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n 2015-21 | novembre 2015

Bilan de la dcentralisation de
linventaire gnral du patrimoine
culturel
Rapport n : 14123-14065-01

a loi du 13 aot 2004 a confi aux rgions la ralisation des


oprations d'inventaire, ltat tant charg de ldiction et du
contrle des normes scientifiques et techniques rgissant la conduite
de ces oprations.
Le bilan de cette dcentralisation apparat mitig. Les moyens matriels
ont souvent augment. Les effectifs ont t rduits dans certaines rgions.
Le critre de la couverture territoriale des oprations dinventaire,
fortement diversifies dans leur objet comme dans leurs mthodes, a t
abandonn. Les rgions mnent une politique de diffusion favorisant
llargissement et la diversification des publics, souvent en relation avec
leur politique de dveloppement touristique. Le contrle scientifique et
technique de ltat trouve une limite structurelle, celle de la libre administration des collectivits. Linteroprabilit des bases de donnes nationales
avec les bases rgionales prsente des dfaillances majeures. Enfin,
le partenariat entre ltat et les rgions apparat insuffisant.
Pour lavenir, deux voies alternatives existent : le maintien du cadre
national linventaire par la correction des dficiences tatiques ; le
transfert aux rgions des missions de lEtat.

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Les
bonnes
feuilles
de lIGA

Les bonnes feuilles de lIGA

Bilan de la dcentralisation de linventaire gnral du patrimoine culturel


Synthse du rapport

es oprations dinventaire du patrimoine, confies


en 1964 des commissions rgionales places
sous lautorit des prfets de rgions, taient
conduites par les directions rgionales des affaires
culturelles depuis leur cration.

pondrer : inachvement ou abandon de certaines


oprations ; dparts dagents non remplacs ; baisse
relative des effectifs ddis la conduite des
oprations, enfin difficult persistante respecter les
chances fixes.

En 2004, malgr la mise au point progressive de


mthodes dinvestigation plus lgres comme de la
rorientation stratgique des oprations en vue de
rpondre aux objectifs des collectivits territoriales en
matire durbanisme et damnagement du territoire,
36,5 % des communes du territoire national avaient fait
lobjet doprations dinventaire acheves. Ce constat,
rcurrent depuis les annes 1980, de la trop lente
avance de la couverture territoriale, souvent associ
la critique de lisolement des services que leur mission
de connaissance scientifique aurait coup des proccupations oprationnelles, motive la dcentralisation de
linventaire.

Lcart entre le taux de couverture territoriale entre


2004 et 2014 ne parat pas significatif, la vue des
cartes annexes aux rapports annuels des services
rgionaux. Ce constat rvle que le critre de la couverture territoriale a t abandonn, au moins en pratique,
sans quil soit remplac explicitement par de nouveaux
critres. Il est devenu, en effet, moins pertinent en
raison de la diversification des aires dtude et des
approches et de lextension indfinie du champ du
patrimoine inventori.

La loi du 13 aot 2004 a confi aux rgions la ralisation des oprations d'inventaire, ltat se voyant charg
de ldiction des normes scientifiques et techniques
rgissant la conduite de ces oprations ainsi que du
contrle du respect de ces normes.
Le bilan de cette dcentralisation, concernant
laction des rgions, difficile tablir en raison de
labsence dindicateurs homognes, apparat la fois
mitig, au regard des objectifs qui lui taient
assignes, et trs variable dune rgion lautre.
Si les moyens matriels mis disposition des
services aprs le transfert ont le plus souvent significativement augment, il nen est pas de mme de leurs
effectifs, infrieurs dans certaines rgions ce quils
taient dans les DRAC.
Sagissant des oprations elles-mmes, deux volutions, dj luvre avant 2004, se sont accentues :
les aires dtude ont t largies et diversifies, et la
proportion des tudes portant sur des thmes
(patrimoine industriel, balnaire, par exemple) plutt
que sur des circonscriptions territoriales, a augment.
Elles rpondent au besoin dtudes conduites plus
rapidement, dont les rsultats soient plus visibles et
mieux valorisables au niveau rgional.
Le nombre doprations en cours a diminu entre
2004 et 2012, sous leffet de plusieurs facteurs dont le
poids, variable selon les rgions, est difficile

