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I N T E R N A T I O N A L
HA
I N S T I T U T E
A S
F O R
I S T A N C
D E M O C R A C Y A N D
L E
T O R
A L
GESTIN PBLICA
MATERIAL DE TRABAJO
GESTIN PBLICA
Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA
Internacional, 2008 Asociacin Civil Transparencia
Este material no es reflejo de un inters especfico nacional o poltico. Las opiniones expresadas en esta publicacin no
representan necesariamente los puntos de vista de las instituciones que lo financian (Ministerio de Relaciones Exteriores de
Fecha:
Mayo, 200
Contenido
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
I. Los sistemas administrativos
II. El Sistema de planeamiento Estratgico
30
31
1. La planificacin en el Per
31
2. El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico
32
3. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico
34
4. Las polticas publicas
35
5. Los Planes gubernamentales
36
III. presupuesto Pblico
44
1 Definicin 44
2. Los clasificadores presupuestarios de ingresos y gastos 48
3. El clasificador por fuentes de financiamiento y rubros53
4. El sistema nacional de presupuesto
54
5. Las fases del proceso presupuestario
54
IV.Inversin Pblica
62
1. Antecedentes
62
2. mbito de aplicacin
63
3. Definiciones
63
4. rgano rector del SNIP
64
5. Determinacin de Sectores y niveles de Gobierno
65
6. rgano Resolutivo del Sector, Gobierno Regional o
Gobierno Local
66
7. La Oficina de Programacin e Inversiones
67
8. Las Unidades Formuladoras y Unidades Ejecutoras 69
9. Empresas que pertenecen a ms de un Gobierno
Regional o Gobierno Local
70
10. Procedimientos y procesos de la inversin publica 70
11. Disposiciones y Normas Complementarias
72
V. El Sistema de Modernizacin de la Gestin
Pblica
74
1. El diseo organizacional de una entidad publica
74
2. Algunos criterios para la organizacin
75
3. La modernizacin de los gobiernos regionales y locales75
4. El Cuerpo de Gerentes Publicas
79
vi. Gestin de Recursos Humanos 81
Antecedentes
81
La Autoridad Nacional del Servicio Civil
83
El Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos
86
4) El Empleado Publico
88
vii.El Sistema de Abastecimiento 91
A. El sistema de abastecimiento
91
1)
2)
3)
1. Definicin 91
2. Objetivo
92
3. Organizacin de la oficina de abastecimiento 93 B.
Gestin del Proceso de Contrataciones y Adquisiciones del
Estado
1. El proceso tcnico de contrataciones y adquisiciones 96
2. Fases de los procesos de adquisicin o contratacin 97
3. Las instancias de las contrataciones y contrataciones 98
4. Principios que rigen las contrataciones y
adquisiciones del estado
99
5. Tipos de procesos de seleccin
100
6. Montos para la determinacin de los procesos de
seleccin 102
VIII.EI Sistema de Control Gubernamental
103
1. El Control Gubernamental
103
2. Atribuciones de la Contralora General
104
3. El Sistema Nacional de Control
105
4. Conformacin del Sistema Nacional de Control
106
5. mbito de aplicacin
106
108
I.
107
134
II. LOS PROGRAMAS SOCIALES EN EL PERU
BIBLIOGRAFA
107
I. EL ESTADO
10
1. Elementos constitutivos
del Estado a. El territorio
El territorio es el elemento fsico del Estado y es de primer
orden, porque colocado al lado del elemento humano
permiten que surja y se conserve el Estado, sin embargo el
Estado es una agrupacin poltica, no una expresin
geogrfica o econmica.
Los hombres al formar el Estado, reconocen en el territorio
un suelo que registran como patria; que deriva de dos
vocablos latinos: terra patrum (tierra de los padres). El
hombre, compuesto tambin de materia (y espritu),
depende en su personalidad fsica del espacio, del suelo en
el vive.
El territorio comprende adems de la superficie terrestre, el
subsuelo, la atmsfera y el mar territorial, comprendiendo
en el mismo la plataforma continental.
La extensin del territorio del Estado no tiene trascendencia
decisiva, en lo que se refiere a los principios de la doctrina
poltica. Lo importante es que exista ese territorio que
soporta la gestin del Estado.
13
14
b.La poblacin
Los hombres y mujeres que pertenecen a un Estado
componen la poblacin de ste. La poblacin desempea,
desde el punto de vista jurdico, un doble papel. Puede, en
Poltica Econmica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local
15
16
17
c. El poder
En todas las sociedades humanas, la convivencia pacfica
es posible gracias a la existencia de un poder poltico que
se instituye sobre los intereses y voluntades particulares.
En Estado, organizacin que acapara este poder en las
civilizaciones desarrolladas, tiene que conseguir el bien
comn mediante distintas formas de gobierno a lo largo
de la historia.
El poder es la capacidad de accin, que tienen unos para
dirigir, influir, coaccionar a otros, a fin de tomar e
imponer decisiones.
El poder es la capacidad de tomar e imponer decisiones
que tiene una persona o un grupo de personas, dentro de
un sistema social, sobre otras personas o grupo de
personas a favor o en contra de su voluntad y en una
relacin dinmica conflictiva y asimtrica. Cuando el
poder procede del Estado, es para establecer un orden de
convivencia y buenas relaciones entre sus miembros y
crear las condiciones de desarrollo y bienestar de los
ciudadanos.
El poder es unas veces de tipo coactivo; otras, carece de
este carcter. El poder simple, o no coactivo, tiene
capacidad para dictar determinadas prescripciones a los
miembros del grupo, pero no est en condiciones de
asegurar el cumplimiento de aqullas por s mismo, es
decir, con medios propios. Cuando una organizacin
carece de poder coactivo, los individuos que la forman
tienen libertad para abandonarla en cualquier momento.
18
jurdica,
con
19
20
La
soberana,
que
autodeterminacin; y
implica
independencia
21
Un gobierno
funcionamiento.
una
administracin
para
su
22
23
b.
y;
24
c.
S O C I E D A D C I PODER
VIL
PODER
PODER
EJECUTI
LEGISLATI
JUDICI Peruano
Estructura Bsica del Estado
VO Poltica Econmica, Planeamiento,
ORGANISMOS
VO
AL Desarrollo Regional y Local
CONSTITUCION
GOB
ALES
IERN
O
NACI
ONA
L
25
las
II. EL GOBIERNO
El Gobierno es esencialmente la accin por la cual la
autoridad impone una lnea de conducta, un precepto, a las
personas que forman parte de una colectividad, sea esta
nacional, regional o local. Los gobernados son los
Poltica Econmica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local
a. El modelo burocrtico3
El modelo de administracin burocrtica o weberiano,
fue el paradigma inspirador de todo movimiento
internacional de reforma administrativa de los aos 50 y
60. La racionalidad legal gerencial burocrtica, que ya
haba presidido la construccin histrica de los estados
liberales del derecho, fue tambin el modelo que inspiro,
tras la segunda guerra mundial, tanto la construccin
institucional de los Estados en desarrollo como la de los
grandes
servicios
nacionales
del
bienestar,
caractersticos del Estado Social.
Weber conceba la burocracia como ".. .la forma de
organizacin a travs de la cual opera el sistema de
dominacin poltica nacional o legal. El tipo de sistema
que da sentido a la burocracia se contrapone a los
sistemas de dominacin carismtica y tradicional, que
no son racionales porque no se basan en la obediencia a
la norma legal". La denominacin legal o racional del
modelo weberiano, articulada a travs de la burocracia
se basaba en:
3 Organizacin regulada por normas que establecen un orden racional para distribuir
y gestionar los asuntos que le son propios. Administracin ineficiente a causa del
papeleo, la rigidez y las formalidades superfluas. Conjunto de los servidores pblicos.
Influencia excesiva de los funcionarios en los asuntos pblicos.
de
su
lectura
de
la
realidad.
Separaba,
consiguientemente, la administracin de la poltica.
estndares de conocimientos.
El paradigma de organizacin burocrtica sobre el que
se sustentaron, en general, las administraciones
pblicas ha inducido al desarrollo de un tipo de
gestin cuya realidad ha sido el de servir a la
administracin misma, centrada en los intereses
inmediatos y en las expectativas de sus funcionarios y
directivos. La legitimidad y legalidad de sus actos han
dependido del grado de sometimiento a los
procedimientos consagrados en el ordenamiento
jurdico, independientemente de su eficacia material,
de su efectividad y, consecuentemente, de la
responsabilidad pblica involucrada.
b. El modelo post burocrtico
A diferencia del anterior, el modelo pos burocrtico,
que da origen al Estado contractual7 o gestin por
resultados, que se inicia aproximadamente en los
primeros aos de los 90, enfatiza ms bien en el
beneficio que la sociedad percibe del accionar pblico.
