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PRESENTACIN
La gestin:
en busca del sujeto
Seminario Internacional
Reformas de la gestin de los sistemas educativos
en la dcada de los noventa
Santiago, Chile, 13-14 noviembre 1997
UNESCO-SANTIAGO
Santiago, Chile, 1999
Marzo de 1999
Impreso en Chile.
NUEVAS
PRESENTACIN
Indice
Presentacin
I.
II.
13
13
29
51
69
El caso de Argentina
Cecilia Braslavsky
69
NUEVAS
El caso de Brasil
Roserley Neubauer da Silva
III.
93
El caso de Colombia
Piedad Caballero
118
El caso de Chile
Mnica Chaparro
151
Conclusiones
183
PRESENTACIN
Presentacin
10
LA GESTIN:
ca y la institucional, los niveles centrales y los locales y que promueve la participacin y la autonoma de las instituciones y los sujetos tanto como la integracin
de los sistemas educativos.
El inters de la UNESCO por la gestin se ha expresado en la regin, entre
otras, a travs de una estrategia de formacin de administradores y planificadores
de la educacin. Durante la ltima dcada se ha desarrollado anualmente el
Seminario taller regional de polticas y gestin educativas, que ha permitido
crear un espacio de aprendizaje e intercambio para el personal poltico-tcnico de
la regin. En el marco de ese seminario taller de formacin de administradores y
gestores se han realizado otros seminarios internacionales acerca de temas asociados con la gestin.
En el entendido que el Seminario Internacional es un seminario al interior
de otro seminario, estos eventos han permitido el intercambio entre los participantes del Seminario-taller de formacin y los especialistas Internacionales invitados para el tema abordado como eje de la actividad. El Seminario internacional
de 1997 estuvo destinado a analizar Las reformas de la gestin de los sistemas
educativos en la dcada del noventa. La actividad fue definida como un seminario-taller de formacin que se organiz en torno de dos ejes: las destrezas
comunicacionales en la gestin educativa y la innovacin educativa y sus nexos
con la gestin.
El libro que se inicia recopila las ponencias presentadas en el Seminario
Internacional de 1997. La primera parte incluye tres ponencias generales (Casassus,
Delannoy y Rojas) que analizan la evolucin de los enfoques acerca de la gestin
en las ltimas dcadas, as como dan cuenta de las prcticas de la gestin a nivel
mundial y del impacto de las nuevas tecnologas de la informacin en la vida
cotidiana del planificador. La segunda parte presenta los estudios de casos realizados especialmente para el seminario, acerca de las reformas de la gestin en
Argentina, Brasil, Chile, Colombia. La tercera parte sistematiza las conclusiones
del seminario y las agendas pendientes de la gestin, de acuerdo con los participantes.
El texto da cuenta de las reformas de la gestin y del papel central que han
desempeado los procesos de gestin en las reformas del noventa. Las reflexiones sistematizadas permiten observar los puntos fuertes y las debilidades de estas
transformaciones.
Algunas preguntas se vislumbran al cerrar las pginas de este texto: qu tipo
de identidad pedaggica estamos contribuyendo a generar desde el marco de
estas reformas?; hemos logrado subvertir las improntas dejadas por las dictaduras, la crisis econmica del ochenta, los derechos humanos pisoteados, los destierros?; estamos acaso en el sendero de un mundo ms humano, donde prima la
cooperacin, la justicia y la libertad?
PRESENTACIN
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La gran tarea, para los pases y para la UNESCO, es seguir caminando hacia
una gestin que d respuesta a la diversidad, que facilite la participacin, que
promueva la autonoma sin fragmentar. Una gestin total, que se nutre de los
procesos de formacin docente y de evaluacin de resultados y procesos, que se
concibe como negociacin y conversaciones para muchos. Una gestin que como
lo indica el ttulo de este libro busca al sujeto. Octavio Paz nos recuerda que las
culturas son cruces de caminos antes que fortalezas; es posible una gestin que
se configure como cruce de caminos, que no aspire a ser bastin ni responda a
ningn fundamentalismo, que escuche las voces de los olvidados de siempre, que
no segregue ni d origen a educaciones o regmenes especiales
La UNESCO agradece a cada uno de los participantes al Seminario-taller y al
Seminario Internacional por sus contribuciones as como a cada uno de los autores por sus ponencias: Juan Casassus, Francoise Delannoy, Alfredo Rojas, Ins
Aguerrondo y Cecilia Braslavsky, Roserley Neubauer da Silva, Piedad Caballero,
Mnica Chaparro y Armando Loera; y a Graciela Messina por la compilacin del
texto.
ACERCA DE
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I. Acerca de la prctica
y la teora de la gestin
Marcos conceptuales para
el anlisis de los cambios en la gestin
de los sistemas educativos
Juan Cassasus*
Juan Cassasus. Especialista regional UNESCO. El autor agradece las conversaciones sostenidas
con distintos especialistas cuyos comentarios han enriquecido su visin sobre el tema de este
captulo. En particular, agradece a Ernesto Schiefelbein, Luis Roggi, Jess E. Lpez, Ins
Aguerrondo, Ramn Casanova. Tambin agradece los intercambios con los miembros de la red
REPLAD, quienes son actores privilegiados desde la investigacin, la ctedra y sobre todo
desde la planificacin y la ejecucin de las polticas educativas en los Ministerios de Educacin.
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ACERCA DE
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Si observamos lo que ocurre hoy, el panorama que encontramos es completamente diferente. Las transformaciones institucionales producidas apuntan claramente hacia la prdida del monopolio del Estado de su propio aparato y del
sistema educativo, lo que se traduce en una prdida de influencia en relacin a lo
que all tiene lugar.
Numerosas son las evidencias de esta situacin e incluyen manifestaciones
de diferentes rdenes. A modo de ejemplo, se pueden identificar dimensiones
como las siguientes:
La redefinicin del proceso educativo. Este ya no es visto como un espacio
de enseanza, sino como uno en el cual el nfasis est en el aprendizaje, en
lo que logra el aprendiz, alterando con ello tanto la tradicional relacin enseanza-aprendizaje que es reemplazada por una de aprendizaje-enseanza y
modificando el rol del docente en su calidad de dispensador de conocimientos.
La redefinicin de lo que es educacin. De una definicin que concibe la
educacin como escolarizacin, se ha pasado hacia otra visin de la educacin entendida como un proceso permanente a lo largo de la vida, en la cual
la parte escolarizada es slo una de las tantas instancias de aprendizaje en la
vida.
Asociado con lo anterior, pero desde una visin horizontal, estn las apreciaciones de que, dentro del trozo de vida en el cual ocurre el perodo de
escolarizacin, existe una serie de aprendizajes que se dan fuera de la escuela; as como la aseveracin de que lo que acontece fuera de la escuela en
particular en los medios de comunicacin masivos y la familia explica ms
el resultado de los logros acadmicos que lo que ocurre dentro de ella.
Al mismo tiempo que se reduce el impacto del sistema educativo en los procesos
de aprendizaje, se constata un aumento considerable de la importancia del conocimiento en la evolucin de las sociedades, tanto por la explosin del conocimiento, por los modos de adquirirlo, como por su relevancia para el desarrollo.
En este aspecto, la prdida del monopolio de la transmisin de conocimientos es
un rasgo diferenciador.
La aparicin de nuevos actores sociales vinculados a la educacin las comunidades locales, los sectores productivos, polticos, sindicales, religiosos etc. ha
llevado al sistema a una definicin social de la poltica educativa. De esta manera, el Estado pierde el monopolio en el diseo (aunque no el de la decisin) de la
poltica para pasar a una etapa de formulacin concertada.
La apertura de las escuelas a la participacin de las familias y la comunidad
en el quehacer escolar, abre el interior de la escuela a otros actores, ms all de
los docentes y directivos.
La concepcin de poltica curricular basada en contenidos mnimos y objetivos fundamentales abre el tema curricular a otros sectores, perdiendo as el Estado el monopolio de la definicin curricular.
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ACERCA DE
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Antes de ello, quizs convenga precisar lo que se entiende aqu por algunos
conceptos.
Una primera precisin tiene que ver con la idea de la gestin. Hace 25 aos
no se hablaba de gestin. Esta actividad estaba separada en dos actividades
conceptualmente distintas: la planificacin (o planeacin) y la administracin. De
hecho, hoy an hay escuelas distintas: unas que forman administradores y otras
que forman planificadores. La idea bsica detrs de esta distincin consiste en
que, por una parte, los planificadores son los que hacen los planes, los que
piensan, fijan objetivos, determinan las acciones que hay que seguir. Por otra, los
administradores aparecen como aquellas personas que son las encargadas de ejecutar las acciones predeterminadas. El modelo as definido hace una separacin
clara entre la accin de diseo y la accin de ejecucin, las cuales por otra parte,
son asignadas a universos distintos.
Esta separacin ha dejado de tener validez conceptual como teora de la
accin subyacente. Por ello, integramos a ambos procesos en la nocin de gestin. Entonces, cuando decimos gestin, estamos refirindonos tanto al proceso de la planificacin como a la administracin de lo diseado. Por lo tanto, de
ahora en adelante, cuando me refiera a la gestin estar haciendo mencin indistintamente a la planificacin o a la administracin de las instituciones educativas.
La segunda se asocia con el tema de la definicin misma de gestin. Como se
ha expresado en otro texto, es siempre deseable contar con varias definiciones
para un concepto, puesto que cada una de ellas ilustra aspectos diferentes del
objeto o proceso contemplado. Propongamos distintas visiones de gestin.
Para situarnos en una definicin un tanto clsica de la gestin, podemos decir
que la gestin es una capacidad de generar una relacin adecuada entre la
estructura, la estrategia, los sistemas, el estilo, las capacidades, la gente, y los
objetivos superiores de la organizacin considerada. O dicho de otra manera, la
gestin es la capacidad de articular los recursos de que se dispone de manera de
lograr lo que se desea.
Una visin que evoca el tema de identidad en una organizacin, muestra la
gestin como la generacin y mantencin de recursos y procesos en una organizacin para que ocurra lo que se ha decidido que ocurra.
Desde una perspectiva de la representacin podemos decir que la gestin es
la capacidad de articular representaciones mentales. O desde la lingstica, la
gestin es la capacidad de generar y mantener conversaciones para la accin.
Las definiciones anteriores ponen de relieve el hecho de que la gestin tiene
que ver con los componentes de una organizacin en cuanto a sus arreglos
institucionales, la articulacin de recursos, los objetivos y, por sobre todo, las
interrelaciones entre las personas en la accin. Por ello, reitero la nocin de que,
implcita o explcitamente, los modelos de gestin se fundamentan en alguna
teora de la accin humana dentro de las organizaciones y que es necesario
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MARCOS
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La visin prospectiva
A inicios de los aos 60 se constat que el futuro realizado no coincida con el
futuro previsto en la dcada anterior. La crisis cristalizada por el aumento del
precio del petrleo en 1973 marc un quiebre en las tcnicas de la previsin
clsica expresada en la visin normativa. En la visin prospectiva, se establece
que el futuro no se explica necesariamente slo por el pasado. Tambin intervienen las imgenes del futuro que se imprimen en el presente y que, en consecuencia, lo orientan. De esta manera, el futuro es previsible a travs de la construccin
de escenarios. Pero, al mismo tiempo que se conciben mltiples escenarios del
futuro, se est diciendo que el futuro es tambin mltiple y, por ende, incierto.
Observemos que se ha pasado de un futuro nico y cierto, hacia un futuro mltiple e incierto.
La necesidad de considerar la idea de futuros alternativos en la planificacin
y de reducir la incertidumbre, genera desde las fuentes ms diversas lo que
podra ser considerado como la flexibilizacin del futuro en la planificacin. Se
desarrolla, entonces, una planificacin con criterio prospectivo donde la figura
predominante es Michel Godet quien formaliza el mtodo de los escenarios.
Desde el punto de vista metodolgico, por una parte, los escenarios se construyen a travs de la tcnica de matrices de relaciones e impacto entre variables.
Por otra parte, para intentar reducir la incertidumbre, se desarrolla una serie de
tcnicas a travs de mtodos tales como Delfi, el baco de Reiner y otros.
En este perodo de inicio de los 70, se intentaron reformas profundas y
masivas las que, notablemente, representaban futuros alternativos. Ello se puede
observar desde los planteamientos revolucionarios que acompaaron las visiones
alternativas de la sociedad (Chile, Cuba, Colombia, Per, Nicaragua), a otros
esfuerzos ms tcnicos apoyados en el instrumental de los ejercicios de la programacin lineal. Fueron ejercicios que trataron de captar distintos escenarios de
futuro proyectando trayectorias, actores y estrategias alternativas.
Al mismo tiempo, se inician esfuerzos para copar el territorio con la
microplanificacin, los mapas escolares y el desarrollo de las proyecciones de
requisitos en recursos humanos. El estilo predominante continu siendo el ejercicio cuantitativo. De hecho, el instrumental de la visin prospectiva es el mismo
enfoque proyectivo de la visin normativa, slo que aplicado mediante matrices de impacto a la construccin de distintos escenarios. Desde mediados de los
aos 70, la visin de alternativas posibles se refuerza con el inicio de estudios
comparativos y de programas regionales, como por ejemplo el PREDE asociados
a la OEA o el Proyecto Principal de Educacin asociados con la UNESCO. En
estos proyectos los planificadores tuvieron la posibilidad de encontrarse, comparar posturas, modelos, estrategias y resultados. En definitiva, la posibilidad de
identificar soluciones alternativas a problemas similares. Es, sin embargo, intere-
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entonces el nuevo tema de la gobernabilidad. En trminos tericos, a la planificacin estratgica se le introduce el tema situacional, sugerido por Carlos Matus, o
dicho de otra manera, el de la viabilidad de las polticas.
El planteamiento situacional reconoce no slo el antagonismo de los intereses de los actores en la sociedad, sino que adems del tema de la viabilidad
poltica se plantea el de la viabilidad tcnica, econmica, organizativa e
institucional. Se preocupa del anlisis y del abordaje de los problemas en el
trayecto hacia el objetivo o el futuro deseado.
Para Matus, una situacin es donde est situado algo. Ese algo es el actor y la
accin. Accin y situacin conforman un sistema complejo con el actor. La
realidad adquiere el carcter de situacin en relacin al actor y a la accin de
ste. Una realidad es al mismo tiempo muchas situaciones, dependiendo ello de
cmo est situado el actor y cul es su situacin. En una realidad se plantean
muchas viabilidades. Por ello, en el perodo de inicio de los aos 90 predomina el
criterio de buscar acuerdos y tratar de lograr consensos sociales como criterio
principal de gestin.
En trminos operativos, se inicia un triple desplazamiento. La escasez de
recursos hace de la planificacin, por una parte, un ejercicio de tcnica presupuestaria; por otra, una preocupacin de conduccin poltica del proceso, en el
sentido de asegurar la gestin del sistema mediante la concertacin; y una tercera,
una fragmentacin del proceso de planificacin y de la gestin en acciones que
ocurren en diversos lugares del sistema (p.ej los proyectos), quebrndose el proceso integrador de la planificacin y multiplicndose, en consecuencia, los lugares y las entidades planificadoras. Instrumentalmente, esto se representa por
flujogramas diseados como redes sistmico-causales, es decir, la gestin se presenta como la del proceso de resolucin de nudos crticos de problemas.
La visin de la calidad total
Con el inicio de los aos 90 aparece una situacin nueva con la preocupacin por
la calidad. Surge el tema de la calidad y la preocupacin por el resultado del
proceso educativo. Es decir, un proceso en el cual se reconoce el derecho de los
diversos usuarios del sistema educativo, a exigir un servicio de calidad de acuerdo a sus necesidades. Como parte de los mecanismos de gestin aparece la
necesidad de hacer visible el resultado del proceso educativo para que los usuarios puedan ver y emitir juicios acerca de la calidad. Por ello, se generaliza el
desarrollo de sistemas de medicin y evaluacin de la calidad de la educacin.
Pero la preocupacin por los resultados y, en general, por la percepcin de un
bajo resultado, lleva a analizar y examinar los procesos y los factores y combinacin de factores que en ellos intervienen para orientar las polticas educativas
en consecuencia.
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ACERCA DE
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dosela como una entidad comunicacional; o en otros momentos, desde escenarios, percibindosela como una entidad prospectiva. De esta manera, la herramienta determina el tipo de entidad organizacional que percibimos.
Por otra parte, si en el proceso de gestin existen distintos momentos
segn el instrumental utilizado, tambin podemos notar que stos pueden ser
percibidos como momentos con un enfoque terico diferente. Habra, entonces,
momentos de tipo normativo, momentos de tipo prospectivo como tambin momentos de tipo estratgico.
Consecuentemente, en el proceso de gestin hay momentos de tipo estratgico que llaman a utilizar herramientas de la gestin estratgica. Se observa una
correspondiencia entre momento y herramienta. As, por ejemplo, los momentos
de tipo comunicacional requieren utilizar instrumentos lingsticos. Pero el uso
de instrumentos supone ciertas competencias o niveles de destrezas para su uso.
Por consiguiente, hay tantos momentos como tipos de herramientas, como destrezas, como modelos que van juntos.
De esta manera, el arte o la potencia de la gestin consiste en el arte de poder
determinar cul es el momento oportuno que permita generar una sinergia entre
el momento, con las herramientas, con los modelos y con destrezas entre ellos.
As habr algunos momentos en que convendr revisar los objetivos; otros, en
que habr que enfatizar los procedimientos; en otros, la visin, las fortalezas y
debilidades.
Otro desplazamiento importante es lo que ha ocurrido con relacin con el sujeto
responsable de la gestin. En este plano, tambin es necesario cambiar la visin
tradicional del gestor normativo. Por una parte, arriba se sugiere que la gestin es
una arte donde el profesional tiene que ser capaz de determinar el momento de la
gestin, ser tambin capaz de articular adecuadamente los distintos momentos en
que se encuentra la organizacin para vincularlos con los instrumentos adecuados.
Es decir, determinar con justeza cul es la caracterstica del momento para aplicar el
modelo adecuado. Lamentablemente, este tipo de error ocurre con frecuencia y
podemos ver, por ejemplo, que cuando el momento requiere aplicar un enfoque de
reingeniera se aplique uno normativo. Esto lleva a un desfase con el entorno y
consecuentemente a una prdida de relevancia de la organizacin.
Una gestin compleja requiere flexibilidad y capacidad de articular y rearticular momentos constantemente. Por ejemplo, una planificacin de calidad basada en la calidad total; para que esto ocurra, no se puede desestimar el tema de la
viabilidad, los consensos y los acuerdos, los que, a su vez, no pueden desconocer
los criterios estratgicos que los definen. El gestor, de tcnico, pasa a ser tcnico
poltico, capaz de determinar situaciones, elegir entre distintas opciones e impulsar diversas acciones. En el proceso que transita de lo cuantitativo a lo cualitativo, el gestor o planificador estadstico se transforma en un gestor analista para
transformarse posteriormente en un coordinador de acciones.
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La transicin entre los modelos (y su superposicin) ha cambiado gradualmente la funcin del gestor, hacindola ms compleja. Ya no slo es necesario
manejar una cantidad de modelos y sus instrumentos, sino que hay que poder
determinar adecuadamente el momento oportuno. Para ello, no slo se requiere
de destrezas relativas a lo que acontece al interior de la organizacin. Puesto que
la relevancia de una organizacin est determinada por los requerimientos del
medio, es necesario tambin que el gestor posea las capacidades adecuadas para
el anlisis del entorno que es, en ltima instancia, desde donde provienen las
informaciones indispensables para determinar lo apropiado de un determinado
momento.
Por ello, la gestin no est solamente relacionada con el interior de la organizacin, sino tambin con el entorno. De hecho, hoy en la gestin la presencia
del entorno es cada vez mayor. Todas las organizaciones y particularmente el
sistema educativo, son entidades con mltiples puntos de contacto con el entorno
y, por lo tanto, con una preocupacin especial hacia l. La multiplicidad de la
relacin interna/externa as como las exigencias de la multidimensionalidad de
los modelos de gestin sugieren que el sujeto responsable de la gestin, no tiene
por qu ser necesariamente pensado como un sujeto individual, sino que ste
puede ser un sujeto colectivo o un sujeto itinerante/participativo.
Por ltimo, es preciso destacar que en el trnsito de los modelos, lo que ha
ocurrido es tambin un desplazamiento que va de lo abstracto a lo concreto en un
proceso de concrecin. Desde una perspectiva sistmica abstracta orientada hacia
una ingeniera social, se ha pasado a reconocer la existencia de la sociedad (con
sus actores sociales en tensin); luego, a reconocer la existencia de la organizacin y la importancia de los procesos. Finalmente, se ha reconocido la emergencia del sujeto humano como el elemento crucial que hace posible el funcionamiento de las organizaciones.
Es interesante sealar que cada marco conceptual no slo supone una cierta
teora acerca de cmo funcionan los seres humanos dentro de las organizaciones,
sino que la evolucin de los modelos implica un cambio en la interpretacin de
las destrezas requeridas para llevarlas a cabo, as como de la visin de su accin
como accin humana. Aqu hay que tomar en cuenta que se ha transitado, de una
visin funcionalista (abstracta) de la accin, propia de las corrientes de la ingeniera social, a una visin militar estratgica y tctica, a una visin racionalista,
para llegar finalmente a una visin holstica de la accin humana, que conjuga
emociones, pensamiento y lenguaje. Un enfoque que acepta la indeterminacin y
que no aspira a reducir la realidad a modelos.