Le bilan en termes de diffusion des rsultats de


linventaire apparat positif. Les rgions ont clairement
identifi la valorisation des travaux comme un enjeu et
certaines en ont fait une priorit dans le cadre de leur
action patrimoniale. Une majorit de rgions
investissent dans une politique numrique de diffusion
en vue dlargir et de diversifier le public, en utilisant
lensemble des supports de communication disponibles.
Cette volution a des rpercussions, dans le domaine
des publications imprimes : de 2007 2013, six rgions
ont assur la publication de la moiti de ces ouvrages
alors que certaines dentre elles nont quasiment rien
publi.
La part des oprations dinventaire ralises dans le
cadre de partenariats est galement trs variable dune
rgion une autre. Pour les rgions o elle est
importante, les conventions leur permettent dexercer
pleinement une comptence dont elles revendiquent
lexclusivit, tout en bnficiant de leffet de levier des
partenariats sur leur action propre, et dans le but
daugmenter la couverture territoriale.
Le bilan de la dcentralisation de lInventaire dans
les dpartements et rgions dOutre-mer prsente des
caractristiques trs spcifiques.
En 2005, les quatre dpartements et rgions doutre
-mer existants ont hrit des trs faibles moyens que
ltat y consacrait seulement depuis cinq ou six ans.
Actuellement, aucun service nest oprationnel dans
quatre des cinq collectivits dOutre-mer exerant les
comptences des rgions, en dpit des volutions
positives intervenues depuis 2010. Le Dpartement de

La Guyane constitue une exception exemplaire.


Alors que les moyens de linventaire avant la dcentralisation y taient tout aussi rduits que dans les autres
rgions doutre-mer, voire moindres, la rgion a mis en
place un service dont les effectifs ont t ports progressivement de un cinq agents. La singularit de la
Guyane sexplique notamment par une excellente coopration entre ltat et la rgion.
Le bilan de la mise en uvre du contrle
scientifique et technique de ltat rvle la limite
inhrente lexercice dun contrle tatique sur une
comptence dcentralise sexerant dans le cadre de
la libre administration des collectivits.
Si lexercice du contrle sur pices et sur place
est attribu au premier chef lInspection des
patrimoines, lanalyse des diffrents rapports dinspection entre 2005 et 2013 rvle la difficult de produire
une analyse des oprations dinventaire limite au
contrle du respect des normes scientifiques et
techniques, et de formuler des propositions sinscrivant
dans un cadre pleinement compatible avec le principe
de libre administration des collectivits. Cette difficult
structurelle se manifeste notamment par les diffrences
dapproche entre les inspecteurs, la mthodologie
ntant pas suffisamment formalise et harmonise,
quant lobjet et ltendue du contrle.
Par ailleurs, les rformes successives des services du
patrimoine de ladministration centrale du ministre de
la culture et de la communication ont profondment
modifi lorganisation des ressources mobilises pour la
comptence de lInventaire. Les emplois qui relvent de
cette comptence ont accus une diminution de 70 %
entre 2004 et 2013.
Ltat na pas rempli son rle de garantie dinteroprabilit des systmes documentaires.
En raison dun dcalage entre lvolution des
systmes documentaires de ltat et des rgions,
celles-ci ont t conduites verser leurs donnes selon
une procdure technique relativement lourde et
appauvrir le contenu des dossiers dinventaire pour quil
puisse tre intgr aux bases de donnes nationales.
Depuis 2008, les rgions se sont coordonnes pour
mettre au point un outil de production et de diffusion
rgional des donnes de linventaire, nomm
GERTRUDE . Cet outil est actuellement dploy dans
24 rgions. De son ct, ltat a entrepris une modernisation de la production documentaire des services du

