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G

estin de RR.HH.

La Gestin Estratgica de Recursos


Humanos en las Entidades Locales
Las constricciones econmicas, las
demandas de los ciudadanos y las
expectativas de los empleados pblicos
son las restricciones bsicas que afectan
a las Administraciones Pblicas en la
actualidad. La planificacin estratgica
de la gestin de RR.HH. es un
instrumento adecuado para hacerles

FICHA TCNICA
Autor: CUENCA CERVERA, J. Javier.
Ttulo: La Gestin Estratgica de Recursos
Humanos en las Entidades Locales.
Fuente: Capital Humano, n. 161, pg. 32.
Diciembre, 2002.
Resumen: El artculo, a partir de una identificacin de los problemas a los que se
enfrenta la gestin de recursos humanos
en la Administracin Local (las constricciones econmicas, las demandas de los
ciudadanos y las expectativas de los empleados pblicos), propone la adopcin
de un planteamiento: el estratgico, como
medio de contextualizar y elaborar exitosamente las polticas de personal de estas
organizaciones pblicas a los desafos que
enfrentan. Para ello, proporcionando en
primer lugar un modelo de gestin adaptado a las peculiaridades de las Entidades Locales y a su carcter de organizaciones pblicas, se ofrece una metodologa
de elaboracin prctica del plan estratgico de recursos humanos de una Entidad
Local a travs de su focalizacin en cuatro variables-clave, las cuales constituyen
la plasmacin prctica de la poltica de
recursos humanos de la institucin.
Descriptores: Administracin Pblica / Direccin de Recursos Humanos / Gestin de
Recursos Humanos / Plan Estratgico.

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frente, por lo que el autor propone un


modelo basado en cuatro variables-clave,
los llamados subsistemas de seleccin,
retribucin, carrera y rendimiento.
J. Javier Cuenca Cervera, Licenciado en Ciencias Polticas
y Sociologa y Jefe de Recursos Humanos del Ayuntamiento
de Silla (Valencia).

1. INTRODUCCIN:
EFICIENCIA, PERSONAS
Y CONTEXTO DE LOS
SERVICIOS PBLICOS
LOCALES
Cul es la perspectiva adecuada
para afrontar los desafos a los que
se enfrenta la gestin de personas en
la Administracin Local? La pregunta dista de ser meramente retrica. A su problemtica de organizaciones especficamente pblicas, con
su contexto poltico, sus constreimientos normativos y su carcter de
no-mercado, stas afrontan, adems,
importantes demandas de cambio,
consecuencia de diversos requerimientos coincidentes en el tiempo.
De un lado, la limitacin de recursos
econmicos derivada de nuestro proceso de integracin europea y la consiguiente instauracin de polticas
de contencin del gasto pblico, cuyo
ltimo exponente es la promulgacin
de la Ley General de Estabilidad Presupuestaria y su obligatoriedad de
equilibrio entre ingresos y gastos. Por
otro, las demandas de ampliacin de
servicios y polticas urbanas y la calidad de los que ya se prestan, la conocida legitimacin por rendimiento
(Ban y Carrillo, 1997) su rendicin
de cuentas y su receptividad hacia la
ciudadana, como demanda del entorno poltico hacia los servicios pblicos. A estos imperativos del entor-

no cabe aadir una peculiaridad


especfica del empleo pblico local,
compuesto por los ms de medio
milln de profesionales que prestan
servicios para las cerca de doce mil
Entidades que componen la Administracin Local en nuestro pas, referido a la instauracin de una efectiva carrera profesional, perceptible
en el sustrato de las ltimas reformas del marco legal de la funcin
pblica 1. Son todos ellos factores que
reiteran de modo prctico algo positivado en las normas legales sobre
gestin de personal en el sector pblico: la optimizacin o la mejor utilizacin de los recursos humanos. 2
Se ha resaltado la importancia del
factor humano en las instituciones
administrativas contemporneas, su
centralidad (Longo, 2001), dada su
condicin de organizaciones intensivas en personal. Este argumento
cobra ms relevancia si tenemos en
cuenta los servicios pblicos producidos y prestados por los gobiernos locales de nuestras ciudades. El moderno
municipalismo dista mucho del vigente hace tan solo veinte aos. Se ha
pasado de entidades que aunaban servicios intensivos en mano de obra y
tecnologa a otros de alto valor aadido relacional, como mdicos, trabajadores sociales, psiclogos, inspectores de consumo, orientadores, gestores
culturales, agentes de desarrollo local,
educadores sociales, urbanistas, arquiN. 161 Diciembre de 2002