Los resultados no se miden en trminos de insumos y
procedimientos, sino en trminos de cambios de
distinta escala que se dan en el entorno - interno y
externo - de la organizacin pblica. No descuida el
desarrollo normativo, pero le preocupa ms la
ejecucin que el apego a las normas. Para ello agenda
temas cruciales para la gestin, como las polticas de
PARADIGMAS COMPARADOS
Poltica Econmica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local
El Paradigma
Burocrtico
El Paradigma Pos
burocrtico
Eficiencia
Calidad y valor
Administracin
Produccin
Control
Especificar funciones
Autoridad y estructura
Clientes y resultados
Justificar costos
Implantar responsabilidad
Ofrecer incentivos
Practicar la retroalimentacin .
celeridad y oportunidad.
Este principio tiene un carcter estratgico, porque pone
la administracin pblica al servicio del ciudadano y el
desarrollo, a diferencia de la concepcin tradicional que
aun envuelve la cultura organizacional de la burocracia
estatal, que pone la administracin al servicio de la
administracin, es decir, se gestiona priorizando el
cumplimiento de los procedimientos sin darle importancia
a los resultados.
principio de Inclusin y Equidad, el Estado afirma los
derechos fundamentales de las personas y el ejercicio de
sus deberes. Con Inclusin, promoviendo la incorporacin
econmica, social, poltica y cultural de los grupos
sociales excluidos y vulnerables y de las personas con
discapacidad de cualquier tipo que limita su desempeo y
participacin activa en la sociedad. Con equidad,
promoviendo la igualdad de todas las personas a las
oportunidades y beneficios que se derivan de la
prestacin de servicios pblicos y el desarrollo en
general.
principio de participacin y transparencia, las personas
tienen derecho a vigilar y participar en la gestin del
Poder Ejecutivo, conforme a los procedimientos
establecidos por la ley. Para ello las entidades del Estado
Se
organizan
en
un
rgimen
jerarquizado
y
desconcentrado segn corresponda, sobre la base de
funciones y competencias afines por instituciones,
delimitando sus funciones en el marco de sus respectivas
leyes orgnicas, evitando la duplicidad y superposicin.
Coordinan y cooperan de manera continua y permanente
en los planos intersectorial e intergubernamental
(Gobierno Nacional y gobiernos regionales y locales).
Planeamiento Estratgico
Presupuesto Pblico
Inversin Pblica
Tesorera
Endeudamiento Pblico
Contabilidad
Control.
Sentido
de
misin,
el
cumplimiento
de
responsabilidades debe responder a un proceso de
gobierno y gerencia estratgica, para que el proceso
de toma de decisiones sea focalizada en funcin de las
metas establecidas en beneficio del ciudadano, en
correspondencia de la misin institucional con la
visin.
locales de desarrollo.
Adoptan sus polticas regionales en el marco de las
polticas nacionales y sectoriales, adaptndolas a su
realidad territorial. Tienen un rol articulador en el
proceso de gestin pblica, pues el diseo y aplicacin
de sus polticas tienen que ser integrados, es decir
abordar dos o ms materias articuladamente.
Los gobiernos locales promueven el desarrollo y la
economa local, y la
las
demandas
ms
Nivel de
Gobierno/Socie
dad
GOBIERNO
NACIONAL
Roles
RECTOR Y
CONDUCTOR
Desafos
FACILTAR
PROCESO
CONSOLIDAR
GOBIERNOS
REGIONALES
PLANIFICADOR
ARTICULADOR
LIDERAR,
PROCESO
Y
DESARROLLO
CONSOLIDAR
PROMOVER
GOBIERNOS
LOCALES
PLANIFICADOR
EJECUTOR
LIDERAR,
PROCESO
Y
DESARROLLO
CONSOLIDAR
PROMOVER
SOCIEDAD CIVIL
PROPOSITIVO
VIGILANCIA
INVOLUCRARSE,
EN DESARROLLO
CONTRIBUIR
b. La coordinacin intergubernamental
Poltica Econmica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local
6. Resumen
A manera de un breve resumen, sealamos que la gestin
pblica en el Per presenta graves problemas que limitan
una accin efectiva del Estado para cumplir sus fines y
funciones. El Estado Peruano, tiene todava grandes rasgos
centralistas, lo que se replica en el modelo de gestin
Poltica Econmica, Planeamiento, Desarrollo Regional y Local
SISTEMAS ADMINISTRATIVOS
Sistemas Administrativos
Planeamiento Estratgico
Presupuesto Pblico
Abastecimiento
Inversin Pblica
Tesorera
Endeudamiento Pblico
Contabilidad
Control.
5Ley N 29158, ley orgnica del poder ejecutivo, promulgada: 19/12/2007, publicada:
20/12/2007.
6Artculos 43 al 46 de la Ley N 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo.
1. La planificacin en el Per
Es conveniente sealar que la situacin de la planificacin
del Estado es precaria y sumamente dbil. Los planes con
los que cuentan las entidades gubernamentales dejan
mucho que desear y en la prctica son poco tiles para
conducir la accin gubernamental. Se los elabora ms que
nada para cumplir con la normatividad, evitarse problemas
con los entes de control, pero que como instrumentos de
gestin, tienen un papel muy limitado, pues la gestin sta
ms orientada por los presupuestos, que muy poco o casi
nada estn articulados a los planes.
No se tiene definida una metodologa mnima estndar, ni
de contenidos, ni los alcances que deben tenerse en cuenta
para la formulacin y gestin de los planes de
responsabilidad estatal. Se dice y exige, que los diferentes
planes sectoriales, institucionales y territoriales deben
competencia.
El Consejo Directivo
Estratgico
a. Definicin
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico es el
conjunto articulado e integrado de rganos, subsistemas y
relaciones funcionales, existentes en las diferentes
instituciones
gubernamentales
relacionados
a
la
planificacin estatal, con la de finalidad es coordinar y
viabilizar el proceso de planeamiento estratgico nacional,
para promover y orientar el desarrollo armnico y sostenido
del pas.
b. Estructura
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico est
integrado por:
El Centro Nacional de Planeamiento Estratgico, como
rgano rector del Sistema;
Sistema
Nacional
de
Planeamiento
103
104
105
106
107
108
109
110
111
El contenido del
mnima:
i) Diagnstico
112
PLADES
113
114
115
116
correspondientes
anuales.
presupuestos
institucionales
117
118
119
120
b. En el nivel regional
El Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC)
Representa la propuesta de Desarrollo del territorio
departamental y orienta el accionar de los actores pblico y
privado interesados con el proceso de desarrollo regional.
Tiene que estar articulado o recoger las polticas nacionales
y sectoriales.
Estado y Gestin Pblica
121
i.
122
123
v.
Las acciones.
124
125
126
127
i. La misin.
128
129
v. Las acciones.
130
131
132
133
134
i.
La misin.
135
136
v.
vi. El cronograma/programacin.
137
138
139
140
v. Las acciones
141
142
143
i. La misin.
144
145
v. Las acciones.
146
147
a. Definicin
El presupuesto constituye el instrumento de gestin del
Estado que
148
149
b. Principios
La gestin presupuestaria del Estado se rige por un conjunto
de principios que de dan coherencia y sostenibilidad. Aqu se
presenta los ms importantes:
Equilibrio presupuestario. El presupuesto del Sector
Pblico est constituido por los crditos presupuestarios
que representan el equilibrio entre la previsible evolucin
de los ingresos y los recursos a asignar, de conformidad
con las polticas pblicas de gasto, estando prohibido
incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento
correspondiente.
150
151
152
153
154
155
iii)Transferencias,
que
agrupan
los
recursos
sin
contraprestacin y no reembolsables provenientes de
entidades, de personas naturales o jurdicas domiciliadas
o no el pas, as como de otros gobiernos.
156
157
Clasificador Funcional
Legislativa
Proteccin y Previsin
Energa
y
Social
Minerales
Justicia
Comunicaciones Industria,
Comercio y Servicios
Trabajo
Administracin y
Planeamiento
Agraria
Pesca
Defensa y Seguridad
Nacional
Transporte
Educacin y Cultura
Relaciones Exteriores
Vivienda y Desarrollo
Urbano
158
g. Pliego presupuestario
Estado y Gestin Pblica
159
i. Crdito suplementario
Es el incremento de los montos de ingresos y egresos
autorizados en la Ley Anual de presupuesto del Sector
Pblico, debiendo ser aprobados por Ley.
Es tambin la modificacin presupuestaria que se
efecta en el Nivel Institucional, por efecto de un
incremento en la estimacin y/o en la ejecucin de
ingresos, debiendo ser aprobado por el titular del pliego.
j. Unidad ejecutora
Son las unidades orgnicas que tiene a su cargo la
ejecucin de un programa o proyecto de inversin
pblica, dependen de una entidad pblica, as como de
las Empresas del sector pblico no financiero que
ejecutan Proyectos de Inversin Pblica.
