EXCELENTSSIMO

SENHOR

PRESIDENTE

DO

SUPREMO

TRIBUNAL FEDERAL

Cuida-se de abrir um processo, de imensa

gravidade, um processo cuja abertura, por si
s, significa uma crise.1
Em processo de tamanha magnitude
institucional, que pe a juzo o mais elevado
cargo do Estado e do Governo da Nao,
pressuposto elementar a observncia do
devido processo legal, formado e desenvolvido
base de um procedimento cuja validade
esteja fora de qualquer dvida de ordem
jurdica.2

PARTIDO COMUNISTA DO BRASIL, partido poltico com

representao no Congresso Nacional, devidamente registrado no Tribunal
Superior Eleitoral, inscrito no CNPJ sob o n 22.441.349/0001-00, com sede na
Rua Rgo Freitas, n. 92, Repblica, So Paulo, CEP 01220-010, representado, na
forma do seu Estatuto Social (doc. 1), pelo seu Presidente, (ata da eleio anexa,
doc. 2), vem, pelos seus advogados abaixo-assinados (procurao anexa, doc. 3),
com fundamento no disposto no art. 102, 1o da Constituio Federal e nos
dispositivos da Lei no 9.882/99, ajuizar a presente

ARGUIO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL

com pedido de MEDIDA CAUTELAR

STF, MS 20941, Relator Min. Aldir Passarinho, Relator p/ Acrdo: Min. Seplveda Pertence,
Tribunal Pleno, julgado em 09/02/1990, DJ 31-08-1992.
2

STF, Medida Cautelar em Mandado de Segurana n 33.837 DF, Relator Min. Teori Zavascki.
Deciso proferida em 12/10/2015.
1

objetivando seja reconhecida a ilegitimidade constitucional de

dispositivos e interpretaes da Lei n. 1.079, de 1950, e tambm a legitimidade
constitucional de outros dispositivos integrantes do mesmo diploma legal, e, em
razo disso, seja determinada a adoo das providncias listadas ao final,
tendentes a sanar as leses a preceitos fundamentais da Constituio Federal,
decorrentes da manuteno na ordem jurdica de textos normativos e
interpretaes que, ao regular o processo de impeachment do Presidente da
Repblica de modo incompatvel com o texto constitucional vigente, geram
instabilidade jurdica, poltica, econmica e social.

- PARTE I QUESTES PRELIMINARES: LEGITIMIDADE, OBJETO,

CABIMENTO DA ADPF E NECESSIDADE DA JURISDIO
CONSTITUCIONAL

1.1. A LEGITIMIDADE ATIVA DOS AUTORES DA ADPF

1.

A Lei n. 9.882/99, ao regulamentar o instituto da Arguio de

Descumprimento de Preceito Fundamental, definiu, como legitimados para

prop-la, os mesmos previstos para ajuizar aes diretas de inconstitucionalidade
(art. 2o, I). Os partidos polticos possuem legitimidade ativa para promover o
ajuizamento da presente ao de controle concentrado de constitucionalidade (art.
103, incisos VIII e IX, da CF). Exige-se apenas que possuam representantes no
Congresso Nacional, os quais esto relacionados na lista anexa (doc. 4).

1.2. O OBJETO DA ADPF

2.

A Lei n. 1.079/50, em sua segunda parte, estabelece normas

procedimentais que disciplinam o processamento e o julgamento de denncias

pela prtica de crime de responsabilidade. A presente Arguio de
Descumprimento de Preceito Fundamental tem por objetivo requerer ao Supremo
Tribunal Federal a declarao de ilegitimidade constitucional no recepo
dos seguintes dispositivos da Lei n. 1.079/50:
Art. 23. ()
1 Se da aprovao do parecer resultar a procedncia da
denncia, considerar-se- decretada a acusao pela
Cmara dos Deputados.
5 So efeitos imediatos ao decreto da acusao do
Presidente da Repblica, ou de Ministro de Estado, a
suspenso do exerccio das funes do acusado e da
metade do subsdio ou do vencimento, at sentena final.
Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da
Repblica e dos Ministros de Estado, sero subsidirios
desta lei, naquilo em que lhes forem aplicveis, assim os
regimentos internos da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal, como o Cdigo de Processo Penal.
Art. 80. Nos crimes de responsabilidade do Presidente da
Repblica e dos Ministros de Estado, a Cmara dos
Deputados tribunal de pronuncia e o Senado Federal,
tribunal de julgamento; nos crimes de responsabilidade
dos Ministros do Supremo Tribunal Federal e do
Procurador Geral da Repblica, o Senado Federal ,
simultaneamente, tribunal de pronuncia e julgamento.
Art. 81 A declarao de procedncia da acusao nos
crimes de responsabilidade s poder ser decretada pela
maioria absoluta da Cmara que a preferir.

3.

Busca-se ainda obter a declarao de legitimidade constitucional

de recepo dos seguintes preceitos da Lei n. 1079/50:

Art. 20. A comisso a que alude o artigo anterior se

reunir dentro de 48 horas e, depois de eleger seu
Presidente e relator, emitir parecer, dentro do prazo de
dez dias, sbre se a denncia deve ser ou no julgada
objeto de deliberao. Dentro desse perodo poder a
comisso proceder s diligncias que julgar necessrias ao
esclarecimento da denncia.
1 O parecer da comisso especial ser lido no
expediente da sesso da Cmara dos Deputados e
publicado integralmente no Dirio do Congresso Nacional
e em avulsos, juntamente com a denncia, devendo as
publicaes ser distribudas a todos os deputados.
2 Quarenta e oito horas aps a publicao oficial do
parecer da Comisso especial, ser o mesmo includo, em
primeiro lugar, na ordem do dia da Cmara dos
Deputados, para uma discusso nica.
Art. 21. Cinco representantes de cada partido podero
falar, durante uma hora, sobre o parecer, ressalvado ao
relator da comisso especial o direito de responder a cada
um.
Art. 22. Encerrada a discusso do parecer, e submetido o
mesmo a votao nominal, ser a denncia, com os
documentos que a instruam, arquivada, se no fr
considerada objeto de deliberao. No caso contrrio, ser
remetida por cpia autntica ao denunciado, que ter o
prazo de vinte dias para contest-la e indicar os meios de
prova com que pretenda demonstrar a verdade do alegado.
1 Findo esse prazo e com ou sem a contestao, a
comisso especial determinar as diligncias requeridas,
ou que julgar convenientes, e realizar as sesses
necessrias para a tomada do depoimento das testemunhas
de ambas as partes, podendo ouvir o denunciante e o
denunciado, que poder assistir pessoalmente, ou por seu
procurador, a tdas as audincias e diligncias realizadas
pela comisso, interrogando e contestando as testemunhas
e requerendo a reinquirio ou acareao das mesmas.
4

 2 Findas essas diligncias, a comisso especial

proferir, no prazo de dez dias, parecer sobre a
procedncia ou improcedncia da denncia.
3 Publicado e distribudo esse parecer na forma do 1
do art. 20, ser o mesmo, includo na ordem do dia da
sesso imediata para ser submetido a duas discusses, com
o interregno de 48 horas entre uma e outra.
4 Nas discusses do parecer sbre a procedncia ou
improcedncia da denncia, cada representante de partido
poder falar uma s vez e durante uma hora, ficando as
questes de ordem subordinadas ao disposto no 2 do art.
20.
4.

Busca-se, ainda, obter do Supremo Tribunal Federal interpretao

conforme a Constituio das seguintes normas, inseridas na Lei n. 1079/50:

Art. 16. A denncia assinada pelo denunciante e com a

firma reconhecida, deve ser acompanhada dos documentos
que a comprovem, ou da declarao de impossibilidade de
apresent-los, com a indicao do local onde possam ser
encontrados, nos crimes de que haja prova testemunhal, a
denncia dever conter o rol das testemunhas, em nmero
de cinco no mnimo.
Art. 18. As testemunhas arroladas no processo devero
comparecer para prestar o seu depoimento, e a Mesa da
Cmara dos Deputados ou do Senado por ordem de quem
sero notificadas, tomar as providncias legais que se
tornarem necessrias legais que se tornarem necessrias
para compel-las a obedincia.
Art. 19. Recebida a denncia, ser lida no expediente da
sesso seguinte e despachada a uma comisso especial
eleita, da qual participem, observada a respectiva
proporo, representantes de todos os partidos para
opinar sobre a mesma.
Art. 20. A comisso a que alude o artigo anterior se
reunir dentro de 48 horas e, depois de eleger seu
Presidente e relator, emitir parecer, dentro do prazo de
dez dias, sbre se a denncia deve ser ou no julgada
objeto de deliberao. Dentro desse perodo poder a
5

comisso proceder s diligncias que julgar necessrias ao

esclarecimento da denncia.
Art. 22. Encerrada a discusso do parecer, e submetido o
mesmo a votao nominal, ser a denncia, com os
documentos que a instruam, arquivada, se no fr
considerada objeto de deliberao. No caso contrrio, ser
remetida por cpia autntica ao denunciado, que ter o
prazo de vinte dias para contest-la e indicar os meios de
prova com que pretenda demonstrar a verdade do alegado.
1 Findo esse prazo e com ou sem a contestao, a
comisso especial determinar as diligncias requeridas,
ou que julgar convenientes, e realizar as sesses
necessrias para a tomada do depoimento das testemunhas
de ambas as partes, podendo ouvir o denunciante e o
denunciado, que poder assistir pessoalmente, ou por seu
procurador, a tdas as audincias e diligncias realizadas
pela comisso, interrogando e contestando as testemunhas
e requerendo a reinquirio ou acareao das mesmas.
2 Findas essas diligncias, a comisso especial
proferir, no prazo de dez dias, parecer sobre a
procedncia ou improcedncia da denncia.
()
Art. 24. Recebido no Senado o decreto de acusao com o
processo enviado pela Cmara dos Deputados e
apresentado o libelo pela comisso acusadora, remeter o
Presidente cpia de tudo ao acusado, que, na mesma
ocasio e nos termos dos pargrafos 2 e 3 do art. 23, ser
notificado para comparecer em dia prefixado perante o
Senado.
Pargrafo nico. Ao Presidente do Supremo Tribunal
Federal enviar-se- o processo em original, com a
comunicao do dia designado para o julgamento.
Art. 25. O acusado comparecer, por si ou plos seus
advogados, podendo, ainda, oferecer novos meios de
prova.
Art. 27. No dia aprazado para o julgamento, presentes o
acusado, seus advogados, ou o defensor nomeado a sua
revelia, e a comisso acusadora, o Presidente do Supremo
6

Tribunal Federal, abrindo a sesso, mandar ler o

processo preparatrio o libelo e os artigos de defesa; em
seguida inquirir as testemunhas, que devero depor
publicamente e fora da presena umas das outras.
Art. 28. Qualquer membro da Comisso acusadora ou do
Senado, e bem assim o acusado ou seus advogados,
podero requerer que se faam s testemunhas perguntas
que julgarem necessrias.
Pargrafo nico. A Comisso acusadora, ou o acusado ou
seus advogados, podero contestar ou arguir as
testemunhas sem contudo interromp-las e requerer a
acareao.
Art. 29. Realizar-se- a seguir o debate verbal entre a
comisso acusadora e o acusado ou os seus advogados
pelo prazo que o Presidente fixar e que no poder exceder
de duas horas.

5.

Por fim, busca-se suprir lacuna na regulamentao do disposto nos

artigos 52, I, e 86, 1, II, da Constituio Federal, determinando-se a aplicao

analgica dos artigos seguintes preceitos:

Art. 44. Recebida a denncia pela Mesa do Senado, ser lida

no expediente da sesso seguinte e despachada a uma
comisso especial, eleita para opinar sobre a mesma.
Art. 45. A comisso a que alude o artigo anterior, reunir-se dentro de 48 horas e, depois de eleger o seu presidente e
relator, emitir parecer no prazo de 10 dias sobre se a
denncia deve ser, ou no julgada objeto de deliberao.
Dentro desse perodo poder a comisso proceder s
diligncias que julgar necessrias.
Art. 46. O parecer da comisso, com a denncia e os
documentos que a instrurem, ser lido no expediente de
sesso do Senado, publicado no Dirio do Congresso
Nacional e em avulsos, que devero ser distribudos entre os
senadores, e dado para ordem do dia da sesso seguinte.
Art. 47. O parecer ser submetido a uma s discusso, e a
votao nominal (...)
7

Art. 48. Se o Senado resolver que a denncia no deve

constituir objeto de deliberao, sero os papeis arquivados.
Art. 49. Se a denncia for considerada objeto de
deliberao, a Mesa remeter cpia de tudo ao denunciado,
para responder acusao no prazo de 10 dias.
6.

Impe-se realizar verdadeira filtragem constitucional3 da Lei n.

1.079/50 de modo a compatibiliz-la com as garantias constitucionais que

compem o ncleo essencial do devido processo legal, bem como com os
princpios democrtico, da separao de poderes e com a conformao dada pela
Constituio Federal de 1988 ao instituto do Impeachment. ver o que, da Lei n.
1079, passados mais de 65 anos de sua edio, remanesce compatvel com a
ordem constitucional.4

7.

Com efeito, se a legislao processual, em geral, e o Cdigo de

Processo Penal, em particular, sofreram nos ltimos anos diversas reformas para
se adequarem matriz constitucional vigente, o mesmo no ocorreu com a Lei n.
1.079/50. Como o impeachment no cogitado com frequncia em sistemas
presidencialistas bem ordenados, o Congresso Nacional no se preocupou em
adaptar o procedimento previsto na Lei n. 1.079/50 aos novos ditames

Como ressalta o Ministro Roberto Barroso, em estudo doutrinrio, Nesse ambiente, a

Constituio passa a ser no apenas um sistema em si com a sua ordem, unidade e harmonia
, mas tambm um modo de olhar e interpretar todos os demais ramos do direito. Este
fenmeno, identificado por alguns autores como filtragem constitucional, consiste em que toda
a ordem jurdica deve ser lida e apreendida sob a lente da Constituio, de modo a realizar os
valores nela consagrados. Como antes j assinalado, a constitucionalizao do direito
infraconstitucional no tem como sua principal marca a incluso na Lei Maior de normas
prprias de outros domnios, mas, sobretudo, a reinterpretao de seus institutos sob uma tica
constitucional. Cf. BARROSO, Luis Roberto. Neoconstitucinalismo e constitucionalizao do
direito (O triunfo tardio do direito constitucional no Brasil). In. SOUZA NETO, Cludio Pereira
de; SARMENTO, Daniel (coord.). A constitucionalizao do Direito fundamentos tericos e
aplicaes especficas. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. Sobre o tema, cf. SHIER, Paulo
Ricardo. Filtragem Constitucional. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1999.
3

Ferreres Comella assinala que a existncia de uma nova Constituio inspirada por outros
valores , constitui fator que reduzo grau de presuno de constitucionalidade da lei. Cf.
COMELLA, Vctor Ferreres. Justicia constitucional y democracia. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1997.
4

constitucionais. Deveria t-lo feito aps o desfecho do impeachment do

Presidente Fernando Collor, considerando, inclusive, as decises proferidas pelo
Supremo Tribunal Federal sobre a matria. Mas no fez. A Cmara de Deputados
limitou-se a promover algumas alteraes em seu Regimento Interno,
desconsiderando que a Constituio Federal exige que o procedimento de
impeachment seja fixado em lei especfica.

8.

Como ora o impeachment voltou a fazer parte do debate pblico o

tema, desafortunadamente, tem ocupado a ateno do pas no ano de 2015 ,

comearam a surgir srias dvidas sobre como um eventual processo contra a
Presidente da Repblica por crime de responsabilidade se desenvolveria nas
Casas Legislativas. A primeira deciso do Presidente da Cmara fixando regras
para o processamento do impeachment, ao responder Questo de Ordem n.
105/2015, foi levada ao Supremo Tribunal Federal. O Ministro Teori Zavascki,
relator, deferiu medida liminar, suspendendo o processamento de eventuais
denncias. Na ocasio, consignou que
em processo de tamanha magnitude institucional, que pe
a juzo o mais elevado cargo do Estado e do Governo da
Nao, pressuposto elementar a observncia do devido
processo legal, formado e desenvolvido base de um
procedimento cuja validade esteja fora de qualquer dvida
de ordem jurdica.5
9.

Depois de trs decises do STF concedendo liminares para

suspender a aplicao do rito definido na Questo de Ordem n. 105/2015, o

Presidente da Cmara resolveu revoga-lo.6 Com isso, abriria espao para eventual

Medida Cautelar em Mandado de Segurana n 33.837 DF, Relator Min. Teori Zavascki.
Deciso proferida em 12/10/2015.
Conferir, por todas, a seguinte notcia: O presidente da Cmara, Eduardo Cunha (PMDBRJ), revogou nesta quinta-feira (29) deciso tomada por ele prprio sobre as regras de
tramitao de processo de impeachment, posteriormente questionadas pelo Supremo Tribunal
Federal (STF). A revogao visa impedir que as liminares (decises provisrias) concedidas
pelos ministros Teori Zavascki e Rosa Weber, do STF, travem o andamento de eventual
processo de impedimento da presidente Dilma Rousseff. A deciso do presidente da Cmara
6

processamento de representaes pendentes de apreciao. A imprensa divulgava

que, com a revogao da Questo de Ordem n. 105/15, o Presidente da Cmara
aplicaria a um eventual processo de impedimento, alm da Constituio, tambm
a Lei n. 1.079/50 e o Regimento Interno da Cmara.7 Como aplicar a
Constituio implica, necessariamente, reconhecer a revogao ou reler diversos
dispositivos legais e regimentais, essa declarao de intenes do Pres. Cmara
revela o quadro ora experimentado de absoluta insegurana quanto s regras que
poderiam efetivamente ser aplicadas. O propsito da presente ADPF ,
sobretudo, pedir que a Corte realize a adequada harmonizao entre os sistemas
constitucional e legal, esclarecendo quais normas se mantm em vigor e quais
foram revogadas, bem como a forma como as remanescentes devem ser
interpretadas para se adequarem ao que dispe a Constituio da Repblica.

10.

A expressiva distncia, no s temporal, mas tambm axiolgica e

metodolgica, entre a Constituio Federal e as normas procedimentais

integrantes da Lei n. 1.079/50 conduzir, sem sombra de dvida, judicializao

sobre a tramitao do requerimento de impeachment foi tomada em resposta a uma questo de

ordem da oposio, que visava deixar claro quais os procedimentos que poderiam ser adotados
no curso do processo. No final da tarde, o presidente da Cmara pediu Suprema Corte a
extino das trs aes que suspenderam a validade do rito de impeachment. Cunha
argumentou que, com a revogao das regras anunciadas no ms passado, a ao judicial
perdeu o objeto (http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/10/cunha-revoga-decisoes-sobretramite-de-processo-de-impeachment.html, acesso em 30 de outubro de 2015).
Nesse sentido, por todas, a Revista Veja: A deciso de Eduardo Cunha tem como pano de
fundo esvaziar a possibilidade de interferncia do STF na tramitao dos pedidos de
impedimento contra Dilma. Com a revogao do rito do impeachment, a Cmara vai se valer
agora da Lei 1079, de 1950, que define os crimes de responsabilidade e o julgamento deles,
alm de se amparar na Constituio e do Regimento Interno da Cmara, que prev a
possibilidade de o prprio presidente da Casa, em deciso individual, dar seguimento ou no
aos processos. O Regimento Interno da Casa prev ainda a possibilidade de recurso,
independentemente do rito que havia sido definido pelo peemedebista.
(http://veja.abril.com.br/noticia/brasil/cunha-revoga-rito-do-impeachment/, acesso em 30 de
outubro de 2015). A esse respeito, o Globo: De acordo com a Secretaria-Geral da Cmara,
neste caso, eventual procedimento de impeachment dever seguir as regras previstas na
Constituio e no regimento interno(http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/10/cunharevoga-decisoes-sobre-tramite-de-processo-de-impeachment.html, acesso em 30 de outubro de
2015).
7

10

de cada fase de um eventual processo de impeachment.

j gravssima

incerteza quanto a eventual deciso de mrito se agregaro sequencias de dvidas

e mal-entendidos quando ao procedimento. Indefinido como ora se encontra, o
procedimento dar causa instaurao de sucessivas e graves polmicas,
suscitando, no calor dos acontecimentos, as mais variadas interpretaes
desprovidas de imparcialidade, como j se pode antever. Com isso, ter-se- uma
quadra de enorme insegurana jurdica, com srio potencial de abalo da
estabilidade das instituies democrticas, com graves reflexos na j combalida
economia nacional.