LA GESTIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ENTIDADES LOCALES

tectos, policas locales y otros similares, en donde la evidencia de su prestacin inmaterial para el ciudadano
la proporciona el mismo empleado
pblico en su actuacin profesional.
Circunstancias del entorno y naturaleza del trabajo impelen a los gestores locales a adoptar enfoques innovadores en sus polticas de recursos
humanos. Ahora bien, como dato de
partida conviene retener tres variables que condicionan la gestin de
recursos humanos en las Entidades
Locales (Cuenca Cervera, 2002): su
marco jurdico, fuertemente reglado
en materia de ingreso, retribucin y
carrera; el rgimen local, caracterizado por un mapa local en donde predomina el inframunicipalismo y una
fuerte politizacin; y finalmente su
multiciplicidad de servicios, donde
coinciden diversos modos de reclutamiento, de entorno, e incluso de valores, lo que trae como consecuencia la
segmentacin organizativa.
En este contexto, enfoques como
la gestin pblica estratgica se
muestran como particularmente idneos, habida cuenta de su valor como
procesos de reflexin de la institucin pblica en relacin con su entorno. La propuesta del presente
trabajo es suministrar un enfoque
aplicado a la poltica de personal de
las entidades locales contextualizando debidamente sus circunstancias de aplicacin prctica.

2. GESTIN PBLICA DE
RECURSOS HUMANOS
(GPRH) EN LAS
ENTIDADES LOCALES:
CONTENIDO Y PROCESOS
Antes de proceder a la exposicin
prctica de una metodologa de elaboracin estratgica para la Funcin
de Personal, resulta necesario proveernos de un esquema conceptual
para la misma, especfico y adaptado
a la realidad municipal, que oriente
a los gestores. La abundante bibliografa disponible ha resaltado el doble
carcter de la gestin de recursos
humanos en lo atinente a sus objetiN. 161 Diciembre de 2002

CUADRO 1.
Pblico-Privado
en Gestin de Recursos Humanos
DIMENSIN

PRIVADO

PBLICO

Asignacin de Recursos

Mercado, mediante
sistema de precios

Proceso poltico:
Presupuesto

Ingreso

Libre

Reglado: Sistema de Mrito

Extincin

Libre

Inamovilidad

Creacin de Valor

Fcil medicin

Difcil medicin

Medicin xito

Beneficio

Legitimacin poltica

Fuente: Adaptacin sobre Cuenca Cervera, 2002

vos: Individual, en trminos de integracin, compromiso y flexibilidad de


las personas, y colectivo, en trminos
de supervivencia y eficacia organizativa. No son, a priori, planteamientos demasiado alejados de los que cabra atribuir a la gestin de personal
en la Administracin Pblica, excepcin hecha de la propia naturaleza de
lo pblico, de su necesidad de incorporar perspectivas como la responsabilidad, o valores como la equidad
(Gunn, 1996) lo que aconseja delimitar previamente las peculiaridades
pblico/privado (Cuadro 1) y enmarcar la funcin de personal en el contexto especfico de los gobiernos locales, su legitimacin democrtica.
En estas circunstancias, los objetivos de la GPRH en la Administracin
Local son, en primer lugar, posibilitar
la optimizacin de los recursos humanos de la Entidad Local, as como
gestionar eficazmente sus efectivos
mediante una poltica de plantillas
efectuada en trminos de racionalidad, economa y eficiencia. A escala
individual, debe conseguir el compromiso, la flexibilidad y la integracin
de los empleados municipales, garantizando adems su actuacin profesional imparcial e independiente.
Se ha puesto de manifiesto la actuacin de los departamentos municipales de personal como meras oficinas de trmite y papeleo (Castillo
Blanco, 1996). En estas circunstancias, cmo orientar y enmarcar de
manera prctica la gestin municipal de personal? Proponemos, para
el gestor pblico interesado en imwww.capitalhumano.es