ministre de la culture ainsi que le remplacement de la


plate-forme de diffusion des donnes. Ce projet
ambitieux, dont le terme est incertain, requiert linvestissement de lensemble des services mtiers du
ministre. Ces facteurs expliquent un dcalage qui, sil
devait perdurer, remettrait en cause moyen terme la
prennit dun rpertoire numrique national des
donnes de linventaire.
Enfin, le partenariat entre ltat et les rgions,
quimplique le modle de dcentralisation de linventaire, na pas trouv de cadre institutionnel ncessaire
son bon exercice.
Au plan national, le conseil national de linventaire
gnral du patrimoine culturel nest pas, en raison de
linadquation entre les missions qui lui sont assignes
et sa composition, linstance de dialogue partenarial
quil aurait pu tre.
Au plan local, les relations entre les services
patrimoniaux de ltat et des rgions reposent
essentiellement sur la qualit des relations personnelles
tisses entre les membres de ces services. Les rgions
ont hrit comme dans dautres domaines de la
situation antrieure la dcentralisation, marque par
des relations souvent difficiles entre les services de l
Inventaire et les services des monuments historiques.
Si limpact de la dcentralisation sur ces relations est
difficilement valuable, une trs grande majorit de
DRAC souhaitent mieux formaliser les relations avec les
services patrimoniaux du conseil rgional.
Face ces constats, deux voies dvolution
alternatives sont ouvertes :
la premire vise maintenir un cadre national
linventaire, en remdiant, pour ce faire, aux
dficiences constates dans lexercice, par ltat, du
contrle scientifique et technique, dune part, et
dans la mise en uvre de linteroprabilit des
bases de donnes rgionales et nationales de
linventaire ; ce scnario suppose une volont forte,
dans un contexte o ltat pourrait privilgier
dautres priorits ;
la seconde consiste entriner une volution dj
largement amorce, en confiant aux rgions les
missions actuelles de ltat ; cette volution, qui ne
peut intervenir sans une large modification du cadre
lgislatif, implique une rvision radicale de
lambition premire dun projet politique plus que
cinquantenaire.

Les bonnes feuilles de lIGA

Mayotte, auquel la comptence a t transfre depuis


le 31 mars 2011, est cens lexercer sans pouvoir
bnficier daucune compensation financire ce titre,
aucune activit dinventaire nayant t conduite par
ltat avant la dcentralisation.

Les recommandations-cls
1. Raliser linteroprabilit entre GERTRUDE et la future plate-forme de
diffusion nationale du MCC ( DC5 ) dans un dlai dun an, notamment
en rintgrant le dispositif de gouvernance de GERTRUDE.
2. Dfinir plus clairement les objectifs, les modalits et lorganisation du
CST dans le dcret du 20 juillet 2005 et larrt du 17 fvrier 2009
3. Abroger larrt du 17 fvrier 2009 fixant les normes scientifiques et
techniques et le remplacer par une Recommandation .
4. laborer une doctrine formalise du contrle scientifique et technique
(CST) ralis par linspection des patrimoines : approfondir la mthode
dun contrle concentr sur les oprations dinventaire, formalis par la
ralisation dun guide mthodologique portant sur toutes les phases du
CST.
5. Transformer la commission nationale en une structure dlaboration
dinstruments de droit souple, compose exclusivement de personnalits qualifies.
6. Renvoyer le dialogue politique sur les enjeux de linventaire dans les
politiques patrimoniales de ltat et des rgions au conseil des collectivits territoriales pour le dveloppement culturel.
7. Favoriser llaboration de conventions rgionales de partenariat sur les
politiques patrimoniales comportant un volet inventaire, qui pourraient
notamment tre dbattues au sein des conseils rgionaux des collectivits territoriales pour le dveloppement culturel.
Inspection gnrale
de ladministration
15, rue Cambacrs
75008 PARIS
Directeur de la publication :
Michel Rouzeau
Rdacteur en chef :
Eric Ferri

8. Inciter les Directions des affaires culturelles dOutre-mer sinspirer de


lexprience de la Guyane, en apportant leur appui aux services
rgionaux dinventaire.
9. Favoriser la cration dun rseau des services dinventaire de lOutremer, dans la ligne des travaux du colloque Carabes organise par la
Rgion Guyane, bnficiant de lappui des DAC et, au plan central, de la
MIGPC et de linspection des patrimoines.

Inspection gnrale
de ladministration

Les auteurs
Jean-Pierre Battesti | Inspecteur gnral
de ladministration
Bndicte Renaud-Boulesteix | Inspectrice
de ladministration

Catherine Meyer-Lereculeur | Charge de


mission linspection gnrale des affaires
culturelles