1.3. O CABIMENTO DA ADPF

1.3.1. PRECEITOS FUNDAMENTAIS VIOLADOS

11.

Nem a Constituio Federal nem a Lei n. 9.882/99 definiram quais

preceitos da Constituio so fundamentais para efeito de se definirem os

parmetros de controle cuja aplicao pode ser suscitada em ADPF. Nada
obstante, h slido consenso jurisprudencial no sentido de que, nessa categoria,
figuram os princpios constitucionais fundamentais, assim como os direitos
fundamentais, previstos nos Ttulos I e II da Constituio Federal. 9 A defasagem
constitucional da Lei n. 1.079/50 implica afronta grave aos seguintes preceitos
fundamentais:

a)

Princpio da separao de poderes, previsto nos

artigos 2 e 60, 4, III, da Constituio Federal. O

Prova disso o deferimento de trs medidas cautelares pelo STF MS n 33.837 DF, MS
33.838 e Rcl n. 22.124 a propsito do tema antes mesmo do incio de qualquer processo de
impeachment, quadro em que avulta a necessidade de definio prvia e segura das regras do
jogo.
8

Cf. Gilmar Ferreira Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco. Curso de Direito
Constitucional. 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2014, pp; 1267-1269; Lus Roberto Barroso. O
Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. Exposio sistemtica da doutrina e
anlise crtica da jurisprudncia. 6 ed. So Paulo: Saraiva, 2012, pp. 562-563.
11

impedimento do Presidente da Repblica encerra a

interveno mais drstica que o Legislativo pode realizar o
Executivo, devendo ocorrer apenas nos termos e nos limites
definidos na Lei e na Constituio Federal. 10 ;
b)

Princpio democrtico, previsto nos artigos 1, caput e

pargrafo nico, e 60, 4, II, bem como em todo o

captulo IV do Ttulo II da Constituio Federal. A
realizao de impeachment em desacordo com as regras
materiais e processuais previstas na Constituio Federal e
na legislao aplicvel significaria gravssima usurpao da
deciso mais seria tomada pelo povo, a de eleger o
Presidente da Repblica.11 Uma das dimenses mais
importantes da democracia no Brasil o voto direto,
conquistado aps a ampla mobilizao popular das
Diretas-j. O Parlamento no pode cassar mandatrios
escolhidos pelo voto direto do povo fora das hipteses
previstas constitucionalmente, sob pena de violar o prprio
ncleo essencial do princpio democrtico;
c)

Princpio do devido processo legal, previsto no artigo

5, LIV, da Constituio Federal. As decises estatais so

10

Alm disso, consolidado na jurisprudncia do STF o entendimento segundo o qual o prprio

desrespeito clusula de reserva de lei em sentido formal constitui grave ofensa ao princpio da
separao de poderes, in verbis: No basta, para que se legitime a atividade estatal, que o
Poder Pblico tenha promulgado um ato legislativo. Impe-se, antes de mais nada, que o
legislador, abstendo-se de agir ultra vires, no haja excedido os limites que condicionam, no
plano constitucional, o exerccio de sua indisponivel prerrogativa de fazer instaurar, em
carter inaugural, a ordem jurdico-normativa. Isso significa dizer que o legislador no pode
abdicar de sua competncia institucional para permitir que outros rgos do Estado - como o
Poder Executivo - produzam a norma que, por efeito de expressa reserva constitucional, s
pode derivar de fonte parlamentar (STF, ADI 1296 MC, Relator Min. Celso de Mello,
Tribunal Pleno, julgado em 14/06/1995).
11

O STF j reconheceu, e no poderia ser de outra forma, que os direitos polticos, notadamente
no que concerne a participao poltica, com todos os seus consectrios, so clusulas ptreas da
Constituio Federal de 1988. (Cf. voto do Ministro Gilmar Mendes no MS 32033, Tribunal
Pleno, julgado em 20/06/2013).
12

legitimas quando tomadas em conformidade com regras

procedimentais estabelecidas na Constituio e nas Leis. A
jurisprudncia do STF atribui clusula do devido
processo legal os seguintes elementos essenciais: (a)
direito ao processo (garantia de acesso ao Poder
Judicirio); (b) direito citao e ao conhecimento prvio
do teor da acusao; (c) direito a um julgamento pblico e
clere, sem dilaes indevidas; (d) direito ao contraditrio
e plenitude de defesa (direito autodefesa e defesa
tcnica); (e) direito de no ser processado e julgado com
base em leis ex post facto; (f) direito igualdade entre as
partes; (g) direito de no ser processado com fundamento
em provas revestidas de ilicitude; (h) direito ao benefcio
da gratuidade; (i) direito observncia do princpio do
juiz natural; (j) direito ao silncio (privilgio contra a
autoincriminao); (k) direito prova; e (l) direito de
presena

de

participao

ativa

nos

atos

de

interrogatrio judicial dos demais litisconsortes penais

passivos, quando existentes. 12;
d)

Princpios do contraditrio e da ampla defesa,

previstos no artigo 5, LV, da Constituio Federal. Todo

cidado tem direito a um processo no mbito do qual possa
efetivamente contribuir para a produo do resultado final.
O processo oferece s partes a possibilidade de, por meio
da troca de argumentos e contra-argumentos, interferirem
na deciso que ser proferida pelo rgo julgador da causa.
Quando possuir natureza sancionadora, o resultado final a
sano aplicvel s legtimo quando o acusado tem a
12

STF, HC 111567 AgR, Relator Min. Celso de Mello, Segunda Turma, julgado em
05/08/2014, DJe-213 30-10-2014.
13

oportunidade de apresentar provas e argumentos em sua

defesa, insurgindo-se livremente contra as acusaes que
lhe imputam.
e)

instituto

constitucional

do

impeachment,

conformado no art. 86 da Constituio Federal, que, ao

fixar normas para o processamento das representaes pelo
impedimento

do

Presidente,

estabelece

excees

constitucionalmente legtimas aos princpios da separao

de poderes e da democracia. A maioria qualificada de 2/3 e
a adequada conjugao entre os papeis desempenhados pela
Cmara e pelo Senado Federal, que se equilibram
reciprocamente, so preceitos que exercem importante
funo moderadora;
f)

Princpio do Juiz natural, previsto no artigo 5, LIII,

da Constituio Federal. Tal princpio deve informar a

composio dos rgos de processamento e julgamento do
impeachment;

12.

O que se requer ao Supremo Tribunal Federal que realize a

constitucionalizao13 do procedimento do impeachment fixado na Lei n.

1079/50, por meio da aplicao dos preceitos fundamentais acima citados, que
serviro como parmetro para se verificar quais normas legais permanecem em
vigor e de que forma devem ser interpretadas.

Sobre o fenmeno da constitucionalizao do direito, especialmente precursora a obra do

Ministro Edson Fachin. Cf. FACHIN, Luiz Edson. Direito Civil: sentidos, transformaes e fim.
Renovar: Rio de Janeiro, 2015; FACHIN, Luiz Edson. Estatuto Jurdico do Patrimnio Mnimo.
2. ed. Rio de Janeiro, RJ: Renovar, 2006. Para um exame da constitucionalizao que se opera
nos diversos ramos do direito brasileiro, cf.: SOUZA NETO, Cludio Pereira de; SARMENTO,
Daniel (Org.). A constitucionalizao do direito: fundamentos tericos e aplicaes especficas.
1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007.
13

14

1.3.2. ATO DO PODER PBLICO. LEI ANTERIOR CONSTITUIO FEDERAL DE

1988. INEXISTNCIA DE OUTRO MEIO EFICAZ PARA SANAR A LESIVIDADE

13.

Na presente hiptese, a leso a preceitos fundamentais perpetrada

por preceitos (ou por suas respectivas interpretaes) constantes da Lei n. 1.079,
cuja vigncia se inicia, ainda em 1950, antes da promulgao da Constituio
Federal de 1988. Aplica-se hiptese o disposto no artigo 1, pargrafo nico, I,
da Lei n. 9882: caber tambm arguio de descumprimento de preceito
fundamental: I - quando for relevante o fundamento da controvrsia
constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal,
includos os anteriores Constituio.

14.

Cumprido tambm o requisito da subsidiariedade previsto no 1o

do artigo 4 da Lei n. 9882: No ser admitida arguio de descumprimento de

preceito fundamental quando houver qualquer outro meio eficaz de sanar a
lesividade. Como determina a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, o
pressuposto atendido sempre que inexistirem outros instrumentos, no mbito do
controle abstrato de constitucionalidade14, aptos a sindicar o equacionamento da
questo constitucional suscitada. Na hiptese, no h. Afinal, discute-se, nesta
ao, a legitimidade constitucional de ato normativo anterior Constituio, e a
jurisprudncia do STF se consolidou no sentido que esse tipo de antinomia no
consubstanciava inconstitucionalidade, mas revogao, razo pela qual no
poderia ser impugnado por meio de ADI.15

Como ressaltado em precedente da lavra do Ministro Gilmar Mendes, 13. Princpio da

subsidiariedade (art. 4, 1, da Lei n 9.882/99): inexistncia de outro meio eficaz de sanar a
leso, compreendido no contexto da ordem constitucional global, como aquele apto a solver a
controvrsia constitucional relevante de forma ampla, geral e imediata. 14. A existncia de
processos ordinrios e recursos extraordinrios no deve excluir, a priori, a utilizao da
arguio de descumprimento de preceito fundamental, em virtude da feio marcadamente
objetiva desta ao. (STF. ADPF 33, Pleno, Rel. Min. Gilmar Mendes, julg. 07.12.2005).
14

15

Cf. ADI 1663 MC, Pleno, Relator Min. Seplveda Pertence, julg. 04/09/1997.
15

1.4. LEGITIMIDADE E NECESSIDADE DA JURISDIO CONSTITUCIONAL. O STF

COMO GUARDIO DO PROCEDIMENTO DEMOCRTICO. INAPLICABILIDADE DOS
PARMETROS DE AUTOCONTENO

QUESTES POLTICAS E QUESTES

INTERNA CORPORIS.

15.

A generalizao do controle de constitucionalidade nos mais

diversos quadrantes acompanhada invariavelmente de um debate sobre a esfera

de atuao legtima de juzes e tribunais constitucionais.16 Como precisamente
ressaltou o Ministro Gilmar Mendes, em voto proferido perante o Supremo
Tribunal Federal, at mesmo os crticos da jurisdio constitucional costumam
aceitar como legtima sua interveno para proteger o funcionamento regular do
processo democrtico:
O ponto e que uma das principais caractersticas da
jurisdio constitucional e que, por isso mesmo, torna-se
parte de sua essncia e funcionar como uma espcie de
garante das condies mnimas da democracia. Esse tipo
de atuao das Cortes constitucionais e das Supremas
Cortes e consensual, aceito e prestigiado ate pelos mais
fervorosos crticos do chamado ativismo judicial.
Por essa razo, a garantia do exerccio dos direitos
fundamentais e democrticos de participao poltica est
intrinsecamente ligada prpria regularidade do processo
democrtico, e a atuao da jurisdio constitucional
nessa seara revela-se de extrema importncia sempre que
haja leso ou ameaa de leso a tais direitos.17
16.

Mesmo

sob

prisma

autocontido

do

chamado

procedimentalismo, a controvrsia a propsito da definio das regras

procedimentais aplicveis ao processo de impeachment constitui matria
16

Na literatura brasileira, cf., dentre outros: VILHENA, Oscar. A constituio e sua reserva de
justia, 2001; SOUZA NETO, Cludio Pereira de. Teoria constitucional e democracia
deliberativa, 2005.
17

STF, MS 32033, Relator Min. Gilmar Mendes, Relator p/ Acrdo: Min. Teori Zavascki,
Tribunal Pleno, julgado em 20/06/2013, DJe-033 18-02-2014.
16

adequada para figurar como objeto da jurisdio constitucional. O controle

judicial da legitimidade constitucional do procedimento a ser adotado em caso de
instaurao de processo de impeachment do Presidente da Repblica constitui
importante garantia da higidez da democracia brasileira e da estabilidade
institucional do pas.

17.

No se aplica hiptese o antigo parmetro de autoconteno do

Judicirio segundo o qual no lhe cabe interferir em questes polticas, razo

pela qual as controvrsias em torno do processo de impeachment seriam
insindicveis. Salvo hipteses absolutamente residuais, hoje se entende que a
vetusta doutrina das questes polticas se encontra superada, prevalecendo o
princpio da inafastabilidade da jurisdio. Mas sobretudo no tocante
observncia das normas procedimentais, a atuao judiciria se legitima
plenamente. Ao garanti-las, o Judicirio contribuir para a legitimao da deciso
final, ainda que, sob o prisma material, esta possa se apoiar, parcialmente, em
critrios polticos. o que tem entendido o Supremo Tribunal Federal, a
propsito do processo de impeachment, sob a vigncia da Constituio Federal
de 1988:
Impeachment: (...) 2. Preliminar de falta de jurisdio do
poder judicirio para conhecer do pedido: rejeio, por
maioria de votos, sob o fundamento de que, embora a
autorizao previa para a sua instaurao e a deciso final
sejam medidas de natureza predominantemente poltica cujo mrito insusceptvel de controle judicial - a esse cabe
submeter a regularidade do processo de impeachment,
sempre que, no desenvolvimento dele, se alegue violao ou
ameaa ao direito das partes.18
18.

igualmente inaplicvel a antiga regra de autoconteno judiciaria

segundo a qual descabe ao Supremo Tribunal Federal intervir nas chamadas

questes interna corporis ao Parlamento. O processo de impeachment no
18

MS 20941, Relator Min. Aldir Passarinho, Relator p/ Acrdo: Min. Sepulveda Pertence,
Tribunal Pleno, julgado em 09/02/1990, DJ 31-08-1992.
17

questo interna corporis. Pelo contrrio. Concerne relao entre os poderes da

Unio, e o respectivo procedimento tem seus fundamentos estabelecidos no
prprio texto constitucional. A deciso que seja tomada pelo Legislativo
produzir enorme impacto no Executivo, o que no pode ocorrer fora dos limites
constitucionais. Como consigna o Ministro Ayres Britto, em artigo doutrinrio, o
tema do impeachment se pe como a figura do Direito mais externa
corporis.19 O ponto foi enfrentado pelos Ministros Rosa Weber e Teori
Zavascki, em medidas cautelares recentemente concedidas (2015) para suspender
ato do Presidente da Cmara dos Deputados que, revelia da Constituio e da
Lei n. 1079, estabelecia normas para o processamento de pedidos de
impeachment. Confiram-se as razes dadas pela Ministra Rosa para conhecer do
MS impetrado:
5. Como reiteradamente tenho enfatizado (v.g. MS
32.885, deciso monocrtica de 23.4.2014), na esteira da
jurisprudncia desta Suprema Corte e em respeito
independncia dos Poderes consagrada no texto
constitucional, tenho pautado a minha atuao nesta Casa
pela mxima deferncia autonomia dos Poderes quando
o contedo das questes polticas em debate nas Casas
Legislativas se reveste de natureza eminentemente interna
corporis e, nessa medida, se mostra estranho
competncia do Supremo Tribunal Federal (v.g., MS
32.033/DF, MS 31.475/DF e MS 31.444/DF, tambm de
minha relatoria). Abrem-se, contudo, as portas da
jurisdio constitucional sempre que em jogo o texto da Lei
Maior, cabendo ao Poder Judicirio o exerccio do
controle da juridicidade da atividade parlamentar. (...)
No h como desconsiderar, pelo menos em juzo precrio
de delibao, a controvrsia como um todo, nos moldes em
que posta no mandamus, a ferir tema de inegvel
relevncia e envergadura constitucional, pertinente
definio das regras sobre o processo e o julgamento de
Presidente da Repblica por crime de responsabilidade,
objeto do art. 85, pargrafo nico, da Constituio, e a
19

Cf. Jornal Estado, 25 de outubro de 2015, http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,licoesdo-impeachment,1785478, acesso em 30.10.2015.

18

apontar dificultada a deliberao do Plenrio sobre

incidentes a respeito. Visualizada nessa perspectiva,
desvela-se, pelo menos em juzo perfunctrio, o carter
materialmente constitucional do seu contedo.20
19.

No mesmo sentido, decidiu o Ministro Teori Zavascki:

Embora, primeira vista, a controversia parea revestirse de caractersticas de simples questo interna corporis, o
que na realidade subjaz em seu objeto , pelo menos
indiretamente, a tutela de importantes valores de natureza
constitucional, notadamente o que diz respeito higidez
das normas editadas pela autoridade impetrada sobre
procedimentos relacionados e anlise de denncias em
desfavor da Presidente da Repblica pela suposta prtica
de crimes de responsabilidade. (...) So questes cuja
estatura constitucional ficam especialmente realadas pelo
disposto no pargrafo nico do art. 85 da Constituio
Federal, que submete a clusula de reserva de lei
especial no apenas a definio dos crimes de
responsabilidade do Presidente da Repblica, como
tambem o estabelecimento das correspondentes normas de
processo e julgamento. Ora, em processo de tamanha
magnitude institucional, que pe a juzo o mais elevado
cargo do Estado e do Governo da Nao, pressuposto
elementar a observncia do devido processo legal,
formado e desenvolvido base de um procedimento cuja
validade esteja fora de qualquer dvida de ordem jurdica.
No caso, os fundamentos deduzidos na inicial e os
documentos que os acompanham deixam transparecer
acentuados questionamentos sobre o inusitado modo de
formatao do referido procedimento, o que, por si s,
justifica um pronunciamento do Supremo Tribunal Federal
a respeito.21

20.

O contexto presente encontra-se marcado por profunda dvida

quanto ao procedimento de acordo com o qual se processaria eventual pedido de

impeachment. Aps as decises cautelares referidas acima, da lavra dos
Ministros Rosa Weber e Teori Zavascki, o Presidente da Cmara de Deputados
20

MS 33838 MC, Relator Min. Rosa Weber, julgado em 13/10/2015, DJe-206 15/10/2015.

21

MS 33837 MC, Relator Min. Teori Zavascki, julgado em 12/10/2015, DJe-206 15/10/2015.
19

revogou as regras procedimentais que havia criado, ao decidir a rumorosa

Questo de Ordem n. 105, de 2015. Depois de promover a revogao, afirmou
que aplicaria o procedimento definido na Constituio, na Lei do Impeachment e
no Regimento Interno da Cmara.

21.

Mas o fato que h graves incongruncias entre as normas

constitucionais, legais e regimentais aplicveis situao que gera insegurana

jurdica e demanda a manifestao da Jurisdio Constitucional. Causa
perplexidade, por exemplo, que a Constituio Federal e a Lei n. 1079/50
disponham diferentemente sobre o momento em que, instaurado o processo, o
Presidente da Repblica suspenso de suas funes: de acordo com a Lei, a
suspenso decorre da deciso da Cmara (art. 23, 5); segundo a Constituio,
da deciso do Senado (art. 86, 1, II).

22.

