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Direction de la recherche, des tudes,

de lvaluation et des statistiques


DREES

SRIE
MIRE

DOCUMENT
DE
TRAVAIL

Les systmes europens de protection sociale :


Une mise en perspective
Lucie PAQUY
(sous la responsabilit scientifique de Patrice BOURDELAIS,
Directeur dtude de lEHESS)

n 6 janvier 2004

MINISTRE DES AFFAIRES SOCIALES, DU TRAVAIL ET DE LA SOLIDARIT


MINISTRE DE LA SANT, DE LA FAMILLE ET DES PERSONNES HANDICAPES

Ce travail, remis en janvier 2003, a t effectu dans le cadre du rseau thmatique europen
PHOENIX TN Health and Social Welfare Policy (213854-CP-2-2002-1-PT-ERASMUS-TN),
sous la responsabilit scientifique de Patrice Bourdelais, directeur dtudes lEHESS. Il a
bnfici du soutien financier du gouvernement portugais.
Une version anglaise a galement t dite (Lucie Paquy, European Social Protection
Systems in Perspective, Compostela Group of Universities series European Issues, vol. 3,
Brno, VUTIUM Press, 2004, 146 p. ISBN 84 607 977 - 7). La traduction en a t assure
par Jennifer Merchant, grce au soutien financier du rseau thmatique PHOENIX TN. La
publication a bnfici du soutien financier de la fondation Calouste Gulbenkian dans le cadre
du programme europen des rencontres du Groupe Compostelle dUniversits.
Je remercie les membres du comit scientifique du rseau PHOENIX TN pour leur confiance,
et plus particulirement Patrice Bourdelais, dont le soutien fut prcieux et chaleureux.

Table des matires


CHAPITRE I - LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES TATS-PROVIDENCE .......
I. L'mergence des Welfare States (fin XIXe-1940)
1. Un pionnier, l'Allemagne..........................................................................................
2. Des Poors Laws aux assurances sociales, la Grande-Bretagne ................................
3. Entre assistance et assurance, la France ...................................................................
4. La protection sociale universelle : les pays scandinaves ..........................................
II. Stabilisation et croissance des tats-Providence (annes 1940-1970)
1. Beveridge ou Bismarck ?..........................................................................................
3. La construction du Welfare State dans les pays de l'Europe du Sud ........................

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CHAPITRE II - L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DES TATS-PROVIDENCE


I. Droits sociaux et formules de prestation
1. La couverture des risques sociaux ............................................................................
Source : Drees, 1999.
2. Des formules de prestation diversifies ....................................................................
II. La protection sociale complmentaire
1. La Mutualit .............................................................................................................
2. La protection dentreprise.........................................................................................
3. Les associations ........................................................................................................
III. La gestion des systmes de protection sociale
1. Le financement des systmes de protection sociale..................................................
2. tat et/ou partenaires sociaux : les gestionnaires de ltat-Providence....................

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CHAPITRE III - FEMMES, FAMILLES ET TATS-PROVIDENCE ...............................


I. La diversit des politiques familiales
1. Le soutien conomique aux familles avec enfants....................................................
2. Maternit, ducation et garde des enfants.................................................................
II. Diffrents modles familiaux dtats-Providence
1. Politiques non explicites et prdominance du modle de soutien de famille masculin
(Allemagne, Royaume-Uni, Europe du Sud)................................................................
2. Favoriser les familles, les mres et les travailleuses : la France...............................
3. Une politique dgalit entre les hommes et les femmes : la Scandinavie ...............
III. Une valuation des politiques familiales : lemploi des femmes
et la rduction de la pauvret infantile
1. Les modles demploi des femmes...........................................................................
2. La lutte contre la pauvret infantile ..........................................................................

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CHAPITRE IV - LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LE CHMAGE,LA PAUVRET


ET LEXCLUSION...............................................................................................................
I. Assurance chmage et dispositifs dassistance
1. Les rgimes dassurance chmage............................................................................
2. Pauvret et exclusion : les politiques de revenu minimum.......................................
II. Des politiques passives aux politiques actives
1. Les pays nordiques et lorientation vers le travail ..............................................
2. Lactivation dans le reste de lEurope ......................................................................

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CHAPITRE V - DES TATS-PROVIDENCE EN RECOMPOSITION .............................


I. Les nouveaux dfis des tats-Providence

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1. Les transformations de lenvironnement conomique et social................................


2. Les problmes spcifiques aux tats-Providence.....................................................
II. Les rformes de la dcennie 1990
1. Une protection sociale moins gnreuse...................................................................
2. Des mcanismes du march dans la protection sociale : la rgulation
des systmes de sant ...................................................................................................
3. Des tats-Providence entre permanence et recomposition.......................................

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Conclusion.............................................................................................................................

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BIBLIOGRAPHIE ................................................................................................................

99

ANNEXES ............................................................................................................................

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Rsum

De 1994 1998, la MiRe a organis quatre rencontres consacres la comparaison des


systmes europens de protection sociale (rencontres dOxford, Berlin, Florence et
Copenhague). Ayant pour objectif de mieux comprendre les spcificits franaises la
lumire des expriences trangres, elles mettaient en perspective, travers des thmatiques
rcurrentes, les systmes de protection sociale de laFrance et dautres pays europens. Un
cinquime colloque, organis en 2000 Paris, est venu complter cet ensemble en traitant des
rformes et des transformations qui affectent les tats-providence europens depuis une
dcennie.
Ce travail, effectu dans le cadre du rseau thmatique europen PHOENIX TN Health and
Social Welfare Policy, prsente une synthse des contributions exposes lors de ces
diffrentes rencontres. Il vise mieux apprhender et comprendre les systmes de protection
sociale des pays dEurope, dans leurs divergences et leurs convergences. Cinq grandes
thmatiques sont abordes : la construction historique des tats-providence europens, leur
organisation institutionnelle, les politiques familiales et la place des femmes, les politiques de
lutte contre le chmage, la pauvret et lexclusion, les recompositions en cours des diffrents
systmes de protection sociale.

Introduction
Depuis une dizaine d'annes, la Mission Recherche (MiRe) du ministre de l'Emploi et de
la solidarit s'est engage dans un programme visant favoriser les comparaisons et les
collaborations europennes entre chercheurs travaillant sur les systmes de protection sociale1.
Dans cette optique, quatre rencontres runissant des chercheurs de diffrentes nationalits et
disciplines (droit, histoire, sociologie, conomie et sciences politiques) ont t organises
entre 1994 et 1998. Ayant pour objectif initial de mieux comprendre les spcificits franaises
la lumire des expriences trangres, elles mettaient systmatiquement en perspective,
travers des thmatiques rcurrentes, les systmes de protection sociale de la France et celui
d'autres pays europens. Les premires de ces rencontres ont eu lieu en 1994 Oxford et
prsentaient un tableau des institutions, des problmes et des analyses de la protection sociale
en France et en Grande-Bretagne (MiRe, 1995). Les secondes, qui se sont droules Berlin,
confrontaient les expriences franaises et allemandes, toutes deux habituellement classes
dans la mme famille institutionnelle de protection sociale (MiRe, 1996). Les troisimes
rencontres, celles de Florence, interrogeaient la spcificit des systmes de protection sociale
de l'Europe du Sud et de la place de la France au sein de cet ensemble (MiRe, 1997). Les
rencontres de Copenhague, organises en 1998, taient quant elles axes sur la comparaison
des systmes franais et nordiques de protection sociale (MiRe, 1999). Un cinquime
colloque, tenu Paris en 2000, est venu complter cet ensemble en analysant les diffrentes
rponses apportes en Europe aux grandes questions que doivent affronter actuellement les
tats-Providence (Daniel et Palier, 2001).
Ce travail prsente une synthse des contributions exposes lors de ces diffrentes
rencontres. On ny lira donc pas une tentative supplmentaire d'une typologie des tatsProvidence, non plus qu'un expos exhaustif des caractristiques des rgimes de protection
sociale europens. Il sagit davantage, travers quelques grandes thmatiques dgages lors
de ces rencontres, de mieux apprhender et comprendre les systmes de protection sociale des
pays d'Europe, dans leurs divergences et leurs convergences. La synthse elle-mme est loin
d'tre exhaustive : des choix thmatiques ont t faits, privilgiant certains aspects centraux
ou novateurs, tels que la place de la famille et les politiques familiales, particulirement
discriminantes, ou encore l'approche en termes de genre, laissant de ct d'autres thmes,
comme par exemple les systmes de retraite. Ajoutons enfin que les informations fournies
dans ce rapport sont videmment trs dpendantes de celles prsentes dans les diffrentes
contributions, qui tmoignent la fois des choix de recherche des auteurs, de ceux de la MiRe
et du dveloppement des recherches nationales sur la protection sociale. La dimension
historique, par exemple, est trs prsente dans les rencontres franco-britanniques et francoallemandes alors qu'elle est plutt absente des rencontres franco-nordiques, si ce n'est
travers les analyses sexues de la construction des systmes de protection sociale. De mme,
les questions de sant et dorganisation des soins de sant sont trs peu abordes pour les pays
scandinaves alors quon les retrouve dans les autres pays dEurope2. On ne vise donc pas une
comparaison parfaitement symtrique des rgimes europens de protection sociale, ce qui
d'ailleurs n'entrait pas dans les intentions initiales de la MiRe. Une telle dmarche n'exclut pas
toutefois l'utilisation ponctuelle de publications extrieures, pour clairer tel ou tel aspect.
1

Comparer les systmes de protection sociale en Europe , Mire Info, n 30, mars 1994, p. 3-6.
Cela rsulte dun choix du comit scientifique qui a tenu compte des thmes abords dans les rencontre prcdentes
(MiRe, 1999 : 748).

Les premires recherches comparatives des systmes de protection sociale ont t lances
dans les annes 1960-19703, en rponse au rle nouveau et croissant jou par les tats
daprs-guerre dans la satisfaction des besoins (Ostner, 2001 : 154). Elles reposaient alors
presque totalement sur la comparaison des montants des dpenses publiques. Le niveau des
dpenses sociales tait en effet considr comme le meilleur indicateur de leffort des tats en
faveur du bien-tre social, et les pays taient classs sur une chelle de bien-tre faisant
ressortir le lien entre le niveau de dveloppement conomique et le niveau de dveloppement
social (Merrien, 1996). Ce type danalyse dveloppementaliste a aujourdhui t remplac
par lanalyse typologique qui, regroupant les rgimes en catgories idales-typiques, permet
de mettre en vidence des modles de Welfare, de mener une rflexion sur les convergences
et les divergences et de procder la recherche de causes (Ibid.). Les recherches du
sociologue sudois Gsta Esping-Andersen4 ont jou un rle majeur dans cette nouvelle
orientation des travaux comparatifs. Sinspirant de la typologie de Richard Titmuss5, centrant
lanalyse autour du concept de dmarchandisation emprunt Karl Polanyi6, EspingAndersen a ainsi identifi trois rgimes de protection sociale7.
Le premier est le rgime libral . Il se caractrise par son faible niveau de
dmarchandisation et par la grande dpendance des individus vis--vis du march pour
assurer leurs revenus primaires et de protection sociale (Palier, 2001 : 36). La protection
sociale y est surtout rsiduelle : les revenus de remplacement sont peu levs, les prestations
sont principalement orientes vers des groupes cibles et attribues la plupart du temps
strictement en fonction des besoins (Ostner et Lessenich, 1996 : 184). Les prestations sous
conditions de ressources sont nombreuses.
loppos se trouve le rgime social-dmocrate , caractris par un niveau lev de
dmarchandisation. Ce rgime, associ aux pays scandinaves, se donne pour objectif
d assurer lgalit, la cohsion et lhomognit des groupes sociaux au sein dune grande
classe moyenne . Il offre une protection sociale universelle et les prestations, dlivres
sous forme de services gratuits ou de prestations en espces, sont leves (Palier, 2001 : 36).
Le troisime rgime de protection sociale est le rgime conservateur-corporatiste ,
associ aux pays continentaux. Sa finalit est moins de rduire les ingalits que dassurer le
maintien du revenu des travailleurs en cas de ralisation dun risque social. Les droits sociaux
et le niveau de protection sociale dpendent des performances sur le march du travail et de
la situation dans lemploi des individus (Ibid.). Les prestations sont relativement gnreuses
et offrent aux assurs sociaux une certaine indpendance vis--vis du march. La dpendance
subsiste toutefois indirectement puisque les droits sociaux sont lis lemploi.
La classification dEsping-Andersen permet de saisir les logiques dominantes propres
chaque systme de protection sociale et que lon retrouve luvre dans les diffrents pays
3

On peut nanmoins faire remonter lide de comparer les systmes de protection sociale beaucoup plus loin dans le temps,
presque au moment de la naissance des tats-Providence (Palier et Daniel, 2001 : 17).
4
Esping-Andersen, G. (1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge, Polity Press.
5
Titmuss, R. (1958), Essays on the Welfare State, London, Allen and Unwin.
6
Polanyi, K. (1944), The Great Transformation, Boston, Beacon Press. La dmarchandisation ( decommodification )
dsigne le processus de libration ou dindpendance des individus vis--vis des forces du march du travail. La
dmarchandisation du travail est une fonction commune tous les systmes de protection sociale, mais elle atteint un niveau
diffrent suivant les rgimes.
7
Cf, annexe 1.

