1999 T4
2000 T2
2000 T4
2001 T2
2001 T4
2002 T2
2002 T4

ndice dos valores: 1982 T2 = 100

Segmento formal
Segmento informal
PIB trimestral
inform = 95,0646+1,0686*x

Fonte: Antiga PME/IBGE.


Nota: Os dados referem-se ao ndice do nmero de pessoas em cada categoria. O segmento
informal engloba os trabalhadores sem carteira e por conta prpria.

1.3 Salrio indireto e acumulao de capital


A distino entre salrio direto e salrio indireto corresponde a dois modos de reproduo
complementares da fora de trabalho: uma modalidade se processa atravs das despesas individuais de
consumo e a outra atravs de um circuito de financiamento socializado atravs do Estado (Saillard; 2002). O
primeiro modo tem por objetivo garantir a reproduo de curto prazo dos indivduos sujeitos s relaes de
trabalho assalariado e dependeria preponderantemente de sua insero direta nos processos de produo,
atravs de um posto de trabalho. Mas o segundo, buscando garantir as condies mnimas de reproduo
de longo prazo, tem de desconectar-se deliberadamente das situaes imediatas de trabalho. Os
dispositivos institucionais de seguridade social financiam, como salrio indireto, os custos de reproduo de
longo prazo dos assalariados, por meio de uma socializao, via cotizaes e estrutura tributria. Por outro

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

lado, as transferncias governamentais promovem a demanda de bens de consumo, estimulando o


desenvolvimento das atividades produtivas.
Conseqentemente, na medida em que os sistemas de seguridade social participam da formao
do salrio indireto, eles contribuem para dinamizar o regime de demanda, impulsionando o ritmo de
acumulao de capital e de crescimento econmico. E simultaneamente, como o regime de acumulao
responde pelas tendncias da ocupao e da gerao de renda, ele influenciar as condies de
financiamento da seguridade social.
1.4 Um valor extrnseco lgica da acumulao de capital
A proteo social um valor extrnseco lgica da acumulao capitalista cujos objetivos no so
sociais ex ante (Rebrioux, 2006). Conforme os ensinamentos da Economia Poltica, a produo em
sociedades que se organizam sob o capitalismo tem por objetivo prioritrio a apropriao dos valores de
troca atravs dos valores de uso ofertados nos diversos mercados. A acumulao capitalista no est
voltada para a satisfao das necessidades sociais, pois somente a demanda efetiva, ou os gastos
concretos dos indivduos, so considerados por este tipo de economia e neste sentido que a relao
mercantil tende a perpetuar o fenmeno da excluso social. Neste contexto, os papis do Estado, incluindose as instituies de proteo social so compromissos sociais fundamentais regulao do sistema scioeconmico, uma vez que este no encontra suas condies de estabilidade macroeconmica e de coeso
social unicamente com base na lgica mercantil e em propriedades derivadas dos comportamentos
otimizadores individuais.
Boyer (2000) mostra que um sistema de seguridade social restrito e com benefcios no universais
tende a promover tanto dinmicas medocres de crescimento econmico quanto o aprofundamento das
desigualdades sociais. As anlises para o caso francs e para os demais pases da OCDE mostram que os
sistemas de seguridade social desses pases foram fundamentais alta performance econmica do psSegunda Guerra. A lio teoricamente pertinente que as proposies de reformas e a anlise das
configuraes atuais dos sistemas de seguridade social necessitam tambm de uma abordagem
macroeconmica e no apenas contbil ou atuarial. Devem ser considerados os seus impactos sobre a
dinmica da acumulao de capital que est na base do processo de gerao de emprego e de renda.
Boyer mostra ainda que o referencial terico tradicional, de origem neoclssica e walrasiana, no
adequado, pois nos quadros desta axiomtica, os sistemas de seguridade social sempre introduziriam
fatores que afastam as economias de um equilbrio timo-paretiano. Todavia, numa abordagem neoinstitucionalista, pode-se considerar duas situaes-limite: a) um sistema de seguridade social plena: neste
caso, a proteo social seria irrestrita, mas se tornaria incompatvel com as exigncias de valorizao dos
capitais em uma economia capitalista. Seus custos de financiamento tenderiam a ser muito elevados,
embora teoricamente passveis de serem cobertos por cotizaes e tributos.

-109-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Figura 1
Seguridade social e regimes de crescimento fordistas e ps-fordistas

1. A configurao dos regimes de crescimento fordistas (1945-1985)

Compromisso
capital-trabalho
nacional

Paradigma
tecnolgico fordista

Internacionalizao
estvel e limitada

Forte controle
nacional sobre as
finanas

( + ) Seguridade Social
(pleno emprego,
estabilidade das relaes
de emprego; welfare
universal)
( - ) Flexibilidade das
relaes de trabalho
(emprego/horas/salrio)

2. A configurao dos regimes de crescimento ps-fordistas (1990 - 2007)

Enfraquecimento
dos sindicatos e
trabalhadores

Paradigma
tecnolgico
ps-fordista
(NTIC)

Aprofundamento da
internacionalizao
e da incerteza

Globalizao
financeira

( - ) Seguridade Social
(pleno emprego difcil,
instabilidade das relaes
de emprego; reformas dos
sistemas de previdncia)
( + ) Flexibilidade das
relaes de trabalho
(desemprego/expanso dos
fundos de previdncia
privada e financeirizao)

Fonte: Reelaborao da Figura 7 em Boyer (2000; p. 16).


Nota: NTIC = novas tecnologias da informao e da comunicao.

O problema de ordem poltica, pois provavelmente no encontrariam legitimidade entre os


detentores de capital e controladores de empresas, mesmo que para o conjunto da sociedade fosse a base
de nveis mais elevados de bem-estar. No limite, tal sistema implicaria, para seu equilbrio de caixa de longo
prazos, uma reduo substancial da renda dos mais ricos em favor de toda a sociedade e por esta razo
que ele estaria em contradio com a lgica da acumulao capitalista, cuja natureza essencialmente
concentradora de renda e de riqueza; b) ausncia completa de um sistema de seguridade social: dado o
carter conflituoso e assimtrico das relaes entre capital e trabalho assalariado, a inexistncia de
dispositivos de proteo social levaria a uma instabilidade das relaes de emprego, alm dos impactos
negativos sobre os ganhos de produtividade do trabalho. Em suas origens, os sistemas de seguridade social
foram implementados precisamente para limitar os efeitos destrutivos que o desenvolvimento capitalista
impunha sociedade, como por exemplo, a destruio de postos de trabalho pela introduo de novas
tecnologias e a perda da capacidade laborativa por acidentes ou doenas. Uma sociedade sem nenhuma
-110-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

instituio de proteo social no seria capaz de garantir as bases da coeso social e da prpria coerncia
macroeconmica dos regimes de acumulao.
Uma situao intermdia para um sistema de seguridade social tende a elevar a performance
macroeconmica, pois contribui para gerar externalidades positivas para a economia e sociedade. Neste
contexto, a previdncia, sade e assistncia social so instituies que no apenas promovem o bem-estar
das sociedades; so tambm fatores que elevam os ganhos de produtividade da fora de trabalho e,
portanto, o potencial de gerao de renda e de acumulao de riqueza.
2 Dinmicas demogrfica e macroeconmica no Brasil: uma desconexo preocupante
Uma das principais tendncias da transio demogrfica a elevao da participao da
populao em idade ativa (PIA) na populao total (POP). O aumento desta relao, ou razo de suporte,
mostra que a proporo de indivduos potencialmente produtores est crescendo a um ritmo maior do que o
nmero de indivduos dependentes ou apenas consumidores (crianas e idosos). Uma condio que
permitiria a liberao de recursos para investimento e acumulao de capital.
O Grfico 2 mostra a evoluo da razo de suporte (PIA/POP) e da razo entre o nvel geral de
emprego (N), e a prpria PIA (N/PIA), no perodo 1950-2006. Esta segunda relao mostra em que medida a
oferta potencial de fora de trabalho gerada pela expanso da PIA est sendo absorvida pela economia. H
dois diferentes padres de evoluo: no perodo (1950-1989), as duas razes permaneceram muito
prximas uma da outra em termos tendenciais, apesar da maior variabilidade da razo (N / PIA), provocada
pela dinmica dos ciclos econmicos. Todavia, o segundo padro de evoluo, observado no perodo de
liberalizao comercial e financeira (1990-2006), completamente diverso. As duas sries entram em
tendncias divergentes de evoluo, pois o nvel geral de emprego declina dramaticamente como
percentagem da PIA. No primeiro perodo, a economia brasileira ainda proporcionava as condies
macrodinmicas e estruturais capazes de absorver a crescente oferta de fora de trabalho provocada pelo
aumento da PIA, sobretudo a partir de 1965. Todavia, no perodo de vigncia do regime de acumulao
financeirizado, a gerao de emprego mostra-se incompatvel com a expanso da PIA resultante da
transio demogrfica. Esta evoluo aponta, portanto, para uma dificuldade crescente em gerar postos de
trabalho em volume compatvel com a nova estrutura etria brasileira. Em conseqncia, o atual regime de
crescimento brasileiro tende a perpetuar as elevadas taxas de desemprego, convertendo o aumento da
razo de suporte (produtores potenciais/consumidores) no primeiro nus para a seguridade social.

-111-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 2
Nvel geral de emprego e transio demogrfica (1950-2006)
PIA / POP
N / PIA
68%
66%
64%
62%
60%
58%
56%
54%
52%

1950

1954

1958

1962

1966

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

2006

Fonte: IBGE, Pen World Tables-PWT 6.1 e Marquetti (2003).


Nota: O nvel geral de emprego inclui os empregados e os trabalhadores conta prpria.

Observe-se que aps a queda acentuada no intervalo1990-1998, a razo N/PIA se estabiliza em


torno do patamar de 54%, mas a razo PIA/POP segue em expanso seguindo uma tendncia demogrfica
de longo prazo, e atinge o nvel de 67% em 2006. O problema que esta estabilidade da razo N/PIA no
significa que a economia brasileira esteja numa posio confortvel no que concerne gerao de postos de
trabalho. Se a demanda de mo-de-obra criada pelo estoque de capital fixo produtivo existente estiver
abaixo da oferta de fora de trabalho gerada pela expanso da PIA, que precisamente o caso na economia
brasileira atual, ento a taxa de desocupao subir, mesmo que a razo N/PIA permanea constante.
A prxima etapa da anlise consistir na investigao das causas dessa incompatibilidade entre as
tendncias demogrfica e macroeconmica, assim como de seus impactos sobre a evoluo da previdncia
social, considerando-se as especificidades do atual regime de acumulao financeirizado.
3 A previdncia social sob um regime de acumulao financeirizado
Um processo de financeirizao tende a desenvolver-se quando a acumulao de riquezas est
assegurada, preponderantemente, por converso direta da forma monetria em mais valor sob forma
monetria ou financeira. A necessidade de imobilizaes de capital atravs das alocaes diretamente
produtivas da poupana das famlias e das empresas substancialmente reduzida pela deteno de ativos
financeiros, por natureza, mais lquidos e de menor risco. Apreender as implicaes deste fenmeno para os
sistemas de seguridade social exige, portanto, que se analisem os determinantes da acumulao de capital
produtivo.
3.1 O processo de financeirizao: definies e implicaes
A financeirizao designa um novo regime de acumulao de capital no qual os processos de
produo esto subordinados s exigncias de rentabilidade elevada, provenientes de grupos e instituies
-112-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

financeiras no seio dos quais o interesse dos acionistas e das classes rentistas primordial (Harribey, 2003).
Neste contexto, a financeirizao provoca a desestruturao das relaes de emprego, porque o nvel de
ocupao e a taxa de salrio so as variveis bsicas dos ajustes micro e macroeconmicos, como
respostas s presses dos mercados financeiros globalizados. No caso brasileiro, a queda da wage share e
o aumento da concentrao funcional da renda em favor dos lucros no perodo ps-liberalizao confirmam
essas tendncias macroeconmicas da financeirizao.
Segundo Stockhammer (2004), o novo padro de crescimento baseado na shareholder-dominated
firm implica uma nova combinao crescimento-lucro na qual as firmas buscaro lucros maiores s
expensas do crescimento ou da expanso de suas atividades. As firmas poderiam crescer mais rapidamente
atravs de seu acesso s finanas, mas elas preferem no faz-lo porque isto implica uma reduo da
lucratividade do capital. Este fenmeno afeta a gesto das firmas diretamente produtivas e as induzem a
buscarem retornos financeiros mais elevados, reduzindo o grau de imobilizao do capital. Portanto, um
regime de crescimento financeirizado tende a manter baixas as taxas de acumulao de capital fixo
produtivo, reduzindo o ritmo de gerao de postos de trabalho e de renda.
3.2 Indicadores de financeirizao da economia brasileira
No Grfico 3, podem ser observadas as evolues do multiplicador das taxas reais de juros Selic e
da taxa de financeirizao, definida como a razo entre o estoque total de ativos financeiros em poder das
5

famlias e das empresas (AF) e o estoque total de capital fixo produtivo (Kprod). H dois momentos principais
a serem destacados. O primeiro o perodo 1967-1990, quando a taxa de financeirizao expande-se para
o patamar prximo aos 8% (at 1979) e em seguida para o patamar dos 9%. Todavia, esse crescimento foi
decorrente das transformaes institucionais promovidas pelo Estado brasileiro. No perodo 1964-1966, o
governo lana, atravs do PAEG, as novas bases estruturais para o funcionamento do mercado bancriofinanceiro e de capitais, bem como o dispositivo institucional da correo monetria. Conseqentemente, o
crescimento da razo AF/Kprod expressou o aumento das operaes envolvendo novos produtos financeiros
que simplesmente no existiam antes das reformas institucionais.
O segundo momento refere-se ao perodo 1991-2005, quando a taxa de financeirizao cresce
rapidamente com o crescimento da taxa bsica de juros da economia brasileira. Esta correlao positiva
entre essas duas variveis um indcio de que a financeirizao da economia brasileira promovida
principalmente pela elevada rentabilidade proporcionada por ativos de renda fixa vinculados dvida pblica.
Trata-se de um padro de financeirizao diferente do observado em economias desenvolvidas, e bem
diverso do existente na economia norte-americana. falta de uma melhor denominao, pode-se classificlo como um processo de financeirizao por juros ou usurria, para contrast-lo com o padro vigente nos
EUA onde a financeirizao baseia-se no mercado de capitais ou em ttulos de renda varivel (aes).
Outra estatstica relevante para analisar esse padro de financeirizao por juros pode ser
observada no Grfico 4. A varivel o rendimento financeiro acumulado, calculado como a diferena
acumulada entre os saldos mdios representados por AF, mas agora como proporo da renda disponvel
bruta (RDB). Observe-se que no ano de 2005, o rendimento financeiro acumulado atinge a surpreendente
cifra de 54% da RDB, enquanto em 1974, auge do milagre econmico brasileiro, era de apenas 10%.
_______________
5

Utiliza-se a diferena entre os agregados monetrios M4 e M1 como uma estimativa do total de ativos financeiros no monetrios.
-113-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 3
Taxa de financeirizao e multiplicador das taxas reais de juros do governo (1951-2005)
AF / K prod (L)
Multiplicador das taxas reais de juros SELIC (R)
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005

22%
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%

0,0

Fonte: Ipeadata e Ibge.


Nota: AF / Kprod = razo entre o estoque total de ativos financeiros e o estoque total de capital fixo
produtivo. O multiplicador das taxas reais de juros Selic uma proxy da rentabilidade acumulada
dos ativos que rendem juros, segundo a capitalizao composta.

Grfico 4
Rendimento financeiro acumulado em proporo da renda disponvel bruta (1974-2005)

RendFinAc / RDB
60%
50%
40%
30%
20%

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

1976

0%

1974

10%

Fonte: Ipeadata e Banco Central do Brasil.


Nota: RendFinAc o rendimento financeiro acumulado.

3.3 Um problema de alocao improdutiva dos recursos e no de escassez de poupana


Como observa Aglietta (2001), o atual desenvolvimento dos mercados financeiros liberalizados tem
impulsionado o enriquecimento privado sem encorajar o investimento produtivo. Mas o vetor principal do
aumento da riqueza no tem sido a produo de bens e servios novos, j que a taxa de crescimento da
produo baixou. Conseqentemente, as finanas no so neutras, mesmo no longo prazo, porque elas
influenciam a alocao da poupana entre suas formas produtiva e improdutiva. A poupana investida nas
transferncias de propriedade sobre os ativos existentes improdutiva, pois no se destina ao financiamento
-114-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

dos investimentos das empresas. Os capitais simplesmente mudam de mos, sem que o estoque total de
riqueza do pas tenha efetivamente aumentado.
No certo, portanto, que os sistemas de previdncia baseados em regimes privados de
capitalizao possam ser a base para o aumento da poupana agregada e ento do investimento produtivo.
Segundo Montagne (2007), os sistemas de capitalizao tambm apresentam dificuldades para garantir uma
renda considerada justa aos inativos e isto perfeitamente compreensvel considerando-se a queda das
taxas de acumulao de capital produtivo imposta pela financeirizao das economias. Esse sistema no se
tem mostrado mais adaptado ao choque demogrfico provocado pelo envelhecimento das populaes do
que os sistemas de repartio simples. Neste contexto, reconhece-se que os investidores institucionais
estariam tentando administrar uma difcil sntese entre duas lgicas a priori antagnicas: a proteo social e
as finanas. A primeira baseada em uma concepo holstica e em valores humanos de solidariedade.
Mas a segunda permanece completamente voltada para os critrios de valorizao econmico-financeira e
na apropriao privada e individual da renda e da riqueza.
Para se investigar essa problemtica no caso brasileiro, estimou-se a parcela do lucro mdio total
ou macroeconmico, que foi efetivamente investida em ativos fixos produtivos (Grfico 5). A taxa de
acumulao de capital dada pela razo entre o investimento ( INV ) e o estoque de capital fixo produtivo
(Kprod). Por sua vez, a taxa de lucro calculada como a razo entre a massa de lucros ( ) e esse mesmo
estoque de capital. Portanto, a razo entre a taxa de acumulao de capital e a taxa de lucro, (

INV
)

fornece uma estimativa da percentagem investida dos lucros totais gerados nas atividades diretamente
produtivas.
Observe-se que esta razo ultrapassa os 60% no perodo de alto crescimento econmico, 19501979. Mas a partir de 1980, entra em uma trajetria de queda acentuada e tendencial, atingindo os 32,6% no
ano de 2006, o valor mais baixo em toda a histria do capitalismo industrial brasileiro. Cabe indagar-se sobre
6

as destinaes dos restantes 67,4% de lucro no investido em atividades diretamente produtivas . Em


conseqncia, as evidncias empricas corroboram a hiptese de existncia de um regime de acumulao
financeirizado que absorve e esteriliza na circulao financeira e na acumulao patrimonial parte
expressiva das poupanas das famlias e das empresas. E esta a razo fundamental para o baixo
crescimento econmico brasileiro e no a falta de reformas previdenciria, trabalhista ou fiscal, pois a
enorme carga financeira em juros atingiu a mdia de 29% da renda disponvel bruta no perodo 1993-2005,
segundo dados da Coordenao de Contas Nacionais do IBGE.

_______________
6

Quatro outras destinaes seriam possveis: consumo, impostos, ativos reais improdutivos como imveis residenciais e ativos
financeiros.
-115-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 5
Proporo do lucro mdio total alocada em ativos fixos produtivos (1950-2006)
INVESTIMENTO / LUCRO MDIO TOTAL
70%
65%
60%
55%
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
1950

1954

1958

1962

1966

1970

1974

1978

1982

1986

1990

1994

1998

2002

2006

Fonte: Clculos prprios a partir das sries do IPEADATA e Marquetti (2003).

3.4 Acumulao produtiva estagnada e baixa gerao de postos de trabalho


A liberalizao comercial e financeira consolidou o processo de financeirizao por juros e
aprofundou o carter concorrencial das relaes de trabalho no Brasil. Considerando-se que neste contexto
a taxa de acumulao de capital fixo produtivo mantm-se estagnada num patamar abaixo de 2% a.a., a
gerao de emprego expande-se aqum do ritmo necessrio para reduzir significativamente as taxas de
desemprego. A Figura 2 mostra que a passagem para uma economia aberta aumentou a sensibilidade dos
recursos prprios da previdncia social s variaes da taxa de desemprego aberto. O valor dessa
elasticidade passa de -0,36, no perodo 1982-1989, para -0,97, no perodo 2001-2007. Por outro lado, a
Figura 3 mostra que a elasticidade-PIB dos recursos prprios da previdncia quase dobrou na passagem
para uma economia aberta (1,83 contra 0,95 sob economia fechada).
Figura 2
Relao entre recursos prprios da previdncia social e o desemprego aberto (1982-2007)
LRECPRPREV = 18,4228 - 0,9708*LTXD
[2001 - 2007]

LRECPRPREV = 16,0632 - 0,3575*LTXD


[1982 - 1989]

16,40

16,0

16,35
L(Recebimentos prprios_Previdncia)

L(Recebimentos prprios_Previdncia)

15,9
15,8
15,7
15,6
15,5
15,4

16,25
16,20
16,15
16,10
16,05
16,00
15,95

15,3
15,2
1,0

16,30

1,2

1,4

1,6

1,8

2,0

2,2

2,4

L(Taxa de Desemprego)

Fonte: MPAS e IBGE


Nota: Variveis em logaritmo natural.
-116-

15,90
2,20

2,25

2,30

2,35

2,40

2,45

L(Taxa de Desemprego)

2,50

2,55

2,60

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Figura 3
Relao entre recursos prprios da previdncia social e o pib (1982-2007)

L(Recebimentos prprios_Previdncia)

LRECPRPREV = 11,2056+0,9506*LTXD
[1982 - 1989]

LRECPRPREV = 7,0233+1,8303*LPIB
[1990 - 2007]

16,0

16,6

15,9

16,4

15,8

16,2

15,7

16,0

15,6

15,8

15,5

15,6

15,4

15,4

15,2
4,30

4,35

4,40

4,45

4,50

4,55

L(PIB)

Fonte: MPAS e IBGE


Nota: Variveis em logaritmo natural.

4,60

4,65

4,70

4,75

L (Recebimen to s p rprios_Previdncia)

15,3

15,2

15,0
4,4

4,5

4,6

4,7

4,8

4,9

5,0

5,1

5,2

L(PIB)

3.5 As condies macrodinmicas de apropriao dos dividendos demogrficos


As condies macrodinmicas de apropriao dos dividendos demogrficos podem ser
consideradas a partir da formulao proposta em Mason e Lee (forthcoming, apud Queiroz et al., 2006). No
entanto, o modelo utilizado nesta anlise ser modificado para adequar-se disponibilidade de dados e
explicitar as influncias diretas da acumulao de capital fixo produtivo. O produto per capita (PIBpc) pode
ser calculado da seguinte maneira: PIBpc = Y = PIA . N . Y (1), onde Y, POP, PIA e N so,
POP POP PIA N
respectivamente, o produto interno bruto, a populao total do pas, a populao em idade ativa e o nvel
geral de emprego. A equao (1) mostra que o PIB per capita depende: 1) da razo de suporte, isto , da
proporo entre produtores potenciais e consumidores, PIA/POP; 2) da capacidade de absoro da oferta
de fora de trabalho gerada pelo aumento da PIA, N/PIA; 3) da produtividade do trabalho, Y/N. Todavia, a
produtividade do trabalho funo da produtividade do capital (Y/Kprod) e da intensidade do capital, capital
deepening ou capital intensity, (Kprod/N): Y = Y . Kprod (2). Conseqentemente, a equao (1) pode
N Kprod N
ser reescrita como PIBpc = PIA . N . Y . Kprod

POP PIA Kprod N

(3). Tomando-se os logaritmos neperianos em

ambos os lados e derivando, chega-se a uma formulao em taxas de variao:


PI&A N& Y& Kpr&od (4)
+
+
+
PI&Bpc =

POP PIA Kprod N

Com a equao (4) e os dados para a economia brasileira foi gerado o Quadro 1, a seguir.

Observe-se que o primeiro bnus ou dividendo demogrfico pode ser estimado comparando-se o
crescimento da razo de suporte (PIA/POP) com o crescimento da razo N/PIA. Esta ltima expressa a
velocidade de apropriao do 1 dividendo, ou o grau em que os potenciais produtores esto sendo
_______________
7

A periodizao foi efetuada atravs de testes de mudana estrutural, conforme Bruno (2005), a fim de que cada perodo fosse definido
pela vigncia de um determinado padro ou regime de acumulao.
-117-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

efetivamente absorvidos pelo estoque de capital fixo disponvel ao pas. Numa situao favorvel
apropriao desse dividendo demogrfico pela sociedade, a razo N/PIA e a razo de suporte deveriam
compartilhar uma tendncia comum de evoluo. Esta condio foi preenchida no perodo 1950-1989, com
um crescimento mdio de 0,3% a.a. para PIA/POP e de 0,5% a.a. para N/PIA. Sob a vigncia do regime de
acumulao financeirizado, no perodo 1996-2006, a taxa mdia de crescimento da razo N/PIA foi negativa
(-0,61% a.a) e ento a sociedade e a economia brasileira esto perdendo esse primeiro dividendo
demogrfico.
O segundo dividendo demogrfico pode ser estimado a partir do comportamento dos ganhos de
produtividade do capital (Y/Kprod) e da intensidade do capital (Kprod/N), uma medida do grau em que os
trabalhadores esto efetivamente equipados em capital fixo produtivo (mquinas, equipamentos e infraestruturas). Economias com forte crescimento da intensidade do capital, em geral, tendem a apresentar
padres de vida mais elevados. No entanto, constata-se que as dinmicas dessas variveis so tambm
desfavorveis, pois como o ritmo de acumulao de capital produtivo muito baixo, a intensidade do capital
tambm cresce a uma taxa mdia anual reduzida (0,16%). Pode-se considerar que essas razes tm
crescido apenas o suficiente para impedir que a queda da razo N/PIA torne negativa a taxa mdia de
crescimento do PIB per capita, que, contudo, permanece com um crescimento mdio bastante reduzido
(0,88% a.a.).
Quadro 1
Condies macrodinmicas de apropriao dos dividendos demogrficos

Variveis
Perodos

PIB per
capita
PIBpc

Razo de
suporte

2 Div. Demograf.

1 Div.Demograf.

PI&A
POP

N&
PIA

Y&
N

Y&
Kprod

K& prod
N

1966-1980

5,55%

0,32%

0,48%

4,75%

-0,77%

5,58%

1984-1993

0,86%

0,47%

0,01%

0,38%

-0,53%

0,95%

1996-2006

0,88%

0,47%

-0,61%

1,01%

0,86%

0,16%

Nota: Todas as variveis em taxas mdias de crescimento por perodo.

Tanto o primeiro quanto o segundo dividendo demogrfico dependem da acumulao de capital


fixo produtivo, uma condio incontornvel para que as outras variveis relacionadas com a demanda de
trabalho (capital humano, tecnologia, capital social etc.) possam efetivamente atuar. Se refletirmos sobre a
questo de um possvel nus para a previdncia social, representado pelo aumento da expectativa de vida,
devemos considerar que, nessas condies macroeconmicas, uma parcela expressiva da populao
brasileira simplesmente no conseguir entrar no sistema, em razo do baixo ritmo de gerao de postos de
trabalho, imposto pelo regime de acumulao financeirizado e portanto no ter direito aposentadoria.
Caso consigam entrar no sistema, seja porque a economia os absorveu em postos de trabalho formais ou
em programas assistenciais, a questo de saber se teramos bnus ou nus dependeria tambm dos
ganhos de produtividade. Como os regimes de crescimento ps-fordistas so potencialmente regimes de
alta produtividade, a questo fundamental passa a ser a da gerao de emprego formal nos quadros desses
-118-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

regimes. Pela equao (4) fica explcita a importncia do nvel geral de emprego e da taxa de acumulao
de capital fixo produtivo para a elevao do PIB per capita. Por outro lado, na Tabela 1, os testes de
causalidade de Granger revelam que as variaes do estoque de capital fixo produtivo precedem (causam)
as variaes do emprego. Este resultado vem reforar a necessidade de que se implementem polticas
pblicas e econmicas de promoo da acumulao de capital produtivo como base para a gerao de
postos de trabalho e para a sustentabilidade dos sistemas pblicos de previdncia social.
Tabela 1
Causalidade entre acumulao produtiva e emprego (1950-2006) (1)
Teste de Causalidade de Granger
Amostra: 1950 2006
Defasagens: 1
Hiptese nula:

Obs

dUKPROD no causa Granger dN

Estatstica F

55

dN no causa Granger dUKPROD

P-valor

6.20816

0.01594

0.70149

0.40612

(1) Os testes economtricos desta anlise foram realizados no software EVIEWS 4.1.
Nota: dUKprod e dN so, respectivamente, as taxas de variao do estoque de capital fixo
produtivo em uso e do nvel geral de emprego da economia brasileira.

Quadro 2
Trs regimes de crescimento comparados: do Profit-Led Growth ao Finance-Dominated Accumulation Regime (1966-2006)
Perodos e
Tipos de Regime

[1996 2006]

[1966 1980]

[1984 1993]

Profit-led growth regime

Regime de crise

Finance-dominated
accumulation regime

Performance macroeconmica

Alto crescimento

Tendncia estagnao e alta


inflao

Baixo crescimento

Elasticidade-capital fixo
produtivo do emprego

0,3682

Instabilidade estrutural

0,9878

Taxa de acumulao de
capital fixo produtivo
( u.Kp& rod )

9,75%

3,64%

1,92%

Taxa de ociosidade
(1- u)

3,43%

9,21%

6,80%

Salrio mdio real ( w


&)

3,95%

1,31%

-0,38%

58,15% (salrios + rend.


autn.)
45,15% (salrios)

49,31%(salrios + rend.
autn.)
38,39% (salrios)

Caractersticas

Wage share

54,34% (salrios +
rend. autn.)
41,96% (salrios)

Nota: u = taxa de utilizao da capacidade produtiva instalada; u.Kprod = estoque de capital fixo produtivo em uso; w = salrio mdio
real. Valores mdios por perodo.
-119-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O Quadro 2 faz uma comparao entre trs perodos da evoluo econmica brasileira, com os
seus respectivos regimes de acumulao. Entre as evidncias empricas, destacam-se: a) a baixssima taxa
de acumulao de capital produtivo em uso, u.Kprod, (mdia anual de apenas 1,92%) durante a vigncia do
regime de acumulao financeirizado (1996-2006), comparativamente aos valores observado nos perodos
anteriores.; b) a elevada taxa de ociosidade da capacidade produtiva instalada (6,80%), contra 3,43% do
regime de alto crescimento econmico; c) o aumento em mais de 2,5 vezes do valor da elasticidade-capital
fixo produtivo do emprego. Um sinal inequvoco de que a gerao de postos de trabalho no Brasil, sob o
atual regime de acumulao, est fortemente dependente da capacidade produtiva da economia nacional,
dada pela disponibilidade de bens de capital; d) diferentemente dos padres observados no primeiro e
segundo perodos, sob o regime de crescimento financeirizado, o salrio mdio real apresenta-se em queda
mdia anual de -0,38%, contribuindo para reduzir a participao dos salrios na renda nacional.

Consideraes finais: aproveitando as janelas de oportunidade enquanto ainda esto abertas


Esta anlise buscou explicitar os condicionantes estruturais e macroeconmicos impostos pelo
atual regime de crescimento financeirizado no Brasil. A transio demogrfica tem, potencialmente,
favorecido a economia atravs da reduo das taxas de dependncia de crianas e de idosos. No entanto,
as condies para apropriao dos dividendos demogrficos no so estabelecidas automaticamente, pois
dependem do ritmo de gerao de postos de trabalho que, por sua vez, depende da velocidade e do volume
em que os recursos disponveis (poupanas das famlias e das empresas) esto sendo alocados em ativos
fixos produtivos.
Como atualmente as taxas de acumulao de capital fixo produtivo so muito baixas, o nvel geral
de emprego cresce a um ritmo inferior ao aumento da populao em idade ativa, uma proxy da oferta
potencial de fora de trabalho. O desemprego de longo prazo tende a se perpetuar, constituindo-se num
primeiro nus para a previdncia social. Caso a economia consiga reencontrar uma nova trajetria de
crescimento econmico forte e sustentvel, o aumento dos nveis de ocupao poderia tornar-se compatvel
com a razo de suporte, abrindo o caminho para a apropriao do primeiro dividendo. Mas o segundo
dividendo depende diretamente da composio da poupana agregada. Se os indivduos em atividade esto
alocando seus recursos preponderantemente em ativos financeiros, no h garantias de que a taxa de
acumulao de capital produtivo subir no futuro para ser a base de ganhos mais elevados de produtividade
e de bem-estar social. O crescimento do PIB per capita estar comprometido e a economia estruturalmente
desfavorvel tanto ao aproveitamento das janelas de oportunidade demogrficas quanto ao desenvolvimento
das instituies pblicas de seguridade social.
O atual regime de crescimento financeirizado reproduz-se com base em uma elevadssima carga
financeira em juros sobre o PIB, alm de promover, por sua natureza e lgica de valorizao, a reduo da
participao dos sistemas pblicos de previdncia em prol dos fundos privados. Por outro lado, sob um
regime de acumulao financeirizado, os fundos de penso e as instituies de previdncia privada
dificilmente conseguiriam substituir os sistemas pblicos de previdncia. E mesmo que permaneam como
instituies apenas complementares, seus fluxos de caixa continuariam a depender da mesma maneira do
ritmo de acumulao produtiva do capital e dos nveis de ocupao.
Este regime dominado pelas finanas tambm promove a flexibilidade das relaes de emprego e
a instabilidade da demanda efetiva. Este fato ficou evidenciado quando, na passagem para uma economia
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

aberta, a elasticidade-desemprego dos recebimentos prprios da previdncia social aumentou mais de duas
vezes e meia; e a elasticidade-PIB praticamente dobrou. O Estado brasileiro ter ento de enfrentar um
outro desafio: como combinar flexibilidade com seguridade?
Para que o sistema de seguridade social brasileiro possa aproveitar os efeitos favorveis da
transio demogrfica, so necessrias condies macrodinmicas e institucionais particulares que
garantam taxas elevadas de acumulao de capital. Se essas condies, que emergem como uma
construo social e no como um resultado espontneo da evoluo econmica de um pas, no forem
estabelecidas, as janelas de oportunidade demogrfica sero perdidas.
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CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

COMPONENTES ECONMICO, DEMOGRFICO E


INSTITUCIONAL NA PREVIDNCIA SOCIAL

Eli Ila Gurgel Andrade 1

Um pressuposto fundamental avaliao do desempenho do sistema previdencirio, considerando


seus principais componentes, tem a ver com a singularidade da evoluo da previdncia social brasileira.
Tal singularidade se deve, sobretudo, ao fato de o sistema no estar, desde sua origem, fundado
num esquema de repartio simples, ou de solidariedade intergeracional, no qual a gerao ocupada no
presente contribui para o asseguramento dos que sairo (no mesmo perodo) da vida ativa. Ao contrrio, o
sistema de repartio no Brasil foi, com efeito, resultante de um processo poltico e institucional especfico
caracterizado pela transformao de uma estrutura de seguro de base setorial-corporativa (os institutos e
caixas), com mecanismos de financiamento organizados dentro dos padres mais tipicamente voltados para
a capitalizao para uma estrutura mais caracterstica de sistemas de repartio (pay-as-you-go). A
transio de um regime para outro corresponde unificao dos Institutos de Aposentadorias e Penses
(IAPs) em 1966, levada a efeito pela interveno militar nessas instituies. O resultado foi a criao do
Instituto Nacional de Previdncia e Assistncia Social (INPS), que passaria s dcadas seguintes como o
ncleo histrico de fundao da seguridade social brasileira.
O sistema de repartio que passa a funcionar como forma de financiamento da previdncia/INPS
carregava pelo menos duas caractersticas de natureza bastante especficas e tambm contraditrias:
Uma primeira que podemos chamar de constitutiva dada pelo fato de o sistema de repartio,
que caracterizar o financiamento do INPS, no se fundar formalmente, desde a origem, como um amplo e
qualificado contrato entre geraes. Ou seja, o sistema de repartio foi de alguma forma outorgado pela
unificao forada dos institutos em 1966.
Antes disso, pelo menos dois momentos devem ser distinguidos na constituio do sistema
previdencirio no Brasil. No primeiro, aparecem as entidades previdencirias (as Caixas de Aposentadoria e
Penses as CAPs) regulamentadas a partir de 1923; e, no segundo, os Institutos de Aposentadoria e
Penses (os IAPs), notadamente a partir da criao do Instituto de Aposentadoria e Penses dos Martimos
em 1933.
A relao que se estabelece entre o Estado e as entidades previdencirias, a partir do surgimento
dos institutos, teve papel definidor na constituio do sistema previdencirio. A segunda caracterstica do
sistema previdencirio, finalmente montado a partir de 1966, est determinada pela primeira e pode ser
caracterizada como sendo de natureza contributiva.
Esta caracterstica demarca a contradio de um sistema que, alm de desvelar-se como a
contraface pblica e social do Estado para um amplo espectro de demandas sociais, manteve sua forma
especfica de financiamento estreitamente dependente das contribuies vinculadas s relaes formais de
emprego, quase exclusivamente sobre a folha de salrios de trabalhadores urbanos. De modo que, criao
_______________
1

Economista, Doutora em Demografia, Professora da Faculdade de Medicina da Universidade Federal de Minas Gerais.
-123-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

do INPS, seguiu-se um conjunto de transformaes na estrutura do sistema, no elenco de benefcios/direitos


e expanso da cobertura, cuja compreenso imprescindvel para que se entendam os desdobramentos
que iro marcar a reedio de direitos sociais finalmente institucionalizados a partir da Constituio de 1988.
Da percepo ou omisso deliberada de tais contradies derivam boa parte das avaliaes sobre
a (in)sustentabilidade atual do sistema previdencirio.
Cenrios de crise e restaurao dos estados de bem-estar
A dcada de 1980 lastreou a crise da seguridade social em praticamente todo o mundo
desenvolvido, agravada sobretudo pelas medidas contencionistas adotadas por governos conservadores
europeus e nos Estados Unidos.
Aps uma significativa expanso desde o ps-guerra, quando meia centena de pases adotava
polticas de proteo social, at a dcada de 1990, quando j se podia falar de mais de 150 pases com
algum arranjo de seguridade social, novas realidades passaram a ampliar o leque da demanda por
benefcios e servios de bem-estar coletivo.
No plano internacional, novas clivagens demogrficas e culturais so introduzidas pelo crescente
movimento migratrio, recriando focos de pobreza e desemprego, debilitando-se a cultura social-solidria
indispensvel manuteno de um aparelho pblico de proteo social.
Entretanto, a despeito do alarde em torno de um suposto desmantelamento dos sistemas de bemestar no conjunto dos pases centrais, a dcada de 80 testemunhou que, em que pesem as novas
exigncias da diviso internacional do trabalho, vis--vis os processos de globalizao das economias,
houve em alguns pases incremento dos mecanismos pblicos de proteo social. O que j se v desde a
dcada de 1990 que, para fazer frente a problemas emergentes (desemprego e mudanas na estrutura
etria), as chamadas reformas estruturais apregoadas no receiturio neoliberal tm tido verses nacionais
pontuais, de alcance limitado, e sujeitas a regras cujo trao principal consiste na preservao de direitos
adquiridos e numa lenta e negociada implementao (Vianna, 1998).
No caso dos pases latino-americanos, a situao foi radicalmente distinta, quando considerados
os efeitos da crise econmica dos anos 70 e seus desdobramentos em relao aos sistemas de bem-estar
ao longo da dcada de 80. A dcada se abre para a Amrica Latina com a instituio da reforma do Sistema
de Seguridade Chileno. A partir de 1981, o Chile capitaneou uma das reformas mais radicais na histria dos
estados de bem-estar social em todo o mundo. Fundamentalmente, a reforma chilena caracterizou-se por
um reposicionamento do Estado no chamado ncleo pesado da seguridade social, constitudo das
aposentadorias e penses. O sistema pblico, majoritariamente baseado no sistema de repartio, foi
substitudo por um sistema privado, administrado por sociedades annimas de finalidade exclusiva e
baseado na capitalizao privada e individual. Ou seja, o regime de benefcios previdencirios de seguro
social foi substitudo por um sistema de poupana obrigatria, administrado por organismos privados (as
AFP), passando a ser papel do Estado prover um benefcio assistencial mnimo aos idosos, condicionado a
um atestado de pobreza.
A extenso e profundidade de tal transformao, aliada a um cenrio de urgncias de
ajustamentos das polticas pblicas s mudanas nas realidades econmicas, sociais, poltico-ideolgicas e
demogrficas constituiu-se em fato poltico-histrico inquestionvel no panorama latino-americano de final de
-124-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

sculo. Queiramos ou no, o carter da reforma implementada no Chile, viabilizada, evidentemente, pela
outorga de um regime autoritrio, conformou-se enquanto marco diferencial a permear o debate sobre as
reformas dos sistemas de seguridade em todo o continente. Seja na sua acepo terico-conceitual, seja no
tratamento paradigmtico passado a outros pases atravs de organismos nacionais e internacionais.
Como bem caracteriza Mesa-Lago (1997), tradicionalmente os objetivos dos sistemas de
seguridade pblicos eram sociais: manuteno da renda na velhice, invalidez e morte, solidariedade entre
geraes, entre outros. A crise econmica e da seguridade social, seguida dos programas de ajustes
estruturais, promoveu o interesse dos organismos financeiros internacionais, em relao montagem
desses programas: em primeiro lugar o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e Banco Mundial (BIRD),
seguidos do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comisso Econmica para a Amrica
Latina (Cepal).
Dentro dessa perspectiva, os objetivos econmico-financeiros e fiscais passaram a prevalecer nas
avaliaes dos sistemas de proteo pblico-sociais: altas contribuies sobre os salrios, evaso e atrasos,
dotao inadequada de recursos fiscais, perda de capacidade de poupana, pesada e crescente dvida
beneficiria, estmulo ao dficit fiscal e inflao e, como resultado geral, impacto negativo no crescimento
econmico, na produtividade e no emprego. A substituio dos sistemas pblicos por privados pretenderia,
na tica do pensamento oficial, eliminar esses problemas, incrementando a poupana nacional, o mercado
de capitais e o rendimento real dos investimentos. Com base nesses fundamentos, em meados de 1994, o
Banco Mundial e o FMI patrocinaram uma reunio, com a participao de funcionrios de 39 pases latinoamericanos e do Caribe, para divulgar o informe preparado pelo BIRD, intitulado: Averting the Old Age
Crisis, no qual proposto um novo paradigma para as reformas dos sistemas pblicos previdencirios.
Sucintamente, o modelo apresentava uma taxonomia diretamente inspirada na experincia chilena,
procurando demonstrar, acima de tudo, que os sistemas pblicos de benefcios fracassaram, tanto do ponto
de vista social como econmico, passando ento a recomendar o chamado modelo de trs pilares: um
primeiro pilar obrigatrio, social-redistributivo, pblico, com benefcio bsico; o segundo, destinado
formao de poupana individual e organizado na forma de fundos privados (fechados ou abertos) de
capitalizao; este pilar relacionaria estritamente os benefcios s contribuies (por meio de planos de
contribuio definida), para desincentivar a evaso e impedir as transferncias intergeracionais dos
trabalhadores jovens para os de idade avanada. O terceiro pilar seria constitudo de poupana privada
individual.
O modelo dos trs pilares formulado pelo Banco Mundial passou a ser recomendado como uma
espcie de taxonomia de resistncia aos distintos efeitos da transio demogrfica em cada sociedade,
reacendendo o debate conceitual e paradigmtico acerca do diagnstico e objetivos fundamentais dos
sistemas de seguridade social no mundo. Na Amrica Latina mais do que em qualquer outro lugar, tal
paradigma norteou as reformas no Peru (1992), Colmbia (1993), Argentina (1994), Uruguai (1996), Mxico
e El Salvador (1997), Bolvia (1998), Costa Rica e Nicargua (2000), Equador (2001) e Repblica
Dominicana (2003).
Basta olhar tal agenda de reformas, para se balizar o cenrio de alta presso que envolveu o
Brasil, justamente quando se iniciava a regulamentao da Constituio de 1988. Em 1990, sob a batuta do
liberalismo ideolgico do Governo Collor pretendeu-se aplicar o modelo chileno ao Brasil refreado,
essencialmente, pelo custo monumental que representaria a indenizao (a ser paga pelo governo ao setor
-125-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

privado) pelos quase 20 milhes de contribuintes que deveriam passar do sistema previdencirio pblico
para o mercado privado de fundos de penso.
A partir de 1995, sob o neoliberalismo pragmtico que caracterizou o Plano Real passa-se a
disputar os recursos que a Constituio assegurara ao financiamento da seguridade social a fim de pagar a
conta de juros de dvida pblica que explodira no vcuo da estabilizao artificial de preos (Munhoz, 2003).
Ao longo dos anos 90, o argumento da insustentabilidade vai para o centro dos diagnsticos da
propalada crise da previdncia social brasileira. Inspirada no modelo dos trs pilares do Banco Mundial, a
tese conjuga trs fatores como determinantes da crise dos sistemas previdencirios pblicos: 1) a transio
demogrfica indicando o envelhecimento das populaes; 2) pesada tributao social estimulando a
informalidade nas relaes de trabalho; e 3) a elevada razo de dependncia contribuintes/aposentados.
Na abordagem do Banco Mundial, a substituio dos sistemas de repartio na previdncia pblica
por regimes de capitalizao plena (e individual), emerge como uma soluo automtica para os grandes
problemas que rondam a maioria das economias no mundo escassez de poupana, investimento,
crescimento, desemprego, dependncia do mercado financeiro , e, de modo subjacente, comparece como
mecanismo de imunizao dos sistemas, em relao aos impactos dos distintos processos de transio
2

demogrfica .
Apesar das reformas estruturais recomendadas terem-se estendido a 11 dos 18 pases da
Amrica do Sul e Central, no Brasil, um dos sistemas previdencirios mais antigos e de maior cobertura
social da regio, seu avano encontra barreiras importantes. Da correta compreenso de tal processo
podem-se desenhar novos parmetros para o desafio da consolidao de um estado de bem-estar no pas.
A especificidade dos componentes demogrfico, econmico e poltico-institucional na Previdncia
Social Brasileira
Passaram exatos 25 anos da decretao da quebra da previdncia, em 1982, no ltimo dos
governos militares. Naquele momento, sob o impacto da mais grave crise econmica na histria do pas,
decretava-se publicamente a falncia da previdncia. No podendo mais dispor das taxas mdias em torno
de 7% ao ano de crescimento do PIB, que durante pelo menos trs dcadas antecedentes contribura para
as elevadas taxas de atividade e contribuio para a previdncia, somado exploso de gastos com a
assistncia mdica e a crescente expanso dos direitos previdencirios, o governo baixou o chamado
Pacote Figueiredo. Tais medidas passariam histria por seu forte carter regressivo: cobrana de
aposentados e pensionistas numa escala de 3 a 5% sobre o benefcio; contribuio de empregados de 8,5%
a 10% sobre os salrios; funcionrios pblicos de 5% para 6%; elevao de 8% para 25% de alquota sobre
a folha de salrios, alm da emisso de uma srie especial de ttulos (ORTN) para cobrir o dficit previsto
3

para o ano de 1982. Alm disso, foi criado o Finsocial (Fundo de Investimento Social), tributando em 0,5% a
receita bruta de empresas financeiras e seguradoras e 5% as de prestao de servios.

_______________
2

Em 1999, Joseph Stiglitz, Prmio Nobel de Economia em 2000, ex-vice presidente e chefe dos economistas do Banco Mundial, lanou
o trabalho Un nuevo anlisis de la reforma de las pensiones: Diez mitos sobre los sistemas de seguridad social, no qual questiona a
validade dessa tese, disponvel em: http://www.redsegsoc.org.uy/documentos.htm, acessado em 19/11/2007

Em 1991, o FINSOCIAL passou a chamar-se COFINS-Contribuio para Financiamento da Seguridade, ainda vigente.
-126-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Este momento da histria da previdncia definitivo para a compreenso da situao atual, por um
lado, porque, mesmo que de forma dramtica, abria-se a o estado das finanas da previdncia cuja
4

contabilidade durante todo o perodo ditatorial fora mantida a sete chaves . Por outro lado, o reconhecimento
oficial da crise do sistema alm de alardear sua iminente falncia cravou no imaginrio nacional as marcas
da desmoralizao do sistema, apontado como fraudulento, ineficiente e deficitrio. Finalmente, vinha tona
a utilizao sistemtica da arrecadao previdenciria pelo Estado, prtica iniciada nos primrdios do
5

perodo Vargas. Entre 1945 e 1966, os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAPs) constituram reservas
equivalentes a 60% da sua arrecadao anual. A relao do Estado com as instituies previdencirias
permitiu que recursos destinados formao de suas reservas de capitalizao fossem drenadas para o
financiamento de investimentos pblicos. Registros histricos do conta da utilizao do fundo previdencirio
pelo Estado a partir de 1938: a Carteira de Crdito Agrcola e Industrial do Banco do Brasil (Creai), ento
principal agncia de financiamento do setor privado, passou a dispor de recursos compulsrios provenientes
das instituies previdencirias. Em 1939, os fundos previdencirios foram autorizados a efetuar
emprstimos a pessoas fsicas ou jurdicas em projetos de reflorestamento, papel e celulose e material
blico. Vrios decretos trataram de impor a subscrio de aes preferenciais de empresas de interesse
estratgico, tais como Companhia Siderrgica Nacional (CSN), Cias. Hidroeltricas do So Francisco
(Chesf), Companhia Nacional de lcalis (CNA), Fbrica Nacional de Motores (FNM). At mesmo o Decreto
Lei n. 1.628 de 20/06/1952, que criava o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), institua
em seu artigo 7 a exigncia de emprstimos compulsrios das instituies de previdncia em montantes
fixados pelo Ministrio da Fazenda. O financiamento da construo de Braslia e de projetos estratgicos do
regime militar (rodovia Transamaznica, Ponte Rio-Niteri, complexo de Itaipu) so tambm historicamente
vinculados s reservas da previdncia social.
A importncia do financiamento da previdncia no suporte aos gastos pblicos completa-se com a
expanso da assistncia mdica ao conjunto da populao, e a incluso dos trabalhadores rurais. A partir da
criao do INPS em 1966, a expanso do programa de assistncia mdica d-se ao ritmo da necessidade
de legitimao do regime militar recm instalado. Nos anos 70, os gastos com sade cresceram a taxas
mdias de 26% ao ano, passando a ampliar a cobertura de servios mdicos para o conjunto da populao,
independente da contribuio previdenciria. A partir da, coube ao sistema previdencirio um papel
duplamente fundamental: o sistema passa a responsabilizar-se no s pela prestao de assistncia
mdica, como tambm pela expanso da cobertura dessa assistncia, colocando-se na condio de scio
provedor do chamado complexo mdico-industrial-previdencirio. Este, constituindo-se como articulao
especfica entre o Estado e o setor privado de prestao de servios de sade, foi responsvel pela
expanso capitalista da rede privada de servios de sade no Brasil. Entre 1969 e 1976, os gastos do
INPS/Inamps com assistncia ambulatorial cresceram 400%, enquanto na rea hospitalar a expanso foi de
184,7% (Braga; Paula, 1986).
Na verdade, se estabelece um processo de transferncia das receitas arrecadadas pela
previdncia para iniciativas e setores econmicos da sociedade, seja quando o sistema comparece como
comprador no mercado de servios de sade, seja como provedor de benefcios de proteo social.
_______________
4

Andrade (1999, p. 156-160) descreve o estado da contabilidade previdenciria entre 1945-1997. Destaca que, durante 14 anos, entre
1978 e 1992, no houve publicao da receita de arrecadao do sistema, no Anurio Estatstico do Brasil.
5

Ao final de 1945, a dvida da Unio com os IAPs equivalia a 85% das despesas somadas de todos os institutos. Em 1948 j era igual
a 100%.
-127-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Processo similar ocorre com a incluso dos trabalhadores rurais aos direitos previdencirios em 1969.
Quando os trabalhadores da zona canavieira pernambucana passaram, pela primeira vez, a ter acesso aos
benefcios previdencirios, foi criado o Funrural, um fundo que seria provisionado por taxao sobre a
comercializao da produo agrcola, na base de 2% do produto comercializado. O governo, todavia, nunca
6

conseguiu estabelecer mecanismos minimamente eficazes para efetivar tal arrecadao . Ainda em 1974, a
cobertura especial de acidentes de trabalho estendida aos trabalhadores rurais, os trabalhadores
autnomos e domsticos passam a ter direitos previdncia, e criada a Renda Mensal Vitalcia para
maiores de 70 anos e invlidos.
Ao final da dcada de 80, a Previdncia Social configura-se, de fato, em espao histrico de
afirmao da cidadania e de direitos sociais fundamentais para o conjunto da populao brasileira,
fornecendo as bases para a institucionalizao do nosso primeiro sistema de Seguridade Social, expresso
na Constituio de 1988.
Seguridade formal versus crise estrutural
Imediatamente aps a promulgao da nova Constituio em outubro de 1988, instala-se no pas
um clima de ameaas relacionadas insolvncia da seguridade social. Projees realizadas em 1989, pela
Secretaria de Estatstica e Aturia do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS), chegavam a
anunciar um quadro de insolvncia provvel do sistema previdencirio com a formao de dficits da ordem
de 14,7% do PIB para o ano de 1995. Tais projees no se efetivaram, mas, de certo, deram sua
contribuio para pavimentar o terreno para o processo de reviso constitucional iniciada em 1993. Desde
ento, a previdncia social, o principal vrtice do trip (previdncia, sade e assistncia social) do sistema
de seguridade, vai para o centro das reformas constitucionais.
Aqui, interessante notar que, em meio ao rico e multifacetado debate que se segue Constituinte
de 1988, assiste-se a uma remontagem de argumentos e parmetros de avaliao do sistema
previdencirio. Ou seja, a caracterizao da crise da previdncia, pelo Governo, vai progressivamente
migrando de uma at ento persistente viso meramente financeira e conjuntural, para uma caracterizao,
em tons ultimatistas, de uma real crise estrutural.
Coerente com os objetivos de dar tratamento fiscal a uma poltica social, os fundamentos da
reforma previdenciria passaro a fincar-se na chamada tese da sustentabilidade estrutural, tacitamente
desconectada da estruturao de um sistema de seguridade social no pas. E as mudanas demogrficas
vo para o centro das argumentaes, na maioria das vezes em tons catastrficos, do diagnstico da crise
estrutural do sistema previdencirio brasileiro.
O que ocorreu com a dinmica demogrfica no Brasil nas duas ltimas dcadas, e que, de alguma
maneira, estrategicamente admitido no discurso oficial, foi a mudana na distribuio etria relativa da
7

populao, observada a partir do Censo de 1980. De uma taxa de fecundidade total (TFT ) equivalente a 6,2
filhos por mulher em 1965, passa-se a 5,8 filhos na dcada de 70; 4,3 em 1975; atingindo, em 1984 uma
TFT igual a 3,6 filhos por mulher em idade reprodutiva (Carvalho, 1995). No Censo de 2000, uma TFT de 2,3
j logo seria superada pela estimativa da PNAD de 2003, apontando uma TFT de 2,1 filhos por mulher, o
_______________
6

Em 2005 arrecadou 8% do que foi gasto com benefcios aos trabalhadores rurais.