A definio das regras procedimentais aplicveis a eventual

processo de impeachment elemento fundamental para que o seu resultado se

legitime em face da ordem constitucional em vigor e seja passvel de ser aceito
pelas vertentes polticas em litgio.22 Naturalmente, a vida poltica desperta
paixes e estimula comportamentos imoderados, sobretudo em momentos de
crise poltica. Apenas a interveno imparcial do Supremo Tribunal Federal,
atuando sobre o litgio entre grupos antagnicos, pode conferir segurana
definio do procedimento a ser adotado.23
Convm recordar a definio de Luhmann para o conceito de legitimao pelo
procedimento: disposio generalizada para aceitar decises de contedo ainda no
definido, dentro de certos limites de tolerncia (LUHMANN, N. Legitimao pelo
procedimento, p. 30). Aceitando-se as premissas procedimentais, possvel se acatar um
resultado com cujo contedo no necessariamente se concorda: Os procedimentos encontram
como que um reconhecimento generalizado, (...) e este reconhecimento arrasta consigo a
aceitao e considerao das decises obrigatrias (Ibid., p. 31).
22

23

A definio das regras do jogo democrtico, notadamente em matria de tamanha relevncia

como o processo de impeachment, constitui papel que pode ser legitimamente desempenhado
pelo Supremo Tribunal Federal. Como alertou o Ministro Lus Roberto Barroso em sede
doutrinria, em pases de tradio democrtica menos enraizada, cabe ao tribunal
constitucional funcionar como garantidor da estabilidade institucional, arbitrando conflitos
entre Poderes ou entre estes e a sociedade civil. Estes os seus grandes papis: resguardar os
valores fundamentais e os procedimentos democrticos, assim como assegurar a estabilidade
20

- PARTE 2 PREMISSAS TERICAS E DOGMTICAS

2.1.

PROCESSO

PRESIDENCIALISMO.

DE

IMPEACHMENT

COMO

INSTITUIO

DO

DISTINO ENTRE O IMPEACHMENT E A MOO DE

DESCONFIANA.

23.

O impeachment um instituto tpico do presidencialismo. Por meio

do processo de impeachment, apura-se a responsabilidade poltico-administrativa

do Presidente da Repblica pela prtica de crimes de responsabilidade. O
Presidente da Repblica, eleito diretamente por milhes de votos, pode ser
afastado do cargo e se tornar inelegvel. Deve ter praticado conduta grave,
atentatria prpria Constituio Federal e definida pela legislao como crime
de responsabilidade. No justifica a decretao do impeachment a circunstncia
de o Presidente perder apoio popular ou parlamentar. Como, no presidencialismo,
o Presidente eleito diretamente pelo povo, a perda de seu mandato, por deciso
que no seja tomada pelo prprio povo, mas por representantes, apenas se
justifica em hipteses excepcionais, previstas em lei compatvel com a
Constituio.

24.

O instituto do impeachment bem diferente do instituto da moo

de desconfiana, prprio do parlamentarismo. No parlamentarismo, o chefe de

governo escolhido pelos prprios parlamentares, no diretamente pelo povo.
Ele responde politicamente perante os parlamentares. Se o elegem, coerente
que possam substitui-lo sempre que sua atuao no corresponda ao que
institucional (Barroso, Lus Roberto, Curso de direito constitucional contemporneo: os
conceitos fundamentais e a construo do novo modelo / Lus Roberto Barroso. So Paulo:
Saraiva, 2015, p. 429).
21

consideram conveniente ou oportuno. Para substituir o chefe de governo o

primeiro ministro , basta se aprovar uma moo de desconfiana. As razes
para faz-lo so simplesmente polticas, inexistindo qualquer parmetro material
previamente estabelecido em que se deva fundamentar a reprovao.24

25.

Ministro

Roberto

Barroso,

defensor

do

chamado

semipresidencialismo25, em conferencia proferida recentemente, distingue os

institutos do impeachment e da moo de desconfiana:
Acho que deveramos ter um modelo semipresidencialista,
como na Frana, em Portugal, que um sistema que tem
mecanismos institucionais de destituio de governo por
perda de apoio poltico mediante moo de desconfiana ou
outros meios. No modelo presidencialista, no existe essa
forma institucionalizada de destituio de governos que
perderam apoio poltico, s existe a frmula do
impeachment, e o impeachment exige a prtica de um crime
de responsabilidade.26
26.

Andr Ramos Tavares, em parecer exarado sobre a matria,

tambm examina o ponto com preciso:

24

Convm, a propsito da moo de desconfiana, tpica do parlamentarismo, lembrar o que

dispunha a Emenda Constitucional n. 4, de 1961, que instituiu entre ns o parlamentarismo. De
acordo com o seu artigo 11, Os Ministros dependem da confiana da Cmara dos Deputados e
sero exonerados quando ste lhe fr negada. J de acordo com o artigo 12, A moo de
desconfiana contra o Conselho de Ministros, ou de censura a qualquer de seus membros, s
poder ser apresentada por cinqenta deputados no mnimo, e ser discutida e votada, salvo
circunstncia excepcional regulada em lei, cinco dias depois de proposta, dependendo sua
aprovao do voto da maioria absoluta da Cmara dos Deputados. Como se observa, o que
estava em questo era a confiana poltica. O Presidente, por seu turno, no podia ser afastado
mediante a aprovao de moo de desconfiana. De acordo com o artigo 4, era necessria a
instaurao de processo de impeachment, e isso s se justificava quando ocorresse a prtica de
crimes funcionais.
25

V. Lus Roberto Barroso. A reforma poltica: uma proposta de sistema de governo, eleitoral e
partidrio para o Brasil. Revista de Direito do Estado 3:287, 2006.
26

http://www.conjur.com.br/2015-out-21/crise-oportunidade-semipresidencialismo-barroso.
22

O impeachment no nem pode ser uma alternativa

democracia eletiva, ou s polticas econmicas adotadas
por determinado Governo. Descontentamento poltico com
a postura de algum Presidente da Repblica, desiluso
com determinadas polticas econmicas (ou com polticas
pblicas) e, igualmente, o esmorecimento de laos de
confiabilidade no projeto governamental (...) no ensejam
impeachment e dessas razes no se pode valer o
Congresso Nacional sem incursionar firmemente, ele
prprio, em desvio grave democracia e Constituio.
No se pode subverter nosso sistema para atender ao
desejo de fazer uso do (e instaurar o) voto de desconfiana,
tpico de modelos parlamentaristas, mas completamente
descabido em nosso sistema. Utilizar essas razes para
permitir a abertura do processo de impeachment seria
atuar completamente margem da Constituio, para
seguir exclusivamente um voluntarismo que pode resvalar
facilmente para o autoritarismo ou para golpismos de
vrios matizes.
27.

Para impedir que o processo de impeachment se converta em um

procedimento ilegtimo de substituio discricionria de governantes eleitos,

dentre outros requisitos, necessrio que sua eventual instaurao se d
respeitando-se as garantias inerentes do devido processo legal. no processo que
se apurar a prtica de falta grave contra a Constituio. Do contrrio, toda a
estabilidade do sistema presidencialista se corri. Democracia no Brasil significa,
em grande parte, poder votar diretamente no Presidente da Repblica. Pelo voto
direto, o povo foi s ruas pr fim ao regime militar. O voto direto, secreto
universal e peridico clusula ptrea, prevista no artigo 60, 4, II, da
Constituio Federal.27

28.

O impeachment no pode ocorrer de modo apressado. Deve se

processar adequadamente, de acordo com normas procedimentais previstas em

Conforme salienta Jorge Miranda, o sufrgio e o direito poltico mximo, porque, atravs
dele, os cidados escolhem os governantes e, assim, direta e indiretamente, as coordenadas
principais de poltica do Estado (ou das entidades descentralizadas em que se situem) (Os
direitos polticos dos cidados na Constituio portuguesa. Revista de Direito Constitucional e
Internacional. Ano 15, n. 60, jul.-set./2007, p. 300-301).
27

23

lei. Cuida-se de processo de natureza excepcional. Retirar do processo de

impeachment essa natureza, convertendo-o em moo de desconfiana, reduziria
a fundamentalidade que o voto popular possui em nosso sistema, abrindo
caminho para a vulgarizao das solues de ruptura com a normalidade
constitucional. Aps 1988, o Brasil tem empreendido enorme esforo para
promover sua estabilizao poltica e econmica, conferindo crescente seriedade
a suas instituies. Abrir mo da normalidade conquistada significaria retrocesso
que s poderia ser compensado pelo esforo de geraes.

2.2. NECESSIDADE DE RELEITURA DA LEI N. 1079/50 LUZ DA CONSTITUIO

FEDERAL DE 1988. A NOVA CONFORMAO CONSTITUCIONAL DO INSTITUTO
DO IMPEACHMENT. O JUZO DE AUTORIZAO PROFERIDO PELA CMARA DOS
DEPUTADOS.

29.

Na histria constitucional brasileira, tradicionalmente se atribua

Cmara dos Deputados, no processo de impeachment, a competncia para

declarar procedente a acusao. Entendia-se que a funo da Cmara era
proceder acusao perante o Senado Federal. Nesse sentido, de acordo com o
artigo 83 da Emenda Constitucional n. 1, de 1969, O Presidente, depois que a
Cmara dos Deputados declarar procedente a acusao pelo voto de dois teros
de seus membros, ser submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal
Federal, nos crimes comuns, ou perante o Senado Federal, nos de
responsabilidade. No mesmo sentido, determinava o artigo 23, 1: Se da
aprovao do parecer resultar a procedncia da denncia, considerar-se-
decretada a acusao pela Cmara dos Deputados. O Texto Constitucional
anterior havia seguido a redao tradicional no constitucionalismo brasileiro e,
com isso, recepcionado a Lei n.1079, que, no tpico, conferia Cmara dos
Deputados o papel de formular juzo de acusao. A Cmara dos Deputados
decretava a acusao.

24

30.

A Constituio Federal de 1988 adota sistemtica absolutamente

diferente. O papel da Cmara no mais formular a acusao, encampando

eventual denncia que lhe tenha sido dirigida. o de autorizar o processamento
da denncia. A funo da Cmara dos Deputados aproxima-se da que, no texto
originrio da Constituio, deveria ser exercida pelas casas legislativas em geral
quando instadas a autorizar que um de seus membros respondesse a processo
judicial. A natureza da sua manifestao tambm era de autorizao. A casa
legislativa autorizava o processamento. Mas caberia ao Judicirio processar e
julgar. A natureza de autorizao da deciso hoje tomada pela Cmara
confirmada pelo teor literal do artigo 51, I, da Constituio Federal: Compete
privativamente Cmara dos Deputados: I - autorizar, por dois teros de seus
membros, a instaurao de processo contra o Presidente e o Vice-Presidente da
Repblica e os Ministros de Estado.

31.

A instaurao, que pressupe a realizao de juzo de

admissibilidade (quem possui a competncia para instaurar tambm possui para

no instaurar), fica agora a cargo do Senado Federal. Se o Senado decidir pela
instaurao, de sua deciso resultar a grave consequncia da suspenso do
Presidente da Repblica de suas funes. Confira-se a redao do artigo 86, 1,
da Constituio Federal: O Presidente ficar suspenso de suas funes: (...) II nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do processo pelo Senado
Federal. Ao Senado Federal caber no apenas julgar o Presidente da
Repblica; caber-lhe- tambm process-lo. o que determina o artigo 52 da
Constituio Federal: Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar
e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade (...).

32.

Trata-se de diferena fundamental, como observou o Ministro

Paulo Brossard, em livro clssico sobre o tema, na edio preparada aps a

entrada em vigor da Constituio Federal de 1988:

25

Quando uma Constituio reproduz dispositivo da

anterior, supe-se ter abonado o entendimento doutrinrio
e jurisprudencial firmado; quando diferente a formulao
do preceito, presume-se no ter sido gratuita a alterao,
salvo se meramente redacional. No que concerne
competncia da Cmara em relao ao processo de
responsabilidade, a Constituio de 1988 deixou de repetir
o que era tradicional na linguagem das nossas leis,
declarar a procedncia ou a improcedncia da acusao,
para dizer que a ela compete autorizar pelo voto de dois
teros de seus membros, a instaurao do processo contra
o Presidente da Repblica. Pode parecer que o novo texto
no chega a discrepar dos anteriores, pois quem declara
procedente a acusao autoriza o seu curso e quem
autoriza a instaurao do processo declara procedente a
acusao para esse fim. No entanto, a alterao no foi
apenas
essa;
enquanto
ao
Senado
competia,
tradicionalmente, julgar o residente nos processos de
responsabilidade, compete-lhe agora process-lo e julglo, e enquanto a suspenso do exerccio das funes
presidenciais resultava da declarao de procedncia da
acusao pela Cmara, decorre ela agora da instaurao
do processo pelo Senado. Em verdade, a Cmara perdeu
uma atribuio que lhe era historicamente reservada; seu
poder se assemelha ao que as Assembleias possuem em
relao s imunidades parlamentares.28
33.

Logo aps o incio da vigncia da Constituio Federal de 1988, o

tema foi examinado pelo Supremo Tribunal Federal nos seguintes termos:
I. - "impeachment" do Presidente da Repblica: compete
ao Senado Federal processar e julgar o Presidente da
Repblica nos crimes de responsabilidade (CF., art. 52, I;
art. 86, par. 1., II), depois de autorizada, pela Cmara dos
Deputados, por dois teros de seus membros, a instaurao
do processo (CF., art. 51, I), ou admitida a acusao (CF.,
art. 86). dizer: o "impeachment" do Presidente da
Repblica ser processado e julgado pelo Senado. O Senado
e no mais a Cmara dos Deputados formulara a acusao
(juzo de pronuncia) e proferira o julgamento (CF, art. 51, I;
art. 52, I; art. 86, par. 1., II, par. 2.). II. - No regime da
28

BROSSARD, Paulo. O impeachment. Aspectos da responsabilidade poltica do Presidente da

Repblica. So Paulo: Saraiva, 1992. p. 7-8.
26

Carta de 1988, a Cmara dos Deputados, diante da

denncia oferecida contra o Presidente da Repblica,
examina a admissibilidade da acusao (CF, art. 86,
caput), podendo, portanto, rejeitar a denncia oferecida
na forma do art. 14 da lei 1079/50. III - No procedimento de
admissibilidade da denncia, a Cmara dos Deputados
profere juzo poltico. Deve ser concedido ao acusado prazo
para defesa, defesa que decorre do princpio inscrito no art.
5., LV, da Constituio, observadas, entretanto, as
limitaes do fato de a acusao somente materializar-se
com a instaurao do processo, no Senado. Neste, e que a
denncia ser recebida, ou no, dado que, na cmara
ocorre, apenas, a admissibilidade da acusao, a partir da
edio de um juzo poltico, em que a Cmara verificara se a
acusao consistente, se tem ela base em alegaes e
fundamentos plausveis, ou se a notcia do fato reprovvel
tem razovel procedncia, no sendo a acusao
simplesmente fruto de quizlias ou desavenas polticas. Por
isso, ser na esfera institucional do senado, que processa e
julga o Presidente da Repblica, nos crimes de
responsabilidade, que este poder promover as indagaes
probatrias admissveis.29
34.

Como se observar mais adiante, se a Cmara deixa de formular a

acusao, para passar a fazer juzo de autorizao, inmeros aspectos do

processamento da representao de impeachment devem se alterar. Os deputados
deixam de exercer a funo de acusadores para passar a verificar a pertinncia de
a denncia, depois, ser recebida e processada pelo Senado. A mudana foi to
expressiva que se chegou a cogitar da prpria revogao da Lei n. 1079/50.
Porm, o STF, no julgamento de mandados de segurana impetrados
relativamente a denncias de impeachment apresentadas contra os presidentes
Sarney e Collor, entendeu que a revogao no teve lugar. Requer-se, na presente
ADPF, que o Supremo Tribunal Federal, leve a termo a necessria filtragem
constitucional da Lei n. 1079, adequando-a ao que estabelece a Constituio
Federal de 1988.

29

MS 21564, Relator Min. Octavio Gallotti, Relator p/ Acrdo Min. Carlos Velloso, DJ 2708-1993.
27

2.3. NECESSIDADE DE RELEITURA DA LEI N. 1079/50 LUZ DA

JURISPRUDNCIA DA CORTE INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS

35.

O alargamento da influncia da jurisprudncia das cortes

internacionais de direitos humanos nos grandes debates jurdicos nacionais um

fenmeno que se reproduz nas democracias constitucionais contemporneas, e
que, no Brasil, j desempenha papel importante. A tendncia cosmopolita que
parece permear a jurisprudncia brasileira mais recente encontra conforto na
disciplina constitucional, que claramente sugere abertura do direito interno ao
direito internacional. So especialmente relevantes, quanto ao tpico, os
pargrafos 2 e 3 do artigo 5 da Constituio Federal.30

36.

A progressiva utilizao dos precedentes da Corte Interamericana

pelo Supremo Tribunal Federal tem revelado a tendncia de abertura do direito

constitucional brasileiro ao direito internacional, sobretudo ao direito
internacional dos direitos humanos. No se trata de vinculao da jurisprudncia
nacional internacional. Mas de dilogo.31 O Ministro Roberto Barroso, em
O tema examinado, em voto, pelo Ministro Gilmar Mendes: Ressalte-se, nesse sentido, que
h disposies da Constituio de 1988 que remetem o intrprete para realidades normativas
relativamente diferenciadas em face da concepo tradicional do direito internacional pblico.
Refiro-me, especificamente, a quatro disposies que sinalizam para uma maior abertura
constitucional ao direito internacional e, na viso de alguns, ao direito supranacional. A
primeira clausula consta do pargrafo nico do art. 4o, que estabelece que a Repblica
Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da
Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de naes. (...) A
segunda clausula e aquela constante do 2o do art. 5o, ao estabelecer que os direitos e
garantias expressos na Constituio brasileira no excluem outros decorrentes do regime e
dos princpios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a Repblica Federativa
do Brasil seja parte. A terceira e quarta clusulas foram acrescentadas pela Emenda
Constitucional n. 45, de 8.12.2004, constantes dos 3o e 4o do art. 5o, que rezam,
respectivamente, que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que
forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos
votos dos respectivos membros, sero equivalentes as emendas constitucionais, e o Brasil se
submete jurisdio de Tribunal Penal Internacional a cuja criao tenha manifestado
adeso. (Voto do Ministro Gilmar Mendes no julgamento do RE 466.343, DJ de 5.3.2009).
30

Como esclarece Daniel Sarmento, Embora, no ordenamento brasileiro, os conflitos

insuperveis entre normas constitucionais e os tratados sobre direitos humanos afora os
incorporados na forma do art. 5, 3, CF resolvam-se em favor da prevalncia da
Constituio, cumpre ao intrprete, antes de concluir no sentido da ocorrncia da antinomia,
empreender um genuno esforo de harmonizao entre os blocos normativos. Por isso, no
31

28

estudo doutrinrio, sem aderir tese da vinculao jurisprudncia da Corte

Interamericana de Direitos Humanos, reconhece-lhe grande importncia na
fixao da interpretao, pelos tribunais nacionais, das normas convencionais.
Cuida-se do que a doutrina europeia denomina eficcia de orientao ou
funo normativa de conduo.32

37.