(Ibid. : 38). Elle reste toutefois idale-typique et a t beaucoup discute (Merrien, 1997 : 90
et suivantes). Aujourdhui, on saccorde reconnatre en Europe quatre familles
institutionnelles et relativement homognes de protection sociale8 (Palier, 2001 : 36 ;
Commission europenne, 1995).
Les pays nordiques relvent de la premire famille. La protection sociale y est un droit de
tous les citoyens, ltat-Providence fournit de nombreux services sociaux gratuits, la plupart
des prestations sont forfaitaires et dun montant lev, verses automatiquement en cas
dapparition dun besoin social (Palier, 2001 : 36). Ces systmes de protection sociale sont
essentiellement financs par limpt et les collectivits locales jouent un grand rle dans leur
gestion.
La seconde famille regroupe des pays anglo-saxons (Grande-Bretagne, Irlande). La
protection sociale fonctionne galement selon le principe de luniversalit, mais seuls les
services nationaux de sant sont vritablement universels (Ibid. : 39). Les prestations,
dlivres par le systme public dassurance sociale, sont forfaitaires et leur niveau est
beaucoup plus bas que dans les pays nordiques. Les prestations sous conditions de ressources
sont importantes et concernent les personnes qui nont pu cotiser suffisamment lassurance
sociale. La protection sociale est essentiellement finance par les recettes fiscales et le
systme est fortement centralis.
Les pays du centre du continent europen (Allemagne, France, Benelux, Autriche) se
rattachent la troisime famille. Les prestations sont contributives et leur montant est, le plus
souvent, proportionnel au niveau de salaire de lassur. Un filet de scurit existe nanmoins
pour les personnes qui ne sont pas ou plus couvertes par les assurances sociales. Le
financement de la protection sociale repose essentiellement sur les cotisations sociales verses
par les employeurs et les salaris. Contrairement aux pays nordiques ou anglo-saxons, la
gestion du systme nest pas assure directement par ltat, mais par les partenaires sociaux
(reprsentants des employeurs et des salaris).
La dernire famille rassemble par les pays du Sud de lEurope (Espagne, Italie, Grce,
Portugal). Ces pays prsentent un systme mixte de protection sociale, combinant des
prestations contributives et proportionnelles au revenu (assurances sociales) et des prestations
vocation universelle (services nationaux de sant). Ils prsentent en outre des traits
spcifiques : les systmes de protection sociale y sont trs fragments et htrognes,
certaines professions (fonctionnaires) tant mieux couvertes que dautres ; la mise en place
dun filet de scurit garantissant un revenu minimum est y trs rcente9, et le systme de
protection sociale fonctionne souvent de manire particulariste, voire clientliste, notamment
en Italie ( distribution parfois clientliste des prestations, fraudes aux prestations comme au
financement ) (Ibid. : 39-40, voir aussi Ferrera, 1997 : 19-20 et Fargion, 2001 : 231).
Les caractristiques de ces quatre familles europennes de protection sociale seront
approfondies tout au long de ce travail, qui se divise en cinq chapitres. Le premier prsent la
construction historique des tats-Providence. Vient ensuite un expos de lorganisation
institutionnelle des systmes europens de protection sociale, qui aborde les diffrentes
formules de prestation et de gestion. Le chapitre 3 est consacr la question des politiques
8
9

Cf, annexe 2. Les quatre paragraphes suivants reprennent les analyses de Palier, 2001 : 38-40.
Sauf pour la Grce o il nexiste pas de systme de revenu minimum.

familiales et de la place des femmes dans les diffrents tats-Providence. Le chapitre 4


analyse les politiques de lutte contre le chmage, la pauvret et lexclusion, tandis que le
dernier chapitre traite des recompositions aujourdhui luvre dans les diffrents systmes
de protection sociale.

10

CHAPITRE I
LA CONSTRUCTION HISTORIQUE DES TATS-PROVIDENCE
La connaissance de la construction historique des tats-Providence s'avre ncessaire si
l'on veut comprendre l'architecture des systmes de protection sociale contemporains. En
effet, si les tats ont t souvent confronts aux mmes types de problmes, leur formulation
et les voies suivies pour les traiter ont t diffrentes et psent encore lourdement sur les
configurations actuelles. On peut distinguer trois grandes priodes dans l'histoire des Welfare
States (Merrien, 1997 : 13-16). La premire, qui dbute la fin du XIXe sicle, est une phase
d'mergence et d'dification, souvent conflictuelle : les pays europens adoptent des
lgislations de protection sociale, mais des rythmes diffrents et selon des modalits
diverses. La seconde priode s'tend de la fin de la Seconde Guerre Mondiale aux annes
1970. Elle correspond l'ge d'or des tats-Providence : les controverses s'attnuent et la
protection sociale tend se gnraliser toutes les couches de la population. La troisime
phase, que nous naborderons pas ici, est celle de la stagnation ou de la crise des tatsProvidence (Palier, 2002 : 30, 45). Les systmes de protection sociale sont confronts la
crise conomique, source de difficults financires, en mme temps qu' des transformations
de la structure des risques et des besoins sociaux (Esping-Andersen, 2001 : 77).

I. L'mergence des Welfare States (fin XIXe-1940)


La phase d'mergence des Welfare States est connexe d'une nouvelle technique de
protection sociale : l'assurance sociale. Le premier pays avoir introduit ce systme est
l'Allemagne. La Grande-Bretagne l'adopte galement tandis que la France se caractrise par
les rapports complexes qu'entretient l'assurance avec l'assistance. La Sude se distingue en
adoptant une lgislation d'assurance sociale universelle.
1. Un pionnier, l'Allemagne
Avec les lois de 1883 (assurance maladie), 1884 (assurance accidents) et 1889 (vieillesseinvalidit), l'Allemagne a jou un rle pionnier dans l'avnement de l'assurance sociale en
Europe (Ritter, 2001 : 9). L'empire germanique apparat en effet comme le premier pays
mettre en place cette nouvelle forme de protection sociale et le modle allemand a servi de
rfrence de nombreux pays europens, qu'il ait t considr comme une voie imiter
(Sude, Norvge, Pays-Bas...) ou, au contraire, rejeter (France)10.
L'introduction de l'assurance sociale par le chancelier Bismarck tient de multiples
facteurs. Il faut d'abord mentionner mais le phnomne est commun la plupart des pays
europens l'acuit de la question sociale, lie au dveloppement de l'industrialisation et de
l'urbanisation, et caractrise par un proltariat industriel croissant menac d'appauvrissement
(Ritter, 2001 : 8). Plus spcifique l'Allemagne, il faut citer la tradition fortement ancre de la
rforme par le haut ainsi que la faiblesse du libralisme politique et conomique,
comparativement d'autres pays d'Europe (Ritter, 1996 : 34 et 2001 : 9). La volont de
contrer la social-dmocratie en concdant la classe ouvrire des avantages sociaux est
10

Merrien (1997 : 17) ; Olsson Hort (2001 : 50) ; Sur la position franaise vis--vis des assurances sociales allemandes, Kott,
1996 : 43.

11

galement prendre en compte. Vote peu de temps aprs les lois antisocialistes, l'assurance
sociale apparat en effet comme un moyen de dsamorcer la bombe rvolutionnaire place
dans la socit impriale (Abelshauser, 1996 : 126) ; en somme, elle s'apparente une
assurance contre les rvolutions sociales et politiques (Ritter, 1996 : 38). Elle constitue
galement une rponse la forte mobilit des ouvriers, ncessite par le dveloppement de la
construction ferroviaire et de l'industrie lourde. Ds les annes 1880, le volume migratoire
des villes de plus de 50 000 habitants reprsente en moyenne annuelle un quart de leur
population (Abelhauser, 1996 : 127). Or, trs vite, les dispositifs d'assistance traditionnelle
(caisses de solidarit, associations de bienfaisance municipales, institutions patronales et
institutions caritatives religieuses) n'arrivent plus faire face ces migrations massives.
Plus fondamentalement, l'institution des assurances sociales s'intgrait dans un vaste projet
d'alternative au libralisme conomique, insparable de l'organisation de l'tat, de la socit et
de l'conomie. Comme l'explique Werner Abelshauser, pour Bismarck, l'introduction de
l'assurance sociale tait mettre en troite relation avec la tentative d'offrir, via la cration de
comit autogrs de type corporatif, de conseils et d'associations professionnelles
industrielles, des modles antiparlementaires, dans l'optique d'une nouvelle organisation de la
reprsentation des intrts au sein de l'tat (Abelshauser, 1996 : 127). Elle constituait un
moyen de favoriser une nouvelle reprsentation des intrts ouvriers et devait servir de base
une future reprsentation populaire qui, en lieu et place ou en plus du Reichstag deviendrait
une instance consultative dterminante pour les lgislateurs 11. Les autorits du Reich
voyaient dans cette organisatmion comparative le moyen de constituer ou de rassembler une
communaut nationale fonde sur l'harmonie. Ainsi, dans la discours de Guillaume 1er
annonant l'assurance sociale, celle-ci est prsente la fois comme une rponse aux
ennemis de l'intrieur (i.e. la social-dmocratie) et comme une volont de constituer la
communaut nationale harmonieuse fonde sur l'existence ou la constitution de corps
intermdiaires dont l'tat serait le seul garant possible (Kott, 1996 : 44).
Cette double conception communautaire et tatiste imprgne l'organisation des premires
assurances sociales. L'obligation d'affiliation concerne essentiellement les ouvriers vus
comme les catgories les plus touches par la dissolution des cadres sociaux traditionnels
(Kott, 1996 : 45). De mme, les principes de l'autogestion et de la communaut de mtier
sont au fondement de l'organisation des assurances maladie et accidents (Ibid.). L'assurance
accident est ainsi gre par des organismes regroupant les entreprises d'une mme branche
industrielle, dans lesquelles la reprsentation des employeurs est prpondrante (Kott, 1996 :
43 ; Ritter : 1996 : 29). Au contraire, les reprsentants ouvriers dominent les caisses
d'assurance maladie12. Dans ce cadre, l'autogestion n'a pas de vocation dmocratique , elle
participe la constitution d'une harmonie dans le cadre idalis de la communaut de
mtier (Kott : 1996 : 45). Il faut nanmoins souligner que, dans sa mise en pratique,
l'autogestion va bien vite devenir un lieu d'expression et de rsolution des conflits socitaux,
en mme temps qu'un lieu d'apprentissage de la dmocratie sociale (Ibid. : 49-51 ; Hudemann,
2001 : 225).