2. Los clasificadores
ingresos y gastos
presupuestarios
de
160
161
162
163
164
165
166
167
168
Reserva de Contingencia
169
Son los gastos por el pago del personal activo del sector
publico con vnculo laboral, as como otros beneficios por
el ejercicio efectivo del cargo y funcin de confianza.
Asimismo comprende las obligaciones de responsabilidad
del empleador. Incluye las asignaciones en especie
otorgadas a los servidores pblicos.
Pensiones y otras Prestaciones Sociales
170
Bienes y Servicios
171
172
173
Reserva de Contingencia.
Personal y otras obligaciones sociales.
Pensiones y otras prestaciones sociales.
Bienes y Servicios.
Donaciones y Transferencias.
Otros Gastos
Gasto Corriente:
GASTOS DE CAPITAL
Gasto de Capital:
SERVICIO DE LA DEUDA
Servicio de la Deuda:
174
Fuentes de
financiamiento
Rubros
175
4. Donaciones y
transferencia
1. Recursos
determinados
176
de
y
177
178
proyectos y actividades.
179
180
181
182
b. Fase de formulacin
Se define la Estructura Funcional Programtica del
presupuesto institucional del pliego correspondiente.
183
184
SUBPROGRAMA
PROY. Y ACT.
FUNCION
PROGRAMA 1
FUNCION I
PROGRAMA2
Sub -
Programa A
Sub -
Programa B
Proyecto Proyecto
Sub -
Programa C
Sub -
Programa D
Actividad Proyecto
185
PROGRAMA 3
FUNCION II
PROGRAMA4
Sub -
Programa E
Actividad Proyecto
Sub -
Programa F
Actividad Actividad
Sub -
Programa G
Actividad Actividad
Sub -
Programa H
Proyecto Proyecto
PROYECTOS
ACTIVIDADES
Surgen de la puesta en
funcionamiento de proyectos concluidos.
186
187
188
ProgramacinProgramacin Mensual
Calendario
Mensu al
gastos
Compromisos
ingresos
de
Ejecucin mensual
ingresos y gastos
Modificaciones en el Nivel
Funcional Programtico
189
N1
INGRESOS
GASTOS
OBTENCIN
COMPROMISO
RECAUDACIN
DEVENGADO
CAPTACIN
GIRADO
CULMINA EL 31. DIC.
190
C1
EL
DE
191
E N E
R
O
192
e. Fase de Control
Es un proceso de mediciones y de relaciones tcnicas que
reflejen sistemticamente lo que ocurre con las acciones.
Este control consiste en la verificacin peridica del
resultado de la gestin publica, a la luz del grado de
193
194
195
196
197
y Eficiencia.
VI EVALUACIO
N
V CONTROL
201
203
Las crticas a las entidades pblicas no se hacen esperar, se
los acusa de incapacidad y burocracia. Los principales blancos
son los gobiernos regionales y locales. La respuesta es que
hay mecanismos burocrticos, entre ellos el SNIP, como
tambin el Sistema de Compras Estatales, cuyos rganos
rectores pertenecen al Gobierno Nacional, se los seala como
los responsables que limitan de inversin publica.
2. mbito de aplicacin
De acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 27293, modificada por
las Leyes Nos. 28522 y 28802, el SNIP es aplicable a todas las
Entidades y Empresas del Sector Pblico No Financiero de los
tres niveles de gobierno que ejecuten Proyectos de Inversin
Pblica. En el caso de los Gobiernos Locales, las normas del
Sistema Nacional de Inversin Pblica, solamente son
aplicables a aquellos incorporados al Sistema.
3. Definiciones
a. Defnase como Proyecto de Inversin Pblica a toda
intervencin limitada en el tiempo que utiliza total o
parcialmente recursos pblicos, con el fin de crear, ampliar,
mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisin
de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante
la vida til del proyecto y stos sean independientes de los
de otros proyectos.
63
k.
64
otorguen los rganos competentes del Sistema Nacional de
Inversin Pblica.m. Establecer metodologas generales y
especficas para la formulacin y evaluacin de proyectos,
normas tcnicas y parmetros de evaluacin, as como la
metodologa para la evaluacin ex post de Proyectos de
Inversin Pblica.
65
c. mbito Institucional de los Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales: Cada Gobierno Regional y Gobierno Local agrupa a las
entidades y empresas que le pertenecen o estn bajo su
administracin. Tienen la responsabilidad de formular y
evaluar los Proyectos de Inversin Pblica, de acuerdo a sus
fines y competencias, segn su nivel de gobierno.
d. Sectores y niveles de gobierno: La Direccin General de
Programacin Multianual del Sector Pblico aprueba el
Clasificador Institucional del Sistema Nacional de Inversin
Pblica, en el cual se sealan las Entidades que, para fines de
dicho, conforman los Sectores del Gobierno Nacional y los
Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales:
e. Gobiernos Locales: Los Gobiernos Locales se incorporan al
mbito de aplicacin de las normas del Sistema Nacional de
Inversin Pblica, de acuerdo al cumplimiento de los requisitos
establecidos por el Ministerio de Economa y Finanzas, a travs
de la Direccin General de Programacin Multianual del Sector
Pblico. Los Gobiernos Locales, que se hayan venido
incorporando al Sistema Nacional de Inversin Pblica, en el
marco de la normatividad aplicable en el momento de su
incorporacin, mantienen dicha calidad de forma irreversible.
Sector,
Gobierno
que
permitan
el
adecuado
66
Oficina de Programacin e Inversiones, velando por la
calidad de los proyectos que se ejecuten en el mbito de su
competencia.
f. Para los Sectores, delegar la atribucin para evaluar y
declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica
que se enmarquen en la Responsabilidad Funcional a su
cargo, a favor de los Titulares de las Entidades clasificadas
en su Sector. En el caso de los Gobiernos Regionales o
gobiernos Locales, deleguen la atribucin para evaluar y
declarar la viabilidad de los Proyectos de Inversin Pblica
que se enmarquen en sus fines y competencias a favor de
los Titulares de sus entidades adscritas o bajo su
administracin. Adicionalmente y bajo los mismos
parmetros, los Sectores, Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales podrn delegar dicha atribucin a las Unidades
Ejecutoras de las Entidades y Empresas bajo su mbito, solo
en el caso de proyectos enmarcados en conglomerados
legalmente autorizados y bajo responsabilidad del Titular o
de la mxima autoridad de la Entidad o Empresa a la cual la
Unidad Ejecutora pertenece. Toda delegacin se aprueba
por Resolucin fundamentada del rgano Resolutivo que
corresponda, de acuerdo a las condiciones mnimas
establecidas por la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico.
La delegacin a que se refiere el literal f), incluye la facultad
para aprobar los estudios de preinversin, teniendo en cuenta
los niveles mnimos de estudios que establezca la Direccin
General de Programacin Multianual del Sector Pblico.
67
68
a. Inversiones son siguientes:Suscribir los informes tcnicos
de evaluacin, as como los formatos que correspondan.
b. Visar los estudios de preinversin que apruebe, as como
aquellos que sustenten la declaratoria de viabilidad de los
proyectos, con la finalidad de determinar el estudio que
debe ser ejecutado en la fase de inversin.
c. Velar por la aplicacin de las recomendaciones que, en su
calidad de ente tcnico normativo, formule la Direccin
General de Programacin Multianual del Sector Pblico, as
como, cumplir con los lineamientos que dicha Direccin
emita.
proyectos,
bajo
69
alguna de las acciones que se realizan en esta fase, sea realizada
directamente por otro rgano o dependencia de la Entidad.
Asimismo, est a cargo de la evaluacin ex post del proyecto.
de
un
10.Procedimientos
y procesos de la
inversin
publica
a.
Fase
de
Preinversin
Comprende la elaboracin de: i) El Perfil, ii) Del estudio de
prefactibilidad, y iii) Del estudio de factibilidad. La
elaboracin del Perfil es obligatoria. Los estudios de
prefactibilidad y factibilidad pueden no ser requeridos
dependiendo de las caractersticas del proyecto.
Una vez terminada la elaboracin de un estudio de
preinversin, de acuerdo a los Contenidos Mnimos
establecidos por la Direccin General de Programacin
Multianual del Sector Pblico, la Unidad Formuladora debe
registrar el proyecto formulado en el Banco de Proyectos,
como requisito previo a la evaluacin de dicho estudio.
70
Slo puede ser declarada expresamente, por el rgano que
posee tal facultad. Se aplica a un Proyecto de Inversin
Pblica que a travs de sus estudios de preinversin ha
evidenciado ser socialmente rentable, sostenible y
compatible con los Lineamientos de Poltica Institucional. En
ese sentido, la declaracin de viabilidad de un proyecto
solamente podr otorgarse, si ste cumple con los requisitos
tcnicos y legales establecidos por la normatividad del
Sistema Nacional de Inversin Pblica.