A jurisprudncia da Corte Interamericana de Direitos Humanos

consolidou-se no sentido de que as garantias judiciais previstas no art. 8o da

Conveno Americana de Direitos Humanos33 aplicam-se tambm ao processo
campo do Direito Constitucional contemporneo, at mais importante do que definir a
hierarquia dos tratados internacionais firmar a necessidade de recurso aos dilogos entre
fontes e cortes no campo hermenutico. (SARMENTO, Daniel. Interpretao constitucional
cosmopolita. Jota, 14.04.2015).
32

Parecer publicado na Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio de Janeiro, n. 65,

2010, p. 276-277. Esse dever de considerao consolidou-se na jurisprudncia alem, como
adverte Virglio Afonso da Silva: Segundo o Tribunal Constitucional alemo, as decises da
Corte Europeia de Direitos Humanos no vinculam os tribunais alemes. Isso, no entanto, no
faz com que seja possvel imaginar que a questo se resume - ao contrario do que afirmei
acima - a uma questo binria (ou existe ou no existe vinculao). O problema e mais
complexo. Segundo o Tribunal Constitucional alemo, embora no haja vinculao formal
estrita, desconsiderar as decises da Corte Europeia de Direitos Humanos no seria
compatvel com a proteo dos direitos humanos e com o princpio do Estado de Direito. Nesse
sentido, no levar em considerao as decises da Corte Europeia seria to equivocado quanto
tentar aplic-ls diretamente, como se houvesse uma supremacia pura e simples das decises
dessa corte em face das decises dos tribunais nacionais. O valor das decises da Corte
Europeia seria, segundo o tribunal alemo, sobretudo um valor argumentativo. E claro que,
enquanto deciso judicial, ela vincula as partes envolvidas em cada caso concreto, mas apenas
no caso concreto. Para alm dessa vinculao no caso concreto, o dever dos tribunais
nacionais e de levar em considerao, na medida do metodologicamente sustentvel, as normas
da Conveno Europeia de Direitos Humanos, na forma como a Corte Europeia as interpreta.
Nesse sentido, pode-se afirmar que as decises da Corte Europeia impem sobretudo um nus
argumentativo. Em outras palavras: o binmio "vinculao vs. no-vinculao" entre
jurisdies no e suficiente para compreender o problema. Trata-se de uma questo de
vinculao argumentativa, isto e, trata-se de receber e reprocessar ideias supranacionais. Em
resumo: a integrao pode existir (e, de fato, existe) ainda que no exista uma vinculao
formal estrita s decises supranacionais. Cf. Virgilio Afonso da Silva, Integrao e Dilogo
Constitucional na Amrica do Sul, In: Armin Von Bogdandy, Flavia Piovesan e Mariela
Morales Antoniazzi (coord.), Direitos Humanos, Democracia e Integrao Jurdica na Amrica
do Sul, Rio de Janeiro, ed. Lmen Jris, 2010.
Confira-se a redao do artigo 8: Garantias Judiciais 1. Toda pessoa tem direito a ser
ouvida, com as devidas garantias e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou tribunal
competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de
qualquer acusao pena formulada contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou
obrigaes de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra natureza. 2. Toda pessoa
acusada de delito tem direito a que se presuma sua inocncia enquanto no se comprove
33

29

de impeachment. No caso Tribunal Constitucional vs. Per discutia-se a

legitimidade convencional do impeachment de trs juzes da Corte Constitucional
do Per. A Corte reconheceu a incidncia das garantias do devido processo legal
previstas no art. 8o do Pacto de So Jos da Costa Rica. Na ocasio, adotou os
seguintes fundamentos:

68. El respeto a los derechos humanos constituye un lmite

a la actividad estatal, lo cual vale para todo rgano o
funcionario que se encuentre en una situacin de poder, en
razn de su carcter oficial, respecto de las dems
personas. Es, as, ilcita, toda forma de ejercicio del poder
pblico que viole los derechos reconocidos por la
Convencin. Esto es aun ms importante cuando el Estado
ejerce su poder sancionatorio, pues ste no slo presupone
la actuacin de las autoridades con un total apego al orden
jurdico, sino implica adems la concesin de las garantas
mnimas del debido proceso a todas las personas que se
encuentran sujetas a su jurisdiccin, bajo las exigencias
establecidas en la Convencin.
69. Si bien el artculo 8 de la Convencin Americana se
titula Garantas Judiciales, su aplicacin no se limita a
los recursos judiciales en sentido estricto, sino el
conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales a efecto de que las personas puedan
defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto
emanado del Estado que pueda afectar sus derechos.

legalmente sua culpa. Durante o processo, toda pessoa tem direito, em plena igualdade, as
seguintes garantias mnimas: a) direito do acusado de ser assistido gratuitamente por tradutor
ou interprete, se no compreender ou no falar o idioma do juzo ou tribunal; b) comunicao
previa e pormenorizada ao acusado da acusao formulada; c) concesso ao acusado do tempo
e dos meios adequados para a preparao de sua defesa; d) direito do acusado de defender-se
pessoalmente ou de ser assistido por um defensor de sua escolha e de comunicar-se, livremente
e em particular, com seu defensor; e) direito irrenuncivel de ser assistido por um defensor
proporcionado pelo Estado, remunerado ou no, segundo a legislao interna, se o acusado
no se defender ele prprio nem nomear defensor dentro do prazo estabelecido pela lei; f)
direito da defesa de inquirir as testemunhas presente no tribunal e de obter o comparecimento,
como testemunhas ou peritos, de outras pessoas que possam lanar luz sobre os fatos; g) direito
de no ser obrigado a depor contra si mesma, nem a declarar-se culpada; e h) direito de
recorrer da sentena para juiz ou tribunal superior. 3. A confisso do acusado s e valida se
feita sem coao de nenhuma natureza. 4. O acusado absolvido por sentena passada em
julgado no poder se submetido a novo processo pelos mesmos fatos. 5. O processo penal deve
ser pblico, salvo no que for necessrio para preservar os interesses da justia.
30

70. Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el

citado artculo no especifica garantas mnimas en
materias que conciernen a la determinacin de los
derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de
cualquier otro carcter, el elenco de garantas mnimas
establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica
tambin a esos rdenes y, por ende, en ese tipo de materias
el individuo tiene tambin el derecho, en general, al debido
proceso que se aplica en materia penal.
71. De conformidad con la separacin de los poderes
pblicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la
funcin jurisdiccional compete eminentemente al Poder
Judicial, otros rganos o autoridades pblicas pueden
ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la
Convencin se refiere al derecho de toda persona a ser
oda por un juez o tribunal competente para la
determinacin de sus derechos, esta expresin se refiere
a cualquier autoridad pblica, sea administrativa,
legislativa o judicial, que a travs de sus resoluciones
determine derechos y obligaciones de las personas. Por la
razn mencionada, esta Corte considera que cualquier
rgano del Estado que ejerza funciones de carcter
materialmente jurisdiccional, tiene la obligacin de
adoptar resoluciones apegadas a las garantas del debido
proceso legal en los trminos del artculo 8 de la
Convencin Americana.
[...]
75. Esta Corte considera necesario que se garantice la
independencia de cualquier juez en un Estado de Derecho
y, en especial, la del juez constitucional en razn de la
naturaleza de los asuntos sometidos a su conocimiento.
Como lo sealara la Corte Europea, la independencia de
cualquier juez supone que se cuente con un adecuado
proceso de nombramiento, con una duracin establecida
en el cargo y con una garanta contra presiones externas.
[...]
77. En cuanto al ejercicio de las atribuciones del Congreso
para llevar a cabo un juicio poltico, del que derivar la
responsabilidad de un funcionario pblico, la Corte estima
necesario recordar que toda persona sujeta a juicio de
cualquier naturaleza ante un rgano del Estado deber
31

contar con la garanta de que dicho rgano sea

competente, independiente e imparcial y acte en los
trminos del procedimiento legalmente previsto para el
conocimiento y la resolucin del caso que se le somete.34
38.

No mesmo sentido, a Corte se pronunciou no caso Baena Ricardo

vs. Panam, ocasio em que se afirmou o entendimento de que, apesar de o art.

8 do Pacto de So Jos da Costa Rica se intitular garantias judiciais, sua
aplicao no deveria se limitar ao mbito judicial. Sua observncia deveria
ocorrer ante qualquer tipo de ato do Estado que pudesse afetar os direitos dos
cidados.35 Com maior razo esse entendimento aplicvel ao processo de
impeachment, do qual pode resultar no apenas uma grave afetao dos direitos
do ocupante do cargo, mas tambm a desestabilizao da prpria instituio da
Presidncia da Repblica, com sria fragilizao do princpio democrtico.

39.

Os Professores Juarez Tavares e Geraldo Prado, no parecer anexo,

examinam detalhadamente a jurisprudncia

34

das Cortes supranacionais,

http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_55_esp.pdf, acesso em 30/10/2015.

35

http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/Seriec_72_esp.pdf, acesso em 30.10.2015.

Nessa ocasio, a Corte afirmou: 125. La Corte observa que el elenco de garantas mnimas
establecido en el numeral 2 del artculo 8 de la Convencin se aplica a los rdenes
mencionados en el numeral 1 del mismo artculo, o sea, la determinacin de derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carcter. Esto revela el
amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido
en los trminos del artculo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros rdenes.
126. En cualquier materia, inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la
administracin tiene lmites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de los derechos
humanos. Es importante que la actuacin de la administracin se encuentre regulada, y esta no
puede invocar el orden pblico para reducir discrecionalmente las garantas de los
administrados. Por ejemplo, no puede la administracin dictar actos administrativos
sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garanta del debido proceso. 127. Es un
derecho humano el obtener todas las garantas que permitan alcanzar decisiones justas, no
estando la administracin excluida de cumplir con este deber. Las garantas mnimas deben
respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisin
pueda afectar los derechos de las personas. [...] 129. La justicia, realizada a travs del debido
proceso legal, como verdadero valor jurdicamente protegido, se debe garantizar en todo
proceso disciplinario, y los Estados no pueden sustraerse de esta obligacin argumentando que
no se aplican las debidas garantas del artculo 8 de la Convencin Americana en el caso de
sanciones disciplinarias y no penales. Permitirle a los Estados dicha interpretacin equivaldra
a dejar a su libre voluntad la aplicacin o no del derecho de toda persona a un debido
proceso.
32

especialmente da Corte Interamericana de Direitos Humanos, sobre o processo de

impeachment. Sua concluso pela necessria aplicao das garantias inerentes
ao princpio do devido processo legal. Como consignaram, Ao decidir pela
aplicao das garantias judiciais aos processos de impeachment a Corte
Interamericana de Direitos Humanos renovou o entendimento de que o princpio
democrtico e o modelo republicano de controle do exerccio do poder so
temas de direitos humanos e esto situados na esfera do inegocivel.36

40.

A construo jurisprudencial da Corte Interamericana de Direitos

Humanos, ao afirmar a necessidade de se respeitarem, tambm no processo de

impeachment, as garantias processuais tpicas do processo penal e do processo
administrativo sancionador, no estranha ordem constitucional brasileira.
Entre ns, as garantias constitucionais do devido processo legal, do contraditrio,
da ampla defesa e da presuno de inocncia tpicos direitos fundamentais
compem uma ordem objetiva de valores e condicionam a interpretao de todos
os ramos do Direito, em especial dos processos estatais de carter sancionador,
como inegavelmente o processo de impeachment.37

36

Cf. parecer dos Professores Juarez Tavares e Geraldo Prado em anexo.

37

Sobre o ponto, mais uma vez o parecer dos Professores Juarez Tavares e Geraldo Prado:
Mais que compreensvel que o processo de impeachment esteja cercado de garantias.
indispensvel que assim o seja para assegurar sua validade jurdica e legitimidade poltica.
Como salienta o mesmo Balbuena Perez o processo poltico e, em primeiro lugar, um
processo. Por isso, sua aspirao em configurar um dispositivo garantista, democrtico,
legal e transparente, a reclamar a aplicao das garantias do processo administrativosancionador e do penal consistentes na presuno de inocncia, audincia, defesa,
contraditrio, prova, conhecimento das acusaes, motivao das decises, legalidade,
irretroatividade etc. (fl. 29 do parecer anexo).
33

- PARTE 3 VIOLAES ESPECFICAS AOS PRECEITOS FUNDAMENTAIS PERPETRADAS PELA

LEI N. 1079/50 OU POR SUA INTERPRETAO ANMALA

3.1. VIOLAO S GARANTIAS CONSTITUCIONAIS DA AMPLA DEFESA E DO

CONTRADITRIO:

DIREITO DEFESA PRVIA EM TODAS AS FASES DO

PROCESSO DE IMPEACHMENT

41.

A exigncia de manifestao da defesa antes da abertura do

processo sancionador no novidade na ordem jurdica brasileira.38 A partir da

Constituio vigente, o legislador ordinrio passou a reconhecer que o acusado
tem o direito a conhecer os termos da acusao e refut-la antes da deciso pela
instaurao da correspondente ao penal. A Lei n. 8.038/90, que regula,
inclusive, o processamento da ao penal ajuizada contra o Presidente da
Repblica por crime comum, estabeleceu um rito processual voltado a
possibilitar que o acusado demonstre, de plano, a inconsistncia da acusao,
evitando, com isso, a instaurao de processo desprovido de viabilidade
jurdica.39

42.

Na sequncia, outras leis tal como a que reformou, em 2002, a

antiga lei de txicos passaram a prever expressamente o direito manifestao

pelo acusado antes da tomada de qualquer deciso acerca da viabilidade da

38

Antes mesmo da Constituio, o art. 514 do CPP j previa, em favor apenas dos funcionrios
pblicos, o direito apresentao de defesa preliminar, cujo descumprimento, ademais, o STF
reconhecia como causa de nulidade absoluta da ao penal. Cf. STF, HC 95712, Relator Min.
Ayres Britto, Primeira Turma, julgado em 20/04/2010, DJe-091 21-05-2010.
Confira-se a redao dos preceitos: Art. 4: Apresentada a denncia ou a queixa ao
Tribunal, far-se- a notificao do acusado para oferecer resposta no prazo de quinze dias.
1 - Com a notificao, sero entregues ao acusado cpia da denncia ou da queixa, do
despacho do relator e dos documentos por este indicados. () Art. 6: A seguir, o relator
pedir dia para que o Tribunal delibere sobre o recebimento, a rejeio da denncia ou da
queixa, ou a improcedncia da acusao, se a deciso no depender de outras provas.
39

34

acusao.40 A ltima reforma do Cdigo de Processo Penal criou a possibilidade

de apresentao de resposta prvia antes do recebimento definitivo da acusao.41
Alm disso, tambm nas aes de improbidade administrativa, o ru tem o direito
de apresentar resposta previamente instaurao do processo. Nos termos do art.
17, 7 e 8, da Lei n. 8.429/92, a defesa preliminar o momento oportuno para
que o acusado indique elementos que afastem de plano a existncia de
improbidade administrativa, a procedncia da ao ou a adequao da via eleita.

Nesse sentido: (...) A inobservncia do rito procedimental previsto na (revogada) Lei n

10.409/2002 configurava tpica hiptese de nulidade processual absoluta, sendo-lhe nsita a
prpria idia de prejuzo, eis que o no-cumprimento do que determinava, ento, o art. 38 do
diploma legislativo em causa comprometia o concreto exerccio, pelo denunciado, da garantia
constitucional da plenitude de defesa. Precedentes. - Subsistncia, na novssima Lei de Txicos
(Lei n 11.343/2006, art. 55), dessa mesma fase ritual de contraditrio prvio, com iguais
conseqncias jurdicas, no plano das nulidades processuais, se descumprida pelo magistrado
processante. - A exigncia de fiel observncia, por parte do Estado, das formas processuais
estabelecidas em lei, notadamente quando institudas em favor do acusado, representa, no
mbito das persecues penais, inestimvel garantia de liberdade, pois o processo penal
configura expressivo instrumento constitucional de salvaguarda dos direitos e garantias
assegurados ao reu. Precedentes (STF, HC 98382, Relator Min. Celso de Mello, Segunda
Turma, julgado em 02/06/2009, DJe-148 07-08-2009).
40

Nesse sentido: (...) 1. De acordo com a melhor doutrina, aps a reforma legislativa operada
pela Lei 11.719/2008, o momento recebimento da denncia se d, nos termos do artigo 396 do
Cdigo Penal, aps o oferecimento da acusao e antes da apresentao de resposta
acusao, seguindo-se o juzo de absolvio sumria do acusado ou processamento da ao
penal, tal como disposto nos artigos 397 e 399 da Lei Processual Penal. 2. A manifestao
sobre a absolvio sumria no momento do recebimento da denncia, antes mesmo da
apresentao de resposta acusao pela defesa, contraria o devido processo legal, sendo
evidente o prejuzo ao paciente, que no teve as suas razes previamente analisadas pela
magistrada de origem. 3. Mesmo que aps o oferecimento da resposta preliminar a Juza
singular pudesse mudar sua opinio e efetivamente absolver sumariamente o paciente, no h
dvidas de que a sua manifestao precipitada por ocasio do recebimento da denncia j
revela a sua convico sobre a causa, do que se retira o evidente dano defesa do acusado,
que viu negada a possibilidade de sua absolvio sumria sem que fossem observados os
princpios do contraditrio e da ampla defesa, assegurados no artigo 396-A do Cdigo de
Processo Penal. 4. Com a anulao do recebimento da denncia, e considerando que os fatos
ali narrados ocorreram entre agosto de 1998 e junho de 2001; que ao paciente foram
imputados os delitos previstos nos artigos 172 e 288 do Cdigo Penal, cujas penas mximas em
abstrato no ultrapassam 4 (quatro) anos; e que restou anulado o primeiro marco interruptivo
da prescrio, tem-se que esta se operou em junho de 2009. 5. Ordem concedida para anular a
deciso de recebimento da denncia, declarando-se, de ofcio, a extino da punibilidade do
paciente, pois reconhecida a prescrio da pretenso punitiva estatal. (STJ, HC 153.751/SP,
Rel. Ministro Jorge Mussi, Quinta Turma, julgado em 13/03/2012, DJe 30/03/2012).
41

35

43.

Percebe-se, com clareza, que o legislador ordinrio, aps a

promulgao da Constituio Federal de 1988, inspirou-se na verso atualizada

da garantia do contraditrio, para franquear ao acusado tanto nas aes penais
quanto nas cveis sancionadoras o direito apresentao de defesa preliminar.
A propsito, os Professores Juarez Tavares e Geraldo Prado assinalaram:
51. Alm da concluso um tanto evidente de que o
enquadramento proposto pela Corte Interamericana de
Direitos Humanos constitui obstculo instransponvel ao
propsito de promover o processo de impeachment com
base em regras do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados objeo que se traduz na Smula Vinculante
46 - e no em lei obediente reserva de lei adequada,
outras concluses decorrem da mesma fonte e definem os
critrios de interpretao e aplicao da Lei n 1.079/50:
1. A estrutura acusatria do processo de impeachment
presume instncias distintas e se orienta pela presuno de
inocncia;
2. Por isso e porque se trata de procedimento que pode
resultar na interrupo de um mandato presidencial
legitimado pela vontade popular manifestada em sufrgio
universal, no cabe seja instaurado com base em notcia
crime manifestamente improcedente;42
3. O exame da manifesta improcedncia configura anlise
de justa causa para o processo poltico e, portanto,
cingindo-se cognio no exauriente que est a cargo do
Presidente da Cmara dos Deputados, ainda assim deve
cumprir a funo garantista de filtro e no deve ser
admitida imputao por fato que, em tese, no constitui
infrao poltica;
4. O dever de assegurar ao Presidente da Repblica o
direito audincia prvia ao despacho de processamento
do pedido de impeachment pelo Presidente da Cmara dos
Deputados, antes da eleio da comisso especial, caso a
denncia no seja rejeitada liminarmente pelo Presidente
da Casa aplicando-se a regra do art. 4 da Lei n
8.038/1990. A filtragem constitucional da Lei n 1.079/50
impe seja ela, no aspecto atinente ao exerccio do direito
de defesa (e audincia), aplicada consoante os termos da
lei posterior que garante ao acusado a apreciao de suas
42

Neste sentido: Ag. Reg. em Mandado de Segurana n 30.672 DF, Relator Min. Ricardo
Lewandowski. Tribunal Pleno. Deciso proferida em 15/09/11.
36

razes antes da emisso de juzo de admissibilidade, ainda

que provisrio, da acusao. A Lei Federal n 8.038/90
cumpre este papel de integrao porque tutela de modo
efetivo o direito de defesa do Presidente, que igualmente
configura garantia do regime republicano-representativo;
44.