A taxa de fecundidade total (TFT) indica o nmero de filhos vivos, tidos por mulheres em idade reprodutiva (15-49 anos).
-128-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

chamado de nvel de reposio. Nesse nvel, a teoria demogrfica assinala que o crescimento da populao
e as mudanas em sua estrutura etria so primordialmente afetados pelas tendncias da fecundidade e da
mortalidade e, em alguma medida, pelo saldo migratrio internacional. A queda na mortalidade e os ganhos
de esperana de vida pouco afetam a estrutura etria, num pas que apresenta altas taxas de crescimento
populacional. Sendo assim, durante um longo perodo, os ganhos de esperana de vida aumentaram a
longevidade das geraes de nascimento, mas no envelheceram a populao brasileira. Contudo, a queda
na taxa de fecundidade total afeta a estrutura etria da populao, levando a uma reduo na proporo de
dependentes (crianas de 0 a 14 anos) e a um crescente envelhecimento da populao (idosos de 60 anos e
mais) (Rios Neto, 2005, p. 16).
De modo que a estrutura da populao brasileira nos prximos 50 anos apresenta caractersticas
peculiares, consideradas estratgicas para o planejamento de mudanas e estruturao de longo prazo no
sistema de seguridade social.
Como se pode observar na Tabela 1, a participao relativa dos grupos de idade sinaliza um
cenrio bastante positivo. Enquanto o grupo de 0 a 14 anos declina de 38,2% em 1980, pra 17,8% em 2050,
o grupo de 65 anos eleva-se de 4% para 18,8%.
Entretanto, especial situao caracteriza o grupo de idades entre 15 e 64 anos, que integra a
chamada populao em idade ativa (PIA). Esse grupo, que em 1980 j representava 57,7% da populao,
atingir na dcada de 2050 uma proporo de 63,3% da populao total. Ou seja, a razo de dependncia
etria (0-14 + 65 e mais)/(15-64), francamente favorvel a uma transio demogrfica sustentada.
A evoluo da PIA esperada para os prximos 50 anos um fenmeno tambm chamado de
dividendo demogrfico ou janela de oportunidades que prenuncia externalidades importantes formulao
da poltica de seguridade social no Brasil: num sistema contributivo de repartio simples, a taxa de
crescimento da PIA incide sobre padro da populao ocupada (PEA), como que transferindo
produtividade das amplas geraes de trabalhadores jovens para o financiamento do sistema de seguro
social. Ou seja, o dividendo demogrfico seria um bnus extra, causado pela diferena entre o crescimento
da populao em idade ativa (PIA), utilizada como proxy para o crescimento dos ocupados, e o crescimento
populacional.
Tabela 1
Distribuio percentual da populao segundo grupos etrios
Brasil 1980, 2000, 2010, 2020, 2030, 2050
Anos

Grupo de idade

Populao total

0 - 14

15 - 64

65 e +

1980

45.339.850

38,2

68.464.223

57,7

4.758.476

4,0

118.562.549

2000

51.002.937

29,8

110.951.338

64,8

9.325.607

5,4

171.279.882

2010

53.020.931

26,9

130.619.449

66,4

13.193.706

6,7

196.834.086

2020

52.712.184

24,1

147.240.806

67,2

19.124.739

8,7

219.077.729

2030

50.553.835

21,3

158.329.914

66,6

28.853.927

12,1

237.737.676

2050

46.324.365

17,8

164.546.946

63,3

48.898.653

18,8

259.769.964

Fonte: Projeo IBGE Reviso, 2004.


-129-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A diferena positiva entre o crescimento da PIA e o crescimento populacional ocorre precisamente


durante o perodo da transio demogrfica, e tende a perder fora na medida em que a inrcia populacional
reduzida e a populao se aproxima da estabilidade populacional (Rios Neto, 2005).
No Grfico 1 encontra-se ilustrada a tendncia de cada grupo etrio componente da populao em
idade ativa (PIA). O segmento jovem da PIA, definido pela populao de 15 a 24 anos, apresenta uma ligeira
queda entre 1980 e 2000, declina mais fortemente at 2015 e mais levemente at 2050.

Grfico 1
Estrutura etria da Populao em Idade Ativa (PIA) na populao total Brasil, 1980 - 2050

A
Fonte: Oliveira, Albuquerque e Lins (out. 2004) apud Rios Neto (2005).
Projeo IBGE Reviso, 2004.

O segmento adulto da PIA, que compreende o grupo etrio de 25 a 44 anos, aumenta ligeiramente
sua participao na populao total at 2010. A partir desta dcada, o segmento que mais cresce o da PIA
madura, entre 45 e 64 anos de idade. O decrscimo da participao da PIA jovem e o crescimento da
participao da PIA madura so os fatos novos ditados pela dinmica demogrfica na primeira metade do
sculo XXI. H, hoje, um amplo debate sobre o potencial de produtividade da PIA madura no mundo
desenvolvido de baixa fecundidade e envelhecimento populacional, tema cada vez mais relevante tambm
para o Brasil (Rios Neto, 2005).
O Brasil, tal como a maioria dos pases latino-americanos, apresenta um rpido processo de
envelhecimento. A especificidade do caso brasileiro, porm, est no timing deste processo, caracterizando
uma dinmica completamente diferente da experincia de transio demogrfica observada em pases
desenvolvidos. Nestas sociedades, o processo foi longo, passando de altos para baixos nveis de
fecundidade, alm de comearem de nveis mais baixos do que aqueles observados no Brasil
(Carvalho,1998). A compreenso deste fenmeno, em seus efeitos no mdio e longo prazo, mais do que sua
tcita utilizao para conferir credibilidade a reformas restritivas na previdncia social, constitui-se num

-130-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

desafio, particularmente diante da urgncia de retomada da consolidao do sistema de seguridade social


brasileiro.
Para dizer o mnimo, grande o conjunto de informaes hoje disponveis para estimar o impacto
do componente demogrfico e econmico numa equao de equilbrio de longo prazo para o sistema de
seguridade. Contudo, tudo isto permanece em grande contraste com as zonas de sombra na gesto do
sistema. A pouca permeabilidade das instituies, para o planejamento das reformas inclusivas e expansivas
da previdncia e a persistente drenagem dos recursos da seguridade social pelas veias abertas de encargos
da dvida interna e externa, retardam a estabilidade econmico-financeira do mais importante pacto de
solidariedade intergeracional, histrica e democraticamente construdo pelos trabalhadores brasileiros.
Referncias bibliogrficas
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institucional. 1945-1997. Tese de Doutorado, CEDEPLAR/FACE/UFMG, 1999. Tese premiada pelo VII
Prmio Brasil de Economia Conselho Federal de Economia, 2000 com o primeiro lugar na categoria
Tese de Doutorado.
ANDRADE, Eli I.G. Pontos Crticos na nova Reforma da Previdncia. In Morhy, Lauro (org. et all.) Reforma
da Previdncia em Questo. Braslia: Universidade de Braslia, Laboratrio de Estudos do Futuro/Gabinete
do Reitor: Editora Universidade de Braslia, 2003:103-115.
BRAGA, J. C. S.; PAULA, S. G. Sade e previdncia: estudos de poltica social. So Paulo : Hucitec. 1986.
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CARVALHO, J. A. M. de. Demographic dynamics in Brazil recent trends and perspectives. Brazilian Journal
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MESA-LAGO, C. As reformas da seguridade social na Amrica Latina e os posicionamentos dos
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MUNHOZ, Drcio G. Previdncia Social. A Reforma da Reforma. In Morhy, Lauro (org. e all) Reforma da
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seguridad social. Disponible en: <http://www.redsegsoc.org.uy/documentos.htm>. Acesso em 19/11/2007.
VIANNA, M. L. W. A Americanizao (perversa) da Seguridade Social Brasileira. Estratgias de bem-estar e
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-131-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PARTE 4
FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL,
CONTAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

POR QUE CRESCEM AS DESPESAS CORRENTES DO GOVERNO FEDERAL?


DELIMITANDO O IMPACTO DA EXPANSO DAS
POLTICAS SOCIAIS NO PERODO 1995-2005

Jorge Abraho de Castro (Org.) 1


Jos Aparecido Carlos Ribeiro 2
Jos Valente Chaves 2
Bruno Carvalho Duarte 2
Helenne Barbosa Simes 2

Introduo
cada vez mais freqente o discurso de que as Despesas Correntes esto crescendo e que o
inchao da mquina pblica preocupante. Porm, afirmativas genricas e demasiado agregadas pouco
ajudam a esclarecer o debate. Integram o conjunto das Despesas Correntes os gastos realizados em um
leque bastante diversificado de aes governamentais, cada qual com sua respectiva trajetria.
O objetivo deste texto realizar uma anlise mais desagregada das Despesas Correntes do
Governo Federal, tentando ir alm da mensurao de seu crescimento, mas tambm identificando alguns
dos principais vetores que justificam tal trajetria. Para esta tarefa, ser utilizado intensamente o banco de
3

dados oramentrios constitudo para o acompanhamento do Gasto Social Federal, na Diretoria de Estudos
Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Disoc/Ipea).
As Despesas Correntes do Governo federal sero analisadas em dois enfoques complementares.
Primeiramente, utilizar-se- a desagregao por Elemento de Despesa, para que as trajetrias que ocorrem
no interior de cada um dos grandes grupos de despesa possam ser explicitadas. Logo aps, abordaremos
as relaes entre as Despesas Correntes e as Polticas Sociais observando como se d a distribuio
destas despesas por reas sociais. Para este fim, utilizaremos a classificao de programas e aes da
execuo oramentria em reas de Atuao, conforme a metodologia desenvolvida nos trabalhos da
Disoc/Ipea.

Ao consultar a Execuo Oramentria do Governo Federal, observa-se que o total das despesas
atinge impressionantes R$ 1,1 trilhes em 2005. Deste valor, entretanto, devemos separar uma srie de
lanamentos meramente contbeis, que so apresentados na Execuo Oramentria devido boa norma
5

da Contabilidade Pblica e dos Princpios Oramentrios , mas no correspondem a despesas do Governo


Federal, de fato. A mera rolagem da dvida, por exemplo ou seja, a Amortizao da Dvida financiada com
_______________
1

Diretor de Estudos Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).

Pesquisadores do Ipea.

Fernandes et al. (1998); Castro et al. (2001), Castro et al. (2007) e Ipea (2004).

Em termos gerais, selecionam-se as polticas pblicas programas e aes , no seu nvel mais desagregado aes ,
classificando-as como sociais ou no, e depois alocando-as em grupos especficos as reas de Atuao. Alm das aes finalsticas
sociais, so includas tambm as aes de gesto, mas apenas aquelas localizadas em rgos tipicamente responsveis por polticas
sociais como os Ministrios da Previdncia, Educao, Sade, Desenvolvimento Social, etc.
5

Pereira (1999) e Giacomoni (1997).


-133-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

emprstimos novos , no corresponde a um dispndio efetivo por parte do Governo Federal, ainda que
possa melhorar ou piorar o perfil da dvida e assim alterar o fluxo de pagamentos de juros e encargos no
futuro. Outro exemplo importante so os recursos dos Fundos de Participao de Estados e Municpios
FPE e FPM , que embora no sejam de fato recursos do Governo Federal, circulam contabilmente pela sua
execuo oramentria.
Portanto, necessrio realizar alguns expurgos para chegar a valores mais precisos e adequados
para anlise que denominaremos Despesa Efetiva do Governo Federal. a partir destes valores,
apresentados na Tabela 1, que se realizar a anlise. Os dados incluem as despesas dos Trs Poderes:
Executivo, Legislativo e Judicirio.

Tabela 1
Despesa Efetiva do Governo Federal, por Natureza de Despesa, 1995 a 2005
Natureza de Despesa

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Valores Constantes (R$ Bilhes, deflacionados ms a ms para dezembro de 2006 pelo IPCA)
Pessoal e Encargos Sociais
Juros e Encargos da Dvida
Outras Despesas Correntes
Investimentos
Inverses Financeiras
Amortizao da Dvida
Outras Despesas de Capital
Total

82,8
38,4
136,3
10,3
12,9
20,9
0,4
301,9

76,5
38,7
142,4
11,0
19,6
13,0
0,3
301,6

79,0
38,9
155,3
13,8
8,8
24,5
0,2
320,5

82,6
55,3
170,0
14,8
8,9
43,4
0,1
375,2

84,3
77,8
176,7
11,5
10,8
45,6
406,8

89,2
62,0
188,8
15,8
9,9
68,9
434,5

94,0
79,0
200,3
21,2
21,2
82,7
498,4

99,3
76,3
214,6
13,2
18,7
93,8
515,9

91,2
78,8
219,8
7,6
17,8
95,5
510,7

95,0
84,0
240,5
11,9
12,9
80,8
525,2

98,3
94,7
266,1
17,9
11,2
51,7
540,0

Nmero ndice (1995=100)


Pessoal e Encargos Sociais
Juros e Encargos da Dvida
Outras Despesas Correntes
Investimentos
Inverses Financeiras
Amortizao da Dvida
Outras Despesas de Capital
Total

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

92,4
100,9
104,5
107,4
152,0
62,5
78,8
99,9

95,3
101,5
114,0
134,3
68,3
117,2
58,4
106,2

99,8 101,8 107,7 113,5 119,9 110,1 114,8 118,7


144,1 202,8 161,7 206,0 199,0 205,4 219,0 246,9
124,8 129,7 138,6 147,0 157,5 161,3 176,5 195,3
144,5 112,2 153,5 206,2 128,7
73,9 116,2 174,6
68,9
84,1
76,7 164,5 144,7 138,2 100,4
87,2
208,0 218,7 330,1 396,5 449,5 458,0 387,3 247,8
26,7 124,3 134,8 143,9 165,1 170,9 169,2 174,0 178,9

Fonte: Base de dados Gasto Social Federal, Disoc/Ipea, elaborada a partir do Siafi/ Sidor.

A Tabela

A Tabela 1 classifica as despesas do Governo Federal por Grupos de Natureza de Despesa


6

(GNDs), apresentando-os em valores reais de dezembro de 2006, deflacionados pelo IPCA. Destes,
compem as Despesas Correntes do governo trs grupos: as despesas com Pessoal e Encargos Sociais,
as despesas com Juros e Encargos de Dvida, e o grande grupo das Outras Despesas Correntes. Todos
eles apresentam crescimento. As despesas com Pessoal e Encargos Sociais se elevam em R$ 15,5 bi
um crescimento de 18,7%. As despesas com Juros e Encargos da Dvida mais que dobram 146,9 % -,
consumindo em 2005 R$ 56,3 bi amais que em 1995. J Outras Despesas Correntes quase duplica,
crescendo 95,3 % o que corresponde a uma elevao de R$ 129,7 bi no perodo. Este trabalho se
destina a observ-las com um pouco mais de acuidade, tentando apontar as principais polticas sociais
Tabela
que estoArelacionadas
a esta trajetria de crescimento das Despesas Correntes.

_______________
6
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria de Oramento Federal Manual Tcnico de Oramento (MTO02): instrues para elaborao da proposta oramentria da unio para 2005. SOF/MPO: Braslia, 2004.

-134-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Pessoal e Encargos Sociais


Os gastos contabilizados como Pessoal e Encargos Sociais abrangem variados itens de despesa
chamados, na Contabilidade Pblica, de Elementos de Despesa. Para os fins deste trabalho, ser
necessrio um nvel maior de detalhamento, para que se revelem algumas caractersticas particulares.
Relembre-se tambm que estes dados se referem aos gastos com Pessoal Civil e Militar, dos Trs Poderes
da Repblica.
A Tabela 2 apresenta os gastos com Pessoal e Encargos Pessoais na Despesa Efetiva do
Governo Federal, nos ltimos onze anos, analisada por Elemento de Despesa. O total da despesa com
Pessoal cresce quase 19% no perodo em valores reais de Dez/06 corrigidos pelo IPCA. Aps uma
reduo significativa entre 1995 e 1996, estes gastos comeam uma recuperao e j em 1999 superam o
patamar de 1995. Em 2002, o crescimento acumulado era de quase 20%, mas o ajuste de 2003
possibilitado pelo reajuste de 0,1% concedido aos servidores pblicos -, proporcionou uma nova queda,
que ainda no havia sido totalmente recuperada at o exerccio de 2005.
Mas a trajetria dos valores globais oculta importantes movimentos, que ocorrem em nvel mais
desagregado. Na Tabela 2, so trs os agrupamentos hegemnicos nas despesas de Pessoal: os gastos
com Pessoal Ativo; os gastos com Pessoal Inativo; e o de Outras Despesas de Pessoal, onde merecem
destaque os elementos Contribuies, Sentenas Judiciais e Despesas de Exerccios Anteriores.
Tabela 2
Despesa Efetiva, Natureza de Despesa Pessoal e Encargos Sociais, 1995 a 2005
cod.

Elemento de Despesa
descrio

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Previdncia do Servidor Pblico

33,80 32,63 33,88 37,23 39,22 38,99 41,92 41,92 40,30 42,15 43,83
33,80 32,63 33,88 37,23 39,22 38,99 41,92 41,92 40,30 42,15 43,83

Valores Constantes (R$ Bilhes, deflacionados ms a ms para dezembro de 2006 pelo IPCA)
1+3 Inativos e Pensionistas
Pessoal Ativo
Vencimentos e Vantagens Fixas 11+12 Pessoal Civil e Militar
- Pessoal Civil
e Militar
14+15 Dirias
Outras Despesas
Variveis
- Pessoal

16+17 Civil e Militar


Outros Benefcios a Servidores
Salrio-Famlia e Outros Benefcios
Assistenciais
8+9 Contrib.
Entidades Fechadas
7 Previdncia

41,70

36,85

36,41

37,91

37,48

40,34

40,15

41,80

40,97

43,06

45,74

37,65
0,62
3,43

33,51
0,00
3,34

33,49
0,00
2,92

36,23
0,00
1,68

36,84
0,00
0,64

39,01
0,00
1,33

38,79
0,00
1,36

40,53
0,00
1,27

39,72
0,00
1,25

41,70
0,00
1,36

44,43
0,00
1,31

0,12

0,07

0,06

0,05

0,05

0,22

0,24

0,31

0,30

0,25

0,25

0,12
0,00

0,07
0,00

0,06
0,00

0,05
0,00

0,05
0,00

0,06
0,16

0,08
0,15

0,11
0,20

0,10
0,20

0,10
0,15

0,09
0,16

0,00

0,00

0,14

0,00

0,00

0,00

0,00

0,39

0,35

0,35

0,38

4 Contrataes por Tempo Determinado


34 Contratos de Terceirizao

0,00
0,00

0,00
0,00

0,14
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,26
0,13

0,28
0,07

0,33
0,02

0,37
0,01

Outras Despesas de Pessoal

7,20
5,18
0,00
1,18
0,84
0,00
0,00

6,96
4,08
0,00
1,06
1,19
0,62
0,00

8,48
3,80
0,00
2,31
2,36
0,01
0,00

7,43
3,84
0,00
1,48
1,88
0,23
0,00

7,55
3,87
0,00
1,63
1,61
0,44
0,00

9,67
4,12
0,00
2,03
3,41
0,11
0,00

11,70
4,20
0,00
3,51
3,87
0,11
0,00

14,90
4,79
0,01
4,46
5,37
0,14
0,13

9,24
0,58
0,01
4,03
4,44
0,01
0,16

9,22
0,42
0,06
4,43
4,03
0,01
0,28

8,09
0,03
0,02
4,71
2,95
0,05
0,32

TOTAL PESSOAL E ENCARGOS SOCIAIS 82,82

76,51

78,97

82,62

84,31

89,21

94,01

99,32

91,16

95,04

98,29

Temporrio

41
67
91
92
93+94
96

Contribuies
Depositos Compulsrios
Sentenas Judiciais
Despesas de Exerccios Anteriores
Indenizaes e Restituies
Ressarcimento de despesas

Fonte: Base de dados Gasto Social Federal, Disoc/Ipea, elaborada a partir do SIAFI/SIDOR.

-135-

Os

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Os Gastos com Pessoal Inativo crescem de maneira quase constante exceo apenas para os
anos de 1996 e 2003 elevando-se em quase 30% no perodo. Embora por uma questo de norma da
Contabilidade Pblica os gastos com a Previdncia do Servidor Pblico sejam lanados junto com os gastos
de Pessoal Ativo, importante destac-los: suas trajetrias so explicadas por razes inerentes questo
.

previdenciria, assim como as medidas necessrias para ajustar tais trajetrias. Necessariamente, portanto,
o Gasto com Pessoal Inativo exige uma abordagem especfica, no s pelo seu volume, mas tambm por
suas caractersticas distintas dos demais gastos com Pessoal.
Nos trabalhos de mensurao e anlise do Gasto Social produzidos na Disoc/Ipea, a Previdncia
do Servidor Pblico integra a rea de atuao Benefcios a Servidores Pblicos. Tambm integram esta
mesma rea de atuao os gastos com fringe benefits despesas com salrios indiretos, como valetransporte, auxlio-refeio etc.

No caso dos gastos com Pessoal e Encargos Sociais, esses outros

Benefcios a Servidores so representados pelo Salrio Famlia e com contribuies Previdncia


Complementar , mas so valores reduzidos, em comparao com os demais. De todo modo, importante
destacar que tanto os gastos previdencirios quanto esses salrios indiretos integram o Gasto Social, na
rea de atuao Benefcios a Servidores, tal como definido nos trabalhos periodicamente publicados pela
Diretoria de Estudos Sociais do Ipea.
Os gastos com elementos relacionados ao Pessoal Ativo crescem em velocidade menor do que o
conjunto dos gastos com Pessoal e mais lentamente tambm do que os gastos com Inativos e
Pensionistas. No perodo analisado, os elementos relacionados especificamente com os salrios
Vencimentos e Vantagens Fixas crescem 18%, mas a considervel reduo nos elementos de Despesas
Variveis de Pessoal que cai a um tero do que era em 1995 leva o conjunto dos gastos com Pessoal
Ativo a crescer cerca de 10%. Para tal trajetria contribuem fortemente trs vetores:
i) a considervel migrao de funcionrios para a inatividade, muito alm do que seria devido apenas
ao envelhecimento vegetativo do quadro. As expectativas de reforma previdenciria estimularam a
antecipao dos pedidos de aposentadoria, pelas regras proporcionais;
ii) o ajuste salarial aplicado sobre o funcionalismo pblico, durante a maior parte do perodo; e
7

iii) a descentralizao de polticas pblicas que ocorre em diversas reas , mas com maior destaque
na rea de Sade, transfere a necessidade de novas contrataes de pessoal em direo aos governos
locais estados e municpios. O governo reduz o seu peso como provedor direto de servios e aumenta a
sua responsabilidade como financiador do sistema por meio de transferncias a governos locais.
Nas Outras Despesas de Pessoal, percebe-se que o elemento Contribuies, que bastante
volumoso por quase todo o perodo, repentinamente desaparece quase que por completo em 2003. A
explicao para tal fato simples: a maior parte destas despesas mais de corresponde folha de
pagamento do funcionalismo dos setores de Educao, Sade e Segurana Pblica (Corpo de Bombeiros e
Polcias Civil e Militar) do Distrito Federal. Estas despesas so de responsabilidade do Governo Federal.
Com a criao do Fundo Constitucional do Distrito Federal, estas despesas no mais so lanadas no
elemento Contribuies, sendo incorporadas aos elementos tpicos de Pessoal Ativo e Inativo. Ou seja, a
partir de 2003, cerca de R$ 4 bilhes so redistribudos na Tabela anterior, sendo somados s despesas nos
_______________
7

Arretche (2000; 2004).


-136-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

elementos referentes a Inativos e Pensionistas, e a Vencimentos e Vantagens Fixas. Isto deve ser lembrado
ao analisar a Tabela.

Tabela 3
Despesa Efetiva, Natureza de Despesa Pessoal e Encargos Sociais, 1995 a 2005
Gastos Sociais e No-Sociais
reas de Atuao

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Valores Constantes (R$ Bilhes, deflacionados ms a ms para dezembro de 2006 pelo IPCA)
Benefcios a Servidores Pb. Federais
Previdncia Social
Educao
Sade
Emprego e Defesa do Trabalhador
Cultura
Assistncia Social
Desenvolvimento Agrrio
Habitao e Urbanismo
Alimentao e Nutrio
Total Pessoal rea Social

35,6
2,9
8,7
6,5
0,6
0,2
0,2
0,0
0,6
0,0
55,4

34,3
2,5
7,0
5,3
0,8
0,2
0,1
0,0
0,2
0,0
50,4

36,4
1,9
7,3
5,0
0,6
0,2
0,1
0,3
0,2
0,0
52,0

39,3
2,1
7,1
4,6
0,5
0,1
0,1
0,3
0,2
0,0
54,3

41,1
2,0
7,7
4,7
0,5
0,1
0,1
0,3
0,2
0,0
56,8

42,3
2,1
7,7
4,6
0,7
0,1
0,0
0,3
0,0
0,0
57,8

45,8
2,0
7,1
4,4
0,7
0,1
0,0
0,3
0,0
0,0
60,4

47,9
2,3
7,7
4,5
0,6
0,1
0,0
0,3
0,0
0,0
63,5

44,6
2,0
7,3
4,3
0,5
0,1
0,0
0,3
0,0
0,0
59,1

45,9
2,1
7,9
4,4
0,6
0,1
0,0
0,2
0,1
0,0
61,5

46,9
2,2
8,0
4,0
0,6
0,1
0,0
0,3
0,1
0,0
62,3

Total Pessoal Outras reas

27,4

26,1

26,9

28,3

27,5

31,4

33,6

35,8

32,1

33,5

36,0

Total Pessoal e Encargos Sociais

82,8

76,5

79,0

82,6

84,3

89,2

94,0

99,3

91,2

95,0

98,3

Nmero ndice (1995=100)


Benefcios a Servidores Pb. Federais
Previdncia Social
Educao
Sade
Emprego e Defesa do Trabalhador
Cultura
Assistncia Social
Desenvolvimento Agrrio
Habitao e Urbanismo
Alimentao e Nutrio
Total Pessoal rea Social

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

96,3 102,3 110,3 115,5 118,8 128,6 134,7 125,1 129,0 131,7
85,4
65,0
70,3
67,8
71,8
67,4
78,4
69,5
73,1
74,8
80,6
84,4
82,2
88,8
88,5
82,0
88,6
83,8
91,3
91,9
81,1
77,2
69,8
72,2
70,8
67,9
69,7
65,3
67,7
61,7
125,3
96,0
86,3
86,1 112,9 109,9 102,7
88,2
91,6
94,7
83,8
75,0
49,7
54,4
51,4
53,7
56,6
52,6
50,6
49,1
50,0
52,6
47,6
51,4
0,4
0,4
0,4
0,2
5,1
5,7
0,0 1.431,9 1.432,2 1.554,8 1.472,1 1.424,6 1.346,1 1.276,2 1.215,8 1.435,0
32,6
30,5
34,1
34,0
0,0
0,0
0,0
0,0
23,9
25,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
90,9
93,9
97,9 102,5 104,3 109,0 114,6 106,5 111,0 112,3

Total Pessoal Outras reas

100,0

95,4

98,3

103,5

100,4

114,6

122,7

130,6

117,2

122,4

131,6

Total Pessoal e Encargos Sociais

100,0

92,4

95,3

99,8

101,8

107,7

113,5

119,9

110,1

114,8

118,7

Fonte: Base de dados Gasto Social Federal, Disoc/Ipea, elaborada a partir do SIAFI/SIDOR.

Fonte:

J as crescentes despesas com os elementos Sentenas Judiciais e Despesas de Exerccios


Anteriores, requerem uma anlise especfica mais profunda, que foge ao nosso escopo aqui. Mas, desde
logo, pode-se afirmar que parte importante do aumento dessas despesas, no caso especfico das despesas
com Pessoal e Encargos Sociais, diz respeito a passivos trabalhistas, como por exemplo os casos dos
28,86%, objeto da Medida Provisria 1.704, de setembro de 1998, e dos 3,17%, objeto da Medida Provisria
2.225, de setembro de 2001 (artigos 8 a 11). Quando uma questo desse tipo resolvida pela via judicial,
gera um novo volume de precatrios, a ser contabilizado na rubrica Sentenas Judiciais. Mas, freqente
tambm que o governo negocie acordos com os funcionrios, antes que os trmites judiciais estejam
concludos. Nesses casos, as despesas so assumidas voluntariamente pelo governo, sendo lanadas
ento no item Despesas de Exerccios Anteriores.
_______________
8

Em 2005, outros R$ 350 milhes referentes a pagamentos de Inativos e Pensionistas do antigo Estado do Rio de Janeiro , tambm
foram realocados e passaram a ser contabilizados nos elementos tpicos de pessoal inativo.
-137-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Ao classificar as despesas com Pessoal e Encargos Sociais de acordo com a rea de Atuao
Social a que se destina, apresentam-se questes muito interessantes. Na Tabela 3, percebe-se que 2/3 das
despesas com o GND Pessoal integram o Gasto Social Federal. primeira vista, poder-se-ia pensar que a
mquina administrativa da poltica social muito pesada no Brasil, com um exagerado corpo de
funcionrios pblicos alocados em setores sociais. Mas um segundo olhar revela que desses gastos so
absorvidos, de fato, no pelos servidores ativos em reas sociais, mas pela rea Benefcios a Servidores
Pblicos composta fundamentalmente pelas despesas com a Previdncia do Servidor Pblico. Neste
sentido, reitera-se: das despesas com Pessoal e Encargos Sociais em reas sociais no dizem respeito a
inchao da mquina pblica, mas sim questo previdenciria do servidor pblico parcialmente
9
equacionada pela Emenda 41, que ainda aguarda regulamentao.
Aps esta ressalva em relao aos recursos despendidos com a remunerao de pessoal ativo e
inativo, demonstra-se que as reas sociais que lideram os gastos com Pessoal so as de Educao, Sade
e Previdncia Social, seguidas de longe pelas reas de Emprego e Defesa do Trabalhador e
Desenvolvimento Agrrio.
significativa a reduo de gastos com pessoal em todas essas reas. Em Educao, aps oscilar
durante quase todo o perodo entre patamares equivalentes a 82% e 88% do que foi gasto no ano de 1995,
recupera-se um pouco a partir de 2004. Ainda assim, a rea de Educao acumulou no perodo uma
reduo considervel: a despesa com Pessoal ainda mantinha, em 2005, um nvel correspondente a 92% do
que era alocado em 1995. Trajetria um pouco mais intensa ocorreu com os gastos com o funcionalismo da
Previdncia Social tais despesas em 2005 equivaliam a apenas 75% do que eram em 1995, aps oscilar
em torno do patamar de 70% ao longo do perodo.
J a rea de Sade apresenta uma trajetria constante de reduo, terminando o perodo aqui
analisado com gastos de Pessoal equivalentes a pouco mais de 60% do nvel de 1995. Para alm do
processo de ajuste sobre o funcionalismo que parece ser comum s principais reas aqui destacadas , no
caso da Sade a descentralizao das polticas pblicas tambm constitui uma explicao importante.
Justificadamente ou no, o aumento de responsabilidades a cargo de Estados e Municpios possibilitou uma
menor reposio dos quadros federais do setor com absoro de funcionrios por parte dos governos
subnacionais, inclusive.
Portanto, se considerarmos parte as despesas com Benefcios a Servidores, e analisarmos as
despesas com Pessoal de todas as outras reas sociais, revela-se uma trajetria de considervel reduo
destes gastos: de um total de R$ 19,8 bi em 1995 para R$ 15,3 bi em 2005, ou seja, uma queda superior a
20%. Por outro lado, os gastos federais com Pessoal dos setores considerados no sociais nas demais
reas do Executivo, Legislativo e Judicirio , ampliaram-se em pouco mais de 30%.
Nesse sentido, em relao aos gastos de Pessoal, pode-se concluir que:
i) as despesas com Pessoal nas reas sociais sofreram considervel reduo no perodo;
ii) a recuperao apresentada nos anos de 2004 e 2005 ainda insuficiente para reconduzir estes
gastos a uma trajetria de expanso;
iii) houve, sim, um crescimento significativo dos gastos com Pessoal em outras reas do Governo
Federal; e
_______________
9

IPEA Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, edio especial. Disoc: Braslia, 2007.Disoc
-138-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

iv) a principal razo para explicar o crescimento dos gastos com o Pessoal e Encargos Sociais reside
nos gastos com os inativos e pensionistas da Previdncia do Servidor Pblico. Mas esta, a nosso ver,
remete no a uma discusso sobre inchao da mquina estatal, mas sim a uma abordagem integrada da
questo previdenciria.
Juros e Encargos da Dvida
As despesas com Juros e Encargos da Dvida mais que duplicaram no perodo entre 1995 e 2005
aumentaram quase 150%. So perceptveis dois momentos de destaque nessa trajetria de crescimento: o
perodo 1997 a 1999, e os anos de 2003 a 2005. So dois os momentos de clara mudana de patamar neste
grupo de Despesas Correntes.
Nos primeiros anos do perodo aqui analisado, as despesas anuais com Juros e Encargos da
Dvida foram mantidos estveis, flutuando em torno dos R$ 38,5 bi. A partir de 1997, entretanto, inicia-se
uma seqncia de crises internacionais Leste asitico em 1997, Rssia em 1998 que elevam a
instabilidade econmica. Para combater a vulnerabilidade externa e evitar um colapso no Balano de
Pagamentos, dentre outras decises de poltica econmica, ocorre uma elevao na taxa de juros bsica da
economia. A SELIC, que havia cado de 25,34% a.a. em julho de 1996 para 20,69% a.a. em abril do ano
seguinte, termina 1997 em 40,92% a.a. Em 1998, recomea uma trajetria de reduo: 34,5% a.a. em
fevereiro; 28% a.a. em maro; 23,25 em abril e assim sucessivamente, at chegar a 19% a.a. em setembro
de 1998 (Dados do Ipeadata).
A partir da, entretanto, seja devido a nova piora na conjuntura internacional Crise da Rssia ,
seja devido a fragilidades apresentadas no mbito da poltica econmica, a crise econmica agrava-se
definitivamente na virada de 1998 para 1999, ocasionando a ruptura da ncora cambial. A taxa SELIC
encerra 1998 em 28% a.a., chegando a 45% a.a. em maro de 1999. A SELIC a partir da recomea sua
trajetria de queda, fechando em 19% a.a. o ano de 1999. Mas este perodo de intensas flutuaes na
conjuntura econmica e na taxa de juros bsica, em particular tem efeitos perversos sobre o estoque da
dvida lquida do setor pblico, que se eleva de 27,9% do PIB em janeiro de 1996 para 44,5% em dezembro
de 1999 (Dados do Ipeadata). Conseqentemente, o patamar de despesas com Juros e Encargos da Dvida
se altera de modo radical, passando do nvel de R$ 38,9 bi em 1997 para R$ 77,8 bi em 1999.
Tabela 4
Despesa efetiva, natureza de despesa juros e encargos da dvida, 1995 a 2005
cod.

Elemento de Despesa
descrio

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Valores Constantes (R$ Bilhes, deflacionados ms a ms para dezembro de 2006 pelo IPCA)
Juros e Encargos Dvida Contratual
21 Juros sobre a Dvida Contratual
22 Outros encargos sobre a Dvida Contratual
Juros e Encargos Dvida Mobiliria
23 Juros, Desgios e Desconto sobre a Dvida Mobiliria
24 Outros encargos sobre a Dvida Mobiliria
Outras Despesas com Juros e Encargos Dvida
25 Encargos sobre operaes por Antecipao de Receita
92 Despesas de exerccios anteriores
TOTAL JUROS E ENCARGOS DA DVIDA

7,69

7,25

7,59

7,53

8,69

9,14

15,94

7,34

7,67

5,35

4,07

7,59
0,11

7,21
0,05

7,42
0,18

7,39
0,14

8,50
0,19

8,86
0,28

15,68
0,26

6,99
0,35

7,55
0,11

5,32
0,04

3,11
0,96

30,65

31,35

31,32

47,75

69,09

52,86

63,07

68,95

71,11

78,62

90,61

30,65
0,00

31,33
0,02

31,24
0,08

47,69
0,06

68,95
0,14

52,63
0,23

62,90
0,17

68,89
0,06

71,04
0,07

78,56
0,06

90,51
0,10

0,01

0,08

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,01
0,00

0,06
0,02

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

0,00
0,00

38,35

38,69

38,91

55,28

77,78

62,00

79,01

76,30

78,78

83,97

94,67

Fonte: Base de dados Gasto Social Federal, Disoc/Ipea, elaborada a partir do SIAFI/SIDOR.
-139-

Fonte:

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A partir da, a gesto da poltica macroeconmica passa a estar baseada na inter-relao de trs
pilares: a taxa de cmbio flutuante com livre mobilidade de capitais; as metas de inflao controladas por
meio de elevadas taxas de juros reais; e o supervit primrio governamental crescente. Todo esse
instrumental atuando de acordo com o monitoramento e manuteno das metas de inflao e da razo
dvida lquida/PIB, na busca pela conquista de uma credibilidade junto aos mercados que permitiria, por si
s, um novo movimento de crescimento sustentvel.
Em 2002, a conjuntura econmica d novos sinais de deteriorao. Em parte originada na esfera
10

poltica em ano eleitoral, a instabilidade no cenrio econmico

gerou considervel elevao no grau de risco

associado ao pas e simultnea reduo dos investimentos externos. Mais uma vez a soluo implementada foi
uma forte elevao da taxa de juros reais, que no foi capaz, entretanto, de evitar uma impressionante
desvalorizao cambial o dlar comercial foi de R$ 2,38 em janeiro para R$ 3,62 em dezembro, aps ter
chegado a R$ 3,80 em outubro -, nem o aumento das expectativas inflacionrias

11

no caso do IPCA,

sobem de 4,6% em julho de 2002 para 11,6% em dezembro.


O efeito conjugado dos vetores econmicos mencionados elevou mais uma vez a relao dvida
lquida/PIB de 48,4% em dezembro de 2001 para 50,4% em dezembro de 2002, at chegar em 52,4 em
dezembro de 2003. Afastava-se mais uma vez a credibilidade na solvncia da dvida, agravando as
demandas por ampliao no supervit primrio.
12

extrema austeridade da poltica econmica.

O primeiro ano do novo governo se caracteriza pela

A taxa SELIC, que iniciara 2002 em 19% a.a., chega a 26,5%

a.a. em maro de 2003, retornando aos 19% a.a. em outubro.


Os dois anos seguintes foram caracterizados pelo bom desempenho da economia brasileira, com
crescimento do PIB, resultado, principalmente, da expanso das exportaes e, tambm, dos investimentos
e do aumento da demanda domstica. O cenrio internacional tambm contribuiu para o desempenho da
economia brasileira nesses anos, com forte crescimento econmico, aumento de liquidez internacional,
baixas taxas de juros e com o aumento dos preos das commodities que beneficiaram o setor exportador.
Quando a recuperao da atividade comea a se alastrar do setor exportador em direo a outros
setores da economia, mas ao invs de ser comemorada, a conjuntura de crescimento econmico gera
preocupao com os nveis inflacionrios. As expectativas para o IPCA sobem de 5,7% a.a. em dezembro
de 2003 para 6,8% a.a. em junho (Ipeadata) enquanto a meta de inflao buscava 5,1% a.a. A poltica

_______________
10

Arestis; Paula e Ferrari Filho (2007, p. 3) relatam o veloz agravamento da situao macroeconmica ao longo de 2002,
principalmente a partir do segundo semestre, quando a vitria de Lula foi-se consolidando. As reservas internacionais caram de US 42
bi em junho para US$ 35,6 em novembro; a taxa de cmbio depreciou rapidamente, com o dlar indo de R$ 2,38 a R$ 3,81 de janeiro a
outubro; a inflao acelerou, com a variao mensal do IPCA passando de 0,5% em janeiro para 1,3 em outubro algo equivalente a
uma taxa de 17% a.a.; por fim o risco-Brasil passou de 600 pontos no incio do ano para 2.400 em outubro. Nesse contexto, um novo
acordo foi firmado pelo governo com o FMI, e o candidato Lula assumiu alguns compromissos na famosa Carta ao Povo Brasileiro.
Alm das incertezas originadas das eleies, no se pode esquecer a deteriorao da situao internacional, com destaque para a
severa crise na Argentina.
11

Expectativa mdia de Inflao IPCA taxa anualizada para os prximos seis meses, publicada pelo Boletim do Banco Central
(Fonte: Ipeadata).

12

Lopreato (2006, p. 199).


-140-

13

econmica ento reinicia a trajetria de elevao dos juros.

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A SELIC, que esteve em 16% a.a. entre abril e

setembro de 2004, chega a 19,75% a.a. em maio de 2005, quando ento recomea a lenta trajetria de
reduo que persistiu at recentemente.
A crise econmica ocorrida na virada de 2002 para 2003, aliada ao recrudescimento da poltica
monetria entre 2004 e 2005, geram nova inflexo na trajetria das despesas com Juros e Encargos da
Dvida R$ 78,8 bi em 2003 e R$ 84,0 bi em 2004; chegando a R$ 94,7 bi em 2005.
Percebe-se que as despesas com Juros e Encargos da Dvida encerram o perodo aqui analisado
em um patamar muito prximo ao total das despesas com Pessoal e Encargos Sociais R$ 94,7 bi frente a
R$ 98,3 bi , respectivamente. Mais que isso: se lembrarmos que quase a metade dos gastos alocados no
grupo de Pessoal e Encargos Sociais diz respeito Previdncia do Servidor Pblico, constata-se que as
despesas com Juros e Encargos da Dvida superam largamente os gastos da Unio com Pessoal, exclusive
inativos e pensionistas: R$ 94,7 bi frente a R$ 54,5, respectivamente.
Outras Despesas Correntes
A amplitude e variedade das despesas contabilizadas como Outras Despesas Correntes (ODCs)
so ainda maiores do que a encontrada nas despesas com Pessoal. Integram as ODCs despesas com
aes to diversas quanto o pagamento dos beneficirios do Regime Geral de Previdncia Social (RGPS),
do INSS; as bolsas de pesquisa do CNPQ e da CAPES; a maioria dos programas e aes do Sistema nico
de Sade (SUS); auxlio-refeio dos Servidores Pblicos Federais; terceirizao da mo-de-obra de
limpeza e servios gerais; alm das despesas com fornecedores diversos de bens e servios esta ltima,
sim, mais prxima do que o senso comum esperaria encontrar em um grupo de despesa denominado Outras
Despesas Correntes.
Conforme se observa na Tabela 5, a despesa efetiva com ODCs cresce a uma velocidade
considervel no perodo analisado, e parece acelerar um pouco mais entre 2004 e 2005 mas somente uma
anlise que inclua os anos vindouros poder confirmar ou no tal acelerao. De todo modo, nestes onze
anos o gasto com o conjunto das ODCs expandiu-se em 95%. Mas como no caso das despesas com
Pessoal, importante um olhar mais desagregado sobre os principais subgrupos que compem estas
despesas.

_______________
13

Alguns analistas apontavam que boa parte daquela inflao devia-se aos preos administrados, indexados ao IGP acelerado de
2002/2003 nesse sentido, pouco adiantaria um arrocho monetrio visando a conter uma inflao de demanda. Conforme resume
Cintra (2005, p. 47):
...em meados de 2004 as expectativas de inflao para 2005 deveriam estar convergindo para a meta ajustada de 5,1%, mas os
analistas de mercado continuavam estimando o IPCA em torno de 6% (por meio do) Boletim Focus. Assim, em setembro de 2004 o
Copom iniciou um movimento de alta da taxa de juros de curto prazo a fim de desacelerar a economia de 4,9% em 2004 para o
entorno de 3,5% em 2005 e desencadear uma deflao nos preos livres e comercializveis para que o ndice de preos
convergisse para a meta. De fato, com a alta dos juros e a correspondente valorizao cambial os preos livres ficaram em torno de
zero entre junho e setembro e os comercializveis apresentaram deflao. Os preos monitorados, no entanto, permaneceram em
torno de 1%, pois foram reajustados automaticamente pela inflao passada. Dessa forma, em setembro de 2005, quando o Copom
reduziu em 0,25 ponto percentual a taxa de juros bsica, a variao acumulada em doze meses dos preos livres ficou em 4,55% e a
dos comercializveis em 3,46%, mas a dos preos monitorados foi de 9,66%. Esses nmeros revelam mais uma vez a inadequao
desse regime de metas para a inflao: para que o IPCA diminusse de 7,18% em agosto de 2004 para 6,04% em setembro de 2005,
a taxa de juros foi elevada em 3,75 pontos percentuais, a taxa de cmbio valorizada em 20% e a taxa de crescimento do PIB reduzida
em 1,5 ponto percentual.
-141-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Os elementos de despesa referentes ao pagamento de Inativos e Pensionistas do RGPS


respondem por quase a metade do total das ODCs. Este item de despesa percorreu uma trajetria de
crescimento rpido, duplicando o seu volume de gastos em termos reais destaque para os binios 1997-98
e 2003-2004, onde a elevao se d num ritmo um pouco mais forte. importante ressaltar que tal
movimento ocorre a partir de uma expanso considervel na proteo social proporcionada por esta poltica:
tanto em termos do nmero de beneficirios atendidos que cresceu de 14,5 milhes, em 1995, para 21,2
milhes, em 2005; quanto em termos do poder aquisitivo do piso do benefcio, que, vinculado ao salriomnimo, teve aumento real prximo a 60% no mesmo perodo.
O elemento denominado Outros Benefcios Previdencirios tambm diz respeito ao RGPS. So
contabilizadas aqui as despesas com outras modalidades de benefcios cobertos pelo INSS, como auxliodoena e salrio-maternidade, por exemplo. Estes tambm apresentam uma forte trajetria de crescimento
quase 90% , com uma diferena importante: aps um perodo de relativa estabilidade nas despesas, toda
14

essa elevao concentra-se nos anos a partir de 2001.

O prximo setor da Tabela agrupa elementos de despesa utilizados para contabilizar gastos de
outros importantes programas sociais. O elemento Benefcio Mensal ao Deficiente e ao Idoso, autoexplicativo: refere-se ao pagamento dos Benefcios de Prestao Continuada da Lei Orgnica de Assistncia
Social (BPC-Loas) a pessoas portadoras de deficincia e idosos acima de 65 anos, com rendimento
domiciliar inferior a s.m. per capita. Ainda inexistentes em 1995, estas despesas saem de apenas R$ 250
milhes em 1996 para R$ 9,8 bilhes em 2005. Portanto, uma poltica que nasce e se consolida durante o
perodo aqui analisado, constituindo todo um estoque de beneficirios que so adicionados aos
beneficirios da Renda Mensal Vitalcia (RMV), que eram contabilizados no elemento Outros Benefcios
Previdencirios. No incio do perodo o RMV, sozinho, atendia 1,2 milhes de pessoas. Em 2005, os
beneficirios do BPS/Loas, somados aos beneficirios ainda remanescentes do RMV, totalizavam 2,8
milhes de pessoas. Por outro lado, importante ressaltar que estes gastos tambm so impulsionados
pelos aumentos reais do salrio-mnimo, semelhana da Previdncia do RGPS.

_______________
14

Estudos preliminares tm apontado que o crescimento dos gastos com auxlio-doena no perodo tem relao com dois fatores
principais: o endurecimento das regras de concesso de aposentadoria o Fator Previdencirio, por exemplo pode ter levado
pessoas a utilizarem o auxlio-doena como estratgia de transio; em segundo lugar, o processo de terceirizao dos mdicosperitos do INSS pode ter reduzido a qualidade da anlise nos processos de concesso, renovao e revogao do auxlio. (IPEA,
2007).
-142-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 5
Despesa Efetiva, Natureza de Despesa Outras Despesas Correntes, 1995 a 2005
cod.

Elemento de Despesa
descrio

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Valores Constantes (R$ Bilhes, deflacionados ms a ms para dezembro de 2006 pelo IPCA)
Previdncia Social - RGPS (INSS)
1+3 Inativos e Pensionistas
5 Outros Benefcios Previdencirios

7
8
46
49

39
30
36
35

84,43

96,00

99,28 103,21 111,46 120,13 130,00 138,29 150,05

72,09
9,51

75,24
9,19

86,13
9,87

90,41
8,88

92,89
10,32

100,99
10,47

107,15
12,98

112,75
17,24

123,35
14,94

132,25
17,80

19,26

21,25

26,64

34,73

37,82

42,09

44,73

41,66

44,29

54,12

60,45

7,44
9,86
1,63
0,33

0,25
7,55
11,70
1,41
0,34

1,46
7,34
16,07
1,36
0,41

2,04
8,29
22,41
1,14
0,85

2,63
7,72
25,50
1,16
0,02
0,80

3,17
7,60
29,31
1,20
0,02
0,79

3,95
8,60
29,44
1,95
0,02
0,77

4,73
9,74
22,13
3,52
1,23
0,31

5,41
10,14
22,30
3,38
2,25
0,81

8,53
10,66
26,59
2,61
5,02
0,70

9,84
11,99
29,46
1,61
6,91
0,65

Outros Benefcios a Servidores

0,89

0,78

1,96

1,83

2,28

2,11

1,90

1,83

1,91

2,08

2,28

Contribuio a Entidades Fechadas de Previdncia


Outros Benefcios Assistenciais
Auxlio-Alimentao
Auxlio-Transporte

0,35
0,54
0,00
0,00

0,22
0,47
0,09
0,00

0,50
0,45
1,01
0,00

0,39
0,39
1,05
0,00

0,45
0,37
1,06
0,40

0,27
0,32
1,06
0,46

0,31
1,07
0,52

0,27
1,12
0,44

0,26
1,19
0,47

0,21
1,45
0,42

0,22
1,57
0,49

Fornecedores - Servios e Materiais

31,94

28,83

28,32

27,05

25,75

25,71

26,36

26,42

21,36

21,40

22,34

Outros Servios de Terceiros - Pessoa Jurdica


Material de Consumo
Outros Servios de Terceiros - Pessoa Fsica
Servios de Consultoria

25,58
4,98
1,34
0,04

23,15
4,02
1,61
0,05

22,75
4,25
1,27
0,05

21,70
4,04
1,25
0,07

19,65
4,79
1,24
0,07

19,80
4,73
1,05
0,13

20,04
5,12
0,99
0,20

20,28
4,96
1,01
0,18

15,82
4,60
0,80
0,14

14,82
5,67
0,77
0,13

15,58
5,85
0,81
0,10

1,18

1,67

1,57

1,73

1,62

1,90

1,61

1,25

1,31

1,85

2,25

0,17
1,02

0,46
1,20

0,21
1,37

0,36
1,36

0,33
1,29

0,66
1,24

0,32
1,29

0,04
1,21

0,04
1,27

0,34
1,51

0,44
1,81

Despesas Correntes Diversas

9,18

8,26

12,36

8,71

9,98

13,77

14,19

23,28

20,92

22,76

28,76

Dirias - Civil
Dirias - Militar
Auxlio-Fardamento
Passagens e Despesas com Locomoo
Subvenes Econmicas
Equalizao de Preos e Taxas
Obrigaes Tributrias e Contributivas
Distribuio Constitucional ou Legal de Receitas
Sentenas Judiciais
Despesas de Exerccios Anteriores
Indenizaes
e Restituies
Indenizao pela
Execuo de Trabalhos de

0,40
0,40
4,32
1,31
2,47
0,27
0,00
0,02

0,58
0,12
0,42
0,57
2,96
1,31
1,98
0,33
0,00
0,01

0,61
0,13
0,43
0,73
2,89
2,24
4,54
0,80
0,00
0,00

0,55
0,11
0,38
0,94
2,38
0,05
2,48
1,32
0,49
0,00
0,01

0,46
0,10
0,02
0,40
0,47
2,78
0,04
2,04
2,22
1,29
0,15
0,01

0,55
0,09
0,53
0,12
2,70
0,07
3,24
3,54
2,78
0,14
0,01

0,54
0,12
0,62
0,14
3,48
0,20
1,91
5,74
1,31
0,14
0,00

0,53
0,10
0,69
0,12
2,84
0,20
8,04
1,97
3,49
5,09
0,16
0,05

0,38
0,07
0,01
0,60
0,15
3,12
0,21
7,22
2,47
2,69
3,75
0,20
0,04

0,46
0,09
0,01
0,73
0,14
2,96
0,24
6,92
4,27
3,38
3,32
0,19
0,04

0,47
0,09
0,02
0,68
0,13
4,19
0,29
8,20
5,08
4,18
5,12
0,19
0,13

Pessoal Terceirizado ou Temporrio


4 Contrataes por Tempo Determinado
37 Locao de Mo-de-Obra

14
15
19
33
43+44
45
47
81
91
92
93
95
xx

81,60

64,27
9,54

Benefcio Mensal ao Deficiente e ao Idoso


Outros Benefcios de Natureza Social
Contribuies
Auxlio Financeiro a Estudantes e Pesquisadores
Outros Auxlios Financeiros a Pessoas Fsicas
Material de Distribuio Gratuita

Outros Benefcios Sociais


6
10
41
18+20
48
32

73,80

Campo
Demais Elementos de Despesa

TOTAL OUTRAS DESPESAS CORRENTES

136,26 142,39 155,28 170,04 176,73 188,80 200,25 214,58 219,79 240,50 266,13

Fonte: Base de dados Gasto Social Federal, Disoc/Ipea, elaborada a partir do SIAFI/SIDOR.