plantar una verdadera poltica de personal que vaya ms all de lo meramente administrativo y jurdico, conceptualizar la Gestin Pblica de
Recursos Humanos mediante cuatro
subsistemas de gestin, los cuales
conforman el Sistema de Personal de
la Entidad Local: Seleccin, Retribucin, Carrera y Rendimiento (vase
Figura 1) que se focalizan en el empleado municipal y tres mbitos de
intervencin a escala organizativa,
cuyo receptor es la propia institucin
municipal: Modelo Organizativo, Rgimen Interior y Participacin, verdaderos condicionantes de los propios
subsistemas. Eso s, dado que los servicios pblicos locales son organizaciones basadas en la ley, una aproximacin consistente debe efectuarse
mediante tres perspectivas, tres planos complementarios e integradores,:
el Estratgico, el Tcnico y el Jurdico (vase Figura 2). El contenido es
el siguiente:
a) Subsistema de Seleccin:
Abarca las operaciones de incorporacin de personal externo, efectuadas mediante el sistema de mrito
(publicidad, igualdad y capacidad),
constituyendo el reto compatibilizar
eficacia en la seleccin con la legitimacin social del sistema. Para ello,
es necesario planificar adecuadamente las necesidades de personal,
adems de usar convenientemente
tcnicas idneas como las pruebas
prcticas o las entrevistas, y finalmente, gestionar de manera flexible
el flujo de necesidades de personal
temporal (puntas de trabajo y proyectos temporales mediante perso33

estin de RR.HH.

FIGURA 1.

Subsistemas de la Gestin Pblica


de Recursos Humanos

RETRIBUCIN

RENDIMIENTO

SELECCIN

CARRERA

Fuente: Elaboracin propia, 2002.

FIGURA 2.
Los Planos desde que afrontar
la GPRH en las Entidades Locales

Plano Tcnico

Plano Estratgico

Plano Jurdico

Gestin Pblica
de Recursos Humanos

Fuente: Elaboracin propia, 2002.

nal interino, contratos laborales por


obra o servicio, etc.).
b) Subsistema de Retribucin:
Consiste en la poltica retributiva
de la institucin. El primer reto es
obviar el principal foco de conflicto
en muchas Corporaciones Locales: el
aseguramiento de la equidad interna de los salarios mediante tcnicas de valoracin de puestos de trabajo, adems de desarrollar proyectos
de interesamiento retributivo de carcter variable (productividad) motivadores y la definicin de su programa de beneficios sociales. Gestin de
los costes y la masa salarial bruta, y
al aseguramiento de la competitividad externa en colectivos clave.

dos maneras. Mediante la promocin


interna efectuada en trminos de
categoras (Grupos A, B. C. D, E) y
mediante la ocupacin de posiciones
organizativas en la propia institucin, la denominada provisin de
puestos de trabajo y la elaboracin
del esquema de puestos-tipo. Pues
bien, es tarea del gestor hacer posible el desarrollo profesional de los
empleados municipales mediante la
elaboracin de planes de promocin
interna, y de itinerarios de carrera
profesional, sin olvidar el recurso al
reclutamiento de funcionarios de
otras organizaciones pblicas mediante la figura de la movilidad interadministrativa, as como el impulso de planes de formacin.

c) Subsistema de Carrera: Se
articula en las Entidades Locales de

d) Subsistema de Rendimiento: Es la verdadera piedra angular

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de la gestin de recursos humanos.