A Lei 1.079/50 prev que o recebimento da denncia pelo

Presidente da Cmara dos Deputados implica a constituio da comisso especial

incumbida de produzir provas (art. 20), ouvir os representantes dos partidos (art.
21), discutir o relatrio produzido (art. 22), realizar diligncias adicionais ( 1o
do art. 22), ouvir o denunciado ( 1o do art. 22) e, ao final, deliberar sobre a
procedncia ou improcedncia da denncia ( 2o do art. 22). Isso mostra que, a
partir do momento em que o Presidente da Cmara recebe a denncia, o processo
de impeachment j tem existncia no plano poltico e material, ainda que sua
instaurao formal s ocorra posteriormente, no Senado. Uma vez que o
Presidente da Cmara admita realizar o processamento da denncia, passa-se a
instruir a acusao e a discutir a sua viabilidade.

45.

O fato de a Cmara dos Deputados receber a denncia e iniciar o

processamento do feito com todas as consequncias no mbito da produo de

provas e da participao defensiva do Presidente da Repblica j constitui fator
de grave perturbao da estabilidade do mandato presidencial. Para se preservar o
equilbrio institucional, deve-se reconhecer a gravidade jurdica do ato de
recebimento da acusao pelo Presidente da Cmara dos Deputados, o que leva
exigncia de apresentao de defesa prvia. Nesse sentido, vale destacar a
expressiva passagem do voto do Ministro Seplveda Pertence no julgamento do
MS 20.941:
Cuida-se de abrir um processo, de imensa gravidade,
um processo cuja abertura, por si s, significa uma crise.
Ento nega-se ao Presidente da Cmara saber se o fato,
em tese, crime de responsabilidade? Se a denncia, na
linguagem do meu saudoso conterrneo Orozimbo Nonato,
ou no uma criao mental da acusao? Se a
documentao, que, segundo a lei, deve comprovar a
37

denncia, pelo contrrio, no prova a inexistncia do

crime de responsabilidade? (...) O que entendo que no
se pode reduzir o seu papel verificao burocrtica, que
se pretende. alta autoridade do Presidente da Cmara
dos Deputados que se confiou a deciso liminar num
processo que, j na segunda fase, ir a Plenrio para a
eleio de uma comisso (...)43
46.

Ao julgar o MS em que esse voto foi proferido (MS 20.941), o

Supremo Tribunal Federal decidiu que, ao Presidente da Cmara dos Deputados,

no cabe apenas a verificao das formalidades extrnsecas e da legitimidade de
denunciantes e denunciados, devendo tambm promover a rejeio imediata da
acusao patentemente inepta. No mesmo sentido, sobre a natureza da deciso
preliminar do Presidente da Cmara, convm citar precedente de 2011, da lavra
do Ministro Lewandowski:
I Na linha da jurisprudncia firmada pelo Plenrio
desta Corte, a competncia do Presidente da Cmara dos
Deputados e da Mesa do Senado Federal para
recebimento, ou no, de denncia no processo de
impeachment no se restringe a uma admisso meramente
burocrtica, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de
rejeit-la, de plano, acaso entendam ser patentemente
inepta ou despida de justa causa. (...).44
47.

Se assim, quando o Presidente da Cmara antever a possibilidade

de receber a denncia, pela plausibilidade dos termos em que foi vazada, deve
reconhecer ao denunciado o direito de responder os termos da acusao que lhe
dirigida antes da abertura do processo perante a Cmara dos Deputados. A
plenitude de defesa exige que se conceda ao acusado a oportunidade de se
contrapor acusao antes mesmo da instaurao do processo. Aplica-se
hiptese o que prevalece para todo o processo penal e o processo administrativo

43

STF, MS 20941, Relator Min. Aldir Passarinho, Relator p/ Acrdo: Min. Seplveda
Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 09/02/1990, DJ 31-08-1992.
44

STF, MS 30672 AgR/DF, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Julgamento 15/09/2011, DJe-200
18-10-2011.
38

sancionador em geral. Convm citar o que decidiu o STF na esfera do processo

penal, em acrdo da lavra do Ministro Ayres Britto:

Tal como assinalei ao votar no HC 96.864, redator para o

acrdo o Ministro Marco Aurlio (cuja discusso se
assemelha ao caso dos autos), a ausncia de oportunidade
para o oferecimento da resposta preliminar na ocasio
legalmente assinalada revela-se incompatvel com a pureza
do princpio constitucional da ampla defesa e do
contraditrio, mormente em matria penal. como dizer: a
falta do alegado requisito da defesa preliminar deciso
judicial quanto ao recebimento da denncia, em processo
penal que se marca pela garantia constitucional da ampla
defesa e do contraditrio, vcio de natureza insanvel. A
ampla defesa transformada em curta defesa, ainda que
por um instante, e j no h como desconhecer o
automtico prejuzo para a parte processual acusada; pois
o fato que a garantia da prvia defesa instituda como
possibilidade concreta de a pessoa levar o magistrado a
no receber a denncia ministerial pblica. Vale dizer, sem
a oportunidade de se contrapor ao Ministrio Pblico
quanto necessidade de instaurao do processo penal
objetivo da denncia do Ministrio Pblico , a pessoa
acusada deixa de usufruir da garantia da plenitude de
defesa para escapar pecha de ru em processo penal. O
que traduz, por modo automtico, prejuzo processual
irreparvel, pois nunca se pode saber que efeitos
produziria na subjetividade do magistrado processante a
contradita do acusado quanto ao prprio juzo de
recebimento da denncia ministerial pblica.45
48.

Os

mesmos

argumentos

so

aplicveis

ao

processo

de

impeachment.46 O acusado deve contar com a possibilidade concreta de, por meio
da contraposio prvia de argumentos, levar o Presidente da Cmara dos

45

STF, HC 95712, Relator Min. Ayres Britto, Primeira Turma, julgado em 20/04/2010, DJe-091
21-05-2010.
Para o Ministro Seplveda Pertence, as Casas do Congresso Nacional exeram jurisdio,
verdadeira jurisdio, quando, nos limites materiais que lhe demarcam a Constituio,
processam e julgam as acusaes dos chamados crimes de responsabilidade. (STF, MS
21.564). Mas ainda que assim no fosse, e o processo de impeachment possusse natureza
poltico administrativa, as garantias do devido processo legal deveriam ser aplicadas.
46

39

Deputados a no receber a denncia.47 Note-se que essa concluso pode ser

extrada da prpria garantia constitucional da ampla defesa (art. 5, LIV e LV),
que se aplica, sem dvida, ao processo regido pela Lei n. 1.079/50. necessrio
conferir interpretao conforme Constituio ao art. 19 da Lei n. 1.079/50
Recebida a denncia, ser lida no expediente da sesso seguinte e despachada
a uma comisso especial eleita, da qual participem, observada a respectiva
proporo, representantes de todos os partidos para opinar sobre a mesma.
para fixar o entendimento de que o recebimento da denncia referido no
dispositivo legal deve ser precedido de defesa prvia do acusado, devendo o
Presidente da Cmara abrir-lhe a oportunidade para manifestao.

49.

Deve se superar essa lacuna inconstitucional da Lei n. 1079,

aplicando-se hiptese, por analogia, o disposto no artigo 4 da Lei n. 8038, que

determina a abertura de prazo de quinze dias para que o acusado possa se
manifestar previamente nas aes penais originrias processadas perante o STF e
o STJ. Se o Presidente da Repblica, quando processado pela prtica de crime
comum, perante o Supremo Tribunal Federal, tem direito defesa prvia, a ser
exercido em 15 dias, no h razo para no poder exerc-lo tambm, no mesmo
prazo, perante o Presidente da Cmara. Se mesmo os magistrados do Supremo
Tribunal Federal, cujo desenho institucional estimula a formulao de
julgamentos imparciais, afastados dos litgios polticos, devem observar essas
47

Essa analogia com o recebimento da denncia no campo penal j estava presente no voto
proferido pelo Ministro Seplveda Pertence no julgamento do MS 20.941: Entendo que cabe
ao Presidente da Cmara dos Deputados receber ou rejeitar a denncia. Com as vnias ao
eminente Patrono dos impetrantes, meu carssimo Mestre Faoro, este recebimento no um
mero recebimento burocrtico, um ato de protocolo: recebimento, na extenso que tem e, a
acolho as premissas da maioria, que entende que isto uma denncia , do recebimento de
uma denncia. (Cf. STF, MS 20941, Relator Min. Aldir Passarinho, Relator p/ Acrdo: Min.
Sepulveda Pertence, Tribunal Pleno, julgado em 09/02/1990, DJ 31-08-1992.) Tambm nessa
linha o voto do Ministro Paulo Brossard: semelhana do Juiz que pode rejeitar uma
denncia, ou uma inicial, o Presidente da Cmara tambm pode. O Presidente da Cmara no
um autmato. O Presidente da Cmara tem uma autoridade que inerente sua prpria
investidura, tem o dever de cumprir a Constituio, as leis em geral, e o Regimento, em
particular que lei especfica. Se bem ou mal entendeu de determinar o arquivamento ... (...) A
questo, para mim, est em saber se a autoridade que indeferiu, ou determinou o arquivamento
da petio, tinha poder para faz-lo. Minha resposta afirmativa. (...) Ele exerce singular
magistratura. (...).
40

normas procedimentais, concedendo ao Presidente da Repblica a oportunidade

de oferecer defesa prvia, no h razo para que a mesma defesa tambm no
possa ser oferecida perante o Presidente da Cmara ou perante a mesa do Senado
Federal.

3.2.

VIOLAO RESERVA DE LEI ESPECIAL: IMPOSSIBILIDADE DE

APLICAO DO REGIMENTO INTERNO DA CMARA DOS DEPUTADOS

50.

A Constituio criou reserva de lei especial para a definio das

normas incidentes sobre processo de impedimento: Esses crimes sero

definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento
(pargrafo nico do art. 85). Por essa razo, o Ministro Roberto Barroso, h
quase duas dcadas, defendeu o carter juridicamente vinculado dos aspectos
processuais do impeachment.48 Como recentemente ressaltou o Ministro Teori
Zavaski, So questes cuja estatura constitucional fica especialmente realada
pelo disposto no pargrafo nico do art. 85 da Constituio Federal, que
submete a clusula de reserva de lei especial no apenas a definio dos
crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica, como tambm o
estabelecimento das correspondentes normas de processo e julgamento.49 So
dois os significados principais do pargrafo nico do artigo 85:

a)

apenas lei em sentido estrito pode estabelecer normas

sobre o processo de impeachment, excluindo-se, portanto, a

possibilidade de os regimentos internos das casas
legislativas disciplinarem a matria;

BARROSO, Lus Roberto. Aspectos do processo de impeachment Renncia e exonerao

de agente poltico Tipicidade constitucional dos crimes de responsabilidade, Revista Forense,
volume 344, out-dez 1998, p. 287. Rio de Janeiro.
48

49

MS 33837 MC, Relator Min. Teori Zavascki, julgado em 12/10/2015, DJe-206 15/10/2015.
41

b)

a lei deve ser especfica, de modo que as regras

procedimentais aptas a reger o processo de impeachment

devem constar de um nico veculo legal, ou seja, (b.1) de
uma lei que no trate de outros temas e que (b. 2) seja
abarcante de toda a matria.

51.

As funes normativa, administrativa e jurisdicional so exercidas,

em maior ou menor extenso, pelos trs Poderes da Repblica. A despeito dessa

constatao, o princpio da separao de poderes, tal como concebido e
concretizado pelo STF, envolve, como contedo mnimo de normatividade, o
estabelecimento de campos delimitados de competncia exclusiva de cada Poder.
Tais reservas de competncia funcionam como elementos garantidores da
harmonia entre os Poderes (art. 3o da Constituio).50 A referida reserva de lei
especial um importante limite para o exerccio da competncia legislativa para
processar e julgar o Presidente da Repblica por crime de responsabilidade.

52.

Enquanto o regimento interno da Cmara de Deputados elaborado

exclusivamente pela prpria Cmara, no exerccio de competncia privativa, nos

termos do artigo 51 da Constituio Federal, a Lei que trate do impeachment
deve ser lei em sentido formal, resultando de deliberao de que participem no
apenas os deputados federais, mas tambm os senadores e o Presidente da
Repblica, que pode sancionar ou vetar o projeto aprovado nas casas legislativas.

50

A jurisprudncia do STF tem contribudo para a fixao das reservas constitucionais de poder,
como se colhe, a ttulo de exemplo, dos seguintes precedentes: i) sobre a reserva de jurisdio
(MS 23642, Relator Min. Nri da Silveira, Tribunal Pleno, julgado em 29/11/2000, DJ 09-032001 e RE 461366, Relator Min. Marco Aurlio, Primeira Turma, julgado em 03/08/2007, DJe
04-10-2007; ii) sobre a reserva de lei em sentido formal ou reserva de Parlamento (ADI 3306,
Relator Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 17/03/2011, DJe 06-06-2011 e RE
426491 AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Primeira Turma, julgado em 08/02/2011,
DJe 09-03-2011); iii) sobre a reserva de Administrao (ADI 3343, Relator Min. Ayres Britto,
Relator p/ Acrdo: Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 01/09/2011, DJe 21-11-2011;
RE 302803, Relator Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, julgado em 01/02/2005, DJ 25-02- e
ADI 2364 MC, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2001, DJ 14-122001).
42

No processo de elaborao da lei em sentido formal, o prprio Presidente da

Repblica participa.

53.

O regimento interno da Cmara deve tratar de matrias interna

corporis. A participao do Senado e do Presidente da Repblica no processo

legislativo no seria requerida. Mas, na hiptese, se requer, tendo em vista a
gravssima repercusso que o procedimento pode produzir na relao entre os
poderes da Unio e na prpria estabilidade institucional do Pas.51

51

A esse propsito, deve-se considerar que a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal

acolhe a distino entre reserva de lei em sentido estrito e reserva de norma: Tome-se o
enunciado do preceito: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno
em virtude de lei. Ora, h visvel distino entre as seguintes situaes: (i) vinculao s
definies da lei; (ii) vinculao s definies decorrentes --- isto , fixadas em virtude dela --de lei. No primeiro caso estamos diante da reserva de lei; no segundo, em face da reserva de
norma (norma que pode ser tanto legal quanto regulamentar; ou regimental). Na segunda
situao, ainda que as definies em pauta se operem em atos normativos no da espcie
legislativa --- mas decorrentes de previso implcita ou explcita em lei --- o princpio estar
sendo devidamente acatado. No caso, o princpio da legalidade expressa reserva de lei em
termos relativos (= reserva de norma), razo pela qual no impede a atribuio, explcita ou
implcita, ao Executivo e ao Judicirio, para, no exerccio de funo normativa, definir
obrigao de fazer e no fazer que se imponha aos particulares --- e os vincule. Voltando ao
artigo 5o, II do texto constitucional, verificamos que, nele, o princpio da legalidade tomado
em termos relativos, o que induz a concluso de que o devido acatamento lhe estar sendo
conferido quando --- manifesta, explcita ou implicitamente, atribuio para tanto --- ato
normativo no legislativo, porm regulamentar ou regimental, definir obrigao de fazer ou de
no fazer alguma coisa imposta a seus destinatrios. Tanto isso verdadeiro --- que o
dispositivo constitucional em pauta consagra o princpio da legalidade em termos apenas
relativos --- que em pelo menos trs oportunidades (isto , no artigo 5o, XXXIX, no artigo 150, I
e no pargrafo nico do artigo 170) a Constituio retoma o princpio, ento o adotando em
termos absolutos: no haver crime ou pena, nem tributo, nem exigncia de autorizao de
rgo pblico para o exerccio de atividade econmica sem lei, aqui entendida como tipo
especfico de ato legislativo, que os estabelea. No tivesse o artigo 5o, II consagrado o
princpio da legalidade em termos somente relativos e razo no haveria a justificar a sua
insero no bojo da Constituio, em termos absolutos, nas hipteses referidas. Dizendo-o de
outra forma: se h um princpio de reserva de lei --- ou seja, se h matrias que no podem ser
reguladas seno por lei --- evidente que das excludas a essa exigncia podem tratar, sobre elas
dispondo, o Poder Executivo e o Judicirio, em regulamentos e regimentos. Quanto definio
do que est includo nas matrias de reserva de lei, h de ser colhida no texto constitucional;
no que concerne a essas matrias no cabem regulamentos e regimentos. Inconcebvel a
admisso de que o texto constitucional contivesse disposio despicienda --- verba cum effectu
sunt accipienda. (STF, HC 85060, Relator Min. Eros Grau, Primeira Turma, julgado em
23/09/2008, DJe 12-02-2009).
43

54.

A definio das normas de processo e julgamento do impeachment

do Presidente da Repblica constitui tpica reserva de lei em sentido absoluto.52

A reserva de lei criada pela Constituio quanto s normas de processo e
julgamento do Presidente da Repblica por crime de responsabilidade constitui
bice intransponvel criao regimental de normas procedimentais. Apesar da
recente revogao da deciso proferida pelo Presidente da Cmara dos
Deputados na Questo de Ordem n. 105/2015, permanecem em vigor as normas
do Regimento Interno da Cmara dos Deputados que dispem sobre o
procedimento de impeachment.

55.

Incide na hiptese a reserva de lei especial, segundo o qual o rito

deve estar definido em uma lei especfica, no em uma multiplicidade de

diplomas legais e regimentais. Como consigna a Ministra Crmen Lcia, ao
examinar a regra contida no art. 85 da CF, tem-se que somente lei especial
votada pelo Congresso Nacional, logo, nacional, pode fixar regras processuais e
de julgamento para punir os autores de crimes de responsabilidade. 53 Na
mesma oportunidade, a Ministra destacou que a lei nacional especial a que se
refere o pargrafo nico do art. 85 da Constituio da Repblica a Lei n.
1.079/1950.

56.

certo que a prpria Lei n. 1079, em seu artigo 38, prev que, no

julgamento do Presidente da Repblica, poderia ocorrer a aplicao subsidiria

dos regimentos internos da Cmara e do Senado Federal, bem como do Cdigo
de Processo Penal. O preceito, porm, est em contradio com o que determina
o pargrafo nico do artigo 85 da Constituio Federal, que institui, para o
processo de impeachment, a regra da reserva de lei especfica. As nicas normas

52

Podem-se identificar pelo menos outras trs reservas de lei em sentido absoluto: no haver
crime ou pena (artigo 5o, XXXIX), nem tributo (artigo 150, I), nem exigncia de autorizao de
rgo pblico para o exerccio de atividade econmica (pargrafo nico do artigo 170) sem lei,
aqui entendida como tipo especfico de ato legislativo, que os estabelea.
53

STF, ADI 4792, Relatora Min. Crmen Lcia, Tribunal Pleno, julgado em 12/02/2015.
44

aptas a regular o processo de impeachment so as constantes da Lei n. 1079 e da

Constituio Federal.54 Por essas razes, requer-se seja declarada a ilegitimidade
constitucional (no recepo) das expresses regimentos internos da Cmara
dos Deputados e do Senado federal, constantes do art. 38 da Lei n. 1.079/50

3.3. VIOLAO RESERVA DE LEI ESPECIAL: FORMAO E FUNCIONAMENTO

DA COMISSO ESPECIAL EM DESCONFORMIDADE COM A LEI N. 1.079/50

57.

Seguindo a mesma linha de raciocnio do tpico anterior segundo

o qual a definio das normas de processo e julgamento do impeachment do

Presidente da Repblica constitui tpica reserva de lei especial , impe-se
assinalar que a Cmara dos Deputados, por meio de seu regimento interno,
extrapolou os limites da Lei n. 1.079/50 tambm ao dispor sobre a formao e
funcionamento da comisso especial instituda naquela Casa Legislativa para
instruir e debater a acusao.

58.