Fonte:

O elemento Outros Benefcios de Natureza Social se refere a aes do Sistema Pblico de


Emprego, mais especificamente ao pagamento do Seguro-Desemprego e do Abono do PIS-PASEP. Aps
apresentar estabilidade na primeira metade do perodo, este item de despesa cresce significativamente entre
2000 e 2002, e depois, novamente cresce de 2004 a 2005. Este crescimento de cerca de 60% acumulados
desde 1995 so explicados em boa parte por dois movimentos principais: a expanso de cobertura do
Seguro-Desemprego em direo a grupos antes desprotegidos com destaque para os trabalhadores
domsticos em 2001 , e o aumento recente na formalizao do mercado de trabalho. O aumento dos
postos de trabalho com carteira assinada, mas com alta rotatividade e elevado desemprego, aumenta o
nmero potencial de trabalhadores elegveis tanto ao Seguro-Desemprego quanto ao Abono Salarial, o que
impacta tanto no aumento de benefcios concedidos quanto no volume de recursos despendido para tal. De

-143-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

1995 a 2005, o nmero de beneficirios do Seguro-Desemprego se eleva de 4,7 milhes para 5,5 milhes,
enquanto que o nmero de Abonos do PIS-PASEP pagos sobe de 5,3 para 8,4 milhes.

15

O elemento de despesa Contribuies se refere aos recursos transferidos a outras entidades,


fundamentalmente governos estaduais e municipais. Como visto anteriormente, no caso das despesas com
Pessoal, as responsabilidades da Unio para com o Distrito Federal explicam a maior parte daqueles gastos.
Mas aqui, no caso do grupo Outras Despesas Correntes, as polticas pblicas executadas de modo
descentralizado respondem pela imensa maioria dos dispndios contabilizados no elemento Contribuies
tanto quando se realizam por meio de recursos repassados a governos estaduais e municipais como
tambm quando se destinam a entidades filantrpicas. As polticas sociais so predominantes neste item de
despesa: dentre outras, destacam-se desde aes mais recentes como o Agente Jovem, os Pontos de
Cultura, os Ncleos de Esporte Educacional, o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA); at polticas
pblicas j consolidadas, como a Complementao Federal ao FUNDEF e a Merenda Escolar, que
mobilizam um volume expressivo de recursos.
Mas a principal poltica pblica cujos gastos se expressam por meio deste elemento de despesa
a poltica de Sade que responde, em 2005, por mais de R$ 20 bilhes das ODCs contabilizadas neste
elemento. Em seus diversos programas e aes, como o Piso de Ateno Bsica, o Sade da Famlia, a
Vigilncia Sanitria, a proviso de Medicamentos Excepcionais, alm de toda a Manuteno e Gesto do
SUS, a descentralizao da poltica de Sade uma forte e crescente caracterstica. Ao longo do
perodo, o Ministrio da Sade modifica gradativamente seu papel, reduzindo sua participao na gesto e
aplicao direta dos recursos, e elevando a parcela de recursos transferidos a governos estaduais e a
prefeituras. Isto se reflete no crescimento deste elemento de despesa, na medida em que dispndios antes
lanados em rubricas de aplicao direta como os relativos a fornecedores de bens e servios, e materiais
de consumo -, so agora realizadas por meio de transferncias de recursos a outras esferas de governo,
sendo ento contabilizadas no elemento de despesa Contribuies.
Os elementos 18 e 20 se referem s despesas com Bolsas de Estudo indo das Bolsas de
Iniciao Cientfica concedidas a estudantes de graduao a Bolsas para cursos de Doutorado no Exterior -,
e outros auxlios financeiros a estudantes e pesquisadores em diversos nveis. Aps considervel queda nos
primeiros anos do perodo explicvel por um longo congelamento no valor das bolsas -, ocorre uma
recuperao no final, de modo que a posio destes elementos em 2005 praticamente idntica de 1995.
A bolha de despesas ocorrida durante os anos de 2001 a 2003 deve ser observada com cuidado: na
verdade, este movimento corresponde ao incio do Bolsa-Escola Federal, que era interpretada contabilmente
como auxlio a estudantes e lanada neste elementos de despesa junto com as bolsas para estudantes
universitrios e de ps-graduao. Felizmente, o amadurecimento das Polticas de Transferncia de Renda
Condicionada (PTRCs) e a consolidao dos vrias linhas de ao no Programa Bolsa-Famlia permitiram
que estes elementos de despesa retornassem ao seu escopo anterior, bem mais especfico.
A partir do referido processo de consolidao no Bolsa-Famlia, as PTRCs passam a ser
contabilizadas no elemento Outros Auxlios Financeiros a Pessoas Fsicas, explicando integramente a
trajetria de crescimento percorrida por este item das despesas correntes: para que se tenha uma idia,
excluindo-se as aes do Bolsa Famlia, os gastos nesta rubrica no chegariam aos R$ 200 milhes. Em
_______________
15

Para uma anlise mais exaustiva sobre o desempenho recente do mercado de trabalho brasileiro e das polticas pblicas do sistema
pblico de emprego, ver tambm o boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, edio especial. (IPEA, 2007).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

2005, as PTRCs integradas no Bolsa-Famlia anteriormente Bolsa-Escola, Bolsa-Alimentao, e Vale-Gs


, atingiam em torno de 8,7 milhes de famlias em 2005, e superariam os 11 milhes de famlias no ano
seguinte.

16

Merece alguma ateno tambm o elemento de despesa Material de Distribuio Gratuita. Embora
englobe diversas pequenas intervenes governamentais, em diversas reas e rgos, destacam-se: o
Programa de Aquisio de Alimentos (PAA) e Distribuio de Alimentos a Populaes Especficas, com
pouco mais de R$ 150 milhes aplicados pelo MDS em 2005; e as aes de Distribuio do Livro Didtico
(Ensino Fundamental e Mdio) e Distribuio de Acervos Bibliogrficos, que alcanam os R$ 400 milhes
aplicados em 2005 pelo FNDE. importante lembrar que o Programa do Livro Didtico apenas
recentemente expandiu-se em direo ao Ensino Mdio, e deve assim elevar sua necessidade de recursos;
o PAA, por sua vez, um programa considerado ainda incipiente, cujo crescimento seria fundamental para o
fortalecimento da Agricultura Familiar.

17

Seguindo a anlise da Tabela, chegamos a outros salrios indiretos pagos a servidores pblicos.
Embora primeira vista eles apresentem crescimento, na verdade o que ocorre uma alterao na
contabilizao dos auxlios para refeio e transporte, devido a mudanas no funcionamento destes que
deixam de ser contratados junto a empresas prestadoras de servio, e passam a pagos em dinheiro
diretamente aos servidores. A partir da, estas despesas passam a ter um elemento especfico para si -, o
que retira estas mesmas despesas do elemento 39-Outros Servios de Terceiros/Pessoa Jurdica.
A reduo considervel nos elementos de despesa tpicos de pagamentos a fornecedores de
materiais de custeio e prestadores de servio pode parecer surpreendente uma reduo em cerca de 30%
certamente traria conseqncias do ponto de vista operacional da atividade governamental.

Deve ser

lembrado, entretanto, que boa parte dessa reduo se deve descentralizao de polticas pblicas com
destaque para a Sade , que impacta realocando despesas na contabilidade pblica: reduzindo ODCs
tpicas de gesto e manuteno direta; e elevando as transferncias a outras esferas de governo por meio
do elemento Contribuies. Por outro lado, tambm chama ateno o crescimento dos gastos com
terceirizao da mo-de-obra. Os valores envolvidos podem ser pequenos proporcionalmente a outros itens
de despesa corrente, mas ainda assim importante frisar esta trajetria.
Na Tabela 6 vamos observar a trajetria das Outras Despesas Correntes nas polticas sociais,
classificadas por rea de Atuao. Esta talvez seja mais esclarecedora, uma vez que eventuais mudanas
na forma de contabilizar as despesas destas polticas no impactar em flutuaes entre as linhas em
outras palavras, aqui a trajetria de crescimento poder ser observada de forma mais direta. Desde logo, j
se percebe que a concentrao nas polticas sociais das Outras Despesas Correntes enorme, flutuando
entre 86% e 88% nos anos da srie aqui analisada.

_______________
16

Para mais detalhes sobre a trajetria das polticas pblicas na rea de Assistncia Social, conferir o boletim Polticas Sociais:
acompanhamento e anlise, edio especial. (IPEA, 2007).
17

Mais vez, cf. o boletim Polticas Sociais: acompanhamento e anlise, edio especial. (IPEA, 2007).
-145-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 6
Despesa Efetiva, Natureza de Despesa Outras Despesas Correntes, 1995 a 2005
Gastos Sociais e No-Sociais
reas de Atuao

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Valores Constantes (R$ Bilhes, deflacionados ms a ms para dezembro de 2006 pelo IPCA)
Previdncia Social
Sade
Assistncia Social
Emprego e Defesa do Trabalhador
Educao
Benefcios a Servidores Pb. Federais
Alimentao e Nutrio
Habitao e Urbanismo
Desenvolvimento Agrrio
Cultura
Saneamento
Total ODCs rea Social
Total ODCs Outras reas
Total Outras Despesas Correntes

76,7
21,2
0,8
7,9
4,3
3,8
1,7
0,1
0,1
0,1
0,0
116,7

84,7
19,3
1,2
8,5
4,5
3,7
1,0
0,1
0,2
0,1
0,0
123,3

87,5
23,0
2,4
8,6
4,2
4,2
1,5
0,3
0,3
0,2
0,0
132,2

99,2
21,9
4,0
9,7
5,3
3,8
1,9
0,1
0,5
0,2
0,1
146,7

102,5
24,4
5,0
9,0
5,1
3,7
2,0
0,1
0,7
0,2
0,0
152,7

106,3
25,4
7,0
9,0
5,7
4,1
1,8
2,2
0,7
0,2
0,1
162,7

114,4
27,0
9,0
10,2
6,1
4,3
1,7
0,3
0,5
0,3
0,2
173,9

120,8
28,0
11,8
10,8
5,5
4,1
1,5
2,1
0,5
0,2
0,2
185,4

130,7
26,9
13,3
10,7
5,5
4,1
1,6
1,4
0,4
0,2
0,1
194,9

142,9
29,4
16,3
11,3
6,4
4,5
1,4
1,3
0,5
0,3
0,1
214,3

156,1
30,3
18,5
12,7
7,3
4,8
1,7
1,2
0,7
0,4
0,1
233,9

19,5

19,1

23,1

23,3

24,0

26,1

26,3

29,2

24,9

26,1

32,2

136,3

142,4

155,3

170,0

176,7

188,8

200,3

214,6

219,8

240,5

266,1

Nmero ndice (1995=100)


100,0 110,5 114,1 129,3
Previdncia Social
Sade
100,0
91,1 108,6 103,5
Assistncia Social
100,0 152,8 311,6 512,6
100,0 108,3 108,9 123,6
Emprego e Defesa do Trabalhador
100,0 103,4
98,2 123,3
Educao
Benefcios a Servidores Pblicos Federais100,0
95,7 109,2
98,9
100,0
56,0
87,5 110,6
Alimentao e Nutrio
100,0
90,3 186,9 108,2
Habitao e Urbanismo
Desenvolvimento Agrrio
100,0 244,9 403,6 596,6
Cultura
100,0 114,7 132,7 130,8
100,0 330,9 370,8 1.644,5
Saneamento
Total ODCs rea Social
100,0 105,6 113,2 125,7

133,6 138,6 149,1 157,5 170,5 186,3 203,6


115,4 120,2 127,5 132,3 126,9 138,8 143,1
643,4 904,3 1.159,5 1.516,2 1.714,5 2.095,8 2.387,6
114,0 114,9 129,2 137,2 136,6 144,1 162,1
118,5 132,3 141,7 127,2 126,4 149,2 169,1
96,8 107,3 112,1 108,1 106,4 117,0 125,8
113,3 104,8
96,8
87,8
91,6
79,4
96,3
102,2 1.662,2 236,4 1.545,4 1.048,8 937,6 890,3
849,8 846,8 620,1 557,0 501,9 602,4 825,3
137,8 188,7 217,8 169,4 170,4 249,7 337,9
282,7 1.050,8 2.971,9 2.324,8 1.226,8 1.223,5 2.124,1
130,8 139,4 149,0 158,8 167,0 183,6 200,4

Total ODCs Outras reas

100,0

97,8

118,2

119,5

123,0

133,7

134,9

149,4

127,5

133,9

164,9

Total Outras Despesas Correntes

100,0

104,5

114,0

124,8

129,7

138,6

147,0

157,5

161,3

176,5

195,3

A rea de Previdncia Social Regime Geral lidera os gastos, respondendo por mais de 55% do
total das despesas com ODCs, e por cerca de 2/3 de todas as ODCs da poltica social. Como j apontado
anteriormente, na anlise por Elemento de Despesa, a trajetria de crescimento dos gastos da Previdncia
Social foi veloz, duplicando o volume de recursos aplicados, como conseqncia de um expressivo
movimento de expanso do nmero de beneficirios e do poder aquisitivo do piso previdencirio. Ao qual se
agrega a trajetria mais recente dos gastos com Auxlio-Doena.
A seguir, em termos de volume de recursos, vem a rea de Sade que apresentou um
crescimento acima de 40% nas suas ODCs, de 1995 a 2005. J a rea de Educao apresenta a trajetria
mais oscilante dentre as ODCs da rea social. Aps relativa estabilidade nos primeiros trs anos, apresenta
crescimento at o ano de 2001, sofrendo um significativo recuo nos anos de 2002 e 2003, para ento voltar
a crescer acumulando ao final do perodo uma expanso de quase 70%.

-146-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A rea de Assistncia Social tem como ponto de partida um patamar quase irrisrio, mas a
implantao e consolidao de programas como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC/Loas) e o
Bolsa-Famlia aumentaram, e muito, a sua importncia dentro do Gasto Social Federal e nas Outras
Despesas Correntes em particular. As despesas da rea Emprego e Defesa do Trabalhador, lideradas pelo
Seguro-Desemprego, apresentam um ritmo significativo de crescimento no perodo, com alguma acelerao
nos ltimos anos devida, em parte, ao aumento da formalizao no mercado de trabalho, como j
lembrado anteriormente.
Sem as dificuldades causadas por mudanas na contabilidade dos auxlios, podemos perceber
agora que as ODCs da rea de Benefcios a Servidores passam a maior parte do perodo estveis, para
ento se expandirem em quase 20% entre 2002 e 2005. Pelo volume de recursos que esta rea envolve, tal
crescimento repentino exige um certo acompanhamento no futuro prximo. Ressalte-se que alm da
Previdncia do Servidor Pblico e do Salrio-Famlia tratados na seo deste trabalho que analisa os
gastos com Pessoal e Encargos Sociais; e dos auxlios para transporte e refeio que possuem elementos
de despesa especficos e j foram destacados anteriormente nesta seo; tambm integram a rea de
Benefcios a Servidores as aes de Assistncia Mdica ao Servidor, seja por meio de Hospitais Prprios
como os hospitais militares e Ambulatrios de pequeno porte mantidos em alguns rgos, seja por meio de
subsdios aquisio de planos de sade.
Os gastos com ODCs nas outras polticas pblicas, consideradas no-sociais, tambm se
expandem no perodo. Crescem cerca de 50% at o ano de 2002, recuando bastante durante o ajuste de
2003. A partir da, recuperam-se no binio seguinte, chegando ao final da srie com um crescimento
acumulado de 65%, desde 1995.
A respeito do crescimento dos gastos no grupo de Outras Despesas Correntes, pode-se concluir,
brevemente:
i) a trajetria de elevao dos gastos com Outras Despesas Correntes no perodo analisado
concentrou-se fortemente nas aes de poltica social, que respondem por 90% deste crescimento;
ii) por outro lado, isto no impediu que as ODCs em reas no-sociais se expandissem em cerca de
dois teros;
iii) se a rea social responsvel pela maior parte da expanso das ODCs, a rea de Previdncia
Social responde, sozinha, por 61% desse crescimento;
iv) a rea de Assistncia Social vem em seguida, respondendo por 13,7% do crescimento das ODCs;
a rea de Sade chega em terceiro, absorvendo uma parcela de 7% do crescimento das ODCs; e
v) as reas de Emprego e Defesa do Trabalhador e de Educao completam o quadro principal,
respondendo respectivamente por 3,8% e 2,3% do crescimento das ODCs.
Consideraes Finais
Este trabalho pretendeu, ainda que brevemente, realizar uma anlise desagregada das Despesas
Correntes do Governo Federal, confrontando a sua trajetria de crescimento com as trajetrias percorridas
pelas polticas sociais. O objetivo de tal tarefa consiste em revelar ou apresentar os principais vetores

-147-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

originados das polticas sociais que poderiam explicar ou justificar o crescimento das Despesas Correntes
nos onze anos aqui analisados.
Demonstra-se que, de fato, a elevao no volume das Despesas Correntes impressionante; e
que, tambm, a principal explicao para tal crescimento reside na expanso considervel e indita das
polticas sociais no perodo. A persistncia futura desta ampliao da proteo social no pas defronta-se, no
entanto, com as possibilidades remotas de continuidade neste ritmo de crescimento das Despesas
Correntes caso os limites fiscais e tributrios para a mobilizao de recursos por parte do Estado estejam,
de fato, se esgotando. Por outro lado, no se deve excluir deste debate a trajetria tambm crescente e
veloz das despesas com Juros e Encargos da Dvida. Neste sentido, constitui inescapvel agenda a
discusso a redefinio de prioridades e a realocao dos recursos escassos de que dispe o setor pblico
e este texto visa a contribuir para este debate.
A anlise aqui realizada procurou demonstrar que, se as polticas sociais respondem pela maior
parte do crescimento das Despesas Correntes, este movimento no se d de maneira homognea. Diversas
reas sociais participam deste crescimento com parcelas e intensidades diferenciadas. Um diversificado
elenco de polticas pblicas, com suas respectivas caractersticas objetivo, cobertura, perfil de
financiamento, pblico beneficirio , constituem um caleidoscpio complexo, abrigado e oculto sob os
grandes nmeros agregados das Despesas Correntes.
Nesse sentido, no existem solues mgicas. Polticas fiscais que enfrentem a questo das
Despesas Correntes de modo global por exemplo, estabelecendo tetos ou frmulas redutoras a mdio e
longo prazo , lograro apenas erguer um muro de conteno linear e monoltico sobre o qual ir
desaguar um leque de presses extremamente diversificado: a questo previdenciria, em seus dois
regimes o do INSS e o do Servidor Pblico; as polticas de Transferncia Direta de Renda; a consolidao
do Sistema nico de Sade; a recuperao do mercado de trabalho formal e a conseqente expanso do
Sistema Pblico de Emprego; o papel do Governo Federal na implementao do Fundeb; a democratizao
do acesso ao Ensino Superior; dentre muitas outras questes poderiam ser citadas.
As conseqncias de uma abordagem desse tipo poderiam ser nefastas, simultaneamente, tanto
aos objetivos de sustentabilidade fiscal e eficincia na gesto pblica, quanto aos objetivos de ampliao e
consolidao das Polticas Sociais no Brasil.
Referncias bibliogrficas
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Brazil: Has fear defeated hope? in ARESTIS, P.; SAWYER, M. (orgs.) Political economy of Latin America:
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ARRETCHE, M.- Estado Federativo e Polticas Sociais: Determinantes da Descentralizao. Rio de Janeiro:
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Paulo em Perspectiva, 18(2): 17-26. So Paulo: SEADE, 2004.
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Oramento (MTO 03). Braslia: Secretaria de Oramento Federal, vrios anos.

-148-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

BRASIL. Ministrio do Planejamento e Oramento. Manual Tcnico do Oramento: Instrues para


Elaborao da Proposta Oramentria da Unio (MTO 02). Braslia: Secretaria de Oramento Federal,
vrios anos.
CASTRO, J. A.; RIBEIRO, J. A. C.; CHAVES, J. V.; SIMES, H.; DUARTE, B.C.- Gasto Social e Poltica
Macroeconmica: Trajetrias e Tenses no Perodo 1995-2005. Aguardando publicao na srie Texto para
Discusso. Braslia: Ipea, 2007.
CASTRO, J. A.; MORAES NETO, M.B.; SIMES, H.; DUARTE, B.C.; SADECK, F. Anlise da Evoluo e
Dinmica do Gasto Social Federal: 1995/2001. Texto para Discusso n. 988. Braslia: Ipea, 2003.
CASTRO, J., CARDOSO Jr., J.C.- Polticas Sociais no Brasil: evoluo do gasto social federal no perodo
1995/2002. in JACCOUD, L. (org.) Questo Social e Polticas Sociais no Brasil contemporneo. Braslia:
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CINTRA, M. A. Suave fracasso: a poltica macroeconmica brasileira entre 1999 e 2005. Novos Estudos
Cebrap, n. 73. So Paulo: Cebrap, 2005.
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FERNANDES, M. A. et alli. Gasto social das trs esferas de governo 1995. Textos para Discusso, 598.
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FERNANDES, M. A. Mensurao do Gasto Pblico Social: A metodologia desenvolvida na Diretoria de
Estudos Sociais do Ipea (mimeo). Braslia: Ipea, 2000.
GIACOMONI, J. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 1997.
IPEA Texto para Discusso nmero 1000 edio especial. Braslia: Ipea, 2004.
IPEA Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise., n. 13 (edio especial). Braslia: IPEA, 2007.
LOPREATO, F. L. C. Poltica Fiscal: Mudanas e Perspectivas. Poltica Econmica em Foco, n. 7.
Campinas: Unicamp, 2006.
PEREIRA, J. M. Finanas Pblicas: a Poltica Oramentria no Brasil. So Paulo: Atlas, 1999.

-149-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Anexo

Quadro 1
Abrangncia da Poltica Social do Governo Federal, por reas de Atuao e Principais Programas/aes
reas de Atuao
1. Previdncia Social (1)
2. Benefcios a Servidores
Pblicos Federais

Principais Programas/aes
Previdncia Social Bsica (Regime Geral de Previdncia Social) Pagamento
de Aposentadorias, Penses e Auxlios-Doena
Previdncia de Inativos e Pensionistas da Unio (Regime Jurdico nico);
Assistncia Mdica e Odontolgica aos Servidores;
Auxlio Alimentao/refeio e transporte;
Qualificao Social e Profissional do Trabalhador;

3. Emprego e Proteo ao
Trabalhador

Integrao das Pol. Pbl. de Emprego, Trabalho e Renda


Seguro-Desemprego;
Abono Salarial PIS/PASEP

4. Desenvolvimento Agrrio

Apoio ao pequeno produtor rural; e


Reforma Agrria assentamentos sustentveis p/ trabalhadores rurais
Transf. de Renda com Condicionalidades Bolsa Famlia

5. Assistncia Social

Proteo Social Pessoa Portadora de Deficincia (RMV e BPC/Loas)


Proteo Social Pessoa Idosa (RMV e BPC/Loas)
Erradicao do Trabalho Infantil
Apoio Alimentao Escolar na Educao Bsica

6. Alimentao e Nutrio

Aquisio de Alimentos Provenientes da Agricultura Familiar


Ateno Bsica em Sade
Ateno Hospitalar e Ambulatorial no Sistema nico de Sade

7. Sade

Vigilncia Epidemiolgica e Controle de Doenas Transmissveis


Vigilncia, Preveno e Ateno em HIV/AIDS e outras Doenas Sexualmente
Transmissveis
Erradicao do analfabetismo
Educao Infantil
Ensino fundamental

8. Educao

Ensino Mdio
Ensino Superior (graduao e ps-graduao)
Ensino Profissionalizante
Educao de Jovens e Adultos (EJA)
Etnodesenvolvimento das Sociedades Indgenas

9. Cultura

Produo e Difuso Cultural


Preservao do Patrimnio Histrico
Infra-estrutura Urbana

10. Habitao e Urbanismo


11. Saneamento e Meio
Ambiente

Morar Melhor e Nosso Bairro


Saneamento Bsico e Saneamento Vida
Pr-gua Infra-estrutura outros

Fonte: DISOC/IPEA, SOF/LOA e PPA.


(1) Na metodologia utilizada neste e em trabalhos anteriores, as despesas do Regime Geral de Previdncia
Social (INSS) so tratadas de modo isolado das despesas com os inativos e pensionistas do Regime Jurdico
nico, que so analisados na rea de atuao Benefcios a Servidores Pblicos Federais.
-150-

Quadro 2
reas de Atuao e benefcios concedidos
1995-2005
reas de Atuao
Principais Programas/Aes
Previdncia Social

Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) Previdncia social para todos os trabalhadores.

Tipo de Beneficio
Aposentadorias, Penses,
Auxilios, e outros.

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Quantidade de beneficios concedidos


1995
14,5 milhes

2005
21,2 milhes
14 milhes recebem at 1
Salrio Mnimo

Benefcios a Servidores Regime Pblico de Previdncia Social (RPPS) Pblicos Federais


Previdencia social para servidores civis e militares

Aposentadorias, Penses,
Auxilios, e outros.

872 mil

1.044 mil

Emprego e Defesa do Seguro-desemprego;


Trabalhador
Abono Pis-Pasep;

Seguro concedido

4,7 milhes

5,5 milhes

Abono concedido

5,3 milhes

8,4 milhes

Sistema de intermediao nacional de emprego (Sine) Trabalhadores colocados


Proger
Desenvolvimento
Agrrio

Assentamentos de Trabalhadores Rurais;

PRONAF

Assistncia Social

Educao

Familias assentadas (estoque)

Contratos realizados

149,4 mil

893,6 mil

92 mil

3 milhes

(R$800 mil)

(R$ 21 bilhes)

152,1 mil

685,8 mil

(16,7 milhes de hectares)

(61,2 milhes de hectares)

30,9 mil

1,7 milhes

(R$ 240 milhes)

(R$ 6,4 bilhes)

BBC-LOAS e RMV

Beneficio atendidos

1,2 milhes

2,8 milhes

Bolsa Familia

Familias atendidas

8,7 milhes

PETI

Pessoas atendidas

3,7 mil (1996)

1,0 milho

Servio de Ao Continuada (SAC)

Pessoas atendidas

1,8 milhes

2,2 milhes

Alimentao e Nutrio Programa Nacional de Alimentao Escolar

Sade

Operaes de crdito

Merendas concedidas ao ano

Programa de alimentao do trabalhador

Trabalhador benefiado

Ateno Bsica (sade da familia)

Nmero de equipes

4,6 bilhes

7,3 bilhes

33,2 milhes alunos


(140 dias)

36,4 milhes de alunos


(200 dias)

6,8 milhes

10,6 milhes

724

25,9 mil

150 municipios

5000 municpios

Educaao Bsica

Matricula

39,7 milhoes

49,5 milhoes

Ensino de graduaao

Matricula

367 mil

580 mil

Ensino de ps-graduaao

Matricula (mestrado e doutor)

Programa do Livro didtico


Fonte: IPEA; MEC; MS; MDS; MPS; MPOG; MT.

Livros adiquiridos

-151-

56 mil

99 mil

57 milhes

119,3 milhes

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

FINANCIAMENTO E GASTOS DA PREVIDNCIA E DA SEGURIDADE:


A EXPERINCIA BRASILEIRA E OS PARMETROS INTERNACIONAIS

Milko Matijascic 2
Jos Olavo Leite Ribeiro 3
Stephen J. Kay 4,
A relao da seguridade social com a sociedade tem sido, desde a sua criao,
de amor e dio, mas, o amor tem sido triunfante. (John Kenneth Galbraith, O
Pensamento Econmico em Perspectiva).

Segundo Merrien, Parchet e Kernen (2005), a gesto e o financiamento dos benefcios sociais
representaram uma opo tpica do Consenso de Bretton Woods Filadlfia, seguindo os preceitos da
Conveno 103 da OIT do ps-guerra. Essa primazia, ao menos nas proposies de polticas pblicas, foi
descartada, aps 1990, pelo Consenso de Washington, quando a reduo da presena do Estado na
economia e o equilbrio fiscal passaram a ser as metas a atingir. Recentemente, a partir dos Objetivos do
Milnio, a nfase na desestatizao e no equilbrio fiscal perde fora em favor da obteno de resultados
que diminuam as desigualdades entre os pases e no interior de cada sociedade mediante o cumprimento de
metas sociais mnimas. Nesse contexto, a nfase sobre o equilbrio fiscal cede lugar a uma preocupao
voltada efetividade do gasto e carga tributria necessria para tornar a economia pretensamente
sustentvel.
O debate brasileiro, sintetizado por IPEA (2006), tambm comea a revelar essa mudana de
posio. A insistncia em contrapor um hipottico dficit da previdncia a um supervit da seguridade cuja
legalidade constitucional, cede espao ao questionamento relativo dimenso do gasto previdencirio
numa perspectiva internacional e sobre a sua efetividade para enfrentar os problemas sociais decorrentes da
perda da capacidade de trabalho. Embora a mudana de enfoque seja perceptvel, existem ainda mitos
recorrentes no tratamento do assunto que precisam ser descartados, sob pena de se insistir em reformas
desgastantes sob o prisma poltico e que no tenham a efetividade pretendida para reduzir a carga tributria,
ainda que reduzindo a dimenso dos direitos sociais. Esses novos mitos se sobrepem a mitos antigos,
criando um ambiente confuso e pouco propcio para um debate coerente e que possa apontar caminhos
para a construo de mecanismos institucionais sustentveis

para

promover a retomada do

desenvolvimento.
Trs questes conexas e relativas s finanas pblicas que freqentemente tm sido levantadas
no atual debate previdencirio do Brasil e orientam algumas das propostas de mudanas no financiamento e
no alcance do sistema de proteo social se destacam, dentre outras:
_______________
1

As opinies refletem a posio dos autores e de nenhuma outra instituio. Comentrios so bem-vindos.

Doutor em Economia pela Unicamp. Foi Assessor Especial do Ministrio da Previdncia Social (2004-2005). Atua como pesquisador e
consultor. milko@uol.com.br
3

Docente e pesquisador da Uni FMU. olavolr@hotmail.com

Economista do Federal Reseve Bank em Atlanta para assuntos relativos Amrica Latina e ali atua como Coordenador do Centro das
Amricas. Stephen.Kay@atl.frb.org
-152-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A permanncia do chamado dficit da previdncia criaria constrangimentos para a adoo de uma


poltica mais agressiva e eficaz para a retomada dos investimentos, inibindo o crescimento potencial do PIB;
A generosidade das promessas relativas aos direitos sociais exigiria a imposio de uma carga
tributria elevada em matria de encargos incidentes sobre a folha salarial, o que incentivaria a
informalidade das relaes de trabalho e dificultaria a modernizao da legislao para enfrentar as
mudanas no mundo do trabalho; e
Os gastos seriam elevados demais comparados ao contexto internacional, dificultando a exportao
de produtos brasileiros para outros pases e, sobretudo, reduzindo a competitividade da produo nacional
diante das demais.
A primeira questo, tratada como o problema central das finanas pblicas do Brasil, est sendo
desmistificada por Sics e Vidotto (2007). Assim, o foco do presente estudo se concentrar em aferir se as
condies relativas ao financiamento brasileiro seriam realmente nocivas ao desempenho do mercado de
trabalho e da economia, tendo em vista a sua pretensa discrepncia em relao s novas realidades
mundiais.
Quando se trata de comparar a previdncia brasileira s suas congneres no escopo internacional,
conforme apontou IPEA (2006), possvel destacar que o cenrio brasileiro, ao contrrio do que vem sendo
divulgado pela maior parte da mdia, coerente com o tipo de mercado de trabalho que foi construdo pela
trajetria social do pas. Alm disso, os gastos brasileiros no podem ser comparados aos pases da OCDE
sem ponderar uma srie de especificidades que alteram a substncia dos argumentos apresentados pela
5

mesma mdia . Em outras palavras, possvel, com base nos indicadores existentes, negar as teses que
dominam o debate atual e que vm sendo repetidas de forma exaustiva e errnea no debate brasileiro. Mas
necessrio retomar o tema com cuidado, posto que os erros decorrentes dos preconceitos tpicos do
debate brasileiro, no implicam na inexistncia de desafios para adaptar a legislao s novas realidades e
eliminar distores que existem na situao atual.
Para poder esmiuar o tema, o texto ser composto das seguintes sees:
Gastos com direitos sociais: um debate manipulado;
Estrutura de custeio comparada: o peso de cada tradio social; e
Impostos versus contribuies sociais: mitos e alternativas.
Ao final, ser apresentada uma sntese conclusiva.
1 Gastos com direitos sociais: um debate manipulado
Ao procurar recompor o cenrio nacional envolvido com as questes relativas reforma da
previdncia, o IPEA (2006) procurou evitar o embate entre dficit da previdncia e supervit da seguridade,
apontando que, para fins de formulao de polticas, o que importa se o gasto eficiente, eficaz e efetivo.
Esse ainda um debate que est a se iniciar, mas j gerou confuses nocivas ao seu desdobramento. Para
compreender melhor a temtica ser apresentado o gasto social total segundo as definies oficiais da
_______________
5

No foi possvel adotar o mesmo critrio de seleo de pases que o de Matijascic, Kay e Ribeiro (2007). A indisponibilidade de dados
e a existncia de alguns dados somente para pases europeus no permitiu que houvesse a mesma uniformidade que a adotada no
estudo que complementa o atual.
-153-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

OCDE e, para entender os seus componentes previdencirios e das demais polticas de seguridade sero
elaborados mais dois tpicos distintos.
1.1 Gasto social total: o Brasil e a OCDE
Uma das primeiras reaes ao IPEA (2006) foi exposta em Caetano e Miranda (2007), buscando
comparar os gastos brasileiros aos internacionais com uma abordagem diferente daquela. preciso ler a
publicao para assimilar sua lgica e analisar os nmeros apresentados, mas, desde logo, imprescindvel
desautorizar as concluses ali expressas. Segundo esse estudo, os custos brasileiros so elevados em
demasia quando comparados a alguns casos internacionais, tomando por base uma comparao aleatria e
que isso oneraria em demasia a carga tributria e a estrutura de gastos, o que justificaria e exigiria a
realizao de reformas drsticas.
O estudo toma por base um texto para discusso da OCDE e utiliza dados brasileiros para fazer
uma comparao com os nmeros apresentados ali. A indisponibilidade da base de dados e do prprio
estudo, associado ao enfoque metodolgico que no utiliza os indicadores oficiais da OCDE no deixa
alternativa seno rejeitar o exposto por Caetano e Miranda (2007). Os autores confirmam que o eixo de suas
concluses toma por base uma sondagem baseado em questionrios enviados aos formuladores de poltica
dos pases selecionados. Nesse sentido, quem garante, por exemplo, que a maneira de calcular um
determinado tipo de benefcio foi feita de modo uniforme? Existem pases que no tratam os acidentes de
trabalho em conjunto com os demais benefcios por invalidez, enquanto os demais no diferenciam as
causas previdencirias das acidentrias. Por outro lado, ser que todos os pases associam os gastos com
aposentadorias de servidores ao conjunto de trabalhadores? A indisponibilidade das bases de dados e os
limites de respostas baseadas em sondagens no permitem analisar o problema e dar contribuies ao
debate pblico. Em suma, elas ferem totalmente o rigor cientfico.
No h como garantir que os critrios para aferio de benefcios tenham sido similares. Existem
pases, como o Brasil, que embutem os custos com aposentadorias e penses do servio pblico entre os
gastos pblicos conforme a funo. Assim, por exemplo, os gastos expressos na funo sade incluem
gastos com aposentadorias dos antigos servidores do sistema de sade, sem que esses recursos estejam,
de fato, sendo direcionados para a sade, conforme apontaram Abraho e Cardoso (2005). Esse tipo de
problema, associado impossibilidade de analisar o estudo, dada a sua indisponibilidade, e a prpria dvida
para trabalhar a base de dados, desautoriza considerar os resultados como dignos de credibilidade para a
formulao de polticas, apesar do destaque dado pela mdia ao estudo.
Os estudos srios produzidos por instituies multilaterais comparam dados de diferentes pases
so formulados com base em pressupostos idnticos e so realizados pelos mesmos tcnicos para todos os
pases, eliminando os riscos de divergncias contbeis ou metodolgicas quando interpretados por
diferentes instituies nacionais. Estudos baseados em sondagens no se prestam a esse tipo de anlise.
Deste modo, para evitar estes problemas apontados em Caetano e Miranda (2007), a melhor
alternativa utilizar os dados oficiais disponveis para a OCDE, cotejando-os aos dados brasileiros que,
embora no tenham sido tabulados pelos mesmos tcnicos, utilizam a mesma metodologia da OCDE.
(Tabela 1).

-154-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 1
Gastos sociais em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil 2006

16,5

0,0

4,7

21,2

Coria do Sul

5,7

2,2

0,2

8,1

Mxico

6,8

0,0

0,2

7,0

Portugal

23,5

0,4

1,1

25,0

Itlia

24,2

1,8

0,5

26,5

Alemanha

27,3

1,2

1,8

30,3

Sucia

31,3

0,6

2,4

34,3

Reino Unido

20,6

0,8

6,0

27,4

Austrlia

17,9

1,2

3,2

22,3

Canad

17,3

0,0

5,4

22,7

EUA.

16,2

0,4

9,7

26,3

Fonte: OECD e MPOG/ Brasil

Considerando a tabela 1 fcil perceber que o Brasil no est entre os pases com gastos pblicos
mais elevados. Partindo da metodologia da OCDE, segundo os dados oficiais, os gastos sociais associam
despesas em dinheiro ou benefcios em espcie gastos pelo setor pblico ou contratados junto iniciativa
privada de forma compulsria (via deliberao legal, como o seguro obrigatrio para automveis, por
exemplo) ou voluntria (por iniciativa do cidado).
Os gastos totais renem as despesas com idade avanada, morte prematura do segurado titular,
invalidez ou doena no ncleo previdencirio. Ao chamado ncleo previdencirio, segundo as definies em
vigor no Brasil, se associa: gastos com sade, transferncias para famlias (como o salrio famlia, o bolsa
famlia e as despesas decorrentes da LOAS - Lei Orgnica de Assistncia Social, de 1996), segurodesemprego (benefcios tipicamente previdencirios, mas que recebem outro tratamento no debate local),
habitao e programas de ativao do emprego.
Para melhor compreender o problema em relao ao foco do artigo os itens seguintes analisaro o
ncleo previdencirio e as demais polticas da seguridade, ou seja, sade, assistncia social (transferncias
para famlias) e seguro desemprego. As polticas de ativao do emprego e as de habitao no integraro
as tabelas a serem apresentadas na seqncia da seo por serem de valor irrisrio, nos dias atuais, mas
foram utilizadas para compor o gasto total.
1.2 Gastos sociais previdencirios: Brasil e pases selecionados da OCDE
Caetano e Miranda (2007) apresentam os gastos brasileiros em matria de previdncia sem
destacar o que destinado aos RPP regimes prprios de previdncia de servidores pblicos, previdncia
rural, que no exige contribuies regulares e a previdncia gerida pelo INSS destinada a trabalhadores
urbanos. Sem essa distino existe o risco de propor reformas que no tenham a efetividade fiscal,
conjugadas a mais dificuldades sociais. Esse , tipicamente, o caso das propostas de reforma em debate
atualmente, onde a no distino entre as modalidades de benefcios gera confuso e estimula a formulao
de polticas que, claramente, no podem atingir os fins pretendidos.

-155-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A Tabela 2 aponta os dados para gastos com aposentadorias por idade. No Brasil, elas
incorporam as aposentadorias por idade, urbanas e rurais e por tempo de contribuio,
compreendendo gastos do INSS e dos regimes de previdncia de servidores, seguindo a mesma
metodologia de todos os pases para discriminar os gastos pblicos e privados em suas modalidades
compulsrias e voluntrias.
Tabela 2
Idade avanada: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil Total 2006

5,4

0,0

0,6

6,0

Brasil INSS urbano 2006

2,0

0,0

0,6

2,6

Brasil RPP 2006

1,8

0,0

0,0

1,8

Brasil INSS rural 2006

1,6

0,0

0,0

1,6

Coria do Sul

1,2

2,0

0,0

3,2

Mxico

1,0

0,0

0,0

1,0

Portugal

8,8

0,0

0,1

8,9

Itlia

11,4

1,2

0,2

12,8

Alemanha

11,3

0,0

0,7

12,0

Sucia

10,1

0,0

2,0

12,1

Reino Unido

5,9

0,5

4,2

10,6

Austrlia

3,9

0,5

2,5

6,9

Canad

4,0

0,0

4,2

8,2

EUA.

5,5

0,0

3,8

9,3

Fonte: OECD e MPOG/ Brasil.

No Brasil, com freqncia, controverso associar gastos pblicos com regimes dos servidores e
dos regimes gerais, considerando que os primeiros se apropriam de uma parcela substantiva se comparada
ao contingente populacional. Mas essa uma peculiaridade brasileira que no encontra paralelo, em termos
de apropriao de gasto, com pases mais desenvolvidos, nos quais as diferenas salariais entre
trabalhadores pblicos e da iniciativa privada so menores.
Alm disso, muitos pases protegem segmentos extensos da populao via iniciativa privada. Essa
proteo pode ser compulsria, quando o segurado deve estar filiado a um determinado regime privado (ou
filantrpico), mas, em geral a regra similar brasileira, com adeso voluntria aos fundos de penso
privados. No Brasil essa proteo ainda no cobre os servidores pblicos, ao contrrio de pases como o
Reino Unido e os EUA porque as reformas constitucionais de 2003 no foram colocadas em ao. Poucos
so, por fim, os trabalhadores organizados com renda adequada e que trabalham em empresas de grande
porte, ou seja, que tenham perfil apropriado para se filiar de forma contnua a um fundo de penso.
Para arrematar, vale dizer que os gastos com idade so os maiores como em todos os pases, mas
esses gastos no esto em descompasso com a experincia internacional. O fato de ele ultrapassar o que
existe em pases, como Mxico e Coria, significa que esses pases possuem um nvel de proteo
considerado limitado que, no primeiro caso sobretudo, coloca em risco a qualidade de vida do aposentado. A
situao muda quando o foco passa a ser as penses por morte, conforme o exposto na Tabela 3.
-156-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 3
Penses por morte: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil Total 2006

3,1

0,1

3,2

Brasil INSS urbano 2006

1,1

0,1

1,2

Brasil RPP 2006

1,5

1,5

Brasil INSS rural 2006

0,5

0,5

Coria do Sul

0,2

0,2

Mxico

0,3

0,3

Portugal

1,6

1,6

Itlia

2,5

2,5

Alemanha

0,4

0,4

Sucia

0,7

0,7

Reino Unido

0,2

0,2

Austrlia

0,2

0,2

Canad

0,4

0,4

EUA.

0,8

0,8

Fonte: OECD e MPOG/ Brasil.

Os dados apresentados para o Brasil para penses por morte revelam uma discrepncia em
relao aos demais pases. Isso pode ser explicado, por um lado, por suas tradies culturais. O Brasil,
como a Itlia e Portugal e Alemanha, um pas de matiz cristo, no qual houve incentivo para manter um
modelo do tipo male breadwinner. Assim, o marido seria o responsvel pelo sustento da famlia e a esposa
se ocuparia de assuntos do lar. Isso se traduziu em gastos mais acentuados com penses por morte, pois,
em geral, as esposas tendem a ser mais jovens que os maridos e vivem por mais tempo. Assim, com a
morte do segurado titular, o dependente passa a ter garantia de renda.
Essa situao, obviamente, mudou nas ltimas dcadas, mas seus resqucios ainda encontram
ecos em nossos dias. De toda a maneira, o fato de a iniciativa privada pagar poucas penses por morte,
com valores inferiores a 0,1%, significa que a previdncia tender, cada vez mais, a ser considerada uma
forma de seguro individual e, cada vez menos, familiar. Essa, alis, parece ser a tendncia observada na
maioria dos pases que integram a OCDE, nos quais o modelo male breadwinner est em vias de extino.
Os problemas do tipo familiar parecem tender a ser atendidos por polticas focalizadas em populaes que
apresentam maiores necessidades de acesso a recursos.
Essa constatao por si s no autoriza propor reformas que reduzam os gastos adotando,
conforme sugeriu Tafner (2007), os paradigmas do Chile que, apesar de ser um pas de tradio catlica,
apresenta elevados graus de vulnerabilidade entre idosos, sobretudo para as mulheres, conforme foi
reconhecido oficialmente em Consejo (2006).
Os problemas relativos invalidez e acidentes de trabalho so heterogneos entre os diversos
pases, conforme aponta a Tabela 4. Alguns pases possuem gastos bastante elevados, enquanto outros
gastam menos.

-157-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 4
Invalidez ou doenas: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil Total 2006

1,9

0,0

0,0

1,9

Brasil INSS urbano 2006

1,0

0,0

0,0

1,0

Brasil RPP 2006

0,8

0,0

0,0

0,8

Brasil INSS rural 2006

0,1

0,0

0,0

0,1

Coria do Sul

0,5

0,1

0,0

0,6

Mxico

0,1

0,0

0,0

0,1

Portugal

2,6

0,4

0,1

3,1

Itlia

1,8

0,5

0,0

2,3

Alemanha

2,0

1,1

0,1

3,2

Sucia

6,0

0,6

0,3

6,9

Reino Unido

2,5

0,0

0,5

3,0

Austrlia

2,5

0,8

0,0

3,3

Canad

1,0

0,0

0,0

1,0

1,3

0,2

0,3

1,8

EUA.
Fonte: OECD e MPOG/ Brasil.

Gastos elevados, conforme os apresentados pela Sucia, em grande medida, suavizam os efeitos
de um desemprego disfarado. Isso significa que prefervel possuir um benefcio por invalidez ou doena
a ser tratado como desempregado ou sofrer os estigmas da decorrentes. Por outro lado, muitos
trabalhadores podem ter dificuldades de reinsero nos mercados de trabalho e, como as idades mnimas
de aposentadoria no foram atingidas, a aposentadoria por invalidez permanente ou temporria uma forma
de contornar o problema.
Ao associar todos os gastos previdencirios na tabela 5 possvel obter uma viso mais
abrangente do cenrio na perspectiva de comparao internacional.
Tabela 5
Previdncia total: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil Total 2006

10,4

0,7

11,1

Brasil INSS urbano 2006

4,1

0,7

4,8

Brasil RPP 2006

4,1

4,1

Brasil INSS rural 2006

2,2

2,2

Coria do Sul

1,9

2,1

Mxico

1,4

1,4

Portugal

13

0,4

0,2

13,6

Itlia

15,7

1,7

0,2

17,6

Alemanha

13,7

1,1

0,8

15,6

Sucia

16,8

0,6

2,3

19,7

Reino Unido

8,6

0,5

4,7

13,8

Austrlia

6,6

1,3

2,5

10,4

Canad

5,4

4,2

9,6

7,6

0,2

4,1

11,9

EUA.
Fonte: OECD e MPOG/ Brasil.

-158-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Partindo da tabela 5 no possvel afirmar que os gastos brasileiros em 2006 estejam fora de
controle ou no respeitem os parmetros internacionais. Os nveis observados superam aqueles de pases
com polticas sociais limitadas e que apresentam problemas sob o prisma do atendimento s populaes
com insero mais frgil no mundo do trabalho. Isso no significa que no existam problemas de
inconsistncia que devam ser tratados com uma atuao mais seletiva mediante a modernizao da
legislao complementar e a dotao de mais recursos para exercer uma ao gerencial mais efetiva e que
possa aumentar de fato os nveis de cobertura.
1.3 Gastos com seguridade no previdencirios: Brasil e pases selecionados
Apesar do foco de anlise no presente estudo ser a previdncia, necessrio destacar que existe
complementaridade entre as polticas que compem a seguridade. Nesse sentido, gastos previdencirios
mais elevados em geral refletem problemas nas condies de vida e de trabalho, ou ainda, o atendimento de
baixa qualidade em polticas como sade, renda familiar, amparo ao desemprego.
Nenhum segmento da seguridade social parece ser to revelador da heterogeneidade social que
afeta o Brasil quanto o de ateno sade. (Tabela 6).

Tabela 6
Ateno sade: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil 2003

3,9

0,0

4,0

7,9

Coria do Sul

2,9

0,0

0,2

3,1

Mxico

2,8

0,0

0,2

3,0

Portugal

6,7

0,0

0,0

6,7

Itlia

6,2

0,0

0,1

6,3

Alemanha

8,0

0,0

1,0

9,0

Sucia

7,1

0,0

0,0

7,1

Reino Unido

6,7

0,0

0,6

7,3

Austrlia

6,2

0,0

0,7

6,9

Canad

6,8

0,0

1,2

8,0

EUA

6,7

0,2

5,6

12,5

Fonte: OECD e OMS Organizao Mundial da Sade (www.who.org) Brasil.

A heterogeneidade, em seus lineamentos essenciais, decorre da importante participao do gasto


privado e da modesta participao do gasto pblico. O gasto pblico apresentado na Tabela 6 est entre os
menores, enquanto o gasto privado perde somente para o dos EUA, paradigma incontestvel do modelo
mercantil de atendimento sade. Embora seja possvel ponderar que 25% da populao possui acesso a
medicina suplementar (contra menos de 2,5% para a previdncia privada), essa parcela muito limitada, ou
seja, mais de 75% da populao depende exclusivamente do atendimento pblico. Assim, a segmentao
do atendimento possui elementos perversos que influem nas condies de vida das famlias de
trabalhadores. Esse um debate complexo e que necessita de cuidados especficos. No presente escopo,
cabe apenas registrar o conjunto de contradies existente no setor sade.
-159-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Se os gastos com penses por morte, que atendem os dependentes dos segurados provedores de
renda para as suas famlias, tendem a diminuir, os gastos com transferncias para famlias, sobretudo
aqueles focalizados em famlias com dificuldades de insero no mundo do trabalho tendem a aumentar. A
Tabela 7 apresenta os dados para o grupo de pases que vem sendo analisado.
Tabela 7
Transferncias para famlias: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Brasil 2006

Gasto privado
Compulsrio

1,3

Voluntrio

Total Geral
1,3

Coria do Sul

0,1

0,1

Mxico

1,0

1,0

Portugal

1,6

1,6

Itlia

1,2

0,1

1,3

Alemanha

1,9

0,1

2,0

Sucia

3,5

Reino Unido

2,9

2,9

Austrlia

3,3

3,3

3,5

Canad

1,1

1,1

EUA

0,7

0,7

Fonte: OECD e MPOG/ Brasil.