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Reformas en gestin
educacional en los noventa
Francoise Delannoy*
Especialista en Educacin, del Banco Mundial y actualmente adscrita al Ministerio de Educacin de Chile. Ponencia dada en la UNESCO en noviembre de 1997. Las opiniones emitidas
son de la autora y no reflejan las posiciones oficiales del Banco Mundial o del Ministerio de
Educacin de Chile. Agradezco a mis colegas Banjamn Alvarez por sus comentarios, a Sandra
Gutirrez por su asesora substantiva y editorial y a Marian Kaminskis por los grficos.
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LA GESTIN:
El texto que sigue no tiene otra ambicin que recopilar de manera selectiva
y un poco arbitraria algunas tendencias mundiales observadas en el sector educativo y su gestin durante la dcada en curso. La idea es mostrar que, a medida
que ha crecido la presin por resultados, el ideologismo de los 80s ha dado
precedencia a mayor pragmatismo. As, dependiendo de sus puntos de partida
respectivos, distintos pases han elegido caminos alternativos, pero con cierta
convergencia.
EL
CONTEXTO
Los radicales cambios que ha visto el mundo desde fines de los 80s han tenido un
profundo impacto sobre todos los sistemas educativos en su triple rol de desarrollo de las personas, formacin de la ciudadana y preparacin para el mercado
laboral:
En el campo sociopoltico:
Despus del colapso del comunismo y de otros regmenes totalitarios, surgen
exigencias mayores en pro de la democracia, la estabilidad y la cohesin
social, la transparencia y la apertura, especialmente en pases que vivieron
dictaduras o cuya composicin tnica o religiosa es heterognea;
El conocimiento est reemplazando los recursos naturales como el factor de
produccin de mayor importancia. El rol del capital humano en el desarrollo
ha aumentado en paralelo a la brecha de oportunidades entre quienes tienen y
no tienen acceso rpido al conocimiento y a una informacin de calidad;
La globalizacin, al extenderse gradualmente de los campos comercial, financiero y tecnolgico hacia el mercado laboral, exige que las economas
creen las condiciones necesarias para atraer las inversiones privadas externas;
una mano de obra flexible, adaptable y de costo competitivo; regulaciones y
un clima sociopoltico favorables;
El crecimiento del saber cientfico y tecnolgico y su aplicacin en nuevos
procesos y productos, pese a sus beneficios, genera preocupaciones que no
son discutidas en esta ponencia. Una es el desafo de pasar de una educacin
de elite a una educacin masificada; otra es la plena integracin de la tecnologa en el currculo y la pedagoga; algunas son de orden tico por ejemplo,
en el campo de la biotecnologa, otras, de pura gestin, cmo agrupar el
equipamiento de alto costo para que beneficie un nmero mximo de usuarios.
En el campo educacional
ACERCA DE
En
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entre ricos y pobres, incluso en los pases industrializados se agregan nuevos desafos. Por ejemplo, los gobiernos se han comenzado a preocupar por
asegurar una transicin ms exitosa entre el sistema educativo y el mercado
laboral y en los pases donde la poblacin est envejeciendo, se da alta
prioridad a la educacin continua;
Un efecto es que la terminologa tradicional de la educacin hoy en da tiene
sentidos ms complejos y exigentes (Heyneman, 1997). El concepto de calidad educativa se refiere cada vez menos a la memorizacin de hechos y datos
y ms a la adquisicin de destrezas de orden superior la capacidad de
analizar y sintetizar, resolver problemas, tomar decisiones, manejar informacin, comunicarse y negociar, etc. y de comportamientos requeridos en el
mundo moderno: tolerancia a la diversidad, capacidad de trabajar en equipo,
adaptabilidad, etc. El concepto de equidad ya no significa entregar el mismo
paquete de insumos a todos los alumnos, sino atender a sus distintas necesidades de manera a asegurarles iguales oportunidades de aprendizaje. El
concepto de eficiencia, por su parte, ya no se mide simplemente en trminos
de reduccin indiscriminada del gasto educacional, ya sea salarios o materiales, sino en trminos de optimizacin de la productividad educativa, analizando la relacin entre insumos, procesos y resultados (Berryman, 1996).
el campo econmico y financiero:
No cabe duda de que la escasez de recursos sigue siendo un obstculo mayor
a la mejora de la educacin en los pases ms pobres de Africa o de Asia del
Sur. Pero incluso en las economas ms industrializadas se reconoce que
ms plata no es necesariamente la solucin de los problemas en el sector
(Tedesco, 1994). De hecho, la mayora de los pases industrializados que
asignan un alto porcentaje de su PIB a la educacin (3.7% en las naciones de
la OCDE) obtienen resultados muy diversos;
La necesidad de ser ms eficiente explica el actual inters en las comparaciones internacionales entre las habilidades y logros acadmicos de los alumnos
de distintos pases (Estudio sobre Lectura en 1992; Tercer Estudio Internacional sobre Matemticas y Ciencia, o TIMSS, en 1996). Dichas comparaciones han generado debates sobre la relacin entre gasto por alumno y los
resultados que stos obtienen, entre el nmero de horas de enseanza y el
rendimiento, o entre el tamao de los cursos y los logros. Pese a sus limitaciones, estos estudios traen a la luz el hecho de que, con niveles de inversin
unitaria comparables, algunos pases hacen algo de manera distinta al gestionar sus procesos educativos, que genera mejores resultados. Las comparaciones internacionales permiten mejor comprender estas diferencias (Winkler,
1997).
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LA GESTIN:
IMPLICANCIAS
ACERCA DE
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Grfico 1
MECANISMOS DE ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD
Objetivos
curriculares
Estndares
de docencia
Textos y
materiales
didcticos
Exmenes
de
seleccin
Fuente: S. Berryman in S. Heyneman. The Quality of Education in the Middle East and North
Africa. World Bank, 1996.
El grado de coordinacin y de sincronizacin de los cuatro mecanismos de aseguramiento descritos arriba determina la coherencia y la calidad de un sistema educacional. Los objetivos curriculares
deben a la vez presentar un desafo para los alumnos y ser realistas. El material instruccional debe
reflejar y apoyar dichos objetivos curriculares. Los docentes deben ser capacitados en cmo ensear el nuevo currculo y en la utilizacin del material instruccional. Exmenes de seleccin (para el
ciclo superior o la Universidad) bien diseados contribuyen a asegurar que los docentes focalizan
su accin sobre lo que los diseadores del currculum quieren que los alumnos aprendan.
orientar las estrategias y los recursos hacia las necesidades ms agudas o las
inversiones ms educacionalmente productivas.
Los prrafos siguientes ilustran cmo, para abordar los desafos de este fin de
siglo, se han modificado la organizacin de los sistemas educativos y la gestin
de los recursos humanos, financieros, de aprendizaje y fsicos.
CAMBIOS
ORGANIZACIONALES
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LA GESTIN:
ACERCA DE
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donde existen mayores posibilidades de diversificar los ingresos, pues los beneficios privados son ms altos a este nivel. Esto se viene realizando a travs de
derechos de acceso a laboratorios, contratos de servicios o asesoras,
comercializacin de invenciones, ingreso de ventas o arrendamiento de bienes
races, cuotas que varan segn la facultad de estudios, etc. (Banco Mundial,
1996).
Los resultados de estas experiencias han sido variados. En algunos pases, el
nivel de subsidio a las escuelas privadas ha sido demasiado bajo como para lograr
generar alternativas de calidad para los nios pobres (Filipinas). El nfasis en la
diversidad en algunos casos ha promovido un clima de intolerancia entre ciertos
grupos. Adems, varios analistas cuestionan la hiptesis que el sector privado sea
un proveedor de servicios educativos ms eficiente que el sector pblico. Ellos
notan que la diferencia mayor entre escuelas privadas y pblicas es que las
primeras tienen ms libertad y flexibilidad para gestionar sus recursos y deben
operar dentro de un presupuesto determinado por un mercado que resista el alza
de cuotas, lo que las obliga a ser ms disciplinadas y creativas. (Tedesco 94,
Thompson 96).
Autogestin escolar: La justificacin de la autonoma escolar es que las
escuelas conocen mejor que nadie sus propias necesidades y pueden resolver ms
rpidamente sus problemas, generando as un clima propicio para la introduccin
de cambios radicales en el aula. Existen una variedad de modelos de autogestin
escolar en el mundo, con distintos focos: eleccin del director por la comunidad
en Brasil (Minas Gerais); privatizacin de la gestin educativa en Holanda; mayor poder para los padres en Chicago (EE.UU.); nfasis en el desarrollo profesional de los docentes en Florida (EE.UU.); movilizacin de recursos locales en
Nicaragua y El Salvador; reforma total en Nueva Zelandia, etc.
Anlisis de estas experiencias demuestran que su xito requiere:
sobre todo, reglas de juego claras que definen los roles respectivos del gobierno escolar (Consejo, Asociacin, etc.) generalmente encargado de redactar un Plan estratgico de la escuela y la gerencia escolar (el Director y su
equipo), que lo implementa;
financiamiento que combine fondos predeterminados por el poder central con
fondos discrecionarios para la escuela;
mecanismos efectivos de rendicin de cuentas para monitorear y evaluar los
progresos hacia los objetivos del Plan; informacin adecuada para la toma de
decisiones; y
capacitacin y apoyo profesional para que los actores cumplan sus nuevos
roles.
De manera general, hay que reconocer que el impacto de la autonoma escolar en
la calidad es poco documentado. Siempre existe el riesgo de que el cambio de
estructuras y mecanismos deje intacta la cultura del establecimiento. Sin embar-
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LA GESTIN:
GESTIN
ACERCA DE
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LA GESTIN:
GESTIN
La creciente complejidad del cambio educativo exige, por un lado, mejor preparacin tcnica de los actores y, por otro, mayor colaboracin entre ellos. Es decir,
profesionalismo, trabajo en equipo y alianzas estratgicas.
Profesores: En reformas orientadas a mejorar la calidad, que se juegan dentro
del aula, los profesores tienen la llave del xito o el fracaso. Pese a eso, la voz de
los docentes (60 millones en el mundo) se escucha poco durante la fase de diseo
de estas reformas. Ellos se quejan de que ciertas reformas radicales, a veces
acompaadas de substanciales reducciones de salarios y ajustes brutales en las
condiciones de servicio, fueron introducidas sin consulta ni acompaamiento
(capacitacin, reconversin, apoyo profesional, etc...). Algunos sectores de la
sociedad (la clase poltica, los empresarios, etc.) ven a los docentes como parte
del problema y se muestran impacientes ante el lento ritmo de las reformas
iniciadas desde adentro del sistema educativo (Tedesco, 1994). Esta situacin se
ACERCA DE
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LA GESTIN:
Grfico 2
POLITICA DE PERSONAL:
APOYO PROFESIONAL
EN LA ESCUELA:
GERENCIA DE PERSONAL
EN LA ESCUELA
Actitud de los profesores
(presentismo, relacin con los
estudiantes, profesionalismo).
Evaluacin de los profesores.
Estilo de gerencia.
Asignaciones presupuestarias
para el Sector.
Asignaciones presupuestarias
para los salarios.
Mtodos de pago de los salarios.
Decisiones costo-eficientes (salarios, capacitacin).
Planeamiento financiero.
Confianza, delegacin, rendicin de cuentas y transparencia.
FINANCIAMIENTO:
APOYO PROFESIONAL:
ACERCA DE
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Grfico 3
HACIA UNA CARRERA DOCENTE MAS PROFESIONAL
%
100
80
50
20
Escala de salarios
en comparacin
con el aprendiz
Examen*
Aos de
enseanza
Aprendiz
Examen*
Profesor Grado 1
Examen*
9 10 11
12 13 14
Profesor Grado 2
Prof. Grado 3
*Basado en:
(a) Conocimiento de la disciplina.
(b) Conocimiento de la pedagoga.
(c) Observacin en el aula.
(d) Contribucin a la profesin o al establecimiento.
Fuente: S. Heyneman, 1997.
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LA GESTIN:
ACERCA DE
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GESTIN
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LA GESTIN:
vos perifricos e, inclusive, hasta las escuelas, a medida que la tecnologa informtica lo hace ms flexible, confiable, rpido y transparente (grfico 4). Por
fin, la plena integracin de la tecnologa en el currculo y la docencia (ya mencionada) si forma parte de un proceso de reflexin estratgica y de planificacin
prudente representa la oportunidad ms rica de mejoramiento de la educacin
que haya surgido en muchas dcadas. Entre otros factores, se puede explicar por
su capacidad para suplir las deficiencias de ciertos docentes, propiciar mayor
flexibilidad y trabajo en redes y promover la colaboracin entre sectores pblico
y privado. (Heyneman, 1996).
Oportunidades de Aprendizaje: Tan importantes como los recursos fsicos y
humanos (docentes, material instruccional, etc.) son los procesos de gestin de
estos recursos (grfico 5) y la manera en que se entregan las oportunidades de
aprendizaje para promover la equidad. Las mediciones y evaluaciones que se
Grfico 4
METODOS ACTUALES Y FUTUROS DE LA ELABORACION
Y ENTREGA DE MATERIAL INSTRUCCIONAL
Mtodo tradicional
HACIENDA
Mtodo futuro
MATERIAL
INSTRUCCIONAL
ESCUELAS
(Financiamiento)
(Regulacin)
MINEDUC
LIBROS
HACIENDA
(Financiamiento)
MINEDUC
OBJETIVOS
CURRICULARES Y
ESPECIFICACIONES
TECNICAS
PRODUCTORES
PRIVADOS MAT.
INSTRUCCIONAL
(Compras)
ESCUELAS
TEXTO Y
MATERIAL
APROBADO
PRODUCTORES
PRIVADOS
LIBROS
Fuente: S. Berryman in S. Heyneman. The Quality of Education in the Middle East and North
Africa. World Bank, 1996.
ACERCA DE
45
Grfico 5
OPORTUNIDADES DE APRENDIZAJE
Metas curriculares
Nacionales/Regionales
Sistema
Currculo intentado
Escuela
Metas de los
establecimientos
Metas de contenido
docente
Aula
Currculo
implementado
Calificaciones
oficiales
requeridas de
docentes
Organizacin
y entorno
Profesin
docente
Caractersticas
de los estudiantes:
Oferta de cursos.
Apoyo a la
instruccin
Caractersticas
docentes
1. Historia
2. Ingreso familiar
3. Nivel cultural
familiar
4. Actitudes
5. Actividades
6. Expectativas
a. Historia
b. Orientacin
disciplinaria
c. Preferencias
pedaggicas
Prcticas
instruccionales
Currculo
implementado
TIMSS
Pruebas.
Resultados.
Logros curriculares
Quin ensea?
Cmo se organiza
la enseanza?
Qu han aprendido
los alumnos?
Estudiante
Cules son las expectativas de
aprendizaje de los alumnos?
Caractersticas
del sistema
1. Especializacin
2. Niveles
3. Decisin sobre
contenidos
4. Otras caract.
(Ingreso nacional)
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LA GESTIN:
les destacan tanto, o ms, las ciencias naturales como las fsicas y dentro de ellas,
las subreas antes mencionadas.
RECURSOS
Las mismas tendencias generales (flexibilizacin, trabajo multidisciplinario, participacin de los actores, respecto del entorno) influencian la planificacin y
gestin de los recursos fsicos. Una evolucin muy positiva desde la poca de los
proyectos educativos de tipo ladrillos y cemento es que hoy da a la arquitectura, la utilizacin del espacio escolar, la eleccin y instalacin del material, se
integran reflexiones pedaggica, arquitectnica, social y financiera. El establecimiento escolar se concibe cada vez ms como un espacio abierto, que puede
servir de centro comunitario o para la educacin continua de los adultos de
noche. El rea y la configuracin de las salas de clase y de los muebles toman en
cuenta la pedagoga (por ejemplo pedagoga participativa, multigrado, introduccin de nuevas tecnologas en todo el currculo, etc.).
En pases de bajos ingresos, en particular, se despliegan esfuerzos para vincular consideraciones de costo y la apropiacin de la escuela por la comunidad,
de los cuales dependen la mantencin y la durabilidad de las construcciones. Se
estn volviendo a utilizar materiales y tcnicas de construccin tradicionales, que
son de menor costo y tienen buenas calidades trmicas; se moviliza la participacin de la comunidad para elegir el lugar de implantacin del establecimiento y
contribuir al financiamiento y el mantenimiento de los edificios. En el mundo
industrializado, en general, el equipamiento es una preocupacin mayor que la
infraestructura, tema que en gran medida ya ha sido resuelto. En el manejo de los
recursos fsicos como en otras reas de gestin, el rol del Ministerio est limitado
ms y ms a definir un marco de poltica y regulaciones, patrocinar evaluaciones
y contratar empresas, salvo en zonas aisladas donde slo el sector pblico est
presente. En varios pases de Africa Occidental se han desarrollado con xito
experiencias de gestin privada de programas pblicos de infraestructura escolar.
OTRAS
FUNCIONES
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LA GESTIN:
logros acadmicos, pueden seleccionar a sus alumnos mientras que los establecimientos pblicos atienden a nios de todo origen, incluyendo aquellos de condicin socioeconmica modesta o con mayor incidencia de problemas familiares.
Este debate ha generado esfuerzos, para medir el valor agregado aportado por
el establecimiento asociado a su vez con las caractersticas de los alumnos. En
Francia, el anlisis de la brecha entre perfil terico y actual de resultados sirve de
base para ayudar al establecimiento en dificultad a formular una estrategia
correctiva;
Participacin: Una manera de operar ms que una funcin, es cada vez ms
reconocida como una condicin necesaria para la sustentabilidad del cambio
educativo y es ligada a los temas de transparencia y democracia. Las exigencias
al respecto han ido creciendo, estimulando los gobiernos a avanzar de la mera
informacin/comunicacin a la consulta y de sta al involucramiento activo y al
empowerment de los actores. Plagiando a G. Clemenceau y W. Churchill, se ha
dicho que la educacin es una materia demasiado seria para que sea entregada
solamente a los educadores. Todos los sectores de la sociedad, con variaciones
contextuales, tienen un papel en la promocin de una mejora de la calidad y de la
equidad: el Estado defiende los intereses de los ciudadanos, especialmente los
ms desfavorecidos; los polticos controlan los recursos pblicos; los padres pueden exigir y la sociedad civil, presionar; los empresarios influyen el mercado
laboral; los acadmicos tienen una visin crtica. Una buena estrategia de participacin no es indiscriminante. De lo contrario, se focaliza sobre actores diferentes
en distintos etapas, con objetivos especficos.
CONCLUSIN
De las tendencias a veces contradictorias analizadas en esta breve recopilacin,
se pueden sacar las siguientes conclusiones:
Para resolver temas educacionales complejos, no hay receta o panacea, sino
pistas y lecciones. Cada pas es distinto, con un contexto histrico y social
que determina lo que es posible en un momento dado. Por lo tanto, ningn
modelo se puede exportar. Adems, lo que es posible evoluciona con el
tiempo y no de manera lineal. Ocurren oportunidades histricas que hay que
aprovechar;
Pese a diversos caminos elegidos, el foco en la calidad (aprender a aprender,
aprender a hacer, aprender a ser y a vivir juntos) con equidad y el nfasis en
los resultados son las tendencias dominantes en este fin de siglo;
Distintos modelos pueden ser efectivos. Lo ms importante es la coherencia
interna entre la visin que cada pas proyecta para su sistema educacional,
sus polticas sectoriales y herramientas de gestin y los incentivos (no nece-
ACERCA DE
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50
LA GESTIN:
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DE
ACERCA DE
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1
2
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LA GESTIN:
actividad econmica o ningn servicio que atienda tanta gente. Ms an, los
volmenes de poblacin slo pueden ser comparados a los que moviliza un
ejrcito en guerra.
En este contexto, la centralizacin de la administracin se constituye en un
estorbo. Pese a que en esos aos los mainframe se haban generalizado en las
empresas modernas de la regin, su uso en los Ministerios de Educacin estaba
limitado solamente a las reas de planeacin y, en algunos casos, de administracin del personal. Normalmente los ministerios centrales deban organizar y pagar manualmente nminas mensuales o quincenales a varios miles de personas,
as como tramitar permisos, ausencias, reemplazos; adems, deban registrar los
pasos de millones de alumnos, otorgando certificados o acreditaciones a millones
de egresados y ex alumnos; y as por delante. Las ancdotas sobre la lentitud de
las burocracias ministeriales eran comunes a casi todos los pases de la regin3.
En ese contexto, las polticas de desconcentracin planteadas tanto por organismos internacionales como los propios ministerios, constituan una necesidad
imperiosa.
Si bien la literatura actual tiende a confundir en sus anlisis histricos el
movimiento real de los procesos de desconcentracin de los ochenta, con los
procesos de descentralizacin posteriores (ver, por ej. Di Grompello, 1997) no es
menos cierto que, si bien los argumentos que impulsaban la desconcentracin no
eran solamente de carcter administrativo, sino tambin poltico referidos a
otorgar mayor poder a las unidades locales, o a redistribuir ms equitativamente
los recursos, anticipando discursivamente el movimiento descentralizador de los
noventa, la situacin poltica de muchos de los pases de Amrica Latina, sometidos a regmenes militares y por ende sujetos a la llamada doctrina de la seguridad nacional, no tena muchas posibilidades reales de descentralizar y s de
desconcentrar con miras a la modernizacin administrativa, como efectivamente
ocurri.