A despeito da tentativa de adaptao da Lei n. 1.079/50

Constituio promovida em sede de controle difuso de constitucionalidade no

ano de 1993 (MS 21.564), convm se delimitar, agora em sede de controle
concentrado de constitucionalidade, o mbito material da reserva legal inscrita no
pargrafo nico do art. 85 da Constituio. A jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal tem afirmado a inconstitucionalidade da chamada delegao
legislativa externa, o que significa dizer que o legislador no pode abdicar de sua
competncia institucional para permitir que outros rgos do Estado produzam a

54

Como ser esclarecido adiante, outras normas processuais s podem ser utilizadas, por
analogia, como parmetro para aplicar diretamente a Constituio, suprindo-se a eventual falta
de regulamentao.
45

norma que, por efeito de expressa reserva constitucional, s pode derivar de fonte
parlamentar.55

59.

A Constituio no deixou espao para cada Casa Legislativa

federal normatizar, por meio de seus regulamentos, os aspectos processuais do

impeachment. Ao contrrio, estabeleceu que somente a lei especial pode regular
essa categoria temtica. Essa reserva legal no pode ser afastada pelo simples
fato de ter sido modificada a competncia da Cmara dos Deputados que era de
rgo de acusao e passou a ser de autorizao do processamento.

60.

Disso decorrem, pelo menos, duas consequncias diretas: (a)

padece de grave ilegitimidade constitucional a adoo, relativamente ao parecer

preliminar da Comisso Especial para o recebimento da acusao, o
procedimento fixado no art. 218 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, por diferir do previsto nos arts. 21 e 22 da Lei n. 1.079/1950 56; (b)
padece de grave ilegitimidade constitucional o preenchimento das vagas da
comisso especial por representantes dos blocos parlamentares, por destoar do
que determina o art. 19 da Lei n. 1.079/1950, que prev o seu preenchimento por
representantes de todos os partidos. A preferncia pelo uso de regras do
regimento interno da Cmara em detrimento das disposies legais viola a
clusula constitucional de reserva legal quanto ao tema, como bem ressaltaram
Juarez Tavares e Geraldo Prado:

40. A posio acolhida na smula vinculante, referendada

pelos Min. Rosa Weber e Teori Zavascki, do Supremo
55

STF, ADI 1296 MC, Relator Min. Celso de Mello, Tribunal Pleno, julgado em 14/06/1995,
DJ 10-08-1995. No mesmo sentido: ADI 1945 MC, Relator Min. Octavio Gallotti, Relator p/
Acrdo: Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 26/05/2010, DJe-047 14-03-2011.
56

No h razes suficientes para afastar o procedimento previsto nos artigos 21 e 22 da Lei n.

1.079. A nova funo constitucional imputada Cmara dos Deputados em nada contrasta com
o rito procedimental. A competncia para autorizar o processamento do Presidente da Repblica
no impede que o procedimento dotado de certa complexidade seja capaz de conferir
proteo eficaz ao mandato presidencial.
46

Tribunal Federal, e pelo Professor Lus Roberto Barroso

exprime a opinio pacfica dos juristas brasileiros de que
no cabe ao Presidente da Cmara dos Deputados,
tampouco est inserido no mbito normativo dos
regimentos internos das Casas do Congresso, o poder de
definir o procedimento a ser adotado no caso de
impeachment do Presidente da Repblica. Como possvel
extrair das lies de Barroso, neste aspecto vigora a
chamada reserva de lei qualificada ou proporcional,
justamente porque, semelhana das restries ao
exerccio de direitos fundamentais, a pretenso deduzida
no processo de impeachment consiste em afetao do
princpio democrtico em uma de suas principais facetas.
Ingressa-se aqui, como salientado, na esfera do
indecidvel.
41. A lei reitora da matria a n 1.079, de 10 de abril de
1950, a ser aplicada em consonncia com as regras
constitucionais especficas j referidas neste parecer. A
Questo de Ordem n 105/2015, resolvida de modo
singular pelo Presidente da Cmara dos Deputados,
ensejou ao Presidente da citada Casa, sob a forma
incabvel de dvida, estabelecer ele prprio o rito e definir
prticas para o juzo poltico, em detrimento da segurana
jurdica do sistema democrtico. Anlise distanciada do
episdio ocorrido na Sesso de 24 de setembro de 2015, na
Cmara dos Deputados, parece confirmar a tese dos
cientistas polticos mencionados ao longo deste estudo:
regras constitucionais e legais so sistematicamente
ignoradas ou violadas em favor do propsito de fazer
avanar um julgamento que no se desenvolva conforme
parmetros das regras do jogo prprias do
impeachment.
42. (...) Da mesma forma, a deciso pretende impor ritmo
acelerado ao procedimento, em particular no que concerne
ao parecer preliminar de Comisso Especial (art. 218 do
Regimento Interno) em detrimento daquele estabelecido
nos arts. 21 e 22 da lei de regncia, supostamente porque
a Casa, ao aprovar as alteraes no art. 218 do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados, buscou
assimilar ao texto do Regimento os dispositivos legais que
ainda encontravam aplicabilidade sob o plio da
Constituio de 1988, razo pela qual nesse dispositivo
que a Presidncia buscar amparo para a definio do rito
de apreciao da admissibilidade de eventual denncia por
47

crime de responsabilidade em desfavor do Presidente da

Repblica. Releva acrescentar que a despeito de regra
especfica art. 19 da Lei n 1.079/50 que visa preservar
a representatividade partidria e a proporcionalidade da
Cmara dos Deputados na comisso especial a ser eleita
para a emisso de parecer, a deciso da questo de ordem
abre espao para representantes de blocos partidrios.
61.

O procedimento previsto nos arts. 20, 21 e 22 da Lei n. 1.079 conta

com as seguintes etapas: (a) a comisso especial apresentar, em primeiro lugar,

parecer sobre se a denncia deve ser ou no julgada objeto de deliberao; (b) o
parecer ser discutido (art. 20 e 21) e votado pelo Plenrio; (c) em se decidindo
que a denncia ser objeto de deliberao, abrir-se- a instruo; (d) findas as
diligncias, a comisso proferir parecer sobre a convenincia de se autorizar ou
no a posterior instaurao do processo de impeachment no Senado ( 2o do art.
22); o parecer ser objeto de deliberao no Plenrio (art. 23). Isso significa que
haver duas votaes no Plenrio. A primeira versar sobre a plausibilidade da
acusao; a segunda ser a votao final na Cmara, da qual resultar a
autorizao para processamento do Presidente da Repblica.

62.

Quanto ao exigido para as deliberaes levadas a efeito pelo

Plenrio da Cmara dos Deputados, deve-se aplicar o disposto no artigo 86,

caput, da Constituio Federal, que determina a observncia da maioria
qualificada de 2/3. No recepcionada, portanto, a maioria absoluta prevista no
artigo 81 da Lei 1079/50. Cuida-se de violao, digamos, chapada ao que
determina a Constituio Federal, no se demandando maior esforo
argumentativo para se comprovar a sua revogao.

63.

A maioria qualificada de 2/3 deve ser exigida mesmo para o Juzo

de admissibilidade previsto nos artigos 20 a 22. O qurum qualificado uma

decorrncia do princpio democrtico e do princpio da separao de poderes.
Apenas uma maioria parlamentar realmente expressiva pode revogar o mandato
popular e veicular uma interferncia to incisiva de um poder sobre outro. Como
48

ressaltou a Ministra Crmen Lcia a propsito do modelo constitucional de

responsabilidade do Governador de Estado raciocnio que se aplica com maior
razo ao regime de responsabilidade do Presidente da Repblica , a
manuteno do qurum de 2/3 aliada circunstncia de se tratar de autorizao
a ser dada pelo Poder Legislativo em desfavor do chefe do Poder Executivo no
caracteriza qualquer mcula aos princpios da proporcionalidade e da
razoabilidade, pois a condio de procedibilidade (...) fundamenta-se na
proteo do interesse pblico afeto governabilidade do Estado cujo
governador pode vir a ser afastado do cargo, caso seja instaurado processo para
apurao e haja eventual condenao por crime de responsabilidade ou comum
supostamente praticado por ele.57

64.

A exigncia de 2/3 para que se deflagre o processo na Cmara

uma garantia fundamental da estabilidade poltica e institucional.58 Ainda que o

impeachment no seja decretado, o simples processamento da denncia vulnera
gravemente a tranquilidade pblica, acirrando as disputas partidrias, adiando
investimentos, desviando empreendedores privados do seu objetivo de produzir e
crescer. Apenas amplas maiorias parlamentares podem determinar a instaurao
do processo. Do contrrio, o instituto, tipicamente excepcional, tende a se
converter em instrumento da poltica ordinria, vulgarizando as disputas em
torno da interrupo do mandato presidencial. Dessa forma, deve-se reconhecer
que a lacuna legislativa deve ser suprida com a afirmao do qurum de 2/3 para
todas as votaes realizadas pelo Plenrio da Cmara dos Deputados no mbito
do processo de impeachment.

57

STF, ADI 4792, Relator Min. Carmen Lucia, Tribunal Pleno, julgado em 12/02/2015.

No mesmo sentido se manifestou, tambm em parecer, o Professor Dalmo Dallari: Em

primeiro lugar, quanto possibilidade de deciso por maioria simples da Cmara dos
Deputados contrria ao arquivamento da denncia a resposta que, nos termos expressos do
referido artigo 86, caput, as decises admitindo a acusao devem ser adotadas por dois teros
dos membros da Cmara, devendo, portanto, ser exigido o mesmo qurum qualificado para
eventual recurso contra o arquivamento.
58

49

65.

Em sntese, impe-se, em prestgio reserva constitucional de lei

em sentido formal, inscrito no pargrafo nico do art. 85 da Constituio, (a)

declarar a recepo dos artigos 21 e 22 da Lei n. 1.079/50, afastando-se a
interpretao segundo a qual o art. 218 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados substituiu o procedimento previsto em lei para a formao e
desenvolvimento das atividades da comisso especial; (b) interpretar os arts. 20 e
22 da Lei conforme a Constituio para afirmar que todas as votaes realizadas
pelo Plenrio da Cmara dos Deputados no processo de impeachment do
Presidente da Repblica submetem-se ao qurum de 2/3 dos seus integrantes; e
(c) declarar a recepo do artigo 19 da Lei n. 1.079/50, afastando a interpretao
segundo a qual a formao da comisso especial deve ser balizada pela escolha
de representantes dos blocos parlamentares no lugar de representantes dos
partidos polticos.

3.4. VIOLAO AO DEVIDO PROCESSO LEGAL: NECESSIDADE DE GARANTIR AO

ACUSADO O DIREITO DE FALAR POR LTIMO EM TODAS AS FASES DO
PROCESSO DE IMPEACHMENT

66.
processo

Como se aplicam ao processo de impeachment as garantias do

penal

do

processo

administrativo-sancionador,

conforme

reiteradamente tem decidido a Corte Interamericana de Direitos Humanos,

convm submeter a Lei n. 1.079/50 a um processo de filtragem constitucional
para garantir a mxima efetividade, tambm no processo de impeachment, do
postulado do devido processo legal. No novidade na jurisprudncia do
Supremo

Tribunal

Federal

reconhecimento

de

que,

das

garantias

constitucionais do contraditrio e da ampla defesa, decorre o direito do acusado

de falar por ltimo no processo sancionador. O Ministro Cezar Peluso, a
propsito, afirmou o seguinte:

As partes tm direito observncia do procedimento

tipificado na lei, como concretizao do princpio do
devido processo legal, a cujo mbito pertencem as
50

garantias especficas do contraditrio e da ampla defesa

(art. 5o, LIV, LV, da Constituio da Repblica).
O exerccio do contraditrio deve, assim, permear todo o
processo, garantindo sempre, como nus, a possibilidade
de manifestaes oportunas e eficazes da defesa, desde a
de arrazoar e contra-arrazoar recursos, at a de se fazer
ouvir no prprio julgamento destes.
(...)
Estou em que fere, igualmente, as garantias da defesa todo
expediente que impea o acusado de, por meio do defensor,
usar da palavra por ltimo, em sustentao oral (...)
Permitir, pois, que o representantes do Ministrio Pblico
promova sustentao oral depois da defesa, ainda mais no
caso de ser ele o recorrente, comprometeria o pleno
exerccio do contraditrio, que pressupe o direito de a
defesa falar por ltimo, a fim de poder, querendo, reagir
opinio do Parquet.59
67.

O princpio do contraditrio exige que se garanta aos acusados em

geral o direito de falar por ltimo, a fim de se preservar a possibilidade de

confrontarem os argumentos da acusao e, assim, influenciar no convencimento
dos juzes. Mais uma vez, a precisa lio do Ministro Cezar Peluso:

O direito de a defesa falar por ltimo decorre, alis, do

prprio sistema normativo como se v, sem esforo, a
diversos preceitos do Cdigo de Processo Penal. As
testemunhas da acusao so ouvidas antes das arroladas
pela defesa (art. 396, caput). conferida vista dos autos ao
Ministrio Pblico e, s depois, defesa, para requerer
diligncias complementares (Art. 499), bem como para
apresentao de alegaes finais (Art. 500, incs. I e III).60
68.

A inverso processual consistente em permitir que a acusao fale

por ltimo implica ofensa s garantias da ampla defesa e do contraditrio, na

esteira da pacfica jurisprudncia do STF: a inverso processual, falando antes

59

STF, HC 87926, Relator Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 20/02/2008, DJe-074
25-04-2008.
60

STF, HC 87926, Relator Min. Cezar Peluso, Tribunal Pleno, julgado em 20/02/2008, DJe-074
25-04-2008.
51

a defesa e depois a acusao nas alegaes finais, implica em nulidade tanto

quanto no caso da sustentao oral (RECrim n 91.661- MG, in RTJ 92/448), por
ofensa ao princpio da ampla defesa e do contraditrio.61
69.

Essa compreenso de que os princpios da ampla defesa e do

contraditrio impem o reconhecimento do direito do acusado de falar por ltimo

conduziu o Supremo Tribunal Federal a afirmar, em sede de processo de
cassao de parlamentar, a nulidade da prova produzida pela acusao depois da
produo de provas pela defesa.62 O voto condutor do acrdo, proferido pelo
Ministro Cezar Peluso, mostra que tambm no processo de cassao de
parlamentar processo estatal com carter sancionador incidem as garantias
que compe o ncleo material do devido processo legal, inclusive o direito da
defesa de sempre falar por ltimo e consequentemente produzir provas aps a
acusao , in verbis:
Ora, quanto perda de mandato parlamentar, no fosse a
disposio expressa do art. 55, 2o, que remete
explicitamente a uma de duas clusulas do devido processo
legal, que no se exaure nelas, ou seja, ampla defesa, j
bastaria o princpio mesmo do devido processo legal para
ver logo que ofensa de norma regimental do Congresso
Nacional no matria interna corporis, insuscetvel de
conhecimento pela Corte, se dela resulta ofensa a direito
subjetivo ou perda de bem jurdico sem observncia do
devido processo legal.
(...)
61

STF, RHC 104261, Relator Min. Dias Toffoli, Tribunal Pleno, julgado em 15/03/2012, DJe154 07-08-2012.
Confira-se a ementa do acrdo: Perda de mandato. Processo de cassao. Quebra de
decoro parlamentar. Inverso da ordem das provas. Reinquirio de testemunha de acusao
ouvida aps as da defesa. Indeferimento pelo Conselho de tica. Inadmissibilidade. Prejuzo
presumido. Nulidade consequente. Inobservncia do contraditrio e da ampla defesa.
Vulnerao do justo processo da lei (due process of law). Ofensa aos arts. 5, incs. LIV e LV, e
55, 2, da CF. Liminar concedida em parte, pelo voto intermedirio, para suprimir, do
Relatrio da Comisso, o inteiro teor do depoimento e das referncias que lhe faa. Votos
vencidos. Em processo parlamentar de perda de mandato, no se admite aproveitamento de
prova acusatria produzida aps as provas de defesa, sem oportunidade de contradio real.
(MS 25647 MC, Relator Min. Carlos Britto, Relator p/ Acrdo: Min. Cezar Peluso, Tribunal
Pleno, julgado em 30/11/2005, DJ 15-12-2006).
62

52

O fundamento relevante o da inverso da ordem legal da

inquirio das testemunhas.
O princpio do contraditrio, isso elementar, significa,
por definio, a possibilidade de contradio dentro do
processo. O processo uma realidade jurdica que no se
compe apenas de aes lingusticas, isto , que cada
afirmao, segundo o princpio do contraditrio, deve
corresponder, sempre, possibilidade de o adversrio
promover uma reao lingustica correspondente ou
homloga quela a que responde. Mas tambm se compe
de aes reais, de outro tipo, de aes de outra natureza,
como, por exemplo, colheita de prova. No h a ao
lingustica, mas o que a doutrina processual denomina
ao real, porque consiste em fatos ou outros atos. O
princpio do contraditrio implica possibilidade de a uma
ao real, a produo da prova, por exemplo,
corresponder reao real, isto , produo de outra prova
tendente a infirmar a prova anterior. Isso elementar, o
cerne do princpio do contraditrio. A cada prova
produzida deve, pois, corresponder ao ru, em geral, na
rea penal, o poder de promover uma ao real tendente a
aniquilar, enfim, a atenuar a fora retrica dessa prova.
princpio no menos elementar de um processo que
guarda com o processo criminal afinidades indiscutveis,
que a defesa deva ter a oportunidade de fazer a ltima
prova. Por qu? Pela simples razo de que, de outro modo,
se ofenderia a Constituio, no apenas no princpio geral
do devido processo legal, ou na clusula especfica do
artigo 5o, inciso LV, mas, tambm, na do art. 55, 2o, que
diz respeito ao processo de cassao e faz referncia
expressa ampla defesa.
70.

O direito de o prprio acusado se manifestar por ltimo no processo

aps da produo probatria tambm foi reconhecido como corolrio dos

princpios da ampla defesa e do contraditrio63 pelo Supremo Tribunal Federal:

(..) 3. O art. 400 do Cdigo de Processo Penal, com a

63

A no realizao de interrogatrio ao final da instruo subtrai do acusado a possibilidade de

se manifestar, pessoalmente, sobre a prova acusatria coligida em seu desfavor e de, no
exerccio do direito de audincia, influir na formao do convencimento do julgador
(GRINOVER, Ada Pellegrini; GOMES FILHO, Antnio Magalhaes; SCARANCE
FERNANDES, Antnio. As nulidades do processo penal. 12. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011. p. 75).
53

redao dada pela Lei n 11.719/2008, fixou o

interrogatrio do ru como ato derradeiro da instruo
penal, sendo certo que tal prtica, benfica defesa, deve
prevalecer nas aes penais em trmite perante a Justia
Militar, em detrimento do previsto no art. 302 do DecretoLei n 1.002/69, como corolrio da mxima efetividade das
garantias constitucionais do contraditrio e da ampla
defesa (CRFB, art. 5, LV), dimenses elementares do
devido processo legal (CRFB, art. 5 LIV) e cnones
essenciais do Estado Democrtico de Direito (CRFB, art.
1, caput). Precedente do Supremo Tribunal Federal (Ao
Penal n 528 AgR, rel. Min. Ricardo Lewandowski,
Tribunal Pleno, j. em 24/03/2011, DJe-109 divulg. 07-062011). 4. In casu, o Conselho Permanente de Justia para
o Exrcito (5 CJM) rejeitou, 27/02/2012, o requerimento
da defesa quanto realizao do interrogatrio do
paciente ao final da sesso de julgamento, negando
aplicao do art. 400 do Cdigo de Processo Penal, o que
contraria a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
5. Ordem de habeas corpus concedida para anular os atos
processuais praticados aps o indeferimento do pleito
defensivo e permitir o interrogatrio do paciente antes da
sesso de julgamento, com aplicao subsidiria das
regras previstas na Lei n 11.719/08 ao rito ordinrio
castrense.64
Interrogatrio. Realizao ao final da instruo (art. 400,
CPP). Obrigatoriedade. Aplicao s aes penais em
trmite na Justia Militar dessa alterao introduzida pela
Lei n 11.719/08, em detrimento do art. 302 do Decreto-Lei
n 1.002/69. Precedentes. Nulidade absoluta. Prejuzo
evidente. Subtrao ao ru do direito de, ao final da
instruo, manifestar-se pessoalmente sobre a prova
acusatria desfavorvel e de, no exerccio do direito de
audincia, influir na formao do convencimento do
julgador. Condenao. Anulao em sede de habeas
corpus. (...) 6. A no realizao do interrogatrio ao final
da instruo subtraiu ao ru a possibilidade de se
manifestar pessoalmente sobre a prova acusatria coligida
em seu desfavor e de, no exerccio do direito de audincia,
influir na formao do convencimento do julgador.
Prejuzo evidente. Nulidade absoluta configurada. (...) 8.
64

STF, HC 115530, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 25/06/2013, DJe-158
14-08-2013.
54

Anulada, em habeas corpus, condenao alcanada por

indulto para que o paciente seja submetido a novo
julgamento, devem-se protrair os efeitos jurdicos dessa
causa de extino de punibilidade, de modo a alcanar
eventual nova condenao, como expresso do favor rei ou
do favor libertatis. 9. Ordem de habeas corpus concedida
para anular a condenao do paciente e determinar sua
submisso a novo interrogatrio.65
71.