As transferncias para famlias ainda embutem diferenas importantes em termos de tipo de


gastos, ou seja, as transferncias regulares para famlias de trabalhadores com filhos, similares ao salriofamlia brasileiro, associando-as a transferncias para grupos com maior vulnerabilidade, como os
segurados do Bolsa-Famlia e, sobretudo com os benefcios por idade e invalidez previstos pela LOAS.
Essas definies so controversas. As chamadas aposentadorias rurais no Brasil no exigem
contribuies regulares ou mesmo atividade ininterrupta para os seus beneficirios em potencial. Isso ocorre
porque o grupo possui uma reconhecida vulnerabilidade para seguir as regras previdencirias clssicas.
Partindo desses princpios, seria lcito incorporar esses gastos, equivalentes a 2,3% do PIB s transferncias
de rendas para famlias em situao de vulnerabilidade. Isso tornaria o Brasil campeo mundial nesse tipo
de gasto equivalendo, em 2006, a 3,6% do PIB. Mas, como a Constituio do Brasil e as leis
complementares (8.212/91 e 8.213/91) reconhecem os benefcios rurais como benefcio previdencirio e
fixam o seu valor em um salrio-mnimo, a opo adotada no presente estudo incorporou esse total aos
valores destinados para aposentadorias por idade, por invalidez ou nas penses por morte. Os dados foram
desagregados, para destacar a singularidade do Brasil.
Porm, bom reiterar, essa opo discutvel sob o prisma conceitual e muda a anlise que deve
ser feita sobre os gastos com idade, invalidez ou transferncias para famlias. Integrar as transferncias para
beneficirios rurais aos recursos destinados a famlias em situao de vulnerabilidade parece ser mais
coerente com a realidade brasileira, pois os benefcios rurais no guardam relao com o conceito de seguro
social stricto sensu. Contudo, bom salientar, isso no significa que seja ilegtimo, pois se trata de
transferncia de renda para grupos vulnerveis e que de fato contriburam decisivamente para criar riqueza
no Brasil. No entanto, necessrio salientar o tema para entender como o quadro se apresenta e como a
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

proposio de reformas para o regime geral pode ser injusta e ineficaz para economizar gastos pblicos e
ferir desnecessariamente direitos sociais legtimos. A legislao e questes relativas gesto precisam
contemplar tipos de benefcio de forma distinta, para evitar erros similares ao cometidos pelas reformas
constitucionais anteriores.
A Tabela 8 apresenta, por fim, os gastos relativos ao seguro-desemprego. Vale destacar que a
maioria dos pases considera esse tipo de proteo como modalidade previdenciria, posto que a perda de
emprego e da capacidade de sustento com a venda da fora de trabalho atinge com regularidade segmentos
extensos da populao. No obstante, esse sempre foi o tipo mais controverso de proteo, pois muitos
tericos no aceitam a idia que o trabalhador possa estar voluntariamente desempregado.
Tabela 8
Seguro-desemprego: Gastos em porcentuais do PIB 2003
Pas

Gasto pblico

Gasto privado
Compulsrio

Voluntrio

Total Geral

Brasil 2006

0,6

0,6

Coria do Sul

0,1

0,1

Mxico

0,0

0,0

Portugal

1,1

1,1

Itlia

0,4

0,4

Alemanha

1,8

1,8

Sucia

1,2

1,2

Reino Unido

0,3

0,3

Austrlia

0,7

0,7

Canad

0,8

0,8

EUA

0,5

0,5

Fonte: OECD e MPOG/ Brasil

O gasto brasileiro est numa posio intermediria. Isso no decorre de uma reduzida dimenso
do desemprego. O desemprego no Brasil est entre os mais elevados dentre os pases que contam com
dados estatsticos. Mas o elevado patamar de informalidade, expresso por relaes de trabalho que no se
traduzem na filiao previdncia, associado ao elevado nvel de rotatividade da populao trabalhadora
em geral, conjugado a regras restritivas de acesso ao seguro-desemprego, reduz os gastos que, em
condies diferentes, tenderia a ser muito maior.
A discrepncia nos gastos sociais, que perceptvel entre os diversos pases, depende do nvel de
proteo propiciado pela legislao e pelos valores de cada sociedade. Ele tende a ser visto como fator
normal em pases de cunho universalista, ou como estigma em sociedades que incentivam as iniciativas
individuais.
Assim, a percepo que os gastos sociais brasileiros so elevados requer qualificao. O gasto
pblico precisa ser hegemnico, pois os rendimentos so baixos para a maioria da populao e a iniciativa
privada no consegue suprir esse tipo de necessidade que requer transferncias via imposto. Alm disso, o
baixo nmero de empregados em empreendimentos privados de grande porte em relao ao contingente
total de trabalhadores inibe o crescimento potencial dos fundos de penso e da sade suplementar, que
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

dependem da capacidade de organizao das empresas e dos prprios trabalhadores. Embora existam
muitas alternativas para a adeso voluntria, a escassa disponibilidade de dinheiro, associada a um nvel
frgil de credibilidade das instituies tambm um desafio para estimular o gasto social privado no Brasil
(Matijascic, 2002).
Por outro lado, o desrespeito aos direitos sociais, comum no Brasil e em pases da Amrica Latina,
conjugado disposio das empresas para reduzir seus gastos gerenciais e elevar a competitividade, inibe
o crescimento dos gastos privados e sua participao comparada ao gasto social pblico. Esse fenmeno,
presente em todos os pases, precisa ser integrado ao debate, para permitir uma compreenso mais
apropriada sobre a temtica. Somente assim ser possvel fugir aos esteretipos sobre o Brasil e sua
insero no contexto internacional.
2 Estrutura de custeio comparada: o peso de cada tradio social
Os gastos pblicos sociais, conforme demonstrou a seo anterior, precisam ser analisados com
cuidado para evitar que o debate se concentre em falsos problemas. Existem outros mitos a refutar, como
aqueles que afirmam que: os encargos sobre a folha salarial sejam elevados demais; seja necessrio reduzir
as contribuies sobre folha para aumentar a cobertura de contribuintes ou que exista uma tendncia a
substituir a folha salarial por outras fontes de financiamento. Esses sero os temas da presente seo.
2.1 Contribuies sobre a folha salarial: a experincia internacional
A composio do financiamento da previdncia pressupe a existncia de contribuies de
empregados e empregadores e a participao do Estado. A transferncia de impostos, embora seja
polmica no Brasil, regular no contexto internacional. Uma parcela da populao, mesmo em pases
desenvolvidos, no consegue contribuir regularmente e, atingindo a velhice, precisa de subsdios via imposto
para se sustentar.
Em alguns casos, o Estado faz aportes preestabelecidos, mas, em geral, ele cobre a diferena
entre a arrecadao de contribuies sobre a folha salarial e as despesas para prover o sustento dos
aposentados. Isso necessrio porque o emprego oscila e o mercado no possui uma trajetria de
atividades estvel e sustentada para garantir a ntegra das necessidades das famlias idosas ou de outras
que no possuam condies de sobrevivncia atravs do trabalho.
No existe, conforme apontou Euzby (2000), uma regra ideal. Em pases com salrios mais
baixos, provvel que as parcelas do empregador ou do Estado sejam elevadas para compensar a do
empregado. Se a previdncia social for responsvel por uma parcela preponderante do sustento do cidado,
porque os rendimentos mdios do pas se encontram prximos ao nvel de subsistncia, provvel que as
alquotas sejam elevadas tendo em vista que o valor dos benefcios deve aproximar-se do valor dos salrios.
Quando existe uma previdncia complementar e a parcela da previdncia pblica menor na composio
da renda dos idosos, as alquotas podem ser mais reduzidas. Mas a participao do custeio sobre a folha
sempre importante em sociedades desenvolvidas, conforme apontam os dados do Quadro 1.
O Quadro 1 resume o Quadro A1, em anexo, revela como os recursos so partilhados. A
caracterstica mais interessante a discriminao entre os recursos destinados aos diferentes riscos
previdencirios, ou seja, idade avanada, morte prematura, invalidez permanente, doenas ou acidentes de
trabalho.
-162-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Quadro 1
Contribuio s/ folha salarial, piso e teto de benefcios- 2004
Folha salarial %
Pas

Empregado

US$ Janeiro 2004


Piso de
Teto de
benefcios
contribuies
82
820

Empregador

Brasil
7,65- 11
21-23
Rssia
ndia
China
Coria do Sul
Uruguai
7-11
17-21
Chile
10
No
Colmbia
3,5-4,6
11,25
Mxico
1,125
1,6
Portugal
11
23,75
Itlia
8,9
23,8
Alemanha
9,55
9,55
Sucia
7
10,21
Reino Unido
Austrlia
Canad
EUA
6,2
6,2
Fonte: Social Security Programs Through the World.

70
105
49
139
202
740
390
3.630

1.568
1.411
No h
No h
4.287
7.135
5.040
27.227

No

7.250

A experincia de pases europeus revela que a contribuio sobre folha, empregador e


empregado, corresponde a cerca de 60% do financiamento da proteo social. Conforme Esping-Andersen
(1999), nos casos em que essa participao menor, maior o vis redistributivo, como em pases
escandinavos (modelo de proteo social democrtico), ou os valores de benefcios so menores, como no
Reino-Unido e na Irlanda (modelo residual), segundo os dados da Tabela 9. Em todos os lugares onde
existe preocupao com a reposio e o nvel de renda, tende a ser mais elevada a parcela incidente sobre
a folha salarial. Essa a essncia do modelo (conservador) vigente no continente europeu, que serve de
inspirao para o Brasil.
Tabela 9
Financiamento dos gastos sociais pblicos na Unio Europia e no Brasil em 2004 %
Composio das despesas %

Total

Pases
Empregadores

Empregados

Impostos

Outras

%
PIB

Alemanha

36,9

28,2

32,5

2,4

100,0

29,5

Blgica
Dinamarca
Espanha
Finlndia
Frana
Grcia
Irlanda
Itlia
Luxemburgo
P. Baixos
Portugal
Reino Unido
Sucia

49,5
9,1
52,7
37,7
45,9
38,2
25,0
43,2
24,6
29,1
35,9
30,2
39,7

22,8
20,3
16,4
12,1
20,6
22,6
15,1
14,9
23,8
38,8
17,6
21,4
9,4

25,3
63,9
26,9
43,1
30,6
29,1
58,3
39,8
47,1
14,2
38,7
47,1
46,7

2,4
6,7
4,0
7,1
2,9
10,1
1,6
2,1
4,5
17,9
7,8
1,3
4,2

100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

26,7
28,8
20,1
25,2
29,7
26,4
14,1
25,2
21,0
27,4
22,7
26,8
32,3

Mdia

38,3

22,4

35,8

3,5

100,0

27,3

Brasil 2006

34,5

10,8

53,7

1,0

100,0

16,5

Fonte: Eurostat, OMS e MPOG.


-163-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Por outro lado, conforme sugerem os resultados da Tabela 9, as despesas de proteo social em
relao ao PIB aumentam medida que os pases so mais desenvolvidos no contexto da Unio Europia.
Assim, no existe a necessidade de sacrificar as populaes para desenvolver uma nao. O problema o
inverso: o nvel de renda e desenvolvimento funo do grau de proteo existente.
2.2 Desonerao das contribuies sobre a folha salarial: mitos e fatos
Outro problema, relativo ao custeio da seguridade diz respeito ao custo potencial da tributao
sobre a folha salarial e como isso diminui a cobertura potencial da populao que contribui para a
previdncia e estimula a informalidade. Esse mesmo debate esteve presente nas reformas da Amrica
Latina, conforme apontaram a Cepal (2006) e Gill, Yermo e Packard (2005) e a reduo das alquotas ou
mesmo a eliminao da parcela do empregador no obtiveram os resultados esperados pelos reformadores.
A reduo de alquotas de contribuies incidentes sobre o salrio, com vistas a elevar o nmero
de contribuintes no foi bem sucedida na Amrica Latina. O Grfico 1, partindo de dados coletados por Gill,
Termo e Packard (2005) revela que os patamares de contribuio previdncia em relao PEA so
estveis. Eles no alteraram o que existia em 1980, quando todos os regimes eram de repartio, apesar da
reduo das alquotas incidentes sobre a folha salarial ou mesmo com a eliminao da parcela do
empregador. O tipo de reforma via reduo de alquotas sobre a folha salarial no reverteu uma tendncia
histrica.
Grfico 1
Contribuies para a previdncia entre 1980 e 2003 % da PEA

60

2003

1 98 0
1990

19 8 7

50
1980

40

2003

1990
2003

2003

1990

30

1980

20
10
0
Chile

Argentina

Brasil

M xico

Fonte: Banco Mundial. Apud Matijascic e Kay (2006). Baseado em dados de cada pas.

O resultado para o Brasil, que no alterou os encargos, do Mxico, que elevou as alquotas, ou do
Chile, cuja opo foi reduzir, foi similar tendncia histrica, ao contrrio do que pressupunham os
defensores de reformas paradigmticas, segundo Gill, Yermo e Packard (2005). O exemplo argentino
merece destaque. O contingente de trabalhadores no contribuintes cresceu entre 1990 e 2002 e essa
tendncia no se alterou com a diminuio das contribuies patronais sobre a folha de salrios de 36%
para 24% em 1994. (Matijascic e Kay, 2006).
Alis, a tendncia segundo os especialistas brasileiros e internacionais segue em sentido oposto,
ou seja, a desonerao da folha salarial no aparece como uma questo premente. certo, conforme
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

aponta parte das concluses da tese de Narcisa dos Santos (2004), que haver arranjos peculiares, mas as
normas que consolidaram os sistemas de previdncia pblicos continuaro sendo vlidas para o horizonte
de 2020. O Quadro 2 apresenta os temas relacionados questo do financiamento e a probabilidade
apontada pelos principais analistas para a sua ocorrncia. Os resultados no do margens a dvidas.
Quadro 2
Fontes de Financiamento: Caractersticas da Previdncia Previstas para 2020 segundo Especialistas Brasileiros e
Internacionais
A Seguridade Social em 2020

Probabilidade
Mdia

Adotar em parte o regime financeiro de repartio e em parte o de capitalizao

76%

Captar recursos financeiros ser via contribuio social de governo, empresas,


empregados, trabalhadores autnomos, profissionais liberais, etc

78%

Consolidar modelos que seguiro normas prprias adequadas s realidades econmicosociais dos pases, no havendo paradigma internacional.

63%

Criar modelos fortemente influenciados pela diversidade de opes de oferta de trabalho,


que no apenas o emprego formal.

74%

Ter modelos mais flexveis para diversas opes de trabalho e para se adaptar s
inovaes

73%

Tratar de forma diferenciada Seguro Social, Assistncia Social, Assistncia Sade e


Seguro Desemprego, criando fontes de financiamento prprias.

66%

Fonte: Narcisa dos Santos (2004).

Antes de tudo, preciso considerar a realidade prpria de cada pas e cada contexto e no repetir
idias que no obtiveram sucesso em contextos assemelhados aos do Brasil. preciso reverter o quadro
marcado pela insistncia em considerar que a previdncia no deve ser financiada por impostos e se manter
isolada do restante da proteo social. O amparo velhice, invalidez, morte prematura ou desemprego
passa por uma combinao de polticas que leve em conta a realidade do pas.
A anlise deve considerar outros fatores, como a participao dos salrios no PIB. Se a
participao for reduzida, como no Brasil, mesmo que existam encargos elevados em matria de
porcentagem que incidem sobre a folha salarial, o custo final do trabalho, comparado ao de pases que
remuneram melhor os assalariados, continuar a ser muito mais baixo. Alm disso, a reduo de encargos e
a adoo de medidas administrativas modernizantes no rompem com a situao histrica, se no houver
uma ao deliberada das polticas pblicas para gerar emprego. Finalmente, preciso notar que a estrutura
de ocupao brasileira tambm no favorece a insero no ambiente previdencirio, tendo em vista que o
nmero de domsticos, autnomos e empregadores mais elevado no Brasil do que nos pases
desenvolvidos. (Matijascic e Kay, 2006).
A reverso desse quadro, com o progressivo aumento de empregos assalariados e formais,
permitiria incrementar a base potencial de contribuintes e ao mesmo tempo, estabilizar as finanas da
previdncia. Assim, antes de qualquer julgamento superficial e generalizado, preciso considerar a
realidade de cada pas, sua experincia histrica, sua situao econmica e social. Caso contrrio, sempre
existe o risco de repetir os mesmos erros j cometidos em contextos semelhantes aos do Brasil.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

3 Impostos versus contribuies sociais: mitos e alternativas


O debate apresentado ao pblico brasileiro ainda privilegia a contribuio para a folha salarial
como a forma de aferir a viabilidade atuarial das finanas da previdncia. O desequilbrio atuarial colocaria a
economia em risco, gerando a necessidade de maior carga tributria dos trabalhadores das futuras
geraes. Tudo se resumiria a um aumento das contribuies sobre a folha salarial ou de uma reduo do
valor dos benefcios em relao s prestaes, para a manuteno de condies de acesso e direitos
imputados aos dependentes dos segurados titulares.
A opo entre o financiamento via folha salarial ou imposto antiga e sempre esteve em debate.
Merrien, Parchet e Kernen (2005) lembram que o Chanceler alemo Otto Von Bismarck patrocinou as
primeiras leis referentes proteo contra a perda da capacidade de trabalho nos anos 1880 em seu pas. O
Chanceler defendia o financiamento atravs de impostos. Essa seria uma forma de fidelizar os alemes ao
novo Estado, de modo similar ao existente para a sociedade francesa e gerar os vnculos sociais
necessrios constituio de uma Nao. A proposta do Chanceler de Ferro foi derrotada pelo
Parlamento, que preferiu o financiamento tripartite, ou seja, custeado pelos trabalhadores, empregadores e
Estado, tomando como referncia o salrio pago e atribuindo ao volume de contribuies a fixao do valor
dos benefcios. Assim, o que viria ser conhecido como modelo bismarckiano no representava o
pensamento do Chanceler.
Analogamente, nos EUA, John Kenneth Galbraith (1987) dizia que a opo pelo financiamento
baseado sobre a folha salarial, foi uma deciso de ltima hora do governo Roosevelt para viabilizar o Social
Security Act, em 1935. Assim, foram removidas as resistncias do Congresso americano. A maior parte dos
formuladores de poltica de governo considerava que opo um problema, pois dificultava a distribuio de
renda para superar os traumas da Grande Depresso.
No entanto, como lembram Merrien, Parchet e Kernen (2005), os trabalhadores, com freqncia,
preferiram as contribuies sobre folha salarial como forma de estabelecer direitos sociais de forma clara e
que no estivessem sujeitas a manipulao em relao aos direitos de concesso de benefcios e ao valor
atribudo s prestaes. As frmulas financeiras baseadas na transferncia de impostos ou de recursos
parafiscais, muitas vezes, obscureciam a noo de direito, conferindo um poder discricionrio queles que
eram responsveis pela gesto dessas polticas. Quase todos conhecem os problemas de estigma gerados
pela ao da caridade, a instabilidade da proteo fornecida. No outro, alis, o problema evocado pelas
polticas de cunho focalizado que, recorrentemente, pagam benefcios para grupos que no deveriam ter
direito aos mesmos, enquanto outros no conseguem ter acesso a essas prestaes embora se inscrevam
nessas condies, conforme apontou Lavinas (2007) para o Brasil.
O domnio da folha salarial no financiamento da previdncia, das polticas envolvidas com o
desemprego e a seguridade no Brasil possui razes histricas. As polticas de governo sempre preferiram
isolar o custeio das polticas sociais do custeio dos demais gastos pblicos de carter econmico, ao
contrrio do que ocorreu com as economias sociais de mercado na Europa.
Os pactos conservadores, segundo a expresso de Maria da Conceio Tavares retomada por
Eduardo Fagnani (2005), sempre reservaram o dinheiro dos impostos s prioridades relativas ao mundo dos
negcios. A superao da precariedade das condies de vida da populao atravs da melhoria dos
servios sociais ou das transferncias de renda no era vista como tema determinante para promover o
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

desenvolvimento. A viso predominante no Brasil priorizava a auto-sustentao dos benefcios


previdencirios. As polticas ligadas ao mundo do trabalho deveriam ser financiadas por recursos do prprio
mundo do trabalho e os valores das prestaes relativas aos benefcios deveriam manter uma estreita
proporcionalidade com o tempo de servio. Essa situao se aplicou ao:
INPS, passando a congregar as antigas categorias socioprofissionais atendidas pelos IAPs,
uniformizando as regras de contribuies e benefcios; e
Proteo ao emprego, substituindo a antiga estabilidade no posto por uma CLT modificada que
pressupunha a criao do FGTS, baseado no regime financeiro de capitalizao que remuneraria o
trabalhador em caso de demisso imotivada e o valor seria estritamente proporcional ao tempo de servio.
Ao conjugar essa situao com a reiterada excluso de importantes segmentos da fora de
trabalho, como o trabalhador conta-prpria, domstico e rural, no difcil perceber que uma parcela
pondervel da PEA teria dificuldades de acesso a crdito habitacional ou servios previdencirios.
A Constituio de 1988 foi o pice do processo de universalizao da cobertura previdenciria que
vinha amadurecendo desde os anos 1930 e cuja inflexo se deu nos anos 1970 com a incorporao dos
trabalhadores domsticos, autnomos e rurais.
Sob o prisma do financiamento o problema ambguo. Por um lado, a criao de fontes de custeio
baseadas sobre o faturamento (existentes desde 1982, com o Finsocial) ou sobre a renda, com a CSLL ou,
posteriormente, com as transaes financeiras via CPMF foi uma novidade. A maior inovao foi a criao
de um oramento OSS que dispunha de mltiplas fontes, sem foco exclusivo ou hegemnico sobre os
salrios.
Por outro lado, a idia de criar um sistema de financiamento isolado do Oramento Fiscal, mais
atrelado s polticas econmicas, acaba por consolidar a sistemtica de isolar a seguridade social da
economia. Considerando a simbiose necessria entre as polticas econmicas e sociais para atingir que o
processo garanta o desenvolvimento, as aes das polticas de governo ainda mostram a necessidade de
evoluo institucional.
A questo do financiamento atravs de impostos, alis, est longe de ser uma preocupao
especificamente brasileira. A temtica envolvendo a flex-seguridade (flexicurity) que vem se impondo de
forma veloz no debate europeu encontra eco em todos os tipos de welfare state e, ainda que timidamente,
comea a figurar nas opes de organizao sistmica defendidas por tcnicos de instituies financeiras
internacionais.
Segundo Hinricks (2007), o modelo que se vem notabilizando com as experincias da Dinamarca e
da Holanda atraente, dado que facilita a contratao, demisso ou troca de empregos com menos
problemas para o trabalhador. Nesse modelo, as situaes de perda de capacidade laboral (incluindo o
desemprego), o segurado tem a garantia de receber um benefcio cujo piso preserva as condies de
dignidade, ao mesmo tempo em que no perde o interesse em buscar outras formas de atividade ou
remunerao, pois a condio de contribuinte garante um benefcio de maior valor.
Hinricks (2007) aponta que a flex-seguridade soluo mais compatvel com as novas realidades
que envolvem o mundo do trabalho do tipo alemo, circunstncias em que se vem elevando o nmero de
trabalhadores temporrios, em tempo parcial ou autnomo, com a concomitante reduo do contingente de
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

assalariados que contribuem compulsoriamente. Nesse sentido, as reformas paramtricas adotadas pela
Alemanha, que dificultam o acesso aos benefcios, aumentam o tempo de contagem para fins de fixao do
valor dos benefcios ou a reduo da taxa de reposio, tende a aumentar o grupo populacional que no
consegue se tornar elegvel a um benefcio previdencirio. Em contrapartida, aumenta a parcela da
populao direcionada para os programas que dependem de testes de meios do tipo assistencial que criam
estigmas nessa sociedade.
Embora o debate no adote a mesma nomenclatura, crescente o nmero de estudos que
consideram a adoo de um pilar universal, destinado a todos e pagando benefcios de valor uniforme, uma
necessidade. Conforme apontaram Matijascic e Kay (2006), grande o contingente de trabalhadores que
pouco contribui e, se for somado ao de trabalhadores que contribuem de forma parcial ao longo do ciclo de
vida, essa parcela da fora laboral francamente hegemnica em pases em desenvolvimento. No outro
o motivo que impulsionou a proposio de um modelo similar ao de flex-seguridade.
Convm chamar a ateno para o fato que a viabilizao desse tipo de proposio est longe de
poder ser implementada. H reaes profundamente enraizadas nas sociedades, conforme apontou Hinricks
(2007) para a Alemanha. Alm disso, a no vinculao dos benefcios a um direito cujo valor possua forte
amparo institucional, gera riscos severos para o poder de compra dos segurados. Por fim, no reconhecer
direitos baseados em contribuies sempre gera o risco de o valor das prestaes ser manipulado segundo
o arbtrio dos gestores pblicos de planto e, infelizmente, nesse quesito, o Brasil e a Amrica Latina
tambm so casos exemplares, no pior sentido.
As condies econmicas e as novas realidades, como a crescente flexibilidade imposta s
relaes de trabalho, aliadas aos velhos problemas do Brasil e da Amrica Latina como a informalidade e
a baixa cobertura de contribuintes para a previdncia , exigem que se busquem solues alternativas, se a
opo for a preservao de direitos sociais via transferncia de renda e incremento dos servios sociais
destinados queles que perdem a sua capacidade de trabalho. Opo essa, alis, fundamental, para evitar
que a sociedade seja ainda mais afetada pela dissoluo do tecido social, conforme atestam os custos para
financiar a segurana pblica e privada e o sentimento de impotncia dos moradores das regies
metropolitanas e do campo, diante da escalada da violncia.
4 Lineamentos para o debate atual
A tentativa de ultrapassar o debate entre um pretenso dficit da previdncia e o supervit
constitucional da seguridade foi um passo importante para tentar aprofundar a qualidade do debate nacional
e dar um passo para suprir em parte a ausncia de um diagnstico sistemtico baseado em dados
confiveis. Mas, a julgar pelo que foi publicado aps o IPEA (2006), como os estudos de Tafner (2007) e
Caetano e Miranda (2007), o debate requer cautela e precisa ser melhor qualificado. No primeiro caso, foram
utilizados pressupostos para defender reformas que enfatizam regulamentos de pases que apresentam
problemas sociais para os idosos; e, no segundo caso, a base de dados e os procedimentos metodolgicos
descritos no seguem os princpios geralmente aceitos para fazer comparaes internacionais. Nesse caso,
a prpria base de dados est indisponvel. O objetivo do presente estudo foi adotar preceitos que permitam
essas comparaes, ainda que em graus limitados e preliminares.
O debate nacional deixa entrever que o problema est no envelhecimento crescente e no
descontrole dos gastos com seguridade. Para combater esse problema, as proposies tm sido, quase
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

invariavelmente, estabelecer idade mnima para a concesso de benefcios. Como esses mitos so
relativos a benefcios, eles foram tratados em detalhe por Matijascic, Kay e Ribeiro (2007). Os dados
referentes a custos apresentados aqui no permitem supor que os custos estejam fora de controle.
Os gastos com seguridade tm de ser situados na realidade brasileira, crivada de problemas
sociais, como a desigualdade de renda e a informalidade das relaes de trabalho, que se refletem na
condio de no contribuio previdncia. Existem, ainda, contradies tpicas de uma legislao obsoleta,
mas no requer reformas constitucionais e a intensiva mobilizao de esforos do Congresso Nacional.
Assim, muitos dos gastos atribudos ao envelhecimento no so elevados e se situam abaixo
daqueles de outros pases, ainda que o custo do servio pblico tenha um grande peso sobre o total e as
transferncias para trabalhadores rurais representem tambm uma parcela importante. Insistir em reformas
no regime geral para trabalhadores urbanos aposentados por idade afeta o equivalente a 2% do PIB e as
mudanas no tero o alcance defendido por Giambiagi e Tafner (2007), que discriminam como composto
o total de quase 12% do PIB com previdncia, pura e simplesmente.
Alm disso, conforme apontaram Matijascic, Kay e Ribeiro (2007), os dados do INSS no permitem
endossar as projees atuariais adotadas por Giambiagi e Tafner (2007), entre outros. Os custos ali
previstos no devem atingir os patamares apresentados se os dados do INSS estiverem corretos, pois a
estimativa de vida bem menor que a apresentada pelas tbuas de mortalidade publicadas para o Brasil.
Assim, os parmetros fixados para fins de fixao de uma pretensa idade mnima no so confiveis, pois
no destacam a diferena de estimativa de vida que ope dados de cessao de benefcios do INSS s
tbuas de mortalidade do IBGE. Os estatsticos e aturios, alis, precisam se manifestar sobre esse tema
com urgncia.
preciso rever a legislao referente a penses por morte para torn-la mais seletiva. Os
regulamentos e as aes gerenciais envolvidos com a concesso de benefcios por invalidez e doena, que
vm sendo denunciados pela mdia tambm requerem cautela. As questes envolvidas com transferncias
para famlias e benefcios rurais so delicadas, pois envolvem os segmentos mais carentes da populao e
a reduo de gastos pode aumentar o grau de tenso social no pas. Alm disso, conforme apontou Lavinas
(2007), a focalizao e o monitoramento de programas apresentam problemas com gesto que deixam
entrever que a eficincia e a efetividade do gasto ficam muito comprometidas. A focalizao das aes,
portanto, apresenta limites claros e a universalizao parece ter alcanado resultados mais efetivos e com
menores custos de gesto.
Tambm preciso destacar, conforme aponta a OIT (2002), que alguns pases optam
soberanamente por gastar mais do que outros para equacionar os seus problemas sociais. Os pases
escandinavos, por exemplo, possuem gastos sociais elevados. Mas, conforme apontaram Esping Andersen
(1999) e Merrien, Parchet e Kernen (2005), continuam sendo muito atrativos para investimentos de capital,
pois h baixo nvel de conflito social e essas sociedades so marcadas pela grande previsibilidade
institucional para incentivar iniciativas de longo prazo, sem falar da elevada qualificao dos trabalhadores.
Assim, no possvel fazer apenas uma comparao contbil de custos, sem os devidos cuidados.
preciso detalhar, conforme foi realizado ao longo do presente estudo, como est sendo efetuado o gasto e
qual a estrutura legal e gerencial existente. Em outras palavras, o Brasil no pode continuar discutindo a
realizao de reformas da previdncia, sem que haja estudos detalhados e exaustivos que subsidiem um
-169-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

melhor diagnstico. O chamado Livro Branco da Previdncia, alm de ter sido publicado ainda em 2002,
nunca atendeu aos requisitos de detalhamento necessrios, considerando a escassez de indicadores e a
no utilizao de dados do INSS. E a apresentao de estudos e palestras em fruns para a publicidade
institucional atravs da mdia tambm no pode suprir essa gravssima lacuna, sem a consolidao
sistemtica das contribuies existentes. Alm disso, necessrio aprofundar questes essenciais, como as
referentes s reais condies de mortalidade e de distribuio dos gastos com benefcios. O esforo
realizado no presente estudo introdutrio e no atende as exigncias de um diagnstico detalhado,
conforme requer um processo de reforma constitucional ou da legislao complementar, em sociedade
democrtica.
O debate em curso ainda insiste em proposies como fixao de idade mnima, ignora os efeitos
do fator previdencirio e insiste no ataque s aposentadorias por tempo de contribuio. O alcance dessa
teraputica muito limitado, no resolve os problemas existentes e, se for concretizado, vai obstruir novas e
oportunas aes no futuro, por gerar desconfiana na sociedade. Afinal promover reformas recorrentes e
continuar insistindo na promoo de novas reformas gera, inevitavelmente, desconfiana e ceticismo. A
tentativa de agradar segmentos que possuem grandes recursos de poder, mas dotados de pouco
conhecimento sobre o tema no vai solucionar as verdadeiras questes e pode colocar em xeque a
legitimidade das reformas, conforme os casos de reformas estruturais da Amrica Latina. A insistncia em
promover reformas sem os devidos cuidados no solucionou antigos problemas, como o nvel de cobertura e
gerou novos impasses, como o aumento da fragilidade das condies de vida da populao idosa. Assim,
seguindo a linha de argumentao de Matijascic e Kay (2006), preciso promover debates e formular
diagnsticos detalhados para reduzir os custos sociais que decorrem da atual estrutura da seguridade social.
Se essa agenda no for concretizada, a prpria legitimidade das instituies democrticas que estar em
xeque.
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-171-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Anexo
Quadro A1
Custeio de benefcios de transferncia de renda em pases selecionados para empregados
Fonte de
Custeio
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado

Pas
Brasil

Patronal

Rssia

Estatal

ndia

China

Coria
Sul

Uruguai

Chile

Colmbia

do

Portugal

Itlia

Alemanha

0,2% a 8,5%
-

Patronal

4,75%*

Estatal
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado

12,75%*
mdia de 1%
complem. rec.
1,78%(mdia)
-

Empregado

cf. risco (n.d.)


0,9% a 6,8%
0,348% a
8,7%
compl
recursos
-

Patronal
Estatal
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado
Patronal
Estatal
Empregado

Patronal

Patronal

Empregado
Patronal
Estatal
Empregado

EUA

1,75%*

Estatal
Sucia

1% a 3%

Empregado

Estatal

Mxico

Acidente

Patronal
Estatal

Idade

Morte
prematura

Invalidez

Famlias

7,65% a 11% at teto


20%
Tranferncias do Oramento da Seguridade Social e outros impostos
10,3% empresas agrcolas, 20% a
2,8% a 3,2%
26%
ben. social mnimo e apos. especiais p/
gov. fed.e locais
Subsid..gov. fed.
alguns grupos
complem.parcialm.
e locais.
12% (1952); a partir de 1995 nada
1,75%*
n.d.
4,77%( 1952);8,3% (1995); 4%
4,75%*
n.d.
ben.social
1,16% do sal. bs. de contrib.(1995)
12,75%*
n.d.
ben. bsico: nada; contas indiv. 8%
at 2%
ben. bsico: 20%; contas indiv.: nada
at 6%
complem. rec.
compl. recursos
rec. oram.
4,5% (contrib. volunt. 60 a 64 anos 9%)
2,24%
n.d.
4,5%
2,24%
n.d.
40% dos gastos p/
parte do custo administrativo
n.d.
autnomos
7,5% p/ sist. geral + 7,5% p/ c. indiv.
3%
12,5% para o sistema geral somente
5% + adicional
ben. social mn.; cobre o dficit do sist.
compl. recursos
compl recursos
10%
1,2%
7%
Subsidia se fundos forem insuficientes
Fundos
3,875% a 4,875%
4%
11,625%

8%

4%

subsidia benefcios sociais

subs. bxa renda

0,25% a 088%
18,45%s/ SM +
2,75%
18,45% / SM

1%

1,125%

0,625%

0,25% a 15%

5,15%

1,75%

0,5% + risco
0,5% a 16%
s custo adm.
1,33%
(mdia)
subs.
trab.agr.
0,68%
contirb. em
poucos est.
custo total
maioria est.

10,14%

Doena

0,125%
11%
23,75%
3% IVA +custo benefcio social mnimo
8,89%
23,81%
ben. social mn. + rec. fechar a conta
9,75%

3,05% s/ folha

2,15% s/ folha

compl recursos
2,22% a 2,44%
0 a 7,55%

compl recursos
2,48%
compl recursos
-

9,75% a 12% (16,15% apos. especial)

6,65% a 11%

ben. no cobertos por contribuies

custo total

7% (mais 0,73% no novo sistema)


11,91%
benefcio social mnimo

at 10,84%
1,45% p/ hosp. +
U$78,20 p/m

custo total

6,2%

1,45%

benefcio social mnimo

custo total p/ no
segurados

prog. fed.e est.


p/ fam. pobres

6,2%

Fonte: ISSA 2006 e 2007. * doena e acidente.


-172-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

POLTICA ECONMICA E SEGURIDADE SOCIAL


NO

PERODO PS-1994

Denise Lobato Gentil 1

Introduo
H uma certeza dominando o debate sobre previdncia social no Brasil: a de que este um
sistema que apresenta dficits de grandes propores. Tal dficit teria crescido de forma acelerada nos
ltimos anos, impulsionado pelo forte aumento da despesa, e se tornar maior no futuro prximo, com o
progressivo envelhecimento da populao, se nada for feito agora para evitar a rota explosiva. Adicionam-se
questo demogrfica outras variveis que supostamente levam o sistema ao desequilbrio financeiro,
como: a elevao do salrio mnimo; aposentadorias precoces por tempo de contribuio; formas
diferenciadas (e supostamente privilegiadas) de acesso aos benefcios para trabalhadores rurais, mulheres e
professores; acmulo dos benefcios de aposentadoria e penso para um mesmo indivduo; valor elevado
dos benefcios em montante incompatvel com a capacidade produtiva da economia e com as limitaes do
oramento pblico; renncia de receita, sonegao e evaso fiscal; e, custos administrativos elevados.
Esses fatores em conjunto deflagrariam uma inevitvel crise financeira no sistema previdencirio. Criou-se,
assim, uma noo de urgncia por reforma.
Economistas e homens de negcios que lidam com o dia-a-dia da economia tm transmitido a
idia de que a situao das finanas pblicas um dos grandes obstculos ao crescimento sustentado da
economia brasileira e que o dficit da previdncia tem dado uma contribuio significativa para a magnitude
do desequilbrio fiscal. Por esse motivo, a reforma da previdncia tornou-se um objetivo perseguido pelos
vrios governos durante os ltimos quinze anos. Mesmo aps vrias alteraes na Constituio Federal e na
legislao infraconstitucional que rege a matria, a reforma da previdncia permanece como uma questo
inacabada e urgente, para que no se chegue a uma situao de descontrole definitivo sobre as finanas
pblicas.
Este discurso tem-se repetido incansavelmente, com amplo apoio da mdia e vem contaminando
todos, do mundo dos negcios s esferas governamentais. Teixeira definiu o estado atual das reflexes
sobre previdncia da seguinte forma:
A idia de uma reforma previdenciria tornou-se uma expresso cabalstica ou um artigo de f, perante o
qual todos tm que se curvar e prestar homenagem. Intelectuais, polticos, a imprensa de modo geral,
muitos sem o menor conhecimento do assunto, proclamam a sua necessidade sem sequer discutir do que
se trata. Formou-se um consenso nacional quanto importncia de realiz-la, sob o pretexto de que, sem
ela, qualquer poltica voltada retomada do crescimento econmico estar fadada ao mais rotundo
fracasso (Teixeira, 2004).

O que se pretende expor neste artigo a tese oposta padronizao usualmente veiculada,
responsvel pela consolidao de um discurso de falncia da seguridade social e, particularmente, da
previdncia.
_______________
1

Professora do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).


-173-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O presente artigo est dividido em duas partes. Na primeira, pretende-se investigar a situao
financeira da previdncia, fazendo o mapeamento dos dados obtidos de relatrios do Siafi e dados
disponibilizados nos sites dos Ministrios da Previdncia, Fazenda e do Planejamento, cobrindo o perodo
que vai de 1995 a 2006. Na segunda parte, trabalha-se para fazer a conexo entre o mecanismo de
insero externa da economia nacional, a poltica macroeconmica adotada nos ltimos quatorze anos e os
reflexos sobre o sistema de proteo social no Brasil, particularmente sobre o sistema previdencirio.
Com base nos dados disponveis, chega-se concluso de que o sistema previdencirio brasileiro
no se encontra e nem necessariamente tende para uma situao financeira insustentvel como tem sido
usualmente propalado. Ao contrrio, o sistema previdencirio possui slida arquitetura financeira e, alm
disso, tem gerado impacto relevante para atenuar a pobreza e as desigualdades sociais, bem como tem
servido como mecanismo de sustentao da demanda agregada, estimulando o crescimento econmico. O
verdadeiro problema fiscal no est nos gastos excessivos da seguridade social, mas no montante de
recursos que o governo decide empregar no pagamento de juros da dvida pblica. Os objetivos tradicionais
da seguridade social tm sido desprezados pela poltica macroeconmica, assim como foram igualmente
tomados como secundrios os objetivos tradicionais de gerao de emprego e crescimento do PIB. Todo o
esforo fiscal esteve voltado para a o cumprimento de metas fiscais de gerao de supervit primrio, com o
objetivo primordial de reduzirem-se as expectativas de risco dos agentes do mercado financeiro.
1 A sustentabilidade financeira do sistema previdencirio brasileiro
A anlise da capacidade de sustentao financeira do sistema previdencirio brasileiro pode ser
feita a partir do fluxo de caixa do INSS. As Tabelas 1 e 2 fornecem informaes financeiras dos anos 1990 a
2006. Os dados revelam que, revelia do quadro econmico desfavorvel do perodo, de baixo nvel de
produo e resultados nefastos sobre o mercado de trabalho, o desempenho do sistema previdencirio foi
apenas parcialmente prejudicado.
O discurso dominante que ressalta a existncia de um dficit crescente na previdncia social ,
privilegia a informao contida no saldo previdencirio (penltima linha das Tabelas 1 e 2), calculado a partir
da diferena entre a receita proveniente de contribuies ao INSS sobre os rendimentos do trabalho e o total
dos benefcios previdencirios pagos. Este clculo entretanto falha, por no levar em considerao todas as
receitas que devem ser alocadas para a previdncia social, conforme estabelece a Constituio Federal no
Artigo 195, deixando de computar recursos significativos, provenientes da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (Cofins), Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso
2

de Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) , Contribuio Social sobre o Lucro
Lquido (CSLL) e receita de concursos de prognstico. O sistema de seguridade social financiado no com
uma, mas com cinco fontes de receitas prprias, previstas na Constituio Federal e especificamente
vinculadas para gastos com sade, assistncia social e previdncia.

_______________
2
A CPMF foi instituda aps a Constituio de 1988, na poca do Plano Real. Sua receita assim distribuda: 21% para a previdncia
social; 42,1% para a sade; 21,1% para o Fundo de Combate e Erradicao da Pobreza; e, 15,8% apropriados pelo oramento fiscal,
para aplicao livre de vinculaes, mecanismo conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio DRU (Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Oramento Federal, 2003).

-174-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Se for computada a totalidade das fontes de recursos da previdncia e deduzida a despesa total,
3

inclusive os gastos com pessoal, custeio e dvida do setor, bem como outros gastos no-previdencirios , o
resultado apurado ser um supervit de R$ 8,26 bilhes em 2004, R$ 921 milhes em 2005, e R$1,25 bilho
em 2006, conforme pode-se ver no item saldo operacional, na ltima linha das Tabelas 1 e 2. Durante os
ltimos 17 anos, apenas em cinco exerccios financeiros o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS)
apresentou saldo operacional negativo. Em 11 anos houve supervit, particularmente no perodo mais
recente, ps-1999. No seria realista falar em crise previdenciria diante de tal quadro financeiro.

_______________
3

Gastos no-previdencirios so os benefcios assistenciais ao portador de deficincia, ao idoso, aos dependentes de vtimas fatais de
certas doenas graves e ao invlido.
-175-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O uso de uma metodologia inadequada para avaliar o desempenho financeiro da previdncia


baseia-se em argumentos que dissociam da anlise uma das maiores conquistas sociais do perodo
posterior ditadura militar, que foi a criao um sistema integrado de seguridade social abrangendo a
sade, a assistncia social e a previdncia (Art. 194 da CF/88). Um novo pacto foi ento estabelecido,
mediante o qual todos, independentemente de contribuio, passaram a ter acesso sade e assistncia
social proporcionados pelo Estado e acesso previdncia, atravs de contribuio. No caso da previdncia,
entretanto, para superar os restritos limites do seguro social, foi criada a noo de seguridade. Os benefcios
da previdncia, a partir de ento, apesar de vinculados contribuio, deixaram de ser proporcionais s
contribuies.
importante ressaltar que a Constituio Federal de 1988, no j citado artigo 195, menciona que a
seguridade social ser financiada mediante recursos provenientes do oramento da Unio, alm das
contribuies sociais antes mencionadas. A Constituio estabelece, portanto, que o governo deve participar
com recursos do oramento fiscal para atender as necessidades da seguridade social se as contribuies
elencadas no forem suficientes para cobrir os gastos. O inverso, porm, no verdadeiro.
O sistema de seguridade social foi criado com uma estrutura de financiamento diversificada e, at
o momento, est preservada no texto da Constituio, resistindo, ano aps ano, s investidas liberaisprivatizantes desencadeadas nos ltimos 18 anos.
A diversificao das fontes de arrecadao foi uma conquista de grande importncia, porque a
previdncia financiada unicamente pela folha de salrios mostrou-se deficitria na crise nos anos 1980,
quando a economia brasileira entrou em recesso e o emprego desabou. O crescimento do desemprego, a
queda do rendimento mdio real dos assalariados e o aumento do nmero de trabalhadores sem vnculo
formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de um sistema de proteo social financiado exclusivamente
por contribuies sobre a folha de salrios. Em 1988, foi momento de reduzir a dependncia de receita s
oscilaes do ciclo, uma vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai nos perodos de reduo
dos nveis de atividade econmica. Passou a ser fundamental expandir a base de contribuies
previdencirias tributando-se o faturamento e o lucro, porque apresentam base de clculo mais estvel do
que a folha de salrios.
A diversidade da base de financiamento tem ainda outra implicao importante: com a introduo
de tecnologias que reduzem mo-de-obra nos setores de grande produo e lucratividade, ocorre queda das
contribuies sobre a folha. A incidncia sobre o faturamento e o lucro torna-se fundamental, porque
contrabalana a diminuio das contribuies derivadas da folha nos setores de tecnologia avanada, ao
mesmo tempo em que permite a redistribuio da carga total de financiamento previdencirio entre os
setores econmicos que adotam tecnologias diferenciadas.
Esses foram os motivos fundamentais pelos quais houve a diversificao da captao de receitas:
1) tornar o sistema de seguridade social menos vulnervel ao ciclo econmico; 2) contrabalanar a queda de
contribuies sobre a folha decorrente dos avanos tecnolgicos poupadores de mo-de-obra; e, 3) fazer
com que toda a sociedade contribusse para a manuteno das trs reas, consideradas direitos da
cidadania e obrigao do Estado.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

No faz sentido, portanto, excluir as quatro fontes adicionais de recursos do clculo do resultado
financeiro da previdncia, sob risco de no se entender o conceito de seguridade social e o processo de
construo histrica deste sistema.
A adoo de uma metodologia imprpria de clculo do resultado financeiro da previdncia social foi
ganhando espao ao longo dos anos 1990, at obter respaldo legal 12 anos depois de 1988, com a
promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), em maio de 2000. Esta lei, em seu artigo 68, cria o
Fundo do Regime Geral de Previdncia Social, trazendo um duplo equvoco ou um duplo desarranjo nos
preceitos constitucionais. Primeiro, porque ao criar um fundo exclusivo para a previdncia, a LRF
desconstituiu o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituio. Esse foi o passo necessrio
para o segundo equvoco: considerar os recursos da Cofins, CSLL e CPMF como externos ao oramento da
previdncia e, portanto, passveis de serem rotulados como transferncias da Unio. Pelo artigo 195 da
Constituio Federal essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento da seguridade social,
logo, no so recursos transferidos, mas recursos prprios. Mais do que isso, abriu-se espao para afirmar
que tais recursos, transferidos da Unio, so valores destinados a cobrir um suposto dficit no oramento da
previdncia com verbas subtradas do oramento fiscal.
Essa interpretao distorce a verdadeira natureza da questo e d margem a uma anlise
defeituosa, que coloca a previdncia social como alvo de reformas urgentes por ameaar o equilbrio fiscal
do governo geral.
importante ressaltar que as receitas, impropriamente consideradas transferncias da Unio
CPMF, CSLL, Cofins e concursos de prognsticos , so arrecadadas e administradas pelo Ministrio da
Fazenda e depositadas no Banco Central. Como os chamados recebimentos prprios

so insuficientes

para pagar todas as despesas previdencirias e no-previdencirias, o INSS passa a usar as fontes de
recursos denominadas transferncias da Unio, disponibilizadas pelo Tesouro Nacional, que lhe transfere
apenas na medida (e na convenincia) em que deva cobrir a necessidade de caixa, segundo uma
programao financeira que se desconhece. Os recursos se movimentavam com alto grau de aleatoriedade
e escolhas arbitrrias de prioridades foram legitimadas. Isso caracteriza um esvaziamento poltico e
institucional da seguridade, construdo atravs da falta de independncia financeira dos seus rgos.
Quando so utilizados para anlise os dados estatsticos da seguridade social como um todo, com
nmeros no apenas da previdncia, mas tambm da sade e da assistncia social, a auto-suficincia
financeira do sistema fica mais evidente. A srie histrica contendo o resultado da execuo oramentria
da seguridade social nos anos 1995 2006 apresentada nas duas Tabelas adiante.
O resultado da seguridade social foi montado com base nos preceitos da Constituio de 1988. Do
lado das receitas, so computados os ingressos de recursos vinculados ao sistema de seguridade social. Do
lado das despesas, foram levantadas as liquidadas e pagas, utilizando-se a classificao por funo.
relevante mencionar que, alm do RGPS, destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, h
os regimes prprios de previdncia social dos servidores pblicos (RPPS) da Unio. Esses regimes so
inteiramente distintos. Apenas o RGPS pblico, universal e integra o oramento da seguridade social; o
RPPS dos servidores federais um sistema patrocinado por contribuies especficas de seus beneficirios
_______________
4

Consideram-se recebimentos prprios principalmente a arrecadao bancria com as contribuies ao INSS, arrecadao do
SIMPLES e do FNS.
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(Contribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor CSSS) e pela contribuio patronal da Unio.
muito freqente, entretanto, esses regimes distintos (RGPS e RPPS) se misturarem nas estatsticas e, como
conseqncia, o total dos gastos com a previdncia social ficam inflados com itens que lhe so estranhos.

_______________
5

A contribuio patronal da Unio, como parte dos gastos correntes com pessoal, deveria ser patrocinada pelo oramento fiscal mas,
como ser analisado adiante, o Tesouro Nacional retira recursos do oramento da seguridade social para custear o Regime Prprio de
Previdncia dos Servidores da Unio (RPPS).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

As Tabelas 3 e 4 trazem duas das principais concluses deste artigo: a primeira que o sistema
de seguridade social tem-se mostrado superavitrio ao longo de todos os anos do perodo de 1995 a 2006,
tendo o excedente de recursos se elevado de R$ 4,3 bilhes em 1995, para R$ 50,9 bilhes em 2006; a
segunda concluso que houve desvio de recursos do oramento da seguridade social para alm dos 20%
legalmente autorizados pelo mecanismo da DRU, conforme se pode constatar pela ltima linha das referidas
6

Tabelas, exceto nos anos de 1995 e 1998. O excedente de recursos extrado da seguridade social,
anualmente, acima do limite de 20% legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU, variou entre R$ 12,4
bilhes em 2001 e R$38,5 bilhes em 2006, conforme Tabela 5 adiante.
Para se avaliar a dimenso do desvio de recursos, o supervit retirado da seguridade supera o
gasto anual com sade pblica em todos os anos do perodo que vai de 2000 a 2006. Isso significa que, se
nos ltimos sete anos, esse excedente tivesse sido investido no setor de sade, seus recursos seriam
ampliados em mais de 100%, o que poderia implicar uma transformao radical na oferta dos servios de
sade.
_______________
6

Nesses dois anos, embora a seguridade social tenha produzido receitas maiores que despesas (supervit), a desvinculao das
receitas (DRU) foi inferior a 20% (17,8% em 1995 e 9,2% em 1998). isso que indicam os valores nulos dos anos de 1995 e 1998 na
ltima linha da Tabela 3.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Essa realidade seria facilmente detectada se o dispositivo constitucional, presente no pargrafo 5


do artigo 165 da Constituio Federal, que estabelece que o Poder Executivo deve elaborar e executar trs
oramentos o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas da Unio e o oramento da
seguridade social , fosse cumprido. O governo federal, entretanto, apresenta dados consolidados de
apenas dois demonstrativos de execuo oramentria: o Oramento de Investimento das Empresas
Estatais e o Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Neste ltimo, as receitas e gastos fiscais e da
seguridade so agregados num nico oramento. Por conseguinte, as receitas prprias da seguridade social
(as contribuies sociais) aparecem unificadas s outras receitas de impostos pertencentes ao oramento
fiscal, assim como as despesas misturam-se para da sair um resultado consolidado de dois oramentos.
Como conseqncia de mais este artifcio metodolgico, o supervit do oramento da seguridade
social automaticamente incorporado ao oramento geral da Unio, resultando na gerao dos elevados
supervits primrios ao longo dos ltimos oito anos.
Se houvesse o oramento da seguridade social fosse elaborado isoladamente, ver-se-ia
claramente: 1) que o desequilbrio oramentrio est no oramento fiscal, no no oramento da seguridade
social ou no oramento da previdncia social; 2) que a seguridade social no recebe recursos do oramento
fiscal; ao contrrio, parte substancialmente elevada de seus recursos financia o oramento fiscal; e 3) que
no a previdncia que impede a realizao de investimentos pblicos, gastos com educao ou em
qualquer outra rea considerada mais nobre para o crescimento econmico; ao contrrio, a poltica
econmica que atinge a previdncia, a sade pblica e a assistncia social, retirando-lhes recursos e
precarizando servios essenciais sobrevivncia da classe trabalhadora.
Se forem agregados aos dados da seguridade social os nmeros do regime prprio de previdncia
dos servidores federais (RPPS), ou seja, os gastos com inativos e pensionistas civis e militares, ainda assim
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

ser possvel observar uma situao muito distante da crise freqentemente proclamada, conforme pode ser
visto na Tabela 6. Ressalte-se que nesta Tabela, do lado das receitas, no esto computadas as
contribuies da Unio como empregador do setor pblico, que deveria corresponder ao dobro da
contribuio dos servidores, conforme preconiza a Lei n 9.717/1998. Mesmo sem essa receita, as
contribuies sociais de trabalhadores e empregadores do setor privado e contribuies de servidores
pblicos superam os gastos com previdncia social (dos servidores pblicos e do setor privado), sade e
assistncia social da esfera federal, produzindo excedente de recursos que, em 2005 e 2006, foi de R$ 29,4
bilhes e R$ 19,7 bilhes, respectivamente. Esse supervit foi empregado em gastos do oramento fiscal da
Unio.

Tomando por base as informaes aqui reunidas, a questo central deixa de ser a auto-suficincia
financeira do sistema de seguridade social, que se tem mostrado slida, e passa a ser o destino que foi
reservado a esses recursos excedentes pelo governo federal.
A Tabela 7 adiante mostra, ao longo de 12 anos (1995-2006), de maneira condensada, quais os
tipos de gasto que as receitas com Cofins, CPMF e CSLL financiaram. Os dados foram obtidos de uma
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

vasta e minuciosa pesquisa no Siafi, de onde foram extrados vrios relatrios, denominados
Acompanhamento da Execuo Oramentria da Unio, que classifica a despesa por projeto/atividade e
identifica as fontes de receita utilizada para seu custeio.

Da Tabela 7 podem ser extradas as seguintes constataes:


1) A maior magnitude das receitas desviadas da seguridade social decorreu dos 20% de DRU. Esses
recursos so aportados na fonte 100 (Recursos Ordinrios) e so livremente empregados no oramento
fiscal. Os relatrios mostram que essa fonte financia vrios tipos de despesa (em diferentes rgos e
ministrios), entre elas os encargos financeiros da Unio (juros e amortizao da dvida pblica). A poltica
econmica, que pretensamente tem a virtude da responsabilidade fiscal, optou por pagar contas do
oramento fiscal com recursos retirados do oramento da seguridade social que deveriam atender s
necessidades prementes de uma parcela da populao com grandes carncias. Entretanto, com esse
mecanismo, minimiza-se o dficit do oramento fiscal provocado pela taxa de juros em alto patamar
freqentemente, o mais alto do mundo , ao mesmo tempo em que se respaldam privilgios e desigualdades
graves na distribuio de recursos dos fundos pblicos.
2) Parcela significativa dos recursos desviados destina-se ao pagamento de aposentadorias e
penses do Regime de Previdncia dos Servidores (RPPS). Esse emprego, entretanto, no legtimo. A
operacionalizao financeira da previdncia social atribuio do INSS; ativos e inativos do servio pblico
federal esto a cargo do Tesouro Nacional (Vianna, 2003). Os trabalhadores e empregadores do setor
privado, entretanto, tornaram-se patrocinadores das aposentadorias do regime especial dos servidores
pblicos, porque a Unio no usa recursos do Tesouro para fazer sua contrapartida previdenciria de
empregadora. Recursos vinculados sade pblica, assistncia social e aposentadoria dos
trabalhadores do setor privado vm financiando aposentadorias de servidores pblicos.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

3) Outra parte significativa dos recursos da seguridade social desviada de seu oramento, mas no
recebe nenhum tipo de aplicao que possa ser identificado pelos relatrios de execuo oramentria, o
que quer dizer que podem ter ficado retidos na Conta nica do Tesouro. So valores que esto agrupados
na Tabela 7 na coluna sem identificao de aplicao. Em 2005, por exemplo, R$ 56,8 bilhes foram
aplicados fora da seguridade social, e outros R$ 14,5 bilhes de recursos da seguridade tiveram uso no
identificvel nos relatrios de execuo oramentria. Em 2006, esses nmeros se tornam maiores. Foram
empregados fora da seguridade social R$ 59,3 bilhes e, alm destes, R$ 10,9 bilhes so receitas da
seguridade sem identificao de aplicao nos relatrios de execuo oramentria.
4) Todos os anos da srie de 1995-2006 apresentam esse padro de comportamento, mas os valores
assumem dimenso maior a partir de 2001. A esterilizao desses recursos, alm de impossibilitar o
atendimento de necessidades urgentes por servios pblicos essenciais, significa uma forte conteno de
demanda agregada, pois deixam de circular no mercado, contribuindo para reduzir o dinamismo da
economia. mais uma demonstrao do forte carter recessivo da poltica fiscal, feita com o sacrifcio das
polticas sociais.