Durante los aos ochenta, Amrica Latina enfrent la ms grave crisis econmica desde la dcada del veinte y los Ministerios de Educacin slo pudieron
hacer lo mnimo: exigir participacin en el financiamiento a cambio de entregar
ciertas capacidades administrativas a unidades ministeriales en los estados, las
provincias o los municipios, como ocurri en los casos mexicano, argentino,
colombiano o chileno (Torres y Duque, 1994; Ministerio de Educacin y Culto,
1994).
En medio de la crisis, la planeacin nacional centralizada perdi su capacidad normativa, pues su orientacin hacia la expansin no tena sentido en situa-
En algunos pases se deca que los docentes de reemplazo del perodo postnatal llegaban a la
escuela cuando las maestras tenan su siguiente hijo.
ACERCA DE
55
A partir del segundo semestre de este ao, la Base de Datos de REDUC se encontrar en www.
La direccin de ERIC, en tanto, es www.aspensys.com/eric
As por ejemplo, de 187 trabajos recuperados en la Base de Datos REDUC de 1997, los
primeros resmenes que contienen ese vocablo datan de 1987.
56
LA GESTIN:
ACERCA DE
57
actuacin autnoma para obtener los mejores resultados posibles por parte de los
profesores de aula y directivos docentes (Bonami y Garant; 1994). Un proceso de
descentralizacin con una gestin educacional exitosa ser aquel que logre la
mayor capacidad de actuacin autnoma de los docentes, obteniendo los mejores
resultados posibles. A su vez, actuacin autnoma de los docentes significa que
stos se hacen personalmente responsables por los resultados de su accin; esto
es, de los aprendizajes que logren sus alumnos. Actuacin autnoma en ningn
caso significa trabajo aislado, solitario y mucho menos individualista. Por el
contrario, una actuacin autnoma que se hace responsable por los resultados
supone una intensa cooperacin y trabajo en equipo6.
Asumir este planteamiento significa cambiar el punto de vista con el que
muchas reformas educativas han estado considerando a los profesores: de ser uno
ms de diversos factores que inciden en la calidad, ellos pasan a ser el centro y
motor de un proceso que, si bien debe estar centrado en los alumnos, fracasa si
los docentes no manejan eficaz y creativamente a los dems factores7.
La escala adquirida por los sistemas educacionales y la diversidad de contextos y situaciones locales (sociales, tnicas, sociofamiliares, etc.), a que deben
enfrentarse, hacen virtualmente imposible la resolucin de los problemas pedaggicos a partir de normativas emitidas centralmente y aplicadas ms o menos
mecnicamente. Los planteamientos ms recientes y exitosos de descentralizacin en la regin apuntan hacia la organizacin de la autonoma pedaggica de
las escuelas y hacia el desarrollo de la capacidad de los colectivos de docentes de
diagnosticar cules son los problemas especficos de sus alumnos y proponer e
implementar soluciones, mediante la formulacin de proyectos institucionales.
La formulacin y ejecucin de los Proyectos Educacionales supone la existencia, en cada uno de los centros educativos, de:
Capacidad de elaboracin del proyecto institucional utilizando para ello enfoques y tcnicas de planeacin (estratgica, situacional, normativa, etc.);
Capacidad de programacin curricular; recreando los marcos curriculares
nacionales a las situaciones locales y a los propsitos y estrategias del proyecto institucional;
Capacidad de implementacin del proyecto institucional (incluidas las recreaciones de los marcos curriculares), lo que supone capacidades de admi-
Para evitar profundizar el tema, baste recordar la actuacin del personal mdico en un quirfano.
Es un intenso trabajo en equipo; supone cientos de horas de preparacin y entrenamiento
individual y como equipo; pero el xito de la operacin demanda de cada uno de los miembros
del equipo la mxima responsabilidad individual.
En una extensa serie de investigaciones, los profesores son junto con los currculos, material
didctico, capacidad de aprendizaje de los alumnos,infraestructura fsica, etc. los factores de la
calidad en los aprendizajes. (Para investigaciones de factores, vase Schiefelbein).
58
LA GESTIN:
ACERCA DE
59
LAS
EMERGEN
LAS REDES
60
LA GESTIN:
Por ejemplo, la memoria de procesamiento estndar ha pasado en los ltimos 10 aos de 510
Kb a 32 Mb, multiplicndose por 60. La velocidad de procesamiento se ha multiplicado por 10
en los ltimos cinco aos, alcanzando un estndar de procesamiento superior a 300 Mhz. La
capacidad de almacenamiento de la informacin en el disco duro de un computador personal se
ha multiplicado, pasando de un estndar de 20 Mb a 3 Gb. La velocidad de los modems,
resolucin de los colores en las pantallas, la nitidez de las imgenes, la capacidad grfica y la
calidad de las impresoras, han mejorado sustancialmente. Adems, lleg la revolucin de las
telecomunicaciones, e internet con la posibilidad de revolucionarlo todo... una vez ms.
ACERCA DE
61
informacin geoestadstica), con los procesos de anlisis que se realizan mediante computadores personales en todos los puntos del sistema, en especial
en los centros educativos.
Los costos de la actualizacin tecnolgica y el entrenamiento de los equipos
de planificacin equivalen a una reducida fraccin del costo de las reformas
actualmente en curso. Sus beneficios, en cambio, se pueden expresar de la siguiente manera: se trata de activar o mejorar los ojos, los odos y la direccin de
los procesos de reforma y de las inversiones en educacin y, lo que es ms
importante, asegurar y activar la disponibilidad, el anlisis y la comunicacin de
la informacin entre todos los nodos de una red: la que se construye desde los
centros educativos hasta las distintas unidades especializadas de direccin, evaluacin, financiamiento y control
Del sistema a la red. Una evolucin compleja pero imprescindible
Una de las principales caractersticas del trabajo en redes es su estilo horizontal y
cooperativo, en el que cada nodo de la red realiza de modo autnomo su tarea y
comparte con los otros nodos informacin y tareas que son de inters comn. El
centro coordinador, entre tanto, se responsabiliza de garantizar la realizacin de
las tareas comunes y del flujo de recursos que su ejecucin requiere (Rojas y
Cariola, 1996). En cambio, el concepto de sistema nacional de educacin hace
referencia a organizaciones fuertemente jerrquicas y centralizadas, con clara
especializacin y divisin de tareas. Unos formulan las polticas, otros planifican,
otros administran y otros finalmente ejecutan. Hay una cadena de mando (y de
comunicaciones) y en cada eslabn hay un funcionario encargado de hacer que
las rdenes se cumplan y de recibir y transmitir informacin.
En cambio, los puntos focales de la red se mueven en la misma direccin
aunque de modo diferente, como las rbitas de los planetas en un sistema solar;
se coordinan, interactan por conviccin y libremente. El liderazgo y la capacidad de seduccin de los coordinadores para mostrar que la tarea comn sirve al
conjunto son indispensables.
En los prximos aos, los centros educacionales pblicos latinoamericanos
atravesarn una etapa de transicin compleja cuyo destino no est del todo claro
y que se ve acechado por fuertes riesgos. Por una parte, al hacer de los proyectos
institucionales el centro de su trabajo, les ser indispensable la coordinacin
mediante redes que les otorguen apoyos de informacin y de recursos, fomentando al mismo tiempo su capacidad de actuacin autnoma; pero al mismo tiempo,
en tanto no dispongan de recursos propios (o de recursos locales) o de mecanismos de financiamiento que fortalezcan su autonoma, estarn sujetos a estructuras
de tipo jerrquico-burocrticas.
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LA GESTIN:
ACERCA DE
63
Informacin
que produce
Informacin
que utiliza
Sntesis que
produce y comunica
Escuelas y centros
escolares
Proyecto
institucional
Municipios
Sntesis estadsticas
a nivel municipal
Planificacin de las
escuelas a fin de coordinar acciones;
Universidades u
organismos de investigacin
Investigaciones;
Evaluaciones de
proceso; Innovaciones
Propuestas metodolgicas;
Innovaciones;
Nuevas orientaciones de perfeccionamiento y
formacin de docentes, etc.
Sntesis estadsticas
Planes regionales;
focalizaciones,
programas de inversiones
Nacin
Sntesis nacionales,
regionales, comunales de estadsticas;
Medicin de la calidad;
Costos; recursos;
etc.
Normativas polticas
y curriculares
64
LA GESTIN:
ACERCA DE
65
JUEGOS
UN
CAMBIO
En materia de entrenamiento, la computacin personal ha posibilitado la introduccin de los juegos de simulacin para el diseo de polticas, la planificacin y
la gestin. La capacidad de almacenamiento y procesamiento de informacin
permite que se modelen matemticamente las relaciones que existen entre un
conjunto de variables controlables y sus efectos. Por ejemplo, entre las inversiones que se realizan para la construccin de aulas, laboratorios y talleres y los
aumentos en la cobertura; o las relaciones existentes entre las inversiones en
libros de textos gratuitos, mejoramiento del currculo y entrenamiento de profesores y la calidad de la enseanza.
Sin embargo, lo ms interesante es que se pueden formular modelos ms
complejos en los cuales tambin hay efectos de las inversiones en laboratorios y
talleres sobre la calidad de la educacin; o efectos (negativos o positivos) de un
efecto sobre otro, por ejemplo de la ampliacin de la cobertura sobre la calidad.
Los modelos de simulacin en computador permiten crear virtualmente relaciones multicausales de modo sistmico, posibilitando un tipo de observacin
holstica, totalizante, de las distintas variables y sus mltiples efectos. Adems, el
conjunto de todas las variables y sus efectos se relaciona con la variable tiempo
(en rigor, una meta-variable, pues afecta a todas las dems), permitiendo tambin
una observacin de los efectos en el transcurso de determinados perodos (dos
aos, cinco aos, veinticinco aos, por ejemplo).
En Amrica Latina se han aplicado y desarrollado algunos juegos de simulacin especializados para planificadores, tomadores de decisiones, diseadores de
currculo y directores de establecimientos educativos.
En 1994 la Oficina Regional de Educacin de la UNESCO elabor el juego
de simulacin Una nueva oportunidad. Desde entonces se ha utilizado en los
talleres de formacin de planificadores que la misma Oficina Regional ha organizado en Santiago, modelndose las hiptesis clave del libro de la UNESCO y
CEPAL Educacin y conocimiento, eje de la transformacin productiva con
equidad. El juego inclua numerosas bases de datos incorporadas en el programa, una de las cuales contena el citado libro.
En 1996, la UNESCO elabor el juego de simulacin Cimentando el porvenir, destinado al entrenamiento de diseadores de currculos en el rea de la
educacin sexual. En este caso, los jugadores deben discutir los objetivos, contenidos, metodologas y materiales de educacin sexual y prevencin del VIH/
SIDA en un pas ficticio. Las decisiones deben considerar variables polticas y
culturales, tales como la sensibilidad de las iglesias del pas en la definicin de su
currculo.
66
LA GESTIN:
Este juego y el siguiente marcan un cambio de los destinatarios de los mismos y as como Cimentando el porvenir tuvo como destinatarios a planificadores y programadores de currculo, el siguiente denominado Escuela anhelo,
elaborado en 1997 tuvo como receptores a los directores de escuela.
El juego de simulacin Escuela anhelo fue elaborado con miembros del
equipo de planeacin estratgica de la Secretara de Educacin del Estado de
Chihuahua, con el fin de entrenar directores en la elaboracin de proyectos de
establecimientos escolares. El juego consiste en la elaboracin de un programa
estratgico bienal en una escuela aquejada por problemas de desercin, repitencia,
falta de relevancia y gestin deficiente. Los jugadores, consultando bases de
datos con informacin estadstica, deben ser capaces de elaborar un diagnstico
de la situacin y determinar qu factores pueden estar influyendo en el comportamiento que arrojan las cifras para, a continuacin, seleccionar estrategias orientadas a minimizar los efectos negativos registrados y cambiar la situacin. El
modelo subyacente en este juego relaciona diversas acciones programticas con
efectos en las principales variables. Los valores de las relaciones los obtuvo el
equipo mexicano a partir de revisiones de literatura y de la experiencia en el
Estado de Chihuahua. La UNESCO tiene previsto elaborar juegos de simulacin
semejantes en diversos pases de la regin, orientando su accin hacia el entrenamiento de directores de escuela.
El juego de simulacin Escuela anhelo ejemplifica bien lo que se espera de
las escuelas en el futuro inmediato: capacidad de anlisis de informacin estadstica y documental para determinar cules son los problemas que impiden o limitan el aprendizaje de sus alumnos; conocimientos de los principios y modelos
curriculares en operacin, y conocimiento de las polticas, innovaciones y ofertas
de accin que permitiran postular acciones para superar esos problemas. Todo
ello elaborado en un proceso de construccin colectiva del proyecto institucional.
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ACERCA DE
67
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
69
70
LA GESTIN:
EL
LA
COMPETENCIA
1
2
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
71
72
LA GESTIN:
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
73
LA
Como observa Alcntara Sez (1997), la descentralizacin integra dos interpretaciones que, a
veces, se dan complementariamente. La primera, de carcter funcional, se refiere a aquellos
procesos que afectan a la distribucin de funciones en el orden administrativo y en la gestin
pblica. La segunda, de carcter espacial, concierne a la federalizacin del poder. Mientras
que la lgica que invade la primera lnea se sita en la bsqueda de eficiencia, teniendo que ver
con aspectos clsicos de la reforma del Estado, la lgica de la segunda se inserta en la democratizacin del Estado y en la bsqueda, por tanto, de una mayor dosis de legitimacin en los
niveles intermedios (regional y local) (pg. 148).
74
LA GESTIN:
fue tan as. Las provincias haban aumentado significativamente el nivel de los
montos coparticipables y los gobernadores del momento aceptaron hacerse cargo
del financiamiento de los servicios utilizando esa disponibilidad (Narodowski, P.
1995). Sin embargo ese hecho habra significado la prdida de un cierto volumen
de recursos para el sector y signific, sin duda, que los fondos para la educacin
quedaran subsumidos en los fondos generales de las provincias, con lo cual su
uso para esta finalidad se hizo incierto. En los hechos esto produjo ciertos desajustes derivados, fundamentalmente, de la debilidad en la capacidad de gestin
del sector educacin de numerosas administraciones provinciales y de la necesidad de equiparacin de niveles salariales muy diferentes entre algunas instituciones que histricamente eran de origen nacional y otras de origen provincial y en
las que se ofreca el mismo servicio.
El segundo cambio consisti en la reaparicin de la gestin pblica municipal en la prestacin de los servicios educativos. En un primer momento, la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires se hizo cargo de los servicios transferidos
que funcionaban en su territorio. Ya con la reasuncin del desafo democrtico,
otras municipalidades fueron asumiendo por su propia iniciativa diferentes responsabilidades en el sector. La Municipalidad de Crdoba, por ejemplo, cre una
serie de establecimientos en los barrios populares. La Municipalidad de Mar del
Plata encar servicios relevantes. La Municipalidad de Olavarra articul diversos servicios y cre jardines de infantes. En cierto sentido esa emergencia del
poder municipal en la prestacin de servicios educativos fue casi clandestina.
Probablemente esa actitud se asocie a la falta de discriminacin analtica propia
de algunos discursos y representaciones de los primeros aos de la
institucionalizacin democrtica, de acuerdo a los cuales la intervencin municipal
sera idntica a la privatizacin de los servicios y ambas cuestiones malas en s y
no susceptibles de evaluacin, de acuerdo a sus caractersticas y a la previsin de su
impacto en la calidad, equidad y eficiencia de los servicios. Ese contexto de pobreza de insumos para una ms aguda reflexin en la accin y la falta de hbito de
participacin de los responsables de gestin en la accin parecen haber llevado a
los impulsores de la emergencia de las municipalidades en el escenario de las
prestaciones educativas a minimizar la difusin de sus actos y, ms an, la promocin de una profunda discusin pblica respecto de su conveniencia, de las mejores
condiciones para su realizacin y de los lmites de sus posibilidades.
La tercera caracterstica de esta nueva etapa en la gestin del sistema educativo podra denominarse de incipiente fortalecimiento de la capacidad de autoadministracin de los establecimientos educativos. La dictadura militar argentina
llev a cabo entre 1976 y 1983 una poltica educativa que, desde cierta perspectiva, podra denominarse opaca o negativa. Esta denominacin podra mostrar
tres caractersticas. En primer lugar la falta de definicin clara, pblica y transparente de polticas respecto de una cantidad de cuestiones. En segundo lugar el
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75
mantenimiento de normativas referidas a la gestin cotidiana de los establecimientos, a excepcin de aquellos en los que todos los gobiernos autoritarios lo
hacen: fundamentalmente prohibir teoras y autores y enfatizar el control
disciplinador (Tedesco, J. C., R. Carciofi y C. Braslavsky, 1985). En tercer lugar
la falta de provisin de recursos para llevar adelante procesos de acompaamiento, promocin y supervisin pedaggica. En ese contexto numerosos establecimientos parecen haber comenzado a tomar decisiones por s mismos, aun cuando
la mayora siguiese haciendo lo que estaban acostumbrados a hacer, desde siempre, a travs de una modalidad de cumplimiento rutinizado de actividades, con
prdida del sentido de los fines (Braslavsky, C., 1993).
Un ejemplo de autonomizacin de hecho de las instituciones de gestin estatal sera la formalizacin de contratos verbales de trabajo entre las directoras de
establecimientos pblicos y las maestras y maestros que, de acuerdo a las normas, tienen la posibilidad de ocupar determinados cargos. En algunos establecimientos al llegar el candidato nominado para ejercer cierta posicin de acuerdo a
los procedimientos vigentes, las autoridades les presentaban y les siguen presentando el proyecto del establecimiento. Le planteaban y lo siguen haciendo
cules son las prioridades y la mecnica de trabajo y pactan con el candidato o
candidata la asuncin de la posicin que legalmente le corresponde o disean una
estrategia para que otro acceda a la misma y l tenga otra alternativa.
El cuarto cambio en el modelo de gestin de la educacin consisti en una
dinamizacin del sector privado. Esa dinamizacin no pas necesariamente por la
creacin de un mayor nmero de establecimientos que tambin tuvo lugar sino
por la diferenciacin. Durante el perodo militar se crearon numerosos establecimientos privados no confesionales como alternativa para una socializacin ms
democrtica de los hijos de las capas medias. Esos establecimientos introducen,
aun en mayor medida que los establecimientos pblicos a los que se haca referencia en el prrafo anterior, un modelo autogestionario que lleg a incluir como
prctica la violacin permanente de normas rgidas de funcionamiento, slo comprensible en el contexto de la peculiar cultura poltica del pas. En esos establecimientos se comenz a organizar la vida cotidiana con mayores mrgenes de
libertad y modalidades bastante diferentes de las propias tanto de las instituciones
de gestin estatal como de grupos significativos de establecimientos religiosos,
en los cuales los principios de jerarqua y cumplimiento del orden y de las
normas tienen una presencia fundamental.
Como resultado de esas cuatro tendencias, hacia 1984 cada vez ms cada
escuela tena sus peculiaridades y lo que all suceda poda tener poco que ver
con lo que suceda en otra6 . Las indudables similitudes parecen haberse manteni-
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ESTUDIOS
LA LEY FEDERAL
DE
EDUCACIN
DE
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1993:
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ESTADO
Denominamos as a los sectores que proponen un papel relevante y protagnico para el Estado
nacional, aunque diferente al rol que el Estado docente jug en dcadas anteriores.
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LA GESTIN:
LA
ESTADO
NACIONAL,
En principio el actual estilo de gestin de la educacin argentina podra caracterizarse como hbrido.
Actualmente el Estado nacional, los estados provinciales y las municipalidades se relacionan entre s en torno a la prestacin educativa de maneras muy
diferentes. Un primer anlisis permite distinguir al menos cuatro tipos de relaciones. Denominaremos a la primera de ejecucin desconcentrada de programas
gestados, inventados y financiados por el Estado nacional; a la segunda, de
concertacin intergubernamental federal; a la tercera, de cooperacin tcnicoprofesional y a la cuarta de concertacin intergubernamental de base local.
Los cuatro tipos de relaciones sealados son novedosos en contraste con los
previos, sobre todo con el que hemos dado en llamar de competencia, predomi-
Respecto de los problemas que presenta este tipo de anlisis puede verse el reciente trabajo de
Patterson (1997).
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LA GESTIN:
lidades directas en relacin con los servicios, incluso propios. Pagaba los sueldos,
dictaba algunas normas, que muchas veces no llegaban a las escuelas en forma
directa, sino a travs de cadenas telefnicas, sus inspectores no visitaban los
colegios bajo su dependencia (Braslavsky, C. y G. Tiramonti 1990), y se haba
desentendido de la provisin de equipamiento y de la renovacin de la infraestructura.
Esto significa, insistimos, que la existencia y administracin desconcentrada
de recursos para infraestructura y equipamiento y la realizacin de actividades
pedaggicas que acompaan la llegada de ese equipamiento, lejos de ser tradicional, constituye una enorme innovacin, que puede ser necesaria tambin en otros
pases de Amrica Latina. Constituye, adems, una innovacin que tiene races
en las representaciones de una parte significativa de la poblacin y de grupos que
construyen opinin en el pas respecto de qu, quin y cmo debe ejecutar polticas educativas. Constituye, en consecuencia, la asuncin realista de la realidad
educativa, de expectativas de los actores, de las caractersticas del aparato estatal
y del sistema poltico argentino.