Dicha declaracin obliga a la Unidad Ejecutora a ceirse a los
parmetros bajo los cuales fue otorgada la viabilidad para
disponer y/o elaborar los estudios definitivos y para la
ejecucin del Proyecto de Inversin Pblica, bajo
responsabilidad de la autoridad que apruebe dichos estudios
y del responsable de la Unidad Ejecutora. Asimismo, la
declaracin de viabilidad obliga a la Entidad a cargo de la
operacin del proyecto, al mantenimiento de acuerdo a los
estndares y parmetros aprobados en el estudio que
sustenta la declaracin de viabilidad del Proyecto y a realizar
las dems acciones necesarias para la sostenibilidad del
mismo.
b. Fase de Inversin
La Fase de Inversin comprende: i) La elaboracin del estudio
definitivo o expediente tcnico, y ii) La ejecucin del Proyecto
de Inversin Pblica.
71
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Pre Inversin
Inversin
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Pre factibilidad
Factibilidad
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24,903,640,274 13,525,393,675
54.3
2008
Incluye
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TOTAL
Nivel de Gobierno
PIA
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Ejecucin
Avance %
Devengado
E: GOBIERNO NACIONAL
5,548,196,409
6,666,188,823
3,610,993,208
54.2
M: GOBIERNOS LOCALES
5,353,348,527
12,609,321,315 7,105,850,394
56.4
R: GOBIERNOS REGIONALES
2,565,439,362
5,628,130,136
49.9
2,808,550,073
Monte- de
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78
Objetivos
El Cuerpo de Gerentes Pblicos tiene por objetivos:
a. Cotar con profesionales capaces para altos puestos de
direccin y gerencias de mando medio, para ocupar cargos
de importancia directiva en organismos de la administracin
pblica.
79
traslado cuando sea necesario un cambio de residencia en el lugar
de destino segn escala aprobada por la Autoridad de Servicio Civil,
en coordinacin con el Ministerio de Economa y Finanzas.
f. Para la compensacin por tiempo de servicios se aplican las normas
pertinentes del rgimen laboral de la actividad privada.
g. Tienen derecho a la contratacin de asesora legal especializada a
su eleccin, con cargo a los recursos de la Autoridad del Servicio
Civil para su defensa en procesos judiciales, administrativos,
constitucionales, arbitrales, investigaciones congresales y policiales,
ya sea por omisiones, actos o decisiones adoptadas o ejecutadas en
el ejercicio regular de sus funciones, inclusive como consecuencia
de encargos, an cuando al momento de iniciarse el proceso
hubiese concluido la vinculacin. Si al finalizar el proceso, se
demostrara responsabilidad o culpabilidad a cargo del Gerente, ste
deber reembolsar el monto abonado por concepto de honorarios
profesionales de la asesora especializada.
Obligaciones de los Gerentes Pblicos
Son obligaciones de los Gerentes Pblicos las siguientes:
a. Asumir las atribuciones del cargo al cual se
comprometerse con los objetivos de la institucin;
incorpora
1) Antecedentes
80
La gestin de los recursos humanos al servicio del Estado pasa
por una situacin crtica, convirtindose en un problema de
gran envergadura que dificulta en gran medida, la eficacia y
eficiencia de la gestin pblica peruana.
Los funcionarios, directivos, funcionarios y tcnicos al servicio
de la administracin pblica, no tienen las suficientes
capacidades para atender las demandas y necesidades
provenientes de la comunidad. Las causas son de diferente
orden. Estn all entre las principales causas, la ausencia de
polticas de personal, las bajas remuneraciones por un lado
que afecta a la gran mayora y jugosos a los funcionarios de
confianza que son los menos, la dbil capacitacin, la cultura
burocrtica, la carencia de incentivos, el favoritismo, sin
indicadores de desempeo y por lo tanto sin evaluacin del
rendimiento, diversos sistemas remunerativos que conlleva a
que trabajadores de un mismo nivel reciban remuneraciones
diferentes, etc.
Se han dado algunas iniciativas para superar el problema, pero
como siempre se inicia, pero no culmina y en el camino se lo
abandona.
81
institucional integral). De estos dispositivos se han creado la
Autoridad Nacional del Servicio Civil, pero dependiente de la
Presidencia del Consejo de Ministros y se viene implementando
en una primera fase el Cuerpo de Gerentes Pblicos. Esperamos
que tenga avances positivos, aunque tienen la debilidad de no
tener una mirada integral de la problemtica de personal en el
Estado.
82
8. Emitir opinin tcnica vinculante en las materias de su competencia.
9. Normar y gestionar el Cuerpo de Gerentes Pblicos.
j. Proponer o aprobar los documentos e instrumentos de gestin,
de acuerdo a la normatividad vigente sobre la materia.
83
Atribucin supervisora
El ejercicio de la facultad supervisora sobre las entidades pblicas
comprende:
a. Revisar, en va de fiscalizacin posterior y cuando lo determine
conveniente, el cumplimiento de las polticas y normas del Sistema;
b. Recomendar la revisin de las decisiones y actos de la entidad, y las
medidas correctivas para fortalecer a la Oficina de Recursos
Humanos correspondiente, as como dar seguimiento a su
implementacin.
Atribucin sancionadora
La Autoridad puede imponer sanciones a las entidades pblicas por el
incumplimiento de las obligaciones y procedimientos previstos en el
Sistema, las cuales pueden ser:
a. Amonestacin escrita en los casos de faltas leves;
b. Publicacin en la lista de amonestados, en los casos de faltas leves
reiteradas y graves;
c. Suspensin de facultades para el establecimiento de incentivos
monetarios y no monetarios, en caso de faltas graves;
d. Suspensin del ejercicio de funciones en materia de recursos
humanos e intervencin de la respectiva Oficina de Recursos
Humanos en el caso de las entidades del Poder Ejecutivo.
Tratndose de otras entidades de la administracin pblica, la
Autoridad pondr en conocimiento de la Contralora General de la
Repblica y de la Comisin de Fiscalizacin y Contralora del
Congreso de la Repblica, la comisin de faltas muy graves.
84
b. Gerencia General.
La Gerencia General ejecuta los encargos y decisiones del
Consejo Directivo. El Gerente General ejerce la titularidad del
pliego
presupuestal
y
asume
las
responsabilidades
administrativas de la Institucin.
85
Pago de retribuciones;
Rgimen disciplinario;
3) El Sistema Administrativo
Recursos Humanos
de
Gestin
de
86
c. mbito del Sistema
El Sistema comprende las acciones de: La planificacin de
polticas de recursos humanos, la organizacin del trabajo y su
distribucin, la gestin del empleo, la gestin del rendimiento,
la gestin de la compensacin, la gestin del desarrollo y la
capacitacin, la gestin de las relaciones humanas y la
resolucin de controversias.
d. Regmenes comprendidos en el Sistema
Para los efectos del presente Decreto Legislativo y en tanto se
implemente de modo integral la nueva Ley del Servicio Civil, el
Sistema comprende a los regmenes de carrera y formas de
contratacin de servicios de personal utilizados por las
entidades pblicas, sin que ello implique reconocimiento de
derecho alguno.
Los regmenes especiales de las Fuerzas Armadas y de la
Polica Nacional del Per, y del Servicio Diplomtico de la
Repblica, se rigen por sus normas y bajo la competencia de
sus propias autoridades, en todo lo que no sea regulado o les
sea atribuido por la Autoridad con carcter especfico. La
Carrera Judicial y la correspondiente al Ministerio Pblico se
rigen por sus propias normas.
Respecto a las empresas del Estado sujetas al mbito de
competencia del Fondo de la Actividad Empresarial del Estado
- FONAFE, la Autoridad ejercer sus funciones y atribuciones en
coordinacin con el citado organismo, con sujecin a lo
dispuesto en la Constitucin Poltica del Per y sus leyes
especiales.
87
conjunto de actividades, aptitudes y rendimiento del personal
al servicio del Estado en cumplimiento de sus metas, que
llevan a cabo obligatoriamente las entidades, en la forma y
condiciones que se sealan en la normatividad. Todo proceso
de evaluacin se sujeta a las siguientes reglas mnimas:
Debe ser aplicado en funcin de factores mensurables,
cuantificables y verificables.
Abarca a todo el personal de una entidad.
Sus resultados son pblicos.
4) El Empleado Publico
El empleado o servidor publico, es aquel ciudadano que presta
sus servicios al Estado a cambio de una remuneracin. El
servidor pblico debe prestar sus servicios con idoneidad,
honradez, eficacia, responsabilidad y compromiso.
88
a. El ingreso a la administracin pblica
El acceso al empleo pblico se realiza mediante concurso pblico y
deber de:
Igualdad de oportunidades.
Remuneracin.
Permisos y licencias.
Prstamos administrativos.
Reclamo administrativo.
89
prohibido recibir ddivas, promesas, donativos o retribuciones de
terceros para realizar u omitir actos del servicio.
90
Responsabilidades:
Los
empleados
pblicos
son
responsables civil, penal o administrativamente por el
incumplimiento de las normas legales y administrativas en
el
ejercicio del
servicio
pblico.