A concluso a que se chega na verdade mera constatao pode e deve surpreender muitos:
nem a previdncia social brasileira nem o sistema de seguridade social institudo pela Constituio Federal
de 1988 so deficitrios; so, ao contrrio, superavitrios, e esse supervit, cuja magnitude expressiva,
vem sendo sistematicamente desviado para outros usos. Essa constatao, no entanto, coloca uma questo
relevante: como e por que foi criada essa aura de crise e urgncia em torno a um problema que no nem
crtico nem urgente?
Mltiplas causas esto na origem destes fatos. No prximo item, explora-se o lao que se
estabelece entre a poltica econmica e os mecanismos de esvaziamento financeiro do sistema de
seguridade.
2 A influncia da poltica econmica sobre o sistema de seguridade social
O discurso de dficit do sistema de previdncia pblica e os desvios de recursos pertencentes ao
sistema de seguridade social esto estreitamente vinculados a um novo cenrio econmico que se
instaurou no Brasil a partir dos anos 1990, resultante da mudana na forma de insero do pas na
economia mundial e que implicou uma nova gesto da poltica monetria e fiscal da economia nacional. As
reformas promovidas (abertura comercial, liberalizao financeira e privatizao) e o regime de controle da
inflao que da se seguiu favoreceram um intenso processo de acumulao financeira patrocinado pelo
Estado. O novo padro de conduo da poltica econmica estabeleceu-se mais claramente com o Plano
Real em 1994, consolidou-se no segundo governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) e
foi incorporado pelo governo atual, iniciado em 2003.
A poltica econmica no Brasil dos anos 1990 foi influenciada por um ambiente internacional
substancialmente diferente de perodos anteriores que afetou em muito a economia brasileira. O cenrio
mundial caracterizava-se pelo excesso de liquidez e por fluxos de capital financeiro quase totalmente
_______________
7

Esterilizar tem, aqui, o sentido comumente utilizado pelos economistas quando tratam da moeda retirada de circulao. Uma parte dos
recursos gerados pelo sistema de seguridade foi retirada dos fins aos quais se destina sade, assistncia social e previdncia , e
tambm de outro qualquer campo da aplicao que pudesse ser identificado por esta pesquisa a partir dos relatrios de execuo
oramentria. Saiu, portanto, da circulao.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

desimpedidos na maioria dos pases. Os fluxos de capital privado, principalmente na forma de investimento
de portflio, predominavam amplamente sobre os fluxos de capital pblico e multilateral. As taxas de juros
em queda nos pases desenvolvidos desde meados dos anos 1980 liberavam recursos para os ento
chamados mercados emergentes pases menos desenvolvidos em processo de estabilizao e
liberalizao comercial e financeira que demonstravam boas perspectivas de expanso e lucro nos setores
liberalizados. Os agentes possuidores de recursos lquidos buscaram alternativas de valorizao em outros
pases, com maior rentabilidade, criando no sistema financeiro mundial um amplo volume de liquidez
disponvel (Avellar, 2001).
Os pases perifricos, entre eles o Brasil, apresentavam-se como economias relativamente
instveis, mas que possuam o importante requisito: taxa de juro real interna elevada em relao ao resto do
mundo. Esses pases foram, ento, incorporados ao circuito de expanso do capital internacional nos anos
1990 a partir de uma lgica calcada na valorizao dos estoques de riqueza financeira dos pases centrais.
Os ttulos pblicos lanados a taxas de juros altas e de curto prazo apresentavam segurana, garantia de
liquidez e de rentabilidade, ao serem comparados a outros tipos de ativos, possibilitando um rpido
crescimento no nvel de reservas internacionais nos pases emergentes. O volume de divisas estrangeiras,
por seu turno, era tambm uma forma de garantia para o capital externo que as economias perifricas, de
moedas instveis, tinham que oferecer, posto que esto sempre merc da inflao e do desequilbrio no
balano de pagamentos (Avellar, 2001). A escassez de financiamento externo privado chegara ao fim no
incio dos anos 90. O objetivo da poltica econmica era construir mecanismos que permitissem uma fcil
acolhida para os fluxos de capitais volteis em busca de aplicaes rentveis.
Com a volta dos capitais, antigos ideais do liberalismo econmico foram revigorados. Para o
conjunto do Terceiro Mundo e em particular para a Amrica Latina, as novas convices liberais
hegemnicas nas academias e na poltica econmica se voltaram cada vez mais para privatizaes,
abertura comercial e liberalizao das contas de capital para permitir a livre circulao de capitais de
qualquer natureza e retirada do Estado da cena econmica. Na discusso macroeconmica, predominou o
combate inflao e a construo de estratgias alternativas de estabilizao monetria, associada crtica
do modelo desenvolvimentista que se mantivera at a ecloso da crise da dvida externa na entrada dos
anos 1980 (Fiori, 2000; Belluzzo, 2002).
Para promover, entretanto, a estabilidade dos fluxos de capitais e usufruir plenamente da ampla
oferta, evitando sua reverso sbita, seria necessrio acalmar as preocupaes dos investidores financeiros
para que no achassem razes para repentinamente transferirem suas aplicaes financeiras para outras
economias. Os pases emergentes deveriam fazer reformas estruturais. Tais reformas dizem respeito,
nestes novos tempos, a cortes de dficits ou elevao de supervits, de forma a sinalizar a disposio de
fazer todos os sacrifcios necessrios para aceitar a disciplina do mercado, ou seja, para demonstrar uma
situao de solvncia do setor pblico, condio considerada essencial ao bom funcionamento do mercado
de ativos financeiros. Mas as reformas estruturais no se resumem a apenas isso. Significam tambm o
aprofundamento da liberalizao do comrcio e dos fluxos financeiros e a ampliao dos programas de
privatizao. Todos esses fatores so decisivos para criar uma boa percepo do mercado sobre as polticas
do pas (Carvalho, F. C., 2000).

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

No mbito da poltica monetria, recomendvel o controle rgido da inflao com o uso de taxas
de juros altas, como medida imediata que visa a convencer os investidores internacionais a manterem suas
aplicaes no pas com a perspectiva de retornos reais elevados.
Como j foi amplamente discutido por vrios autores, o Plano Real estava baseado na ncora
cambial, isto , na fixao da taxa de cmbio como principal meio indutor da estabilidade dos preos
domsticos. Elevado grau de abertura comercial e disponibilidade de reservas em patamar elevado eram
condies requeridas para viabilizar o plano de ncora cambial. E, considerando que a abertura comercial e
valorizao cambial provocavam deteriorao nos saldos comerciais do pas, a viabilizao financeira exigia
uma poltica de juros elevados, para atrair capitais externos (Hermann, 2002a). O incentivo entrada de
capital externo, entretanto, implicava um risco crescente, pela excessiva presena de capital voltil que, ao
primeiro sinal de insegurana, abandonaria o pas.
De fato, a intensificao do processo de abertura comercial combinada com a poltica de
valorizao cambial mudou o perfil do balano de pagamentos do pas. A balana comercial passou a
apresentar dficits crescentes a partir de 1995. A balana de servios aprofundou os resultados negativos
em funo dos gastos com remessas de lucros e dividendos por parte das empresas estrangeiras
acrescidos substancialmente aps o processo de privatizao com capital externo e do pagamento de
juros incidentes sobre a dvida externa. Com essa performance, surgiram os sucessivos saldos negativos na
balana de transaes correntes, gerando uma crescente dependncia do sistema financeiro internacional
para fechar as contas do balano de pagamentos, atravs de supervits na balana de capitais, o que
tornava a economia nacional progressivamente mais vulnervel aos humores do mercado. Os juros eram
mantidos em patamares elevados para contornar as ameaas de crises decorrentes de possveis ataques
especulativos e evitar a desvalorizao cambial.

Com o tempo, o movimento de capitais para dentro do pas foi-se tornando instvel, devido ao
crescimento da fragilidade externa, a grande mobilidade de capital e a suspeita a respeito da
insustentabilidade da taxa de cmbio. A situao de sucesso do Plano Real com o mercado financeiro
alterou-se, pela primeira vez, na crise da sia, em 1997. Depois, com a crise da Rssia, em 1998, quando
houve a reverso do ciclo de liquidez internacional, perda de reservas e dificuldades de manter o
financiamento do balano de pagamentos. O governo brasileiro lanava mo dos instrumentos
convencionais para conter ataques especulativos forte aumento de juros, venda de dlares e venda de
ttulos pblicos indexados taxa de cmbio, o que elevava o dficit e a dvida pblica. O pice da crise
cambial dar-se-ia em janeiro de 1999. A fuga de dlares da economia brasileira e a forte reduo nas
reservas internacionais colocaram em xeque a ncora cambial, ainda que o diferencial de juros oferecido
pelos ttulos brasileiros fosse significativamente alto. Houve, ento, a substituio forada do regime de
cmbio administrado pelo regime de livre flutuao cambial.
Aps 1999, o governo associou ao regime de cmbio flutuante o regime de metas de inflao,
atravs do qual a taxa de juros Selic tornou-se o mais importante instrumento utilizado pela autoridade
monetria para garantir que o ndice de inflao (IPCA) se manteria no intervalo de flutuao estabelecido
pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). A meta de inflao, por sua vez, figurava como objetivo nico da
_______________
8

A taxa Selic real (deflacionada pelo IPCA) alcanou o pico de 44% a.a., em setembro de 1998, ficando acima de 10% a.a. durante
todo o perodo de implementao do Plano (1994-1998), e a sua mdia foi superior a 20% a.a. no mesmo perodo (Modenesi, 2005).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

poltica monetria, subordinando todas as demais variveis macroeconmicas e os outros objetivos que
viessem a ser considerados poltica e socialmente mais relevantes.
Houve, portanto, dois momentos histricos distintos de transmisso entre a poltica monetria e a
crise fiscal. Na fase 1994-1999, havia uma hierarquia de causalidade que ia da perda de autonomia externa
da economia brasileira (dada pela trajetria de dficit na conta-corrente, queda de reservas e elevao do
estoque da dvida externa) at sua posio de desequilbrio fiscal, impactada pela taxa de juros
bruscamente elevada para contornar as fugas de capitais que sucederam as crises financeiras internacionais
e pelo cmbio. O aumento da dvida pblica indexada taxa Selic e ao cmbio foi o instrumento que
viabilizava a oferta de hedge nas ameaas de crise cambial. Com a combinao de volatilidade das
expectativas cambiais e juros altos usados como principal instrumento de controle da taxa de cmbio, a
dvida pblica cresceu. No perodo ps-1999 no entanto, embora passando por alguns choques externos, a
economia nacional enfrentou menor fragilidade externa. Nesta fase, o cmbio flutuante e o regime de metas
de inflao, controlados a juros muito elevados, tornaram-se os mecanismos propagadores do desequilbrio
fiscal. A poltica fiscal, atravs de supervits primrios mais severos, por prazo indefinido, atuou unicamente
de forma a compensar os avanos da taxa de juros.
Como o dficit nominal envolvia uma parcela importante de despesas financeiras tratadas como
incomprimveis, o ajuste concentrou-se nas contas no-financeiras, ou seja, no resultado primrio, obtido
atravs de corte nos gastos e aumento de impostos e contribuies. Adicionaram-se, ainda, medidas de
carter estrutural como as reformas previdenciria, administrativa e tributria, visando a gerar supervits
9

primrios.

Com esse conjunto de polticas monetria e fiscal restritivas, foram atingidos gravemente os nveis
de investimento, exportao, consumo, gastos do governo, emprego e o patamar de salrios, portanto, as
variveis que direta e indiretamente afetam as fontes de financiamento das polticas sociais e que provocam
o crescimento de suas despesas.
Esse o mecanismo de transmisso pelo qual a poltica econmica afeta a seguridade social nos
anos 1990-2000 e nesse contexto que devem ser analisados os vrios ataques eficincia e solvncia da
previdncia social. As reformas previdencirias foram feitas, principalmente, por razes fiscais, muito
embora fossem justificadas como necessrias para assegurar a viabilidade de longo prazo do sistema de
previdncia.
No se deve perder de vista que a partir de 2000 entrou em vigor a Desvinculao das Receitas da
Unio (DRU), embora j existisse desde 1994 com outro nome menos explcito, quando foi implantado como
Fundo Social de Emergncia (FSE) e depois, em 1997, com a designao de Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF). Com esse artifcio, a Unio passou a reter 20% das receitas de impostos e contribuies, retirando
recursos significativos da rea social em geral. O objetivo declarado pelo governo, entretanto, era o de
_______________
9

Entre as medidas tomadas na poca, podem-se enumerar: as reformas da previdncia que alcanaram o RGPS e o RPPS (Emendas
Constitucionais n. 20/1998 e n. 41/2003); a reforma tributria (Emenda Constitucional n. 42/2003); a Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF (Lei Complementar n. 101/2000) com severa definio de regras de ajuste fiscal para a Unio, Estados e Municpios; as
Resolues do Senado Federal n. 40 e 43 de 2001, que estabeleceram limites para a dvida consolidada lquida dos Estados, Distrito
Federal e Municpios, criando restries a operaes financeiras e fixando tetos para o comprometimento do oramento com despesas
de amortizao, juros e encargos da dvida; a renegociao das dvidas estaduais (Lei n. 9.496/1997), que foi produzir efeitos
posteriormente, com o estabelecimento de controles rigorosos do endividamento e de gastos dos Estados (para maior detalhamento ver
Gentil, 2006).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

reduzir o elevado nvel de rigidez oramentria que decorria da vinculao de receitas a gastos especficos,
para dar maior liberdade na conduo do ajuste fiscal. No item 1 deste artigo foi demonstrado que a
reteno de contribuies sociais destinada seguridade social foi muito alm, ultrapassando em larga
margem o limite de 20% legalmente estipulado.
Ficava evidente que a poltica fiscal do Plano Real foi, desde o incio, desenhada de modo a
promover um ajuste estrutural das contas pblicas, o que significa dizer que sua lgica estava, ento, no
mais voltada apenas para conter a desordem financeira conjuntural do setor pblico sempre tomada como
causa primria da inflao , mas estava tambm (e principalmente) destinada a ser guardi das
expectativas de rentabilidade dos capitais externo e interno investidos em ttulos da dvida pblica,
remunerados com altas taxas de juros (Hermann, 2002b).
Conforme descreve Lopreato (2005/2006), a principal tarefa da poltica fiscal nesse modelo de
integrao com a economia mundial foi incutir confiana nos investidores estrangeiros de que as
expectativas de rentabilidade se cumpririam e de que era baixo o risco de apostar no mercado brasileiro. Isto
exigia condies favorveis de sustentabilidade da dvida e de comprometimento das autoridades
econmicas com a evoluo das contas pblicas. A reduo do indicador dvida/PIB, por seu turno, era tida
como condio prvia para a reduo dos juros e a retomada do crescimento. O clamor favorvel
consolidao fiscal virou lugar comum e mostrou-se parte inescapvel da busca por credibilidade da poltica
econmica.
A primeira linha da Tabela 8 abaixo mostra a magnitude do sacrifcio fiscal do perodo 1997-2006.
Os patamares de supervit primrio eram elevados e progressivamente ascendentes e visavam a
economizar recursos retirados de toda a sociedade para remunerar os detentores de ttulo da dvida pblica
com juros reais e nominais em nveis extremamente altos, com freqncia, os mais altos do mundo.

Em suma, no novo modelo, a poltica fiscal e a gesto da dvida pblica visam apenas a garantir a
solvncia do governo, e no mais aos objetivos macroeconmicos tradicionais da poltica fiscal, definidos em
termos de taxas de crescimento do PIB e do emprego. A poltica social tambm muda de rumo e perde o
objetivo de dar proteo social a todos os cidados. O enfoque que predominou foi de liberalizao e de
nfase na focalizao dos benefcios nos pobres e indigentes. A previdncia social passa por vrias rodadas
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

de alteraes na legislao constitucional e infraconstitucional para realizar a reduo de custos exigida pelo
ajuste fiscal. Foram criados incentivos expanso de planos privados de capitalizao individual e
flexibilizao do mercado de trabalho.
Construda desta forma, a poltica fiscal do governo no tem autonomia para se voltar na direo
de estratgias de desenvolvimento, gerao de emprego e reduo da concentrao da renda. Os gestores
da poltica econmica tm que estar permanentemente atentos s expectativas de risco dos agentes do
mercado financeiro e realizao do esforo fiscal que se fizer necessrio para conquistar,
permanentemente, a confiana dos investidores (Carvalho, F. C., 2000). E para se conquistar a credibilidade
do mercado financeiro, convencendo os investidores de que no haver riscos nas aplicaes realizadas,
preciso tomar medidas que se tornam irreversveis no futuro, mediante leis e emendas Constituio. Como
argumentou F.C. Carvalho (2003), a credibilidade se ganha quando as mos so atadas e o governo perde
a capacidade de promover no futuro mudanas de rotas. No basta ser market-friend: preciso que isso se
cristalize em regras que garantam que este comportamento no possa ser revertido. A ortodoxia da poltica
econmica no foi um remdio amargo e transitrio, para ganhar a confiana dos mercados e depois ser
amenizada. um sacrifcio para ser definitivo e que, portanto, tinha de ser assegurado mediante legislao
rgida, impermevel s demandas sociais e polticas. Foi desta forma que a seguridade social foi atingida,
por esse senso de responsabilidade fiscal permanente, que exige mudanas estruturais e definitivas.
A Tabela 9 adiante mostra as despesas consolidadas da Unio em percentuais do PIB no perodo
1994 e 2006, retiradas de demonstrativos do Ministrio da Fazenda. possvel constatar que: 1) ao
contrrio do que normalmente se argumenta, h uma tendncia declinante dos gastos com pessoal e
encargos sociais, desde 2003; 2) os gastos financeiros com juros, amortizao e demais encargos da dvida
so, no conjunto, os maiores gastos do oramento pblico, atingindo 11,7% do PIB em 2006; 3) a despesa
com benefcios previdencirios tem estado em torno de 7% do PIB; e 4) o patamar de investimento pblico
extremamente baixo menos de 1% do PIB nos ltimos cinco anos.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A inoperncia da poltica oramentria atinge duas frentes: por um lado, tem causado fortes
constrangimentos aos investimentos pblicos com reflexos profundos sobre a expanso da estrutura
produtiva; de outro lado, tornou-se um veculo de perversa concentrao da renda a favor dos proprietrios
de capital financeiro que atuam no mercado como possuidores de ttulos pblicos.
Concluso
As principais causas que afetaram o resultado fiscal ao longo dos ltimos 12 anos no esto
vinculadas ao tamanho suposto desproporcional do Estado, nem crise do sistema previdencirio. Foram,
principalmente as despesas com juros o principal fator de presso sobre o gasto pblico e o estoque da
dvida interna, em grande parte atrelada taxa Selic fixada pelo Bacen.
A varivel juros, administrada no campo da poltica monetria, produziu um pesado nus sobre o
oramento pblico. No obstante as evidncias empricas, a crise fiscal tem sido usualmente relacionada
com os gastos excessivos do sistema pblico de aposentadorias e penses.
O efeito da poltica econmica dos anos 1994-2006 foi de utilizar recursos oramentrios do
sistema de seguridade social para contribuir, direta e indiretamente, para pagar a conta financeira (de juros e
amortizao da dvida pblica). Os gestores da poltica econmica encontraram meios de deslocar recursos
excedentes vinculados seguridade social para assegurar o supervit primrio do oramento pblico
consolidado.
H, entretanto, barreiras continuidade dessa estratgia de poltica econmica. O arrocho fiscal
no mais vivel com a utilizao de maior crescimento da carga tributria nem com cortes de investimento.
Dadas essas limitaes, o clamor tem-se voltado para a conteno dos gastos com a previdncia social,
para a ampliao da desvinculao das receitas da Unio e para a reviso dos gastos sociais como sada
para acomodar os efeitos da poltica monetria sobre o oramento pblico. No restaria outro caminho para
o ajuste fiscal a no ser partir para uma atuao mais radical na gesto das contas pblicas no-financeiras,
o que significa, principalmente, maior corte de gastos da previdncia e ampliao dos graus de liberdade no
manejo da poltica oramentria.
No , entretanto, o montante do gasto (com previdncia e nas outras reas sociais) que deve ser
destacado. No apenas porque as receitas crescem mais que os gastos nessas reas, mas tambm, e
principalmente, pelo fato de que so gastos que se tornaram indispensveis para atender as necessidades
bsicas de uma parcela significativa da populao. So dispndios relacionados com o resgate da cidadania
e com a garantia de padres ainda muito baixos de sobrevivncia. Alm disso, se no bastassem as fortes
razes sociais, so despesas pblicas igualmente relevantes para manter o dinamismo da economia por
serem sustentadoras da demanda agregada.
Finalmente, como j demonstraram vrios autores (ver Oreiro, Nakabashi, Lemos e Silva, 2007),
os resultados do conjunto de polticas macroeconmicas so amplamente reconhecidos: ocorreu
estabilizao da inflao, reduo da vulnerabilidade externa da economia brasileira e uma trajetria
levemente declinante da dvida pblica lquida. Entretanto, no so condio suficiente para a retomada do
crescimento da economia brasileira a taxas mais vigorosas; alm disso, torna-se cada vez mais claro para a
sociedade que essa estratgia de gesto das polticas pblicas implica clara obteno de vantagens para os
possuidores de capital financeiro na partilha de recursos pblicos.
-189-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

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-190-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PRTICAS ORAMENTRIAS A ESVAZIAR A SEGURIDADE SOCIAL

Flvio Tonelli Vaz 1


Floriano Jos Martins 2

Resumo
Os defensores da reforma da previdncia tm evitado muitas questes e fazem um enfoque parcial, para dizer-se o
mnimo. Excluem todos os elementos polticos, eletivos, envolvidos nesse sistemtico e continuado processo de corte de
direitos sociais. Apresentam as mudanas como eminentemente tcnicas e inevitveis, para inibir a resistncia dos
segmentos atingidos. Esse artigo apresenta um enfoque diferenciado: uma anlise do Oramento da Seguridade Social
para descortinar as questes polticas envolvidas nesse temrio da reforma da previdncia e as opes que tm sido
adotadas, seus interesses e seus beneficirios, assim contribuindo para que a sociedade possa vislumbrar a incluso
previdenciria como sada para ampliar a cidadania num modelo de desenvolvimento econmico e social. Esse
Oramento concentra a maior parte dos programas e aes de cunho social desenvolvidas pelo Governo Federal;
financia aes de mesma natureza desenvolvidas por estados e municpios e padece de um processo que o
descaracteriza: com subtrao de recursos e alocao de despesas estranhas, com o objetivo de legitimar mais os
diversos cortes de direitos.

Introduo
A disputa pela apropriao da riqueza muito mais ampla do que vislumbra o senso comum.
fcil reconhec-la no enfrentamento de natureza sindical, por salrios e melhores condies de trabalho.
Mas essa disputa est presente em outros palcos de luta. Est mascarada, por exemplo, em embates de
natureza poltica, na definio sobre o papel do Estado, na garantia dos direitos sociais e dos programas de
Governo, em resumo, na definio de quais interesses vo determinar o fluxo do dinheiro pblico. A disputa
pela apropriao da riqueza tambm se materializa em questes tributrias e na execuo do oramento
pblico, na definio, respectivamente da origem e do destino dos recursos pblicos.
dentro do contexto dessa disputa que devemos analisar quem financia o Estado, que segmentos
sociais e econmicos so efetivamente tributados, no seu patrimnio, na sua renda e no seu consumo; e
quem se beneficia desses recursos, verificando o destino e a natureza das despesas pblicas.
Este artigo analisa o Oramento da Seguridade Social quase 20 anos depois de estar consagrado
no texto constitucional. Se importante identificar na sua execuo, de receitas e de despesas, desvios que
o afastam das finalidades para as quais foi concebido, mais ainda compreender os interesses que
sustentam essa realidade.
Entendemos que o constante movimento de desconstruo da rede pblica de proteo social e
dos mecanismos de efetivao da cidadania e dos direitos sociais e coletivos est identificado com esses
desvios do Oramento da Seguridade Social. Afinal, esse Oramento uma base importante para
materializar essa rede de proteo social.
_______________
1

Formado em direito pela UNB. assessor tcnico na Cmara dos Deputados atuando nas reas de oramentos, contas pblicas e
seguridade social.

Formado em administrao pela UFSC, com especializao em gesto previdenciria pela ESAG-UFSC. Diretor-Presidente da
Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Esses mesmos interesses movem essas sucessivas reformas da previdncia social que ampliam
requisitos e carncias e ainda assim afastam o trabalhador dos benefcios. Essas reformas representam
interesses de classe. Est evidente que elas integram essa disputa pela apropriao da riqueza e da renda,
tendo como foco o papel do Estado na garantia de direitos e no volume de recursos que esto a sustentar
essas transferncias de recursos para o trabalhador.
A Seguridade Social e o seu Oramento, construes histricas ainda pendentes de implementao
O processo constituinte produziu grandes avanos no campo social. Mas a no implementao de
vrias dessas decises coloca em risco a efetividade de muitos desses direitos, especialmente os
relacionados Seguridade Social.
Pontualmente, poderamos citar, como grandes avanos dentro da seguridade social, o conceito,
um conjunto de aes destinadas a assegurar direitos relativos sade, previdncia e assistncia social; os
princpios e a identificao com a cidadania, com uniformidade, equidade e universalidade; e o seu
Oramento prprio, o principal instrumento de efetivao desses direitos, com pluralidade de fontes de
financiamento e programaes de despesas dos rgos responsveis pela prestao dessas funes
pblicas. Nesse aspecto, a no efetivao do Oramento da Seguridade Social, separando-o do Oramento
Fiscal, a subtrao de suas receitas exclusivas e o inchao com despesas estranhas Seguridade pem em
risco os direitos que a Seguridade deveria assegurar.
Como veremos nos captulos seguintes, esses desvios envolvem anualmente subtrao de
receitas que superam a marca de R$ 34,5 bilhes e um desvio em programaes estranhas, que esto
classificadas como da Seguridade Social, de R$ 49 bilhes. No de estranhar que, com essa construo,
esse Oramento seja apontado como deficitrio, que precise ser complementado com recursos fiscais e,
portanto, que seja responsabilizado pela incapacidade estatal de realizar os investimentos em infra-estrutura
que o pas demanda ou permitir um maior desembolso em reas como educao, um investimento no futuro,
fundamental para ampliar a capacidade de produo da sociedade brasileira.
No entanto, uma anlise correta dos nmeros do Oramento da Seguridade Social permitiria
concluir que quase a totalidade de supervit primrio realizado pelo Governo Federal (excluindo estatais)
advm dessa subtrao de receitas e desvio de finalidade nas despesas com recursos da seguridade.
Infelizmente, esses abusos no derivam de um processo que possa ser caracterizado como
exceo um perodo em que presses sobre as contas pblicas demandam um sacrifcio temporrio para
esses programas e para a sociedade.
A permanncia da atual poltica econmica impe seu preo sobre o conjunto de direitos dos
trabalhadores. As desvinculaes de receitas da seguridade social so apenas uma dessas exigncias.
3

Nasceram como disposio temporria em 1994, como a primeira Emenda Constitucional de Reviso para
durar por dois exerccios. Mas vigorar, sob as mais diversas formas, por pelo menos 20 anos, a se
confirmar a renovao da Desvinculao das Receitas da Unio pelo Senado Federal neste final do ano.
Essa poderosa e perversa alquimia, como apontaram Ivanete Boschetti e Evilsio Salvador (Boschetti e
_______________
3

Depois do fracasso das emendas apresentadas pelo Governo Collor, o processo revisional, mesmo sem ter produzido grandes
alteraes no texto, foi o incio de um longo perodo de desconstruo dos avanos alcanados na Constituinte.
-192-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Salvador, 2006), transforma os recursos destinados ao financiamento da seguridade social em recursos


fiscais para a composio do supervit primrio.
Alm de demandar mais e mais recursos para a produo de supervits ser um empecilho
devida prestao de servios pblicos e determinar sucessivas reformas para desobrigar cada vez mais o
Estado da garantia de direitos ao cidado, essa poltica econmica aponta para uma direo completamente
oposta que permeia o Captulo Dos Direitos Sociais da Constituio Federal. Pelas palavras de Andr
Azevedo Sette, est presente nesse texto, um solidarismo constitucional que se contrape ao
individualismo; h a busca de efetividade de direitos e no apenas a sua previso; e, na prtica dos direitos
sociais, uma conscientizao das exigncias de um Estado de Justia Social (Sette, 2006).
Quando os defensores desse modelo econmico esto a exigir mais uma reforma previdenciria,
quando subtraem a capacidade estatal de efetivar direitos, esto a aprofundar razes de outros interesses
que primam pelo individualismo, em contraposio construo social e coletiva dos servios pblicos. A
construo desse Estado mnimo, que viabiliza a produo de supervits primrios crescentes, tambm tem
o papel fundamental de assegurar resultados positivos a outros segmentos do capital, pois disponibiliza
vrios setores sociais para o consumo de servios que deveriam ser prestados pelo Estado.
Na sade, por exemplo, a qualidade dos servios muito aqum do desejado, a falta de pessoal, as
condies de instalao e funcionamento, a incerteza decorrente das filas etc. no do outra alternativa
4

seno a filiao a planos de sade suplementar. Dados da ANS, de junho de 2007, informam que 46,2
milhes de brasileiros so hoje consumidores desses produtos. Somente a partir de 2001, foram 12 milhes
de novos contratados.
Na previdncia, as sucessivas reformas, a falta de estabilidade das regras, o discurso da falncia,
a instituio de teto para o valor dos benefcios previdencirios etc. tambm reservam uma parcela grande
da sociedade brasileira para os fundos privados. Dados da Abrapp (Associao Brasileira de Entidades
Fechadas de Previdncia Privada) e da Fenaprev (Federao Nacional de Previdncia Privada e Vida)
indicam que a captao desses produtos vem crescendo a mais de 20% ao ano h vrios exerccios,
chegando a 26,8% no comparativo entre o primeiro semestre de 2007 e igual perodo de 2006.

A introduo no texto constitucional de um teto para o valor dos benefcios em valores nominais
(corrigido anualmente pela inflao) um fator importante a reservar mercado para a previdncia
6

complementar privada. Quando foi proposto, no valor de R$ 1.200 , significava dez mnimos; mas, na data
de promulgao da Emenda Constitucional valia to somente 9,2 salrios. Esse valor veio caindo at
dezembro de 2003, quando foi novamente alterado por outra Emenda (EC 41) para R$ 2.400. Em novembro
de 2007, j correspondia a 7,6 salrios mnimos.
O salrio mnimo continuar crescendo acima da inflao at 2011 (para um crescimento real
mdio do PIB muito provvel de 4% entre 2006 e 2008, at 2011 o salrio mnimo crescer em torno de 17%
7

acima da inflao ). Assim, no primeiro ano do mandato do prximo presidente, o teto da previdncia deve
_______________
4

Disponvel em: www.ans.gov.br/portal/upload/informacoesss/caderno_informaca_09_2007.pdf

Respectivamente www.abrapp.org.br e Canal Executivo (19-09-2007). Captao da previdncia privada cresceu 31% em julho. Em
http://www2.uol.com.br/canalexecutivo/notas07/190920075.htm
6

Valor constante da EC 20, de dezembro de 1998.

A Cmara dos Deputados aprovou o PL 01/2007, em maio deste ano. A proposio est em tramitao no Senado.
-193-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

estar situado entre 6 e 6,5 salrios mnimos. Para o trabalhador, resta a certeza de que, na melhor das
hipteses, mesmo que tenha contribudo em valores mais elevados, esse ser o teto do seu benefcio. Para
benefcios maiores, s resta contrat-los no mercado.
Esse teto s no vem caindo tambm em relao remunerao habitual paga pelo setor privado,
porque a gerao de empregos formais, embora em expanso, no foi ainda capaz de recuperar a
formalizao existente no comeo dos anos 90 nem, e muito menos, os salrios pagos no setor privado do
perodo 1996/1997.

Se esse dispositivo no for alterado, em pouco tempo teremos implantado no Brasil, por vias
transversas, uma velha proposta dos organismos internacionais, de restringir a previdncia social a uma
cesta bsica com benefcios de at trs salrios mnimos, reservada toda a demanda por maiores benefcios
aos regimes de capitalizao privados, com tudo o que isto representa de risco para o participante, e de
lucro para o mercado financeiro.
Em suma, os desvios do Oramento da Seguridade Social cumprem importantes papis: para a
poltica fiscal, viabiliza supervit; para a sade, o principal instrumento de precarizao dos servios; para
a previdncia social, viabiliza o principal elemento do discurso de falncia do sistema e de inevitabilidade
das reformas; e, para os interesses dos mais diversos setores econmicos, oportunidade de grandes
negcios.
Um dos principais instrumentos a acobertar esses desvios a no separao dos oramentos
Fiscal e da Seguridade Social. Essa falta de transparncia esconde os fluxos financeiros e de programaes
de despesas entre esses oramentos.
Fruto inclusive dessa no separao, no Oramento da Seguridade Social, ao invs de atender s
programaes relativas sade, assistncia e previdncia social, constam despesas de praticamente todos
os rgos e entidades do Governo Federal, independentemente das suas reas de atuao. No de
estranhar que tambm seja reiteradamente descumprido o mandamento constitucional (art. 195, 2), que
determina ser de competncia dos rgos responsveis pela sade, previdncia e assistncia social a
elaborao da proposta oramentria da Seguridade. Esse dispositivo s foi cumprido no breve perodo do
Governo Itamar, conforme pode ser visto pelas mensagens presidenciais que encaminham anualmente a
proposta de lei oramentria para tramitao no Congresso Nacional.
Outra conseqncia, j no campo das receitas, uma grande confuso, que pode ser vista, por
9

exemplo, at mesmo no Balano Geral da Unio. Nele consta como receita do Oramento Fiscal uma
parcela muito grande de recursos oriundos de contribuies sociais, muito alm do resultado das
desvinculaes produzidas pela DRU Desvinculao das Receitas da Unio.
Ao arrepio do disposto no art. 27, inciso I, da Lei n. 8.212, de 1991,

10

parte das receitas

provenientes de juros, multas, correo monetria e at mesmo da recuperao da dvida ativa de


_______________
8

Em maro de 2007, a Anfip e a Fundao Anfip lanaram uma publicao Previdncia Social e Salrio Mnimo, disponvel em
www.anfip.org.br onde analisam, dentre outras questes, a evoluo de rendimentos do trabalho, grau de formalizao do trabalho e da
cobertura previdenciria e as repercusses desses dados nas contas da previdncia social, bem como o papel do salrio mnimo, da
previdncia social e dos benefcios assistenciais na distribuio e interiorizao da renda em nosso pas.
9

Os Balanos Gerais da Unio esto disponveis em: http://www.stn.fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/gestao_orcamentaria.asp.

10

Lei n. 8.212, de 1991. Art. 27. Constituem outras receitas da Seguridade Social: I as multas, a atualizao monetria e os juros
moratrios; (...).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

contribuies sociais, que so fontes do Oramento da Seguridade Social, constam como receitas do
Oramento Fiscal. importante ressaltar que no se trata da parcela desses encargos moratrios que
integram as receitas do Fundaf (um fundo para aparelhamento da receita federal, composto por parcela da
receita de juros e multas). As receitas do Fundaf j esto classificadas em separado. Na prtica, so
recursos da seguridade social que acabam sendo classificados junto com os recursos desvinculados pela
DRU, como recursos livres (a chamada fonte 100).
H situaes ainda mais inusitadas: no Balano, at mesmo a parcela da CPMF relativa ao fundo
da pobreza classificada como receita do Oramento Fiscal. Tambm h confuso nas receitas derivadas
das taxas por poder de poltica relativa a servios e aes do Ministrio da Sade (vigilncia sanitria e
sade suplementar), cuja previso tambm consta do Oramento Fiscal. Na mesma situao esto as
receitas das contribuies sociais institudas para custear a correo do FGTS.
A aplicao desses recursos feita no Oramento da Seguridade Social, j que se d em
despesas que integram este Oramento, mas situaes em que as receitas integram o Oramento Fiscal e
as despesas da Seguridade resultam em transferncias do Oramento Fiscal para a Seguridade. A
devoluo desses recursos para a Seguridade engrossa as estatsticas do dficit da Seguridade coberto
com recursos fiscais. Em sentido oposto, a parcela nada desprezvel de recursos desvinculados das
contribuies sociais pela DRU no classificada enquanto transferncia da Seguridade para o Oramento
Fiscal. simplesmente tratada como recurso prprio do Oramento Fiscal.
Assim, as leis oramentrias traduzem esse retorno como recursos fiscais a custearem despesas
do Oramento da Seguridade Social, como pode ser visto no art. 3, do projeto de lei oramentria para
2008 (PL 30/2007 CN):
Art. 3 A despesa total fixada nos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social de
R$ 1.352.543.609.047,00 (...), na forma detalhada entre os rgos oramentrios no Anexo II e assim
distribuda:
I Oramento Fiscal: R$ 576.009.472.737,00 (...);
II Oramento da Seguridade Social: R$ 365.243.434.911,00 (...); e
III Refinanciamento da dvida pblica federal: R$ 411.290.701.399,00 (...).
Pargrafo nico. Do montante fixado no inciso II deste artigo, a parcela de
R$ 23.533.642.410,00 (...) ser custeada com recursos do Oramento Fiscal. (grifamos)

H silncio absoluto sobre a parcela de receitas do Oramento Fiscal que tem como origem
recursos desvinculados do Oramento da Seguridade Social.
Inusitada tambm a receita relativa ao Fundo de Sade Militar. Essa receita consta como do
Oramento Fiscal, no entanto, todas as despesas relativas a essas programaes esto classificadas como
sendo do Oramento da Seguridade Social e, nesse caso em particular, como ser discutido em captulos
posteriores, nem deveria constar da programao da Seguridade, posto que no uma despesa do Sistema
nico de Sade, mas um encargo estatal em benefcio dos militares.
A Tabela a seguir mostra como foram classificadas as receitas das contribuies sociais. Alm dos
valores totais arrecadados (que inclui para cada contribuio, o valor do principal acrescido dos acrscimos
relativos a juros, multas e correes), esto discriminadas a parcela devida ao Fundaf e o volume de
recursos dessas contribuies que foram desvinculados e classificados como recursos livres. Os dados

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

mostram que essas desvinculaes superaram at mesmo os efeitos da DRU. Os nmeros so relativos a
2006, extrados do Siafi.
Dos pouco mais de R$ 301 bilhes de receitas realizadas, uma pequena parcela foi destinada ao
Fundaf. Considerando-se que h previso legal para essa destinao e que, se aplicados, esses recursos
contribuem para a melhoria da arrecadao das contribuies sociais, deveriam ser classificados como
recursos da seguridade R$ 300,5 bilhes. No entanto, apenas R$ 266 bilhes esto associados a essas
fontes. Foram portanto desvinculados mais de R$ 34,5 bilhes, um valor R$ 168,8 milhes acima do que
determinado pela DRU.
Tabela 1
Receitas de contribuies sociais arrecadadas em 2006 e os efeitos das desvinculaes da DRU e de outros desvios
R$ milhes
Total Global

Fundaf

Contribuio Social
(a)
Previdencirias
COFINS

(b)

Lquido da
Seguridade
(a) - (b)

Classificados
como seguridade
(c)

Total desvinculado
(d) = (a)-(b)-(c)

Desvinculao
DRU
(e)

Outros
desvios
(d) - (e)

122.466,3

0,0

122.466,3

122.466,3

0,0

0,0

0,0

90.422,7

208,7

90.214,1

72.063,8

18.150,2

18.084,5

65,7
18,4

CPMF

32.019,5

5,6

32.013,9

26.938,5

5.075,3

5.057,0

Cont. Social Lucro

27.291,1

190,8

27.100,3

21.621,8

5.478,5

5.458,2

20,3

PIS/PASEP

23.890,7

109,8

23.780,8

18.942,2

4.838,7

4.778,1

60,5

Correo do FGTS

2.831,3

0,0

2.831,3

2.265,1

566,3

566,3

0,0

Conc. Prognsticos

1.533,6

0,0

1.533,6

1.227,0

306,6

306,7

-0,2

627,2

0,0

627,2

497,7

129,5

125,4

4,1

301.082,3

514,9

300.567,4

266.022,4

34.545,0

34.376,3

168,8

Outras contribuies
sociais
SOMA

Notas: Total Global, inclui receita do principal, juros, multas e encargos. Fundaf: parcela de juros e multas destinadas ao
aparelhamento da Receita. Total desvinculado: parcela das receitas das contribuies sociais classificada como recursos livres.
Outros desvios: diferena entre o total desvinculado por fonte e o permitido pela DRU
Fonte: Siafi.

Diante de tamanha confuso de nmeros e conceitos, no de estranhar que sempre apaream


11

dados to dspares a tumultuar os debates sobre a Seguridade Social . A no separao dos oramentos e
a confuso que se cria quanto origem das fontes de financiamento da Seguridade permitem os variados
discursos.
O instrumento da desvinculao, que mistura os recursos desvinculados a outros que tm os
impostos como origem, tambm no contribui para uma anlise do fluxo dos recursos entre os oramentos,
nem mesmo permite identificar o destino final dos recursos que, por um dispositivo transitrio, foram
subtrados do Oramento da Seguridade Social. fato que o Governo tem autorizao constitucional para
retirar parcela dos recursos da seguridade por meio da DRU. Mas no correto esconder esses efeitos do
debate pblico. No nada transparente subtrair mais de R$ 34,5 bilhes de receitas que foram
arrecadadas para atender a aes e programas da Seguridade Social e, ainda assim, disseminar aos quatro
ventos que h dficits na seguridade como justificativa para impor mais perdas de direitos aos trabalhadores.
_______________
11

Atm mesmo os nmeros apresentados pelo Governo no Frum da Previdncia, em contraposio aos da Anfip, em Anlise da
Seguridade Social em 2006, esto diferentes dos que constam do Siafi.
-196-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O financiamento da seguridade social


Desde o acordo com o FMI, ao final de 1998, o Governo Federal promoveu um aumento da carga
tributria baseado nas receitas das contribuies sociais e econmicas (como a Cide-Combustveis) e das
mais diversas taxas. Estudos da Receita Federal

12

indicam que, em 1998, a arrecadao da Unio situava-

se em 20,73% do PIB; ao final de 2006, esse valor j representava 23,75%. Embora tenha aumentado a
receita total, a parcela proveniente a tributos (impostos e taxas) caiu de 8,28% para 7,85% e, em
contrapartida, as receitas de contribuies sociais aumentaram de 9,93% para 13,37% do PIB. A Tabela
abaixo mostra essas mudanas ocorridas dentro do projeto de ajuste fiscal brasileiro.
Tabela 2
Evoluo da carga tributria brasileira e a sua distribuio por esfera aps
as transferncias, em percentual do PIB
% PIB
Unio

1998

2006

Diferena

20,7

23,8

3,0

14,6%

Impostos e taxas

8,3

7,9

-0,4

-5,2%

Contribuies sociais

9,9

13,4

3,4

34,6%

outras

2,5

2,5

0,0

0,8%

7,9

9,0

1,1

14,3%

1,3

1,5

0,2

14,1%

29,9

34,2

4,3

14,5%

Estados
Municpios
Total
Fonte: estudos tributrios da SRF.

Os nmeros indicam que a carga tributria avanou 4,3 pontos percentuais do PIB, e que a Unio
ficou com dois teros desse aumento. E, mais, que as receitas de contribuies sociais cresceram
relativamente mais do que o dobro do aumento verificado na carga tributria total.
Como esse processo de ampliao da carga tributria deu-se diante da opo poltica de ampliar
substantivamente as metas de supervit primrio, deveramos ter aumentado as receitas do Oramento
Fiscal, responsvel pelos encargos da dvida e outras despesas financeiras.
No foi essa a opo adotada pelo Governo Federal. A receita de impostos caiu. Ento, o aumento
das receitas das receitas de contribuies sociais e, portanto, do Oramento da Seguridade Social, no
poderia corresponder a um incremento de igual monta nas despesas desse Oramento. O aumento das
receitas da Seguridade social viabilizou a produo de supervits primrios porque, pela ao das
desvinculaes, o Governo no estava obrigado a ampliar gastos em sade, previdncia e assistncia
social.
Isto no significa que no tenha ocorrido aumento nessas programaes. Em resposta a diversos
movimentos polticos, a partir de 2000 cresceram as despesas com sade; desde 2003, crescem despesas
da assistncia social; a partir de 2004, sucessivos aumentos reais concedidos ao salrio mnimo impactam a
previdncia e as despesas com benefcios assistenciais. Mas no se alterou o eixo da poltica econmica e
das metas fiscais de supervit primrio.
_______________
12

Disponveis em: http://www.receita.fazenda.gov.br/Historico/EstTributarios/Estatisticas/default.htm


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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Ainda assim, a pluralidade das fontes de financiamento do Oramento da Seguridade Social


garantiu recursos para todas essas aes e manteve-se superavitrio durante todo esse perodo, mesmo
com os desvios de recursos praticados pela DRU.
O Oramento da Seguridade no foi concebido para ser superavitrio, ainda mais custa da
precarizao de servios, da sonegao de direitos e dos baixos valores disponibilizados para as famlias de
baixa renda. Mas podemos utilizar essa situao em prol de objetivos importantes de resgate aos direitos e
da melhoria dos servios de sade, previdncia e assistncia social.
preciso ressaltar ainda que as receitas de contribuies sociais resultam de um processo
tributrio que faz recair direta (sobre os salrios) ou indiretamente (sobre a folha de salrios e o consumo) os
seus efeitos sobre a populao de baixa renda. Excelentes trabalhos, como os de Ivanete Boschetti e de
Evilzio Salvador (Boschetti, Ivanete e Salvador, Evilzio, 2006), analisando dados do IBGE sobre o
oramento familiar, apresentam nmeros que indicam como cresceu a tributao indireta sobre o consumo
para as famlias de menor renda. Os dados indicam que em 1996, quem ganha at dois salrios mnimos
gasta 26% de sua renda no pagamento de tributos indiretos. Esse percentual, em 2003, j alcanava 46%.
Para as faixas de maiores rendas, o aumento foi bem menor, de 7% para 16%. Esse crescimento no se
deu exclusivamente pelo aumento das contribuies sociais, pois o consumo, no a propriedade e a renda,
a base do nosso injusto sistema tributrio. Mas significa que devemos ter ateno especial sobre a utilizao
desses recursos. Agravaremos a injustia produzida pelo nosso sistema tributrio se reduzirmos a
capacidade de consumo e da qualidade de vida desses segmentos sociais, para aumentarmos a fatia do
Oramento a ser disponibilizada exatamente para os que esto a se locupletar das despesas financeiras do
Estado.
Outra questo importante relativa ao financiamento da seguridade diz respeito execuo
financeira desse Oramento. No texto promulgado da Lei n. 8.212, em seu art. 19, estava estabelecido que
os recursos destinados execuo do Oramento da Seguridade Social seriam entregues aos rgos
responsveis nos mesmos prazos estabelecidos para os repasses dos Fundos de Participao, ou seja, a
cada dez dias. Partia-se do pressuposto que esses recursos no se prestavam ao entesouramento, na
prtica no pertenciam ao Tesouro, mas aos rgos responsveis pela Seguridade. No incio do Governo
FHC, a MP 935 (de 07/03/1995) revogou esse dispositivo. Desde ento se estabeleceram, genericamente,
repasses mensais. E, com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101, de 2000), os repasses passaram a
privilegiar a consecuo dos resultados primrios. Cada rgo tem estabelecido um cronograma de limites
para movimentao e emprenho das dotaes oramentrias e para execuo financeira. Na imensa maioria
das vezes, os limites constantes desses decretos sequer permitem aos rgos e entidades da seguridade a
execuo integral dos limites constantes da lei oramentria anual.
Como conseqncia da involuo de todo esse processo, alm da desvinculao da DRU e de
outros desvios que subtraem recursos das contribuies sociais, a parcela restante (que sobreviveu
desvinculao) arrecadada com essas contribuies passou a ficar retida na Conta nica do Tesouro,
engrossando a produo do supervit primrio.
A Tabela 3 d uma dimenso dessas retenes em 2007. Alm do valor acumulado ao longo dos
exerccios anteriores, tem-se o valor mdio mensal que ficou retido ao longo desse ano. Ao final de outubro,
mais de R$ 25 bilhes estavam repousando na conta nica a observar a precariedade da sade, a excluso
previdenciria etc.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 3
Disponibilidades de recursos por fonte, valor existente ao final de 2006, em outubro de 2007 e o valor mdio
mensal, para o total das disponibilidades e fontes selecionadas
R$ milhes
Fonte Selecionadas

Final de 2006

Contribuies sobre concursos de prognsticos

Outubro 2007

Valor mdio
mensal

1.064,5

1.486,3

1.358,3

290,0

986,1

871,3

Contr. Social sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas

2.070,1

11.285,8

7.033,7

COFINS

2.409,4

4.442,2

9.120,2

CPMF

7.365,1

1.872,3

2.948,4

Fundo de combate e erradicao da pobreza

3.034,7

3.394,1

2.867,9

Contribuies para os programas PIS/PASEP

Soma dos itens acima


Valor total de disponibilidades
Fonte: SIAFI.

16.233,7

23.466,8

24.199,9

257.312,2

333.707,4

313.633,0

Alm dessas retenes verificadas nas receitas de contribuies sociais, at mesmo recursos
prprios dos diversos rgos so estocados. Somente no mbito do Ministrio da Sade, em novembro,
havia R$ 622 milhes de disponibilidades em recursos dessa natureza.
Devem ainda merecer a ateno dos defensores da Seguridade as movimentaes sobre a
reforma tributria. Se importante melhorarmos a qualidade da poltica tributria em nosso pas, equalizar a
sua distribuio em relao capacidade econmica dos agentes, simplificar todo o sistema, no podemos
perder nem a capacidade econmica do Oramento da Seguridade Social nem a pluralidade de suas fontes.
A programao de despesas a cargo do Oramento da Seguridade Social
A anlise das despesas do Oramento da Seguridade Social exige que sejam agrupadas dentre os
grandes grupos da sade, previdncia e assistncia social. Tendo-se assim procedido, preciso identificar
os gastos que no se enquadram nos limites constitucionais e legais.
3.1 As despesas previdencirias
Os gastos previdencirios so aqueles correspondentes ao Regime Geral de Previdncia Social,
pois esse o modo de organizao da previdncia social, nos termos constitucionais. Para melhor
compreender esses nmeros, eles podem ser diferenciados em razo dos segurados (em urbanos e rurais).
preciso ainda separar as despesas que derivam de precatrios e requisies de pequeno valor.
A diferenciao entre urbanos e rurais meramente acadmica: ambos so benefcios
previdencirios, substitutivos da renda do trabalho, compreendidos no mesmo regime geral, financiados pela
mesma pluralidade de fontes, respeitada, no regime de repartio, a solidariedade entre cidade e campo.
Por esse motivo, no correto dizer que os benefcios rurais tm natureza assistencial. Se h modelos
contributivos diferenciados, para atender capacidade econmica e renda dos diversos tipos de
segurados e ainda ponderar o efeito das mltiplas renncias, isenes e imunidades tributrias, que afetam
diretamente as receitas previdencirias.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Diferenciar os pagamentos relativos s aes judiciais importante, pois esses pagamentos


incluem parcelas referentes a atrasados, ou seja, a diversos exerccios anteriores. A no diferenciao
dessas parcelas dificulta a anlise das contas previdencirias. E, ainda, esses pagamentos confundem
benefcios urbanos e rurais.
preciso ainda separar os benefcios institudos por legislao especial. So pagos pelo INSS,
porm, designados por lei especfica atendem natureza indenizatria ou meritria como no caso do
acidente da base espacial de Alcntara e da Hemodilise de Caruaru, dos anistiados, dos atingidos pelo
problema do Csio 137 em Goinia, das vtimas da Talidomida, das recluses compulsrias da hansenase).
Esses benefcios tm o Tesouro Nacional como fonte de financiamento. Assim, preciso, para fins de
apurao do resultado da Seguridade, contabilizar repasses do Oramento Fiscal correspondentes a essas
despesas.
Com relao aos pagamentos dos Encargos Previdencirios da Unio, preciso explicitar que no
so despesas previdencirias da seguridade, mas derivam de um encargo patronal do setor pblico.
Atendem a um pblico especfico, tm requisitos, critrios, contribuies, exigncias diferenciados.
importante a anlise dessas despesas, como alis de todas elas. Mas confundir essas despesas com as do
RGPS no ajuda a entender os problemas. Sequer possvel proceder a uma boa avaliao, se no
tomarmos em separado as derivadas dos servidores, dos membros dos Poderes e do Militares. Bom
exemplo dessa confuso pde ser visto durante as discusses das ltimas reformas, especialmente a
ocorrida no Governo Lula. As necessidades de financiamento dos Encargos Previdencirios da Unio foram
apresentadas sem diferenciarmos as despesas relativas aos militares, por exemplo. No entanto, nenhuma
medida foi efetivada para abordagem dessas despesas. Todo o alarde provocado pelo anncio dos grandes
nmeros envolvidos foi utilizado para promover mudanas no regime prprio dos servidores.
legal o uso dos recursos das contribuies sociais para pagamento desses encargos?
A modificao introduzida durante o Governo FHC no art. 17 da Lei n. 8.212 admite essa hiptese,
desde que estejam satisfeitas todas as obrigaes com a sade e a assistncia social. O Governo j
obrigado a cobrir qualquer insuficincia de recursos da seguridade para o pagamento dos benefcios
previdencirios e os de natureza continuada (Loas e RMV).
Isto significa que a utilizao dos recursos da seguridade para o pagamento dos Encargos
Previdencirios da Unio o reconhecimento, por parte do Governo, de que o Oramento da Seguridade
superavitrio.
Embora legal, duas ressalvas precisam ser feitas. Primeiro, as demandas da seguridade social no
esto plenamente atendidas, h carncias e precariedades a serem enfrentadas. A utilizao desses
recursos no pode ser feita em detrimento das prioridades da prpria seguridade. Segundo, porque no se
podem utilizar esses recursos para atender essas despesas, para concluir que o oramento deficitrio, que
so necessrios cortes nos programas, aes e servios da Seguridade.
3.2 As despesas com assistncia social
A programao assistencial da Seguridade muito ampla e dispersa. H aes e programas
espalhados nos diversos rgos. Nos termos constitucionais, a assistncia social em nosso pas, e inclusive
seus benefcios, atendem ao pressuposto da necessidade. H critrios objetivos que focalizam os
segmentos sociais que demandam aes especficas do Estado.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

13

Com relao aos benefcios assistenciais, separamos os decorrentes da Loas (Lei Orgnica da
14
Seguridade Social), da RMV (Renda Mensal Vitalcia) e para os demais benefcios de transferncia de
15
renda, que compem o conjunto do Bolsa-Famlia.
H ainda aes de assistncia social e programaes do Fome Zero, as despesas com asilos,
creches, aes de gerao de emprego e renda, do programa de Erradicao do Trabalho Infantil, h aes
prestadas pelo Ministrio da Justia, a assistncia ao estudante (no MEC), as aes de defesa civil etc.
O que no pode ser computado dentro do Oramento da Seguridade Social so as despesas com
assistncia ao servidor. Essas despesas no derivam do critrio universal da necessidade, mas de uma
relao patronal. Hoje, essas despesas esto a inchar as despesas da seguridade, consumindo quase um
bilho de reais ao ano. No limite, podem-se considerar essas despesas quando relativas aos servidores que
prestam os servios relativos Seguridade Social, pois nesse caso seriam despesa inerente ao servio, uma
despesa operacional dos rgos e entidades da Seguridade.
3.3 As despesas da Sade
As despesas com as aes e programas de sade so as realizadas no mbito exclusivo do SUS
(Sistema nico de Sade) sob coordenao do Conselho Nacional de Sade; incluem ainda as demais
despesas de custeio e de pessoal ativo do Ministrio. Essas despesas esto abrigadas pelas determinaes
da EC n. 29 e com a regulamentao dessa Emenda (PLP n. 1, de 2003), j aprovada pela Cmara dos
Deputados e tramita no Senado.
Com essa regulamentao, ficar mais uniforme o critrio a distinguir o que pode ser considerado
como despesas da sade.
social,

16

Nos termos como votada, no podem ser computadas como sade, despesas com assistncia
com aes de saneamento relativo a servios tarifados etc.