En el caso argentino y probablemente de otros muchos pases de Amrica
Latina, es necesario resolver al mismo tiempo desafos que en los pases europeos
y en Australia, Nueva Zelanda, Estados Unidos o Canad se resolvieron hace
muchos aos y otros de aparicin reciente. Uno de los ms recientes es cambiar
el modelo de gestin centralizado como una manera de facilitar el fortalecimiento
de la sociedad civil; la potenciacin de las capacidades de las personas y obtener
mejores procesos sociales. Pero uno de los ms antiguos es dotar de libros de
texto y de condiciones bsicas de infraestructura a las escuelas. Cambiar el
modelo de gestin y las representaciones de su pertinencia y de su supuesta
imposibilidad o inconveniencia de reemplazo es un proceso lento. La provisin
de libros de texto y de condiciones bsicas de infraestructura deba garantizarse
muy rpidamente. Por eso fue tal vez imprescindible apelar a una modalidad de
gestin razonablemente conocida, aunque desde haca tiempo pocas veces bien
cumplida.
Hacia 1993 y por cierto todava ahora, aunque ya con conflictos y contradicciones, en el imaginario de grupos significativos de la sociedad argentina, tales
como los docentes, especialmente aquellos empleados en el sector pblico y las
mismas capas medias aun cuando manden a sus hijos a las escuelas provinciales
o privadas, el Estado nacional deba hacerse cargo de resolver los problemas de
la educacin argentina. Pero, adems, la estrategia a travs de la cual los deba
resolver era en la mayora de los casos asociada a la intervencin directa o, a lo
sumo, desconcentrada y casi excluyente.
La gestin desconcentrada a cargo de una administracin en razonable proceso de profesionalizacin, como la del Ministerio de Educacin de la Nacin,
parece haber evitado un abuso clientelar de los recursos disponibles desde algu-
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Provincias segn
porcentaje de
hogares pobres
1993
1996
Diferencia porcentual
5 Ao
7 Grado
5 Ao
7 Grado
5 Ao
7 Grado
Bajo
7-16
55,9
55,9
60,3
61,6
+7,9
+10,2
Medio
17-25
49,6
45,8
53,1
53,7
+7,1
+17,2
Alto
26 y ms
46,8
43,2
48,9
52,5
+14,5
+21,5
Todo el
pas
50,8
48,3
54,1
55,9
+6,5
+15,7
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LA GESTIN:
ESTUDIOS
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po y construir polticas de Estado; o sea contribuir a recrear una tradicin destruida desde las convergencias entre conservadores y liberales a fines de siglo pasado
y apenas sostenidas tibiamente en las primeras dcadas de ste (Cassasus, J.,
1994; Braslavsky, C., 1994).
En 1993, en la Argentina no existan parmetros comunes de referencia para
la educacin en el territorio. Otros pases federales del mundo, por ejemplo
Alemania, fijan esos parmetros a travs de criterios de examinacin. En Australia o Estados Unidos, donde tampoco existan, comenzaron a fijarse a travs de
Contenidos Curriculares Bsicos en los 80. La Ley Federal de Educacin de
1993 determin que el Consejo Federal de Cultura y Educacin, integrado por los
24 Ministros provinciales y presidido por el Ministro Nacional es el espacio para
acordar los contenidos bsicos comunes y toda otra cuestin necesaria para la
unidad del sistema en la diversidad. En ese Consejo qued delegada, por ejemplo,
la decisin respecto de cmo organizar la estructura de prestacin de los servicios
para garantizar la educacin general bsica de 9 aos. El Consejo resolvi fijar la
organizacin de esa educacin general bsica en tres ciclos de tres aos de duracin cada uno, dejando librada la decisin de la localizacin de cada uno de esos
ciclos a cada provincia. Veremos luego que esto abri las puertas para en algunos casos dinamizar un nuevo tipo de relacin intergubernamental, de base
local.
La concertacin intergubernamental federal que se produce en el seno del
Consejo Federal de Cultura y Educacin permite ampliar el consenso en torno a
un paradigma de gestin estatal crecientemente democratizador que, sin duda,
supera en mucho a los paradigmas burocrtico-autoritario y patrimonialista
preexistentes, el primero ms instalado a nivel nacional y el segundo en algunas
provincias (Tenti Fanfani, E., 1995, Cassasus, J., 1994, Tiramonti, G., 1996). En
el seno del Consejo Federal se discuten propuestas y se llega a acuerdos que
incorporan perspectivas poltico-educativas variadas. Sin embargo tiene an una
deuda con las asociaciones civiles y con sectores parlamentarios que no estn a
cargo de funciones educativas. Esas asociaciones, en particular los gremios, no
siempre se sienten parte de los procesos de definicin y de desarrollo de las
polticas pblicas. La Ley Federal prev mecanismos para incorporarlos. Se trata
del funcionamiento regular de dos comisiones: una tcnico-pedaggica con participacin de los gremios docentes, y otra econmico-social, con participacin de
los sectores de la produccin. Hasta ahora, estas comisiones han funcionado
irregularmente.
Puede evaluarse que se ha buscado incorporar la presencia de actores no
gubernamentales al proceso de gestin pblica del sector educacin a travs de
algunos mecanismos alternativos. En el proceso de elaboracin de los contenidos
bsicos comunes, por ejemplo, se organizaron complejos circuitos de consulta
para recuperar opiniones de acadmicos, de los maestros, maestras y profesores
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LA GESTIN:
ESTUDIOS
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LA GESTIN:
ESTUDIOS
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LA GESTIN:
El anlisis de las distintas formas de relacin entre el Estado nacional, los estados
provinciales y las municipalidades muestra un panorama complejo. Las ejecuciones desconcertadas de programas nacionales y la concertacin intergubernamental
federal podran explicar por qu algunos autores interpretan que en realidad existe un proceso de re-centralizacin que tendera a dejar en letra muerta perspectivas democratizadoras del proceso de descentralizacin (Narodowski, M.,
1996).
Sin embargo, desde nuestra perspectiva, la modalidad de ejecucin desconcentrada permiti garantizar insumos imprescindibles para procesos educativos de calidad que promuevan la equidad y un uso eficiente de una inyeccin de
recursos muy importante. Por otro lado la modalidad de concertacin intergubernamental no significa en modo alguno una reconcentracin del poder en el
Estado nacional, sino el fortalecimiento de un actor federal que, si bien depende
en medida importante de que el Estado nacional lo convoque y lo provea de
insumos tcnicos de variada naturaleza, tiene entidad creciente. Ese actor es el
Consejo Federal de Cultura y Educacin. Su dinamizacin tambin se observa en
la regularizacin del funcionamiento de foros de intercambio entre ministros que
pertenecen a los dos grandes partidos polticos que ejercen funciones de gobierno: el Partido Justicialista y el Radical.
Por otra parte, la descentralizacin no puede implicar el renunciamiento de
los organismos nacionales a analizar, diagnosticar, proponer y tener polticas
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
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LA GESTIN:
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LA GESTIN:
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
93
San Pablo es un Estado con caractersticas muy diferentes a las del resto del pas
debido al nivel de desarrollo econmico, industrial y tecnolgico que ha alcanzado, el cual lo hace comparable en algunos aspectos con varios de los pases
llamados desarrollados.
Por otro lado, San Pablo presenta ciertas peculiaridades que lo alejan bastante del perfil de un pas desarrollado. Tal es el caso de su situacin educativa.
Cuenta con una poblacin aproximada de 57 millones de habitantes y un tercio de
ellos se encuentra entre los 4 y los 19 aos; es decir, en la etapa de la escolaridad
bsica. Este contingente de casi 11 millones de nios, nias y jvenes que necesitan ser educados es mayor que la poblacin total de muchos pases y representa
en s mismo un gran desafo.
El Estado de San Pablo enfrent, prioritariamente, en la dcada del 70 el
desafo de ampliar el acceso de la poblacin a la escuela fundamental. As, San
Pablo atendi a un alumnado cada vez mayor en sus diferentes redes educativas.
94
LA GESTIN:
Sin embargo, la atencin fue muy desigual en las distintas instancias administrativas: al contrario de la red municipal y particular, la Red de Educacin del
Estado se transform en la principal responsable por la oferta de educacin fundamental y media, acogiendo en sus escuelas a 6,7 millones, un 80% del alumnado
que, en este Estado, asista a esos niveles de enseanza.
Esa expansin cuantitativa de la educacin cuya consecuencia ms significativa fue el aumento de la escolaridad de la poblacin total tuvo algunos
aspectos negativos para la administracin pblica, especialmente por la calidad
de la educacin ofrecida a los usuarios de las escuelas. Ms de 300 mil personas
entre docentes y funcionarios con una precaria remuneracin formaban parte
de la gigantesca estructura que fue montada para atender a ese inmenso contingente de alumnos. Adems y debido al excesivo centralismo, los organismos
representantes regionales y locales del sistema tenan poco poder de decisin y
las unidades educativas carecan de autonoma pedaggica y/o administrativa.
Las administraciones anteriores nunca se propusieron implantar un eficiente
sistema de gerenciamiento de las unidades escolares que permitiese tener un
conocimiento de la situacin real en la que se encontraban. Por eso, no se saba
cmo intervenir en ellas, perpetundose as un sistema ineficiente y excesivamente centralizado en el que, al deterioro de la calidad de la enseanza, haba que
sumar el de su red fsica. Adems, el gobierno nunca tuvo la menor preocupacin
por generar un sistema gil y sistemtico de entrega de recursos a las escuelas
que hiciese posible el uso autnomo de los mismos, ya fuese para perfeccionamiento del cuerpo docente o para la mantencin de sus instalaciones.
La gravedad de la situacin en los ltimos 21 aos se manifestaba en la
incapacidad de pensar la educacin en el Estado de San Pablo como un todo,
reduciendo el papel de la Secretara de Educacin del Estado SEE al de mero
gestor de la red estadual. En este perodo, el gobierno nunca se constituy en el
lder articulador e integrador de las diferentes administraciones municipales, ni
de las otras instancias responsables por la educacin en el Estado (SESI, SENAI,
universidades, escuelas particulares). Se perdi, as, la posibilidad de elaborar
una planificacin estratgica slida, apta para mejorar la oferta educacional.
La permanencia de la acentuada desarticulacin entre las diversas esferas
gubernamentales tuvo como resultado una sobreposicin de tareas y atribuciones
que impeda el diseo preciso del papel de cada una. En ese sentido, el gobierno
del Estado, a semejanza del federal, no lider un proyecto educacional que plantease, claramente, tanto sus responsabilidades y obligaciones, como mecanismos
eficientes para la entrega de los recursos. Como consecuencia directa, no se
posibilitaba a las distintas instancias gubernamentales cumplir con los compromisos asumidos con la poblacin. A mediados de los aos 70, con la Ley 5692, se
adopt un modelo de escuela que juntaba la escuela bsica y la enseanza media
en un nico edificio, con una duracin de 11 aos y reuniendo nios y jvenes de
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las ms variadas edades. Ocurri as una acentuada diversificacin de necesidades curriculares y, en consecuencia, de profesores, generndose una serie de
distorsiones en la red de enseanza, la que requera de urgente reorganizacin y
racionalizacin. Estudios realizados por la propia Secretara de Educacin ya
haban revelado que la estrategia de agrupamiento de varios grados en un mismo
edificio no tena los eficaces resultados que se pretendan.
En los ltimos aos se observ un gran aumento de pequeas escuelas, con 5
o 6 aulas, pero que atendan por lo menos 8 grados. Al contrario de lo que se
esperaba, estas escuelas terminaron en un pequeo nmero de clases de cada
grado, donde la mayor parte de los ltimos grados contaba con una baja matrcula. Esta configuracin trajo consigo no slo el crecimiento de los cuadros administrativos, burocrticos y docentes, sino tambin una jornada ms corta para
muchos profesores, apareciendo la figura del profesor itinerante que enseaba
en varias escuelas a fin de completar una jornada satisfactoria. La situacin era
ms grave en varios colegios oficiales de enseanza media en los que el nmero
de alumnos matriculados era inferior al exigido legalmente. Como era imaginable, el costo social del equipamiento subutilizado era alto.
En general, los principales obstculos al desarrollo de la educacin bsica en
el Estado de San Pablo eran los siguientes:
INEFICACIA
DEL SISTEMA
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LA GESTIN:
INEFICIENCIA
DEL SISTEMA
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una serie de instancias administrativas y sin alcanzar la actividad-fin; actualizacin insuficiente de los recursos humanos y una poltica salarial que no estimulaba la valorizacin del personal. La decisin de intervenir en este terreno era,
tambin, necesaria para valorizar el magisterio hacindolo una carrera atractiva
para los jvenes, entregndoles condiciones de trabajo estimulantes desde el punto de vista intelectual y una remuneracin digna.
El resultado de todo ese proceso fue una profunda crisis del sistema de
educacin que requera, con urgencia, mejoramiento y remodelacin. La conciencia de esa necesidad estaba en los profesionales de la educacin y en toda la
poblacin. Era necesaria una reforma radical de los modelos de gestin, un aumento cuidadoso de los recursos acompaado por la racionalizacin del gasto y
la planificacin estratgica integrada, coherente y realista, fundada en prioridades
que permitiesen, a corto plazo, la solucin de los problemas ms graves y la
creacin a mediano y largo plazo de condiciones para el perfeccionamiento
permanente de todo el sistema.
Frente a este cuadro, la gran meta del actual gobierno para el rea educacional fue la promocin de la productividad de los recursos pblicos, la que, en
ltima instancia, culminara con el mejoramiento de la calidad de la educacin.
Por lo tanto, para revertir este cuadro, no deban tomarse medidas puntuales. Al
contrario, era necesario organizar un complejo conjunto de acciones articuladas
entre s y dirigidas a:
cambios en el modelo de gestin, con nfasis en la descentralizacin y
desconcentracin del poder de decisin en beneficio de los organismos locales y de las unidades escolares, entregndoles autonoma para crear proyectos
pedaggico-administrativos eficientes como consecuencia de la participacin
y adecuacin a sus propias caractersticas;
adopcin de un modelo pedaggico capaz de preparar a los alumnos para la
participacin activa y productiva en la sociedad actual, proporcionndoles no
slo los cdigos de acceso a la modernidad, sino la posibilidad de vislumbrar
un horizonte ms tico, orientado por los principios bsicos de la igualdad de
oportunidades y convivencia democrtica;
construccin de una cultura evaluativa con la definicin de sistemas de evaluacin y monitoreo de los resultados educativos y del gasto pblico, capaces
de asegurar transparencia en los procedimientos y rendiciones de cuenta de
los resultados alcanzados, estimulando el compromiso de los usuarios de la
escuela en el seguimiento y fiscalizacin de los servicios educacionales;
valorizar el magisterio, perfeccionando su Plan de Carrera y entregando salarios ms acordes con la importancia social de su funcin.
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LA GESTIN:
LOS
DESCONCENTRACIN
En relacin con la desconcentracin se ha comenzado a definir un plan de trabajo
que contempla: eliminacin de la multiplicidad de peldaos intermediarios de
acceso a las escuelas: Coordinaciones, Divisiones Regionales de Educacin, Delegacin de Educacin; disminucin de la excesiva distancia entre las escuelas y
los rganos de decisin; racionalizacin del sistema oficial de educacin, extinguiendo la ejecucin de tareas iguales por rganos diferentes y evitando la sobreposicin de competencias de los organismos centrales. Se han dado algunos
pasos ya en este sentido. El primero fue la disolucin de las 17 Divisiones
Regionales de Educacin instancias concebidas para ejercer el control jerrquico y acoger privilegios clientelistas permitiendo que las 145 Delegaciones de
Educacin y sus escuelas se transformen en los principales interlocutores de la
Administracin Central.
Para entregar mayor poder a las Delegaciones de Educacin era necesario
tambin modificar el proceso de seleccin de los delegados, definiendo criterios
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LA GESTIN:
de. Fue posible realizar un estudio de las redes del Estado, la municipal y la
particular en la educacin bsica paulista, aproximadamente 8,5 millones de alumnos, lo que en 1997 permitir informatizar la matrcula.
Mediante datos confiables, la SEE podr adoptar mecanismos adecuados
para acompaar las acciones implementadas, as como establecer conexin en red
entre las unidades centralizadas y descentralizadas, inclusive con las escuelas. Ya
se distribuyeron 6 mil paquetes de softwares (Windows 95, Office 97 y Packet
3270) y material didctico para las escuelas que adquirieron microcomputadores
con fines administrativos. Adicionalmente fue ofrecida capacitacin para dos
funcionarios de cada Delegacin de Educacin y se desencaden un proceso de
entrenamiento descentralizado para capacitar a las escuelas.
DESCENTRALIZACIN
La excesiva centralizacin, el gigantismo y la desarticulacin institucional aparecan como factores determinantes de la crisis de gestin y de la baja eficiencia de
los sistemas educacionales. En esa medida, la descentralizacin represent una
directriz de consenso. Se piensa que delegar autonoma, poder y recursos a las
instancias regionales y municipales es una urgente necesidad, en la medida en
que viabiliza mayor participacin de la comunidad en los asuntos escolares,
aproximando la administracin a la sociedad civil.
En lo que se refiere a la municipalizacin, es necesario destacar, inmediatamente, que en San Pablo el Gobierno del Estado ha sido prcticamente la nica
instancia gubernamental responsable por la mantencin y desarrollo de la educacin pblica, sin que los municipios compartan el compromiso de la oferta educacional. Este hecho contrara frontalmente el artculo 211 de la Constitucin Federal que en sus prrafos 2 y 3 afirma:
2 - Los Municipios actuarn prioritariamente en la enseanza fundamental
y en la educacin infantil.
3 - Los Estados y el Distrito Federal actuarn prioritariamente en la enseanza fundamental y media.1
Al desentenderse, paulatinamente, de la responsabilidad con la escuela bsica, los municipios paulistas invirtieron en otros niveles de enseanza o en acciones no siempre directamente relacionadas con la educacin strictu sensu (transporte gratuito, construccin de estadios deportivos y becas de estudio para alumnos de curso superior), en menoscabo de la educacin fundamental obligatoria.
Por otra parte, los municipios han atendido con relativo xito a los niveles de
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LA GESTIN:
(estimativa 1997)
N alumnos
Estado
R$ 2.893.069.000,00
5.078.539
Municipios
R$ 1.838.821.000,00
726.704
Inversin ao/alumno
R$
569,70
R$ 2.522,10
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EL
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de 1996, se bas en estudios elaborados por tcnicos de la SEE que desde comienzos de los aos 90 sealaban que los centros de decisin deberan cambiar el
modelo de organizacin vigente en las escuelas del Estado. Esos estudios advertan sobre los beneficios que tendra en la poltica de atencin el hecho de quebrar ese modelo, consiguiendo racionalizar los equipamientos, reducir el nmero
de clases y turnos, disminuyendo la jornada de clases, etc.
Adicionalmente, se vera reducida la necesidad de contratar profesionales de
la educacin, haciendo posible la aplicacin de una poltica de recursos humanos
capaz de favorecer el mejoramiento de las condiciones del trabajo docente. Ms
an, permitira situar al profesor en una escuela solamente, liberndolo de tener
que asumir clases en tres, cuatro o cinco establecimientos distintos. Un nuevo
modelo de escuela permitira, tambin, disminuir los gastos de mantencin y el
ahorro resultante podra ser invertido en acciones orientadas al perfeccionamiento
de la enseanza, contribuyendo al xito del alumno de la escuela pblica.
El gobernador Mario Covas, desde su campaa, haba asumido el compromiso de reorganizar las escuelas. Esa poltica fue cuidadosa y gradualmente implantada. En el segundo semestre de 1996, se realizaron diversas acciones preparatorias de la reorganizacin: reuniones con todos los directores de escuelas, delegados de educacin, entidades representativas del magisterio, padres y alumnos, las
que fueron replicadas en las Delegaciones de Educacin y escuelas. En octubre
del mismo ao, una amplia campaa por radio y televisin divulg la reorganizacin en forma simple, objetiva y directa a los equipos docentes y al ciudadano
comn. El 13 de noviembre en todas las escuelas del Estado se suspendieron las
clases y se invit a la poblacin a discutir la propuesta con los profesores. Se
distribuyeron ms de 50 mil afiches, 10 millones de folletos y 260 mil ejemplares
de una publicacin especial2 con subsidios para el debate.
La reorganizacin de la red fsica hizo nacer una nueva escuela identificada
con el grupo de edad de los alumnos y con el trabajo pedaggico que debe ser
realizado con ellos. Cerca de 3 mil escuelas estn atendiendo exclusivamente a
alumnos de 1 a 4 grado, mientras otras 3.500 acogen a alumnos mayores, desde
el 5 grado hasta la educacin media. Todas, sin excepcin, reciben los recursos
necesarios para satisfacer autnomamente sus necesidades, comprando materiales
pedaggicos compatibles con sus necesidades; las escuelas con 5 en adelante
pudieron transformar sus salas en salas ambiente, es decir, ms propicias para
el estmulo a una situacin de enseanza-aprendizaje motivadora, con la presencia de libros, juegos, mapas, grabadores, computadores, softwares pedaggicos,
etc., a disposicin de profesores y alumnos. As, cada materia puede ser enseada
ahora en forma ms rica y en una sala orientada exclusivamente a la satisfaccin
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LA GESTIN:
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LA GESTIN:
LA
CONSTRUCCIN DE UNA
CULTURA
DE LA EVALUACIN
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LA GESTIN:
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LA GESTIN:
VALORIZACIN
DEL MAGISTERIO
ESTUDIOS
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114
LA GESTIN:
BIBLIOGRAFA
SAN PABLO (GOBIERNO) SECRETARA DE EDUCACIN DEL ESTADO. 1995. Asesora Tcnica de
Planificacin y Control Educacional. Grupo de Estudios y Anlisis. La municipalizacin de la educacin bsica: la propuesta de la Secretara de Educacin del Estado.