Inhabilitacin
y
rehabilitacin: La inhabilitacin y rehabilitacin del
empleado pblico se determinar en las normas de
desarrollo de la presente Ley.
Fallecimiento.
Renuncia.
Mutuo disenso.
Destitucin.
Jubilacin y Cese.
A.
El
sistema
abastecimiento
Definicin
de
1.
El
Sistema
de
Abastecimiento
es
el
conjunto
interrelacionado
de
polticas,
objetivos,
normas,
atribuciones, procedimientos y procesos tcnicos orientados
al racional flujo, dotacin o suministro, empleo y
conservacin de medios materiales;as como acciones
especializadas, trabajo o resultado para asegurar la
continuidad de los procesos productivos que desarrollan las
entidades integrantes de la administracin pblica.
91
actividad de la Direccin Nacional de Abastecimiento del
Instituto Nacional de Administracin Pblica 21. Actualmente el
Sistema de Abastecimiento esta regido por el nuevo
organismo denominando ORGANISMO SUPERVISOR DE
CONTRATACIONES DEL ESTADO- OSCE.
2. Objetivo
El sistema de Abastecimiento tiene como objetivo el control
del movimiento de bienes y servicios dentro de la Institucin a
travs de los Subsistemas de Abastecimiento.
b. Subsistema de Negociacin/Obtencin
A travs de este subsistema se presentan alternativas y
condiciones para negociar, conseguir o poseer la tenencia,
propiedad o derecho de uso de los bienes o servicios
necesarios o para rescatarlos, de haberlos perdido. Est
conformado por los Procesos Tcnicos de:
21 Entidad creada por el artculo 1 del Decreto Ley 20316 "Ley Orgnica del INAP" del 11/12/1973
como entidad rectora del proceso de Reforma de la Administracin Publica. En 1995 se dispone su
desactivacin y liquidacin por Ley N 26507.
92
c. Subsistema de Utilizacin/Preservacin
A travs de este subsistema se prev, orienta y supervisa la
movilizacin,
concepcin integral,
preservacin. Este
para
una
adecuada
utilizacin
de
las
oficinas
de
93
Administrar la base de datos de proveedores de bienes y
servicios.
Reportar informacin mensual a nivel de compromiso, de las
rdenes de compra y de servicios, a la Gerencia de
Administracin y Finanzas.
Programacin de necesidades
94
con
la
95
Este procedimiento est regulado por el TUO de la Ley de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado, y su reglamento.
Por ello retratara en el acpite B. de este documento.
Recuperacin de bienes
Mantenimiento
Seguridad
Almacenamiento
Distribucin
Disposicin final
B.
96
Es necesario sealar que pese a que la similitud de los trminos
puede originar confusin, debemos diferenciar entre el proceso
de adquisicin o contratacin y el proceso de seleccin.
El proceso de adquisicin o contratacin es el conjunto
ordenado y concatenado de actuaciones que se realizan desde
que se autoriza la adquisicin o contratacin del bien, servicio u
obra hasta que culmina la ejecucin del contrato respectivo a
travs del cual se pact la venta o arrendamiento del bien, la
prestacin del servicio o la ejecucin de la obra.
Por su parte, el proceso de seleccin es el "concurso" que permite
elegir, de manera objetiva, al proveedor que se encargar de
2. Fases de
contratacin
los
procesos
de
adquisicin
97
Fases del Proceso de Adquisiciones y Contrataciones
FASES
Preparacin de la Seleccin
I.Plan Estratgico Institucional
2. Plan Operativo Institucional
2.
Proceso de Seleccin
Ejecucin Contractual
I.Convocatoria y Registro de
participantes
Presentacin
de
consultas, 2. Ejecucin de las prestaciones
absolucin y aclaracin de las derivadas del contrato
bases
3. Adicionales y reducciones
4. Presentacin y entrega de
propuestas
4. Ampliaciones o reducciones
de plazo
5. Subcontratacin
7. Resolucin
8. Elaboracin d el Proyecto de
Bases Administrativas
8. Aplicacin de penalidades
9. Conformidad de entrega o de
prestacin de servicio
10. Liquidacin de obra o de
consultora de obra
3. Las instancias
contrataciones
de
las
contrataciones
98
d. Principio de eficiencia
Los bienes y servicios o la ejecucin de obras que se adquieran
o contraten deben reunir los requisitos de calidad, precio, plazo
de ejecucin y entrega y debern efectuarse en las mejores
condiciones para su uso final.
e. Principio de transparencia
Toda adquisicin o contratacin deber realizarse sobre la base
de criterios y calificaciones objetivas, sustentadas y accesibles
a los postores. Los postores tendrn acceso durante el proceso
de seleccin a la documentacin de las adquisiciones y las
contrataciones. Salvo las excepciones previstas en la ley y el
reglamento, la convocatoria, el otorgamiento de la buena pro y
los resultados deben ser de conocimiento pblico.
f. Principio de economa
En toda adquisicin o contratacin se aplicarn los criterios de
simplicidad, austeridad, concentracin y ahorro en el uso de
los recursos, en las etapas de los procesos de seleccin y en
los acuerdos y resoluciones recados sobre ellos, debiendo
evitarse, en las bases y en los contratos, exigencias y
formalidades costosas e innecesarias.
g. Principio de vigencia tecnolgica
Los bienes, servicios o ejecucin de obras deben reunir las
condiciones de calidad y modernidad tecnolgica necesarias
para cumplir con efectividad los fines para los que son
requeridos, desde el mismo momento en que son adquiridos o
contratados y por un determinado y previsible tiempo de
duracin, con posibilidad de adecuarse, integrarse y
repotenciarse, si fuera el caso, con los avances cientficos y
tecnolgicos.
h. Principio de trato justo e igualitario
Todo postor de bienes, servicios o ejecucin de obras debe
tener participacin y acceso para contratar con las entidades
en condiciones semejantes para todos, estando prohibida la
existencia de privilegios, ventajas o prerrogativas, salvo las
excepciones de ley.
99
forma oportuna y a precios o costos adecuados. Servirn tambin
como criterio interpretativo para resolver las cuestiones que puedan
suscitarse en la aplicacin de la Ley y el Reglamento de
Contrataciones y Adquisiciones, como parmetros para la actuacin de
los funcionarios y de las dependencias responsables y para suplir los
vacos de la mencionada Ley y su Reglamento.
Los principios, entonces, no son meras declaraciones programticas
que establecen parmetros morales de conducta a los que resultara
recomendable que se ajusten los agentes pblicos y privados que
intervienen en los procesos de adquisicin o contratacin. Al estar
recogido expresamente su triple objetivo en el texto de la norma, su
aplicacin se torna de obligatorio cumplimiento tanto en la elaboracin
de disposiciones reglamentarias por parte de las entidades pblicas
con competencia para ello, como en la interpretacin o integracin del
TUO de la Ley y del Reglamento.
100
101
Adquisicin de bienes
Ejecucin de obras
Arrendamiento de bienes
Contratacin de servicios
Contratacin de servicios de consultora
Control Gubernamental
102
1. El Control Gubernamental
El control gubernamental consiste en la supervisin, vigilancia
y verificacin de los actos y resultados de la gestin pblica,
en atencin al grado de eficiencia, eficacia, transparencia y
economa en el uso y destino de los recursos y bienes del
Estado, as como del cumplimiento de las normas legales y de
los lineamientos de poltica y planes de accin, evaluando los
sistemas de administracin, gerencia y control, con fines de su
mejoramiento a travs de la adopcin de acciones preventivas
y correctivas pertinentes.
103
autoridades, funcionarios y servidores pblicos de las entidades
como responsabilidad propia de las funciones que le son
inherentes, sobre la base de las normas que rigen las actividades
de la organizacin y los procedimientos establecidos en sus
planes, reglamentos, manuales y disposiciones institucionales, los
que contienen las polticas y mtodos de autorizacin, registro,
verificacin, evaluacin, seguridad y proteccin.
El control interno posterior es ejercido por los responsables
superiores del servidor o funcionario ejecutor, en funcin del
cumplimiento de las disposiciones establecidas, as como por el
rgano de control institucional segn sus planes y programas
anuales, evaluando y verificando los aspectos administrativos del
uso de los recursos y bienes del Estado, as como la gestin y
ejecucin llevadas a cabo, en relacin con las metas trazadas y
resultados obtenidos.
Es responsabilidad del Titular de la entidad fomentar y supervisar
el funcionamiento y confiabilidad del control interno para la
evaluacin de la gestin y el efectivo ejercicio de la rendicin de
cuentas, propendiendo a que ste contribuya con el logro de la
misin y objetivos de la entidad a su cargo.