Temos ainda outras aes de sade, como as desenvolvidas nos hospitais universitrios que, por
estarem vinculados ao SUS, podem e devem ser consideradas como despesas da Seguridade. No entanto,
esto em situao diversa as despesas relativas a prestao dos servios de sade aos servidores e
militares. Novamente, o critrio dessa prestao no a universalidade que caracteriza a sade pblica,
mas diferentes vnculos funcionais. A regulamentao aprovada na Cmara tambm considera que essa
programao no deve ser considerada como sade pblica.

_______________
13

Os benefcios da Loas so deferidos aos idosos e portadores de necessidades especiais que se enquadram num critrio de
necessidade calculado a partir da renda familiar per capita.

14

A RMV corresponde a um salrio mnimo mensal, deriva de disposio legal e visa reconhecer situao ftica anterior Constituio
de 1988, sendo hoje considerada um benefcio em extino. Seu pblico alvo vem sendo atendido por outros benefcios.
15

Os benefcios da Bolsa Famlia so deferidos a grupos sociais como: jovens em situao de vulnerabilidade e/ou risco social; famlias
em condio de extrema pobreza, no intuito de garantir a segurana alimentar e combater as carncias nutricionais; crianas e
adolescentes em situao de trocar a escola pelo trabalho; crianas, adolescentes e familiares vtimas de violncia, abuso e explorao
sexual; alm de famlias que necessitam de proteo social especial.

16
Historicamente, foram includas na programao do Ministrio da Sade despesas assistenciais que subtraam recursos da sade.
Em 2005, por exemplo, foram mais de R$ 2 bilhes, computados para fins do mnimo constitucional, que verdadeiramente no atendiam
s aes de sade. Somente a subtrao dessa programao assistencial permitiu, em 2006, uma ampliao substancial dos recursos
que efetivamente financiam aes de sade pblica.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

3.4 Outras programaes admissveis


As despesas relativas aos programas do FAT (so custeadas com recursos do PIS/Pasep)
tambm integram o Oramento da Seguridade Social. Vale lembrar que a CF considera que a incapacidade
laboral resultante do desemprego voluntrio tem natureza previdenciria (CF, art. 201, III). Em benefcios do
FAT, separamos as despesas relativas a transferncias diretas s pessoas, como seguro-desemprego e
abono salarial (incluem tambm os trabalhadores em situao de incapacidade temporal de trabalho como,
por exemplo, pescadores em perodo de defeso e em situaes anmalas, como a dos trabalhadores
resgatados da condio semelhante a escravo). H ainda bolsas para qualificao e as despesas
relacionadas a outros programas, igualmente financiados com recursos do Fundo, como capacitao,
gerao de emprego e renda etc.
H ainda despesas transitrias, como as relativas correo do FGTS, emprstimos realizados
para liquidao de planos privados de sade e o cumprimento de sentenas relativas Aeros-Previdncia.
3.5 Outras programaes no admissveis
Alm do que foi apresentado, no devem ser computadas despesas como os pagamentos da
dvida. Embora sejam encargos devidos por rgos e entidades da seguridade, eles no correspondem a
despesas com sade, previdncia e assistncia social, mesmo quando o endividamento se prestou
execuo desses servios. Desconsiderar essas despesas importante para evitar dupla contagem que infla
a seguridade, sem a correspondncia dos servios pblicos. Quando, por exemplo, o Ministrio da Sade
endividou-se junto ao FAT ou ao Bird para ampliar a infra-estrutura dos servios pblicos de sade, a
compra de equipamentos, as construes realizadas etc. constaram do Oramento da Seguridade, porque
eram despesas tpicas. Quando o Ministrio vai pagar essas dvidas, essas despesas tambm precisam
constar do Oramento, mas esse pagamento no corresponde a um novo equipamento ou uma nova
instalao, portanto, nessa segunda vez que esses valores constam dos Oramentos no se trata mais de
despesa tpica da Seguridade, mas de um Encargo Financeiro da Unio.
H ainda programaes que, por erro crasso, acabam includas na seguridade; ao proceder
anlise devemos extirpar essas despesas.
4 O resultado da Seguridade social em 2006
Como resultado de toda essa metodologia identificada nos captulos anteriores, podemos analisar
o resultado da Seguridade Social em 2006.
Para fins de avaliao da Seguridade Social, consideramos que devam ser utilizados os valores
que incluem a receita realizada do principal das contribuies sociais, e ainda juros, multas, correes
monetrias de valores pagos em atraso, receitas de parcelamentos e de recuperao da dvida ativa,
subtrados dos valores devidos ao Fundaf. Os nmeros correspondem ao que na Tabela 1 est identificado
como Lquido da Seguridade.
A Tabela 4 apresenta a contabilizao do que compreende o financiamento da Seguridade Social a
partir de suas fontes exclusivas, como a contribuies sociais, os recursos prprios dos rgos e entidades
da Seguridade e a contrapartida da Unio para os encargos previdencirios que no so cobertos com
recursos da Seguridade Social.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 4
Receitas exclusivas do Oramento da Seguridade Social em 2006
R$ milhes
Itens de Receita

Valores

Receitas de Contribuies Sociais

301.621,4

Previdencirias

123.520,2

Cofins

90.214,1

CPMF

32.013,9

Cont. Social Lucro

27.100,3

PIS/Pasep

23.780,8

Correo do FGTS

2.831,3

Conc. Prognsticos

1.533,6

Outras contribuies sociais

627,2

Receitas prprias dos rgos

1.947,3

Ministrio da Sade

1.463,4

Ministrio da Previdncia Social

374,3

Ministrio do Desenvolvimento Social

109,6

Taxas por poder de poltica

556,8

Contrapartida do Oramento Fiscal para EPU

1.220,8

Receitas do Oramento da Seguridade Social

305.346,3

Fonte: Siafi e para contribuies previdencirias MPS e STN.

Com relao aos dados anteriormente divulgados, que constaram da Anlise da Seguridade Social
de 2006, h algumas diferenas que derivam de uma melhor apurao das receitas das contribuies
sociais, especialmente quanto aos acrscimos legais e as taxas de poder de vigilncia sanitria e sade
complementar que no integravam esses dados.
A Tabela a seguir identifica e agrupa as despesas da Seguridade Social.
Tabela 5
Despesas do Oramento da Seguridade Social em 2006
R$ milhes
Classificao das despesas
Benefcios previdencirios
previdencirios urbanos
previdencirios rurais
pagamentos judiciais
Benefcios assistenciais
assistenciais Loas
assistenciais RMV
Despesas da SADE
Outras despesas assistenciais
assistncia social geral
transferncias de renda
Outras aes da seguridade social
Pessoal ativo e outras despesas da previdncia
Benefcios FAT
Outras aes do FAT
Complementao FGTS
EPU especiais
Cumprimento de sentenas Aeros-Prev
Total Global
Fonte Siafi e MPS e STN para as despesas previdencirias.

-203-

Valores
165.585,3
128.904,7
32.368,9
4.311,7
11.570,7
9.678,7
1.892,0
40.745,9
9.983,9
2.183,0
7.800,9
2.065,4
4.542,1
14.904,0
683,6
3.001,9
1.220,8
5,8
254.309,4

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Com relao aos dados anteriormente divulgados, a grande diferena a subtrao das despesas
relativas sade militar, que antes eram consideradas como despesas da Seguridade.
Dos valores apurados, vemos que a Seguridade Social apresentou em 2006 um supervit pouco
superior a R$ 51 bilhes, valor superior ao resultado primrio promovido pelo Governo Federal, que foi de
R$ 49,8 bilhes.
Somente para registro, a Tabela abaixo identifica as programaes de despesas que foram
desconsideradas nessa anlise.
Tabela 6
Despesas constantes do Oramento da Seguridade Social em 2006 que no envolvem
programaes da Seguridade
R$ milhes
Itens de despesa constantes do oramento da
Seguridade Social

Valores

Assistncia ao servidor

820,0

Assistncia ao militar

855,5

EPU - poderes e civis

28.604,9

EPU - militares

16.315,8

EPU - transferncias

2.066,5

Servios da dvida

305,5

Erros de classificao

4,0

Total Global

48.972,3

A ttulo de concluso
A anlise do Oramento da Seguridade Social em 2006 demonstrou a existncia de um volume
considervel de supervit, superior inclusive ao que foi apurado no mbito do Governo Federal (excludas as
empresas estatais).
No entanto, a forma com que apresentado o Oramento da Seguridade Social, com subtrao de
receitas de R$ 34,5 bilhes e desvio de finalidade em suas programaes de despesas, da ordem de R$
49 bilhes, faz parecer que esse Oramento altamente deficitrio, que demanda aportes bilionrios de
recursos, que inviabilizam outras despesas pblicas, como investimentos em infra-estrutura ou outros gastos
fundamentais para o desenvolvimento da Nao.
Transformar supervits dessa monta em gigantescos dficits no obra de um erro desproposital.
H interesses que se sustentam exatamente nesse processo. preciso um grande esforo da sociedade
organizada para desmistificar esses nmeros. A transparncia fundamental para que a sociedade possa
fazer suas escolhas.
No entanto, preciso deixar claro que o Oramento da Seguridade Social no foi criado para
produo de supervits dessa natureza. Ainda mais porque esses recursos que esto a sobrar
correspondem a servios no prestados, a direitos de cidadania no assegurados. A sociedade deve optar
por ampliar a Seguridade Social, melhorar a prestao dos servios de sade, assegurar aes de
assistncia social em volume suficientes para transformar permanentemente a misria e a pobreza em
dignidade, financiar programas de incluso previdenciria.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

H uma grande dvida com os trabalhadores em nosso pas. Ainda hoje a previdncia social, em
que pese constituir-se no nosso maior programa de distribuio e interiorizao da renda, no assegura
direitos da maioria dos trabalhadores. Ainda est organizada numa forma de contribuio direta,
desconhecendo uma realidade na qual a maioria as pessoas no possuem relaes de emprego e uma
imensa maioria sequer assalariada.
H recursos suficientes no Oramento da Seguridade Social para equacionar todas essas
questes. Mas esses recursos esto em disputa. Podemos recuperar as disposies desse Oramento,
coloc-lo a servios dos direitos que ele deveria assegurar, ou permitir que continue a ser desvirtuado,
facilitando a produo de supervits primrios para garantia dos credores financeiros. H muitos interesses
que demandam reservar esses recursos para enriquecer ainda mais os que se beneficiam dos ganhos
financeiros. Esse o dilema a ser enfrentado: decidir para onde vai o dinheiro pblico, a que finalidade ele
se destina, a quem serve.

Bibliografia
AGNCIA NACIONAL DE SADE SUPLEMENTAR. Caderno de Informao da Sade Suplementar.
Braslia: setembro de 2007.
BOSCHETTI, Ivanete e SALVADOR, Evilzio. Oramento da seguridade social e poltica econmica
perversa alquimia. Servio Social & Sociedade. n 87 Especial 2006. So Paulo: Cortez, 2006.
BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social e Trabalho: paradoxos na construo das polticas de previdncia
e assistncia social no Brasil. Braslia: UNB, 2006
GIAMBIAGI, Fabio. Reforma da Previdncia: o encontro marcado. Rio de Janeiro: Elvier, 2007 2.
Reimpresso
KUCZYNSKI, Pedro-Pablo e WILLIAMSON, John. Depois do Consenso de Washington. So Paulo: Saraiva,
2004.
MIRANDA, Srgio. Verdades e Mentiras da Lei de Responsabilidade Social. Braslia: Cmara dos
Deputados, 2001
SCHMIDT, Carlos. Economia Poltica da Seguridade Social. Revista de Direito Social. Ano 3. n 9, Jan/Mar
2003.
SETTE, Andr Luiz Menezes Azevedo. Do Direito Fundamental Seguridade Social. Revista IOB
Trabalhista e Previdenciria. Ano XVII n. 210, dezembro 2006.
SILVEIRA, Geovana Faza da. As Contribuies Sociais no Contexto do Estado Democrtico de Direito e o
Problema da desvinculao do Produto Arrecadado. Revista Dialtica de Direito Tributrio. n. 105, Junho de
2004.

-205-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PROJEES DE LONGO PRAZO DO RGPS E DA SEGURIDADE

Amir Khair 1

Introduo
O Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) segundo alguns analistas a bomba-relgio
que ir explodir as contas pblicas. Dizem eles que quanto mais tarde forem cortados os direitos de seus
beneficirios maior ser o problema. E afirmam a suposta necessidade de um pacto entre geraes para
assegurar aos jovens de hoje os recursos para suas aposentadorias, no futuro.
Aqueles que defendem a reforma previdenciria apiam-se quase exclusivamente numa
justificativa demogrfica. O envelhecimento crescente da populao devido maior longevidade e
reduo da natalidade impediria futuramente que os que contribuem na fase laborativa consigam arcar
com as despesas crescentes de aposentadorias e penses. Segundo o IBGE, os que tm mais de 65 anos
passariam de 5,8% da populao em 2007 para 17,6% em 2050, e os jovens at 15 anos reduziriam sua
participao nesse perodo de 29,2% para 19,1%. Como s olham uma face da questo, prevem o
desastre fiscal. No avaliam o reverso da medalha que a reduo relativa das despesas do setor pblico
com a menor participao dos mais jovens.
O RGPS tem seu lado social e fiscal. Quanto ao primeiro, a maior poltica de Seguridade Social
do pas. Quanto ao segundo, que o objeto deste trabalho, veremos que o sistema saudvel para as
geraes atuais e futuras.
Na primeira seo, feita uma crtica aos sistemas de projees de longo prazo. Na segunda
2

seo, so feitas as projees de resultados do RGPS pelo novo conceito definido pelo governo e aprovado
pelo Frum Nacional da Previdncia Social (FNPS). Esse conceito separa nitidamente o que
responsabilidade fiscal do RGPS e a que do Tesouro Nacional. Os resultados mudam da gua para o
vinho. A Secretaria da Previdncia Social (SPS) do Ministrio da Previdncia Social (MPS), porm continua
divulgando e projetando os resultados pelo conceito anterior que d dficits ao RGPS. Na terceira seo so
projetados os resultados considerando a realidade demogrfica plena, ou seja, o crescimento relativo das
despesas previdencirias com a populao mais velha e os decrscimos de despesas na rea Social com a
populao mais jovem. Na quarta seo so projetados os resultados da Seguridade Social do governo
federal. Na quinta seo feita uma estimativa do impacto do aumento do salrio mnimo (SM) nas receitas
e despesas para o RGPS e para o setor pblico, evidenciando o oposto do que vem sendo divulgado, de
que os aumentos do SM causam rombos nas contas pblicas.
O perodo de projees para todos os aspectos acima levantados se estende at 2050.

_______________
1

Mestre em Finanas Pblicas pela FGV e consultor.

O conceito de resultado previdencirio aprovado no FNPS acrescenta s receitas de contribuies as renncias fiscais, 0,10 ponto
percentual da CPMF que pertencem por lei ao RGPS e excluda a parte rural que de responsabilidade do Tesouro Nacional. No
conceito anterior, o resultado a diferena entre as receitas de contribuies e as despesas com benefcios concedidos.
-206-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

1 Limitaes das projees


Todas as projees temporais dependem de premissas e esto submetidas a uma margem de erro
tanto maior quanto maior for o perodo sob anlise. No caso da Previdncia Social, cujas receitas e
despesas dependem de inmeros fatores em constante mutao, as possibilidades de erro so ainda mais
elevadas.
A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2008 destaca isso.
Conforme observado, as projees dependem de uma srie de hipteses acerca da evoluo
demogrfica, estrutura do mercado de trabalho e probabilidades de entrada em benefcios, assim como de
suposies sobre as taxas de crescimento da inflao, produtividade, PIB e mesmo acerca do
comportamento dos indivduos em relao deciso de se aposentar. Parcela das limitaes deste estudo
reside, justamente, no grau de segurana em relao definio das hipteses. Quaisquer modificaes
em relao ao quadro de hipteses podem alterar substancialmente os resultados. Alm disso, os
resultados de curto prazo modificam o ponto de partida das projees, deslocando as curvas de receita,
despesa e dficit. Por isso, fundamental que haja a atualizao anual deste estudo, conforme determina
a Lei de Responsabilidade Fiscal, aprimorando-o em relao aos dados observados e aos cenrios
futuros.

Mesmo num curto prazo as previses podem sofrer alteraes significativas. O grfico abaixo
ilustra bem isso, ao comparar os resultados do RGPS previstos na LDO de 2007 e na LDO de 2008.
LDO 2007

% do PIB

A LDO 2007 previa um dficit de 2,01%

LDO 2008

3,0

do PIB e a LDO de 2008 reviu essa projeo para

2,72

1,44% do PIB. Esse desvio de 0,57 pontos

2,5

percentuais do PIB correspondeu a uma diferena a


2,01

2,0

menor de 28,4%, ou de R$ 17 bilhes em valores

1,90

de 2007. Em 2025, o dficit seria reduzido de

1,44

1,5

2,72% do PIB para 1,90% do PIB, com desvio de


30,2%.

1,0

O Ministrio do Planejamento Oramento

Previses dos Resultados do RGPS


na LDO 2007 e LDO 2008

0,5

e Gesto (MPOG) enviou em agosto de 2007 ao


Congresso Nacional o Plano Plurianual (PPA), no
qual constam suas projees para as receitas,

2026

2024

2022

2020

2018

2016

2014

2012

2010

2008

2006

0,0

despesas e resultados do RGPS para o perodo

2008 a 2011. Essas projees alteram mais uma vez para melhor os resultados do RGPS. Nelas, as receitas
do RGPS corresponderiam em 2011 a 6,7% do PIB. No modelo da SPS em 2011, seriam de 6,0%. Esse
diferencial representa um valor a mais nas receitas de R$ 25 bilhes. O quadro a seguir compara essas
projees com as mais recentes da SPS apresentadas ao FNPS.
O dficit previsto para 2011 pela SPS de 1,36% do PIB; pelo MPOG, de 1,07%. Em 2011, pioram
os resultados segundo a SPS, e o oposto ocorre para o MPOG. Alm disso, as previses da SPS para os
resultados do RGPS tm sido sempre piores do que a realidade, evidenciando o conservadorismo do
modelo adotado. Para este ano, a previso era de dficit de R$ 46 bilhes, que foi revisto em julho para
R$ 44 bilhes.

-207-

Ministrio o Planejamento (PPA)

% do PIB

Resultados do RGPS pelo Conceito Anterior


-1,32

-1,3
-1,4
-1,5
-1,6

-1,52

-1,07

-1,36

-1,47

-1,63

-1,7
2008

2009

2010

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Diante desses fatos,


todas as projees de resultados
para o RGPS devem ser
consideradas a partir de uma
viso crtica. necessria uma
auditoria sobre o modelo adotado
pela SPS que se tem mostrado
falho em suas previses, sempre
com vis desfavorvel aos
resultados do RGPS.

-1,19

-1,24

-1,2

Ministrio da Previdncia

-1,0
-1,1

2011

2. Projees para a Previdncia Social (RGPS)


De 2007 a 2010, foram usados os valores da SPS que levam em conta os reajustes de salrio
mnimo acordados com as centrais sindicais, admitindo uma eficincia de gesto de 1% ao ano. Adotaramse as seguintes premissas para as projees a partir de 2011:
 os salrios mdios da economia crescem 1,6% ao ano acima da inflao (cenrio A), ou
acompanham a inflao (cenrio B); os reajustes dos demais benefcios seguem a inflao de 3,5% a.a., e
no ocorrem mudanas nas regras de concesso; e
 as taxas de crescimentos reais para as receitas e despesas so as fornecidas pela SPS com os
ajustes nas despesas com precatrios, retornos nas receitas devidos aos aumentos do salrio mnimo e
3
eficincias de gesto.
Para os cenrios A e B, so feitas simulaes em torno de um padro de parmetros, que
considera a partir de 2011, por ano: 1) eficincia de gesto de receitas de 0,4%; 2) eficincia de gesto de
despesas de 0,25%; 3) crescimento do PIB de 3%; 4) crescimento real do SM de 1,6%; e 5) participao em
2007 do SM sobre a receita de 17%.
Em torno desse padro, foram testadas as influncias dos parmetros nos limites inferior e
superior indicados abaixo.
Parmetros de Projeo para os Cenrios A e B
Padro

Mnimo Mximo

Eficincia Receita (% anual)

0,40%

0,20%

0,60%

Eficincia Despesa (% anual)

0,25%

0,00%

0,50%

PIB (% anual)

3,0%

2,5%

3,5%

Reajuste real SM (% anual)

1,6%

0,0%

2,0%

SM / Receita 2007

17,0%

7,0%

27,0%

_______________
3

Embora no se tenha uma comprovao, so adotadas as mesmas taxas de crescimento a partir de 2011 para as receitas e despesas
usadas pela SPS. possvel que as taxas de crescimento das receitas reais estejam subestimadas a partir de 2011, pois caem de um
nvel mdio de 9,0% ocorrido entre 2004 e o previsto at 2010 pela SPS, para apenas 3,3% em 2011, no caso do cenrio A; ou 1,7% no
cenrio B, continuando em queda at 2050, respectivamente para 1,5% e 0,1%. Nas projees das despesas, a SPS adotou uma
hiptese mais conservadora de que os indivduos no postergaro as aposentadorias, solicitando-as no momento do preenchimento
das condies de elegibilidade.
-208-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Os resultados projetados para 2050 so sintetizados no quadro abaixo, para os conceitos novo e
anterior (contribuies menos benefcios) e para a rea rural, que deficitria por natureza, devido ao seu
carter primordialmente assistencial.

Resultados do RGPS pelo Conceito Novo Anterior e Previdncia Rural


Premissas

Padro

Eficincia Receita Eficincia Despesa

Eficincia Receita (% anual)

0,40%

0,20%

0,60%

0,40%

0,40%

0,40%

PIB
0,40%

0,40%

SM / Receita
0,40%

0,40%

SM
0,40%

Eficincia Despesa (% anual)

0,25%

0,25%

0,25%

0,00%

0,50%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

PIB (% anual)

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

2,5%

3,5%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

SM/Receita 2007

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

7,0%

27,0%

27,0%

27,0%

Reajuste real SM (% anual)

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

0,0%

2,0%

Resultados em 2050 (%PIB)


CENRIO A
Novo Conceito

1,6%

1,1%

2,1%

1,0%

2,1%

1,8%

1,4%

1,0%

2,1%

1,5%

2,3%

Conceito Anterior

-0,7%

-1,2%

-0,2%

-1,5%

0,0%

-0,9%

-0,6%

-1,2%

-0,2%

0,2%

-0,3%

Rural

-1,4%

-1,4%

-1,3%

-1,6%

-1,2%

-1,7%

-1,0%

-1,4%

-1,3%

-0,5%

-1,7%

CENRIO B
Novo Conceito

-0,3%

-0,5%

0,0%

-0,7%

0,1%

-0,4%

-0,1%

-0,5%

0,0%

-0,1%

0,0%

Conceito Anterior

-2,6%

-2,8%

-2,3%

-3,2%

-2,0%

-3,1%

-2,1%

-2,9%

-2,3%

-1,5%

-2,6%

Rural

-1,4%

-1,4%

-1,4%

-1,6%

-1,2%

-1,8%

-1,1%

-1,4%

-1,4%

-0,5%

-1,7%

Cenrio A - Salrios mdios da economia crescem 1,6% ao ano reais a partir de 2011 e no Cenrio B acompanham a inflao.

As receitas, despesas e resultados so projetados em valores absolutos e depois divididos pelo


PIB. Caso sejam positivos, quanto maior o PIB menor ser a relao resultado sobre PIB; caso negativos,
maior essa relao.
O cenrio A tem resultados superavitrios em qualquer situao e o B levemente deficitrio,
abaixo de 1% do PIB. A Previdncia Social rural tem dficit inferior a 1,8% do PIB no caso de crescimento do
PIB de 2,5% ao ano ou de SM real crescendo 2% ao ano.
Para o padro de parmetros, os resultados seriam superavitrios em 1,6% do PIB no cenrio A, e
deficitrio em 0,3% do PIB no cenrio B; e a Previdncia Social rural teria nos cenrios A e B dficits de
1,4% do PIB.
O modelo adotado no considera a influncia de um parmetro sobre o outro. de se esperar que
quanto maior o crescimento econmico melhor ser a eficincia de gesto de receitas, pois reduz a
sonegao e inadimplncia. Isso causaria um efeito maior, beneficiando o resultado. Da mesma forma,
quanto maiores os reajustes do SM maior atividade gerada na economia com repercusses para o
crescimento das receitas e resultados.
A eficincia de gesto tem impacto importante
nos resultados, e os demais parmetros tm influncia
menor
nos
resultados.
As
elasticidades
so
apresentadas ao lado.
De 2007 a 2010, foram usados os valores da
SPS que levam em conta os reajustes de salrio mnimo
acordados com as centrais sindicais, admitindo uma
eficincia de gesto de 1% ao ano.
-209-

Elasticidade do Resultado em relao ao Parmetro

Parmetro

Cenrio A Cenrio B

Eficincia Receita

2,49

1,33

Eficincia Despesa

2,12

1,68

PIB

-0,44

0,28

Reajuste real SM

-0,37

-0,04

SM / Receita 2007

0,05

0,03

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Seguem abaixo grficos que ilustram a evoluo dos resultados para os parmetros com seus
valores-padro.
A partir de 2011:

Eficincia Receita 0,40% Eficincia Despesa

% do PIB

PIB

0,25%

Conceito Anterior

3,5%

SM

3,0%

SM / Receita 2007

1,6%

17%

Conceito Novo

Resultado do RGPS
conceito novo e anterior

2,5%

Cenrio A - salrios crescem 1,6% real ao ano a partir de 2011

1,6%
1,5%

0,5%

0,1%
-0,5%

-0,7%
-1,5%

-1,7%

A partir de 2011:

Eficincia Receita 0,40% Eficincia Despesa

PIB

0,25%

Resultado Final

% do PIB
3,0%

3,0%

SM

SM / Receita 2007

1,6%

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

-2,5%

17%

Resultado Rural

Resultados Final e Rural

2,5%

Cenrio A - salrios crescem 1,6% real ao ano a partir de 2011

2,0%

1,6%

1,5%
1,0%
0,5%
0,0%

0,1%

-0,5%
-1,0%

-1,4%

-0,8%

-1,5%

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

-2,0%

No cenrio A, tem-se estabilidade de resultados que melhoram continuamente at estabilizarem a


partir de 2030 em 1,6% do PIB. Pelo conceito anterior de resultados, ocorreria um dficit estabilizado a partir
de 2011 de 0,7% do PIB. A clientela rural apresenta-se deficitria, mas com nvel estabilizado e no mximo
de 1,4% do PIB.

-210-

A partir de 2011: Eficincia Receita

0,40% Eficincia Despesa

% do PIB

PIB

0,25%

Conceito Anterior

2%

3,0%

SM

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

SM / Receita 2007 17%

1,6%

Conceito Novo

Resultado do RGPS
conceito novo e anterior
Cenrio B - salrios acompanham a inflao a partir de 2011

1%

-0,3%

0,1%

0%

-1%

-1,7%
-2%

0,40% Eficincia Despesa

% do PIB

PIB

0,25%

3,0%

Resultado Final

SM

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

A partir de 2011: Eficincia Receita

2049

-2,6%

-3%

SM / Receita 2007 17%

1,6%

Resultado Rural

1,5%

Resultados Final e Rural


1,0%

Cenrio B - salrios acompanham a inflao a partir de 2011

0,5%
0,0%

0,1%

-0,3%

-0,5%
-1,0%

-0,8%

-1,5%

-1,4%
2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

-2,0%

No cenrio B, os resultados so superavitrios, porm decrescentes at 2030, passando a


ligeiramente deficitrios at se estabilizarem em 0,3% do PIB. No conceito anterior, os resultados so
deficitrios partindo de 1,7% do PIB at se estabilizarem em 2,6% do PIB. Isso devido clientela rural,
cujos dficits saem de 0,8% do PIB at se estabilizarem em 1,4% do PIB.
3 Projees para a rea Social
Conforme j mencionado, o principal argumento daqueles que defendem uma reforma
previdenciria a perspectiva de aumento da participao dos idosos e reduo da participao dos jovens,
que tornaria o sistema insustentvel sob o ponto de vista fiscal. Alegam que somente um pacto de geraes
traduzido em nova reforma da Previdncia Social poderia evitar a exploso do sistema.
-211-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O argumento assume carter eminentemente ideolgico ao desconsiderar a reduo relativa das


despesas sociais com os mais jovens em decorrncia de sua participao decrescente na populao
brasileira.
Desconhecemos a existncia de estudos que procurem juntar os efeitos da evoluo demogrfica
nas despesas para o setor pblico. Nesta seo, feita uma estimativa com alguns cenrios para incentivar
o debate sobre essa importante questo.
Para as projees desta seo vamos considerar as seguintes premissas para o RGPS a partir de
2011:
os salrios mdios da economia crescem 1,6% ao ano acima da inflao (cenrio A), ou
acompanham a inflao (cenrio B);
os reajustes dos demais benefcios seguem a inflao de 3,5% a.a.;
no ocorrem mudanas nas regras de concesso; e
as taxas de crescimentos reais para as despesas so as fornecidas pela SPS com os ajustes nas
4
despesas com precatrios e eficincias de gesto.
De 2007 a 2010, foram usados os valores da SPS que levam em conta os reajustes de salrio
5
mnimo acordados com as centrais sindicais , admitindo uma eficincia de gesto de 1% ao ano. So
contempladas todas as despesas com a Previdncia urbana e rural e o pagamento de precatrios, que so
6
herana fiscal especialmente do Plano Real . So considerados R$ 11 milhes em 2007 de pessoal e
7
custeio do INSS corrigidos pela inflao mais 1% ao ano para os anos posteriores.
Participao da Unio Estados e Municpios na rea Social - 2005
R$ milhes
Unio
Estados Municpios
Total
FUNO
TOTAL
221.976
24,5%
35,8%
39,7%
100,0%
ASSISTNCIA SOCIAL
20.343
70,4%
10,0%
19,6%
100,0%
SADE
68.781
18,9%
37,3%
43,8%
100,0%
EDUCAO
87.946
13,8%
48,0%
38,2%
100,0%
TRABALHO
13.614
92,1%
5,0%
2,9%
100,0%
CULTURA
2.908
15,3%
39,0%
45,7%
100,0%
DIREITOS DA CIDADANIA
2.955
16,9%
80,6%
2,5%
100,0%
URBANISMO
16.749
5,4%
8,7%
85,9%
100,0%
HABITAO
2.763
16,0%
49,7%
34,3%
100,0%
SANEAMENTO
5.917
0,4%
43,7%
55,9%
100,0%
Fonte: STN - elaborao Jos Roberto Afonso - Consolidao de balanos governamentais por funo (regime de competncia).
Esto excluidas as transferncias entre esferas de governo.

As
participaes por esfera
de governo nas despesas
com a rea Social so
apresentadas no quadro
ao lado. Os valores totais
se referem ao ano de
2005 e foram calculadas
excluindo
a
dupla
contagem das transferncias entre os nveis de
governo.

_______________
4

Embora no se tenha uma comprovao, so adotadas as mesmas taxas de crescimento a partir de 2011 para as despesas usadas
pela SPS, que adotou uma hiptese mais conservadora de que os indivduos no postergaro as aposentadorias, solicitando-as no
momento do preenchimento das condies de elegibilidade.

O SM cresce de acordo com o PIB nominal de dois anos atrs e recua a cada ano um ms na sua concesso at ficar em janeiro de
cada ano. Os valores so: 2007 = R$ 380,00; 2008 = R$ 404,77; 2009 = R$ 439,17 e 2010 = R$ 477,77.
6

As despesas com precatrios em 2007 devem atingir R$ 5,0 bilhes, 2008 R$ 5,2 bilhes, 2009 R$ 5,5 bilhes e 2010 R$ 5,7 bilhes.
A SPS projetou essas despesas a partir de 2011 pelas mesmas taxas de crescimento das despesas do RGPS, o que distorce os
resultados, pois os precatrios so oriundos em sua maioria do Plano Real e tendem a se esgotar com o tempo.
7

Em 2006 as despesas com pessoal e custeio do INSS foram de R$ 9,4 bilhes.


-212-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

As despesas com a rea Social (exclusive Previdncia Social) atingiram R$ 222 bilhes em 2005,
que corresponderam a 10,3% do PIB. A Unio foi responsvel por 24,5% das despesas, os Estados por
35,8%, e os Municpios por 39,7%. A Unio s teve participao importante na Assistncia Social, onde
8
esto o Bolsa-Famlia e os benefcios de prestao continuada (BPC) , e na rea do Trabalho com destaque
para o Seguro-Desemprego. Em todas as demais reas, a participao dos Estados e Municpios foi
superior a 80%.
O quadro seguinte estima as participaes por funo e subfuno nas despesas por faixa etria.
As participaes em cada tipo de despesa seguem em alguns casos a proporcionalidade da faixa etria na
populao total (indicativo 1 esquerda), estimativa prpria (indicativo 2) ou sem indicativo quando so
especficas da faixa etria. As despesas de 2005 foram atualizadas para 2007 pela variao do PIB nominal
acrescida de 1% ao ano. A partir de 2008, as despesas per capita nas projees crescem acima da inflao
segundo alguns cenrios.

Estimativa das Despesas Sociais por Faixa Etria em 2005


Funes e Subfunes

2
2
1
1
2
2
1
1
1
1
1

2
1
1

1
1
1
1
1

R$ milhes
% do PIB
correntes

TOTAL
ASSISTNCIA SOCIAL
Assistncia ao Idoso
Assistncia ao Portador de Deficincia
Assistncia Criana e Adolescente
Assistncia Comunitria
Demais Subfunes
SADE
Ateno Bsica
Assistncia Hospitalar e Ambulatorial
Suporte Profiltico e Teraputico
Vigilncia Sanitria
Vigilncia Epidemiolgica
Alimentao e Nutrio
Demais Subfunes
EDUCAO
Ensino Fundamental
Ensino Mdio
Ensino Profissional
Ensino Superior
Educao Infantil
Educao de Jovens e Adultos
Educao Especial
Demais Subfunes

221.976
20.343
4.172
5.348
1.387
2.848
4.574
68.781
13.447
30.111
2.824
434
1.441
835
19.892
87.946
43.090
5.959
1.502
11.496
5.094
853
479
19.474

10,3%
0,9%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,2%
3,2%
0,6%
1,4%
0,1%
0,0%
0,1%
0,0%
0,9%
4,1%
2,0%
0,3%
0,1%
0,5%
0,2%
0,0%
0,0%
0,9%

TRABALHO
CULTURA
DIREITOS DA CIDADANIA
URBANISMO
HABITAO
SANEAMENTO
Populao em 2005 (milhares)

13.614
2.908
2.955
16.749
2.763
5.917
184.184
1.205

0,6%
0,1%
0,1%
0,8%
0,1%
0,3%

DESPESA TOTAL PER CAPITA (R$/ano)

Participao na populao

Desp.por Faixas Idade (R$ milhes)

at 15 anos 16 a 65 anos > 65 anos

at 15 anos 16 a 65 anos > 65 anos

42,5%
22,9%
20,0%
100,0%
29,8%
29,8%
37,8%
70,0%
30,0%
29,8%
29,8%
29,8%
29,8%
29,8%
61,7%
100,0%

46,4%
41,4%
10,0%
60,0%

7,6%
25,8%
90,0%
20,0%

64,6%
64,6%
40,9%
20,0%
30,0%
64,6%
64,6%
64,6%
64,6%
64,6%
36,9%

5,6%
5,6%
12,8%
10,0%
20,0%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
1,3%

94.282
4.665
1.070
1.387
848
1.361
26.012
9.413
9.033
840
129
429
248
5.919
54.292
43.090

100,0%
100,0%
100,0%

102.908
8.423
417
3.209

16.954
5.241
3.755
1.070

1.841
2.956
28.155
2.689
9.033
1.825
280
931
540
12.856
32.492

160
257
8.794
1.345
6.022
159
24
81
47
1.117
1.163

5.959
1.502
11.496

100,0%
20,0%
29,8%
29,8%

75,0%
64,6%
64,6%

5,0%
5,6%
5,6%

29,8%
29,8%
29,8%
29,8%
29,8%

100,0%
64,6%
64,6%
64,6%
64,6%
64,6%

5,6%
5,6%
5,6%
5,6%
5,6%

5.094
171
143
5.795

640
310
12.586

43
27
1.093

865
879
4.984
822
1.761
54.809
1.720

13.614
1.879
1.910
10.825
1.786
3.824
119.036
865

163
166
940
155
332
10.339
1.640

Fonte: Despesas por subfuno - elaborao Jos Roberto Afonso a partir de STN e IBGE (PIB). Consolidao de balanos governamentais por funo (regime de competncia).
Diviso federativa compreende a execuo direta do gasto, ou seja, em cada esfera de governo, excludas transferncias realizadas em favor de outros governos.
Participao nas despesas: elaborao Amir Khair. A indicao "1" esquerda significa participao proporcional populao e "2" estimativa prpria.

_______________
8

Pessoas com 65 anos ou mais que tenham renda familiar per capita inferior a de salrio mnimo e deficientes fsicos recebem um
SM por ms.
-213-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Nas projees consideradas para a rea Social, em 2050 as despesas reais (excluda a inflao)
passariam em valores de 2007 de R$ 1.423 por ano em 2007, para R$ 2.183 no caso de crescimento real de
1% ao ano a partir de 2008, ou R$ 5.116 no caso de 2% ao ano de ganho real, conforme detalhado para
cada funo social no quadro seguinte. No caso de ganhos reais de 1% ao ano, as despesas reais em 2050
seriam multiplicadas por 1,5 vezes; e no caso de ganhos reais de 2% ao ano, por 3,6 vezes.
Como no esto considerados os ganhos de eficincia de gesto, sua ocorrncia ampliaria o
alcance ainda maior dos programas sociais e/ou as melhorias de qualidade nos servios.
As projees para as despesas foram
feitas sobre um cenrio de parmetros padro, que
contempla a partir de 2011 por ano uma eficincia
de gesto de despesas de 0,25%, crescimentos do
PIB de 3%, reajustes anuais reais do SM de 1,6%; e
a partir de 2008, aumentos reais no per capita para
as reas sociais de 1% ao ano. Os limites inferior e
superior de variao para cada um dos parmetros
so apresentados ao lado.

Parmetros de Projeo Padro Inferior e Superior


Premissas para o RGPS

Padro

Mnimo Mximo

Eficincia Despesa (% anual)

0,25%

0,00%

0,50%

PIB (% anual)

3,0%

2,5%

3,5%

Reajuste real SM (% anual)

1,6%

0,0%

2,0%

1,0%

0,0%

2,0%

Aumento real anual Social / capita

Foram feitas projees contemplando a partir de 2011 salrios mdios da economia crescendo em
termos reais 1,6% ao ano no cenrio A; ou acompanhando a inflao, no cenrio B. Para efeito de
comparao, em 2007 as despesas previstas para a Previdncia Social foram de 7,6% do PIB, para a rea
Social 10,4% do PIB, dando um total de 18,0% do PIB. Em 2050, os valores seriam os apresentados no
quadro abaixo.

Previso de Despesas com a Previdncia Social (RGPS) e rea Social em 2050


Premissas para o RGPS

Padro

Efic. Despesa

PIB

SM

Social / capita

Eficincia Despesa (% anual)

0,25%

0,00%

0,50%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

PIB (% anual)

3,0%

3,0%

3,0%

2,5%

3,5%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

Reajuste real SM (% anual)

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

0,0%

2,0%

1,6%

1,6%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

0,0%

2,0%

Aumento real anual Social / capita

0,25%

Despesas em 2050 (%PIB)


CENRIO A
Previdncia Urbana e Rural

7,3%

8,1%

6,6%

8,9%

6,0%

5,5%

8,0%

7,3%

7,3%

rea Social

6,0%

6,0%

6,0%

7,3%

5,0%

6,0%

6,0%

3,9%

9,4%

13,3%

14,1%

12,6%

16,2%

11,0%

11,5%

14,0%

11,2%

16,7%

Total
CENRIO B
Previdncia Urbana e Rural

6,2%

6,9%

5,6%

7,6%

5,1%

4,6%

6,8%

6,2%

6,2%

rea Social

6,0%

6,0%

6,0%

7,3%

5,0%

6,0%

6,0%

3,9%

9,4%

Total

12,3%

12,9%

11,7%

14,9%

10,1%

10,6%

12,9%

10,1%

15,6%

Cenrio A - Salrios mdios da economia crescem 1,6% ao ano reais a partir de 2011 e no Cenrio B acompanham a inflao.
Em 2007 as despesas previstas so: Previdncia 7,6% do PIB, rea Social 10,4% do PIB num total de 18,0% do PIB
As despesas com a previdncia incluem a clientela urbana e rural, os precatrios e as despesas de pessoal e custeio do INSS.

A melhoria na eficincia de gesto e o maior crescimento do PIB tm forte influncia sobre a


reduo de despesas em relao ao PIB. Os aumentos reais de SM influenciam a piora das despesas. As
elasticidades das despesas em relao variao desses parmetros so apresentadas abaixo.
-214-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Elasticidade da Despesa em relao ao Parmetro


Parmetro

Cenrio A Cenrio B

Eficincia Despesa

2,94

2,50

PIB

5,22

4,80

Reajuste real SM

-1,24

-1,11

Aumento real anual Social / capita

-2,77

-2,77

O crescimento do PIB o que apresenta a maior elasticidade positiva; e o aumento do per capita
social a maior negativa. No cenrio A, onde os salrios mdios da economia crescem em termos reais 1,6%
ao ano a partir de 2011, a projeo com parmetros padro apresenta uma despesa em 2050 de 7,3% do
PIB para a Previdncia, que pouco inferior ao previsto para 2007 de 7,6%, e 6,0% para a rea Social
contra 10,4% previstos para 2007, num total de 13,3% do PIB contra 18,0% previsto para 2007. No cenrio
B, onde os salrios acompanham a inflao a partir de 2011, as despesas com a Previdncia Social caem
para 6,2% do PIB e as da rea Social no se alteram em relao ao cenrio A.
Variando os parmetros, verificam-se em todos os casos redues das despesas do conjunto da
Previdncia com a rea Social em relao situao presente. previsto na seo seguinte um
crescimento nas receitas da Seguridade Social inferior ao crescimento do PIB, como poltica gradual de
reduo da carga tributria. O mesmo dever ocorrer com as despesas pblicas.
Num cenrio mais conservador, no qual a partir de 2011 no ocorresse eficincia de gesto, o
crescimento real para o salrio mnimo anual fosse de 2% e o aumento do per capita real para a rea Social
fosse de 2% ao ano, com PIB crescendo 3% ao ano, se teria uma despesa total no cenrio A de 18,2% do
PIB e no cenrio B de 17,0%, que so nveis prximos da situao atual.
Os grficos a seguir apresentam a evoluo anual para o cenrio padro nas alternativas A e B.
V-se tambm a tendncia declinante das despesas sociais em relao ao PIB correspondente
populao com idade at 65 anos. Os com idade mais alta tm essas despesas em ascenso. No total, as
despesas caem do nvel de 18,0% do PIB previsto para 2007 para 13,3% em 2050. As despesas com a
Previdncia se mantm razoavelmente estveis entre 7,5% e 8,0%. Assim, o que traz as despesas relativas
ao PIB para nveis inferiores a rea Social, apesar de crescimentos reais em seus per capita de 2008 a
2050.

-215-

PIB

A patir de 2011:

SM

3,0%

Eficincia na Despesa do RGPS

1,6%

At 15 anos

% do PIB

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

0,25% Cresc.Desp/capita Social a partir de 2008

de 16 a 65 anos

Acima de 65 anos

1,0%

Total

12%

Despesas na rea Social por Faixa Etria - Cenrio B


Cenrio B - os salrios da economia acompanham a inflao a partir de 2011

10,4%
10%

8%

6%

6,0%

5,0%
4,5%
4%

2,8%
2%

1,7%
1,5%

0,9%

PIB

A patir de 2011:

SM

3,0%

rea Social

0,25% Cresc.Desp/capita Social a partir de 2008

Previdncia Social (RGPS)

2050

2049

2048

2047

2046

2045

2044

2043

2042

2041

2040

2039

2038

2037

2036

2035

2034

2033

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

Eficincia na Despesa do RGPS

1,6%

% do PIB

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

0%

1,0%

Total

22%

Evoluo das Despesas da rea Social e Previdncia RGPS - Cenrio B

20%

Cenrio B - os salrios da economia acompanham a inflao a partir de 2011

18,0%
18%

16%

14%

12,3%

12%

10,4%
10%

8%

7,5%
6,2%

6%

6,0%

4%

2%

As despesas do RGPS incluem Pessoal Custeio e Precatrios do INSS

-216-

2050

2049

2048

2047

2046

2045

2044

2043

2042

2041

2040

2039

2038

2037

2036

2035

2034

2033

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

0%

PIB

A patir de 2011:

SM

3,0%

1,6%

Eficincia na Despesa do RGPS

At 15 anos

% do PIB

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

0,25% Cresc.Desp/capita Social a partir de 2008

de 16 a 65 anos

Acima de 65 anos

1,0%

Total

12%

Despesas na rea Social por Faixa Etria - Cenrio A


Cenrio A - os salrios da economia crescem 1,6% real por ano a partir de 2011

10,4%
10%

8%

6%

6,0%

5,0%
4,5%
4%

2,8%
2%

1,7%
1,5%

0,9%

PIB

A patir de 2011:

SM

3,0%

1,6%

% do PIB

Eficincia na Despesa do RGPS

rea Social

0,25% Cresc.Desp/capita Social a partir de 2008

Previdncia Social (RGPS)

2050

2049

2048

2047

2046

2045

2044

2043

2042

2041

2040

2039

2038

2037

2036

2035

2034

2033

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

0%

1,0%

Total

22%

Evoluo das Despesas da rea Social e Previdncia RGPS - Cenrio A

20%

Cenrio A - os salrios da economia crescem 1,6% real por ano a partir de 2011

18,0%
18%

16%

14%

13,3%
12%

10,4%
10%

8%

7,5%
7,3%

6%

6,0%

4%

As despesas do RGPS incluem Pessoal Custeio e Precatrios do INSS

2%

2050

2049

2048

2047

2046

2045

2044

2043

2042

2041

2040

2039

2038

2037

2036

2035

2034

2033

2032

2031

2030

2029

2028

2027

2026

2025

2024

2023

2022

2021

2020

2019

2018

2017

2016

2015

2014

2013

2012

2011

2010

2009

2008

2007

0%

No cenrio B, as despesas caem no total do nvel de 18,0% do PIB previsto para 2007 para 12,3%
em 2050. As despesas com a Previdncia se mantm razoavelmente estveis entre 7,5% e 8,0%.
Novamente, o que traz as despesas relativas ao PIB para nveis inferiores a rea Social, mesmo com
crescimentos reais em seus per capita de 2008 a 2050.
4 Projees para Seguridade Social da Unio
Pela Constituio Federal, a Seguridade Social integrada pela Previdncia Social, a Sade e a
Assistncia Social tem fontes de recursos prprios definidos para o conjunto e no isoladamente para cada
funo. Nesta seo iremos projetar os resultados fiscais da Seguridade Social de 2007 a 2050.

-217-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Os resultados para 1995 a 2007 em relao ao PIB esto no quadro abaixo. A partir de 2000, so
superavitrios mesmo aps as transferncias da desvinculao das receitas da Unio (DRU) da Seguridade
Social para o oramento fiscal da Unio, para garantir a obteno de resultado primrio, usado para o
pagamento dos juros da dvida federal.

Receitas Despesas e Resultados da Seguridade Social da Unio


% do PIB

RECEITA

DESPESA

DRU3

RESULTADO4

ano

RGPS Contribuies1

1995

4,98%

3,46%

8,44%

5,57% 2,09%

0,11%

0,46%

8,24%

0,69%

-0,49%

0,20%

1996

5,18%

3,35%

8,53%

6,23% 1,74%

0,15%

0,45%

8,58%

0,67%

-0,72%

-0,05%

1997

4,70%

3,98%

8,69%

5,52% 1,92%

0,23%

0,46%

8,12%

0,80%

-0,23%

0,56%

1998

4,76%

3,82%

8,58%

6,26% 1,70%

0,32%

0,46%

8,72%

0,76%

-0,90%

-0,14%

1999

4,45%

4,92%

9,38%

6,11% 1,80%

0,36%

0,45%

8,72%

0,98%

-0,33%

0,66%

2000

4,72%

5,84%

10,57%

6,07% 1,72%

0,38%

0,39%

8,56%

1,17%

0,84%

2,01%

2001

4,69%

6,18%

10,87%

6,33% 1,82%

0,41%

0,43%

8,98%

1,24%

0,65%

1,88%

2002

4,79%

6,37%

11,16%

6,38% 1,72%

0,44%

0,48%

9,02%

1,27%

0,87%

2,14%

2003

4,75%

6,39%

11,14%

6,76% 1,60%

0,50%

0,47%

9,33%

1,28%

0,53%

1,81%

2004

4,82%

7,06%

11,88%

6,97% 1,70%

0,71%

0,49%

9,87%

1,41%

0,60%

2,01%

2005

5,03%

7,24%

12,27%

7,13% 1,70%

0,74%

0,53%

10,09%

1,45%

0,73%

2,18%

2006

5,32%

7,13%

12,44%

7,13% 1,71%

0,93%

0,51%

10,28%

1,43%

0,74%

2,16%

2007 prev.

5,43%

7,33%

12,76%

7,55% 1,71%

0,93%

0,68%

10,87%

1,47%

0,43%

1,90%

Total (A)

INSS

Sade

As.Social Seg.Des. Total (B)

com DRU sem DRU

Fonte: Receitas da SRF, MPS e STN. Despesas do MPOG e MPS. PIB do IBGE. Elaborao: Amir Khair
1 - As contribuies so: Cofins, CPMF, CSLL, 60% do PIS/PASEP e receitas de Concursos e Prognsticos.
2 - Inclui as despesas com benefcios mais as despesas com pessoal e custeio do INSS.
3 - A DRU retira da Seguridade Social para o oramento fiscal da Unio 20% das receitas com contribuies.
4 - O resultado com DRU obtido abatendo das receitas as despesas e a DRU. Resultado sem DRU so as receitas menos as despesas.

As premissas para as projees da Seguridade Social so:


Para a Previdncia Social (RGPS):
Os salrios mdios da economia crescem 1,6% ao ano acima da inflao (cenrio A), ou
acompanham a inflao (cenrio B);
os reajustes dos demais benefcios seguem a inflao de 3,5% a.a.;
no ocorrem mudanas nas regras de concesso;
as taxas de crescimentos reais para as receitas e despesas so as fornecidas pela SPS com os
ajustes nas despesas com precatrios, retornos nas receitas devido aos aumentos do salrio mnimo e
9

eficincias de gesto ; e
As despesas com pessoal e custeio do INSS so estimadas em R$ 11 bilhes em 2007 e crescem
em termos reais 1% ao ano at 2050.