San Pablo: SEE/ATPCE/GEA, octubre.
SECRETARA DE EDUCACIN DEL ESTADO. 1995. Asesora Tcnica de Planificacin y Control
Educacional. Grupo de Estudios y Anlisis. Municipalizacin: evaluacin del proceso. San Pablo: SEE/ATPCE/GEA, octubre.
_______. 1995. Fundacin para el Desarrollo de la Educacin. Sistema de evaluacin del
rendimiento escolar del Estado de San Pablo. San Pablo: SEE/FDE.
_______. 1997. Asesora de Comunicacin. Escuela ahora. (Diario). San Pablo: SEE/AC,
ao III, N 14, octubre.
_______. 1997. Asesora Tcnica de Planificacin y Control Educacional. La escuela con
cara nueva: un proyecto nico con mltiples acciones. San Pablo: SEE/ATPCE, 2
semestre.
SILVA, T.R.N. da. 1995. Autonoma escolar: una utopa? Trabajo presentado en el
CONSED, San Pablo, junio.
ESTUDIOS
115
AMRICA LATINA
Anexo I
Alteracin del perfil de la Red de Educacin del Estado con la
Reorganizacin de la Red Fsica
Tabla 2
PROGRAMA DE REORGANIZACION DE LAS ESCUELAS
DE LA RED PUBLICA DEL ESTADO: ESCUELAS Y CLASES
POR NUMERO DE TURNOS, 1995 Y 1996
Nmero de
turnos
Situacin en 1995
Escuelas Clases
5
4
3 diurnos
2 diurnos
ms nocturno
2
1
Situacin en 1996
Escuelas Clases
Diferencia en %
Escuelas Clases
214
825
254
8.429
30.569
3.732
150
388
124
6.682
15.316
2.720
30
53
51
21
50
27
4.344
999
147
133.594
8.935
964
3.385
2.360
299
115.377
36.577
1.535
22
+136
+103
14
+309
+59
Anexo II
Educacin fundamental
Tabla 3
TASA DE APROBACION, REPROBACION Y EVASION
Y REPITENCIA DE LOS ALUMNOS DE EDUCACION
FUNDAMENTAL (1986-1996)
Logros
+3,5%
(86/90)
+4,1%
(90/94)
+6,6%
(94/96)
Ao
Aprobacin
Reprobacin
Evasin
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
69,4
69,8
71,6
71,0
72,9
75,8
76,2
78,1
77,0
79,2
83,6
18,5
18,7
16,6
15,8
16,2
13,8
13,7
11,9
14,1
11,7
8,0
12,1
11,5
11,8
13,2
10,9
10,4
10,1
10,0
8,9
9,1
7,6
116
LA GESTIN:
Tabla 4
TASAS DE APROBACION, REPROBACION Y EVASION DE LOS
ALUMNOS DE EDUCACION MEDIA (1986-1996)
Logros
+4,3%
(86/90)
+5,0%
(90/94)
+3,5%
(94/96)
Ao
Aprobacin
Reprobacin
Evasin
86
87
88
89
90
91
92
93
94
95
96
61,0
63,2
64,9
63,6
65,3
67,6
69,8
72,7
70,3
70,6
73,8
12,5
12,2
10,8
9,6
12,0
9,7
9,2
6,8
10,8
8,2
8,4
26,5
25,5
24,3
26,8
22,7
22,7
21,0
20,5
18,9
21,2
17,8
Anexo III
Tabla 5
AHORRO PARA EL ESTADO POR EFECTO
CONJUNTO DE LA REORGANIZACION DE LA ESCUELA
Y DEL PROYECTO ESCUELA EN VACACIONES
Accin
N de alumnos
promovidos
Gasto anual
estimado
121.000
R$ 72,6 millones
103.000
R$ 61,8 millones
TOTAL
224.000
R$ 134,4 millones
ESTUDIOS
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AMRICA LATINA
Anexo IV
Resultados del sistema de evaluacin del rendimiento escolar
del Estado de San Pablo SARESP en 1996,
discriminado por grado y asignatura
Tabla 6
3er GRADO DE EDUCACION FUNDAMENTAL 1996
Asignatura
Red particular
N=19 escuelas 19 mejores
Portugus
Redaccin
Matemtica
Media
90,04
76,54
88,84
85,14
91,41
83,11
87,29
87,27
88,42
75,11
84,13
82,55
86,38
72,76
81,85
80,33
Tabla 7
7 GRADO DE EDUCACION FUNDAMENTAL 1996
Asignatura
Portugus
Redaccin
Matemtica
Ciencias
Historia
Geografa
Media
Red particular
N=23 escuelas 23 mejores
76,68
60,56
50,96
60,46
50,13
61,05
59,97
71,88
66,08
57,84
65,96
61,93
71,27
65,83
65,21
64,77
45,68
57,25
53,04
58,52
57,41
62,75
64,74
40,46
53,40
48,90
53,00
53,88
118
LA GESTIN:
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
119
de unos nuevos entes denominados descentralizados. No obstante la descentralizacin poltica, fiscal, administrativa y pedaggica vigente en la actualidad, el
poder del nivel central frente al manejo de las decisiones para los asuntos regionales an persiste.
La descentralizacin tiene pleno reconocimiento en la Constitucin Nacional
de 19911 al considerarse sta como pilar fundamental en la construccin del
nuevo Estado colombiano. Esta condicin est expresa no slo en su artculo 1,
sino tambin en los ttulos referentes a participacin democrtica, rama legislativa, leyes, elecciones, organizacin territorial, rgimen econmico y de hacienda
pblica, as como en los apartes sobre planes de desarrollo, presupuesto, distribucin de recursos y competencias, finalidad social del Estado y servicios pblicos.
La descentralizacin surge como estrategia para modernizar el Estado, precisar las competencias, distribuir los recursos de los diferentes niveles administrativos, definir las relaciones que deben establecerse entre stos para mejorar los
niveles de coordinacin, sin afectar su autonoma ni limitar su desarrollo, y para
hacer ms eficiente la administracin mejorando los procesos de gestin a todo
nivel.
La descentralizacin abre espacios de participacin de la comunidad en la
toma de decisiones alrededor de los aspectos que son de su competencia. Esto
significa establecer reglas de juego muy claras que persigan un bien comn, las
cuales no pueden ser creadas externamente o con desconocimiento de los intereses
de las instituciones o de las comunidades. La idea es modificar estructuras y
conductas caracterizadas por la rigidez, la imposicin, la arbitrariedad, a fin de
hacer florecer la cooperacin, el respeto mutuo, el reconocimiento del otro, para
construir una tica civil que reconozca en la solidaridad y la reciprocidad el apoyo
y contribucin a la autodeterminacin de los individuos y de las comunidades.
De ah la preocupacin por realizar esfuerzos mancomunados para avanzar
en el desarrollo de este propsito descentralizador y evitar que fuerzas y tendencias contrarias, existentes y persistentes, lo entorpezcan.
MIRADA
Define al pas como Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica Unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las
personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
120
LA GESTIN:
Los planteles nacionales son creados por norma nacional, financiados y sostenidos por la
nacin y administrados los recursos humanos, fsicos y financieros por el MEN. Los costos de
los nacionalizados (los creados por disposicin departamental o de intendencias, sostenidos y
organizados inicialmente por estas entidades pero que en virtud de la Ley 43 de 1975 y el
Decreto 102 de 1976 fueron nacionalizados) fueron asumidos por la nacin a travs de los
fondos educativos regionales y la administracin a cargo de las entidades que los crearon.
Son aquellos que tienen por objeto incrementar los cupos en los planteles mediante la creacin
de cursos o grupos nuevos hasta cuatro aos de educacin bsica secundaria que laboran con
tarifas oficiales en horas distintas de las jornadas ordinarias o paralelamente a ellas.
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
121
instrumentacin que se les dar a los Fondos Educativos Regionales4, conservando el MEN sobre todos estos entes un control jerrquico, pues tiene facultades
para nombrar y remover al personal.
La gestin y administracin de la educacin recaa en las Juntas Administradoras de los FER, cuyas funciones eran reguladas por Decreto 102 de 1976. Entre
stas figuran las siguientes:
elaborar el presupuesto de rentas y gastos del FER de conformidad con los
planes y programas aprobados por el MEN y presentarlos al Ministerio para
su aprobacin durante el mes de enero del respectivo ao fiscal nacional;
elaborar los acuerdos mensuales de gastos y controlar su ejecucin;
proponer anualmente al gobierno nacional, por conducto del MEN, la creacin de los nuevos cargos docentes y administrativos que se requieran para el
funcionamiento normal de los planteles educativos nacionales de la respectiva entidad territorial cuya administracin haya asumido el FER;
proponer al gobierno departamental la creacin de los cargos docentes y
administrativos de los planteles educativos cuyos gastos pague el FER
El manejo de los docentes, segn el Decreto 2277 de 1979, estaba a cargo de
las oficinas seccionales de escalafn, que efectuaban la tramitacin, custodia y
actualizacin de los documentos relativos al escalafn de los docentes. Estas
oficinas operaban bajo la orientacin de las Juntas Seccionales de Escalafn,
conformadas por el gobernador o su delegado; un delegado del Ministro de Educacin Nacional; un supervisor de educacin en ejercicio, nombrado por el gobernador; dos representantes del magisterio, normalista el uno y licenciado el
otro, designados por los docentes; un representante de las asociaciones de establecimientos educativos no oficiales con personera jurdica y un representante de
las asociaciones de padres de familia con personera jurdica, designado por el
gobernador.
4
Los Fondos Educativos Regionales (FER) son entes de administracin financiera y mecanismos
de pago del sistema educativo a nivel regional (art. 71, Dec. 525, marzo 6/90). Los fondos
educativos regionales tendrn su propio presupuesto aprobado por el MEN; los recursos econmicos que se les asignen y su contabilidad se manejarn separadamente de los de la entidad
territorial (art. 72, Dec. 525/90).
El Decreto 102 de enero 22 de 1976, por el cual se descentraliza la administracin de los
planteles nacionales de educacin, considerando que la efectiva descentralizacin que autoriza la Ley 28 de 1974 y la nacionalizacin de la educacin primaria y secundaria que ordena la
Ley 43 de 1975 (decreto que nacionaliz la educacin primaria y secundaria que oficialmente
venan prestando los departamentos y municipios), son un todo armnico de la poltica educativa, dispuso que los planteles nacionales de educacin seran administrados por los FER,
entes constituidos segn Dec. 1050 de 1968, producto de la reforma de Lleras, y que slo 8
aos despus entraran a funcionar. Integraban en ese entonces las Juntas Administradoras de
los FER las siguientes personas: gobernador; secretario de Educacin, secretario de Hacienda;
gerente regional ICCE?; director regional ICETEX; un representante del magisterio; un representante del Ministerio de Hacienda. (Donde no exista alguno de stos, puede ser reemplazado
por otro en la forma que se convenga en los respectivos contratos con las gobernaciones. Ver
Dec. 102/76.)
122
LA GESTIN:
Entre las funciones de las juntas seccionales est el estudiar, tramitar, resolver las solicitudes de inscripcin, ascensos y reinscripcin en el escalafn; tramitar y fallar los procesos disciplinarios adelantados al personal docente por las
causales de mala conducta; conceptuar acerca de las sanciones de suspensin por
15 y 30 das que imponga el alcalde al educador por infraccin a los deberes y
prohibiciones.
Perodo de transicin
La Ley 12 de 1986 establece los mecanismos para el fortalecimiento de los fiscos
locales a travs de las transferencias provenientes de la participacin del impuesto a las ventas, aumentando del 30 al 50% el monto de la totalidad del IVA a
distribuir entre las entidades territoriales. Esta ley estipulaba que el 74% de las
transferencias deberan destinarse a programas de inversin, los cuales a su vez
deberan realizarse en las zonas rurales (hasta un 50%), dada la mayoritaria
concentracin de poblacin en dichas reas.
El eje de la reforma de ese ao estaba en lo poltico, a pesar de tocar varios
aspectos como la descentralizacin administrativa, la transferencia de recursos, el
fortalecimiento fiscal, la asignacin de competencia y funciones, y sealamientos
para la participacin ciudadana. Este hecho puede considerarse como producto de
una convergencia de proyectos sustentados por fuerzas polticas diversas, que en
funcin de sus propias lecturas de la realidad coincidieron en la necesidad de
abrir ciertos espacios de intervencin ciudadana como nica salida a la crisis
social e institucional por la que atravesaba el pas.
Los aspectos bsicos de esta reforma estn representados en la eleccin popular de alcaldes, acompaada de instrumentos para controlar socialmente la
gestin, como el referndum y la revocatoria del mandato. Este mandato modifica la relacin entre los gobiernos local y nacional y busca la eficiencia y eficacia
en las acciones de las administraciones locales. En la medida en que se da respuesta
oportuna a las necesidades locales y a la solucin de los conflictos, se promueven
programas de bienestar colectivo. La autonoma poltica significa poder para
fortalecer la administracin local y el municipio, antes afectado sensiblemente en
su sentido y misin por depender sus representantes legales de un mandato del
gobierno nacional y no del de sus ciudadanos. Se democratiz el rgimen local
mediante la creacin de canales institucionales de participacin ciudadana que
estimularon el surgimiento de nuevas fuerzas sociales y polticas que facilitan la
interaccin entre la administracin y los ciudadanos. La reforma produjo una
nueva fenomenologa poltica local al posibilitar que nuevas fuerzas compitieran
y se constituyeran en actores por encima del dominio de los partidos tradicionales.
Como otro mecanismo de participacin ciudadana se crearon las Juntas Administradoras Locales (JAL) conformadas por miembros de la comunidad como
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
123
Vase nota 2.
124
LA GESTIN:
De acuerdo con esta ley, los fondos educativos regionales administrados por
el jefe de la respectiva entidad territorial sern supervisados por un delegado del
MEN. Los FER manejarn separadamente los recursos que la nacin y la entidad
territorial respectiva destinen a la educacin y los recursos que la Ley 12 de 1986
establece que le deben ser girados (art.60).
La Ley 29 de 1989, modific la ley anterior asignando a los alcaldes las
funciones sealadas anteriormente a los gobernadores. Sin embargo, conserv
igualmente y para casos excepcionales en el mbito de los gobernadores la funcin de nombrar, remover, controlar y, en general, administrar el personal administrativo, nacional y nacionalizado, de los equipos de educacin fundamental,
teniendo en cuenta la carrera administrativa.
Con la vigencia de la Ley 29 de 1989, unos y otros, nacionales y nacionalizados, quedaron en lo sucesivo nominados y administrados por los alcaldes,
pero la nacin se obliga al pago de salarios y prestaciones sociales del personal
docente y administrativo a su cargo. De acuerdo con estas obligaciones, el papel
de los alcaldes frente al manejo de la educacin en las diferentes localidades del
pas ha adquirido una destacada importancia puesto que en adelante la casi totalidad de los asuntos educativos son de su responsabilidad; no slo lo relacionado
a la administracin de los recursos humanos, sino tambin a la construccin,
conservacin y dotacin de los planteles asignada ya en 1987. Esta misma situacin, en opinin de algunos analistas, determina que la actividad de estos funcionarios en el manejo y control del sector educativo se torne ms compleja y
delicada, si se tiene en cuenta que el alcalde tendr que nombrar y administrar
simultneamente los recursos humanos y fsicos del orden nacional, nacionalizado y municipal, cada uno con normas y regmenes diferentes.
El personal cuya administracin se descentraliza con la Ley 29 del 89 es el
siguiente:
docentes que laboran en los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados y en las plazas oficiales de colegios cooperativos, de colegios
privados y jornadas adicionales;
directivos docentes de los establecimientos educativos oficiales: director de
escuela; coordinador acadmico; coordinador de disciplina; vicerrector acadmico (INEM); jefe de unidad docente o bienestar estudiantil (INEM); rector; director de ncleo de desarrollo educativo; personal administrativo de
establecimientos educativos nacionales y nacionalizados.
El ejercicio de las funciones que la ley 29 de 1989 les asigna a los alcaldes
supone el desarrollo de un proceso administrativo dinmico que compromete a
una serie de entidades del sector educativo en diferentes instancias del nivel
regional, con profundas influencias en el nivel local, determinando de esta mane-
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
125
ra unas lneas de coordinacin que deben ser muy bien definidas a partir de la
identificacin del papel que cada una de ellas cumple dentro del sistema.
La administracin descentralizada precisa, para la eficaz y racional prestacin del servicio educativo, de la permanente relacin entre los componentes del
sistema, particularmente de los niveles departamental y local, hacia donde se
orientan los mayores esfuerzos institucionales con miras al fortalecimiento de la
gestin que demanda el sistema educativo dentro del contexto de las polticas que
procuran entregar ms autonoma a las entidades territoriales para la ejecucin de
los planes y programas educativos.
Esta coordinacin compromete prioritariamente a las siguientes entidades:
Secretaras de Educacin; fondos educativos regionales; Juntas Administradoras
de los FER; Juntas Administradoras de Escalafn; Juntas Seccionales de Escalafn y centros experimentales piloto.
En cuanto a los Secretarios de Educacin, algunas de sus funciones se refieren a los siguientes aspectos:
planeacin regional del sector educativo;
difusin e interpretacin de la normatividad reguladora del sistema educativo;
promocin de experiencias educativas;
apoyo a los programas auspiciados desde el nivel nacional;
direccin e impulso de programas de educacin de adultos y educacin
especial;
promocin de actividades culturales, deportivas, recreativas y cientficas;
participacin en la gestin que demande la entrega de las funciones de la Ley
29 de 1989;
realizacin de los actos propios de las funciones que les asignen las normas
en cuanto a aprobacin de planteles, trmites de personeras jurdicas, vinculacin de profesores por hora ctedra, participacin en las juntas del sector
educativo y participacin en la direccin, ejecucin y control de los procesos
curriculares.
Segn esta misma ley, las Juntas Administradoras de los FER estarn integradas por el gobernador o su delegado, que obrar como ejecutor de las decisiones de la junta, mientras como ordenadores del gasto actan el gobernador, el
secretario de Educacin del departamento, un delegado del Ministro de Educacin, un delegado del Ministro de Hacienda, el jefe de la oficina seccional de
escalafn, un representante de los educadores del personal docente oficial (designado por el organismo gremial que agrupe mayor nmero de afiliados), un alcalde municipal elegido por stos para un perodo de un ao. El delegado permanente del Ministerio de Educacin Nacional ante el FER ejerce las funciones de
secretario de la junta, con derecho a voz pero no a voto.
126
LA GESTIN:
Por ltimo, es importante destacar el papel que cumplen los centros experimentales piloto en los concursos y la capacitacin de los docentes. Aunque el
nivel municipal tiene la facultad de definir aspectos relacionados con los docentes, tales como traslados, permutas, nombramientos, promocin de cargos, etc., el
control sobre las plantas de personal sigue a cargo del MEN.
Igualmente se faculta al alcalde para nombrar los directores de ncleo de
desarrollo educativo. Sin embargo, estos directores siguen dependiendo tcnica y
funcionalmente de los departamentos.
En la reglamentacin de la ley se determin un plazo de seis meses para que
municipios con menos de cien mil habitantes entregaran las funciones asignadas
en la ley, pero 24 das despus de expedida esta norma, sali otro decreto (1915
de 1989) que modific esta decisin, estatuyendo que las funciones asignadas en
la ley slo podran ejercerse a partir de la fecha en que el MEN entregue la planta
de cargos docentes y administrativos a los municipios y mientras los municipios
no tengan la capacidad financiera y/o administrativa, las funciones asignadas a
los alcaldes sern asumidas temporalmente por los gobernadores.
Paralelamente con este proceso de entrega de funciones se lleva a cabo la
implementacin del sistema de nuclearizacin para la administracin de la educacin que se generaliz en todos los niveles y localidades. En efecto, dispone este
decreto que en cada municipio del territorio colombiano se continuar organizando y poniendo en funcionamiento uno o ms ncleos de desarrollo educativo,
unidad a travs de la cual se administra la educacin a nivel local, teniendo en
cuenta para la asignacin de responsabilidades la extensin territorial, la densidad
poblacional, la complejidad del servicio educativo y el desarrollo de los medios
de comunicacin, de manera que todos los institutos docentes pblicos del orden
nacional nacionalizado, municipal de educacin formal de los niveles de educacin preescolar, bsica (primaria y secundaria) y media vocacional, as como los
que imparten educacin no formal, especial y de adultos queden incorporados
administrativa, tcnica y pedaggicamente al ncleo de desarrollo educativo dentro del cual se hallen ubicados geogrficamente.
En cuanto a los institutos docentes privados as como los programas culturales, deportivos y recreativos oficiales y no oficiales, coordinarn con el ncleo de
desarrollo educativo la prestacin de los servicios y recibirn orientacin, asesora y control del mismo, para el cumplimiento de las disposiciones oficiales en
materia educativa. Lo mismo se hace extensivo para la educacin contratada6 y
la educacin indgena.
Es aquella de carcter oficial de orden nacional que prestan las comunidades religiosas en los
territorios de misiones, en razn de los convenios que el MEN suscribe con el episcopado
colombiano.
ESTUDIOS
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127
128
LA GESTIN:
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LA GESTIN:
cual se concreta la descentralizacin pedaggica, se establece el papel fundamental de la planeacin educativa desde la misma institucin.
Del anterior conjunto de normas, especialmente de la Ley 60 de 1993 y la
Ley 115 de 1994, se deduce la siguiente estructura de competencias del sector
(grfico 1).