El Titular de la entidad est obligado a definir las polticas
institucionales en los planes y/o programas anuales que se
formulen, los que sern objeto de las verificaciones a que se
refiere esta Ley.
y
e
104
como requerir informacin a particulares que mantengan o
hayan mantenido relaciones con las entidades; siempre y
cuando no violen la libertad individual.
c. Supervisar
y
garantizar
el
cumplimiento
de
las
recomendaciones que se deriven de los informes de control
emanados de cualquiera de los rganos del Sistema.
105
alcanza
al
personal
que
presta
servicios
independientemente del rgimen que las regule.
en
ellas,
5. mbito de aplicacin
Estn sujetas al sistema nacional de control las siguientes
entidades:
d. Organismos
reguladores de
OSINERG, OSITRAN y otros)
servicios
pblicos
(OSIPTEL,
106
LA
GESTIN
PUBLICA,
EL
DESARROLLO Y LUCHA CONTRA LA
POBREZA.
107
y para cumplir con esta meta, sin considerar el crecimiento de la
poblacin, debera tener al 2015 slo 3'256,500 pobres extremos. Era
necesario entonces, lograr que cada ao 217,100 personas salgan de
la pobreza extrema. Contrario a esto, y an con la significativa
inversin realizada, el Per produca aproximadamente 200,000
pobres extremos cada ao, unos 548 por da.
1. La Pobreza en el Per
a. La evolucin de la pobreza
Para Lima y Callao, a diferencia del interior del pas, las cifras
no se muestran alentadoras. La poblacin en situacin de
pobreza en Lima y Callao se increment de 31,8% en el 2001 a
36,6% en el 2004, en contraste con el interior del pas que
disminuy 5,6 puntos porcentuales en el mismo perodo y lleg
a 57,7% en el 2004. Una hiptesis que explicara el incremento
de la pobreza en Lima y Callao estara directamente
relacionada con la migracin proveniente del interior del pas
en busca de mejores oportunidades.
108
Cajamarca (63,8%), continan siendo los departamentos ms
pobres del pas. Por otro lado, en estos dos aos, la pobreza
extrema slo se habra reducido en un punto porcentual, pasando
de 17,1% a 16,1%.
Dado que esa disminucin se dio junto a un crecimiento
acumulado de 15% del PBI, se podra sealar que, en los ltimos
aos, cada punto porcentual de crecimiento del PBI peruano
redujo el porcentaje de pobres en 0,3 puntos porcentuales.
Siguiendo este estimado grueso de sensibilidad crecimientopobreza, haran falta aproximadamente 8 aos y medio de
crecimiento econmico, a un ritmo de 7% anual, para que el
porcentaje de pobres en todo el Per sea el que en el 2006
registr Lima Metropolitana (24,2%).
En mayo del 2008, el Instituto Nacional de Estadstica e
Informtica (INEI) dio a conocer las cifras oficiales sobre la
evolucin de la pobreza y pobreza extrema en el Per, para el
periodo comprendido entre el 2006 y 2007.
Desde 1985, es la primera vez la pobreza se ubica por debajo del
40% (39,3% exactamente), mientras que la pobreza extrema
descendi en 2,4% hasta ubicarse en 13,7%. Asimismo, en el rea
urbana la pobreza pas de 31,2% a 25,7%, mientras que en el
rea rural esta pas de 69,3% a 64,6%. Cabe resaltar que la
reduccin ms significativa se registr en la costa rural, pues la
pobreza descendi de 49% a 38,1%; la agro-exportacin habra
sido la actividad que ms contribuy a este resultado.
109
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2004
2005
2006
2007
POBREZA
Nacional
Lima
Metropolitana
Urbano
Rural
42.7
25.4
42.4
24.1
47.5
31.4
48.4
38.9
49.8
28.3
50
34.3
48.6
30.9
48.7
32.6
44.5
24.2
39.3
18.5
33
66.3
34
65.9
37.3
71.8
35.3
70
42.6
76.9
39
74.3
37.1
69.8
36.8
70.9
31.2
69.3
25.7
64.6
Nacional
Lima
Metropo l itana
Urbano
Rural
18.2
2.3
17.4
2.4
18.4
2.7
15
1.6
19.5
1.7
18.7
3.3
17.1
1.3
17.4
2
16.1
0.9
13.7
0.5
7.6
41.5
7.5
40
6.3
44.4
6.1
35.6
10
46.3
8.2
42.4
6.5
36.8
6.3
37.9
4.9
37.1
3.5
32.9
POBREZA EXTREMA
(2001=100)
POBREZA
POBREZA EXTREMA
140.0
100.
80.0
60.0
40.0
20.0
- 0.0
Fuente: BCRP,
INEI.
120.0
-
2001
110
2002
2004
2005
2006
111
Grafico 4
Atraso Escolar y Analfabetismo por Pobreza
100.0 T
40.0
-------
30.0 -
-------
_____
20.0 - -------------
10.0 l__|---------------------------------
secundaria
2004
2005
2006
32.3%
32.4%
30.8%
27.1%
25.8%
23.0%
22.4%
22.5%
20.6%
112
distritos presentan porcentajes de pobreza entre 50 y 74.9%; y
544 distritos (30%) tienen un nivel de pobreza de 75% a ms. En
el siguiente cuadro se grafica mejor esta situacin.
Numero
% Total de
% de Pobreza
Poblacin
de
Distritos
190
459
639
544
1 832
Distritos
10
25
35
30
100
Menos de 25%
De 25 a 49%
De 50 a 74.9%
De 75 a ms
1 811 520
2 928 835
3 132 917
2 897 695
donde se explota algn mineral. Por ejemplo, en PichacaniLaraqueri (Puno) el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8%
estn en pobreza extrema; mientras que en San Antonio de
Esquilache (Puno) la pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema
49.9%. Sin embargo, entre ambas localidades y la regin
Moquegua se ubica la mina Aruntani dedicada a la explotacin
aurfera. Recordemos que ahora que la onza de oro se cotiza por
encima de los US$ 1,000.
Otro caso se da en el distrito de Ocuviri (Lampa) donde el 91.6%
de la poblacin estn en la lnea de la pobreza y el 59.4% en
extrema pobreza, a pesar que all la empresa Arasi tambin
explota oro. Asimismo, la minera IRL del Reino Unido est
explotando oro en el distrito de Ollachea (Carabaya), en donde se
tiene una poblacin total de 4 mil 919 habitantes, de ellos el
87.5% estn en la pobreza y el 62.1% en extrema pobreza.
Resultados sorprendentes. Los distritos de Ongn y Bambamarca
en La Libertad, son los distritos ms pobres del pas, con tasas de
99.7% y 98.7%, respectivamente. Tambin en Lambayeque y en
Piura, regiones de la costa, existen distritos con extrema pobreza.
"En Huancavelica que, en promedio, es el departamento ms
pobre del pas, con una tasa de 85%, tambin se encontr
distritos con niveles de 50%.
En el siguiente cuadro se muestran los distritos ms pobres, como
los menos pobres.
113
Los ms pobres
La LibertadHuancavelica
Oyn: 99.7%
Ataparco: 97.9%
Patambuco: 96.9%
Bambamarca:
98.7%
Condormarca:
97.6%
Tntay Punco:
97.0%
Surcobamba:
96.8%
Salcahuasi:
95.5%
Anchonga:
96.1%
Arequipa
Lima Moquegua
Metropolitana
Magdalena: Pacocha: 3.8%Yanahuara: 3.0%
3.6%
La Molina: 3.5%
San Borja: 3.2%
J ess Mara:
3.1%
Miraflores: 1.8%
La Punta: 1 .4%
Por otro lado, hay quienes dicen que si se eliminaran los costos
administrativos y se pudiera ubicar a todos los peruanos en
Eje de
Intervenci
n
EJE 1 (7 PPSS)
Programa Social
AGUA PARATODOS
JUNTOS
MI PUEBLO
PRONAA
PRONAMA
RENIEC
SIS
CONSTRUYENDO PERU
PRONAMACHCS
ELECTRIFICACION RURAL
FITEL
PROVIAS DESCENTRALIZADO
SIERRA EXPORTADORA
PROSAAMER
MARENASS
PROJOVEN
COFOPRI
Sector Adscrito
114
EJE 2 (22 PPSS)
FONCODES
PROABONOS
INCAGRO
PROG. SUBSECT. IRRIGACION
SENASA
INST. NAC. INNOVACIN AGRARIA
INRENA
Agricultura
FONDEPES
Produccin
INST. TECNOLG ICO PESQUERO Produccin
EJE 3 (5 PPSS)
PROMPERU
PLAN NAC. COPESCO
PROINVERSIN
INABIF
CONADIS
PNCVFS
INDEPA
INDECI
115
a. Ausencia de objetivo y metas comunes
La poltica social peruana ha carecido de objetivos y metas
comunes para todos los sectores y funcionarios responsables de
los programas sociales. La estructura sectorial de la
institucionalidad pblica establece multiplicidad de objetivos y
metas parciales. La Agencia Peruana de Cooperacin
Internacional (APCI) ha identificado 70 documentos oficiales que
forman parte de la Poltica Nacional de Desarrollo (APCI 2006). El
problema por tanto no es la falta de planes, sino su multiplicidad
y carencia de articulacin. El panorama se agrava por el hecho de
que cada sector funciona en forma autoreferenciada con nula o
poca coordinacin intra e intersectorial. En esta estructura,
resulta muy difcil responder a objetivos y metas comunes. No se
trata solamente de un problema de gestin, sino de visin y
prioridad poltica.
b. Criterios inadecuados para asignacin presupuestal
Aunque el presupuesto agregado de los programas sociales ha
crecido significativamente, siendo en promedio de unos 4 mil
millones de soles anuales en el ltimo quinquenio, est por
debajo del promedio latinoamericano como porcentaje del PBI
(Per: 5.5%, Amrica Latina: 8.2%). Segn el Banco Mundial
(Lavado 2007: 15). La asignacin presupuestal trata al gasto
social como residuo, una vez cubiertos los otros gastos recin se
financia el gasto social. Incrementar el gasto social supone por
tanto dos decisiones polticas: la reforma tributaria para ampliar
la cobertura de la recaudacin y obtener mayores recursos
fiscales, y el dar prioridad a los sectores sociales en la asignacin
del presupuesto pblico, superando la pobre articulacin entre la
poltica econmica y la social.