_______________
9

Como mencionado na segunda seo, possvel que as taxas de crescimento das receitas reais estejam subestimadas a partir de
2011, pois caem de um nvel mdio de 9,0% ocorrido entre 2004; e o previsto at 2010 pela SPS para apenas 3,3% em 2011, no caso
do cenrio A ou 1,7% no cenrio B, continuando em queda at 2050, respectivamente para 1,5% e 0,1%. Nas projees das despesas,
a SPS adotou uma hiptese mais conservadora de que os indivduos no postergaro as aposentadorias, solicitando-as no momento do
preenchimento das condies de elegibilidade.
-218-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Para as outras receitas e despesas:


As receitas de contribuies

10

crescem a partir de 2008 pelo PIB per capita; e

as despesas crescem a partir de 2008 de acordo com a populao mais um percentual real entre 0%
e 2%.
As receitas de contribuies da Seguridade Social caem de 7,3% do PIB em 2007, para 5,3% em
2050, com reduo de dois pontos percentuais na carga tributria.
As projees para o RGPS so feitas para os cenrios A e B. No cenrio A, os salrios da
economia crescem em valores reais 1,6% ao ano a partir de 2011; no cenrio B, acompanham a inflao.
As projees foram feitas sobre um cenrio padro, que contempla a partir de 2011 a cada ano
uma eficincia de gesto de receitas de 0,4% e de despesas de 0,25%, crescimentos do PIB de 3%,
reajustes reais do salrio mnimo de 1,6%, um SM representando 17% da receita do RGPS e, a partir de
2008, aumentos reais no per capita para as reas sociais, de 1% ao ano. Os limites inferior e superior de
variao para cada um dos parmetros so considerados conforme abaixo.

Parmetros de Projeo para os Cenrios A e B


Padro

Mnimo Mximo

Premissas para o RGPS


Eficincia Receita (% anual)

0,40%

0,20%

0,60%

Eficincia Despesa (% anual)

0,25%

0,00%

0,50%

PIB (% anual)

3,0%

2,5%

3,5%

Reajuste real SM (% anual)

1,6%

0,0%

2,0%

SM / Receita 2007

17,0%

7,0%

27,0%

1,0%

0,0%

2,0%

Aumento real anual Social / capita

Os resultados previstos para a Seguridade Social em 2050 seriam os apresentados no quadro


abaixo. Para comparao, vimos que em 2007 esses valores seriam de 0,4% do PIB sem a DRU

11

e 1,9%

com DRU.

_______________
10

As receitas de contribuies so: Cofins, CPMF, Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), 60% do PIS/Pasep e receitas de
concursos e prognsticos. Est previsto carem em relao ao PIB para a reduo da carga tributria.
11

A Seguridade Social transfere ao oramento fiscal da Unio 20% das receitas de suas contribuies exceo do INSS. Esse
montante previsto em 1,5% do PIB em 2007.
-219-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Resultados da Seguridade Social


Premissas

Padro

Eficincia Receita Eficincia Despesa

PIB

SM / Receita

SM

Social / capita

Eficincia Receita (% anual)

0,4%

0,2%

0,6%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

0,4%

Eficincia Despesa (% anual)

0,25%

0,25%

0,25%

0,00%

0,50%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

0,25%

PIB (% anual)

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

2,5%

3,5%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

3,0%

SM/Receita 2007

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

7,0%

27,0%

17,0%

17,0%

17,0%

17,0%

Reajuste real SM (% anual)

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

1,6%

0,0%

2,0%

1,6%

1,6%

Aumento real anual Social / capita

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

1,0%

0,0%

2,0%

Receita

11,8%

11,3%

12,3%

11,8%

11,8%

13,1%

10,6%

11,2%

12,3%

10,8%

12,1%

11,8%

11,8%

Despesa

9,9%

9,9%

9,9%

10,7%

9,2%

11,7%

8,5%

9,9%

9,9%

8,1%

10,6%

9,6%

10,4%

Resultados em 2050 (%PIB)


CENRIO A

Resultado com DRU

0,7%

0,3%

1,3%

0,0%

1,4%

0,4%

1,1%

0,2%

1,3%

1,6%

0,4%

1,1%

0,3%

Resultado sem DRU

2,0%

1,5%

2,5%

1,2%

2,7%

1,6%

2,3%

1,4%

2,5%

2,9%

1,7%

2,3%

1,5%

8,8%

8,5%

9,1%

8,8%

8,8%

9,5%

8,2%

8,5%

9,1%

8,3%

9,0%

8,8%

8,8%

CENRIO B
Receita
Despesa

8,9%

8,9%

8,9%

9,5%

8,3%

10,4%

7,6%

8,9%

8,9%

7,2%

9,5%

8,6%

9,4%

Resultado com DRU

-1,1%

-1,4%

-0,9%

-1,8%

-0,5%

-1,9%

-0,5%

-1,4%

-0,9%

0,0%

-1,6%

-0,8%

-1,6%

Resultado sem DRU

0,1%

-0,2%

0,4%

-0,6%

0,7%

-0,7%

0,7%

-0,2%

0,4%

1,2%

-0,3%

0,4%

-0,4%

Cenrio A - Salrios mdios da economia crescem 1,6% ao ano reais a partir de 2011 e no Cenrio B acompanham a inflao.

As eficincias de gesto tm a maior influncia


sobre os resultados. O crescimento da economia, o reajuste
do SM e do per capita social tm efeito menos marcante, e
a participao do SM na receita pouca influncia tem. As
elasticidades do resultado sem DRU em relao aos
parmetros esto no quadro ao lado.

Elasticidade do Resultado em relao ao Parmetro

Parmetro

Cenrio A Cenrio B

Eficincia Receita

2,56

1,38

Eficincia Despesa

2,94

2,50

PIB

0,64

1,38

Reajuste real SM

0,60

0,77

SM / Receita 2007

0,05

0,03

-0,40

-0,40

Per capita social

Os grficos a seguir apresentam a evoluo para os cenrios A e B com os parmetros padro.

-220-

A partir de 2011:

Eficincia Receita

0,40% Eficincia Despesa

0,25%

PIB

Resultado com DRU

% do PIB

SM

3,0%

RGPS

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

SM / Receita 2007

1,6%

Outros

17% Per capita Social

1%

Resultado sem DRU

6%

Evoluo dos Resultados da Seguridade Social da Unio


5%

Cenrio A - Crescimento real anual dos salrios mdios a partir de 2011 de 1,6%

4,0%
4%

3%

2,7%

2%

1,9%

1,8%

1%

0,7%

0,4%
0%

-0,9%

-1%

-2%

-2,1%

A partir de 2011:

Eficincia Receita

0,40% Eficincia Despesa

Receita

% do PIB

0,25%

PIB

Despesa

SM

3,0%

SM / Receita 2007

1,6%

Resultado com DRU

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

-3%

17% Per capita Social

1%

Resultado sem DRU

16%

Receitas Despesas e Resultados da Seguridade Social da Unio


Cenrio A - os salrios crescem 1,6% real ao ano a partir de 2011

14%

12,8%

12%

11,8%

10,9%

10%

9,9%

8%

6%

4%

1,9%
2%

1,8%
0,4%

0,7%

0%

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

-2%

Em 2050, os resultados do RGPS pelo conceito anterior melhoram, passando de um dficit de


2,1% do PIB em 2007 para um dficit de 0,9%. Em contrapartida, os resultados da Sade e Assistncia
Social pioram de um supervit de 4,0% do PIB em 2007, para supervit de 2,7% em 2050. Como
conseqncia, os resultados da Seguridade Social se estabilizam num supervit de 1,8% do PIB sem DRU e
-221-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

0,7% com DRU. No primeiro caso, ficam semelhantes ao previsto para 2007; no segundo, melhoram um
pouco.

A partir de 2011:

Eficincia Receita

0,40% Eficincia Despesa

0,25%

Resultado com DRU

% do PIB
6%

PIB

SM

3,0%

RGPS

1,6%

SM / Receita 2007

Outros

17% Per capita Social

1%

Resultado sem DRU

Evoluo dos Resultados da Seguridade Social da Unio

5%

Cenrio B - os salrios acompanham a inflao a partir de 2011

4,0%
4%
3%

2,7%

1,9%
2%
1%

0,4%

0%

-0,1%

-1%

-1,1%
-2,1%

-2%

-2,8%

-3%

A partir de 2011:

Eficincia Receita

0,40% Eficincia Despesa

Receita

% do PIB

0,25%

PIB

Despesa

3,0%

SM

1,6%

Resultado com DRU

SM / Receita 2007

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

-4%

17% Per capita Social

1%

Resultado sem DRU

18%

Receitas Despesas e Resultados da Seguridade Social da Unio


Cenrio B - os salrios acompanham a inflao a partir de 2011
12,8%
13%

10,9%

8,9%
8,8%

8%

3%

1,9%

-0,1%
-1,1%

0,4%
-2%

-222-

2049

2047

2045

2043

2041

2039

2037

2035

2033

2031

2029

2027

2025

2023

2021

2019

2017

2015

2013

2011

2009

2007

2005

2003

2001

1999

1997

1995

-7%

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Em 2050, os resultados do RGPS pelo conceito anterior pioram passando de um dficit de 2,1% do
PIB em 2007 para um dficit que se estabiliza em 2,8%. Os resultados da Sade e Assistncia Social pioram
de um supervit de 4,0% do PIB em 2007 para supervit de 2,7% em 2050. Como conseqncia os
resultados da Seguridade Social se estabilizam num dficit ligeiro de 0,1% do PIB sem DRU e 1,1% com
DRU. Ocorre uma piora em relao a 2007, mas os dficits so baixos e estveis.
5 Impactos fiscais do Salrio Mnimo (SM)
A cada ano ocorre um intenso debate poltico sobre o reajuste a ser concedido ao SM. O principal
argumento utilizado pelos opositores a aumentos acima da inflao que ocasionaro elevao nas
despesas do RGPS, ampliando o seu dficit. Em segundo lugar, so citadas as prefeituras pequenas que
tm vrios funcionrios que ganham o SM e suas contas podero ficar insustentveis. Sobre esse
argumento, a realidade tem-se mostrado diferente em perodos de aumentos reais expressivos de SM,
conforme quadro abaixo.

Despesas com Pessoal Municipal por Faixa Populacional

Variao 2005 - 1998

% da Receita Bruta

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Absoluta

Relativa

TOTAL

48,0

47,5

45,0

46,2

44,0

46,1

43,8

42,8

-5,2

-10,8%

POP > 1.000.000

44,3

44,4

40,1

44,1

44,2

46,1

42,6

42,0

-2,3

-5,2%

1000000 > POP > 300.000

50,8

48,0

45,9

46,9

46,2

47,3

45,7

43,0

-7,8

-15,4%

300000 > POP > 50.000

49,1

48,0

46,3

45,5

44,5

45,9

44,5

43,3

-5,8

-11,8%

POP < 50.000

50,6

51,6

50,8

49,4

41,6

45,2

43,4

43,2

-7,4

-14,6%

Fonte: STN - Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998 - 2005.


Inclui ativos, aposentados e pensionistas.

Todos os tipos de municpios quanto ao nmero de habitantes apresentaram reduo absoluta e


relativa entre 1998 e 2005, com maiores redues nos municpios entre 300 mil e 1.000 mil habitantes e nos
com menos de 50 mil.
O impacto nas contas previdencirias deve considerar receitas e despesas. Essas ltimas so de
fcil determinao e so as divulgadas. Os impactos sobre as receitas so de avaliao mais complexa e s
podem ser estimados por aproximao. Quando aumentado o SM, as contribuies relativas a esse
aumento engrossam as receitas do INSS. O impacto nas remuneraes dos contribuintes se d para os que
ganham o SM, os que esto com remunerao pouco acima do SM, para os que ganham mltiplos do SM e
para as alteraes salariais que ocorrem para
Base de Contribuio de 1 SM
adequar a estrutura de cargos e salrios elevao
R$/ms de 2006
Base 2006
Base 2007
do SM. Esses dois ltimos impactos so de difcil
SM mdio
337,50
359,24
avaliao.
Em clculo conservador, pode-se estimar o
impacto para os que ganham at um SM, atravs da
participao dos mesmos na receita de contribuies
ao INSS. Quem ganha um SM tem remunerao
mdia anual superior, conforme quadro ao lado.

-223-

Adicionais*
13
1/3 Frias
Aviso prvio
Total

25%

* horas extras, adicionais noturnos, etc.

84,38
35,16
11,72
18,75
487,50

89,81
37,42
12,47
19,96
518,90

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Com base em dados da Dataprev por faixas de rendimentos, tem-se:

Composio das Contribuies ao RGPS em 2006 por Faixa Salarial


Faixa de
remunerao
At R$ 360
At R$ 490
At R$ 520
At R$ 700
> R$ 700
Total

Remunerao (R$ mil)


Trabalhadores
12.716.512
42.715.737
50.070.341
90.390.311
275.319.033
365.709.344

Contribuio ao RGPS (R$ mil)

Outros
16.847.634
19.380.855
20.386.775
23.159.258
29.559.266
52.718.523

Empregador Trabalhadores
2.543.302
972.813
8.543.147
3.267.754
10.014.068
3.830.381
18.078.062
6.914.859
55.063.807
7.030.022
73.141.869
13.944.880

Outros
3.369.527
3.876.171
4.077.355
4.631.852
754.769
5.386.621

Total
6.885.643
15.687.072
17.921.804
29.624.773
62.848.597
92.473.370

%
7,4%
17,0%
19,4%
32,0%
68,0%
100,0%

Fonte: Dataprev - elaborao: Amir Khair


A contribuio para remuneraes superiores a R$ 700 foi estimada para igualar a arrecadao prpria do fluxo de caixa de 2006.
O 13 salrio foi estimado como a mdia salarial mensal de cada faixa apenas para os trabalhadores. Para os "Outros" no se considerou 13 salrio.

Considerando a remunerao proporcionada por quem ganha um SM, a representatividade na


arrecadao prpria do INSS pode variar entre 7,4% e 19,4%. Essa estimativa no considera todo o impacto
gerado na arrecadao pelos motivos citados anteriormente. Assim, outra forma efetuar o clculo da
arrecadao mdia mensal antes e aps a concesso dos aumentos do SM. Isso estimado abaixo para
2004 a 2006.

Arrecadao Empresas Contribuinte Individual e Outras


Crescimento

R$ milhes
Ano

Total

2004

Periodo

Mdia ms Absoluto Relativo

Adicional

Mdia ms

Periodo

no ano

95.625 JAN/ABR

6.974

MAI/NOV

7.750

775

11,1%

5.879

2005

109.910 JAN/ABR

8.055

MAI/NOV

8.857

802

10,0%

6.082

2006

126.055 JAN/MAR

9.014

ABR/NOV

10.073

1.059

11,7%

9.178

Fonte: Anurio Estatstico da Previdncia Social 2006 - elaborao: Amir Khair

Ocorreram aumentos na arrecadao mdia no perodo 2004 a 2006 entre 10% e 12%, cujo
impacto no aumento da arrecadao apresentado na coluna direita. Esse impacto leva em conta, alm
do SM, outros fatores, como o aumento da formalizao. mais do dobro do estimado no quadro seguinte,
que considera 17% como participao mdia de quem ganha at um SM na receita de contribuies do
INSS.

-224-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Impacto Fiscal do Aumento do SM


2007

2008

2009

2010

17,0%

17,7%

18,5%

19,3%

R$ milhes

137.761

157.649

180.138

205.837

R$ milhes

23.419

27.960

33.335

39.656

R$

366,67

404,17

436,54

475,67

R$

404,17

436,54

475,67

520,18

10,23%

8,01%

8,96%

9,36%

R$ milhes

2.395

2.239

2.988

3.711

milhes

13,89

14,49

15,12

15,74

R$ milhes

63.209

71.595

80.036

90.408

R$ milhes

67.376

75.921

86.316

98.273

R$ milhes

4.168

4.325

6.280

7.865

57,5%

51,8%

47,6%

47,2%

Retorno ao RGPS
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

% das Receitas at 1 SM *
Receitas de Contribuies
Receitas at 1 SM ( 1 x 2)
SM mdio ano anterior com 13
SM mdio do ano com 13
Aumento nominal SM
Aumento na Receita pelo SM ( 3 x 6 )
Benefcios at 1 SM (jun de 2007)
Despesa com SM sem aumento
Despesa com aumento
Aumento da Despesa pelo SM ( 10 - 9 )
Retorno pelo aumento do SM ( 7 / 11 )

Os aumentos na receita previstos para 2007 a 2010 variam entre R$ 2,3 bilhes e R$ 3,7 bilhes,
correspondendo a um retorno em relao s despesas ampliadas com os aumentos do SM entre 47% e
57%.
O SM impacta o setor pblico de forma mais intensa. Entram novas despesas como determina o
inciso V do artigo 203 da Constituio Federal, regulamentado pela Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), correspondentes garantia de um SM mensal pessoa com deficincia e ao idoso com idade de
65 anos ou mais cuja renda per capita da famlia seja inferior a do SM. Alm disso, so afetados os entes
do setor pblico que pagam SM ou prximo dele a seus servidores. Em contrapartida, a massa salarial
gerada retorna em cerca de 60% ao setor pblico pela incidncia mais forte dos tributos sobre a renda
familiar dos mais pobres, conforme grfico abaixo.

60

% da Renda Familiar mensal

50

2004

Carga Tributria x Renda Familiar

48,9
38,0

40
30

1996

33,9

28,2
22,6

19,4

20

32,0

18,0

31,7

18,0

31,6

30,5

16,1

15,1

28,5

28,7

14,9

14,8

26,3
17,9

10

N de Salrios Mnimos

0
At 2

2a3

3a5

5a6

6a8

8 a 10

10 a 15

Fonte dos dados primrios: IBGE, POF 1995/1996, POF 2002/2003; Vianna et. alii (2000); SRF "
A Progressividade no Consumo - Tributao Cumulativa e sobre o Valor Agregado".

-225-

15 a 20

20 a 30

mais de 30

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A participao vem crescendo de 1996 para 2004 devido ao maior crescimento dos tributos
indiretos que atingem de forma mais intensa as pessoas de renda familiar mais baixa. Aqueles de renda
familiar at dois salrios mnimos pagaram em 2004 48,9% do rendimento dos tributos supra indicados.
provvel que esse percentual para um SM represente atualmente 60% devido ampliao dos tributos
indiretos de 2004 para 2007 e pela tendncia de crescer conforme se reduz a renda da mdia at dois, para
apenas um SM.
O quadro abaixo estima esses impactos para 2007 a 2010.

Impacto Fiscal do Aumento do SM


2007

2008

2009

2010

17,0%

17,7%

18,5%

19,3%

R$ milhes

137.761

157.649

180.138

205.837

R$ milhes

23.419

27.960

33.335

39.656

R$

366,67

404,17

436,54

475,67

Retorno ao RGPS
1
2
3
4
5
6

% das Receitas at 1 SM *
Receitas de Contribuies
Receitas at 1 SM ( 1 x 2)
SM mdio ano anterior com 13
SM mdio do ano com 13
Aumento nominal SM

R$

404,17

436,54

475,67

520,18

10,23%

8,01%

8,96%

9,36%

R$ milhes

2.395

2.239

2.988

3.711

milhes

13,89

14,49

15,12

15,74

R$ milhes

63.209

71.595

80.036

90.408

R$ milhes

67.376

75.921

86.316

98.273

R$ milhes

4.168

4.325

6.280

7.865

57,5%

51,8%

47,6%

47,2%

12

Aumento na Receita pelo SM ( 3 x 6 )


Benefcios at 1 SM (jun de 2007)
Despesa com SM sem aumento
Despesa com aumento
Aumento da Despesa pelo SM ( 10 - 9 )
Retorno pelo aumento do SM ( 7 / 11 )

13

Receitas at 1 SM ( 3 )

14

Alquota mdia

25,94%

25,94%

25,94%

25,94%

15

Massa Salarial Beneficiada (13 / 14)

R$ milhes

90.283

107.786

128.507

152.875

16

Adicional na Massa Salarial (6 x 15)

R$ milhes

9.233

8.632

11.520

14.307

17

% de Retorno de Tributos at 1 SM

60%

60%

60%

60%

18

Retorno Total (19+20+21)

R$ milhes

7.077

6.412

8.364

10.209

7
8
9
10
11

Retorno ao Setor Pblico


R$ milhes

2007

2008

2009

2010

23.419

27.960

33.335

39.656

19

Para o INSS (16 x 17)

R$ milhes

5.540

5.179

6.912

8.584

20

Devido ao LOAS (17 x 24)

R$ milhes

1.092

870

1.030

1.166

21

Devido ao Pessoal Setor Pblico (17 x 25)/2

R$ milhes

445

363

422

458

R$ milhes

7.471

6.984

9.404

11.337

22

Despesa Adicional (23+24+25)

23

RGPS (11)

R$ milhes

4.168

4.325

6.280

7.865

24

LOAS (LDO 2008)

R$ milhes

1.820

1.450

1.717

1.944

25
26

Pessoal Setor Pblico**


Retorno de Tributos at 1 SM (18 / 22)

R$ milhes

1.484

1.209

1.407

1.528

R$ milhes

94,7%

91,8%

88,9%

90,1%

Fonte: Dados bsicos do MPS - eleborao: Amir Khair


* PNAD 2005 - contribuintes do RGPS projetado para 2007
** FOGUEL at al (2001) mostram que a elasticidade do impacto nas folhas de salrio do SM encontrada no
estudo foi de 0,003, 0,045 e 0,134, respectivamente s esferas federal, estadual e municipal.

O retorno de receita pelo aumento do SM equivale entre 89% e 95% da despesa ocorrida.
Alm desse aspecto fiscal dimensionado em termos de receitas, devem-se acrescentar outros de
difcil dimensionamento: 1) o crescimento gerado na atividade econmica com impacto na sociedade e na
arrecadao pblica; 2) alterao na estrutura salarial das empresas para compatibilizar o novo SM; 3) as
-226-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

redues de despesas pela melhor situao das camadas mais pobres da populao que so as que
demandam os servios pblicos; e 4) reduo da violncia nas cidades e no campo.
Assim, sob o aspecto fiscal, ao contrrio do pensamento dominante, os aumentos reais do SM
podem trazer vantagens maiores do que desvantagens ao setor pblico.

Concluses e sugestes
De 1900 a 1980, a economia brasileira cresceu a taxas geomtricas mdias de 5,7% ao ano. No
perodo mais crtico, que vai de 1981 at 2005, essas taxas caram para 2,5%. As projees usadas neste
trabalho para 2007 at 2050 supem crescimentos a taxas de 3%. Nessas condies e com pequenas
melhorias de gesto nas receitas e despesas para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS), o sistema
superavitrio ou levemente deficitrio no longo prazo, dependendo do crescimento dos salrios mdios da
economia.
Projees para o mesmo perodo envolvendo o RGPS e as despesas com a rea Social do setor
pblico apontam para uma reduo dessas despesas em relao ao PIB, mesmo para crescimentos das
despesas por habitante na rea Social crescendo anualmente dois pontos percentuais acima da inflao.
Nessas condies o gasto por habitante com a rea Social atual cresceria em termos reais 3,6 vezes em
2050.
Os resultados da Seguridade Social do governo federal seriam superavitrios at 2050, mesmo
que suas receitas de contribuies (Cofins, CPMF, CSLL, PIS/Pasep e receitas de concursos e
prognsticos) acompanhem o PIB per capita o que faria reduzi-las, dos atuais 7,3% do PIB, para 5,3% em
2050 , que as despesas do governo federal com a Sade acompanhem o crescimento do PIB nominal, e
que as despesas com Assistncia Social por habitante cresam anualmente dois pontos percentuais acima
da inflao.
A crtica ao suposto dano fiscal causado nas contas pblicas pelos reajustes do SM acima da
inflao no procede. Existe um retorno de receita tributria Unio, Estados e Municpios maior do que as
despesas que so criadas para o RGPS, os programas assistenciais ligados ao SM e as despesas de
prefeituras que pagam esse piso salarial a seus servidores. Isso devido ao fato de que ocorre um aumento
da massa salarial da economia nas classes mais pobres, que se transformam em consumo, e 60% desse
crescimento retorna aos cofres pblicos sob a forma de tributos.
Assim, o argumento principal dos que defendem nova reforma para o sistema previdencirio
pblico de que a evoluo demogrfica e os aumentos reais do SM tornariam o sistema insustentvel com o
tempo no tem comprovao.
Nos ltimos doze anos, em mdia, por ano,
as despesas com juros atingiram 8,0% do PIB e, com o
RGPS, 5,8%. As despesas com juros beneficiaram
cerca de 100 mil pessoas e as do RGPS 45 milhes,
ou seja, as despesas para o setor pblico por
beneficirio com os juros so 615 vezes maiores do
que com o RGPS.

-227-

Despesa

Valor

Beneficiados Desp/Benef

% PIB

mil

%PIB/mil

Juros

8,0

100

0,08009167

RGPS

5,8

44.858

0,00013022
615

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Como o problema fiscal no reside nem residir nas despesas sociais, que beneficiam a maioria da
populao, mas nas elevadas taxas de juros, que no param de fazer crescer a dvida mobiliria do governo
federal, beneficiando a minoria mais rica, esperamos que a pauta do debate das contas pblicas seja
gradualmente deslocada para seu foco correto, o que ir beneficiar o desenvolvimento econmico e social
do pas.
Essas

concluses

no

invalidam

que

devam

ocorrer

alguns

ajustes

na

legislao

infraconstitucional para melhorar ainda mais os resultados do RGPS. Assim, sugerimos:


1) Manter todos direitos adquiridos dos aposentados e pensionistas nas regras de acesso
aposentadoria em termos de idade e tempo de contribuio, sexo e clientela.
2) Deve-se pensar em novas formas de financiamento do sistema previdencirio, desonerando as
empresas em termos de contribuio sobre a folha de pagamentos, com reduo gradual da alquota de
20% compensada pela desvinculao entre o teto de contribuio e o de benefcio, eliminando a
injustificvel elevada regressividade, pela qual o assalariado mdio paga 9,0% do seu salrio, e quem ganha
R$ 10.000,00 paga apenas 3,18%. A desvinculao tornaria o sistema proporcional (alquota constante de
11%) para salrios superiores a R$ 1.447,15.
3) O sistema de alquotas deve ser revisto para os assalariados, ampliando a progressividade
contributiva, com desonerao nas faixas salariais mais baixas e elevao nas superiores ao salrio teto.
4) No deve ser criado nenhum novo tributo que onere as empresas, dada a j elevada carga
tributria que suportam e que reduzem seu poder competitivo face s concorrentes de outros pases, o que
fator de gerao de desemprego. A tributao sobre o faturamento vai contra a poltica de reforma tributria
pretendida, que visa a eliminar tributos em cascata. Eventual troca por tributao sobre o valor adicionado
ir agravar mais ainda as elevadas alquotas do novo IVA.
5) O fator previdencirio deve ser ajustado de forma a dar peso maior ao tempo de contribuio do
que idade de solicitao de aposentadoria.
6) Devem ser ampliadas a fiscalizao, que hoje possibilita que metade da receita do sistema
previdencirio rural seja sonegada, e a alquota de contribuio sobre o faturamento das empresas rurais, de
forma a reduzir o dficit da Assistncia Social rural.
7) Deve ser ampliado de 15 para 90 dias o tempo que a empresa deve pagar seu trabalhador
afastado por licena mdica para receber o auxlio doena.
8) Algumas injustias inerentes ao uso do sistema devem ser reparadas, como, por exemplo, o
acmulo injustificado de aposentadorias e penses e concesses de penso de pessoas com risco de vida
que se casam para beneficiar o cnjuge mais jovem.
9) Divulgar os resultados do RGPS exclusivamente pelo conceito atual, o mesmo valendo para as
projees de longo prazo.
10) Adotar um novo modelo de projees para a SPS que seja integrado e reflita melhor a
realidade das receitas e despesas.

-228-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

SEGURIDADE SOCIAL OU DESPESAS FINANCEIRAS:


QUEM O VILO DO AJUSTE FISCAL?

Ana Claudia Alem 2

Introduo
O objetivo desse artigo contribuir para o debate sobre a evoluo das contas do setor pblico.
Nos ltimos anos, tem prevalecido uma linha de diagnsticos que aponta o corte dos gastos
primrios correntes como nica forma possvel de promover um ajuste fiscal sustentvel a longo prazo que
permita uma queda mais acelerada da relao Dvida Lquida do Setor Pblico/PIB e, conseqentemente,
das taxas de juros. Ao longo do tempo, entre os gastos correntes, os viles foram variando, por exemplo,
do gasto com pessoal s despesas com o custeio da mquina administrativa. Atualmente, os gastos sociais
particularmente as despesas com a seguridade social tm sido considerados os grandes obstculos a
impedir um ajuste fiscal consistente do setor pblico no Brasil.
Esse artigo prope uma linha de argumentao diferente.
Em primeiro lugar, procura demonstrar que, ao longo do tempo, muito mais do que as despesas
primrias correntes, foram as despesas financeiras associadas ao pagamento dos juros sobre a dvida que
tiveram um papel determinante na trajetria da relao Dvida Pblica/PIB.
Por isso, no parece o mais adequado contraporem-se os gastos sociais aos investimentos
pblicos, como se fosse possvel escolher um ou outro. Tanto o aprofundamento das polticas sociais quanto
o aumento do investimento pblico so essenciais em um pas como o Brasil que precisa resgatar uma
imensa dvida social acumulada por dcadas e retomar uma trajetria de desenvolvimento sustentada ao
longo do tempo o que na prtica, no ocorreu desde a crise macroeconmica do final dos anos 1970 e
incio dos 1980.
Entende-se que uma reduo mais acelerada das taxas de juros reduziria de forma expressiva os
gastos com despesas financeiras, abrindo espao tanto para o aumento dos gastos sociais quanto dos
investimentos pblicos. Para explicitar o carter dinmico do ajuste fiscal aqui proposto, apresentam-se
alguns cenrios de evoluo da dvida pblica para os prximos anos.
Em segundo lugar, coloca a necessidade de, no mbito de um arcabouo terico keynesiano,
retomar a discusso da poltica fiscal como instrumento de desenvolvimento e no apenas como ncora da
estabilizao macroeconmica, papel que comeou a se delinear no incio dos anos 1990, mas que de fato
consolidou-se com a introduo das metas primrias de desempenho em 1998. O momento propcio para
essa redefinio do papel do Estado, tendo em vista que, mesmo sem grandes alteraes na trajetria da
poltica fiscal, o to sonhado dficit nominal zero est muito prximo de ser alcanado, como demonstram
os cenrios de evoluo das contas pblicas apresentados no artigo.
_______________
1

Verso preliminar. Por favor, no citar.

Economista do BNDES, Doutora em Economia pelo IE/UFRJ e Professora da Universidade Candido Mendes (Ucam).
-229-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

1 A evoluo dos gastos correntes primrios: a anlise acima da linha


A anlise acima da linha explicita as rubricas de receitas e despesas e tem concentrado mais as
atenes do debate fiscal ultimamente. Quando se analisa a evoluo das despesas correntes da Unio em
proporo ao PIB de 1998 a 2006, observa-se que os gastos correntes que mais cresceram foram os
sociais, com destaque para a previdncia e os benefcios assistenciais (Tabela 1). Os gastos do Governo
Central com o programa Bolsa-Famlia que esto explicitados na Tabela 1, por sua vez, tambm registraram
crescimento expressivo, passando de 0,21% do PIB em 2003 para 0,38% do PIB em 2006.

Alm de fatores estruturais associados ao envelhecimento da populao, o aumento dos gastos


com benefcios previdencirios e assistenciais decorreram dos aumentos reais do salrio mnimo e da
elevao do gasto pblico com assistncia social, ambos com vistas a reduzir a desigualdade de renda e os
ndices de pobreza do Brasil (Grfico 1). O aumento dos gastos no combate pobreza seguiu a mesma
linha.
Tabela 1: Resultado Primrio do Governo Central 1998/2006 (%PIB)
Discriminao
Receita total
(-)Transferncias a estados e municpios
Receita Lquida (1)
Despesas no-financeiras (2)
Pessoal
Benefcios previdencirios
Demais despesas
Despesas FAT
LOAS/RMV
Subsdios e subvenes
Relacionamento TN-BC
OCC restrito
Discrepncia estatstica (3) (*)
Supervit primrio (1) - (2) + (3)

1998 1999 2000


18,74 19,66 19,93
2,91
3,28
3,42
15,83 16,38 16,51
15,04 14,49 14,74
4,56
4,47
4,57
5,45
5,50
5,58
5,03
4,52
4,59
0,54
0,52
0,47
0,12
0,14
0,17
0,30
0,24
0,31
n.d.
0,08
0,08
4,07
3,54
3,56
-0,28
0,24 -0,04
0,51
2,13
1,73

2001
20,77
3,53
17,24
15,56
4,80
5,78
4,98
0,51
0,21
0,35
0,08
3,83
0,01
1,69

2002
21,66
3,80
17,86
15,72
4,81
5,96
4,95
0,54
0,23
0,16
0,08
3,94
0,02
2,16

2003
20,98
3,54
17,44
15,12
4,46
6,30
4,36
0,50
0,26
0,36
0,10
3,14
-0,04
2,28

2004
21,61
3,48
18,13
15,59
4,31
6,48
4,80
0,51
0,38
0,29
0,11
3,51
0,05
2,70

2005
22,74
3,91
18,83
16,37
4,29
6,80
5,28
0,55
0,43
0,48
0,11
3,71
0,03
2,60

2006
23,39
3,99
19,40
17,25
4,52
7,13
5,60
0,66
0,50
0,41
0,10
3,93
-0,05
2,21

(*) Diferena entre os dados "acima" e "abaixo" da linha.


n.d. No disponvel
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
( 1)

Grfico 1: Salrio Mnimo Real - a preos de 2007


390

373
370

351
350
330

307

310
290

280

270
250

236

230
210

215

222

259

260

2001

2002

287

238
229

197

190
1995

1996

1997

1998

1999

2000

Not a: (1) Considerou-se um IPCA de 3,9%em 2007.

_______________
3

Ver site da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e Lopreato (2007).


-230-

2003

2004

2005

2006

2007

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Vale destacar que vrios estudos tm mostrado o impacto positivo destas medidas na reduo da
misria e desigualdade. Um estudo da FGV, de dezembro de 2005, mostrou que entre 2002 e 2004 a
participao na renda total dos 50% com os menores nveis de renda aumentou de 13,2% para 14,1%. A
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, divulgada pelo IBGE, comprovou esses
resultados. O Box a seguir resume os principais destaques da publicao.
Destaques da PNAD/IBGE 2006
1) Rendimentos

A renda mdia dos trabalhadores aumentou 7,2% entre 2005 e 2006, chegando a R$ 883, maior valor mdio
desde 1996, quando era de R$ 975 (valor atualizado). Entre 2004 e 2005, ela j tinha subido 4,6%.

Os aumentos de rendimentos, observados em todas as categorias de posio na ocupao, foram maiores na
metade dos ocupados que possui os menores ganhos com o trabalho. O aumento do salrio-mnimo de 13,3% frente
a 2005 foi um dos principais fatores para o aumento do poder de compra dos trabalhadores.

O Nordeste foi a regio em que todas as classes de rendimento tiveram aumento do poder de compra; o
efeito mais forte no Nordeste pode ser resultado indireto de programas de transferncia de renda, como o BolsaFamlia.

Desde 2001 o Brasil vem apresentando melhoras na distribuio de renda. O ndice de Gini, indicador de
desigualdade de renda em relao ao rendimento do trabalho, mostrou uma reduo na concentrao de 0,566, em
4
2001, para 0,541, em 2006.

A diferena entre ricos e pobres ainda expressiva: Em 2006, os 10% da populao ocupada com renda
mais baixa detiveram 1,0% do total dos rendimentos do trabalho, enquanto os 10% com os maiores rendimentos
corresponderam a 44,4% do total das remuneraes, situao muito parecida com a observada nos anos anteriores.

Segundo o IBGE, em mdia, as pessoas com os menores salrios recuperaram o poder de compra de
1996. De acordo com a pesquisa, os 50% mais pobres tiveram um ganho de rendimento superior aos 50% mais ricos.
Isso ocorreu, entre outros fatores, por causa dos aumentos reais do valor do salrio mnimo . A renda mdia da
metade mais pobre foi de R$ 293, ante R$ 257 em 2006.
2)

TRABALHO


Em quatro anos do primeiro mandato do presidente Luiz Incio Lula da Silva, foram criados 8,7 milhes de
novos postos de trabalho. Em 2006, foram criados 2,1 milhes de empregos, com alta de 2,5% na comparao com
2005. A forte gerao de vagas fez a taxa de desemprego do pas cair para 8,5% em 2006, ante os 9,4% de 2005. Com
isso, o desemprego teve a maior queda em 10 anos.

Formalizao no mercado de trabalho destaque: a participao de contribuintes para a Previdncia entre
a populao ocupada, 49,2%, foi a maior desde o incio dos anos 90.

O nmero de trabalhadores com carteira assinada no Brasil subiu 4,7% de 2005 para 2006, indo de 28, 8
milhes para 30,1 milhes.
3) ASPECTOS DEMOGRFICOS
A taxa de fecundidade da populao em 2006, de dois nascimentos por mulher, a menor j registrada
5

pelo IBGE, caindo ao nvel do limite da reposio. .

_______________
4

Quanto mais perto de 1 o ndice de Gini, mais desigual a distribuio de renda do pas.

Nvel necessrio para que cada gerao se reponha em sua totalidade.


-231-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Vale destacar o crescimento da renda mdia dos trabalhadores, que subiu 7,2% entre 2005 e
2006, chegando a R$ 883, maior valor mdio real desde 1996, quando foi de R$ 975 (Grfico 2). O
crescimento dos rendimentos, observados em todas as categorias de posio na ocupao, foram maiores
na metade dos ocupados que possui os menores ganhos com o trabalho. O aumento do salrio-mnimo de
13,3% frente a 2005 foi um dos principais fatores para o aumento do poder de compra dos trabalhadores
(Grfico 1).
Grfico 3: PNAD - Distribuio de Renda (ndice de Gini)(1)

A distribuio
de

renda

prosseguiu

apresentando

0,620

melhora

com a manuteno de

0,6
0,600

queda do ndice de Gini


em 2006 (Grfico 3).

*Dados de 1994 e 2000 no disponveis

0,585
0,580

0,58

0,58
0,575

0,567

0,566

Alm de maior
0,563
0,560
justia social, a reduo
0,554
0,547
0,544
das
desigualdades
0,540
0,541
tambm gera demanda
na
economia.

0,520
reconhecida a imporNota: (1) ndice de Gini da distribuio do rendimento mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas na
semana de referncia, com rendimento de trabalho, por Grandes Regies.
tncia que benefcios
0,500
previdencirios e assis1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
tenciais no valor de um
salrio mnimo tm tido no nvel de atividades de pequenos municpios do pas. Ademais, a confirmao de
taxas de crescimento do PIB mais elevadas nos prximos anos atenuar o problema, a partir dos impactos
-232-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

positivos sobre a arrecadao da previdncia, tanto de forma direta com o aumento do nvel de renda,
quanto indiretamente pelo aumento da formalizao do mercado de trabalho.
A retomada do crescimento de taxas mais altas de crescimento do PIB a partir de 2004 j se tem
refletido no aumento dos empregos formais da economia (Grfico 4).
Grfico 4: Criao Lquida de Empregos Formais (CAGED/MTE)
1.800.000

1.523.276

1.600.000

1.451.873

1.400.000

1.253.981 1.228.686

1.200.000
1.000.000

762.414

800.000

657.596

600.000

645.433

591.058

400.000
200.000
-

1999

2000

2001

2002

2003

(200.000)

2004

2005

2006

2007*

*Acumulado em 12 meses at setembro

(196.001)
(400.000)

2 Breves comentrios sobre a evoluo das despesas previdencirias

No debate sobre a Previdncia Social existem fatos e mitos.


Por um lado, inegvel que questes estruturais exigem que haja alguma forma de ajuste do
sistema. O Brasil vem enfrentando os problemas que so comuns economia internacional: i) o aumento da
expectativa de vida da populao; e ii) a alterao da dinmica demogrfica.
Obviamente, o aumento da expectativa de vida da populao deve ser encarado de forma positiva,
pois reflete a melhora das condies de vida da populao, ainda que o Brasil tenha muito a avanar nesse
sentido em relao aos pases desenvolvidos. Entretanto, certamente a tendncia de envelhecimento da
populao combinada com a reduo do crescimento demogrfico reduz ao longo do tempo a relao
ativos/inativos e atinge o equilbrio do sistema previdencirio.
impressionante como essas questes estruturais evoluram rapidamente no pas, em
comparao com a experincia internacional. As figuras a seguir e o Grfico 5 mostram as mudanas na
6
estrutura da pirmide etria do Brasil, assim como as alteraes nas taxas de fecundidade. flagrante a
diferena entre a pirmide etria brasileira de 1940 e a registrada em 2006 pela Pnad. Em relao taxa de
fecundidade, em 1960, no Brasil, ela era muito maior do que as taxas registradas na Frana e na Itlia,
apresentando desde ento uma forte tendncia de convergncia aos valores observados nos outros dois
pases.
_______________
6

Ver IBGE (2007) e Brito (2007).


-233-

-234-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

-235-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A observao dessas tendncias pode requerer algum ajuste do sistema de seguridade atual.

Algumas categorias de benefcios, como a penso por morte e aposentadoria por tempo de contribuio, por
exemplo, poderiam ter regras menos benevolentes. No primeiro caso, a cesso do benefcio poderia estar
sujeita avaliao da real necessidade em termos de sobrevivncia do beneficirio. Em relao
aposentadoria por tempo de contribuio, por sua vez, a exigncia de uma idade mnima compatvel com a
tendncia de aumento da sobrevida da populao brasileira evitaria que houvesse pessoas aposentando-se
relativamente cedo, ainda em pleno vigor profissional. De qualquer forma, essas questes tm que passar
pelo crivo da sociedade: em uma democracia, o poder de voto da maioria o que deve prevalecer.
Diretamente associado ao anterior, questionvel o sucesso de propostas de reformas que impliquem
alteraes radicais das regras vigentes.
No campo dos mitos, destaca-se a idia de que as altas alquotas de contribuio representem um
desestmulo contratao de mo-de-obra. Essa questo ressuscita uma antiga discusso sobre a suposta
rigidez do mercado de trabalho brasileiro. Os resultados dos ltimos anos da economia brasileira tanto em
termos de criao lquida de empregos formais (Grfico 4), quanto de reduo das taxas de desemprego
(Grfico 6) demonstram claramente que o que determina a contratao de mais mo-de-obra pelos
empresrios a perspectiva de um crescimento sustentvel da demanda.
_______________
7

O objetivo desse artigo no discutir se h ou no um dficit crescente no sistema de Seguridade Social no Brasil. Entende-se que o
foco principal do ajuste das contas pblicas no reside nessa questo. Para uma abordagem que questiona a existncia de tal dficit,
ver Gentil (2006). Para uma interpretao de que haja o dficit crescente, ver Giambiagi (2007).
-236-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

3 A evoluo da dvida pblica: a anlise abaixo da linha

O conceito oficial de dficit fiscal divulgado pelo Banco Central calculado abaixo da linha, pela
variao do endividamento. Da variao da dvida (resultado nominal), retira-se o equivalente aos juros e
obtm-se o resultado primrio, objeto das metas fiscais.
A assinatura do acordo com o FMI em 1998 marcou o incio de uma mudana na conduo da
poltica fiscal no Brasil. O maior controle das contas pblicas passou a ser visto como indispensvel para a
obteno de credibilidade e consolidao de uma trajetria de crescimento sustentada ao longo do tempo. A
reduo da relao dvida pblica lquida/PIB tornou-se necessidade prioritria. Desde que se comprometeu
com resultados fiscais com o FMI em 1998, o Brasil superou ano aps ano as metas de resultado primrio
(Grfico 7).

Os altos supervits primrios combinados com a retomada da trajetria de crescimento


principalmente a partir de 2004 foram os principais fatores explicativos da significativa reduo da relao
dvida pblica/PIB nos ltimos anos: de 52,4% em 2003, para o valor de 44,9% do PIB no final de 2006
8

(Grfico 8). Alm disso, outros dois fatores tambm contriburam para esse resultado. O primeiro foi a
apreciao do real frente ao dlar que resultou em expressiva reduo da dvida externa pblica. O segundo
foi a queda significativa da participao dos ttulos indexados ao dlar no total do endividamento pblico.

_______________
8
A reviso da metodologia de clculo do Produto Interno Bruto (PIB) feita pelo IBGE em maro de 2007 teve impactos indiretos sobre
uma srie de variveis econmicas fundamentais, entre as quais a relao dvida pblica lquida/PIB. O aumento do denominador
contribuiu para a tendncia de reduo desse indicador, que j vinha desde 2003. Para um detalhamento das alteraes metodolgicas
e de seus resultados, ver IBGE (2007) e IPEA(2007).

-237-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

A Tabela 2 mostra a evoluo da dvida pblica lquida sobre o PIB, discriminando os fatores que
contriburam para o seu aumento e para sua reduo ao longo dos ltimos anos. Chama a ateno que,
apesar do registro de altos supervits primrios, o setor pblico consolidado continuou apresentando dficits
9

no conceito nominal, que inclui o pagamento dos juros sobre a dvida. O nvel das taxas de juros no Brasil
tem-se mantido muito alto, o que prejudica diretamente a conduo das contas pblicas. Os elevados
supervits primrios conquistados ano a ano tm sido largamente superados pelas despesas com o
pagamento dos juros.

Em 2003, quando a dvida pblica como proporo do PIB atingiu o maior valor, de 52,4%, a
despesa com juros foi de 8,3%, bem acima do expressivo supervit primrio de 3,8%. Ainda que as taxas de
juros bsicas tenham iniciado uma trajetria de queda contnua a partir de agosto de 2005, as despesas com
o servio da dvida continuaram elevadas. Em 2006, os pagamentos dos juros contriburam com 6,7 pontos
_______________
9

O conceito de setor pblico consolidado inclui o governo central, os estados, os municpios e as empresas estatais das trs esferas de
governo.
-238-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

percentuais para o total da dvida lquida como proporo do PIB. Apesar disso, o indicador apresentou uma
queda de 1,5 ponto percentual graas, em grande medida, ao efeito do crescimento do PIB e do supervit
primrio que juntos contriburam com 8,1 pontos percentuais para a reduo da relao dvida pblica
lquida/PIB naquele ano.
4 O tamanho da dvida lquida pblica que explica o alto nvel das taxas de juros no Brasil?

As evidncias internacionais mostram que mais importante analisar-se o perfil do endividamento,


que, propriamente, o tamanho da dvida pblica. O perfil do endividamento se define por: i) o custo da dvida;
ii) a composio da dvida; e iii) a maturidade (o prazo de vencimento).
O Grfico 9 mostra a relao dvida pblica lquida/PIB em 2006 para vrios pases, entre os quais
o Brasil. Como se nota, a dvida brasileira estava longe de ser a maior do mundo. Vale destacar, inclusive,
que era inferior dvida dos EUA.
Se a principal questo fosse o tamanho relativo, seria de esperar que em um pas como a Itlia, a
principal questo econmica em debate fosse sua dvida pblica, que foi de 106,4% do PIB. Entretanto,
como se sabe, esse no o caso. Como se explica, ento, que no Brasil uma dvida pblica to menor seja
motivo de tanta preocupao? A resposta est no perfil de nossa dvida que, apesar de j ter melhorado
significativamente, ainda desfavorvel na comparao internacional. Isso se deve, em primeiro lugar, ao
seu custo elevado para os padres internacionais. Apesar de os juros estarem em uma trajetria de queda, o
Brasil segue liderando nesse quesito em termos mundiais (Tabela 3).
A comparao dessa Tabela 3 com o Grfico 9 desmente uma eventual interpretao de que os
juros no Brasil seriam altos em razo do tamanho da dvida: na Itlia, onde o endividamento foi de 106% do
PIB em 2006, os juros nominais e reais registraram taxas de 4,0% e 1,8%, respectivamente, muito inferiores
s brasileiras. Essa observao vale tambm para todos os outros pases includos no Grfico 9, que em
2006 apresentaram uma dvida pblica como percentagem do PIB maior do que a do Brasil e praticaram
juros expressivamente inferiores aos brasileiros.
Grfico 9
Ano: 2006

-239-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Em segundo lugar, a dvida pblica

Tabela 3
Juros Internacionais em 2006 -% ao ano

brasileira continua com alta participao de ttulos


ps-fixados, que foi da ordem de 47% em abril de

Pases
Juros Nominais Inflao Juros Reais
Brasil
13,2
3,1
9,8
Turquia
17,5
9,7
7,1
Mxico
7,3
4,1
3,1
Colmbia
7,4
4,5
2,8
Chile
5,4
2,6
2,7
Frana
3,9
1,6
2,2
EUA
5,3
3,2
2,0
Alemanha
3,7
1,7
2,0
Canad
4,0
2,0
2,0
Itlia
4,0
2,2
1,8
Japo
1,7
0,2
1,5
Reino Unido
4,5
3,2
1,3
Argentina
8,0
9,8
-1,6
Rssia
5,0
9,0
-3,7
Fonte: International Financial Statistics (IFS)-FMI.

2007 (Tabela 4). A elevada participao de ttulos


ps-fixados torna instvel a evoluo da dvida
pblica tornando-a vulnervel s flutuaes da
poltica

monetria.

inexistncia

de

uma

separao entre o mercado de ttulos pblicos e o


mercado monetrio faz com as decises do Banco
Central na conduo da poltica monetria afetem
diretamente o custo da dvida. Ou seja, em uma
trajetria de aumento das taxas de juros, h um
expressivo encarecimento do servio da dvida
pblica. A cada aumento da Over/Selic a despesa
com os juros nominais sobre a dvida aumenta
significativamente. Nos mercados mais avanados,
os ttulos pblicos esto basicamente sujeitos a

taxas fixas ou a ndices de preos, nunca a taxas de juros do mercado monetrio.

Alm disso, em que pesem os esforos de alongamento da dvida pblica brasileira, seu
vencimento ainda altamente concentrado no curto/mdio prazo.

10

O vencimento a curto prazo dos ttulos

d aos credores a oportunidade de reverem a composio de suas carteiras e optarem, conforme as


circunstncias, pela combinao de maior rentabilidade. A escolha por ttulos prefixados ou indexados a
_______________
10

O curto prazo corresponde a vencimentos de um ano ou menos, o mdio, entre um e cinco anos, e o longo prazo, corresponde a
uma maturidade de mais de cinco anos.
-240-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

ndices de preos feita principalmente quando os agentes esperam a queda da taxa de juros ou quando a
expectativa de rentabilidade atraente frente expectativa de evoluo da taxa Selic. Nesse momento, isso
vem acontecendo: a prpria trajetria de queda dos juros tem incentivado o aumento da demanda por ttulos
pr-fixados e indexados aos ndices de preos.
Segundo o Banco Central, o prazo mdio dos ttulos emitidos pelo Tesouro foi de 32,69 meses em
abril de 2007. O Grfico 4 mostra a composio e maturidade mdia da dvida pblica interna de pases
selecionados. A experincia internacional contrasta com a brasileira: grande parte da dvida pblica prfixada e de mdia e longa durao.

11

Grfico 10
Composio e maturidade da dvida pblica lquida interna - pases selecionados (% do total da dvida pblica lquida
interna)

Fonte: Jeanne e Guscina (2006):


Nota: Mdia do perodo 1980-2002: para as economias em transio dados disponveis apenas a partir do incio dos anos
1990 e para os pases desenvolvidos, mdia do perodo 1980-1996. Os pases includos na amostra foram: Argentina,
Brasil, Canad, Chile, China, Colmbia, Repblica Tcheca, Frana, Hungria, ndia, Israel, Indonsia, Japo, Coria do Sul,
Malsia, Mxico, Filipinas, Polnia, Rssia, Tailndia, Turquia, EUA, Reino Unido e Venezuela.

5 Situao fiscal favorvel permite repensar o papel do setor pblico: perspectivas para os prximos
anos

12

A dvida lquida do setor pblico como proporo do PIB


equao:
RDiv/PIB = {RDiv/PIBsb(-1) * [(1 + i )/(1 + y)]} s p + a + b
_______________
11

Ver Jeanne e Guscina (2006) e Cowan, Levy-Yeyati, Panizza e Sturzenegger (2006).

12

Ver Alem (2007).


-241-

pode ser expressa pela seguinte

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Onde RDiv/PIB a relao dvida lquida/PIB, RDiv/PIBsb(-1) a relao dvida pblica/PIB sem base
monetria com defasagem de um perodo, i a taxa de juros real que incide sobre a dvida lquida, y o
crescimento real do PIB, s a receita de senhoriagem sobre o PIB, p corresponde ao supervit primrio do
setor pblico como proporo do PIB, a fluxo de ajustamentos patrimoniais (reconhecimento de
esqueletos e/ou movimentos da taxa de cmbio sobre a dvida indexada em dlares) e b a base
monetria sobre o PIB.
Tendo em vista os valores residuais de s e a, e uma base monetria da ordem de 5% do PIB, a
trajetria de RDiv/PIB determinada principalmente pela taxa real de juros, pelo crescimento do PIB e pelo
13

supervit primrio.

Quanto menor a taxa de juros real, maior o crescimento da economia e maior o

supervit primrio, maior ser a queda da relao dvida pblica sobre o PIB.
A trajetria de RDiv/PIB determinada principalmente pela taxa real de juros, pelo crescimento do
PIB e pelo supervit primrio. Quanto menor a taxa de juros real, maior o crescimento da economia e maior
o supervit primrio, maior ser a queda da relao dvida pblica sobre o PIB.
A explicitao dessa equao importante porque demonstra o carter dinmico da relao dvida
pblica/PIB que muitas vezes parece ser ignorado no debate fiscal. A reduo do endividamento como
proporo do PIB no depende apenas do aumento do supervit primrio. Pelo contrrio, uma queda mais
acelerada da taxa real de juros e um aumento da taxa de crescimento da economia podem permitir at
mesmo uma reduo das exigncias de supervit primrio.
Alm disso, tudo o mais constante, quanto maior o PIB, menor ser

RDiv/PIB. Para que haja uma

queda da relao dvida pblica/PIB, basta que o denominador cresa mais que o numerador. Assim, a
dvida pblica lquida e o PIB podem crescer e, mesmo assim, haver uma reduo da relao entre as duas
variveis.
A seguir apresentam-se trs cenrios de evoluo da dvida pblica lquida como proporo do PIB
(RDiv/PIB) de 2007 a 2010.