La nacin, representada por el Ministerio de Educacin Nacional y el Departamento Nacional de Planeacin (DNP), formula las polticas y objetivos de
desarrollo educativo; distribuye el situado fiscal entre los departamentos; realiza
la evaluacin de gestin, de impacto de los planes, programas y, en especial, de
la utilizacin o destinacin de las cesiones y participaciones en relacin con los
grados de cobertura, calidad de los servicios e informacin a la comunidad sobre
estos resultados. Establece normas tcnicas, curriculares y pedaggicas de aplicacin y orientacin en todo el territorio nacional; asesora y presta asistencia tcnica y administrativa a las entidades territoriales; ejerce la evaluacin de calidad.
Administra los fondos para realizar proyectos cofinanciados con los entes territoriales y delega en ellos la ejecucin de las campaas y programas nacionales, y el
ejercicio de la inspeccin, vigilancia y diseo de criterios para su desarrollo de la
educacin en los departamentos, distritos y municipios.
El departamento planifica la planta docente y administrativa, segn las necesidades de los municipios de su jurisdiccin; administra, programa y distribuye
los recursos del situado fiscal para la prestacin de los servicios educativos
estatales. Da asesora y asistencia tcnica administrativa y financiera a los municipios y a las instituciones de educacin; evala en coordinacin con la nacin la
calidad; promueve y evala la capacitacin y actualizacin de los docentes, de
acuerdo con los desarrollos curriculares y pedaggicos. Ejerce la coordinacin
entre municipios y apoya a los ms dbiles cuando stos presenten deficiencias,
con base en un sistema de calificacin fijado por el MEN; participa en la financiacin y cofinanciacin de los servicios educativos estatales y en la inversin
para infraestructura y dotacin. Dirige y administra directa y conjuntamente con
los municipios de su territorio los servicios educativos estatales en preescolar,
bsica primaria, bsica secundaria y media; ejerce la inspeccin, vigilancia, la
supervisin y evaluacin de los servicios educativos estatales.
El municipio administra y ejecuta los servicios educativos estatales de preescolar, bsica primaria, bsica secundaria y media; ejerce la inspeccin y vigilancia de los servicios educativos estatales, financia la inversin necesaria en
infraestructura y dotacin y asegura su mantenimiento; participa, con recursos
propios y con las transferencias municipales sobre los ingresos corrientes de la
nacin, en la financiacin de los servicios educativos estatales.
En conclusin, la descentralizacin educativa que da bases a la reforma se
puede resumir en cuatro grandes etapas:
ESTUDIOS
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131
Descentralizacin para la construccin, dotacin y mantenimiento de planteles escolares (Decreto 077 de 1987).
Desconcentracin de funciones administrativas para el manejo de las instituciones escolares (Ley 24 de 1988).
Descentralizacin para el manejo del personal docente y administrativo, proceso que an no culmina (Ley 29 de 1989).
Descentralizacin regional, como aplicacin de la ley de competencias y
recursos (Ley 60 de 1993).
Descentralizacin administrativa, pedaggica y curricular, Ley 115 de 1994.
La Ley 115 establece disposiciones para la administracin educativa en los
municipios y redefine el ncleo como la unidad operativa local de la planeacin
y administracin. Reafirma las Juntas Municipales de Educacin y establece la
realizacin de foros educativos anuales en el municipio. Promueve la inversin
en educacin a travs del sistema de cofinanciacin, de crditos blandos para la
construccin y remodelacin de establecimientos educativos y promueve estmulos
para los municipios, instituciones, maestros y alumnos que a nivel de la institucin escolar establece el Proyecto Educativo Institucional como obligatorio.
Normativamente podra decirse que existe un modelo de descentralizacin,
conformado por los elementos que aparecen en las grficos 1, 2 y 3.
La sntesis en trminos de polticas, estructura, elaboracin de presupuesto,
actores involucrados, ejecucin, control del presupuesto, manejo de personal,
currculo, equipamiento y evaluacin, antes y despus de la reforma del Estado,
se aprecia en el cuadro de la pgina siguiente.
La poltica siempre ha sido definida a nivel central. La variacin consecuencia de la descentralizacin y que contribuye a mejorar la gestin est en los
procesos de planeacin que se realizaban anteriormente en el Ministerio de Educacin para todas las entidades territoriales, para todos los niveles de la educacin y organismos adscritos; el MEN realizaba todo el proceso, controlaba y,
aunque no ejecutaba directamente, decida cualquier movimiento. Actualmente
cada entidad territorial determina las prioridades y con base en esas necesidades
distribuye el presupuesto, el que es revisado por el Ministerio de Educacin antes
que el Ministerio de Hacienda gire los fondos directamente a las entidades territoriales.
En trminos de administracin, contratacin y manejo de personal, despus
de la descentralizacin, los docentes pasan a ser administrados por los departamentos y todo lo relacionado con ellos es de su resorte. Las plantas de personal
han pasado, de ser municipales, antes del 70, a ser nacionales luego de esta
dcada y en los noventa stas son departamentales.
El currculo antes de la reforma era centralizado en sus contenidos, objetivos
de enseanza y criterios de evaluacin; despus de la reforma existen lineamientos
nacionales e indicadores de logro, pero su organizacin es a nivel institucional.
Es tal vez, en trminos de reforma, lo ms descentralizado, pues se organiza en
132
LA GESTIN:
ANTES
DESPUES
Poltica
Idem
Estructura
Ministerio Hacienda
Departamento Nacional de
de Planificacin
Ministerio Hacienda
Departamento Nacional
Planificacin
Minis. de Educacin
Entidades
territoriales
Minis. de Educacin
Entidades
territoriales
Presupuesto
Nivel central
elabora, ejecuta y
controla
Nivel departamental
elabora, ejecuta y
controla el MEN
Items
Funcionamiento
Inversin
Planes y programas
Funcionamiento
Inversin
Servicio deuda
Docentes
Contrata departamento,
municipio, paga nacin
Contrata
municipio, paga dpto.
Currculo
Centralizado
Descentralizado
Inversiones
material
educativo
Nivel central
Nivel local
Evaluacin
Nivel central
Nivel central
Nivel territorial
relacin con el Proyecto Educativo Institucional; adems, las instituciones escolares establecen sus propios horarios, el calendario acadmico, los criterios de
evaluacin y de promocin, en el marco de los lineamientos nacionales.
El sistema de evaluacin desde cuando existe a partir de la dcada de los
noventa ha sido de carcter nacional; la diferencia entre antes y despus radica
en que anteriormente slo se tena en cuenta el rendimiento del alumno y a partir
de la Ley 115, el sistema es integral (alumno, docentes, directivos, materiales y
textos e institucin) y debe disearse en coordinacin con las entidades territoriales.
ESTUDIOS
LA
AMRICA LATINA
133
REFORMA EN MARCHA
134
LA GESTIN:
VENTAJAS
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
135
dad de realizar convenios con otras organizaciones y sectores y la obligatoriedad de utilizar mayor porcentaje de los recursos transferidos para la
inversin.
En lo administrativo, por el mejoramiento en la gestin, el incremento de
mecanismos de control muchos de ellos ciudadanos, la disminucin en la
tramitologa y la agilizacin en la contratacin de docentes segn las necesidades locales. Se percibe adems un acercamiento entre el Estado y la
comunidad, desarrollndose una mayor conciencia y autonoma local y capacidad para decidir acertadamente sobre los problemas.
En lo pedaggico, el desarrollo de la autonoma institucional, la democratizacin de la institucin, la construccin colectiva del Proyecto Educativo
Institucional lo cual vincula e integra a la comunidad, la eleccin del
gobierno escolar, del personero estudiantil y la organizacin de las diferentes
asociaciones.
Entre las desventajas se sealan:
En lo fiscal y financiero: insuficiencia de recursos para atender las responsabilidades; el hecho de que municipios con menos de 100.000 habitantes no
puedan gestionar el situado fiscal y la imposibilidad de utilizar recursos de
transferencia para funcionamiento.
En lo administrativo: falta de precisin en materia de competencias entre los
entes territoriales; existencias de regmenes diferentes para la administracin
de personal, el hecho de que an persistan criterios clientelistas en los nombramientos y la falta de asesora frente a la dbil capacidad de gestin en los
municipios.
En lo pedaggico: falta de autonoma para los traslados, nombramientos y
para el manejo de recursos, la ausencia de asignacin de recursos a los
fondos educativos, la falta de capacitacin y asesora para la implementacin
de la ley.
LA
REFORMA EN LA REALIDAD
Desde lo administrativo:
Analizando aspectos relacionados con la administracin de los establecimientos,
la organizacin para la prestacin del servicio, planeacin, participacin, prcticas evaluativas, supervisin, capacitacin y la coordinacin entre los diferentes
estamentos, se ha llegado a las siguientes apreciaciones:
Administracin de los establecimientos. Recae en los municipios, los cuales
manifiestan tener problemas de orden econmico, jurdico, administrativo y
poltico.
136
LA GESTIN:
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
137
138
LA GESTIN:
ESTUDIOS
139
AMRICA LATINA
do de impuestos, concientizar a la poblacin de la importancia de pagarlos, sistematizar el rea de las finanzas, ordenar y programar los ingresos, reajustar tarifas
de servicios pblicos, actualizar el catastro, disminuir la transferencia de los
recursos al Consejo Municipal, crear sistemas de fiducia para el pago de impuestos, hacer uso de los mecanismos de cofinanciacin y pensar en estrategias como
reubicacin de docentes y veedura ciudadana.
En relacin con la cofinanciacin se observa que este mecanismo se ha extendido bastante entre los municipios y los departamentos, existiendo proyectos de
cofinanciacin con FINDETER, medio que se est utilizando principalmente para
construcciones. Para el pago de docentes, becas y adquisicin de textos, se trabaja
con el FIS, figura supuestamente buena en teora pero difcil en la prctica. Los
recursos del FIS, expresan algunos de los actores consultados, estn comprometidos en iniciativas parlamentarias y por la burocracia del mismo FIS, lo que genera
tensin entre las autoridades locales y los funcionarios de este organismo.
La descentralizacin y la insuficiencia de recursos ha potencializado la iniciativa local para tratar de superar la dependencia del nivel central. Los municipios han presentado propuestas a varias entidades pblicas y privadas y en algunos se ha organizado un banco de proyectos.
Las restricciones fiscales mencionadas y sus alternativas de solucin requieren desarrollar y fortalecer los procesos de gestin, de asesora, asistencia cualificada tal como lo dispone la ley.
Una mirada cuantitativa del avance en este sentido se puede observar en los
cuadros que aparecen a continuacin:
Composicin de las fuentes de financiacin del sector - 1955
Fuente
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Total
Participacin porcentual
en el total
11,66
2,49
5,56
1,12
0,35
7,98
70,84
100,00
140
LA GESTIN:
1995
Participacin
% en el total
1995
Variacin
porcentual
1994-1995
Servicios personales
$ 734.328
$ 750.136
87,61
2,15
Gastos generales
$ 31.049
$ 39.156
4,57
26,11
Transferencias
$ 57.623
$ 66.974
7,82
16,23
Total
$ 823.000
$ 856.266
100.00
4,04
Financiacin de docentes
1995
Fuente
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Total
Fuente: Departamento Nacional de Planeacin.
* Ejecuciones presupuestales reportadas por 813 municipios.
** Informacin reportada por 29 departamentos.
Participacin porcentual
en el total
7,57
0,57
0,08
0,35
0,10
5,35
85,97
100,00
ESTUDIOS
141
AMRICA LATINA
1994
1995
1.059.829
1.295.701
22,26
378.373
471.172
24,53
Educacin
Salud
1994
1995
Crecimiento
anual
Crecimiento
nominal
128.879
720.117
147.956
102.480
20,72
42,31
0,20
18,14
N de departamento
Valor percapital
Poblacin atendida
40-200
200-600
600-1000
1000-1300
10
19
14
3
303.122
184.350
212.526
190.242
227.488
1.079.143
3.095.477
1.944.563
Total
36
204.155
6.346.671
142
LA GESTIN:
Grfico 1
PRESUPUESTO DE EDUCACION VS. GASTOS, 1996
91,661
91.661
Inversin
170,476
170.476
2,288,030
2.28.030
Funcionamiento
2,356,930
2.356.930
Gasto
Presupuesto
1,000,000
1.000.000
2,000,000
2.000.000
Grfico 2
PRESUPUESTO DE EDUCACION VS. GASTOS, 1997
12,283
12.283
Inversin
12,492
12.492
203,276
203.276
Funcionamiento
204,666
204.666
Gasto
Presupuesto
0
50,000
50.000
1,000,000
1.000.000
150,000
150.000
200,000
200.000
250,00
250.000
Grfico 3
PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO EJECUTADO, 1996, 1997
98,32%
98.32%
1987
99.32%
99,32%
53.76%
53,76%
1996
97.07%
97,07%
Inversin
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Funcionamiento
ESTUDIOS
LA
AMRICA LATINA
143
144
LA GESTIN:
Los docentes consideran que es una mayor exigencia laboral con la misma
retribucin salarial, Sin embargo es de destacar que en las instituciones donde el
PEI ha sido elaborado de manera participativa, el compromiso de los maestros es
notorio. Existe una queja generalizada en el sentido de exceso de capacitacin
desarticulada de los procesos que se viven internamente y poco apoyo a la investigacin. Se reitera la falta de recursos para las instituciones y el exceso de
responsabilidades sin los apoyos financiero, tcnico y pedaggico. Otros problemas estn relacionados con la resistencia a los procesos evaluativos en general y
en particular frente a la ausencia de una evaluacin de impacto de los diferentes
programas que se adelantan.
Por ltimo, los establecimientos educativos consideran que la capacitacin es
una funcin del Estado y en relacin con los mecanismos de financiacin han
buscado apoyo en FINDETER y en FIS para la aprobacin de los proyectos
presentados, pero no ha sido un apoyo, pues son instancias que en opinin de
ellos se han burocratizado y politizado y en el proceso se invierte una gran
cantidad de tiempo, energa y recursos sin resultados positivos.
Los Proyectos Educativos Institucionales, establecidos como obligatorios a
partir de la Ley 115, deben ser elaborados por la comunidad educativa; con ellos
se busca mejorar la calidad de la educacin, la participacin de la comunidad y
crear mejores condiciones para la atencin de poblaciones especiales o minoritarias. Adems, otorgan autonoma a los establecimientos educativos. A nivel del
currculo, se busca una adecuacin a las necesidades regionales teniendo en cuenta la cultura y la relacin con conocimiento y avance de la ciencia y la tecnologa.
Promueve, adems, la evaluacin participativa a nivel institucional.
La incidencia de la reforma a partir de la percepcin de los diferentes miembros de la comunidad educativa, de los resultados de estudios realizados, de
programas de formacin y de acompaamiento a las instituciones escolares permite hacer las siguientes consideraciones:
La autonoma de la institucin entendida como la competencia para definir
polticas internas, orientar y desarrollar acciones a partir del Proyecto Educativo
Institucional, reorientar metodologas en torno a prcticas docentes para promover una participacin activa de los alumnos tanto en su proceso de aprendizaje
como en la vida escolar, en la toma de decisiones y la resolucin de conflictos. Es
un tema complejo y difcil de percibir en las instituciones debido al exceso de
normas y de instrucciones que desde el nivel central y territorial deben atender de
manera simultnea, lo que ellos interpretan como obstculos para avanzar en un
proceso autnomo. Sin embargo es reconocido en sentido positivo el esfuerzo
que la nueva dinmica ha desencadenado en el mbito de la institucin y de la
comunidad educativa. Desde luego, es un aspecto central de la reforma y un
concepto frente al cual no hay mucha claridad en el sector educativo, especialmente a nivel de los docentes y de la institucin escolar.
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
145
El mejoramiento de la calidad. Busca la articulacin del conocimiento universal con el contexto local para dar respuesta a las necesidades de la comunidad,
innovar para lograr mejores procesos de aprendizaje y orientar nuevas formas
relacionadas con el desarrollo de competencias, destrezas y habilidades indispensables en el mundo actual. Los diferentes actores de la comunidad educativa
consideran que este aspecto ha sido muy importante porque ha generado procesos
de reflexin y concertacin al interior de las instituciones, especialmente entre
los docentes, pese a los conflictos y tensiones que genera el poner en
cuestionamiento su prctica pedaggica. Hay una comprensin de la necesidad de
cambio, un reconocimiento de las dificultades para asumirlo. Dificultades de
ndole cultural, pedaggica, administrativa y poltica. Cultural, por los diferentes
modelos mentales que impide los acuerdos. Pedaggica porque las propuestas
institucionales por lo general adolecen de claridad en sus fundamentos y del
sentido de la accin educativa. Administrativa, por la carencia de maestros, maestros poco comprometidos frente a los cuales no se pueden tomar decisiones, aulas
y recursos educativos deficientes, intervencin por parte de algunas autoridades
educativas desorientadas y descontextualizadas frente a los procesos internos de
las instituciones. Poltica, porque se considera que se contina con el favoritismo
a travs de la aplicacin de las polticas de incentivos y para la asignacin de
maestros.
Ampliacin de la cobertura: la demanda potencial ha generado serios problemas de ajuste. Las instituciones que tradicionalmente han prestado el servicio a
nivel del ciclo de bsica primaria estn realizando un esfuerzo por ampliar cupos
y cursos para lograr cubrir el nuevo ciclo de educacin bsica de nueve grados,
pero han encontrado especialmente en la capital y en las ciudades grandes que
no existe an una demanda de la comunidad hacia estas instituciones; sta contina orientada hacia los colegios tradicionales reconocidos por la comunidad, lo
que ha llevado a un incremento en los cupos. De todas maneras, lo ms interesante en relacin con la cobertura es que hay una mayor preocupacin por garantizar
a los chicos la continuidad en el sistema en el paso de la escuela al colegio. En
algunos casos se han diseado estrategias de ampliacin de cobertura en convenio con colegios privados, en otros casos se han construido nuevas instituciones
escolares.
Fortalecimiento de la participacin comunitaria. Este aspecto ha mejorado
al abrirse un espacio de participacin en el gobierno escolar y en la construccin
del PEI. Este componente es quizs el que ms fuerza ha logrado en el proceso de
reforma y ms notorio en los establecimientos oficiales. La comunidad se siente
ms tenida en cuenta y percibe que sus demandas estn atendindose por las
instituciones escolares.
Liderazgo de la direccin. Es destacado el reconocimiento que se le da a la
direccin de la institucin como el principal medio para liderar la reforma y el
146
LA GESTIN:
mejoramiento escolar, dada la capacidad de resolver problemas y generar mecanismos para la toma de decisiones. Este liderazgo se ejerce dentro y fuera de la
institucin educativa. Internamente, en cuanto al clima organizacional que se
construye y externamente mediante la forma como se toman las decisiones y se
desarrollan procedimientos para implementar programas, solucionar conflictos,
superar obstculos en el proceso y establecer contactos con otras organizaciones,
autoridades municipales, principalmente del sector educativo, para conseguir apoyo
financiero, tcnico, recibir asesora y orientacin. Esta circunstancia ha llevado a
modificar substancialmente la gestin a nivel institucional, gestin que tiene que
ver no slo con lo administrativo sino tambin con lo pedaggico y cultural.
La articulacin con otras instancias. Otro aspecto innovador permite conservar la autonoma de la institucin frente al proyecto, generando una capacidad
para relacionarse con otras instancias y organizaciones. La institucin es ms
abierta y permeable al apoyo de otras organizaciones, lo que ha llevado, en ocasiones, a incrementar sus recursos para capacitacin, mejoras locativas y adquisicin
de materiales, como tambin a tener apoyo en asesora tcnica y pedaggica.
Mejoramiento de la gestin escolar. Los aspectos mencionados con anterioridad son indicadores de mejoramiento de la gestin escolar; tambin lo es la
concientizacin frente a las nuevas responsabilidades y las estrategias desarrolladas para apoyar procesos de mejoramiento en la gestin. Entre estas ltimas se
pueden mencionar, en el mbito nacional, la poltica de incentivos a travs del
concurso del PEI con la participacin de todas las entidades territoriales; el plan
de mejoramiento de aula, que tiene que ver con el apoyo al fortalecimiento de la
institucin escolar a travs de recursos asignados y manejados directamente por
la institucin y que se ha focalizado para las escuelas urbanas oficiales.
A nivel territorial, se han manejado diversas formas de motivar a las instituciones para entrar en esta nueva dinmica de gestin, planeamiento y evaluacin;
entre ellas, en Santaf de Bogot el Galardn Santa F de Bogot, ideado por la
Secretara de Educacin del Distrito Capital, para premiar la gestin escolar. Este
es un proceso riguroso y serio en el cual han participado segn informacin de
la Secretara de Educacin 176 instituciones, de las cuales se postularon al
premio 62 y se sometieron al proceso evaluativo 54. La evaluacin del programa
estuvo a cargo de un equipo de 64 personas, 36 del sector educativo, 19 del sector
empresarial y de 9 organizaciones no gubernamentales. Participaron instituciones privadas y estatales y al final del proceso permanecieron 33 estatales y 21
privadas.
Los establecimientos educativos han avanzado en el desarrollo de su Proyecto Educativo Institucional, el cual se ha convertido en el punto de partida para la
bsqueda de identidad y legitimidad de la institucin escolar, reforzada con la
participacin de la comunidad y la democratizacin en la toma de decisiones. El
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
147
148
LA GESTIN:
Pese a estos obstculos que constrien las posibilidades prcticas de implementar la ley con todas sus bondades, los actores de los establecimientos educativos (directivos, padres, alumnos y docentes) manifiestan que es un camino que
debe proseguirse superando los obstculos de orden poltico, administrativo y
pedaggico.