Definiendo medios de evaluacin del
desempeo individual y por unidades, sistemas de interaccin jefe-colaborador, sistemas de reconocimiento de la excelencia profesional, y
definicin de los criterios de poltica
disciplinaria en la materia y alternativas para los empleados de bajo
rendimiento (poor performers).
Al hacer referencia a los planos
desde los que abordar la gestin en
el mbito municipal, se quera insistir en el carcter necesariamente
interdisciplinar de la misma. La gestin de recursos humanos tiene una
base tcnica (pinsese en las metodologas de prediccin en la seleccin, en las tcnicas de valoracin de
puestos de trabajo, en los mtodos
de gestin basados en el modelo de
competencias, o los sistemas de evaluacin del desempeo), as como un
fundamento psicosocial en trminos
de impacto en la motivacin/satisfaccin y clima laboral; pero en el
sector pblico cada subsistema debe
ser puesto en relacin con la institucin jurdica que lo hace posible.
Y aqu adquiere particular relevancia la figura de la Relacin de Puestos de Trabajo, en especial en materia de carrera y poltica retributiva,
o las Plantillas y la Oferta de Empleo
Pblico para el subsistema de seleccin. Cada subsistema, para ser eficaz, debe aunar las perspectivas tcnica y jurdica. Esto es lo peculiar de
lo pblico. Sin olvidar la contextualizacin de los mismos a la realidad
concreta de la Entidad Local, los
objetivos a conseguir con el mismo,
y aqu es donde cobra relevancia el
plano estratgico. De acuerdo con el
conocido esquema de Prats (1987)
un planteamiento sera el siguiente:
Nivel Estratgico: La Poltica
de Personal: Qu objetivos se persiguen en cada mbito de gestin.
Nivel Tcnico: Los subsistemas
de la GPRH: Seleccin, Retribucin,
Carrera y Rendimiento. Su disponibilidad efectiva.
Nivel Administrativo: El plano
jurdico: Los Instrumentos de ordenacin de la funcin (RPT y dems).
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Por paradjico que parezca, la primera tarea de un gestor de personal


en el mbito local es construir el propio sistema de personal de la institucin. Es un contexto donde es posible,
a la vez, un grado extremo de detalle
normativo en todos los mbitos de la
gestin de personal (pinsese en la
carrera y en la retribucin) y un olvido hacia lo municipal, ya que son figuras pensadas para las Comunidades
Autnomas y la Administracin General del Estado, el profesional de recursos humanos deber elaborar las
reglas de gestin, con carcter general e impersonal, que la hagan posible, con respeto al marco legal, pero
adaptndolas y contextualizndolas:
normas sobre provisin de puestos,
baremos de concursos, movilidad interna, sobre gestin de la retribucin fija
(adems de la RPT, la modificacin de
los complementos de destino y especfico), la asignacin de la variable,
programas de seleccin, criterios sobre
promocin interna, etc. No es fcil el
reto: unir Derecho Administrativo y
Gestin Pblica de manera especfica.
Finalmente, conviene tener presente adems la incidencia posterior
en los subsistemas de tres mbitos
relacionados (vase Figura 3):
1. La eleccin del Modelo Organizativo: El diseo de la estructura administrativa, puestos y unidades y sus formas de agrupacin.

Los modos de gestin de los servicios


pblicos y su posible gestin mediante mecanismos de mercado, as como
el eventual estatuto de la funcin directiva.
2. La Poltica de Rgimen Interior: La sectorializacin de la gestin, en su caso, por colectivos. La
poltica disciplinaria, los cdigos ticos. Normas sobre permisos.
3. La Poltica de Participacin: La estrategia de relaciones
laborales y de relacin con los sindicatos y la eventual participacin
ciudadana en la gestin de los servicios pblicos.

3. LA GESTIN
ESTRATGICA DE
RECURSOS HUMANOS: UNA
APLICACIN PRCTICA
La gestin de personal no tiene
lugar en el vaco. No puede desconocer la situacin general de la Administracin Local descrita al inicio del
trabajo. Asimismo, la poltica retributiva o la carrera administrativa no
pueden ser gestionadas en una Entidad Local desligadas por completo de
sus contingencias. El enfoque estratgico posibilita una gestin pblica
de recursos humanos debidamente
contextualizada, al suponer un proceso de reflexin y de revisin sobre

la institucin y de evaluacin del


entorno, constituyendo una herramienta tan relevante para el gestor
como el anlisis de puestos. Incluye
tanto procesos meramente intelectuales, de diagnstico y orientacin
para la gestin, como instrumentos
para hacer efectivo el planteamiento
estratgico, como son los planes integrales de recursos humanos, disponibles en nuestro marco normativo
desde 1993. El contenido de la gestin
estratgica lo afrontaremos as desde
dos perspectivas complementarias, la
referida al contenido conceptual y la
atinente al proceso de elaboracin.
Objetivo principal del planificador
debe ser concitar el consenso de los
actores institucionales acerca de los
temas estratgicos, es decir, la agenda de elementos a abordar por el gestor, con incidencia sobre los recursos humanos. De ah que se hable,
como paso previo, del plan for planning (Bryson). Esta metodologa cualitativa complementa el esquema tpico del anlisis DAFO: las debilidades
y fortalezas de la Entidad Local y las
amenazas y oportunidades del entorno poltico (en especial el estado de
las relaciones intergubernamentales,
RIG), econmico y territorial. A partir de este proceso puede elaborarse
la visin de xito de la gestin municipal de recursos humanos, que busca
satisfacer a los tres destinatarios
clave de la poltica de recursos humanos de la institucin (vase figura 4):