11

Hans Rohtfels (1927), Theodor Lohman und die Kampfjahre der staatlichen Sozialpolitik, cit par Abelshauser, 1996 : 127.
Prcisons que cette ide n'a pas t mise en pratique.
12
Ils possdent les deux tiers des voix ; les caisses d'assurance maladie vont notamment servir de lieu d'expression et
d'influence la social-dmocratie (Kott, 1996 : 50). L'influence exerce par les travailleurs, les employeurs et l'tat est lie
leur participation respective dans le financement des organismes d'assurance maladie (Ritter : 1996 : 29).

12

Ds sa mise en place, l'assurance sociale allemande contenait dj les grandes


caractristiques du systme actuel : obligation lgale d'affiliation ; gestion des rgimes par
des institutions autonomes dans lesquelles sont reprsents les employeurs et les assurs ;
droits aux prestations fonction des cotisations et proportionnalit de celles-ci au salaire ;
rpartition du financement entre les assurs, les employeurs et l'tat (Reynaud : 1995, 222).
Aprs la dmission de Bismarck en 1890, les volutions ultrieures de l'assurance sociale
concernent essentiellement la mise en place d'un rgime d'assurance pension spcifique aux
employs en 1911 ainsi que la cration d'une assurance-chmage obligatoire en 1927 (Ibid. :
223 ; Ritter : 2001, 11).
2. Des Poors Laws aux assurances sociales, la Grande-Bretagne
Lorsque la Grande-Bretagne institue en 1908-1911 un rgime public de pensions de
vieillesse et l'assurance sociale, elle possde dj un dispositif national d'assistance aux
pauvres rgi par les Poor Laws. Ces dernires ont jou un rle fondamental dans la
construction du Welfare State britannique13. Selon Emmanuel Reynaud, on peut lire en effet
l'histoire de la construction de l'tat-Providence au Royaume-Uni comme la tension entre
les tentatives pour s'extraire des lois sur les pauvres et la persistance de mentalit et de
procdures lies celles-ci (Reynaud, 1995 : 234).
Les Poor Laws remontent l'poque lisabthaine. Celle de 1601 imposait des impts
locaux obligatoires pour venir en aide aux pauvres. L'assistance, gre au sein des paroisses,
revtait deux formes : l'Outdoor relief (aide pcuniaire, don de vtements ou de nourriture) et
l'Indoor relief (entre dans l'hospice de la paroisse) (MiRe, 1999 : 180). Ce systme, qui tait
relativement bien adapt aux besoins d'une conomie de march agricole, l'tait beaucoup
moins dans le cadre d'une conomie urbanise et mobile plus diversifie (Southall, 1995 :
68) : la Poor law tait considre comme un obstacle la mobilit de la main d'oeuvre et
inadquate face la pauvret grandissante dans les villes et les campagnes (MiRe, 1998 :
181). Aussi la loi fut-elle amende en 1834. La New Poor Law se donnait pour objectif
d'uniformiser et de contrler les activits des paroisses ; celles-ci taient dsormais regroupes
en unions et places sous l'administration de boards of gardians . Concernant
l'assistance, seuls les personnes ges, les malades et les handicaps pouvaient bnficier de
l'Outdoor relief ; les indigents valides ne pouvaient prtendre aucune autre forme
d'assistance que celle dispense dans les workhouses. Le principe de fonctionnement des
workhouses tait celui, dissuasif, de less eligibility , qui voulait que les conditions de vie
l'intrieur de l'institution ne fussent gales ou plus avantageuses que celles rgnant
l'extrieur. En aucun cas, la pauvret ne devait tre une situation plus enviable que celle du
travailleur subvenant ses propres besoins (MiRe, 1998 : 143 et 182).
C'est en partie en raction contre le caractre stigmatisant des Poor Laws, mais aussi en
raison de leur inadaptation aux situations de pauvret, que les lois de 1908 et 1911 furent
adoptes sous les gouvernements libraux d'Asquith et de Llyod George (Merrien, 1997 : 18).
La premire, l'Old Age Pensions Act, tablit un rgime national de pensions de vieillesse
financ en grande partie par l'impt. Les prestations taient verses partir de 70 ans et
soumises conditions de ressources (Reynaud, 1995 : 234). Le National Insurance Act de
13
Franois-Xavier Merrien considre que l'existence ou non de Poor Laws et/ou de traditions corporatistes et
professionnelles fortes ont dessin les cadres de la rflexion et orient de manire dcisive l'orientation des solutions
nationales . (Merrien, 1997 : 16).

13

1911 institue une assurance maladie ainsi qu'une assurance chmage obligatoires. Surtout, il
introduit la logique contributive dans le systme de protection sociale britannique. Alors elle
n'avait pas suivi, en matire de vieillesse, le modle allemand des assurances sociales14, la
Grande-Bretagne s'en inspira pour tablir un rgime de protection maladie et du chmage. Il
existait pourtant une diffrence fondamentale entre les deux dispositifs. Contrairement au
systme allemand, le systme britannique n'tablissait pas de contribution proportionnelle au
revenu, mais prvoyait une cotisation uniforme des travailleurs (Merrien, 1997 : 17-18). Il ne
visait pas le maintien du niveau de vie, mais la prvention du besoin (Ibid. : 18).
Un dernier point doit tre soulign. Les rformes de 1908 et de 1911 n'ont pas entran la
disparition des Poor Laws, qui furent abolies en 1948. Aprs la Premire Guerre mondiale,
des dispositifs furent crs pour prendre en charge les soldats revenus du front et au chmage
et viter qu'ils ne dpendent du systme stigmatisant des Poor Laws. Nanmoins, ces
dispositifs taient conditionns par le montant des revenus des mnages, et dans la logique
des Poor Laws, assortis d'enqutes strictes sur leurs ressources. Ils furent aussi dtests que
ceux des Poor Laws (MiRe, 1998 : 149-150).
3. Entre assistance et assurance, la France
D'un point de vue strictement chronologique et comparativement d'autres pays
europens, la France se caractrise par un certain retard dans l'adoption du systme des
assurances sociales (Korpi, 1995 : 23 ; Renard, 1995a : 105). Ce n'est en effet qu'en 1928-30
qu'un dispositif obligatoire, couvrant les risques maladie, invalidit et vieillesse15, a vu le jour.
Pour autant, le caractre tardif de l'introduction des assurances sociales ne saurait masquer
une particularit institutionnelle de la construction du systme de protection sociale
franais : la mise en place, ds les annes 1880, d'un dispositif d'Assistance publique
nationale qui perdurera aprs aprs la cration des assurance sociales par les lois de
1928-1930(Renard, 1995a : 105-106).
Quatre lois incarnent cette politique d'assistance publique : celle de 1893 sur l'assistance
mdicale gratuite, celle de 1905 sur l'assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables
et celles de 1913 sur l'assistance aux femmes en couches et l'assistance aux familles
nombreuses. Cette lgislation ne constitue pas un prolongement des formes traditionnelles de
bienfaisance ou d'assistance, elles reprsentent au contraire une politique nouvelle de
protection sociale (Renard, 1995a : 106). Contrairement aux Poor Laws, elle ne vise pas
rpondre des situations de pauvret, en fournissant des moyens de subsistance des
indigents dfinis en fonction d'un critre de revenu ; elle entend couvrir des risques
particuliers et spcifis dans chaque lgislation : la maladie, la vieillesse, la famille (Ibid.).
En consquence, elle s'adresse des individus privs de ressources au regard des risques
concerns , c'est--dire des individus qui subviennent leurs besoins en dehors
d'accidents et d'imprvus qu'ils ne peuvent pas assumer (Bec, 1999 : 139). Ses bnficiaires
sont ainsi, pour une large part, des travailleurs rguliers ouvriers, paysans, petits artisans et
commerants , qui sont provisoirement dans le besoin pour affronter les alas de la vie
(Bec, 1999 : 140 ; Renard, 1995a : 106).
14

En 1925, un rgime de pension de vieillesse contributif vint se greffer sur le systme de 1908. Il concernait les ouvriers
ainsi que les salaris dont les revenus se situaient en dessous d'un certain plafond et gs de 65 ans (Reynaud, 1995 : 234 et
Johnson, 2001 : 200).
15
Ou 1945 pour la gnralisation des assurances sociales avec la mise en place de la Scurit sociale (Palier, 2002 : 33).

14

Cette forme de protection sociale, spcifique la France, s'explique essentiellement par des
facteurs politiques. Comme le souligne Didier Renard, la politique d'assistance publique
entreprise partir des annes 1880 s'inscrit explicitement dans le cadre des politiques
d'affirmation de la Rpublique et a, du moins ses dbuts, pour principal objet la lutte contre
l'Eglise catholique, trs prsente alors dans les institutions de protection sociale, et la
redfinition des rapports entre public et priv dans ce secteur en cours de recomposition
(Renard, 1995a : 107). Elle s'appuie galement sur l'ide de solidarit, qui thorise par le
radical-socialiste Lon Bourgeois sous le concept de solidarisme, constitue le socle
intellectuel du Welfare State franais. Le solidarisme, qui repose sur une vision
contractualiste des rapports sociaux et sur un impratif moral de justice sociale , postule
l'ide dune dpendance rciproque des individus au sein de la socit (Messu, 1999 :
126). Il fonde l'intervention de l'tat dans le domaine social fait pour corriger les ingalits
engendres par les dysfonctionnements de la socit et obstacle l'exercice gal de la libert
(Lefaucheur, 1999 : 95). Dans cette perspective, la politique d'assistance est pense comme
une compensation de certaines ingalits conomiques risquant d'hypothquer la libert et
l'galit (i.e. deux des trois valeurs fondamentales de la Rpublique) de certains citoyens
(Bec : 1999 : 140).
Avec la consolidation du rgime rpublicain, le projet politique dont participe la politique
d'assistance perd de son efficace et l'assurance sociale tend s'imposer (Renard, 1995a : 107).
Elle apparat alors comme une technique sociale la fois nouvelle et mieux adapte la
situation des salaris dont le nombre ne cesse d'augmenter avec la rvolution industrielle
(Palier, 2001 : 67). Un premier pas dans cette voie est franchi avec la loi de 1898 relative aux
accidents du travail, qui impose aux patrons de s'assurer contre les accidents pouvant survenir
dans leur entreprise (Prost, 2001 : 29). La premire lgislation d'assurance obligatoire
franaise est toutefois celle de 1910 sur les retraites ouvrires et paysannes. Celle-ci assujettit
obligatoirement les salaris dont la rmunration annuelle est infrieure 3 000 francs. L'ge
lgal de la retraite est fix 65 ans et les pensions sont finances par les cotisations des
bnficiaires, de leurs employeurs et par une contribution de l'tat. Les salaris, dont les
moluments sont compris entre 3.000 et 5.000 francs, les cultivateurs, les artisans et les petits
patrons peuvent souscrire un rgime facultatif, financs par leurs cotisations et une faible
contribution de l'tat (Renard, 1995a : 110 ; Pollet et Dumons, 1994 : 387). Aprs la premire
Guerre mondiale, la rintgration de l'Alsace-Lorraine, rgie par les assurances sociales
allemandes, au sein du territoire national ainsi que l'ide de plus en plus partage de la
supriorit morale de l'assurance sur l'assistance (Palier, 2002 : 67-68) dbouchent, en 19281930, sur la mise en place d'un systme plus large d'assurances sociales obligatoires. Ces
assurances, qui couvrent les risques maladie, invalidit et vieillesse sont obligatoires pour les
salaris dont le revenu est infrieur un certain plafond. Elles restent donc, malgr la logique
contributive, dans la tradition des lgislations de la fin du XIX sicle rserves ceux qui ne
peuvent prvoir et se constituer une rente par eux-mmes et que l'on doit obliger tre
prvoyant (Pollet, 1998 : 347). Les prestations sont finances par une double cotisation
des salaris et des employeurs, l'tat participant galement ce dispositif (Renard, 1995b :
22).
La mise en place, entre 1910 et 1930, des assurances sociales ne s'accompagne pas pour
autant de la disparition des dispositifs d'assistance publique. Mieux, les prestations octroyes
par les dispositifs d'assistance et d'assurance maladie et vieillesse, thoriquement distinctes,