Ejes
1. Desarrollo de
capacidad es
humanas y
respeto
de
derechos
fundamen
tales
Objetivos
Prioridades
Estratgicas
Areas de
Intervencin
Asegurar el
Proteccin integral de todos los
Servicios sociales
capital humano y
nios y nias menores de 3
bsicos: educacin, salud,
social de grupos
aos de cualquier dao que
alimentacin y nutricin,
sociales en
afecte su desarrollo y potencial vivienda y saneamiento.
situacin de
Derechos bsi cos :
riesgo y
justicia y seguridad
vulnerabilida d
ciudadana.
social
Fondos sociales
2. Promocin deIncrementar
sus
Mantenimiento preventivo y Activos de las familias y
oportunid activos familiares generacin de infraestructura y comunidades:
ades y
y comunitarios y
desarrollo de iniciativas
infraestructura vial,
capacidad es mejorar
los
sociales productivas
telecomunicaciones y
econmic as
ingresos
y
el
electrificacin. Capacidad
empleo
tcnica. Desarrollo rura l .
permanente
Mejoramiento del ingreso.
Fondos sociales
3. Establec miento de
una red de
protecci n social
Reducir los
riesgos y
proteger a las
personas y las
familias
siguientes:
118
ha
ha
en
la
fundamentales.
25 Aprobado mediante el DS 029-2007-PCM, publicado en marzo del 2007.
ARTICULACION
ENTRE EJES
Eje.2 Promocin de
oportunidades de
capacidades econmicas
Objetivo 5: Salud
ar
Objetivo 6: Acceso y
Objetivo
mejoramiento de la
educacin bsica
Oportunidades
empres
ariales
no
agrcolas.
Objetivo 7:
Objetivo
Apoyo alimentario
Oportunidades
empresariales agrcolas.
Objetivo 8:
Asistencia nutricional
Objetivo
I
Objetivo 12: 11:
Programas a ciudadanos.
dentificacin
multipropsito.
1:
2:
Objetivo
Insercin
Objetivo
Objetivo
9:
Apoyo y proteccin a
poblacin vulnerable.
3:
laboral.
\ Objetivo 11
4:
Vi
Objetivo 11
Programas
multipropsito.
120
Desarrollo
integrales
de
intervenciones
sociales
articuladas
en
de
se
de
desarticulada:
Saneamient Alimentaci
^^
fN
Provee Bs
y Ss de
saneamient
o
Gestin articulada:
Saneamiento
Alimentacin
f\
Provee Bs
y Ss
alimentario
s.
V
Combo de bienes y servicios
121
Educacin
Salud
(Objetivos
comunes y
complementario
s)
>
AMBITO
INSTITUCIO
NAL
FUNCIONAL
CIAS
(Planeamient
o de
acciones
multisectori
ales y
articuladas)
ESTRATEGI
AS
INDIVIDUAL
ES
(Objetivos
individuales
derivados
de objetivos
comunes)
PROVISION
DE
BIENES Y
SERVICIO
S
(Metas y
resultados
vinculados
a
estrategias
individuale
s)
SECTORES
(Planeamien
to de
acciones
sectoriales)
INSTITUCIONE
S
(Ejecucin
de Programas
So ciales)
122
sus objetivos, resultados e impactos a lograr en cada ao;
as mismo, establezca la
Secret
aria
Tcnic
a
Eje1: Capacidades
Eje2: Oportunidades
APOYO
INSTITUCIONA
L
MEF: (DEGAES,
DNPP)
de Gestin Pblica y
Descentralizacin)
INEI: (Focalizacin
geogrfica)
Programas
segn Objetivo
Accesos a la
vivienda
y
saneamiento.
Salud
preventiva
asistencial.
Acceso
segn Objetivo
mejora
de
la
calidad
de
la
educacin
Programas
Oportunidade
s
empresariales
no
agropecuarias
.
bsica.
Oportunidade s
Apoyo
alimentario
(nios
y
adolescentes).
Asistencia
nutricional.
empresariales
agropecuarias.
Infraestructura
de acceso a
servicios
Programas
segn Objetivo
Apoyo
alimentario
(adultos
vulnerables).
Proteccin a
poblaciones
vulnerables
Capacitacin e
insercin
laboral.
(ST -CIAS)
123
Eje 3: Proteccin
bsico
s.
V_____
Presupuestal: (DNPP
)b.
INDICADORES
MEDIOS DE
VERIFICACION
SUPUES
124
MANERA CONTRIBUIR A LA
LUCHA CONTRA LA
POBREZA EN SUS
MLTIPLES DIMENSIONES.
A CONTINUACIN SE
PRESENTA EL MARCO
LGICO GENERAL DE LOS
PROGRAMAS
SOCIALES:RESUMEN DE
OBJETIVOS
FIN:
Incidencia de la pobreza y pobreza extrema. Encuesta Nacional de
Contribuir a la mejora de las
Hogares. Encuesta
condiciones de vida de laTasa de desnutricin crnica.
nacional de demografa
poblacin y a la reduccin deTasa de acceso a servicios bsicos.
y salud. Sistema de
los niveles de la pobreza
seguimiento y
extrema.
evaluacin.
anuales
Condiciones
de
de
1.1.Porcentaje de recursos de PPSS, ejecutados Leyes
PROPSITO:
presupuesto del pblico.
estabilidad
como programas por resultados.
macroeconmica
1.2.Distribucin del gasto social en programas Encuesta Nacional
1.Mejorar la eficiencia de los
de
Hogares,
crecimiento
por
resultados
y
programas
no
articulados
que
programas sociales.
ENAHO.
econmico se
reciben los beneficiarios.
Sistema
de
mantienen
1.3.Valor de lo efectivamente entregado a los
seguimiento y favorables.
beneficiarios I Gasto total en PPSS.
evaluacin.
1.4.Ratio de distribucin de combos de Bs y Ss
Cultura de
.
SIAF
SP.
en zonas pobres.
gestin por
1.5.Ratio de distribucin de combos de Bs y Ss
resultados
que reciben las familias pobres y en pobreza
aceptada y
extrema.
practicada
2.1.Tasa de cobertura de la poblacin pobre y en
involucrado
2. Mejorar la equidad del gasto
pobreza
extrema
en
PPSS.
gestin de
social en los programas
2.2.Tasa de filtracin de poblacin no pobre que
programas
sociales.
se beneficia de PPSS.
2.3.Gasto percpita en favor de los 2 quintiles
poblacionales ms pobres.
2.4.Gasto percpita en favor de los 2 quintiles
distritales ms pobres.
Idonei
de
la
DNPP
a
STPlan Nacional para la Formalizacin.
2.Gestin por resultados.
equipo
CIAS.
Competitividad y Desarrollo de la micro
Sistema
integrado
de
tcnico
y pequea empresa.
3.Modernizacin de la poltica
informacin
financiera
involu
social y de la gestin de los1.2.Percepcin de la existencia de los "Combos para gobiernos locales.
de
bienes
y
servicios"
de
los
Ejes
1,2
y
3.
programas sociales.
Involu
2.1
Sistema
de
formulacin
presupuestal
o de l
4. Implementacin
deladecuado
para el seguimiento de los
autoridades loc
SISFOH
y
deprogramas sociales.
sesgos de
instrumentos
de
partidaria.
focalizacin geogrfica.
5. Fortalecimiento de la gestin
en lo social de gobiernos
regionales y locales.
RESUMEN DE
MEDIOS DE
INDICADORES ,
SUPUES
OBJETIVOS
AERIFICACION
Reportes Sistema de P a r t i c i
6. Sistema de seguimiento y 3.1. CIAS fortalecido.
seguimiento
ycomprometida
evaluacin (SISE).
sectores
evaluacin.
proceso.