FIGURA 3.
Configuradores de la GPRH
en las Entidades Locales

a) Ciudadanos: Que ven cumplidas sus expectativas sobre los servicios pblicos y la receptividad de
los empleados locales.

Modelo Organizativo

b) Empleados Pblicos: Integrados, motivados y comprometidos con


los servicios prestados y orgullosos
de pertenecer a la institucin.

Poltica
de Rgimen Interior

Fuente: Elaboracin propia, 2002.

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Poltica
de Participacin

c) Polticos y Gestores locales: Consideran a la unidad de personal como


una instancia eficaz de apoyo a la lnea
a travs de sus prcticas de gestin.
Estos objetivos, a partir de los cuales juzgar la eficacia de las polticas
de recursos humanos, delimitan la
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LA GESTIN ESTRATGICA DE RECURSOS HUMANOS EN LAS ENTIDADES LOCALES

misin de la propia unidad especializada de recursos humanos en las


Entidades Locales (Cuenca Cervera,
2002): Desarrollar en el marco especfico de la organizacin local y su
entorno una poltica y unas prcticas
de gestin sistemticas, coherentes e
integradas, que garanticen el tipo y
nmero de personas adecuadas en el
lugar y momento precisos, posibilitando la eficacia de la institucin y
el desarrollo de sus empleados.
La gestin posibilita as la conciliacin de ambos intereses: los de
la institucin y los de los empleados
pblicos.
En este punto, dispuesto el mapa
de carreteras de la poltica de personal, debidamente contextualizada, es pertinente la pregunta cmo
trasladar la agenda de temas estratgicos a la Entidad Local? De igual
modo, cmo asegurar su viabilidad
jurdica? En trminos prcticos, el
Plan Estratgico de Recursos Humanos de una Entidad Local debe
contener cuatro elementos bsicos:

FIGURA 4.
Componentes conceptuales
de la GPRH en las Entidades Locales

Seleccionar,
desarrollar y motivar
una plantilla
de calidad y flexible

MISIN
Unidad RR.HH.

Prcticas de gestin
coherentes, sistemticas
e integradas que garanticen
nmero y tipo de personas
adecuadas en el lugar
y tiempo oportunos

mediante

Para posibitar la
VISIN DE XITO

CIUDADANOS

EMPLEADOS
MUNICIPALES

GESTORES
PBLICOS

Expectativas
cumplidas:
Servicios
Pblicos de
Calidad e
Imparciales a
coste razonable

Sitio ideal para trabajar.


Comprometidos con
inters pblico

RR.HH. desarrolla prcticas eficaces y


es una instancia de apoyo a sus tareas

Fuente: Elaboracin propia, 2002.

1. La Poltica de Personal: Las


opciones estratgicas del nivel de
direccin poltica en relacin con los
recursos humanos, algunas de cuyas
opciones se contiene en el Cuadro 2.
2. La Plantilla-Objetivo: La
composicin cuantitativa y cualitativa
de los efectivos permanentes, su estructura de categoras por grupos (A,
B, C, D y E) por Escalas (Administracin General y Administracin Especial) y naturaleza jurdica (funcionarios y laborales) por reas funcionales:
Servicios Personales, Seguridad, Promocin Econmica y Territorio, Administracin General, etc.
3. Los Escenarios Econmicos: La plasmacin plurianual de la
estructura presupuestaria de los costes de personal. Es decir, la programacin temporal de los costes imputables al captulo 1., porcentual y
absoluta.
4. El Modelo Organizativo:
La estructura de los puestos-tipo, la
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CUADRO 2.
Algunas opciones estratgicas
de Poltica de Personal en las Entidades Locales
La valoracin de la experiencia en determinados puestos en la seleccin.
La opcin del uso de la entrevista por competencias en procesos selectivos.
Grado de participacin ciudadana en los servicios pblicos: Provisin, decisin, diseo.
Qu grado de produccin propia de servicios pblicos.
La separacin de los niveles Poltico y Directivo: Su eventual diseo y profesionalizacin.
Diseo institucional y de decisin de la GPRH: Su descentralizacin.
Grado de homogeneizacin/diferenciacin entre la plantilla a efectos de gestin de
personal.
Funcionarizacin/laboralizacin
Cmo apreciar el rendimiento
Qu modelo de carrera profesional primar: Plazas o puestos.
Movilidad interadministrativa: Grado de apertura.
La poltica de formacin.
Filosofa retributiva: Nivel de competitividad externa y adopcin de esquemas de
retribucin variable en su caso.