15

peuvent tre cumules par les bnficiaires, cette possibilit tant souffl par de nombreuses
ncessits techniques et des difficults pratiques (Renard, 1995a). Cette articulation entre
assistance et assurance constitue un lment clef de l'histoire de la protection sociale
franaise (Ibid., 107).
4. La protection sociale universelle : les pays scandinaves
Dans les pays scandinaves (Danemark, Norvge, Sude et Finlande), les systmes
d'assurance sociale ont t introduits des rythmes variables suivant les pays et les risques
couverts (Abrahamson, 1999a : 37)16. Au Danemark, c'est d'abord la retraite (1891), puis la
maladie (1892), les accidents du travail (1898) et le chmage (1907) qui ont fait l'objet d'une
protection sociale. En Sude, celle-ci a d'abord concern la maladie (1891), les accidents du
travail (1901), la retraite (1913), l'assurance chmage n'tant mise en place qu'en 1934. En
Norvge, des assurances accidents et maladie ont t respectivement tablies en 1895 et 1909,
tandis que les assurances retraite et chmage ont t institues dans les annes 1930 (1936 et
1938). Enfin, en Finlande, seule une assurance accidents avait t mise en place avant la
Premire Guerre mondiale. La protection contre le chmage et la vieillesse ont t organises
en 1917 et 1937 et il faut attendre 1963 pour voir s'instituer une assurance maladie.
La protection sociale des pays scandinaves sest dploye dans deux dirctions: celle du
dispositif subventionn de type volontaire et l'assurance obligatoire. Suivant les poques et les
risques concerns, les pays ont privilgi lune ou lautre de ces orientations. Ainsi, la
protection sociale danoise a d'abord pris la forme du dispositif subventionn de type
volontaire pour la maladie et le chmage, tandis que l'assurance accidents tait institue sous
la forme d'une cotisation patronale. Ds la Premire Guerre mondiale, l'assurance accidents
tait rendue obligatoire (1916) tandis qu'en 1933, l'assurance maladie devenait semiobligatoire. Il en fut de mme pour la Sude, dont l'assurance accident tait organise sur la
base d'une cotisation patronale et l'assurance maladie sur la base d'un dispositif de type
volontaire subventionn. L'assurance accidents est devenue obligatoire en 1916. En Norvge,
la protection contre les accidents du travail et la maladie tait organise ds son introduction
la fin du XIX sicle sous la forme d'assurances obligatoires. Le chmage a d'abord fait l'objet
d'un dispositif de type volontaire avant que l'assurance devienne obligatoire en 1938. La
Finlande a galement organis l'assurance accidents de manire obligatoire17 et le chmage
sur la base d'un dispositif subventionn de type volontaire.
Les assurances sociales bismarckiennes semblent avoir eu une influence certaine sur la
constitution des premiers Welfare States nordiques. Les rformateurs sociaux sudois sont
ainsi prsents par Sven Olsson Hort comme jetant un regard envieux sur les changements
qui se produisaient sur le continent europen et notamment sur la lgislation sociale
innovatrice de l'Allemagne bismarckienne (Olsson Hort, 2001 : 50). La loi norvgienne
d'assurance maladie de 1909, qui impose la couverture obligatoire de tous les ouvriers et
employs dont le revenu est infrieur un certain plafond , est d'inspiration bismarckienne
(Sainsburry, 1999 : 165). Cependant, ces pays se sont assez rapidement engags dans la voie
16

L'aspect descriptif et inachev de cette partie est lie notre manque d'informations sur l'volution historique des systmes
de protection sociale scandinave. Les deux premiers paragraphes s'appuient sur un tableau synthtique prsent dans
Abrahamson, 1999a : 37. Ces deux paragraphes sont galement certainement sujets discussion quant aux mcanismes et
l'volution des dispositifs de protection sociale.
17
Ainsi que l'assurance maladie mais ici, nous sommes en 1963.

16

de lassurance universelle. L'une des explications de ce choix rside dans l'importance de la


catgorie professionnelle des exploitants agricoles et de son alliance avec la classe ouvrire
pour obtenir des programmes de type universel destins non seulement aux ouvriers de
l'industrie mais aussi au monde agricole (Korpi, 1995 : 22). La Sude est le premier pays au
monde instituer ce type de protection. Le rgime d'assurance pension adopt en 1913
couvrait ainsi tous les citoyens, ce qui en faisait le premier rgime d'assurance nationale au
monde, le premier rgime public d'assurance vieillesse universel des temps modernes
(Olsson Hort, 2001 : 52).

II. Stabilisation et croissance des tats-Providence (annes 1940-1970)


Aprs la Seconde Guerre mondiale, les politiques sociales prennent peu peu leur forme
dfinitive (Merrien, 1998 : 23). L'immdiat aprs-guerre est en effet marqu par des dcisions
fondamentales quant aux choix d'organisation des systmes de protection sociale. Ceux-ci se
dveloppent alors pendant les Trente Glorieuses et des convergences commencent apparatre
sur la base d'emprunts mutuels (Ibid. : 13). Les pays du Sud qui, jusqu'alors, semblaient
rester en marge, modernisent galement leur systme de protection sociale.
1. Beveridge ou Bismarck ?
Poser en ces termes la question des choix fondamentaux effectuer par les pays europens
pour moderniser leur systme de protection sociale au sortir de la guerre peut sembler
paradoxal, tant la naissance du Welfare State moderne est lie au nom de Beveridge (Merrien,
1998 : 23). Pour autant, l'alternative semble bien prsente, mme si elle n'est pas toujours
avoue (Palier, 2001 : 103). En Allemagne, les gouvernements allis avaient, dans un premier
temps, tent de reconstruire le systme de protection sociale suivant les principes du rapport
Beveridge (Abelshauser, 1996 : 133 ; Ritter, 2001 : 13). En France, le plan de Scurit sociale
de 1945 apparat comme un compromis ambigu entre des objectifs purement franais ,
les principes d'action de Beveridge et les mthodes de Bismarck (Palier, 2002 : 102).
Le but affich du rapport Beveridge, Social Insurance and Allied Services publi en 1942,
tait de mettre l'homme l'abri du besoin ( to abolish want ), par un systme national
d'assurances sociales couvrant l'ensemble des risques sociaux (Kerschen, 1995 : 135 ;
Reynaud, 1995 : 235). Celui-ci s'inscrivait dans le cadre d'une politique sociale plus gnrale
englobant la cration d'un service national de sant, une politique de plein emploi et la
cration de prestations familiales. Beveridge tait un enthousiaste de l'assurance et la
dimension contributive tait essentielle ses yeux : elle tait la fois la marque et la
substance de la pleine citoyennet (Harris, 1995 : 170 et 173). Beveridge s'appuyait
galement sur la popularit dans l'opinion de l'assurance obligatoire et le rejet des tests de
ressources lis la logique des Poor Laws. D'autre part, il pensait que les assurs devaient
tre responsables de l'quilibre financier du rgime d'assurance sociale (Kerschen, 1995 :
138). L'absolue prfrence de Beveridge pour l'assurance sociale n'exclut pas l'assistance ;
cependant celle-ci devait constituer une part mineure du dispositif de Scurit sociale et
diminuer au fur et mesure que l'assurance sociale couvrira tous les besoins dans les cas
prvus par le plan (Ibid. : 139).

17

Le plan d'assurance nationale propos par Beveridge s'articulait autour de trois principes :
unit, universalit et uniformit (Ibid. : 142 et suivantes). Le premier concerne l'organisation
de la protection sociale travers la cration d'un systme unifi runissant l'ensemble des
branches de prestations et gr par un organisme tatique unique et centralis. Le second
stipule que le plan de Scurit sociale couvre l'ensemble de la population et des risques
sociaux. L'uniformit s'entend la fois des cotisations et des prestations : chacun doit verser
le mme montant de cotisations et en retour recevra le mme montant de prestations , tous
deux d'un taux bas (Reynaud, 1995 : 236). En fait, le plan Beveridge tait conu comme un
programme tendu mais minimal de protection sociale destin couvrir uniquement les
besoins de subsistance. Il laissait une large place l'pargne personnelle et l'assurance
volontaire pour dpasser le niveau des prestations ou couvrir des risques particuliers
(Kerschen, 1995 : 13).
Les principes du plan Beveridge sont mis en application par le gouvernement travailliste au
pouvoir en 1945. Le National Insurance Act de 1946 unifie tous les rgimes d'assurance
existants qui sont dsormais grs par l'tat (Merrien, 1997 : 24). Le National Health
Service, gratuit et ouvert l'ensemble des citoyens, est cr la mme anne. Les allocations
familiales sont institues en 1945 ; les Poor Laws sont abolies en 1948 et remplaces par un
dispositif unifi d'assistance (MiRe, 1999 : 22 ; Reynaud, 1995 : 237).
Le plan franais de Scurit sociale (1945-1946)18 se donnait deux objectifs: l'intgration
sociale et l'mancipation des travailleurs salaris, d'une part, le redressement dmographique
de la France , indispensable au sortir de la guerre, d'autre part (Palier, 2002 : 95). Il se
dmarquait donc du plan Beveridge, qui plaait au centre de ses proccupations l'abolition du
besoin. Cependant, on retrouve de part et d'autre le mme souci d'inscrire le plan de Scurit
sociale dans le cadre d'une politique conomique d'ensemble qui vise et repose sur le plein
emploi (Ibid. : 97). Le plan franais de Scurit sociale avait galement pour objectif de
mobiliser la main d'oeuvre en vue de la reconstruction du pays : il constituait ainsi une
contrepartie l'effort de reconstruction exig de la masse des travailleurs (Kerschen,
1995 : 137). Cette dimension est essentielle pour comprendre la lgitimit de la Scurit
sociale en France : labore par la haute fonction publique, elle se construit politiquement
comme un d envers les salaris, un acquis social (Palier, 2002 : 100).
Les pres fondateurs de la Scurit sociale franaise connaissaient les grandes options du
rapport Beveridge et le plan qu'ils laborrent prsente cet gard plusieurs similitudes
(Kerschen, 1995 ; Palier, 2002 : 73-92 et 101-102). On y retrouve ainsi le principe d'unit
travers la volont de mettre en place une caisse unique grant l'ensemble des risques sociaux
et finance par une cotisation unique. De mme, il existait une relle volont de couvrir
l'ensemble de la population contre l'ensemble des facteurs d'inscurit. En revanche, le
principe d'uniformit a t rejet au profit d'un systme de cotisations et de prestations lies
la rmunration antrieure. Il s'agissait ainsi d'individualiser au maximum les prestations
servies, de les adapter le plus exactement possible la situation de chacun 19. Dans ces
conditions, les prestations prenaient la forme d'un revenu de remplacement (Kerschen,
18
Le plan franais de Scurit sociale n'est pas un rapport ou un document unique de rfrence. Il est constitu, d'une part,
par les grandes options doctrinales nonces la Libration (expos des motifs des ordonnances de 1945 et discoursprogramme de Pierre Laroque, l'un des pres fondateurs de la Scurit sociale, prononc le 23 mars 1945) et d'autre part, par
les ordonnances de 1945 portant organisation de la Scurit sociale et les lois et dcret d'application de 1946 (Kerschen,
1995 : 128-129).
19
Pierre Laroque cit par Palier, 2001 : 77.