En los ltimos aos, y en especial despus de la promulgacin de la nueva
Carta Poltica, se han venido experimentando transformaciones culturales importantes que se manifiestan en la concientizacin de amplios sectores de la poblacin sobre sus derechos, deberes y la apropiacin de conceptos tales como participacin y autonoma, que conducen al conocimiento y aceptacin de la responsabilidad colectiva frente a la construccin de un futuro mejor, cuestionamientos
y reflexiones que pueden apoyar el proceso de descentralizacin.
CONCLUSIONES
Y RECOMENDACIONES
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
149
150
LA GESTIN:
BIBLIOGRAFA
CABALLERO P., PIEDAD. 1996. Los procesos de gestin educativa en el marco de la descentralizacin. Revista Colombiana de Educacin N 33, Bogot, 1996.
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN. 1996. Cmo va la Descentralizacin, en
Planeacin y Desarrollo. N 3, Bogot.
DUARTE, JESS. 1997. Problemas del esquema actual de asignacin de recursos en educacin y salud, en Coyuntura Social, Revista de FEDESARROLLO e Instituto SER de
Investigacin. N 16, Santaf de Bogot.
VARGAS, ENRIQUE Y SARMIENTO, ALFREDO. 1997. Descentralizacin de los servicios de
educacin y salud, en Coyuntura Social, Revista de FEDESARROLLO e Instituto
SER de Investigacin. N 16, Santaf de Bogot.
KLIKSBERG, BERNARDO (CINTERPLAN ). 1994. Gerencia Social: una revisin de situacin. Caracas, 5 al 6 de septiembre.
HERMEL, PHILIPPE. 1990. La Gestin Participativa. Ediciones Gestin 2.000, Barcelona.
SENGE, PETER. 1995. Management y contexto: La Quinta Disciplina. Ediciones Juan
Garnica, Barcelona.
BOYDELL, TOM. 1995. Autodesarrollo gerencial. Limusa Noriega Editores, Mxico.
GROVER, D. KAREN Y OTROS. 1996. La Medicin y sus contextos de aplicacin. Editorial
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MIKLOS, TOMAS Y TELLO, MA. HELENA. 1996. Planeacin Prospectiva. Limusa Noriega
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ELMORE, RICHARD Y OTROS. 1996. La reestructuracin de las escuelas. Fondo de Cultura
Econmica, Mxico.
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
151
152
LA GESTIN:
ANTECEDENTES
CHILE
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
153
materias, como un modelo a seguir. Pero, algunos entendidos constatan que ste
no es ms que un tuerto en el pas de los ciegos, por lo que an queda mucho
camino por recorrer.1
Y al parecer es cierto; la descentralizacin en Chile an est lejos de haber
terminado. Ms an, el proceso desarrollado hasta ahora ha ido mostrando debilidades y obstculos difciles de solucionar.
El proceso de descentralizacin y bsqueda de la eficiencia en educacin se
inici en Chile a principios de la dcada de los 80, cuando el pas estaba bajo la
tutela de un gobierno militar.
Algo de historia
A partir de 1974, el sistema escolar en Chile es sometido a un proceso de transformaciones que afecta al aparato administrativo, al sistema de financiamiento y
en menor escala al sistema curricular2. Esta transformacin se da en el marco de
un gobierno autoritario que inicia su gestin con la reconcentracin del poder
poltico, para lo cual se suprimen una serie de cargos y funciones que pasan a ser
prerrogativas de la Junta Militar.
Se inicia la regionalizacin del pas, por medio de la cual ste se divide en
trece regiones y 52 provincias para efectos de la administracin y el gobierno.
Para el caso de educacin, se crearon 13 Secretaras Regionales de Educacin
y 40 Departamentos Provinciales, instancias que actan como organismos intermedios entre el Ministerio de Educacin (MINEDUC) y las unidades educativas.
En 1979 se impuls la municipalizacin, promulgndose el DFL 3.060 que
facult el traspaso de los establecimientos educacionales a las municipalidades.
Igualmente se promovi la creacin de establecimientos particulares financiados
en parte por el Estado.
Concretamente para el sector educacin esto signific que se traspasaron a
los municipios la infraestructura y la administracin de los establecimientos y
comenzaron a surgir establecimientos particulares, especialmente en las comunas
urbanas con mayores concentraciones de poblacin, dadas las facilidades que se
dieron para ello.
Quizs uno de los aspectos ms relevantes, por el impacto que ha provocado
en el sistema, ha sido la modificacin al mecanismo de financiamiento, sustituyndose la modalidad de gasto escolar por la de subvencin a los establecimientos por alumno atendido (asistencia media). Este sistema de financiamiento
es el mismo que se aplica a los establecimientos particulares subvencionados.
1
2
154
LA GESTIN:
Por tanto, el Estado mantuvo para s la responsabilidad de financiar la educacin, conserv el control sobre los aspectos financieros a travs la Secretara
Regional Ministerial de Educacin (SEREMI) y Direccin Provincial de Educacin (DEPROV), bsicamente supervisando la asistencia media a los establecimientos para asignar la subvencin.
Otras de las responsabilidades que mantuvo el Estado fue la de definir las
polticas educativas y la de normar respecto del funcionamiento del sistema. La
supervisin sobre los aspecto tcnico-pedaggicos tambin se mantuvo bajo su
control y se realiza hasta hoy a travs de los Departamentos Provinciales (DEPROV).
Los sostenedores, como se llam a los municipios y a los dueos de colegios
particulares, tenan control sobre los recursos asignados, los que eran de libre
disponibilidad. No obstante, esta libertad es muy relativa, especialmente para los
municipios. Con estos recursos deban contratar el personal, transformndose de
tal modo, ellos, en los empleadores y no el Estado, como era antes, adems de
capacitar y perfeccionar a los profesores. Igualmente deban mantener y reparar
los establecimientos escolares.
En relacin con el currculo se mantiene la idea de un currculo nacional,
pero flexibilizndose de modo tal que responda a las necesidades de la regin, la
provincia o el establecimiento y se constituya en un currculo bsico.
El argumento constantemente aludido para la implementacin de esta reforma es la necesidad de racionalizar y hacer ms eficiente la administracin de los
recursos del Estado y asegurar la participacin de las distintas organizaciones
sociales en la conduccin de los establecimientos educacionales. El supuesto que
estaba detrs de este ltimo argumento es que el traspaso de la administracin de
las escuelas hacia los municipios acercara a la comunidad local y especialmente
a los padres a la escuela, potenciando la participacin en su conduccin.
En resumen, la reforma de los 80, que tiene un carcter descentralizador y
privatizante, se produce en un marco de fuerte autoritarismo que no considera la
opinin de los profesores ni de los funcionarios regionales que asumen las funciones descentralizadas.
En estricto rigor, esta reforma responde a consideraciones asociadas al modelo macroeconmico aplicado en Chile desde que asumi el gobierno militar. De
este modo, se incorporaron principios como los siguientes: elementos de mercado
(competencia, eleccin), subsidiariedad estatal (privatizacin) y descentralizacin
territorial.
Esta reforma se orientaba por el objetivo implcito de reducir el gasto del
Estado y de captar recursos desde el sector privado para el sistema educativo,
proceso que se insertaba en una total descalificacin del Estado como administrador del sector y en una confianza casi ciega en el sector privado3.
3
Op cit.
ESTUDIOS
DIAGNSTICO
AMRICA LATINA
155
Introduccin
Durante el proceso de descentralizacin iniciado en 1980, los municipios debieron hacerse cargo de la administracin del servicio educativo. Esto signific para
los municipios ms que duplicar sus responsabilidades respecto de la comunidad,
dado que, adems de prestar servicios de aseo, iluminacin, pavimentacin y
distribuir algunos beneficios sociales, debieron pasar a administrar un sistema de
gran complejidad, situacin de la cual no haba precedentes.
Si bien en un principio la disponibilidad de recursos financieros facilit el
traspaso del sector educacin a los municipios por medio de un atractiva subvencin que permita financiar los gastos operacionales del sistema, a los pocos aos
(1982-1986) la crisis de la deuda externa oblig a reducir el gasto de los programas pblicos. Para el sector educacin esto signific rezagar el valor de la subvencin en porcentajes equivalentes al 5% y suspender la reajustabilidad automtica.
En 1990, segn datos de la Contralora General de la Repblica, el dficit de
educacin, para el conjunto de los Departamentos de Educacin Municipal (DAEM),
se estimaba en $ 8.000 millones, cercano al 13% de los gastos operacionales del
sector4. Paralelamente, la transferencia del sector educacin no fue acompaada
de la capacitacin ni de la dotacin de personal que se necesitaban para asumir
las nuevas necesidades de administracin. Es as como la planta de personal ha
ido adecundose gradualmente en el transcurso de 17 aos y de contar con uno o
dos profesionales por comuna, ha pasado a contar con una dotacin que est
compuesta en ms del 25% por profesionales universitarios y tcnicos. Las capacidades para administrar la educacin han ido adquirindose ms que nada en la
prctica, producto del ensayo-error y contando con muy escaso apoyo en capacitacin desde los gobiernos regionales y desde el gobierno central (salvo algunas
excepciones que indicaremos ms adelante).
Pero como la descentralizacin del sistema educativo no se limit slo a la
transferencia de las escuelas pblicas a los municipios, sino que junto a sta se
dio facilidades al sector privado para la creacin de nuevos establecimientos, se
comenz a generar una competencia por alumnos que afect fuertemente a la
educacin municipal.
En la prctica se ha producido un xodo de alumnos desde el sector municipal (ex pblico) hacia el particular subvencionado, hecho que se dio y se da entre
los ms interesados en educacin y entre las familias con ingresos relativamente
156
LA GESTIN:
ms altos en cada comuna. As, en las escuelas municipales se quedan los alumnos ms pobres, provenientes de las familias ms necesitadas. El significativo
porcentaje de la matrcula municipal que pas a engrosar la matrcula particular
hay que entenderlo como una manifestacin de insatisfaccin de esos padres con
la educacin pblica5 (Espnola y otros, 1995).
Esta migracin de alumnos result nefasta para los presupuestos municipales.
Los recursos recibidos desde el gobierno central para educacin, basados en la
cantidad de alumnos atendidos, baj considerablemente. Al mismo tiempo, las
restricciones legales impuestas a los municipios para la administracin del personal y especialmente el Estatuto Docente aprobado en 1991 impidieron que
stos pudieran adecuar la dotacin de profesores a la decreciente matrcula. El
balance negativo producto de la disminucin de los recursos no ha logrado
revertirse en la mayora de los municipios del pas, especialmente en las comunas
ms pequeas y ms pobres. La falta de capacidad profesional, el uso de mtodos
de gestin heredados de un modelo centralista y las dificultades para buscar
soluciones a nivel local han llevado a la educacin municipal a un deterioro
gradual y a un distanciamiento cada vez mayor de la educacin particular subvencionada en las comunas. Por lo que, en general, la educacin municipalizada
obtiene resultados inferiores a los de la particular subvencionada6.
Algunos elementos que permiten caracterizar la gestin municipal actual
A continuacin presentaremos algunos de los elementos que parecen caracterizar
la gestin municipal actual: el financiamiento del sector educacin y la capacidad
de las autoridades y funcionarios municipales para planificar la educacin.
El financiamiento del sector educacin
El financiamiento del sector podra ser entendido como una de las variables o la
variable estructural que incide en el tipo de gestin que realiza el municipio.
Entendemos como variables estructurales aquellas que son inmodificables,
al menos en el mediano plazo, y en este caso el financiamiento del sector depende en gran medida del gobierno central, en trminos de su mecanismo de asignacin y los montos comprometidos.
ESTUDIOS
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LA GESTIN:
7
8
Los IPP se componen de: impuesto territorial, derechos de aseo, permisos de circulacin,
patentes municipales, concesin y servicios, y rentas varias.
Larraaga, Osvaldo, 1995.
ESTUDIOS
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LA GESTIN:
10
Sobre los tres niveles est el nivel nacional, que determina el marco de la poltica pblica y
legal del sector, y a su vez fiscaliza su cumplimiento. Vela por la unidad del sistema educativo
a nivel nacional y orienta, planifica supervisa y fomenta innovaciones, etc.
El Ministerio tiene en resumen la responsabilidad de asegurar el derecho a la educacin,
explicitar sus fines y objetivos y crear las condiciones para una creciente igualdad de oportunidades.
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
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contar con una progresiva delegacin de responsabilidades desde los niveles superiores hacia los inferiores en la cadena.
Estos niveles se pueden grficar de la siguiente manera:
Autoridades MINEDUC
Nivel poltico comunal
Autoridades polticas
Nivel tcnico-poltico
Directivos
Nivel tcnico-ejecutor
Directores y docentes
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LA GESTIN:
Uno de los factores centrales, que ha surgido desde los estudios y comn en
general a las comunas y que estara provocando esta debilidad, es la ausencia de
planificacin al interior del municipio. Entendiendo a esta ltima como un proceso sistemtico de definicin de acciones tendientes al logro de objetivos en un
horizonte de tiempo dado y con recursos definidos.
La ausencia de este proceso, que obliga a introducir racionalidad en la accin, se traduce principalmente en una actitud reactiva del municipio ante las
demandas y necesidades locales, lo que significa que el municipio slo administra lo que hay, sin una proyeccin de futuro.
Si bien la planificacin es un instrumento fundamental a la hora de enfrentar
cualquier desafo, situacin o problema, la accin de planificar no es suficiente o
no es sinnimo de xito. Al parecer, debe ir aparejada de acciones concretas que
aseguren el xito del plan en su implementacin.
En el caso del sector educativo, en los proyectos antes citados se advirti una
marcada ausencia de una habilidad y/o voluntad para generar acciones articuladas
y coordinadas (contemplando medios y recursos) entre los distintos niveles y
actores que tienen relacin directa con el sector educacin.
La falta de coordinacin y articulacin es una de las principales debilidades
en el mbito municipal, donde en la mayora de los casos es posible encontrar
unidades o departamentos que trabajan en forma aislada, con un estrecho apego a
las normas y funciones establecidas por ley y con absoluto desconocimiento del
quehacer de las otras unidades o departamentos, generando entre otras anomalas
la duplicidad de funciones, el malgasto de recursos y el incumplimiento de objetivos, cuando stos existen.
No obstante, un factor que no es posible desconocer y que afecta o profundiza este estilo de asumir las funciones y tareas es el poltico. Muchas veces se ha
hablado de la alcaldizacin de la educacin, entendiendo por sta la injerencia
que tienen los ediles en los asuntos del sector. Esta injerencia genera y promueve
una forma de ejercer las funciones que inevitablemente est teida por argumentos polticos, regidos por otros tiempos, plazos e intereses que en la mayora de
los casos se imponen a los criterios tcnicos y propician estilos desarticulados de
funcionamiento.
La imposicin de criterios polticos (poltico-contingentes) tiende a facilitar
la descoordinacin y desarticulacin de las tareas y funciones en la medida en
que los tcnicos no cuenten con los espacios y la legitimidad como para impulsar
y negociar sus propsitos.
Otro factor que agudiza la falta de articulacin y coordinacin es la estructuracin de los organigramas municipales y la descripcin de cargos y funciones
establecidos por ley, que han provocado en la prctica un mtodo de funcionamiento por parcelas o reductos donde cada cual hace lo que la ley establece y
nada ms.
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ESTILOS
DE GESTIN
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LA GESTIN:
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MANIFESTACIONES
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LA GESTIN:
Municipio
Educacin
U.E.
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U.E.
U.E.
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En este grfico, que ilustra el estilo que asocia al sistema educacional como
un gasto, podemos observar lo siguiente:
El sistema educacional est fuera del municipio, es decir marginado de la
gestin global del mismo. Al marginarlo de la gestin global del municipio
se cae en la prctica a una mera transferencia de fondos sin mediar procesos
de planificacin, por ende sin la articulacin ni coordinacin necesarias para
entregar seales que orienten la conduccin del servicio tanto al ente administrador directo, como es el DAEM o Corporacin, como a las escuelas, que
son las que finalmente desempean la tarea de educar.
Las lneas entrecortadas indican el tipo de relaciones que se dan entre los
niveles y actores. De esta forma un primer nivel de relaciones se produce
entre el municipio y el Departamento de Educacin (DAEM) o la Corporacin. Y de acuerdo a esta concepcin, la marginacin del sistema educacional
se produce primero por la inexistencia de relaciones permanentes entre ambos; as, escasamente o nunca el Departamento de Educacin o la Corporacin mantiene contacto con otras unidades del municipio (como Secretara
Comunal de Planificacin o Administracin y Finanzas), no participa en los
procesos de planificacin comunal, ni en las instancias creadas para tales
efectos, como los COTEAS (comits tcnicos administrativos)
Por su parte, el DAEM o Corporacin tiende a tener una escasa relacin con
los establecimientos educativos y se circunscribe a la norma, es decir, exclusivamente atiende los aspectos administrativos, dejando los aspectos tcnicos
a cargo de los Departamentos Provinciales (DEPROV). En este sentido, la
norma ha limitado la participacin del DAEM o Corporacin en los aspectos
ms tcnicos, en el entendido de que los DEPROV seran capaces de asumirla; por su parte, estos ltimos en muchos casos son resistentes a entregar
facilidades a los primeros para que se involucren ms directamente en lo
netamente tcnico-pedaggico.
Lamentablemente, la experiencia indica que las Secretaras Provinciales no
son capaces de absorber la demanda que ejercen las escuelas, debido a la
cantidad de programas y establecimientos que cada supervisor tiene a su
cargo. Finalmente esto culmina en visitas espordicas a los establecimientos,
especialmente los rurales, y apoyos tcnicos inoportunos tanto en el tiempo
como en la calidad.
Las escuelas por su parte y como consecuencia, quedan hurfanas de apoyo
tanto desde el DAEM o Corporacin como desde los Departamentos Provinciales. Tanto la escasez de recursos (que se canalizan centralizadamente y no
considera los esfuerzos de las escuelas eficientes) como la falta de apoyo
tcnico terminan por desincentivar a los establecimientos educativos en el
mejoramiento de la calidad del servicio que cada uno entrega, permitiendo
as la agudizacin de la ineficiencia del servicio.
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LA GESTIN:
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Inexistencia de un lder positivo. La ausencia de un lder, tanto en el municipio como en el DAEM, que promueva y conduzca los procesos es bastante
comn en los casos en que la gestin est asociada al gasto. En la prctica nadie
asume la responsabilidad de darle conduccin y coordinar esfuerzos y voluntades
para desarrollar el sector. En general, los actores involucrados asumen un rol
pasivo y se concentran en ejercer las funciones dictadas por la ley.
Las decisiones se toman polticamente y no tcnicamente. En la mayora de
los casos en que las comunas adhieren a este estilo de gestin, el peso del poder
poltico es muy superior al aspecto tcnico y las decisiones se toman por aquellos
que tienen menos conocimientos la realidad del sector y, por an, tienen otras
prioridades principalmente asociadas a acciones o sectores que poseen mucho
ms visibilidad poltica que la que tiene educacin.
Inexistencia o escasa relacin entre unidades municipales. En este estilo de
gestin, la inexistencia de relaciones entre departamentos y unidades es una clara
seal de la marginacin del sector. En estos casos el DAEM o Corporacin tiene
mnimas relaciones con departamentos claves para su propia gestin como la
Secretara Comunal de Planificacin (SECPLAC) y el Departamento de Administracin y Finanzas. De esta forma, tanto la coordinacin como la articulacin
se encuentran ausentes o se dan vertical y jerrquicamente.
Ausencia de sistemas de control y evaluacin. El control est estipulado por
ley y se da desde dos niveles; el control externo que realiza la Contralora General de la Repblica sobre diversas materias, y el interno, que ejecuta la propia
municipalidad por la va jerrquica, con el fin de adecuar sus actividades a las
normas vigentes y a las condiciones de eficiencia que sean exigibles. En la
prctica, ambos tipos de control se centran en insumos y no en resultados y
principalmente en el control presupuestario, por lo cual el control no es funcional
a los fines que persigue una municipalidad y es entrabante. En el estilo de gestin
asociado al gasto, el control financiero-presupuestario recibe un nfasis preponderante y el control entendido como retroalimentacin de procesos en funcin de
objetivos es prcticamente desconocido. De ms esta decir que la evaluacin
propiamente tal, no existe.
Falta de anlisis financiero en el sector educacional. Este aspecto alude al
escaso conocimiento del presupuesto del sector educacional tanto en el DAEM
como en docentes y otros funcionarios municipales e incluso entre el estamento poltico. Algunas tpicas manifestaciones de esta falta de anlisis son las
siguientes:
Presupuesto se elabora reajustando segn el IPC.
Se desconocen posibilidades de ahorrar o incrementar recursos.
Jefe DAEM desconoce situacin financiera real del sector.
Presupuesto de educacin se elabora al margen del presupuesto municipal.
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LA GESTIN:
ESTUDIOS
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LA GESTIN:
MUNICIPIO
DEPROV
EDUCACION
U.E.
U.E.
U.E.
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Artculos 107, inciso segundo de la Constitucin Poltica y 1 , inciso segundo de la Ley 18.695.
174
LA GESTIN:
asume tareas administrativas sino tambin una funcin importante en aspectos tcnico-pedaggicos. De esta forma, los principales beneficiados son las
escuelas, que encuentran un apoyo directo y ms expedito en estas materias.
Algunos elementos que permiten identificar este estilo de gestin
Inversin en el sector. La inversin en el sector es una de las caractersticas
relevantes, incluso en aquellos municipios pobres que han adoptado este estilo.