agrupacin de unidades y su jerarqua (diferenciacin vertical y divisionalizacin), instancias de coordinacin jerrquica y no jerrquica,
descentralizacin y decisiones sobre
www.capitalhumano.es

produccin directa y provisin indirecta de servicios pblicos.


Estos productos configuran la segunda fase del proceso (vase Figu37

estin de RR.HH.

ra 5), el planteamiento estratgico de


la funcin, y es a partir de la misma
cuando cobra relevancia la elaboracin de lo que hemos denominado los
instrumentos de ordenacin de la gestin de personal, medios legales racionalizacin de la gestin de personal,
del cual el ms relevante es la Relacin de Puestos de Trabajo, medio central de ordenacin del sistema de personal de la Entidad Local, elaborado
a partir de las necesidades de los servicios (artculo 16 de la ley de funcin
pblica de 1984), cuyas necesidades
deben ser ponderadas como aqu se
postula: en coherencia con la situacin de la institucin y su entorno.
Esta tercera y ltima fase contiene
otras concreciones: la Plantilla de plazas, la Oferta de Empleo Pblico, los
objetivos de formacin y los concretos objetivos de formacin, instrumen-

FIGURA 5.

tos cuyo marco de referencia y concrecin social se efecta mediante la


negociacin colectiva en este mbito.
En definitiva, postulamos una aproximacin a la gestin pblica de recursos humanos en las Entidades Locales desde un planteamiento concreto,
el estratgico, desde un enfoque que,
a partir de un diagnstico de la institucin y su entorno, posibilita su ajuste mutuo a partir de las necesidades
objetivas de personal, verdadera piedra de toque de las organizaciones
pblicas en momentos de restricciones presupuestarias. Es a partir de
este modelo de gestin desde donde
podemos asegurar la coherencia de las
decisiones de poltica de personal en
materia de formacin, flexibilidad, gestin de servicios, retribucin y desarrollo profesional.

El proceso de elaboracin estratgica

ENTORNO: A/O
Poltico: RIG
Econmico: LP
Cultura Poltica
Estructura socio-demogrfica
Base Econmica
Fase 1

Visin cualitativa
ACTORES

INSTITUCIN: D/F
Sistema organizativo
Plantilla: estructura y comp.
Evolucin Eco-Fin.
Prcticas GRH

TEMAS ESTRATGICOS:
AGENDA

Fase 2

VISIN XITO

PLAN ESTRATGICO
DE RECURSOS HUMANOS

POLTICA
DE
PERSONAL

PLANTILLA
OBJETIVO

ESCENARIOS
ECONMICOS

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CLAD. Reforma y Democracia. N. 19. Febrero
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MODELO
ORGANIZATIVO

NOTAS
Relacin Puestos de Trabajo
Fase 3

Plantilla de Plazas

Oferta Empleo Pblico

Fuente: Elaboracin propia, 2002.

38

Planes Operativos RR.HH.

Plan de Formacin

1 Es el caso de las reformas de 1996 y 1999 va


leyes de acompaamiento. En el primer caso, referida a la ausencia de obligatoriedad de concurso previo entre la plantilla ya existente antes de proceder
al reclutamiento externo de efectivos. En el segundo caso, limitando la movilidad entre Corporaciones
Locales.
2 Artculos 18 y 17, respectivamente, de la ley de
medidas de reforma de la funcin pblica de 1984.

N. 161 Diciembre de 2002