18

1995 : 153). Il faut cependant noter que cette formule ne s'appliquait rellement qu'aux
salaris percevant des revenus situs au-dessous d'un certain plafond. Pour les autres, les
prestations constituaient un minimum sans rapport rel avec les revenus antrieurs , qui
pouvait tre complt par des prestations issues de la prvoyance libre. En ce sens, le plan
franais se rapprochait de la conception beveridgienne du taux minimum laissant un champ
d'action l'assurance volontaire (Ibid. : 154).
En revanche, le plan franais se distingue fondamentalement du plan britannique sur un
point : les modalits de gestion des caisses. Les fondateurs de la Scurit sociale franaise ont
clairement rejet le contrle direct de l'tat prconis par Beveridge au profit d'une gestion
par les intresss (salaris et employeurs). Cette position exprime une forte dfiance
l'gard de l'tat, du fait de son manque de souplesse et de capacit d'adaptation, de ses drives
bureaucratique et de sa logique purement gestionnaire (Palier, 2002 : 84). Elle correspond
galement un projet positif : favoriser la coopration entre les classes sociales ainsi que
la participation des travailleurs la gestion conomique et sociale et leur responsabilisation
(Ibid. : 86 ; Kerschen, 1995 : 147). Cette conception a pour corollaire un financement exclusif
par des cotisations sociales sans faire appel au budget de l'tat (Palier, 2002 : 87).
Les intentions initiales des concepteurs du plan franais de Scurit sociale n'ont pas toutes
t mises en pratique par les lois et ordonnances de 1945 et 1946. Des exceptions existent
ainsi au principe d'unit. Ds l'origine, les allocations familiales constituent une branche
spare de la Scurit sociale. De mme, les rgimes particuliers crs avant l'introduction des
assurances sociales (mineurs, cheminots...) sont conservs (Kerschen, 1995 : 145). Enfin, la
cotisation unique a fait place trois types de cotisations : les cotisations des assurances
sociales (payes par les employeurs et par les salaris), une cotisation des allocations
familiales, la seule charge de l'employeur, et une cotisation accident du travail, qui est
variable en fonction de l'importance des risques de chaque entreprise (Palier, 2002 : 81). Le
principe d'universalit20 a lui aussi souffert quelques exceptions. En 1945, le risque chmage
n'est pas couvert. De plus, les bnficiaires de la Scurit sociale sont les travailleurs plutt
que les citoyens et plus particulirement, en 1945, les travailleurs salaris , les droits la
protection sociale tant lis au travail (Palier, 2002 : 75 et 101). En fait, dans la majorit des
cas cits, les concepteurs de la Scurit sociale ont cherch tablir ce qui tait ralisable et
essentiel, renvoyant plus tard les autres aspects. En 1945, il s'agit surtout de rationaliser,
d'unifier et d'tendre un systme d'assurance sociale, plutt que de mettre en place un systme
de protection universaliste. La cohrence institutionnelle du plan franais de Scurit sociale
est sans doute chercher moins du ct de Beveridge que de Bismarck (Ibid., 103). Bruno
Palier explique ainsi que le systme de protection qui se met en place ds 1945 partage les
caractristiques des systmes bismarckiens : une faible pntration de l'tat dans les
institutions de protection sociale, la fragmentation du systme (plusieurs caisses, plusieurs
rgimes), un systme compensateur de premier ressort privilgiant la fourniture de
prestations sociales en espces plutt que des services dans le domaine social, une
redistribution horizontale des biens portants vers les malades, des jeunes vers les vieux
plutt que verticale des riches vers les pauvres travers l'impt - (Ibid. : 104-105).
Comme la France et la Grande-Bretagne, l'Allemagne se trouve, au lendemain de la
seconde guerre mondiale, dans la ncessit de reconstruire son systme de protection sociale.
20

Prcisons que la notion d'universalit n'est pas utilise par le plan franais de Scurit sociale (Palier, 2002 : 101).

19

Les raisons en sont essentiellement financires. En effet, si l'organisation traditionnelle des


assurances sociales fut prserve pendant le Troisime Reich21, les actifs des caisses avaient
nanmoins t utiliss et entirement consums pour le financement discret de l'effort de
guerre (Abelshauser, 1996 : 117). La situation financire des caisses tait d'autant plus
problmatique au lendemain de la guerre que des prestations nouvelles, telles que les
dpenses engages en faveur des victimes de guerre, des prisonniers librs et des interns
civils rapatris, s'imposaient. Pour conomiser les ressources, les gouvernements d'occupation
allis avaient envisag d'unifier les assurances vieillesse et maladie, suivant les principes du
rapport Beveridge (Ibid. : 133). Cependant, leurs plans s'arrtrent avec la fin de
l'administration allie, la responsabilit de la rforme de la protection sociale revenant
dsormais aux dirigeants allemands.
Plusieurs alternatives leur sont alors offertes : instituer un programme de type beveridgien
de pension minimale garantie tous les citoyens, conserver et dvelopper l'tat social
bismarchien, ou bien encore, le transformer sur la base du modle de l'conomie sociale de
march port par Ludwig Ehrard22 et les no-libraux allemands (Ibid. : 119-120). Appliqu
en Allemagne de l'Ouest ds 1948, le concept d'conomie sociale de march visait assurer la
stabilit de l'ordre socio-conomique par l'instauration d'un cadre institutionnel garantissant
une concurrence effective. Il ne comportait pas, proprement parler, de programme dtaill
de transformation du systme d'assurance sociale (Ritter, 1996: 35) ; cependant, en
contribuant renouveler les approches dans le domaine de protection sociale, il offrait une
vritable philosophie de la protection sociale (Abelshauser, 1996 : 115).
L'conomie sociale de march se caractrisait par le rle nouveau et central attribu l'tat
dans la vie conomique. Contrairement au libralisme classique, le no-libralisme allemand
prnait en effet une primaut de l'tat sur l'conomie, afin de garantir le bon fonctionnement
de la concurrence et, plus encore, pour astreindre les rgles du jeu de l'conomie de march au
bien commun (Ibid. : 117). De cette rgulation tait attendue la prosprit ainsi qu'une
rpartition plus juste des fruits de cette prosprit. Le march et la politique de rgulation
publique taient galement considrs comme les seuls moyens propres au dveloppement
des politiques sociales. En aucun cas, celles-ci ne devaient utiliser des modalits
d'intervention susceptibles de dtruire l'quilibre de march (Ibid.). Les seules mesures
admises taient donc celles qui encourageaient l'accession la proprit dans les domaines
du logement, des actions ou des petites entreprises prives , mais non la constitution d'un
patrimoine social au moyen des assurances sociales. Ainsi, le dveloppement de l'tat social
bismarckien ne faisait pas partie des politiques d'conomie sociale de march. Certes, Erhard
et ses partisans reconnaissaient le postulat de l'tat social, inscrit dans la loi fondamentale de
1949, mais ils n'taient pas disposs en favoriser le dveloppement. L'conomie sociale de
march portait en elle une promesse de scurit matrielle (Ibid. : 120). Une politique
conomique expansive, fonde sur des rythmes de croissance levs et une forte concurrence
des prix, tait pour Ehrard synonyme d'une politique sociale la fois bonne et directement
efficace, car ces deux lments assuraient une plus grande prosprit ainsi qu'une rpartition
plus juste de cette prosprit .

21

Bien qu'elle ait d s'adapter la politique nazie . Sur ce point, Ritter, 2001 : 13.
En 1948, Ludwig Erhard est le responsable de la politique conomique de la Bizone ; il devient en 1949 ministre de
l'conomie de la Rpublique Fdrale d'Allemagne.
22

20

Aux ruptures structurelles, l'Allemagne a prfr finalement la voie de la continuit, ce


qu'entrine la grande rforme de l'assurance pension de 1957. Les raisons en faveur de la
poursuite et de l'amlioration du systme de politique sociale bismarckien sont nombreuses.
Tout d'abord, il est apparu trs vite que l'objectif affich de la prosprit pour tous ne
tenait pas toutes ses promesses : ds les annes 50, la tendance une rpartition inquitable
du revenu et des richesses tait dj pleinement perceptible. De plus, les secteurs classiques
de la politique sociale continuaient de se dvelopper, le niveau du patrimoine social dpassant
largement celui du patrimoine constitu par les mnages. Ajoutons cela la primaut des
valeurs philosophiques, telles que l'importance de l'individu, la dignit, la solidarit, la notion
de devoir sur les rflexions macro et micro conomiques, ainsi que la bonne situation des
rserves des caisses de l'tat fdral, qui autorisait largement un interventionnisme social
tatique pour corriger les imperfections du march. La rforme de 1957 affirme
dfinitivement la primaut du principe de politique sociale sur celui de prquation sociale
calcule selon les paramtres de l'conomie de march (Abelshauser, 1996 : 133). Elle visait
amliorer la situation des retraits titulaires des pensions minimales, les oublis du miracle
conomique , et briser ainsi le cercle infernal associant vieillesse et pauvret (Ibid. : 134 et
138 ; Ritter, 2001 : 14). Les pensions sont ainsi releves d'environ 60 % et sont dornavant
indexes sur les salaires. Surtout, le calcul des prestations est conu de telle manire que soit
garanti aux bnficiaires le niveau de vie atteint durant la priode d'activit (Reynaud, 1995 :
224). La rforme de 1957 largit ainsi les objectifs du systme d'assurance sociale (Ritter,
2001: 14) : conues l'origine comme un simple complment de ressources, les pensions
deviennent de vritables salaires de substitution, une compensation intgrale du revenu
actif (Abelshauser, 1996 : 138 et 141).
2. Les tats-Providence pendant les Trente Glorieuses
Pendant les annes 1950-1975, les tats-Providence poursuivent leur croissance et leur
dveloppement. Les volutions sont d'abord sensibles au niveau financier. Pour l'Europe de
l'Ouest, les dpenses d'assurances sociales, collectives et obligatoires, passent ainsi en
moyenne de 9,3 % du produit intrieur brut en 1950 19,2 % en 1974 tandis que les dpenses
sociales (au sens large, incluant les dpenses de logement et d'ducation) passent de 10/20 %
du PIB plus du quart, voire du tiers du PIB selon les pays (Palier, 2002 : 30). La croissance
des dpenses a t particulirement rapide dans les pays scandinaves, notamment en Sude et
au Danemark. Pour ces deux pays, les dpenses de protection sociale ont respectivement
augment de 16 % et de 15,9 % entre 1960 et 1981 ; en France, la croissance des dpenses a
t de 10,4 % (Abrahamson, 1999a : 38).
La progression des dpenses est lie aux mesures prises par les diffrents pays pour
consolider et dvelopper leur systme de protection sociale. Dans les pays d'Europe
continentale, o la protection sociale est lie l'emploi, les efforts vont d'abord tendre vers la
gnralisation. En Allemagne, le systme d'assurance sociale est tendu un nombre de plus
en plus important de travailleurs indpendants ainsi qu' des groupes particuliers tels que les
personnes handicapes et les tudiants (Ritter, 2001 : 14). En France, il inclut d'abord, vers
1948, les catgories professionnelles au statut incertain (tudiants, crivains non salaris,
militaires de carrire...), puis les travailleurs indpendants et les agriculteurs, avant de couvrir,
en 1974-1978, les personnes loignes de l'emploi (Palier, 2002 : 111-119)23. En 1958, la
23

Pour une chronologie de l'expansion du systme franais de protection sociale entre 1945 et 1978, voir Palier, 2002 : 109111.