3.2.Programas reorganizados y agrupados por
COMPONENTES:
ejes.
4.1.Sistema de Focalizacin de Hogares
(SISFOH), Direccin Nacional de
Presupuesto operando.
4.2.Padrn General de Hogares (PGH)
construido.
4.3.
PPSS emplean el SISFOH y el PGH
financiera para Gobiernos locales para
identificar y seleccionar beneficiarios.
4.4.PPSS emplean mapas de pobreza para
focalizar geogrficamente.
5.1. Municipios que incorporan planes
sociales en su PDMC.
5.2. Municipios incorporados a la reforma
de los PPSS (presupuesto por resultados).
6.1. Sistema de seguimiento del .gasto
social implementado.
6.2. Sistema de evaluacin de resultados e
impacto implementado.
ACTIVIDADES:
1.1. Estudios realizados sobre costos y
resultados de las intervenciones sociales.
1.
Sectores
sociales
intervie-nen
articuladamente (Combo de bienes v 1.2. Determinacin de combos aprobados
por la CIAS
servicios) 1.1 Determinacin del
1.3.
Planes operativos aprobados para
costo
efectividad
de
las
implementar: Estrategia para erradicacin
intervenciones existen-tes y de
de la desnutricin crnica. Estratesia para
intervenciones ya diseadas y
cubrir brechas en infraestructura bsica
Informes
sobre
los
Compromiso
costos y r e s u l t a d o sresponsables
de
intervencionesPPSS involuc
sociales.
la reforma.
N o r m a s
d e
f o r t a l e c i m i e n t o Apoyo
institucional publicadas.
lderes
de los nu
PPSS.
Compromiso
en zonas rurales.
proyectadas.
Actas del CIAS.
DNPP para
Plan Nacional para la Formalizacin,
competitividad
y
desarrollo
de
la
micro
y
Informe sobre talleres ylos sistemas
1.3
Determinacin
de
la
de ge
composicin de los Combos de pequea empresa. 2.1. Directivas y normas acciones para gobiernosmarco
resultados.
presupustales
publicadas
al
respecto.
regionales y locales.
bienes y servicios.
2.2 Programas sociales con formulacin
Mdulos de acceso a
presupuestal adecuada.
2. Presupuesto por resultados
programas sociales de
Plan de reforma de PPSS aprobado.
ENAHO.
2.1.
Establecimiento
de
los 3.1.
programas para imple-mentar el 3.2. Normas de fusin, integracin y/o
articulacin de fortalecimiento publicadas.
presupuesto por resultados.
3.3. Nueva institucionalidad aprobada por la
2.2.
Designacin de responsables
de los pro-gramas por resultados. 3.3.CIAS.
Equipo multisectorial de la ST-CIAS
2.3.
Conciliacin de la ejecucin
constituido y operando.
de la reforma con el proceso
presupuestario.
NJ
ON
RESUMEN DE
OBJETIVOS
INDICADORES
MEDIOS DE
AERIFICACION
SUPUES
3. Modernizacin de la poltica
4.1.
Bases de datos de hogares del SISFOH
social v de la gestin de los y del PGH disponibles.
PPSS
4.2.
Marco
legal
publicado
e
3.1.
PPPSS reorga-nizados.
3.2 Nueva institu-cionalidad delinstrumentalizado.
CIAS implementada.
5.1.
Numero de talleres de capacitacin y
3.2.
Fortalecimiento
de
laacciones de fortalecimiento de las unidades de
Secretaria Tcnica del CIAS.
gestin social de los gobiernos regionales y
4. SISFOH
(Sistema
delocales realizado.
Focalizacin de Hogares)
4.1
Levantamiento
y
5.2.
Aprobacin del Plan Piloto por la CIAS.
actualizacin
de
la
ficha
SISFOH.
6.1.
Aplicativos del SISE operando.
4.2
Consolidacin del marco
6.2.
Numero de instituciones pblicas con
legal para el SISFOH.
5. Fortalecimiento de la gestinunidades de seguimiento y evaluacin de
programas sociales implementadas.
regional y municipal
5.1.
Fortalecimiento
de
la
6.3.
Directivas y procedimientos implemenGestin Social de los gobiernos
regionales y locales.
5.2.
Implementacin de Plantados.
Piloto de municipios que reciben
responsabilidades de provisin 6.4.
en
Numero de lneas de base diseadas para
lo social.
6. SISE (Sistema de seguimiento vlos PPSS.
evaluacin)
6.1 .Desarrollo de aplicativos para
el seguimiento y eva-luacin de
PPSS en entidades naciona-les,
regionales y locales.
6.2.
Equipamiento de sistemas de
seguimiento y evaluacin en
entidades nacio-nales, regionales
y locales.
6.3.
Directivas y procedimientos
sobre, seguimiento y evaluacin.
cerrar
las
profundas
128
al
grupo
meta
determinado
servicios/bienes/condiciones requeridos para
satisfaccin de sus necesidades
de
los
la adecuada
129
CRECER
130
(EN
CRECER)
La estrategia
dimensiones:
Nacional
CRECER
comprende
las
siguientes
Institucional
Plantea la intervencin multisectorial articulada de los
ministerios, programas nacionales, organismos autnomos y
entidades regionales y locales en el marco de la
descentralizacin, combinando esfuerzos y recursos. Prev la
posibilidad de la participacin de Instituciones privadas y de la
cooperacin internacional para que desarrollen acciones
vinculadas a la lucha contra la pobreza y la desnutricin
infantil.
De gestin
La Estrategia Nacional CRECER se enmarca en la lgica del
Presupuesto por Resultados, para lo cual se han seleccionado
cinco programas estratgicos presupuestales formulados por el
MEF, y estn vinculados con la lucha contra la desnutricin.
En ese sentido el financiamiento de las acciones basado
inicialmente en los presupuestos institucionales de los sectores
y programas sociales que intervienen, y posteriormente, de
manera progresiva, sumando los aportes adicionales de
recursos provenientes, tanto pblico como privado, de ser el
caso se ejecutaran en el marco del presupuesto por resultados
y de manera articulada..
Operativa
Implica la articulacin de la oferta programtica y presupuestal
de las entidades involucradas, aprovechando sus propias
capacidades y potencialidades; as como de sus herramientas
operativas, conocimientos y prcticas innovadoras para el
diseo y ejecucin de polticas vinculadas con la lucha contra la
desnutricin infantil.
26 Aprobado mediante DS No. 055-2007-PCM.
Total general
AMAZONAS
Distritos
etapa I
330
9
ANCASH
APURIMAC
60
Distritos
etapa II
Distritos etapa
III
Total distritos
308
242
880
16
28
66
17
83
65
AREQUIPA
AYACUCHO
23
CAJAMARCA
18
18
46
16
85
77
19
96
CUSCO
44
27
71
HUANCAVELICA
76
84
HUANUCO
67
68
ICA
J UNIN
39
46
LA LIBERTAD
42
45
13
13
29
40
LAMBAYEQUE
132
LIMA
LORETO
11
MADRE DE DIOS
PASCO
11
PIURA
16
25
11
62
SAN MARTIN
21
21
UCAYALI
PUNO
51
7. Resumen
Es indudable que los esfuerzos por combatir la pobreza en el
pas han sido mltiples, y la inversin de bastante
envergadura. Sin embargo los resultados no son del todo
satisfactorios. La causa a nuestro entender est que la lucha
contra la pobreza en muchos casos, ha estado politizada, es
decir, el objetivo ha estado centrado en ganar rditos polticos
partidarios. Sin embargo hay momentos importantes que han
marcado avances en la lucha contra la pobreza, como el Plan
Nacional para la Superacin de la Pobreza (2004), el Plan de
Reforma de los Programas Sociales y la Estrategia Nacional
CRECER (2007). Estos instrumentos han buscado una direccin
y gestin ms organizada e integral de las polticas sociales,
aunque no se han logrado implementar a cabalidad.
BIBLIOGRAFA:
133
Gestin
pblica:
conceptos
134
Constitucin Poltica del Per. Ao 1993.
Ley No 29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo. Ao 2007.
Decreto Legislativo No 1057, Regula el Rgimen Especial de
Contratacin Administrativa de Servicios.
Decreto Legislativo No 1088, Sistema Nacional de Planeamiento
Estratgico y Centro Nacional de Planeamiento Estratgico.
DL 1023, que crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del
decreto
135
Repblica, Ley 27785 modificada por leyes 28396 y 28422
R.D. 216-98-SBN (Superintendencia de Bienes Nacionales), Sobre
registro de bienes cuya propiedad est acreditada
Daz Gispert, Lidia Ins. Una reflexin al concepto de desarrollo
sostenible desde la ptica econmica de Carlos Rafael Rodrguez
en el mbito de la globalizacin neoliberal. Ao 1999.
de la
Aprueba
la
Estrategia
de
136