Todo o procedimento previsto na Lei n. 1.079/50 deve ser

adequado ao sentido atribudo pelo Supremo Tribunal Federal clusula

constitucional do devido processo legal. Tambm no processo de impeachment,
deve-se garantir que toda a atividade probatria (artigos 18, 1 do art. 22, 27,
28 e 29) seja desenvolvida em primeiro lugar pela acusao e depois pela defesa,
e que, em cada fase, a oitiva do acusado seja o ltimo ato de instruo ( 1 do
art. 22, 28 e 29).

3.5. NATUREZA DA DECISO DO SENADO FEDERAL SOBRE A INSTAURAO DO

PROCESSO DE IMPEACHMENT

72.

A Constituio Federal expressamente atribui Cmara dos

Deputados a funo de autorizar e, ao Senado, a de instaurar o processo de

impeachment com a gravssima consequncia jurdica de afastar o acusado do
exerccio das funes. A deciso senatorial no mero ato de execuo da
deciso proferida pela Cmara dos Deputados que autoriza o processamento.
Ao contrrio, trata-se de deciso autnoma do Senado Federal, que pode
instaurar, ou no, o processo por crime de responsabilidade. A deciso da
Cmara condio de procedibilidade, a qual deve ser considerada, entre outras,
pelo Senado Federal.

65

HC 121907, Relator Min. Dias Toffoli, Primeira Turma, julgado em 30/09/2014, DJe-211 2810-2014.
55

73.

Como antes ressaltado, o prprio STF no tardou em reconhecer a

ampla alterao na distribuio de competncias entre as casas legislativas

promovida pela Constituio Federal de 1988. A Cmara dos Deputados, outrora
responsvel pela formulao de juzo acusatrio, passou a realizar apenas um
juzo de autorizao do processamento do Presidente da Repblica, tanto por
crime comum quanto por crime de responsabilidade. Na sequncia, o processo
encaminhado aos rgos julgadores: o STF, para os crimes comuns; e o Senado
Federal, para os crimes de responsabilidade. Quem autoriza o processamento no
instaura efetivamente o processo, mas apenas abre caminho para uma possvel
instaurao. Do contrrio, autorizao significaria, sob o prisma jurdico, a
instaurao mesma do processo. 66

74.

A Constituio, no ponto, definiu, simetricamente, caber aos

respectivos rgos julgadores a deciso pela instaurao dos processos de

apurao de crime pelo Presidente da Repblica. dizer: autorizado
processamento do Chefe de Estado pela Cmara dos Deputados, surge a
possibilidade uma vez satisfeita a condio de procedibilidade de instaurao
de ao penal pelo Supremo Tribunal Federal (com o recebimento da denncia)
ou de processo de impeachment pelo Senado Federal (com a instaurao do
processo). Por essa razo, so textualmente incompatveis com a Constituio os
artigos 80 e 81 da Lei n. 1.079: (a) a Cmara dos Deputados no tribunal de
pronuncia art. 80 -, mas instncia autorizadora de eventual e posterior
processo por crime de responsabilidade; (b) no h declarao de procedncia
da acusao por parte da Cmara dos Deputados, mas mero juzo de
autorizao, perfazendo condio de procedibilidade.

75.

O tratamento uniforme dado instaurao dos processos de

apurao pela prtica de crime pelo Presidente da Repblica cabendo, em

qualquer caso, ao respectivo rgo julgador (STF ou Senado), a deciso pela
66

Homenageia-se, desse modo, o clssico princpio hermenutico de que no existem palavras

inteis na Constituio (ADI 3.506-AgR/DF, Rel. Min. Ellen Gracie).
56

instaurao ou no do processo tem como justificativa a gravidade da

consequncia jurdica dela decorrente: a suspenso do exerccio das funes
presidenciais. Da porque a norma constitucional ter determinado expressamente
que O Presidente ficar suspenso de suas funes: I - nas infraes penais
comuns, se recebida a denncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal
Federal; II - nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do processo
pelo Senado Federal. No se pode cogitar que uma deciso dessa gravidade seja
tomada de modo meramente protocolar, consubstanciando simples cumprimento
de uma deciso anterior proferida pela Cmara dos Deputados.

76.

Do mesmo modo que o STF no est vinculado a receber a

denncia por crime comum pelo fato de a Cmara dos Deputados ter autorizado a
abertura de processo criminal, o Senado que ocupa, por simetria, a mesma
posio do STF no est vinculado a instaurar o processo de impeachment,
devendo exercer juzo prvio de recebimento da acusao por crime de
responsabilidade. Tanto o STF quanto o Senado Federal desempenham, cada
qual em relao a um tipo especfico de infrao, a grave competncia de
instaurar o processo contra o Presidente da Repblica momento em que deve
ser afastado de suas funes e, posteriormente, julgar a acusao, condenandoo ou absolvendo-o.

77.

A instaurao do processo contra o Presidente da Repblica, seja

por crime comum, seja por crime de responsabilidade, envolve, por parte do
rgo julgador, a tomada de posio quanto probabilidade de xito da acusao
formulada a partir dos elementos empricos e jurdicos que compem a denncia.
O juzo positivo que determina a instaurao do processo com o recebimento
da denncia pelo STF ou com a instaurao do processo de impeachment pelo
Senado implica o imediato afastamento do Presidente da Repblica de suas
funes, medida esta que traduz tpica tutela cautelar obrigatria deferida pelo
rgo julgador.

57

78.

Observe-se que a instaurao do processo se processa pelo

Senado Federal, e no apenas no Senado, o que revela a dimenso ativa da sua

competncia, e no passiva, de mera recepo protocolar de uma deciso
exauriente j tomada na Cmara. Verifique-se tambm que, de acordo com o
texto constitucional atual (artigo 52, I), o Senado Federal processa e julga o
Presidente da Repblica, e no apenas julga, como previsto na ordem
constitucional anterior. De acordo com o artigo 42 da EC n. 1/69, seguindo o que
era tradicional na histria constitucional brasileira, competia privativamente ao
Senado Federal: I - julgar o Presidente da Repblica nos crimes de
responsabilidade. J o inciso II determinava competir-lhe processar e julgar
os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da Repblica,
nos crimes de responsabilidade. Em razo dessa distino, a Lei n. 1079 s
previa uma fase de juzo de admissibilidade no Senado para os processos
relativos aos Ministros do STF e ao Procurador-Geral da Repblica, e, nisso,
estava em conformidade com a Constituio Federal. Hoje, porm, o Senado no
s julga, mas tambm processa o Presidente da Repblica, demandando-se a
harmonizao da Lei n. 1079/50 com a nova ordem constitucional.

79.

No se pode presumir que a Constituio utilize expresses

desnecessrias ou promova modificaes institucionais desprovidas de qualquer

eficcia. Claramente, a Constituio de 1988 incumbiu os rgos julgadores do
Presidente da Repblica STF e Senado da funo de emitir juzo sobre a justa
causa da denncia e decidir, desse modo, sobre a abertura ou no do respectivo
processo (crime comum ou crime de responsabilidade). Essa lgica no escaparia
ao Eminente Ministro Carlos Velloso, que se desincumbiu da redao do acrdo
que resultou do julgamento do MS 21.564, cuja ementa se transcreve a seguir:
No procedimento de admissibilidade da denncia, a
Cmara dos Deputados profere juzo poltico. Deve ser
concedido ao acusado prazo para defesa, defesa que
decorre do princpio inscrito no art. 5o, LV, da
Constituio, observadas, entretanto, as limitaes do fato
de a acusao somente materializar-se com a instaurao
58

do processo, no Senado. Neste, que a denncia ser

recebida, ou no, dado que, na Cmara ocorre, apenas, a
admissibilidade da acusao, a partir da edio de um
juzo poltico, em que a Cmara verificar se a acusao
consistente, se tem ela base em alegaes e fundamentos
plausveis, ou se a notcia do fato reprovvel tem razovel
procedncia, no sendo a acusao simplesmente fruto de
quizlias ou desavenas polticas.
80.

Note-se a concluso do julgamento: o Senado receber, ou no, a

denncia. Vale dizer, instaurar, ou no, o processo de impeachment. At mesmo

porque dessa deciso decorre o afastamento, ou no, do Presidente da Repblica
de suas funes. A gravidade das suas consequncias evidencia a necessidade de
deliberao especfica sobre o recebimento da denncia e sobre a respectiva
instaurao do processo de impeachment, tudo em simetria com o que ocorre na
apurao de crimes comuns, em relao aos quais o STF realiza, primeiro, um
juzo de recebimento da denncia; segundo, um juzo definitivo sobre a culpa do
acusado.

81.

O artigo 24 da Lei n. 1.079 redigido sob a gide de Constituio

que previa outras funes para a Cmara e para o Senado afirma que
Recebido no Senado o decreto de acusao com o processo enviado pela
Cmara dos Deputados e apresentado o libelo pela comisso acusadora,
remeter ao Presidente cpia de tudo ao acusado, que, na mesma ocasio e nos
termos dos pargrafos 2 e 3 do art. 23, ser notificado para comparecer em dia
prefixado perante o Senado. O recebimento da denncia referido no dispositivo
legal deve ser filtrado luz da nova Constituio. Agora, o recebimento da
denncia momento que traduz a instaurao do processo depende de deciso
do Senado Federal, no mais podendo significar mero exerccio de funo
protocolar de recebimento fsico do processo vindo da Cmara com o posterior
chamamento do acusado para responder acusao.

82.

Da decorre a necessidade de se interpretar o art. 24 da Lei n. 1.079

em conformidade com a Constituio. Para se suprir omisso quando ao juzo de

59

admissibilidade que se deve proferir no Senado, pode-se aplicar, por analogia67, o

disposto nos artigos 44 a 49, previstos originariamente para disciplinar o
impeachment de Ministros do STF e do Procurador Geral da Repblica. Confirase o teor dos preceitos:
Art. 44. Recebida a denncia pela Mesa do Senado, ser lida
no expediente da sesso seguinte e despachada a uma
comisso especial, eleita para opinar sobre a mesma.
Art. 45. A comisso a que alude o artigo anterior, reunir-se dentro de 48 horas e, depois de eleger o seu presidente e
relator, emitir parecer no prazo de 10 dias sobre se a
denncia deve ser, ou no julgada objeto de deliberao.
Dentro desse perodo poder a comisso proceder s
diligncias que julgar necessrias.
Art. 46. O parecer da comisso, com a denncia e os
documentos que a instrurem, ser lido no expediente de
sesso do Senado, publicado no Dirio do Congresso
Nacional e em avulsos, que devero ser distribudos entre os
senadores, e dado para ordem do dia da sesso seguinte.
Art. 47. O parecer ser submetido a uma s discusso, e a
votao nominal (...)
Art. 48. Se o Senado resolver que a denncia no deve
constituir objeto de deliberao, sero os papeis arquivados.
Art. 49. Se a denncia for considerada objeto de
deliberao, a Mesa remeter cpia de tudo ao denunciado,
para responder acusao no prazo de 10 dias.

83.

De acordo com o artigo 44, no Senado, o exame prvio da

admissibilidade deve ser feito pela mesa do Senado Federal. Como antes
67

Os argumentos que priorizam o raciocnio jurdico analgico, em geral, tambm so vlidos

aqui. Se o legislador j concretizou preceito constitucional semelhante, por razes de
legitimao democrtica, deve o Judicirio provisoriamente aplicar a legislao anloga,
fazendo as correes devidas. justamente o que decidiu o Supremo Tribunal Federal nos MIs
670 e 712, em que determinou que se aplicasse ao direito de greve do servidor pblico a
regulamentao que o legislador ordinrio elaborou para o direito de greve dos empregados da
iniciativa privada, fazendo, contudo, as correes devidas, com nfase na necessidade de se
observar o princpio da continuidade dos servios pblicos.
60

verificado, o Senado pode instaurar ou no o processo, realizando juzo de

admissibilidade. A autorizao eventualmente dada pela Cmara ser uma
condio de procedibilidade, sem a qual o juzo de admissibilidade ser
necessariamente negativo. Considerando o que dispem os artigos 45 a 49, o que
se disse quanto confirmao do juzo de admissibilidade pelo Plenrio da
Cmara, tambm se aplica deciso da mesa do Senado: a matria devolvida
ao Plenrio do Senado. Tambm no que toca ao Senado deve-se exigir, para que
prevalecesse a deciso de admitir o processo, a formao de uma maioria de 2/3
dos membros. No aplica, portanto, a maioria simples prevista no artigo 47 para
a deciso que admite a instaurao do processo de impeachment de ministros do
STF e do Procurador-geral da Repblica.

84.

Verifique-se que a exigncia de duas votaes por maioria de 2/3

em cada casa legislativa para que se promova o impeachment no estranha

forma como a Constituio concebe alguns dos institutos que operam na esfera
da poltica constitucional. o caso do procedimento previsto para a manifestao
do poder constituinte reformador. Exige-se maioria de 3/5 dos votos dos
membros de cada casa legislativa, os quais devem deliberar em dois turnos.
Como a deciso de alterar a Constituio gravssima, a confirmao da deciso
uma segunda vez, em cada casa, salutar, embora, no Brasil, no costume
impedir a promulgao frequente de emendas constitucionais. Pelo contrrio. O
mesmo

se

pode

dizer

do

processo

de

impeachment.

Sua

absoluta

excepcionalidade, torna saudvel a complexidade que decorre da forma como a

Constituio Federal de 1988 concebe o instituto. O Presidente da Repblica
eleito diretamente pelo povo: a deciso de parlamentares s pode retir-lo do
poder quando se forma uma maioria ampla, slida e decidida.

61

3.6. NO RECEPO DO 1 DO ART. 23 DA LEI N. 1.079: AFASTAMENTO DO

PRESIDENTE DA REPBLICA DE SUAS FUNES A PARTIR DA INSTAURAO DO
PROCESSO PELO SENADO FEDERAL (INCISO II DO 1 DO ART. 86 DA CF)

85.

A incompatibilidade entre o disposto no 1 do art. 23 da Lei n.

1.079 e o estabelecido no inciso II do 1 do art. 86 da CF evidente. De um

lado, o dispositivo integrante do captulo II da segunda parte do diploma legal
que dispe sobre as funes da Cmara dos Deputados , determina: So efeitos
imediatos do decreto da acusao do Presidente da Repblica, ou de Ministro de
Estado, a suspenso do exerccio das funes do acusado e da metade do
subsdio ou do vencimento, ate sentena final. De outro, a Constituio
determina que O Presidente ficar suspenso de suas funes: I - nas infraes
penais comuns, se recebida a denncia ou queixa-crime pelo Supremo Tribunal
Federal; II - nos crimes de responsabilidade, aps a instaurao do processo
pelo Senado Federal.

86.

evidente que a Constituio exige, para o afastamento do

Presidente da Repblica de suas funes, mais do que a autorizao da Cmara

dos Deputados para o processamento de crime comum ou de responsabilidade:
demanda que o Supremo Tribunal Federal receba a denncia ou queixa-crime
no caso de crime comum ou que o Senado Federal instaure o processo no
caso de crime de responsabilidade. A contrariedade do dispositivo legal ao
parmetro constitucional textual, e seu exame no carece, merc do precedente
firmado pelo Plenrio do STF a propsito do tema, de maior esforo
argumentativo: a declarao de no recepo do 1 do art. 23 da Lei n. 1.079
pelos incisos I e II do 1 do art. 86 da CF medida impositiva.

62

3.7.

VIOLAO PRINCPIO DA IMPARCIALIDADE: NECESSRIA DISTINO

ENTRE OS PAPEIS DE ACUSADOR E DE JUIZ COMO COROLRIO DO PRINCPIO

DO DEVIDO PROCESSO LEGAL

87.

A imparcialidade, inequvoca derivao normativa do princpio do

devido processo legal (art. 5o, LIV), atualmente tida como direito processual
fundamental.68 A necessidade de garantir a imparcialidade do julgamento exige
a releitura da Lei n. 1.079/50 sob a tica dos princpios do devido processo legal
e do juiz natural, de modo a garantir a separao entre as funes de acusao e
de juiz no mbito do processo de impeachment.69 Isso conduz concluso de que
os Senadores, verdadeiros juzes da causa, devem se apartar da funo
acusatria, o que resulta na vedao assuno da incumbncia de apurar e
produzir provas. Tudo isso porque, segundo a jurisprudncia do STF, a separao
entre as funes acusatria e decisria constitui decorrncia do princpio do
devido processo legal:

9. O trao mais marcante do sistema acusatrio consiste

no estabelecimento de uma separao rgida entre os
momentos da acusao e do julgamento. Disso decorrem
algumas consequncias, sendo duas delas de especial
significado constitucional. Em primeiro lugar, ao contrrio
do que se verifica no sistema inquisitorial, o juiz deixa de
exercer um papel ativo na fase de investigao e de
acusao. Isso preserva a neutralidade do Estado julgador
para o eventual julgamento das imputaes, evitando ou
atenuando o risco de que se formem pre- compreenses
68 DUARTE, Ronnie Preuss. Pr-julgamento e suspeio do julgador. Revista de Processo, ano
31, n. 138, pp. 56-77, ago. 2006, p. 59.
Nesse sentido, a jurisprudncia do STF: A imparcialidade da jurisdio exigncia primria
do princpio do devido processo legal, entendido como justo processo da lei, na medida em que
no pode haver processo que, conquanto legal ou oriundo da lei, como deve ser, seja tambm
justo como postula a Constituio da Repblica , sem o carter imparcial da jurisdio. No
h, deveras, como conceber-se processo jurisdicional que, como categoria jurdica, tem por
pressuposto de validez absoluta a concreta realizao da promessa constitucional de ser justo ou
devido por justio (due process) , sem o predicado da imparcialidade da jurisdio (Voto do
Ministro Cezar Peluso, STF, HC 94641, Relator Min. Ellen Gracie, Relator p/ Acrdo: Min.
Joaquim Barbosa, Segunda Turma, julgado em 11/11/2008.)
69

63

em qualquer sentido. Uma das projees mais intuitivas

dessa exigncia e o princpio da inrcia jurisdicional, pelo
qual se condiciona a atuao dos magistrados
provocao por um agente externo devidamente legitimado
para atuar.
10. Em segundo lugar, o sistema acusatrio busca
promover a paridade de armas entre acusao e defesa,
uma vez que ambos os lados se encontram dissociados e,
ao menos idealmente, equidistantes do Estado-juiz. Nesse
contexto, cabe as partes o nus de desenvolverem seus
argumentos luz do material probatrio disponvel, de
modo a convencer o julgador da consistncia de suas
alegaes. Afasta-se, assim, a dinmica inquisitorial em
que a figura do juiz se confunde com a de um acusador,
apto a se valer do poder estatal para direcionar o
julgamento quase sempre no sentido de um juzo
condenatrio.
(...)
12. Em suma, o sistema acusatrio estabelece
determinadas balizas para os procedimentos de
investigao criminal, que devem ser desenvolvidos
ordinariamente pela autoridade policial sob a superviso
do Ministrio Pblico. Ainda que o legislador disponha de
alguma liberdade de conformao na matria, inclusive
para tratar de contextos especficos como o da Justia
Eleitoral, no valido que esvazie a opo do constituinte
e crie para o juiz um poder genrico de direo dessa fase
pre-processual.
88.