21

couverture des risques s'largit avec la cration d'une assurance chmage. Au cours des
annes 1960, l'accent est mis sur les mesures visant augmenter le niveau et la gnrosit des
prestations : le taux de remboursement des dpenses mdicales s'amliore tandis que les
retraites connaissent leur ge d'or dans les annes 197024 (Ibid. : 126-127). L'objectif de
cet ensemble d'initiatives est d'offrir toute la population une protection sociale la plus
complte possible (Ibid. : 107). Mais c'est vritablement propos de la Sude que l'on peut
parler d' achvement de l'tat-Providence (Merrien, 1997 : 25). Les annes 1940 et 1950
sont caractrises par l'instauration du principe de l'universalit dans les transferts sociaux,
complts ensuite par des prestations lies au travail et revenu ( Kosonen, 1999 : 459 ; Korpi,
1995 : 22 ; Palme, 2001 : 58). Surtout, la Sude met, la fin des annes 1960, l'idal de
justice sociale au centre de ses proccupations : les conditions pour bnficier de prestations
sont considrablement largies, les niveaux de revenus de remplacement levs, les services
sociaux sont dvelopps. En 1971, enfin est introduit un impt sur le revenu trs fortement
progressif aux effets redistributifs indniables (Merrien, 1997 : 25). La Sude btit ainsi
un modle d'tat-Providence redistributeur , qui aparat comme un idal de conciliation
des principes de l'conomie de march et de justice sociale (Ibid.).
Le dveloppement des tats-Providence passe galement par le comblement des lacunes
des systmes de protection sociale. Dans les systmes fonds sur les assurances sociales, des
programmes d'assistance sont ainsi tablis pour couvrir les personnes non protges ou
insuffisamment protges. En France, l'aide sociale vient ainsi remplacer, en 1953, les
politiques d'assistance tandis que dans les annes 1970, de nouvelles prestations soumises
conditions de ressources sont cres25 (Palier, 2002 : 129-130). En Allemagne, l'aide sociale
est rorganise en 1961 pour assurer un minimum vital et rendre possible une existence
conforme la dignit humaine (Ritter, 2001 : 14). Ces prestations non contributives ne
dvoient pas les systmes d'assurances sociales ; elles les compltent et participent de leur
objectif de gnralisation. La loi allemande de 1961 et la rforme de 1957 de l'assurance
pension font ainsi partie de la mme rforme sociale (Leiserig, 1996 : 415). De mme, la
rforme franaise de 1953 permet l'inscription de l'aide sociale dans le systme de
protection (Bec, 1999 : 142). En fait, ces prestations constituent le dernier filet de
scurit de systmes qui restent organiss par le principe des assurances sociales (Palier,
2002 : 131).
Il en va autrement de l'volution du systme de protection sociale britannique, dans lequel
l'cart entre ce que l'on prtait et la ralit se creuse rapidement partir de la fin des annes
cinquante et du dbut des annes soixante (Harris, 2001 : 23). Une premire brche a t
ouverte en 1959 par les conservateurs, qui introduisirent, dans le rgime d'assurance pension,
des cotisations et des prestations calcules en fonction des gains. L'objectif tait d'amliorer le
niveau des pensions, avec la volont d'en faire le minimum politiquement possible , mais
ce faisant, la rforme de 1959 rompait avec la logique d'uniformit du plan Beveridge
(Reynaud, 1995 : 237). Dans le mme temps, on observe un dplacement des politiques
sociales universalistes vers un ciblage des dpenses sociales en faveur des plus
dfavoriss , des prestations d'assurance universelles vers des prestations slectives
(Whiteside, 1995 : 545 ; Harris, 2001 : 24). Cette rorientation de l'tat-Providence
24

Le niveau des prestations s'amliore galement en Allemagne. Sur ce point, voir les graphiques tablis par Walter Korpi
sur l'volution du taux de remplacement net des diffrentes prestations (Korpi, 1995 : 38-53).
25
Allocation orphelin (1970), allocation pour handicaps (1971), allocation pour frais de garde des enfants (1972), allocation
de rentre scolaire (1974).

22

britannique est particulirement manifeste sur le plan financier. Jos Harris note ainsi qu'
partir de 1964, on assiste une diminution constante de la proportion des prestations de
Scurit sociale verses dans le cadre de l'assurance nationale, et une augmentation
constante de la proportion octroye sous condition de ressources par l'assistance sociale
(contrairement la France et l'Allemagne o les proportions pendant les annes soixante et
soixante-dix volurent dans le sens oppos ) [Harris, 2001 : 25].
3. La construction du Welfare State dans les pays de l'Europe du Sud
Contrairement l'Europe du Nord, l'Europe du Sud n'a pas t historiquement porteuse
d'un modle de protection sociale. Elle a plutt bnfici des expriences acquises qu'elle a su
adapter son propre contexte (MiRe, 1997 : 9). La construction du Welfare State y a t plus
lente et plus tardive puisque les grandes dcisions fixant peu prs dfinitivement les grandes
orientations de la protection sociale datent des annes 1970, voire 1980. Encore les volutions
se poursuivent-elles de nos jours avec cette particularit que les pays du Sud doivent faire
face la fois aux nouvelles contraintes et aux dysfonctionnements de leur systme de
protection sociale (Rhodes, Palier, 1997 : 609). Plusieurs facteurs concourent expliquer le
dveloppement tardif de la protection sociale. Le rle de l'tat, la fois moins important et
diffrent, le poids de l'exprience des rgimes autoritaires ou encore la faiblesse de
l'inscription de l'tat social dans le rpertoire culturel26 ne sont pas ngliger. Robert Castel
avance galement la lenteur du processus de salarisation et, par consquent, de son corollaire
en matire de protection sociale, le salariat-protections . Ce qui l'amne immdiatement
questionner la pertinence des formes de protection propres au salariat27 comme principe
universaliste et universel de protection sociale : en matire de protections sociales, y a-t-il
une voie royale, et cette voie est-elle celle de l'expansion des supports salariaux ? (Castel,
1997 : 44).
Si l'on devait reprer la phase d'mergence des tats-Providence de l'Europe du Sud, celleci pourrait se situer entre les annes 1920 et les annes 1960. C'est en effet aprs la Premire
Guerre mondiale que les premiers programmes d'assurance sociale obligatoire sont introduits.
Avant cette date, il existait des formes de protection sociale, mais le rle de l'tat demeurait
trs modeste. Ainsi au Portugal, il se limitait au contrle de l'activit des institutions prives
de bienfaisance et d'entraide tandis que le droit l'assistance publique tait reconnu par la
Constitution de 1911 (Guibentif, 1997 : 50). En Grce, l'assistance tait du ressort des
communes, l'tat se proccupant principalement de la protection des fonctionnaires et de celle
des ouvriers exposs des risques professionnels exceptionnels (marins, mineurs) (Liakos,
1997 : 101). En Espagne, les politiques sociales taient, entre 1900 et 1936, de type
volontaire, encourages par les subventions de l'tat (Guilln, 1997 : 72). Un premier pas vers
l'assurance sociale a t entrepris en 1908 avec la cration de l'Institut d'assurance sociale.
Toutefois, le modle de protection sociale restait celui de la libert subventionne : libert
d'assurance pour les individus, obligation pour l'tat d'aider qui s'est assur
volontairement (Castillo, 2001 : 112). Enfin, la protection sociale italienne tait organise
selon un mode no-assistantiel , dont les femmes et les systmes familiaux constituaient le

26
Giovanna Vicarelli explique ainsi que dans les annes cinquante et soixante, l'tat social n'entre pas encore fermement
dans le systme symbolique de la socit italienne ou du moins d'une partie consistante de celle-ci (Vicarelli, 1997 : 135).
27
savoir l'assurance sociale. noter que Robert Castel se rfre, dans sa contribution, au cas franais.

23

noyau dur et complt par les institutions charitables et les mutuelles28. Une assurance
accidents du travail ainsi qu'une assurance volontaire vieillesse pour les salaris du secteur
priv furent instaures en 1898 (Vicarelli, 1997 : 125 ; Artoni et Zanardi, 1997 : 267-268).
L'aprs Premire Guerre mondiale voit l'affirmation du rle social de l'tat et des
programmes d'assurances sociales commencent tre organiss, la plupart du temps, sous
l'impulsion de gouvernements libraux ou rpublicains. Parmi les divers facteurs ayant
favoris ce processus, il faut citer le rle des organisations internationales, et particulirement
de l'OIT, qui a vritablement fourni le savoir-faire pour la mise en place des politiques
sociales (Liakos, 1997 : 99)29. Les pays de l'Europe du Sud votent presque simultanment des
lgislations d'assurances sociales obligatoires. Au Portugal, un programme comprenant une
assurance maladie, accidents du travail/invalidit, vieillesse et survivants est adopt en 1919
et confi un nouvel organisme, l'Institut des assurances sociales obligatoires et de la
prvoyance gnrale (ISSOPG) (Guibentif, 1997 : 50). La mme anne, l'Italie instaure une
assurance vieillesse et chmage (Vicarelli, 1997 : 50). En Espagne, les assurances sociales
obligatoires sont introduites progressivement : l'assurance vieillesse est institue en 1919,
l'assurance maternit en 1926 et l'assurance accidents du travail en 1932 (Guilln, 1997 : 72).
Quant la politique sociale grecque des annes vingt, elle concerne surtout la vieillesse, avec
la cration, en 1922, d'une assurance obligatoire pour les salaris de l'industrie, des transports,
du commerce et du btiment, complte ensuite par des rgimes particuliers divers groupes
socio-professionnels (Liakos, 1997 : 103-104). Comparativement aux autres pays europens,
ces premiers systmes de protection sociale atteignent un faible niveau de dveloppement,
tant en termes de populations et de risques couverts que de niveau des prestations dlivres.
Le programme portugais de 1919 n'a ainsi connu qu'un modeste dbut d'excution, savoir
principalement la mise en place de l'ISSOPG (Guibentif, 1997 : 51). L'assurance sociale
grecque couvrait, en 1925, seulement 17 000 personnes (Liakos, 1997 : 103). Ce n'tait
pourtant pas faute de programmes initiaux plus ambitieux ou de volont de rforme ultrieure.
Le projet prpar par le gouvernement italien incluait de son ct une assurance sanitaire,
mais les nombreuses oppositions au sein de la classe dirigeante et des associations religieuses
et d'assistance le firent chouer. Sous la Seconde Rpublique espagnole, il existait une relle
volont politique ainsi qu'un rel consensus entre les lites politiques, les principaux membres
de l'administration et les groupes d'intrts sur la ncessit d'accrotre la protection sociale.
Toutefois, le dclenchement de la guerre civile empcha le projet de cration d'un systme
unifi d'assurances sociales de se concrtiser (Guilln, 1997 : 72 et 83). Seule la Grce put, en
1928, sous l'impulsion des libraux et de l'OIT, dvelopper son systme d'assurance sociale,
symbolis par la cration de l'Institut d'assurance sociale (IKA). Encore ne fut-ce que trs
partiellement, les oppositions ayant eu pour effet de rduire considrablement la porte de
l'IKA. Les prestations restaient trs faibles, l'enchevtrement et la fragmentation des rgimes
28

Giovanna Vicarelli voque galement, comme composante de ce Welfare no-assistantiel, l'action tatique en matire de
protection sanitaire.
29
Il est difficile, au vu des contributions prsentes de caractriser exactement le rle de l'OIT dans la mise en place de
l'assurance sociale dans les pays d'Europe du Sud. Santiago Castillo explique ainsi que l'Espagne a ratifi la convention sur la
maternit approuv par l'OIT en 1919 et a organis une autre confrence Barcelonne pour en tudier l'application (Castillo,
2001 : 113). Pierre Guibentif voque, au conditionnel, l'ide, rpandue dans les milieux gouvernementaux portugais, que la
mise en place d'un systme d'assurances sociales serait une condition l'admission du Portugal au sein de la Socit des
Nations (Guibentif, 1997 : 51). En revanche, Antonis Liakos met clairement en vidence le rle de l'OIT dans la
constitution de l'assurance sociale grecque : L'OIT est parvenue encourager l'ide de l'assurance sociale en Grce, d'une
part, grce une politique trs active, qui a notamment compris deux visites d'Albert Thomas, son prsident, et plusieurs
interventions de la part de ses collgues et d'autre part, grce une alliance avec les syndicalistes, certains hommes politiques
et des hauts fonctionnaires rformistes (Liakos, 1997 : 101).