14

O primeiro cenrio o pessimista e suas hipteses principais so: i) crescimento do PIB de 4,5%
de 2007 a 2010; ii) projees da Selic nominal mdia do mercado, divulgadas pelo Banco Central; iii)
projees da inflao (IPCA) tambm divulgadas pelo Banco Central; e iv) um supervit primrio de 3,80%
do PIB no perodo; ou seja, considera-se que no haja o desconto de 0,45% do PPI previsto pelo PAC
(Cenrio 1).

_______________
13

Por simplificao, nos cenrios considera-se que o custo mdio da dvida pblica seja dado pela taxa Selic.

14

Para a apresentao no seminrio e a verso final a ser publicada no livro, os cenrios sero atualizados para o perodo 2008/2011.
De qualquer forma, isso no alterar as principais concluses do trabalho.
-242-

Cenrio 1: Pessimista
Crescimento do PIB
Supervit Primrio
Selic Nominal
Inflao
Taxa real de juro
Esqueletos
Senhoriagem
Base monetria/PIB
Dvida pblica s/Base
Dvida pblica c/Base
Supervit Primrio (% do PIB)
Juros Nominais (% do PIB)
NFSP (% do PIB)

2007
4,50
3,80
11,80
3,60
7,92
0,45
0,25
5,10
37,50
42,60
3,80
4,43
0,63

2008
4,50
3,80
10,24
3,89
6,11
0,45
0,25
5,10
34,48
39,58
3,80
3,53
-0,27

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

2009
4,50
3,80
9,54
3,98
5,35
0,35
0,25
5,10
31,06
36,16
3,80
2,96
-0,84

2010
4,50
3,80
9,26
3,96
5,10
0,20
0,25
5,10
27,39
32,49
3,80
2,54
-1,26

Nota: As projees da Selic Mdia e Inflao do Banco Central (22/06/07).

O cenrio pessimista mostra que o to sonhado dficit nominal zero poderia ser atingido j em
2008 (na verdade haveria um pequeno supervit de 0,27% do PIB), com uma relao dvida pblica/PIB de
39,58%.

15

Em 2010, a relao cairia para 32,49% do PIB.

No cenrio realista, as hipteses de inflao e taxas de juros do cenrio anterior so mantidas. O


supervit primrio reduzido para 3,35% do PIB, pois leva-se em conta o desconto de 0,45% do PIB do PPI,
previsto pelo PAC. Por conta do aumento dos investimentos pblicos, projeta-se tambm um aumento do
crescimento do PIB para 5%, de 2008 a 2010 (Cenrio 2).

Cenrio 2: Realista
Crescimento do PIB
Supervit Primrio
Selic Nominal
Inflao
Taxa real de juro
Esqueletos
Senhoriagem
Base monetria/PIB
Dvida pblica s/Base
Dvida pblica c/Base
Supervit Primrio (% do PIB)
Juros Nominais (% do PIB)
NFSP (% do PIB)

2007
4,50
3,35
11,80
3,60
7,92
0,45
0,25
5,10
37,95
43,05
3,35
4,48
1,13

2008
5,00
3,35
10,24
3,89
6,11
0,45
0,25
5,10
35,20
40,30
3,35
3,60
0,25

2009
5,00
3,35
9,54
3,98
5,35
0,35
0,25
5,10
32,07
37,17
3,35
3,06
-0,29

2010
5,00
3,35
9,26
3,96
5,10
0,20
0,25
5,10
28,70
33,80
3,35
2,66
-0,69

Nota: As projees da Selic Mdia e Inflao do Banco Central (22/06/07).

_______________
15

O objetivo desse artigo no discutir a proposta de dficit nominal zero. Para uma reviso das principais idias apresentadas no
debate recente sobre o tema, ver Delfim Netto (2005), Oreiro et al (2005) e Carvalho (2005).
-243-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Mesmo com a reduo do supervit primrio, o cenrio realista mostra que a situao seria
tambm muito favorvel: em 2009, haveria um pequeno supervit nominal de 0,29% do PIB, com uma
RDiv/PIB de 37,17%. Em 2010, a relao dvida pblica/PIB cairia para 33,80%. Esse cenrio seria mais
desejvel do que o anterior, pois a reduo do supervit primrio criaria espao para o aumento dos
investimentos pblicos em infra-estrutura, essenciais para a consolidao da atual trajetria de
16

crescimento.

Finalmente, o cenrio otimista considera uma queda mais rpida das taxas de juros

e,

conseqentemente, taxas de crescimento mais altas do PIB do que nos cenrios anteriores, mantendo o
supervit primrio de 3,35% do PIB de 2007 a 2010. Esse, sem dvida, seria o melhor dos mundos: em
2010, j se atingiria um supervit nominal de 1,2% do PIB com uma dvida de apenas 32% do PIB (Cenrio
3).

Cenrio 3: Otimista
Crescimento do PIB
Supervit Primrio
Selic Nominal
Inflao
Taxa real de juro
Esqueletos
Senhoriagem
Base monetria/PIB
Dvida pblica s/Base
Dvida pblica c/Base
Supervit Primrio (% do PIB)
Juros Nominais (% do PIB)
NFSP (% do PIB)

2007
5,00
3,35
11,50
3,60
7,63
0,45
0,25
5,10
37,65
42,75
3,35
4,33
0,98

2008
5,50
3,35
9,80
3,89
5,69
0,45
0,25
5,10
34,56
39,66
3,35
3,39
0,04

2009
6,00
3,35
9,50
3,98
5,31
0,35
0,25
5,10
31,09
36,19
3,35
2,95
-0,40

2010
6,50
3,35
8,00
3,96
3,89
0,20
0,25
5,10
26,92
32,02
3,35
2,15
-1,20

Nota: As projees da Inflao do Banco Central (22/06/07).

Principais concluses

Os altos supervits primrios combinados com a retomada da trajetria de crescimento


principalmente a partir de 2004 foram os principais fatores explicativos da significativa reduo da relao
dvida pblica/PIB nos ltimos anos.
Na comparao internacional, entretanto, a dvida pblica lquida do setor pblico continua com um
perfil desfavorvel: cara, com elevada indexao a juros ps-fixados e com prazos de vencimento
_______________
16

Para uma anlise da evoluo do investimento pblico, ver Afonso e Biasoto Jr. (2007).
-244-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

reduzidos. Como foi discutido, os juros no Brasil no so altos por causa do tamanho da dvida pblica. A
direo de causalidade outra: a dvida brasileira s no mais baixa porque os juros so muito elevados.
A anlise dos trs cenrios da evoluo da dvida pblica lquida/PIB demonstrou que
independentemente de hipteses um pouco mais otimistas ou pessimistas, o problema fiscal est muito
prximo de ser equacionado. O dficit nominal poder ser zerado em alguns anos. A relao dvida pblica
lquida/PIB, por sua vez, poder ficar abaixo dos 35% j em 2010.
O setor pblico j vem registrando altos supervits primrios. A necessidade de manter os gastos
sociais e de se aumentar os investimentos pblicos, principalmente nos setores de infra-estrutura, impede
aumentos adicionais das metas primrias. A reduo do endividamento como proporo do PIB no
depende apenas do aumento do supervit primrio. A reduo da taxa de juros a varivel-chave para uma
queda mais rpida da relao dvida pblica lquida/PIB nos prximos anos. Isso, no apenas pelo efeito
direto no servio da dvida, mas tambm pelo indireto, pelo estmulo a um crescimento mais alto do PIB.
A acelerao do crescimento ser a melhor forma de aprofundar o ajuste fiscal j em andamento.
Como os principais indicadores fiscais so calculados em relao ao PIB, basta que o produto venha a
crescer mais do que eles ao longo do tempo para que haja melhoras adicionais nas contas pblicas.
Surge a questo: razovel que um pas como o Brasil, que tem crescido abaixo de seu potencial
e com uma elevada dvida social ainda por resgatar, registre supervits primrios to elevados? A economia
brasileira vem sendo sujeita por muitos anos combinao de uma poltica fiscal rgida com uma poltica
monetria contracionista: hora de virar esse jogo.
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-245-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

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-246-

CESIT Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

PARTE 5
COBERTURA, BENEFCIOS E INCLUSO SOCIAL

-247-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O LEGADO DA CONSTITUIO DE 1988:

POSSVEL INCLUIR SEM UNIVERSALIZAR?

Lena Lavinas 1
Andr Cavalcanti 2

Resumo
Este artigo tem por finalidade demonstrar os elevados nveis de excluso que perduram na sociedade brasileira, apesar
dos avanos da poltica previdenciria e das polticas compensatrias de transferncia de renda. O dficit de incluso de
que sofremos conseqncia da ausncia de instrumentos universais no mbito da Seguridade, voltados para a
equalizao das condies de acesso e padro de vida da populao como um todo. O modelo contributivo continua a
dominar o debate sobre a Seguridade, restringindo o escopo, eficcia e efetividade do perfil redistributivo do nosso
sistema de proteo social. Neste artigo, vamos inicialmente demonstrar os dficits de proteo que perduram na
conjuntura presente, por termos uma poltica social que age ex-post e no ex-ante no combate pobreza e
vulnerabilidade, situando os termos do debate atual seletividade versus universalismo; em seguida, vamos resgatar a
inovao institucional introduzida por Beveridge ao demonstrar a que incluso e universalismo so elementos
indissociveis para atuar na preveno e na reduo do risco, escopo esse ainda ausente do nosso sistema de
proteo. Vamos ainda descrever como evoluiu o gasto pblico no perodo recente para questionar a afirmao lugarcomum de que garantir renda mnima por insuficincia de renda um desincentivo contribuio, estimando como se d
a contribuio indireta dos mais pobres ao oramento da Seguridade Social. Finalmente, faremos algumas sugestes de
como estender a cobertura da proteo social aos grupos mais fragilizados e vulnerveis da sociedade.

1 O debate sobre excluso: o falso embate entre clientelas


Desde a criao do Sistema de Seguridade Social no Brasil, em 1988, e medida que, ao longo da
dcada de 90, regulamentou-se um conjunto importante de benefcios previdencirios e assistenciais, de
impacto redistributivo evidente e significativo, o debate acerca da adequao dos benefcios sem base
contributiva integral (previdncia rural) ou no-contributivos (BPC) continua fortemente polarizado. Essa
uma das vertentes que toma a disputa em torno ao grau e padro de redistribuio que almejamos como
sociedade.
A inovao institucional do nosso sistema de proteo social foi precisamente: 1) introduzir uma
dimenso mais universalista, de influncia beveridgiana, para alm do modelo bismarkiano que prevalece
para concesso de aposentadorias, penses e outros direitos previdencirios. Nesse sentido, reconhecido
o direito a uma renda monetria, independentemente de contribuio prvia. Justifica-se pela
3

necessidade ; e 2) garantir isonomia, igualando o valor do piso dos benefcios previdencirios e


assistencial.
_______________
1

Lena Lavinas Professora Associada do Instituto de Economia da UFRJ e atualmente Secretria de Monitoramento e Gesto na
Prefeitura de Nova Iguau.

Andr Cavalcanti doutorando do IE/UFRJ e analista da Coordenao de Contas Nacionais do IBGE. As opinies expressas neste
artigo so de responsabilidade de seus autores e no refletem, necessariamente, o ponto de vista das instituies citadas.

A LOAS, Lei Orgnica da Assistncia Social, promulgada em 1993, reconhece em seu artigo 1 que devem ser providos mnimos
sociais, (...), por meio de um conjunto integrado de iniciativas pblica e privada, para garantir o atendimento das necessidades bsicas.
-248-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Dois argumentos fomentam a crtica dos que se opem ao perfil do atual modelo de seguridade
social brasileiro, que mescla direitos no-contributivos e, outros, contributivos. Por um lado, condena-se o
direito a benefcios previdencirios por parte de indivduos que no contriburam regularmente ou em base
suficiente (caso dos trabalhadores rurais), o que poderia gerar, no mdio e longo prazo, desincentivos
contribuio (Sabia, 2007), instituindo outros critrios (ditos oportunistas) de acesso ao benefcio, no
caso, ser e manter-se pobre (caso dos benefcios assistenciais). De outro, condena-se, tambm, a
vinculao do piso previdencirio e assistencial ao salrio mnimo, tal como reza a Constituio, por
comprometer o equilbrio das contas pblicas leia-se o oramento da Seguridade Social, sabidamente
4

superavitrio , o que acabaria por premiar comportamentos oportunistas e restringir a recuperao do


poder de compra do salrio mnimo.
Dentre as propostas para sanear os desvios acima identificados, e que recheiam justificativas
para uma nova rodada de reformas do Sistema de Seguridade Social, sugere-se o fim da aposentadoria
5

rural, nos moldes presentes (Giambiagi, 2007), e a desvinculao do BPC e dos benefcios previdencirios
rurais ao salrio mnimo (Paes de Barros, 2007), atribuindo-se-lhe um outro valor bem menor, em patamar
prximo subsistncia, ou mesmo suprimindo-o. Os recursos assim disponibilizados permitiriam elevar o
valor mdio do Bolsa-Famlia, destinado a famlias indigentes e com crianas. Neste caso, o argumento a
endossar tal mudana do quadro institucional dos direitos previdencirios e assistenciais residiria no fato de
os idosos, a despeito de no terem contribudo para a previdncia, usufrurem de cobertura previdenciria ou
assistencial ampla, enquanto crianas continuariam desprotegidas, o que estaria alimentando a pobreza
intergeracional. O argumento defende a troca de pblico-alvo contemplado pelos benefcios assitenciais,
6

alegando desperdcio e falta de recursos oramentrios para gastar.


fato incontestvel que o Brasil no instituiu ainda, no mbito do seu sistema de proteo social,
um benefcio familiar de apoio infncia/adolescncia, de carter universal, tal como existe em muitas
democracias europias, destinado a compensar gastos privados com a educao das crianas e reduzir o
7

grau de vulnerabilidade familiar , prevenindo contra a pobreza. Nos pases da EU-25, esse tipo de benefcio
8

representa 2,1% do PIB (Eurostat, 2007) e 8% do gasto vinculado Seguridade Social. A Tabela 1 d uma
idia da importncia dessa funo no mbito dos sistemas de proteo social de alguns pases da EU-25.
Trata-se da rubrica cujo crescimento foi mais acentuado entre 2004-2005 para os 14 pases que j
_______________
4

Vamos dispensar esclarecimentos acerca do falso dficit da Seguridade Social, por ser hoje reconhecido, inclusive pelo TCU, ser o
oramento da Seguridade Social superavitrio. A este respeito ler ANFIP (2007), Gentil (2007), Lavinas (2007b), e outros autores.
5

Alm do BPC, devem ser alcanados por essa reforma as aposentadorias rurais.

No caso, dois idosos nas reas rurais estariam recebendo dois salrios mnimos, sem jamais terem contribudo, o que os tornaria
parte do universo dos ricos brasileiros.

Na prtica, apenas com as famlias tributadas pelo Imposto de Renda podem ser compensadas de alguma forma, graas deduo
fiscal prevista por filho em idade escolar. No outro extremo, famlias extremamente pobres podem habilitar-se ao recebimento do BolsaFamlia, enquanto perdurar tal situao de destituio aguda e receber, assim, um benefcio para complementar as despesas com
crianas. Esse benefcio, inclusive, pago por criana, at um mximo de trs por famlia.

Dados para 2004, consolidados.

O gasto da proteo social inclui tambm aposentadorias e penses, benefcios por invalidez, moradia, desemprego, assistncia ou
excluso e sade. O gasto com programas assistenciais ou de combate excluso, no-universais, mas sim focalizados, soma 1,4% do
gasto com transferncias monetrias na proteo social. A rubrica famlia e crianas que engloba benefcios universais a terceira
em ordem de grandeza, equivalente s despesas com benefcios por invalidez. superada pelas despesas com aposentadorias e
penses (45,9% das transferncias sociais ou 12% do PIB) e pelas despesas com sade (28% das transferncias ou 7,4% do PIB).
Dados relativos EU-25, 2004.
-249-

10

informaram seu gasto com a Seguridade (1,5% a.a. na mdia).

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

O gasto da proteo social com programas

de combate excluso e pobreza constituem-se quase sempre em complemento de renda s transferncias


fiscais s famlias cujo impacto insuficiente na reduo efetiva da pobreza. Na comparao com as
polticas de apoio s famlias e s crianas (at 19 anos), verifica-se, segundo a Tabela 1, que esses
programas representam proporo bem menor do PIB e do gasto da Seguridade Social, respectivamente
0,4% e 1,5%. Esses nmeros refletem dois padres de proteo distintos: pases onde a cobertura s
famlias com crianas universal (BE, DK, FI, NL, FR, DE, IE) e outros, em proporo menor (ES, IT), onde
parte das transferncias s famlias se faz atravs de programas focalizados. Mas esse padro vem
perdendo espao em prol do universal.
Tabela 1
Participao Relativa do Gasto com Beneficios para
Famlias e Crianas*
% Gasto com SS
Pases
% PIB
Blgica
7,1
2,0
Dinamarca
13,0
3,9
Alemanha
3,0
10,5
Espanha
0,7
3,5
Frana
2,5
8,5
Itlia
4,4
1,1
Holanda
4,8
1,3
Portugal
5,3
1,2
Finlndia
11,5
3,0
Sucia
9,6
3,0
Irlanda
2,5
15,5
UK
1,7
6,5
Mdia EU-25
2,1
8,0

Participao Relativa do Gasto com


Programas de Combate Excluso**
% Gasto com SS
% PIB
0,5
1,7
1,0
3,4
0,5
1,7
0,2
0,9
0,5
1,6
0,0
0,2
1,3
4,9
0,3
1,5
0,6
2,1
0,7
2,2
0,4
2,4
0,2
0,9
0,4
1,5

Fonte: EUROSTAT (no imputadas aqui as dedues fiscais no IR)

No
mnimos

sociais

so

assegurados apenas a
pessoas

vivendo

na

11

indigncia /pobreza
e/ou incapacitadas para
o trabalho, sejam elas
portadoras

de

defi-

cincia ou idosos. A
idia

de

obrigao

*2004

Brasil,

que
do

Estado

**2003

reduzir o risco da
pobreza e, portanto, estabelecer polticas que possam atuar ex-ante para dirimir vulnerabilidades e seus
efeitos nefastos na perda de bem-estar, no integram a institucionalidade do sistema de proteo social
brasileiro. As polticas (LOAS) ou programas (Bolsa-Famlia) que transferem renda monetria so
instrumentos ex-post de alvio da pobreza, sujeitos comprovao de insuficincia de renda, e no se
destinam

propriamente

sustentao

das

famlias,

atenuando

eventuais

riscos.

Somente

os

comprovadamente pobres podem habilitar-se. Essas transferncias no se constituem, portanto, em direito,


ainda que na prtica a concesso do BPC tome quase sempre carter permanente. Contudo, a preveno,
que poderia contrarrestar a pobreza intergeracional, e reduzir significativamente o grau de destituio das
famlias mais pobres, ficou de fora do marco regulatrio da Seguridade, e, por isso mesmo, a universalidade
do sistema s alcanou a sade.

12

Do ponto de vista da garantia de uma renda mnima e de uma atuao

preventiva para anular riscos e reduzir sua incidncia nos grupos vulnerveis, o sistema de proteo
brasileiro continua inacabado, razo pela qual convivemos com nveis elevados de excluso.
_______________
10
Ver a este respeito Eurostat, Statistique en Bref, 99/2007. Observe-se que o gasto nessa funo cresce, apesar da queda da
fecundidade, em razo de ter havido valorizao real, na maior parte dos pases da EU-25, dos benefcios de apoio s famlias.
11

Renda familiar per capita inferior a do salrio mnimo.

12

As razes para a universalizao da sade com bem pblico so conhecidas: assimetrias de informao podem comprometer a
sade e a autonomia dos indivduos, notadamente os mais velhos e os menos instrudos, elevando o gasto pblico; um servio de
sade dualizado (duplo padro) favorece os afluentes e aumenta externalidades negativas; barreiras discriminatrias estigmatizam e
excluem; seguros privados no atendem a todos ou a todas as necessidades, pois implicariam custos proibitivos, anulando a
possibilidade de haver seguro, etc...
-250-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Esses programas de transferncia de renda integram o oramento da funo assistncia, que


conheceu no perodo ps-2000 um crescimento bastante expressivo 167,5%, contra 25% do gasto anual
com previdncia e 8,1%, com sade, conforme Tabela 2. O valor per capita do gasto com assistncia sobe,
13
assim, de R$ 42 em 2000 para R$ 120 em 2006, progresso essa que ganha fora a partir de 2004. Se
tomarmos como denominador apenas os pobres, o per capita passaria de R$ 150 anuais em 2001 para
R$ 564,00 em 2006. Isso aconteceria em teoria, caso o pblico-alvo fosse integralmente atendido, sem que
houvesse evaso ou erro de focalizao, o que no ocorre na prtica.
Com isso, os programas focalizados de combate pobreza dobraram, em seis anos, sua
participao no PIB (de 0,45% para 0,96%) e no oramento da Seguridade Social (de 4,58% para 9,39%),
conforme Tabela 3. O Brasil detm hoje os maiores percentuais de PIB com gasto assistencial na Amrica
14
Latina, segundo estudo feito pela CEPAL.
Tabela 2
Evoluo dos gastos sociais federais por funo (2000-2007)

Evoluo dos Gastos Sociais Federais por Funo (2000-2007)

Funo

2000

Assistncia Social
Previdncia Social
Sade

2001

2003

2004

2005

2006

10.338.295.396

15.566.143.737

16.748.240.289

22.447.346.221

167,5

176.489.520.460 184.114.610.526 185.843.769.134 178.698.523.669 185.839.205.208 199.741.760.944 221.326.793.980

25,41

8.392.208.323
38.299.508.053

9.070.573.148
40.460.910.529

2002
9.823.464.609
38.361.812.431

33.376.759.293

37.022.993.534

38.657.923.062

41.388.658.685

2006/2000

8,1

Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC


Valor atualizado com base no IGP-DI de 2007.

Tabela 3
Gasto com Assistncia

Diante da inexistncia de uma poltica


de proteo famlia e s crianas, de modo a
2000
reverter riscos decorrentes de situao de
2001
vulnerabilidade, no chega a ser surpresa
2002
constatar que a desproteo no Brasil mais
2003
alta entre crianas e adultos em idade de
2004
0,71%
7,60%
trabalhar (seus pais) do que entre idosos. A
2005
0,74%
5,63%
Tabela 4 indica a proporo de crianas e
2006
0,96%
9,39%
adolescentes entre os pobres, e sua evoluo
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC e IPEA (PIB)
recente, tomando como linha de pobreza a
adotada pelo Programa Bolsa-Famlia. Saem da pobreza entre 2001 e 2006 8,2 milhes de crianas e
jovens com menos de 16 anos. Apesar dessa retrao importante, estes ainda constituem 47% dos pobres
em 2006. Isto , permanecem pobres quase 18 milhes de crianas e adolescentes (1/3 de todas as nossas
crianas). E isso, apesar de estarmos considerando nesta redistribuio a integralidade dos rendimentos
familiares, inclusive as transferncias fiscais de cunho assistencial. Assim, apesar de ter havido uma
diminuio considervel do nmero de pobres em apenas 5 anos praticamente 21 milhes de pessoas
saram da pobreza a destituio continua afetando e comprometendo o desenvolvimento de 1/5 da
populao brasileira (contra 1/3 em 2001 e em 2004), mormente a populao em idade ativa e seus
dependentes.
ANO

% do PIB
0,45%
0,45%
0,48%
0,50%

% do OSS
4,58%
4,72%
5,07%
5,49%

_______________
13

Valores constantes de setembro de 2007.

14

CEPAL, 2006, Estudo indito de Villatoro. Mxico e Chile vem em segundo lugar no que tange o gasto com programas de renda
focalizados e seu gasto chega a 0,3% do PIB.
-251-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Tabela 4
Nmero de pobres * e distribuio por faixa etria

Faixa Etria

2001

2004

2006

2001

2004

2006

De zero a 15 anos

26.980.356

20.577.259

18.770.777

44,65%

47,21%

47,16%

De 16 a 64 anos

31.963.363

22.473.619

20.608.963

52,89%

51,56%

51,78%

Maiores de 65 anos

1.482.164

535.935

417.420

2,45%

1,23%

1,04%

Total**

60.425.883

43.586.813

39.797.160

100%

100%

100%

Fonte: PNAD 2001, 2004, 2006


*Renda familiar per capita abaixo de R$100,00 (nominal) para 2001 e 2004 e R$120,00 (nominal) para 2006
**Aps transferncias fiscais do governo e contributivas

No por acaso, constatamos, pela Tabela 4, que pessoas com mais de 65 anos somam apenas
1% dos pobres, o que significa dizer que o modelo de proteo social vigente garante cobertura eficaz contra
a pobreza para os seniors. Esse percentual j baixo (2,5% dos pobres eram idosos em 2001) registra queda
no perodo observado, apesar de o nmero de idosos estar aumentando no pas, em razo do incremento da
longevidade.
A Tabela 5 traz informaes complementares relevantes, pois alm do decrscimo em termos
absolutos do nmero de pobres, sua proporo tambm cai significativamente: passam a representar 21%
da populao em 2006, contra 36% em 2001.
Tabela 5

Pobres* antes e aps transferncias

Percentual da Populao

2001

2004

2006

2001

2004

2006

Todas as fontes de renda


(trabalho, aposentadorias e outras
fontes)

60.425.883

43.586.813

39.797.160

36%

24%

21%

Apenas rendimentos do trabalho e


de aposentadorias/penses

64.579.965

50.555.999

48.176.997

38%

28%

26%

Apenas rendimentos do trabalho

82.527.348

71.789.618

69.778.313

49%

39%

37%

Fonte: PNAD 2001, 2004, 2006


*Renda familiar per capita abaixo de R$100,00 (nominal) para 2001 e 2004 e R$120,00 (nominal) para 2006

Ao decompor os tipos de rendimentos que constituem a renda familiar da populao pobre,


observamos, pela Tabela 5, que o aumento dos rendimentos do trabalho e as novas oportunidades de
emprego entre 2001 e 2006 permitiram reduzir o nmero de pobres em cerca de 12,7 milhes, fazendo com
que o percentual que alcanava praticamente 50% da populao recuasse para 37%. Esse recuo de 12
pontos percentuais foi fundamental para que as transferncias diretas de renda via aposentadorias e
penses e outras transferncias fiscais (tipo Bolsa-Famlia) fossem igualmente efetivas em reduzir ainda
mais o estoque de pobres.
Contudo, dentre as rendas no-diretamente provenientes de trabalho, verifica-se que o impacto
das aposentadorias e penses

15

em dirimir a pobreza mostra-se muito superior ao das demais transferncias

_______________
15

Aqui assimiladas aos benefcios contributivos ou no-contributivos no valor de um salrio mnimo.


-252-

de cunho assistencial

16

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

(assimiladas como outras fontes). Enquanto estas contribuem para reduzir em mais

5 pontos percentuais o nmero de pobres (queda de 26% para 21% em 2006), as aposentadorias e penses
provocam queda de 11 pontos percentuais, em 2006. Em termos lquidos saem da pobreza, em 2006, por
fora das transferncias de valor vinculado ao piso previdencirio 21 milhes de pessoas, contra 8,3 milhes
beneficiadas com programas de transferncia de renda focalizados (benefcios cujo valor uma frao bem
menor do salrio mnimo). O saldo positivo em 30 milhes. A conjugao desses dois tipos de
transferncias reduz a pobreza em 42% em 2006, contra 26% em 2001 e 39% em 2004.
Portanto, desvincular as aposentadorias ou outros benefcios como o BPC do salrio mnimo
provocar fatalmente aumento da pobreza em alguns milhes, agravando tambm sua intensidade. Essa
constatao no nova,

17

mas deve ser recorrentemente lembrada.

Embora alvissareiros, esses dados encobrem uma realidade dramtica: para alm do fato de ainda
termos 40 milhes de famlias abaixo de uma linha de pobreza de valor relativamente baixo para o exerccio
de uma vida digna, temos, segundo a PNAD 2006, 1,46 milho de famlias que vivem com renda zero, o que
significa dizer que no percebem rendimentos do trabalho, nem so alcanadas pela rede mnima de
proteo social. So 3,5 milhes de pessoas excludas da rede assistencial e expostas pobreza extrema.
Praticamente 10 % da populao pobre no foi alcanada por nenhum tipo de benefcio assistencial. Quem
so essas famlias? Menos de 10% so constitudas por casais sem filhos e 91% registram a presena de
crianas e jovens. 51% delas so famlias monoparentais

18

chefiadas por mulheres com crianas menores

de 14 anos. Um total aproximado de 920 mil famlias (62%) com crianas menores de 14 anos, vivem sem
renda monetria regular e no ms de referncia da PNAD 2006 registraram renda zero, apesar de os
gestores do Programa Bolsa-Famlia considerarem j ter realizado a meta de cobertura do programa. Deste
universo de 3,5 milhes de pessoas, somente 0,84% tm mais de 65 anos. A idade mdia dos adultos
dessas famlias, de tamanho padro (3 membros em mdia) de 30 anos. Trata-se, portanto, de famlias
jovens que incorrem em despesas elevadas, em decorrncia da presena de crianas, e dispem de baixas
dotaes.
Se retirarmos o foco exclusivamente da pobreza, e o ampliarmos para situaes de risco e
vulnerabilidade que podem ferir dotaes e comprometer o desenvolvimento sadio e produtivo da populao,
o quadro , no agregado, igualmente preocupante. Estimativas

19

realizadas mais uma vez com base na

PNAD (2005) indicam que 32,2% das crianas brasileiras de at 15 anos vivem em famlias sem nenhum
tipo de proteo previdenciria. Isso soma cerca de 18 milhes de menores. Nem todas vivem na pobreza,
mas o risco de cair na pobreza tem probabilidade elevada para muitas dessas crianas. Grau de
desproteo semelhante foi observado para adultos na faixa 16-64 anos, pois 36% destes no se beneficiam
de nenhuma cobertura, seja ela direta (como contribuintes) ou indireta (como dependentes). J no caso dos
idosos, a cobertura previdenciria direta e indireta bem mais eficaz, pois menos de 10% estariam
desprotegidos. Isso explica porque a participao de idosos (65 anos e mais) entre os pobres, em 2006, cai
para 1% aps as transferncias fiscais, contra perto de 2% antes da imputao.
_______________
16

Assimiladas sob a rubrica outras fontes.

17

Outros autores j identificaram que a contribuio da previdncia rural, das aposentadorias em geral e do o BPC (Veras et al., 2006;
Dias, 2005; Lavinas, 2006; etc....) reduo da desigualdade e da pobreza muito superior ao de programas como o Bolsa-Famlia.

18

Lavinas e Nicoll (2006b) assinalaram, com base nos dados da PNAD 2004, essa falha de focalizao, que gera graves ineficincias
horizontais e muito possivelmente, verticais (recebe quem no deveria).

19

Ver a este respeito Lavinas, Matijascic e Nicoll (2006).


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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Isso significa que nem pelo lado da regra contributiva, nem pelo lado da poltica assistencial
logramos garantir, de facto ou de jure (em caso de risco consumado), o acesso a uma renda monetria
regular, um mnimo de sobrevivncia, que possa prevenir contra a misria e nveis alarmantes de excluso
social.
Neste artigo, pretendemos esclarecer os vieses de um debate que escamoteia a questo
redistributiva ao insistir, equivocadamente, no mrito ou, no outro extremo, na necessidade comprovada,
como fonte de acesso a um mnimo social, o que acaba por descartar a universalizao do sistema de
proteo social da agenda brasileira. Em um pas onde a incluso previdenciria meta de alcance remoto,
tal a permanncia dos nossos nveis elevados de informalidade e precariedade do emprego, insiste-se na
tecla do aumento da densidade contributiva o que deve ser, sem dvida, objetivo perseguido com afinco e
eficcia -, porm, omite-se a relevncia de outros mecanismos universais na promoo da eqidade e do
bem-estar. Ou seja, insiste-se em reconhecer to-somente o bem-estar ocupacional (Titmuss, 1964), aquele
derivado da condio de empregado contribuinte, status ocupacional esse que alcana os dependentes dos
contribuintes, mas deixa de fora grande parte da populao, sobretudo em pases como o Brasil onde a
heterogeneidade estrutural do mercado de trabalho discrimina os cidados. O bem-estar fiscal mostra-se
dissociado, no Brasil, do enfoque da proteo social, pois o sistema tributrio e sua efetividade em
redistribuir bem-estar e eliminar a destituio extrema fica margem do debate. Essa dissociao ficar
ainda mais evidente quando se demonstrar de que forma a poltica social vem sendo abordada no contexto
da poltica macroeconmica brasileira no perodo recente.
Essa concepo compartimentada da proteo social francamente hostil se considerada
20
isoladamente redistribuio vertical, tendendo a favorecer a distribuio horizontal ao longo do ciclo de
21
vida, dentro de um vis, alm de tudo, regressivo. , portanto, avessa ao avano e generalizao de
mecanismos universais capazes de assegurar patamares de incluso eficazes, elevados e constantes,
equalizando padres de acesso e de consumo de determinados bens e servios e combatendo com eficcia
a desigualdade.
Este artigo vai tratar desta contradio e para tanto encontra-se estruturado em cinco sees. Na
que se segue a esta primeira parte, recordamos os grandes aportes da viso beveridgiana revolucionria da
proteo social e por que universalizar acessos e direitos tornou-se a pea-mestre do sistema de incluso e
promoo da cidadania vigente nas democracias europias. Nesta seo, vamos apontar a relevncia da
preveno contra o risco e a incerteza no pensamento de Beveridge e sua concepo original. A terceira
seo mostra elementos deste pensamento que geraram frutos na Constituio de 88 e como vem se
comportando ao longo dos ltimos anos. O ltimo captulo busca novos elementos para ampliar a cobertura
do que j foi proposto pela Constituio e ir alm dela.
2 Beveridge, inovao institucional pela integrao da poltica social e econmica
H 65 anos atrs, no fim do ano de 1942, em meio ao cenrio de devastao provocado pela
Segunda Guerra e de mobilizao para a reconstruo, dava-se publicidade extensiva a um dos documentos
que teria maior impacto na estruturao e conformao dos sistemas de proteo social dos pases da
_______________
20

Titmuss (1964) classificou trs tipos de fontes de bem-estar social: o bem-estar ocupacional, o bem-estar fiscal (isenes, dedues
no imposto de renda que permitam elevar a renda disponvel de indivduos e famlias em funo de algumas de suas caractersticas) e
a poltica social propriamente dita, que se expressa atravs dos servios pblicos e das transferncias diretas de renda.
21
Vale registrar que estudos realizados na Inglaterra por Glennester (2003) reconheceram que da receita previdenciria acaba sendo
apropriada pelos contribuintes ao longo do seu ciclo de vida, apenas servindo a redistribuio vertical. Ou seja, a proteo
previdenciria sobretudo uma questo de redistribuio horizontal, transferindo renda da fase ativa para a inativa e das fases de altos
ganhos para a de ganhos menores ou despesas familiares elevadas.

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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Europa e que, posteriormente, iria influenciar de forma definitiva a construo destes sistemas em outros
continentes. O documento Social Insurance and Allied Services ou Relatrio Beveridge, que incluiria uma
proposta de Plano de Seguridade Social (Beveridge Plan), como viria a ser conhecido posteriormente,
traduzia uma viso sobre o sistema de proteo social integrada e universal, centrada no conceito de
necessidade (Want). A libertao da necessidade era o objetivo central do esquema de proteo proposto
no relatrio, associado a outros quatro obstculos gigantes no caminho da reconstruo: a doena, a
ignorncia, a misria e a desocupao.
Em meados de 1941, o governo britnico encarregou o liberal William Beveridge de chefiar um
comit que tinha como objetivo diagnosticar possveis anomalias do sistema de seguridade social construdo
de forma irregular nos cinqenta anos anteriores. O Committee on Social Insurance and Allied Services seria
formado por componentes de diversos rgos, inclusive do gabinete de guerra (War Cabinet Office), mas
manteria um perfil essencialmente tcnico. Entre as principais atribuies do comit estariam o diagnstico
da situao social das famlias frente proteo oferecida pelo sistema de proteo vigente e a identificao
de sobreposies entre os diferentes tipos de benefcios e atores responsveis pela sua administrao.
Como o prprio relatrio indicou, havia um conjunto esparso e desarticulado de polticas e benefcios que
deixava a desejar no atendimento s famlias em suas necessidades especficas. Da mesma forma, o
financiamento das polticas, embora j demonstrasse diversificao de fontes, carecia de um arranjo
integrado e coerente.
Quadro 1
Tipos de Benefcios, rgos Responsveis e Forma de Financiamento na Gr-Bretanha antes do Relatrio
Beveridge
Benefcio
Indenizao aos trabalhadores
Seguro Desemprego
Seguro Sade
Aposentadorias no contributivas
Aposentadorias contributivas
Aposentadorias Suplementares

rgo Responsvel pela AdministraoFinanciamento


Home Office
Ministry of Labour

Pagas pelos empregadores


Contribuio tripartite

Ministry of Health e Department of Health Contribuio tripartite


of Scotland
Customs and Excise;

Contribuinte

Ministry of Health;

Contribuio tripartite

Unemployment Assistance Board

Contribuinte Individual

Fonte: Harris (1997).

A reorganizao administrativa, com a criao de um Ministrio da Seguridade Social que


unificasse a administrao dos benefcios para racionalizar a sua gesto, embora fizesse parte da
encomenda governamental ao Comit, era apenas uma derivao gerencial de uma mudana conceitual no
trivial na direo de uma concepo mais ampla de sistema de seguridade social britnico. O conceito de
seguro social - segundo o qual o princpio contributivo se mantm no apenas pelo seu carter compulsrio
(o que j se verificava nos sistemas de inspirao bismarckiana), mas sob a gide do compartilhamento de
riscos (pooling risks) - deveria prevalecer sobre a lgica do seguro voluntrio, isto , de ajuste estrito entre
prmios e riscos individuais.

-255-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Esquemas tais como o que j havia vigorado no pas anteriormente, em que os seguros eram
organizados por categoria econmica ou scio-ocupacional,

22

mostravam-se, sob certas circunstncias,

menos eficientes, tendo em vista o desemprego em massa de longo prazo. Longos perodos de durao do
desemprego em uma atividade econmica se relacionava aos das demais: hoje o argumento comum que
o volume de desemprego em uma atividade no est em qualquer circunstncia efetiva sob seu controle;
que todas as atividades dependem umas das outras, e que aquelas que so afortunamendante regulares
devem compartilhar os custos do desemprego com aquelas que so menos regulares (Beveridge, 1942).
Este tipo de constatao seria suficiente para justificar em grande parte esta mudana de concepo.
Acoplada a esta mudana no conceito de seguro estava a integrao assistncia social e aos
servios nacionais de sade, que deveria complementar o sistema para torn-lo acessvel a qualquer
cidado, independente de sua condio social especfica ou de sua capacidade contributiva. A abordagem
universal do sistema de proteo social seria uma das caractersticas mais marcantes do sistema proposto
no relatrio, visto que implicava em um enfoque preventivo em relao situao social dos cidados, em
contraste com a abordagem puramente atuarial que atuava somente sobre as conseqncias da perda
temporria de capacidade de auferir rendimentos. Ademais, o conceito de necessidade deveria orientar as
polticas de assistncia e deveria responder a fatores tcnicos relativos s condies mnimas de vida digna.
Estas condies, dizia Beveridge com base em diversas pesquisas realizadas poca nos principais centros
urbanos britnicos, so variveis de acordo com as regies e com o tempo. A introduo de parmetros
relativos s necessidades mnimas seria uma das caractersticas mais relevantes na concepo do sistema.
O Plano consistiu, em termos de propostas prticas, na extenso, consolidao e reestruturao
de seguros j existentes bem como na proposio de novos benefcios. Entre os benefcios abordados pelo
Plano se destacam:

o seguro desemprego,
o auxlio s famlias,
o auxlio em caso de acidentes de trabalho,
o auxlio funeral,
o auxlio maternidade,
o abono por casamento,
benefcios para esposas abandonadas,
assistncia s donas de casa enfermas e
auxlio-capacitao para os que trabalhavam por conta prpria (trabalhadores autnomos). A
diversidade de tipos de benefcios consistente com o princpio de classificao, onde diferentes tipos de
necessidades devem ser atendidas por diferentes modalidades de benefcios, em particular no tocante s
mulheres, cuja relao no mbito dos sistemas de proteo social sempre foi de dependncia (modelo male

breadwinner). O Relatrio apresenta ainda um oramento da seguridade social, que prev receitas e
despesas especficas para o sistema.

_______________
22

Esse foi igualmente o modelo (CAPs e IAPS) que por cerca de 6 dcadas precedeu criao do nosso Sistema de Seguridade
Social.
-256-

Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Trs elementos fundamentais orientaram a elaborao do Plano para a Seguridade Social

23

de

Beveridge: 1) a criao de um auxlio s crianas at 15 anos de idade ou at 16, se engajadas em atividade


de ensino integral; 2) um sistema integrado de sade e 3) a manuteno do pleno emprego. A preocupao
com a assistncia s crianas se relacionava essencialmente aos diagnsticos que embasaram o Relatrio e
24

que davam conta de que, entre as principais causas da pobreza, estava a extenso das famlias . A
pobreza das grandes famlias no poderia ser enfrentada por um sistema de seguro privado, da a
necessidade de se estabelecer um patamar de subsistncia para os benefcios, pelo conceito de
necessidades humanas. O tratamento mdico e de reabilitao com todos os seus requisitos deveria ser
assegurado por meio de um sistema universal administrado pelo Estado, de forma separada do pagamento
de benefcios em dinheiro, e deveria ser financiado basicamente por tributos.
A manuteno do pleno emprego, embora ocupasse algum destaque no Relatrio, era vista at
ento mais como condio para o bom funcionamento do sistema de seguridade do que propriamente como
objeto prprio de propostas de poltica. A experincia vivida nos anos trinta em decorrncia da Grande
Depresso faria com que o temor do desemprego justificasse estas preocupaes. As ferramentas para
atacar o problema econmico do desemprego, entretanto, no poderiam se restringir ao sistema de
seguridade e por isto no foram includas neste documento. Havia necessidade de outros instrumentos,
tericos e prticos, para avanar na luta contra o desemprego.
Aps o lanamento e as discusses do Relatrio, Beveridge se voltaria para construo de um
novo relatrio, destinado a avaliar exclusivamente o problema do desemprego. Desta nova pesquisa
resultaria o relatrio Full Empoyment in a Free Society de 1944, cujas bases keynesianas se mostrariam
evidentes, a comear pela composio do comit de pesquisa que inclua nomes como Joan Robinson e
Nicholas Kaldor, economistas notoriamente simpticos s teses keynesianas de funcionamento das
economias capitalistas. A noo de que no havia tendncia inerente das economias capitalistas ao pleno
emprego no foi de fcil assimilao para Beveridge, um economista com razes tericas fortemente ligadas
a Marshall e Jevons. Uma poltica ativa do governo, de acordo com o pensamento keynesiano, poderia
compensar a deficincia do sistema capitalista em sustentar o pleno emprego.
Alm disto, o perfil redistributivista do sistema tambm encontrava amparo do ponto de vista
macroeconmico no corpo terico construdo por Keynes. A concentrao de renda e da riqueza seria no
apenas injusta do ponto de vista social, mas tambm disfuncional eficincia do prprio sistema capitalista.
Esta disfuncionalidade, como implicao decorrente de um corpo terico, estaria relacionada teoria da
demanda efetiva: A partir de hipteses que podem ser consideradas realistas a respeito da propenso a
consumir de indivduos de diferentes faixas de renda, prope-se que o ponto de demanda efetiva tem sua
posio dependente do perfil de distribuio de renda da economia. Alteraes neste perfil podem, assim,
afetar o nvel de emprego agregado tanto quanto outros instrumentos mais imediatamente relacionados com
a administrao da demanda agregada, como a poltica fiscal e a poltica monetria (Carvalho, 2006, p.47).
No por acaso Keynes teria recebido de forma entusistica as propostas do Plano Beveridge, discutindo-as
_______________
23

O termo original do ingls Social Security, que na verso traduzida para o portugus foi utilizada a expresso Segurana Social
(Boschetti, 2003). O termo Seguridade Social s seria introduzido institucionalmente no Brasil com a Constituio de 1988.
24

Beveridge, baseado nos estudos de Rowntree e Llwellyn Smith, citava o mito da famlia mdia como uma das razes para a falha do
sistema de proteo social em eliminar a pobreza, visto que famlias de maior tamanho teriam necessidades maiores e a utilizao da
famlia mdia como referncia para definio de benefcios poderia gerar distores.
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

com o prprio Beveridge e no mbito do Departamento do Tesouro onde trabalhou na construo de


25

propostas para reconstruo no ps-guerra na direo do pleno emprego .


A integrao entre um esquema de planejamento social centrado num sistema de seguridade
social, com forte carter redistributivo, e uma poltica econmica, monetria e fiscal, voltada para a expanso
da atividade econmica e manuteno do pleno emprego seria a base fundamental que sustentaria o
perodo de expanso do capitalismo europeu ocidental e a universalizao dos sistemas de proteo social
no continente. De fato, como aponta Harris (1997), as pretenses de Beveridge de um planejamento social
mais amplo, j presentes no Beveridge Report ao lanar os cinco gigantes na estrada da reconstruo, se
materializariam de forma mais concreta na sua integrao da poltica econmica ativa em favor do emprego.
3 O vis beveridgiano da Constituio
Vrios foram os componentes do Relatrio Beveridge que podem ser identificados, direta ou
indiretamente, como referncias relevantes para a Constituio Federal de 1988, principalmente na
elaborao do captulo de Direitos Sociais, no captulo das finanas pblicas e no ttulo da Ordem Social, em
particular no captulo da seguridade social. Entre os preceitos constitucionais, destacam-se, no presente
contexto, os seguintes temas: 1) o salrio-mnimo no apenas como direito do trabalhador, mas tendo como
referncia suas necessidades vitais bsicas, e de sua famlia, expressas num conjunto de atributos
essenciais: moradia, alimentao, educao, sade, lazer, vesturio, higiene, transporte e previdncia
social, salrio cujo poder aquisitivo deve ser preservado ao longo do tempo; 2) dos princpios que regem a
seguridade social, o principio da universalidade da cobertura e do atendimento, e da diversidade de fontes
de financiamento, pontos que sero detalhados no prximo captulo; 3) um oramento da seguridade social
separado do oramento fiscal e das empresas estatais.
O salrio-mnimo foi institudo no Brasil em 1940, tendo como referncia uma cesta de produtos
alimentares. A partir de 88 se referencia a conjunto bsico de despesas para uma vida digna que dizem
respeito a uma situao histrica datada j presente na dcada de 80 no padro de consumo brasileiro.
Estimativa do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Scio-Econmicos (DIEESE) realizada
para saber qual seria o valor do salrio mnimo necessrio para garantir o consumo de uma famlia,
composta por dois adultos e duas crianas, frente a este conjunto bsico de despesas. O grfico 1 mostra a
evoluo do valor do salrio mnimo estabelecido pela legislao e aquele calculado pelo DIEESE. O
processo inflacionrio crnico vivido pelo pas ao longo da dcada de 80 e na primeira metade dos anos 90
fez com que o valor do salrio mnimo variasse ao sabor das oscilaes de preos e de regras variadas
conforme a poltica anti-inflacionria do momento. De 1995 at os dias atuais o mnimo sofre um processo
de lenta e gradual recuperao de seu poder de compra, embora tenha se acelerado especialmente de 2000
para c. Em todo caso, e como facilmente constatado a partir do grfico, o valor praticado s supera 20%
do valor calculado como necessrio em dois pontos da srie, mostrando que seu valor mdio ainda se
mantm muito aqum das necessidades bsicas das famlias brasileiras. Desta forma, pode-se dizer que
embora o princpio de referncia s necessidades tenha sido includo na Constituio ele no contemplado
de fato.
_______________
25

Entre as propostas para reconstruo se destaca o documento How to Pay for the War na qual monta esquema de financiamento do
Estado em seu contexto de guerra a partir de taxao progressiva e constituio de fundos para resgate no perodo ps-guerra. Para
um debate sobre esta proposta ver Carvalho (2006).
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

Grfico 1
Razo entre salrio mnimo nominal e salrio mnimo necessrio para satisfazer preceito da Constituio de
88
25,00%

20,00%

15,00%

10,00%

5,00%

out/05

out/04

out/03

out/02

out/01

out/00

out/99

out/98

out/97

out/96

out/95

out/94

out/93

out/92

out/91

out/90

out/89

out/88

0,00%

Fonte: DIEESE e Banco Central. Elaborao Prpria.

O Oramento da Seguridade Social foi concebido no artigo 165, no captulo das Finanas Pblicas,
de forma separada do Oramento Fiscal. Embora seja possvel analisar os dois Oramentos nos
documentos contbeis do Balano Geral da Unio, a divulgao de resultados fiscais no tem privilegiado
esta forma de apresentao dos Oramentos, priorizando os dados da previdncia social e considerando
apenas parte das receitas, a despeito do conjunto completo previsto no artigo 195, que contempla as
contribuies sobre a folha de pagamento, sobre o faturamento e sobre o lucro das empresas. As
implicaes desta composio de fontes do oramento da seguridade social e sua atual situao ser
analisada no captulo seguinte.
Alm das influncias mais diretas, parece ainda mais relevante ressaltar que parte importante do
esquema de planejamento social vislumbrado por Beveridge dependia da integrao entre o sistema de
seguridade social e uma poltica econmica voltada para a expanso da atividade produtiva e do emprego. A
Constituio de 88 faz meno explcita busca pelo pleno emprego apenas no ttulo sobre a Ordem
Econmica e Financeira, colocando-a como princpio bsico e definindo o Estado como agente normativo e
regulador da atividade econmica. De fato, o que se assiste ao longo da dcada de 90 a progressiva
reduo das atividades governamentais no setor produtivo, inclusive por meio de revises constitucionais,
mas principalmente conduo de uma poltica macroeconmica desfavorvel ao crescimento, com reduo
dos investimentos do setor pblico e taxas de juros elevadas, comprometendo os nveis de emprego.
A poltica econmica desde 88 pode ser caracterizada por trs momentos que se relacionam a
mudanas institucionais distintas do sistema de planejamento social visto de forma abrangente: 1) At 1995:
poltica antiinflacionria, privatizao e desregulamentao; 2) 1995-1998: estabilizao com desequilbrio
externo, desregulamentao e reformas paramtricas, com forte elevao da taxa de desemprego; 3)
sistema de metas de inflao e nova rodada de reformas paramtricas.
O primeiro perodo pode ser caracterizado como aquele em que se vivencia a transio de
hegemonia da conveno de um modelo baseado no crescimento liderado pelo Estado, que mobilizou o
processo de crescimento brasileiro desde os anos 40, para a chamada conveno neoliberal, fortemente
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Carta Social e do Trabalho, n. 7 set./dez. 2007.

atrelada ao declogo prescrito pelo Consenso de Washington. A conveno desenvolvimentista, que teria
ocupado um espao hegemnico no perodo das quatro dcadas anteriores, manteve traos importantes na
Constituio de 88, ao ver no Estado uma entidade central na conduo da ordem econmica e social do
Pas. No por acaso, neste perodo em que se materializam as quebras dos monoplios da Unio nas
reas de petrleo, telecomunicaes e liberalizao financeira e abertura da conta de capitais, que so
reflexos visveis da mudana de conveno.
A poltica macroeconmica seria fundamentalmente marcada pela obsesso em reverter o
processo inflacionrio crnico que marcou a dcada de 80. J no mbito da segunda fase, na concepo
precoce do Plano Real, a poltica fiscal deveria se manter supostamente contracionista, com vistas a
controlar a demanda agregada e evitar presses inflacionrias no perodo de estabilizao. Aps um
primeiro momento de ajuste fiscal, promovido pelo Plano de Ao Imediata de 93, com a criao do Imposto
Provisrio sobre Movimentao Financeira, ampliao das privatizaes e do programa de saneamento dos
bancos pblicos estaduais, se implementa o Fundo Social de Emergncia em fevereiro de 94, que
desvincularia parte das receitas destinadas aos Estados e Municpios e Seguridade Social. O FSE se
transformaria no Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e teria sua vigncia mantida at 1999, e
posteriormente na Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), que cumpriria o mesmo papel. A poltica
econmica, assim, adentrava sobre a concepo do modelo de proteo social concebido pela Constituio.
Esse segundo perodo foi marcado por um processo de ultra-abertura da economia e ampliao da
liberalizao financeira, e pela desacelerao do nvel de preos com a consolidao do Real. A combinao
de uma poltica de sobrevalorizao cambial e reduo tarifria promovida com o objetivo de manter a
presso competitiva sobre preos internos, e a manuteno de taxas de juros elevadas para atrair capitais
externos para financiar o dficit em transaes correntes, comporiam a base da poltica macro do perodo.
Com claros desequilbrios no setor externo e monetrio, cresceu a presso dos formuladores da poltica
econmica da poca para realizao de reformas na rea fiscal, tendo como principal alvo o sistema de
previdncia social. Esta presso levaria reforma paramtrica de 1998, que restringiu o acesso concesso
de benefcios e remeteu a regra de clculo dos benefcios de aposentadorias legislao infraconstitucional. Como amplamente documentado na literatura, o processo de abertura comercial teve, ainda,
efeitos diretos sobre o nvel de emprego e precarizao das relaes de trabalho, particularmente na
indstria.
A partir de 1999 o governo abandonaria a ncora cambial e passaria a operar sob o regime de
cmbio flutuante; paralelamente, introduz-se o sistema de metas inflacio