Nesse aspecto, o processo regido pela Lei n. 1.079/50 deve se

aproximar, uma vez mais, do nvel de garantia reconhecido atualmente no mbito

do processo penal.70 Em prestgio estrutura acusatria do processo e tambm
para garantir a imparcialidade objetiva do julgamento71, somente deve-se permitir
70

A Lei n. 11.690, de 9 de junho de 2008, alterou a redao do art. 212 do Cdigo de Processo
Penal, passando-se a adotar o procedimento do Direito Norte-Americano, chamado crossexamination, no qual as testemunhas so questionadas diretamente pela parte que as arrolou,
facultada parte contrria, a seguir, sua inquirio (exame direto e cruzado), e ao juiz os
esclarecimentos remanescentes e o poder de fiscalizao.
A esse respeito, precisa a jurisprudncia do STF: Abstrados os demais fundamentos do
pedido, estou em que se patenteia, no caso, quebra da chamada imparcialidade objetiva, de que
deve, como clusula elementar do princpio constitucional do justo processo da lei (due process
of law), revestir-se, na situao de cada causa, o magistrado competente para decidi-la. ()
Caracteriza-se, portanto, hiptese exemplar de ruptura da situao de imparcialidade objetiva,
cuja falta incapacita, de todo, o magistrado para conhecer e decidir causa que lhe tenha sido
71

64

aos Senadores a realizao de diligencias ou a produo de provas de modo

residual e complementar s partes, sem assumir, para si, a funo acusatria. 72
Isso porque o contato direto com o sujeito passivo e com os fatos e dados pode
provocar no nimo do juiz-instrutor uma srie de pr-juzos e impresses a favor
ou em contra do imputado, influenciando no momento de sentenciar.73
submetida, em relao qual a incontornvel predisposio psicolgica nascida de profundo
contato anterior com as relaes e a fora retrica da prova dos fatos o torna concretamente
incompatvel com a exigncia do exerccio isento da funo jurisdicional. Tal qualidade,
carente no caso, diz-se objetiva, porque no provm de ausncia de vnculos juridicamente
importantes entre o juiz e qualquer dos interessados na causa, sejam partes ou no
(imparcialidade dita subjetiva), mas porque corresponde condio de originalidade da
cognio que ir o juiz desenvolver na causa, no sentido de que no haja ainda, de modo
consciente ou inconsciente, formado nenhuma convico ou juzo prvio, no mesmo ou em
outro processo, sobre os fatos por apurar ou sobre a sorte jurdica da lide por decidir. Como
bvio, sua perda significa falta da iseno inerente ao exerccio legtimo da funo
jurisdicional. (Voto do Ministro Cezar Peluso, STF, HC 94641, Relator Min. Ellen Gracie,
Relator p/ Acrdo: Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, julgado em 11/11/2008).
Nesse sentido: 1. A estrutura acusatria do processo penal ptrio impede que se
sobreponham em um mesmo sujeito processual as funes de defender, acusar e julgar, mas
no elimina, dada a natureza publicista do processo, a possibilidade de o juiz determinar,
mediante fundamentao e sob contraditrio, a realizao de diligncias ou a produo de
meios de prova para a melhor reconstruo histrica dos fatos, desde que assim proceda de
modo residual e complementar s partes e com o cuidado de preservar sua imparcialidade. 2.
No fora assim, restaria ao juiz, a quem se outorga o poder soberano de dizer o direito, lavar
as mos e reconhecer sua incapacidade de outorgar, com justeza e justia, a tutela
jurisdicional postulada, seja para condenar, seja para absolver o acusado. Uma postura de tal
jaez ilidiria o compromisso judicial com a verdade e com a justia, sujeitando-o, sem qualquer
reserva, ao resultado da atividade instrutria das partes, nem sempre suficiente para
esclarecer, satisfatoriamente, os fatos sobre os quais se assenta a pretenso punitiva. 3. O uso,
pelo magistrado, de seus poderes instrutrios, presentes em inmeros dispositivos do Cdigo de
Processo Penal, no autoriza, porm, posturas de vanguarda ou de protagonismo judicial.
Assim, deve ser anulada a deciso da autoridade judiciria que, ao manter o recebimento da
denncia, determinou, imotivadamente, a oitiva de delegado e de inspetores de polcia, pois ao
determinar, antes do incio da instruo criminal, prova no urgente e no requerida pelas
partes, o Juiz agiu em substituio aos litigantes. 4. Entretanto, deve ser prestigiada a atividade
probatria deflagrada depois do trmino da audincia de instruo, quando, na prpria ata, o
Juiz determinou, de ofcio, a oitiva de pessoas a que as testemunhas se referiram, de forma
residual e em consonncia com o art. 209, 1, do CPP, para a correta verificao de fatos
referidos durante a produo da prova oral. 5. Recurso ordinrio parcialmente provido para
declarar somente a nulidade da deciso que, ao ratificar o recebimento da denncia, ordenou,
de ofcio, a oitiva de delegado e de inspetores de polcia, devendo tais depoimentos ser
desentranhados dos autos do processo, sem prejuzo de que tais testemunhos sejam requeridos
pelas partes, na fase do art. 402 do CPP, ou, justificadamente, determinados pelo Juiz, nos
termos dos arts. 156 ou 209 do CPP (STJ, RHC 58.186/RJ, Rel. Ministro Rogrio Schietti
Cruz, 6 Turma, julgado em 06/08/2015, DJe 15/09/2015).
72

73

LOPES JR., Aury. Direito processual penal e sua conformidade constitucional. 3a ed. RJ:
Lumen Juirs, 2008, pp. 125-127.
65

Exatamente para evitar essa contaminao do juiz pelo contato com a produo
da prova o que afeta negativamente a confiana que o julgamento deve inspirar
nos cidados , o que o STF concluiu que a regra processual penal no pode
valer apenas para a hiptese da chamada progresso vertical do processo, a
qual exclui atuao de juiz que haja atuado em outro grau de jurisdio da
mesma causa, pois as razes que sustentariam tal excluso, de todo se aplicam
ao fenmeno do desenvolvimento processual horizontal, proibindo, diante de
igual presuno de pr-juzo, exera jurisdio, no processo principal, o juiz que
tenha recolhido provas em procedimento preliminar sobre os fatos.74

89.

Atualmente, grande parte da discusso, no entanto, reside na

apartao terica proposta desde 1982 pelo Tribunal Europeu de Direitos

Humanos (Caso Piersack)75 entre os conceitos de imparcialidade subjetiva e
objetiva. Na locuo daquela Corte76:

De acuerdo con la jurisprudencia constante del Tribunal,

la existencia de imparcialidad en lo que se refiere al
artculo 6.1 debe ser determinada de acuerdo a una
valoracin subjetiva donde se deben tener en cuenta la
conviccin personal y el comportamiento de un juez en
particular, esto es, si el juez tiene algn prejuicio personal
o favoritismo en algn caso dado; y tambin de acuerdo
con una valoracin objetiva, es decir asegurando si el
tribunal en s mismo y, entre otros aspectos, su
composicin, ofrece suficientes garantas para excluir
cualquier duda legtima con respecto a su imparcialidad.
90.

Alm da imperiosa necessidade de garantir que os juzes do

processo de impeachment Senadores da Repblica no desempenhem funes

74

Voto do Ministro Cezar Peluso, STF, HC 94641, Relator Min. Ellen Gracie, Relator p/
Acrdo: Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, julgado em 11/11/2008.
JNIOR, Aury Lopes. Direito Processual Penal. 11. ed. So Paulo: Editora Saraiva, 2014, p.
172.
75

76

Caso Micallef contra Malta, de 15 de outubro de 2009.

66

acusatrias, deve-se assegurar que tambm os agentes pblicos competentes para

autorizar o processamento da Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade

tenham

necessria

imparcialidade.

No

tocante

ao

procedimento j recebido pelo Presidente da Cmara dos Deputados, verifica-se

que a ausncia de imparcialidade objetivamente afervel. O Presidente da
Cmara de Deputados alvo de representao pelo cometimento de falta tica no
mbito da Comisso de tica da Cmara dos Deputados, o que pode conduzir
perda do seu mandato. E o recebimento da representao, com a instaurao do
processo, resultaria de deciso colegiada da qual participariam deputados
integrantes do partido da Presidente da Repblica. Institui-se, por isso, um
contexto de suspeio objetivamente afervel, que inabilita o Presidente da
Cmara para tomar a deciso de receber o processo de Impeachment. Asseverese, ainda, que a suspeio do Presidente da Cmara, na hiptese, no resulta de
divergncias ideolgicas ou partidrias, mas de um conflito de interesses
instaurado e amplamente reconhecido pela esfera pblica nacional.

- PARTE 4 PEDIDO CAUTELAR

91.

O requisito do fumus boni iuris decorre de tudo o que se disse

acima quanto necessidade de adequao do procedimento previsto na Lei n.

1079 ao texto constitucional de 1988, o que no ocorre. As decises proferidas
por ocasio do julgamento do impeachment do Presidente Fernando Collor
promoveram, apenas em parte, a filtragem constitucional da referida lei. Muitos
pontos remanescem imunes jurisdio constitucional, e se mantm alheios ao
que a Constituio Federal promoveu de inovao.

92.

A presena de tal requisito foi reconhecida nas decises liminares

recentemente proferidas a propsito do procedimento a ser adotado para o

67

processamento de denncias de impeachment pelos Ministros Rosa Weber e

Teori Zavascki, j citados ao longo desta inicial. Como consignou o Ministro
Teori Zavascki, ao julgar o MS 33837 MC/DF, em processo de tamanha
magnitude institucional, que pe a juzo o mais elevado cargo do Estado e do
Governo da Nao, pressuposto elementar a observncia do devido processo
legal, formado e desenvolvido base de um procedimento cuja validade esteja
fora de qualquer dvida de ordem jurdica.

93.

O fumus boni iuris decorre ainda das decises da Corte

Interamericana de Direitos Humanos, que, como a Corte Europeia, tem

determinado a incidncia, tambm nos processos de impedimento de chefes de
estado, do princpio do devido processo legal, especialmente das garantias
inerentes ao processo penal e ao processo administrativo sancionador.

94.

O requisito do periculum in mora decorre da circunstncia de o

Presidente da Cmara dos Deputados ter recebido, em 02.12.2015, o pedido de

impeachment contra a Presidente da Repblica (deciso anexa). Como havia
consignado a Ministra Rosa Weber na deciso proferida no mbito da
Reclamao n. 22124 MC/DF, a liminar era concedida diante da iminncia de
exame pelo Presidente da Cmara dos Deputados de inmeras denncias de
crime de responsabilidade imputado Presidente da Repblica. O Presidente
Eduardo Cunha revogou a resposta que havia formulado questo de ordem
relativa ao referido procedimento, tendo em vista decises liminares do Supremo
Tribunal Federal. H, com isso, grave insegurana quanto ao procedimento que
reger o processamento dos pedidos de impeachment, a esta parte iniciado pelo
Presidente da Cmara dos Deputados.

95.

Como antes consignado, como se cuida de procedimento que pode

levar interrupo de mandato presidencial, a incerteza jurdica produz

insegurana poltica e econmica, contribuindo para desestabilizar ainda mais os
sistemas poltico e econmico nacionais. urgente a manifestao do Supremo
68

Tribunal Federal para que a denncia por crime de responsabilidade seja

processada de acordo com procedimento vlido e previamente estabelecido. Do
contrrio, o que se antev uma sequncia de mandados de segurana e o
desenvolvimento errtico de um procedimento obtuso, j suplantado pelo curso
do tempo e pela afirmao histrica do estado democrtico de direito.

96.

Em face do exposto, requer o autor, cautelarmente, o deferimento

de deciso monocrtica para suspender, de imediato, o processo de impeachment

iniciado contra a Presidente da Repblica, at que seja julgada a medida cautelar
ora pleiteada.

97.

Requer o autor, ainda, o deferimento de medida cautelar para que:

a)

seja realizada interpretao conforme Constituio do art.

19 da Lei n. 1.079/50, para se fixar, com efeito ex tunc

abrangendo os processos em andamento , a interpretao segundo
a qual o recebimento da denncia referido no dispositivo legal deve
ser precedido de audincia prvia do acusado, no prazo de quinze
dias;
b)

seja declarada a ilegitimidade constitucional (no recepo)

das expresses regimentos internos da Cmara dos Deputados e do

Senado federal, constantes do art. 38 da Lei n. 1.079/50;
c)

seja declarada a recepo dos artigos 19, 20, 21, 22 e 23,

caput, da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a

qual o art. 218 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
substitui o procedimento previsto nos referidos preceitos legais;
d)

seja realizada interpretao conforme a Constituio do art.

19 da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a qual a

formao da comisso especial deve se dar com representantes dos
69

blocos parlamentares no lugar de representantes dos partidos

polticos;
e)

seja realizada interpretao conforme dos artigos 18, 1,

22, 27, 28 e 29 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a interpretao

segundo a qual toda a atividade probatria deve ser desenvolvida
em primeiro lugar pela acusao e por ltimo pela defesa;
f)

seja realizada interpretao conforme do 1 do art. 22 e dos

artigos 28 e 29, todos da Lei n. 1.079/50, para se fixar a

interpretao segundo a qual, em cada fase processual perante a
Cmara Federal e perante o Senado Federal , a manifestao do
acusado, pessoalmente ou por seus representantes legais, seja o
ltimo ato de instruo;
g)

seja realizada interpretao conforme a Constituio do

artigo 24 da Lei n. 1.079 para se fixar a interpretao segundo a

qual o processo de impeachment, autorizado pela Cmara, pode ou
no ser instaurado no Senado, cabendo a deciso de instaura-lo ou
no respectiva Mesa, aplicando-se analogicamente o disposto no
artigo 44 da prpria Lei 1079/50, no sendo tal deciso passvel de
recurso;
h)

seja realizada interpretao conforme a Constituio do

artigo 24 da Lei n. 1079/50 para se fixar a interpretao segundo a

qual a deciso da mesa do Senado pela instaurao do processo
deve ser submetida ao Plenrio da Casa, aplicando-se, por analogia,
os artigos 45, 46, 48 e 49 da prpria Lei n. 1079, exigindo-se, para
se confirmar a instaurao do processo, a deciso de 2/3 dos
senadores;
i)

seja declarada a ilegitimidade constitucional no recepo

dos 1 e 5 do art. 23, e dos artigos 80 e 81 da Lei n. 1.079;

70

j)

seja realizada interpretao conforme dos artigos 25, 26, 27,

28, 29 e 30 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a interpretao segundo

a qual os Senadores s devem realizar diligncias ou a produo de
provas de modo residual e complementar s partes, sem assumir,
para si, a funo acusatria;
k)

seja realizada interpretao conforme do art. 19 da Lei n.

1.079/50, com efeitos ex tunc alcanando processos em

andamento , para fixar a interpretao segundo a qual o Presidente
da Cmara dos Deputados apenas pode praticar o ato de
recebimento da acusao contra a Presidente da Repblica se no
incidir em qualquer das hipteses de impedimento ou suspeio,
esta ltima objetivamente afervel pela presena de conflito
concreto de interesses.

- PARTE 5 PEDIDOS DE MRITO

98.

Em face do exposto, requerem os autores que:

a)

seja recebida e julgada procedente a presente ADPF;

b)

sejam notificados a Presidncia da Repblica, e a Cmara

dos Deputados e o Senado Federal, por intermdio de seus

presidentes, para que, como responsveis pela elaborao das
normas impugnadas, se manifestem;
c)

seja notificado o Exmo. Sr. Advogado-Geral da Unio para

se manifestar sobre o mrito da presente Ao;

71

d)

seja notificado do Exmo. Sr. Procurador Geral da Repblica

para que emita o seu Parecer;

e)

seja julgada procedente a presente ADPF para que o STF

profira deciso nos termos aduzidos nos itens que se seguem;

f)

seja realizada interpretao conforme Constituio do art.

19 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a interpretao segundo a qual o

recebimento da denncia referido no dispositivo legal deve ser
precedido de audincia prvia do acusado, no prazo de quinze dias;
g)

seja declarada a ilegitimidade constitucional (no recepo)

das expresses regimentos internos da Cmara dos Deputados e do

Senado federal, constantes do art. 38 da Lei n. 1.079/50;
h)

seja declarada a recepo dos artigos 19, 20, 21, 22 e 23,

caput, da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a

qual o art. 218 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados
substitui o procedimento previsto nos referidos preceitos legais;
i)

seja realizada interpretao conforme a Constituio do art.

19 da Lei n. 1.079/50, afastando-se a interpretao segundo a qual a

formao da comisso especial deve se dar com representantes dos
blocos parlamentares no lugar de representantes dos partidos
polticos;
j)

seja realizada interpretao conforme dos artigos 18, 1,

22, 27, 28 e 29 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a interpretao

segundo a qual toda a atividade probatria deve ser desenvolvida
em primeiro lugar pela acusao e por ltimo pela defesa;
k)

seja realizada interpretao conforme do 1 do art. 22 e dos

artigos 28 e 29, todos da Lei n. 1.079/50, para se fixar a

interpretao segundo a qual, em cada fase processual perante a
72

Cmara Federal e perante o Senado Federal , a manifestao do

acusado, pessoalmente ou por seus representantes legais, seja o
ltimo ato de instruo;
l)

seja realizada interpretao conforme a Constituio do

artigo 24 da Lei n. 1.079 para se fixar a interpretao segundo a

qual o processo de impeachment, autorizado pela Cmara, pode ou
no ser instaurado no Senado, cabendo a deciso de instaura-lo ou
no respectiva Mesa, aplicando-se analogicamente o disposto no
artigo 44 da prpria Lei 1079/50, no sendo tal deciso passvel de
recurso;
m)

seja realizada interpretao conforme a Constituio do

artigo 24 da Lei n. 1079/50 para se fixar a interpretao segundo a

qual a deciso da mesa do Senado pela instaurao do processo
deve ser submetida ao Plenrio da Casa, aplicando-se, por analogia,
os artigos 45, 46, 48 e 49 da prpria Lei n. 1079, exigindo-se, para
se confirmar a instaurao do processo, a deciso de 2/3 dos
senadores;
n)

seja declarada a ilegitimidade constitucional no recepo

dos 1 e 5 do art. 23, e dos artigos 80 e 81 da Lei n. 1.079;

o)

seja realizada interpretao conforme dos artigos 25, 26, 27,

28, 29 e 30 da Lei n. 1.079/50, para se fixar a interpretao segundo

a qual os Senadores s devem realizar diligncias ou a produo de
provas de modo residual e complementar s partes, sem assumir,
para si, a funo acusatria;
p)

seja realizada interpretao conforme do art. 19 da Lei n.

1.079/50, com efeitos ex tunc alcanando processos em

andamento , para fixar a interpretao segundo a qual o Presidente
da Cmara dos Deputados apenas pode praticar o ato de
73

recebimento da acusao contra a Presidente da Repblica se no

incidir em qualquer das hipteses de impedimento ou suspeio,
esta ltima objetivamente afervel pela presena de conflito
concreto de interesses.

Pedem Deferimento

Braslia, 3 de dezembro de 2015.

Cludio Pereira de Souza Neto

OAB-RJ 96.073

Ademar Borges
OAB-DF 29.178

74