24

importants, les rserves financires de l'IKA considrablement rduites du fait de leur


affectation aux projets nationaux du dictateur Metaxas (Liakos, 1997 : 107-108).
Les rgimes autoritaires et fasciste instaurs dans les annes vingt et trente impirmrent
la protection sociale une orientation corporatiste. Les initiatives du rgime mussolinien
concernent d'abord le secteur sanitaire, avec notamment la cration d'une assurance sanitaire
obligatoire contre la tuberculose et les maladies professionnelles en 1929, puis le secteur de la
maternit et de l'enfance et de la vieillesse (Vicarelli, 1997 : 129-130). En Espagne, des
prestations familiales sont introduites en 1938, le rgime franquiste rformant ensuite
l'assurance vieillesse (1939) et crant une assurance sant en 1942 (Guilln, 1997 : 73-74). Au
Portugal, l'intervention salazariste en matire de protection sociale se manifeste travers la loi
de la prvoyance sociale de 1935. Celle-ci prvoit comme pice matresse la mise en place
d'un ensemble de caisses syndicales de prvoyance, crer de manire progressive, en
fonction des possibilits, et sur la base d'accords conclure, par secteurs, entre syndicats et
associations patronales (Guibentif, 1997 : 53). la dimension corporatiste, s'ajoute une
dimension familialiste particulirement marque en Italie et en Espagne. Les deux rgimes
accordent en effet la famille une place centrale dans l'organisation conomique et sociale.
Le modle de welfare qui se dessine l'poque fasciste se fonde sur une forte implication de
la famille dans la reproduction des services pour le bien-tre , conception qui passe par la
marginalisation des femmes sur le march du travail et des mesures visant assurer la
stabilisation et la reproduction familiales (Vicarelli, 1997 : 130-131). En Espagne les
politiques familiales visent promouvoir un modle familial fond sur la mariage catholique
et la procration du plus grand nombre possible d'enfants (Valiente, 1997 : 396).
La politique sociale mene par les rgimes autoritaires et fasciste eut pour rsultat la
construction ou la consolidation de systmes de protection extrmement fragments. Au
Portugal, les caisses syndicales coexistaient avec d'autres institutions de prvoyance telles que
les maisons du peuple , les maisons de pcheurs , les caisses d'entreprise de retraite ou
de prvoyance, les mutuelles et les institutions de protection des fonctionnaires, et le rgime
des prestations variait d'une caisse une autre (Guibentif, 1997 : 53-56). En Espagne, la
cration d'organismes trs spciaux au sein du systme d'assurance sociale, les
associations d'aide mutuelle, a conduit l'apparition d'une structure double et
concurrentielle dans la gestion des prestations (Guilln, 1997 : 73). En Italie enfin, le
systme de politiques publiques fasciste tendait fragmenter les bnficiaires en instituant
des formules d'accs particularistes et de favoritisme (Vicarelli, 1997 : 133). Par ailleurs, le
niveau des prestations et la couverture de la population restaient globalement faibles. Ainsi,
l'assurance sant espagnole offrait des prestations trs limites orientes vers les travailleurs
faibles revenus ; en 1960, elle couvrait 44 % de la population (Guilln, 1997 : 73-74). En fait,
le programme d'assurances sociales franquiste participait de la lgitimit politique laquelle
aspirait le rgime ; aussi fut-il vot et appliqu la hte (Ibid. : 83).
Aprs la seconde guerre mondiale, les rgimes franquiste et salazariste introduisirent des
rformes dans la gestion de la protection sociale. L'tat portugais s'engage dans une
dynamique de rationalisation du dispositif, caractrise par des mesures de centralisation des
tches, d'harmonisation des statuts des diffrentes caisses, d'extension de la couverture
territoriale et d'articulation des secteurs de la prvoyance et de la sant. Cet ensemble
d'initiatives est entrin par la loi de 1962, qui traduit un changement profond d'orientation de
la politique sociale portugaise : l'abandon discret, mais rel, des conceptions corporatives au

25

profit d'une action tatique directe (Guibentif, 1997 : 55-58). Le dbut des annes 1960
reprsente galement un tournant dans la politique sociale franquiste. L'Espagne vit alors une
poque de bien-tre matriel et aspire la modernisation du pays grce au dveloppement
conomique. La rforme de 1963 sinspire de cette volont de modernisation. Elle unifie les
programmes sociaux en une institution unique, le systme de Scurit sociale, et supprime le
critre de ressources comme condition d'accs. Le dispositif de protection sociale reste
cependant toujours fragment (Guilln, 1997 : 74-75 et 83-84).
C'est vritablement partir des annes 1970, soit au moment de la transition dmocratique,
que les systmes de protection sociale de l'Europe du Sud prennent leur forme peu prs
dfinitive. Le besoin de lgitimation des nouveaux rgimes politiques, la volont de rompre
avec les rgimes dchus (Portugal), l'aspiration gnrale moderniser la protection sociale et
se rapprocher des autres pays europens ont entran des rformes dans le sens de
l'universalisme (Guilln, 2001 : 221). La Constitution portugaise de 1976 pose le principe du
droit de tous la Scurit sociale et la protection de la sant ; elle charge galement l'tat
d'organiser, de coordonner et de subventionner un systme de Scurit sociale unifi et
dcentralis et prvoit la cration d'un service national de sant universel et gratuit , qui
sera mis en place en 1979 (Guibentif, 1997 : 61). En Espagne, le principe de la protection
sociale universelle tendue tous les citoyens est galement introduit dans la constitution de
1978. Cependant, aucun processus de rforme visant une couverture universelle n'a t
entam au cours de la priode de passage la dmocratie (Guilln, 1997 : 85). Il faut
attendre l'arrive au pouvoir des socialistes en 1982 pour que des mesures en faveur de
l'extension de la couverture sociale soient prises et qu'un systme national de sant soit cr
en 1986. Le mme dcalage temporel est observable en Grce. Malgr l'intrt croissant pour
le dveloppement de la protection sociale aprs la fin du rgime des colonels, il faut attendre
1983 pour que soit cr le systme national de sant grec (Symeonidou, 1997 : 367 et 373)30.
Bien que l'Italie soit un pays dmocratique depuis l'aprs-guerre, l'lan vers l'universalisme de
la protection sociale est donn au mme moment que les autres tats de l'Europe du Sud, au
cours des annes 1970. En vrit, il y avait eu, tout juste aprs la guerre, une tentative de
globalisation des assurances sociales obligatoires en rationalisant le systme hrit du
fascisme (Vicarelli, 1997 : 135). Mais celle-ci ne put aboutir en raison de l'opposition du
syndicat du patronat et des reprsentants des professions librales et le systme d'assurances
sociales restait caractris par le particularisme et le favoritisme. Les annes 1970
correspondent un autre contexte politique, social, conomique et culturel, caractris par une
instabilit politique, la crise conomique et par un ensemble de demandes sociales confluentes
en faveur de davantage d'galit, d'uniformit des prestations, de rationalisation et de
dcentralisation, et de gestion dmocratique des services. La formation d'un gouvernement
d'unit nationale permit en 1978 la cration du Service national de sant (Ibid. : 136-137).
travers la longue histoire de la construction des Welfare States europens, on peroit
comment les systmes de protection sociale ont progressivement acquis leurs principales
caractristiques actuelles. Certaines taient dj en germe la fin du XIXe sicle, d'autres se
sont affirmes dans les annes quarante/cinquante ou soixante-dix. La protection sociale des
pays scandinaves se caractrise ainsi par son objectif d'galit et de justice sociale, par ses
prestations universelles et l'importance de ses services sociaux. Les pays anglo-saxons visent
30

Aprs la guerre civile de 1946-1949, la situation politique de la Grce se caractrise par l'avnement de gouvernements
dmocratiques mais faibles, mis en place par une classe dirigeante occupe raliser des profits, souvent investis hors du
pays. Les graves problmes sociaux taient traits par des politiques de rpression (Symeonidou, 1997 : 366).

26

la lutte contre la pauvret travers des prestations contributives, forfaitaires et minimales et


un service national de sant universel. Le maintien du revenu, travers un systme
d'assurances sociales fond sur l'emploi, est l'objectif poursuivi par les systmes de protection
sociale des pays continentaux. Les pays de l'Europe du Sud, quant eux, prsentent un
modle mixte de protection sociale, combinant des assurances sociales lies au statut
professionnel et des services nationaux de sant vocation universelle.

27

CHAPITRE II
L'ORGANISATION INSTITUTIONNELLE DES TATS-PROVIDENCE
Lapproche historique des tats-Providence rvle que ceux-ci se sont btis selon des voies
diffrentes, donnant lieu des configurations institutionnelles diffrentes. Bruno Palier a
soulign la diversit institutionnelle des systmes publics de protection sociale, distinguant
quatre critres de diffrenciation (Palier, 2001 : 37).
Le premier concerne les rgles d'attribution des prestations sociales. Ainsi, les droits
sociaux peuvent tre acquis grce au versement de cotisations sociales, ou lis au (contrat de)
travail (...) Ils peuvent tre aussi ouverts en fonction de la situation particulire d'un individu
ou d'une famille : droits fonds sur le besoin ou le manque de ressources, sur la citoyennet ou
la rsidence .
Le second critre de diffrenciation est la nature des prestations. Il peut s'agir de
prestations en espces ou bien de services sociaux. Les prestations en espces peuvent tre
verses tous (prestations universelles), ceux qui ont contribu (prestations contributives)
ou bien tre rserves aux personnes qui touchent des revenus infrieurs une certain montant
(prestations sous conditions de ressources). Les prestations peuvent tre forfaitaires (le
montant des prestations, fix a priori, est le mme pour tous les bnficiaires) ou
proportionnelles (le montant est fonction de la dure et/ou du montant des cotisations verses,
ou bien du niveau de revenu remplacer) .
Le troisime critre concerne les formules de financement : les ressources de la
protection sociale peuvent provenir de l'impt (sur le revenu direct ou indirect, ou autres
impts affects), ou bien des cotisations sociales payes par les salaris et/ou par les
employeurs .
Enfin, le dernier lment de diffrenciation concerne les structures d'organisation et de
gestion. La responsabilit de la gestion peut relever directement de l'tat central ou bien tre
confie l'tat dcentralis, aux collectivits territoriales, ou bien aux partenaires sociaux
(reprsentants des employeurs et des salaris). Des oprateurs privs peuvent aussi tre
amens grer des fonctions de protection sociale dcides et contrles par les autorits
publiques .
Ce chapitre explore ces quatre dimensions des systmes europens de protection sociale,
en examinant les diffrents rgimes de prestation, puis les structures de gestion travers la
question du rle de l'tat. Entre-temps sera examin le rle de la protection sociale
complmentaire.