Se observan esfuerzos orientados a la captacin de nuevos recursos por la va de
fuentes alternativas de financiamiento, como es el caso del Municipio de Maule,
que logr captar ingresos por otras vas, superiores incluso a la transferencia que
realizaba el propio municipio (FORD/CIDE; 1995).
La inversin destaca tambin en mbitos distintos de los tradicionales como
son infraestructura y equipamiento y es posible observar la asignacin de recursos hacia programas de mejoramiento de la calidad de la educacin, como son
perfeccionamiento docente o introduccin de nuevas tecnologas para el aprendizaje (informtica y otros) .
No obstante, esta caracterstica es bastante escasa; las restricciones presupuestarias tanto del municipio como del sector favorecen que generalmente la
variable inversin se trasforme en la variable de ajuste.
Existencia de planificacin para el sector (previo PADEM). La planificacin
es una prctica ya instalada en estos municipios y no slo se adopta para el sector
educacional sino que para la gestin global del mismo. Si bien es posible encontrar en algunos casos un Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO), en su ausencia existen planes de trabajo anuales o al menos objetivos y polticas claras que
facilitan la ejecucin de acciones y especialmente la articulacin y coordinacin
entre actores y unidades.
En lo que a educacin se refiere, sta no es planificada slo sectorialmente;
sus objetivos se asocian a otros sectores como son salud y desarrollo comunitario
y se orientan a alcanzar la visin que de la comuna se ha definido. Del mismo
modo, para su cumplimiento el municipio o el DAEM se ha formulado una
misin institucional que oriente su accionar.
Existencia de un lder positivo. Entendemos por lder positivo aquel actor
que fomenta, conduce, propone y ejecuta acciones que favorecen el desarrollo del
sector, ya sea por la va de la motivacin de los equipos de trabajo, por su
claridad en la formulacin de metas y objetivos y en su capacidad para aunar
esfuerzos para que stos se alcancen.
Al revs del caso anterior, en este estilo es claramente visible la existencia de
un lder positivo que gatilla en una primera etapa y posteriormente conduce
(puede no ser el mismo) el proceso de mejoramiento de la educacin.
ESTUDIOS
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LA GESTIN:
15
Este es el caso de comunas como Algarrobo, La Florida, Yerbas Buenas y Maule, que entre los
aos 1988 y 1993 incrementaron su matrcula en 27,8%, 15,1% , 15% y 7% respectivamente
(FORD/CIDE, 1995). Es destacable el caso de Yerbas Buenas y Maule, que siendo comunas
con porcentajes de ruralidad superiores al 80% y aledaas a ciudades grandes como son Linares
y Talca, han podido retener su matrcula e incrementarla. (FORD/CIDE, 1995).
ESTUDIOS
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INICIATIVAS
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LA GESTIN:
CONCLUSIONES
Como mencionamos al inicio de este documento, la aproximacin a una caracterizacin de los estilos de gestin y a sus respectivos estadios de desarrollo no tiene un
fin en s mismo sino que cobra sentido para la generacin de procesos de cambio
adecuados a la realidad de cada municipio y, dentro de stos, a cada sector.
Como pudimos observar, ambos estilos de gestin son extremos y sus manifestaciones no son exclusivas ni excluyentes uno del otro. Ms an, es posible constatar
sobre todo en el segundo caso, es decir cuando la educacin est ms asociada a la
inversin que aun es posible encontrar manifestaciones del otro estilo. Con esto
queremos decir que el primer estilo de gestin de la educacin municipal, es decir el
que est asociado al gasto, es bastante primario y precario. Lamentablemente es el
ms frecuente, de acuerdo a los dos proyectos realizados. No obstante, igualmente es
posible constatar que desde este estilo primario es factible despegar hacia un proceso
de desarrollo de la gestin del servicio educativo.
Es por esta razn que queremos destacar la necesidad de realizar intervenciones en los municipios capaces de gatillar este despegue.16
De ms est decir que las intervenciones que se realizan, ya sea en educacin
como en otros sectores, en general han sido diseadas en el nivel central, por lo
cual escasamente recogen las necesidades especficas de cada comuna. De esta
forma, se est llegando a las municipios con intervenciones estandarizadas que se
reflejan en productos y acciones que poco o nada satisfacen los requerimientos de
la realidad local. Lamentablemente este tipo de intervenciones slo generan resistencias en los municipios y prdidas de tiempo y recursos.
El esfuerzo por realizar esta primera aproximacin a los estilos de gestin
que se adoptan en educacin justamente responde a la necesidad de contar con
algunos elementos de juicio que permitan disear e implementar intervenciones
ms apropiadas a la realidad de cada comuna. Si bien ste es un primer acercamiento y requiere de mayor profundizacin, creemos que favorece al menos la
16
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
179
identificacin de elementos y sus caractersticas de la gestin en educacin, facilitando la clasificacin de las comunas en algunos de los dos estilos mencionados
y, por tanto, permitiendo el diseo de intervenciones y la consecuente ejecucin
de acciones y de procesos atingentes a sus debilidades y fortalezas.
En el cuadro que precede presentamos un esquema que caracteriza los dos
estilos de gestin abordados en este trabajo, con sus distintos componentes y
manifestaciones.
Como se observa, los distintos elementos tienen comportamiento distinto en
los dos estilos de gestin definidos. Un resumen de estos comportamientos es el
siguiente:
Respecto del Presupuesto, se ha dicho que ste es uno de los componentes
que ms fcilmente permiten distinguir un estilo del otro. En relacin con la situacin denominada como gasto, ste se comporta en general como una caja negra
y el municipio simplemente se preocupa de asegurar la supervivencia bsica del
sector. De esta forma, slo se cubre el dficit que genera la subvencin.
En el caso contrario educacin como inversin el presupuesto es un instrumento funcional a la planificacin del sector y el municipio en general realiza
aportes superiores a los estrictamente necesarios.
La Planificacin es otro de los componentes claves en la gestin del servicio
educativo. En el caso en que la educacin se aproxima a la concepcin de gasto, es posible corroborar escasos o inexistentes procesos de planificacin. Principalmente se observan acciones o tareas establecidas por ley y sin un sentido
ltimo, sino que bsicamente rutinarias.
En el caso contrario, es posible observar esfuerzos importantes de planificacin; ms an, es posible visualizar a la educacin inserta en la estrategia de
desarrollo comunal. Por ende, no es un sector que se gestiona aisladamente sino
que cobra un sentido en el contexto del desarrollo comunal.
Articulacin y coordinacin son dos componentes que van de la mano de la
planificacin, en el sentido de que mientras ms avanzada se encuentre la comuna en esta ltima, ms operativa y funcional ser la coordinacin y articulacin.
Nos referimos a operativa y funcional en relacin con objetivos y metas claras
que permiten ejecutar las acciones establecidas en un contexto de trabajo coherente. La especificacin de los objetivos y fines facilita y permite la definicin de
roles y funciones tanto para las unidades municipales como para los actores que
las componen, producindose una natural distribucin del trabajo, el cual tiende a
ser mancomunado.
El Liderazgo es uno de los elementos que estn presentes cuando la educacin est asociada a inversin y se manifiesta en una conduccin que es
aglutinadora de esfuerzos y consensuadora de propuestas. Est por sobre todo
regido por las competencias tcnicas del lder o lderes, los que fomentan la
participacin activa de otros actores.
*Inserta en una
estrategia de
desarrollo
comunal
*Con misin
institucional
*Acceso a
recursos externos
*Sin norte
*Aporte: el
municipio
transfiere ms
all del dficit
* Tcnico
*Autoritario
*Inexistente
Liderazgo
*Hacia arriba y
hacia abajo
* Compartido y
*Definicin de
legitimado
roles y funciones
*En funcin de
objetivos
*Vertical/
jerrquico
*Emergente
Inversin
*Inexistente
Articulacin/
coordinacin
*Inexistente
Planificacin
*Se cubre el
dficit
Presupuesto
Toma de
decisiones
*Centrada en
competencias
*Tcnica
*Autnoma
*Participativa
*Autoritaria
*Poltica
*Centralizada
Gasto
Estilo
de gestin
*Indicadores de
evaluacin de
resultados
*Procedimientos
de control
*Indicadores de
gestin
* Controles
administrativos
establecidos por
la ley
Sistema de control
y resultados
180
LA GESTIN:
EN BUSCA DEL SUJETO
ESTUDIOS
AMRICA LATINA
181
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LA GESTIN:
es indudable que los cambios no slo deben y van a incidir en educacin sino
tambin deben afectar al resto, al menos a las unidades que tienen mayor relacin
con ella. De esta forma, parece ser que ms que productos estandarizados para
distintas realidades, y dados los componentes que se han definido como centrales
en la gestin, se sugiere el desarrollo de intervenciones que apunten al desencadenamiento de procesos que movilicen las rutinas de trabajo y los estilos de
relacin por aos asentados entre los actores municipales. Los productos deben
servir para gatillar cambios al interior del municipio y de la educacin y no
trasformarse en fines en s mismos.
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IRARRZABAL, I. y LEHMAN, C. 1994. Ms Recursos para la Ciudad. Nuevas Perspectivas, Santiago, CEP.
CONCLUSIONES
183
III. Conclusiones
Del anlisis y conocimiento de los trabajos presentados en el seminario internacional Las reformas de la gestin de los sistemas educativos en los noventa es
posible identificar algunos elementos de carcter analtico e hitos que han aparecido como centrales en la evolucin de la gestin.
Una primera observacin implica recuperar la necesaria actitud no
fundamentalista en el anlisis de los procesos, puesto que sta tiende a abstraer
y vanalizar la gran complejidad de los procesos histricos.
Interesa destacar la sofisticacin, la creatividad y el esfuerzo sistemtico
comprometido en los procesos de las reformas de la dcada del noventa.
Se identifican un conjunto de elementos comunes en los procesos de reforma,
en relacin con los objetivos, los actores, los niveles involucrados, los diagnsticos y las estrategias, independientemente de las asimetras y diferencias entre los
pases; en particular, las estrategias orientadas hacia la descentralizacin, el movimiento hacia una cierta mayor autonoma en las escuelas, la vinculacin de los
padres al quehacer escolar, la revalorizacin docente, la redistribucin de funciones entre los distintos niveles, etc. Todas las estrategias se implementan tanto
desde los niveles centrales a los locales como desde la base hacia el centro,
promoviendo la autonoma relativa y la democratizacin de cada nivel.
Al mismo tiempo, es necesario destacar las diferencias en la prctica de las
reformas, puesto que ellas emergen de la dimensin histrica de los procesos.
184
LA GESTIN:
Este es un elemento importante a rescatar en el proceso de desfundamentalizacin. En suma, insertar estos procesos de reformas de la gestin en
series histricas, en la trayectoria histrica de cada estado y de los actores.
Igualmente, considerar que estos procesos no ocurren en el vaco, sino que se
producen en una trayectoria con sus acumulaciones y sus dilogos con la transformacin.
El tema central que emerge del seminario es el rol del Estado y, en particular,
su rol en la educacin. La discusin que aparece aqu es bsicamente la del
cambio del papel del Estado. Se percibe un movimiento desde una tradicin
napolenica en la constitucin de la nacin, desde un Estado que ejecuta el
conjunto de actividades, hacia una visin que le otorga otros roles tales como
dejar para s la definicin de polticas, las actividades de medicin, evaluacin y
monitoreo y un llamado a mantener un rol activo del aparato central, en la
capacidad de intervencin en los procesos de promocin de la educacin y de
compensacin o de accin remedial.
Se distinguen dos fases en el proceso de cambio del rol del Estado: una fase
primitiva, en la cual el Estado central aparece como una entidad que se desliga
de sus funciones y responsabilidades hasta arribar a una etapa ms compleja y
sofisticada en la cual su papel se caracteriza por un cambio en el tipo de relaciones entre el nivel central y los descentralizados. Este cambio en el tipo de relaciones se expresa por lgicas en tensin, por dos tipos de movimiento y por tres
dimensiones que emergen.
En relacin con las lgicas en tensin, se distinguen dos tipos: una de lo
homogneo y una de lo diverso. Este conflicto de lgicas, entre la tendencia hacia
lo homogneo y la tendencia hacia lo diverso, conlleva muchas consecuencias,
como por ejemplo a nivel de la definicin de lo que es la nacionalidad, que
habitualmente se establece por lo homogneo. En la actualidad se hace presente
una lgica que tiende a valorar la diversidad, lo que implica una redefinicin de
la nacionalidad y de aquello que constituye el sentimiento de pertenencia.
Se asiste a un proceso de resignificacin de conceptos y es necesario preguntarse cmo se maneja, por ejemplo, el tema de la diversidad cultural, la diversidad en las culturas, la diversidad en las personas, las necesidades diferentes entre
distintas situaciones; acaso debe todo el mundo aprender lo mismo o aprender
cosas diferentes? Las implicaciones de esta tensin que va de lo homogneo a lo
diverso generan una explosin de situaciones difciles de manejar, pero incluso
difciles de resignificar conceptualmente con el bagaje cultural del que se dispone
en este momento. Al mismo tiempo que se ha producido un proceso de
homogeneizacin, la diversificacin nos lleva a otro tipo de enfoque acerca de la
diversidad, asociado con la emergencia del mercado, del mercantilismo o de
la privatizacin, que son algunos de los trminos con los cuales aparece esta
dimensin de lo diverso en los procesos de cambio de gestin. Es necesaria una
CONCLUSIONES
185
clarificacin conceptual que se haga cargo de esta tensin entre estas lgicas de
lo homogneo y lo diverso.
La otra lgica identificada y asociada con la anterior es el encuentro de una
lgica de gestin vehiculada por procesos de certificacin, que est ms bien
referida al tema burocrtico, al tema de la homogeneizacin versus una visin
ms centrada en la productividad del sistema y que, por lo tanto, est vinculada a
aquellas situaciones ligadas con la diversidad. Esta tensin requiere un proceso
de negociacin, de conversacin que est recin inicindose; una conversacin
entre la certificacin y la productividad del sistema.
Las lgicas en tensin se acompaan de dos tipos de movimientos, identificados a partir de los estudios de caso.
Se observa un primer movimiento que opera en un eje de carcter vertical y
en el cual se distinguen, a su vez, tres dimensiones. La ms fuerte de ellas es la
redistribucin de poder al interior del aparato del Estado mediante los procesos
de desconcentracin y descentralizacin, la federalizacin, la estadualizacin,
la provincializacin o la municipalizacin hasta llegar a la escuela. En este
proceso se generan nuevos poderes y contrapoderes; por lo tanto, se generan
nuevas relaciones ms poderosas que las anteriores. Este movimiento vertical
conlleva no slo nuevas relaciones sino nuevos tipos de relaciones. La segunda
dimensin se vincula con los cambios en los contenidos de las relaciones; bsicamente se transita desde relaciones orientadas hacia el control a relaciones orientadas hacia la intervencin educativa o relaciones modificadas hacia el apoyo,
como se expres en los casos de Argentina y Brasil. La tercera dimensin se
asocia con los cambios en el estilo de la relacin: desde un estilo de relacin
verticalista-autoritario a uno de relacin de gestin basada en la concertacin y el
dilogo.
El segundo movimiento que se infiere de los estudios de caso se caracteriza
por la apertura al sistema y por lo tanto aparece como un movimiento de carcter
horizontal; un movimiento entre el sector educativo y lo que se ubica fuera del
sector. Este movimiento tambin presenta dos dimensiones:
una dimensin intersectorial que opera entre el sector de educacin y distintas esferas del gobierno, en los distintos niveles; entre el sector educacin y
hacienda, educacin y salud, con obras pblicas y otras instancias de gobierno;
una dimensin de apertura en la relacin entre el Estado y la sociedad civil,
acuerdos nacionales entre gobierno y sindicatos docentes en algunos pases;
en casi todos los pases, la concertacin con distintos sectores (productivos,
religiosos, etc.) o con sus instancias menos formales como son las conversaciones y dilogos. Esta nueva relacin entre el Estado y la sociedad civil
ocurre no solamente en el mbito de la cspide sino tambin en la base, entre
la escuela, la comunidad y los padres.
186
LA GESTIN:
CONCLUSIONES
187
una dinmica en la cual los sectores intermedios quedan sujetos a mucha confusin. En esta situacin, los estados unitarios y las provincias, las regiones y el
municipio quedan en situacin de confusin y un tanto descolocados de esta
nueva alianza estratgica que pareciera empezar a generarse entre un centro y el
nivel de la escuela. Consecuentemente, se genera un espacio a observar y a
comentar, de bastante complejidad, incertidumbre y freno entre los actores de
carne y hueso que operan en los procesos de la reforma de la gestin.
En relacin con el tema de los actores, se hizo referencia en el seminario a
tres tipos de actores. Especial atencin merecieron los actores que entran en la
negociacin (los actores principales) que son tales desde y en el aparato educacional del Estado versus los sindicatos docentes y la comunidad.
Se identificaron algunos elementos que son novedosos para tomar en cuenta:
Cmo sabemos nosotros si la caracterstica de esta relacin entre los actores
es un proceso de negociacin.
Es interesante determinar cul es el estado de confianza que se ha instalado o
que se instala entre los actores de esta conversacin; eso se presenta como un
espacio de observacin para poder avanzar en los procesos de gestin. En
efecto, si estamos en una situacin en la cual el avance depende del proceso
de negociacin, es vital observar el mbito de la confianza que existe entre
los actores, las condiciones de construccin de la confianza, la credibilidad
mutua.
De acuerdo con las experiencias presentadas, los factores que promueven la
confianza son la sinceridad con que se interpretan las acciones mutuas, la
confianza mutua acerca de la competencia de los actores que estn conversando as como acerca de poder permanecer en esta competencia y en esta
sinceridad a lo largo del tiempo. Estos son los factores que hacen posible la
confianza en este dilogo para que la negociacin pueda prosperar.
Es muy significativo el cambio que ha habido en los actores, particularmente
los que participan desde el aparato del Estado. Se observa que participan en
los ministerios personas a las cuales se les reconoce una cierta confianza,
sinceridad en los planteamientos, competencia, su participacin en la democratizacin de la sociedad en su conjunto, su presencia en investigaciones; en
sntesis, personas que no son tan slo funcionarios del Estado y que se
presentan como sujetos crebles. Estos nuevos interlocutores crean e instalan nuevas condiciones para la negociacin.
Se propone un llamado de atencin respecto de los supervisores, en particular
determinar cul es el rol que estn jugando en los procesos de cambio de la
gestin as como tomar en cuenta que no han sido suficientemente considerados en los procesos de planificacin y puesta en marcha de la gestin.
Los sindicatos docentes fueron analizados marginalmente durante el seminario, salvo como un tema confrontacional. Tambin se hizo referencia a los
188
LA GESTIN:
CONCLUSIONES
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ley operando como un rayado de cancha, como el instrumento que establece los
lmites sobre los cuales se define el mbito legtimo de negociacin, el mbito
legtimo de conversacin.
En segundo lugar, la negociacin est ocupando una posicin preponderante
en el proceso de la reforma; en alguna medida el proceso de reforma est apareciendo como un proceso de negociacin; en ese marco, lo que conviene mirar con
bastante cuidado son los factores que intervienen en la negociacin en cuanto a
los actores; asimismo, cules son los elementos que operan dentro de los procesos de negociacin. En este momento la negociacin aparece como un tema con
mucha fuerza y con una visibilidad mayor que la legislacin o los componentes
tcnicos, sin por esto negar la importancia de estos ltimos factores.
La evaluacin emerge como una innovacin importante en los sistemas educativos. En efecto, si bien se observa una actitud crtica respecto de la evaluacin,
tambin se confirma que en todos los pases se han instalado sistemas de evaluacin. En este momento, es posible afirmar que en Amrica Latina se ha constituido una cultura evaluativa que es propia de los sistemas de medicin y evaluacin.
Si bien es una cultura incipiente, tiene una capacidad de radiacin y est produciendo efectos, ya que se observa un 5 10% de variacin en los procesos
educativos atribuible al sistema de evaluacin.
Uno de los efectos positivos que han tenido los sistemas de evaluacin es que
han contribuido a cambiar el foco de las polticas hacia los rendimientos de los
educandos. Los sistemas de evaluacin hacen posible mirar algo que es observable: el rendimiento y desde all medir la efectividad de la reforma. En esta mirada
hacia el resultado, hacia el rendimiento, hacia lo que aprenden los nios, se
mantiene a pesar de los procesos de mercantilizacin la aspiracin de la democratizacin de las oportunidades educativas como objetivo de la poltica.
En relacin con la democratizacin se ha producido una resignificacin: el
paso desde una perspectiva de acceso y extensin, de acceso al servicio educativo, hacia una preocupacin acerca de la distribucin de la calidad de la educacin. Consecuentemente, la democratizacin es concebida como una distribucin
de la calidad de la educacin.
Si bien slo recientemente se han iniciado las reformas curriculares, los
esfuerzos de la primera parte de este decenio han estado orientados principalmente a generar las condiciones para que los esfuerzos democratizadores puedan
lograrse. Las reformas de la dcada del noventa han sido hasta ahora principalmente reformas de la gestin, orientadas a crear condiciones para que los esfuerzos democratizadores puedan realizarse con mayor efectividad. Desde la perspectiva de lo poltico, estamos ante un esfuerzo de democratizacin en cuanto a los
objetivos en tanto que desde la perspectiva de la gestin de acuerdo con los
estudios de casos analizados en este seminario el objetivo que se infiere es
generar mayor responsabilidad en los procesos de cambio.