I. Droits sociaux et formules de prestation


1. La couverture des risques sociaux
Approcher les systmes de protection sociale travers la notion de risque social n'est pas la
dmarche la plus satisfaisante. En effet, si certains pays dfinissent leur systme partir de la

29

ncessit de protger les individus contre des risques sociaux (France, Allemagne), d'autres le
conoivent partir de la ncessit de lutter contre les ingalits et de redistribuer les
richesses produites (pays scandinaves), ou encore partir de la notion de besoin et de
l'objectif de lutter contre la pauvret et le chmage (Grande-Bretagne) (Palier, 2001 : 3334). Retenir une dfinition large de la notion de risque, comme domaine d'intervention de la
protection sociale, n'est pas plus satisfaisant dans la mesure o ce qui est inclus ou exclu du
domaine ou des fonctions des politiques sociales ou de la protection sociale peut varier selon
les pays (Ibid. : 34). Ainsi, si les soins gratuits dispenss par le service national de sant et
les systmes connexes d'assurance et d'assistance sociales sont les lments centraux de l'tatProvidence britannique, on peut galement y inclure d'autres types d'intervention tels que les
contrles lgaux sur les conditions et la dure du travail ou encore l'instruction obligatoire et
gratuite (Southall, 1995 : 65)31. De mme, dans les pays scandinaves, l'assurance chmage,
bien qu'elle soit subventionne par l'tat, ne fait pas partie du systme de protection sociale :
elle revt un caractre volontaire32 et sa gestion relve des organisations syndicales
(Commission europenne, 1995 : 11).
Pour autant, l'approche par risque ou fonction de la protection sociale reste un mode
opratoire efficient pour dresser un panorama des systmes de protection sociale europens.
En effet, tous les pays europens ont dvelopp des actions destines faire face un
certain nombre de risques dits sociaux (Drees, 1999: 3). Tous octroient leurs citoyens
des prestations en cas de vieillesse, de maladie, d'invalidit, de maternit et de chmage, ainsi
que pour la prise en charge d'enfants, et les font bnficier de soins de sant gratuits ou
largement subventionns (Commission europenne, 1993 : 15). L'approche par risque ou
fonction de la protection sociale est, de plus, largement utilise par la Communaut
europenne dans une optique de mise en perspective (Eurostat).
Tableau 1 : Structure des prestations de protection sociale par risque en 1995 (en %)33
Maladie
Allemagne
31,1
France
29,0
Roy.-Uni
25,6
Sude
21,6
Danemark
17,8
Finlande
21,2
Espagne
30,0
Italie
21,4
Portugal
32,8
Source : Drees, 1999.

Invalidit
7,0
5,9
11,7
12,3
10,6
14,8
7,7
7,2
12,0

VieillesseSurvie
42,5
43,0
39,3
37,1
37,6
32,8
45,4
65,7
43,4

Famille
7,5
9,0
8,9
11,3
12,4
13,3
1,8
3,5
5,8

Chmage
9,1
8,2
6,5
11,1
14,7
14,3
14,3
2,2
5,5

Logement
0,6
3,2
7
3,4
2,5
1,5
0,4
0,01
0,1

Exclusion
2,2
1,7
1,0
3,2
4,4
2,1
0,4
0,03
0,4

31
D'autant plus que, comme l'a montr Noel Whiteside, un tat-Providence n'est pas une structure monolithique, mais est
soumis un remodelage idologique et des pressions conomiques . (Whiteside, 1995 : 543-569).
32
l'exception de la Norvge o l'assurance chmage est obligatoire (Abrahamson, 1999a : 47).
33
Pour une dfinition des risques/fonctions de la protection sociale (Eurostat), cf Drees, 1999 : 154-156. Toutes les donnes
proviennent de Drees, 1999. Nous n'avons retenu ici que les pays membres de l'Union europenne dont le systme de
protection sociale est tudi dans les colloques de la Mire. Seule, la Grce, dont les chiffres datent de 1994 et dont les
dfinitions des risques ne sont pas totalement comparables celles des autres pays, ne figure pas dans ce tableau (Drees,
1999 : 51).

30

Tableau 2 : Part des prestations par risque dans le PIB (%)


Maladie
Allemag.
8,8
France
8,4
Roy.-Uni
6,6
Sude
7,6
Danemark
7,2
Finlande
6,8
Espagne
6,4
Italie
5,0
Portugal
6,1
Source : Drees, 1999.

Inval.
2,0
1,7
3,0
4,3
1,8
4,7
1,6
1,7
2,2

Vieil.Survie
12,0
12,5
10,1
13,0
11,8
10,4
9,6
15,5
8,1

Famille
2,1
2,6
2,3
4,0
2,3
4,2
0,4
0,8
1,1

Chm.
2,6
2,4
1,7
3,9
4,0
4,6
3,0
0,5
1,0

Logem.
0,2
0,9
1,8
1,2
0,5
0,1
0,0
0,0

Exclus.
0,6
0,5
0,2
1,1
0,7
0,7
0,1
0,01
0,1

Ens.
28,3
29,0
25,7
35,1
27,8
31,9
21,2
23,5
18,6

Les deux tableaux font ressortir que, si les pays europens ont en commun de consacrer
l'essentiel de leurs prestations la protection des risques vieillesse et maladie, il existe entre
eux d'importantes disparits structurelles. On retrouve en particulier l'un des traits distinctifs
des tats-Providence du Sud, savoir la distribution dsquilibre des protections parmi les
risques (Ferrera, 1997 : 17). Ce dsquilibre est tout d'abord attest par la surprotection du
risque vieillesse et des personnes ges en tant que groupe social. En Italie et en Grce, les
prestations vieillesse-survie reprsentent ainsi prs de 65 % de l'ensemble des prestations34.
C'est galement dans ces deux pays que le rapport entre les dpenses de protection sociale en
faveur des personnes ges et celles en direction des personnes non ges est le plus lev : en
1989, il s'levait 4,14 pour l'Italie et 3,2 pour la Grce, la moyenne europenne tant de
1,27 (Portugal : 1,40 ; Espagne : 1,30) (Ferrera, 1997 : 17).
Le sous-dveloppement des prestations familiales constitue la seconde manifestation du
dsquilibre de la protection sociale par risque dans les pays de l'Europe du Sud. Celles-ci
reprsentent entre 1,8 % (Espagne) et 5,8 % (Italie) de l'ensemble des prestations, tandis que
la proportion atteint 9 % pour la France et plus de 11 % dans les pays scandinaves. En terme
de part dans le PIB, l'Europe du Sud aligne les chiffres les plus faibles (de 0,4 1,1 %) des
pays reprsents dans le tableau, et plus gnralement de l'Union europenne (Ferrera, 1997 :
17 et Drees, 1999). Le troisime lment caractristique du dsquilibre des fonctions de
protection sociale concerne le sous-dveloppement du logement social et des allocations
logement, associ une rglementation particulirement troite du march priv de la
location (Ferrera, 1997 : 17). Selon Maurizio Ferrera , cela explique en partie que les pays
du sud de l'Europe (spcialement l'Espagne, l'Italie et la Grce), connaissent les taux les plus
levs de propritaires en Europe. Ils sont galement les seuls pays parmi les pays dvelopps
dans lesquels les personnes ges (au moins les personnes ges typiques ) bnficient la
fois de retraites leves et de leurs propres maisons .
La faiblesse des dpenses consacres la lutte contre l'exclusion (entre 0,01 et 0,1 % du
PIB) rvle plus largement un second trait distinctif des systmes de protection sociale de
l'Europe du Sud : leur caractre dual, presque polaris. D'un ct, le systme de protection
sociale de ces pays fournit une protection importante aux secteurs principaux, centraux de la
force de travail, celle qui est place l'intrieur du march du travail rgulier et
34

66,8 % des prestations en 1994 pour la Grce.

31

institutionnalis ; d'un autre ct, il fournit de faibles prestations ceux qui sont placs sur le
march dit non institutionnel ou irrgulier (Ferrera, 1997 : 17 ; voir aussi Fargion, 2001 :
231). Ainsi, la mise en place, dans ces pays, d'un filet de scurit garantissant un revenu
minimum est trs progressive et trs rcente (Palier, 2001 : 40). Elle apparat en Italie et en
Espagne entre la fin des annes 1970 et le dbut des annes 1990 selon les rgions ; la
cration d'un revenu national minimum au Portugal date de 1996 ; quant la Grce, elle reste
toujours caractrise par l'absence de ce type de prestations.
2. Des formules de prestation diversifies
Si l'on reprend la typologie d'Esping-Andersen, chaque rgime de protection sociale
poursuit un objectif diffrent. Le rgime libral associ aux pays anglo-saxons vise la lutte
contre la pauvret et le chmage ; le rgime social-dmocrate (pays scandinaves) se donne
pour objectif d'assurer l'galit, la cohsion et l'homognit des groupes sociaux, tandis que
le rgime conservateur-corporatiste vise le maintien du revenu des travailleurs en cas de
ralisation d'un risque social. Pour atteindre leurs objectifs respectifs, ces diffrents rgimes
font appel des techniques diffrentes : dans la conception librale, les prestations sont
fonction du besoin et sont soumises conditions de ressources ; dans la conception socialedmocrate, les droits sociaux sont lis la citoyennet ou la rsidence et les prestations sont
forfaitaires ; enfin, dans la conception conservatrice corporatiste, les droits sociaux drivent
de la situation dans l'emploi et les prestations sont proportionnelles aux revenus antrieurs
(Palier, 2001 : 35-38). On retrouve galement, dans les quatre familles europennes d'tatsProvidence, une formule de prestation dominante. Les pays nordiques privilgient ainsi les
prestations universelles et forfaitaires ; le Royaume-Uni se caractrise par des prestations
universelles (National Health Service) et par des prestations contributives et forfaitaires
(assurance sociale). En France et en Allemagne, les prestations d'assurance sociale sont
contributives et proportionnelles au salaire antrieur. Enfin, les systmes de protection des
pays de l'Europe du Sud distribuent des prestations contributives et proportionnelles au revenu
ainsi que des prestations vocation universelle dans le cadre de services nationaux de sant.
Si l'on regarde maintenant davantage dans le dtail, les systmes europens de protection
sociale se caractrisent plutt par une combinaison de formules de prestations.
Les prestations en espces
C'est ainsi que les programmes de protection sociale des pays scandinaves associent des
prestations universelles forfaitaires, d'un niveau lev35, et des prestations contributives lies
au salaire antrieur. Les pensions de retraite sont, par exemple, constitues d'une pension de
base, accorde tous les rsidents, complte par une pension proportionnelle la
rmunration antrieure pour les travailleurs ayant cotis (Commission europenne, 1995 :
30 ; Palme, 2001 : 58-59). Ces prestations reposant sur l'historique professionnel ont t
introduites dans les programmes universels d'assurance maladie et d'assurance pensions
partir des annes 1950, d'abord en Sude, puis en Norvge et en Finlande (Korpi, 1995 : 22).
Elles apparaissent comme le fruit de l'mergence d'une nouvelle coalition politique associant
ouvriers et employs. Dans les pays scandinaves en effet, les rformes des programmes de
protection sociale constituent la fois des rponses l'volution des structures conomiques
et le fruit d'une mobilisation politique (Palme, 2001 : 58). La mobilisation des intrts des
35

Lide tait que le secteur public devait fournir des prestations dun niveau suffisant pour tous les segments de la
population et, ainsi, neutraliser les effets ingalitaires lis lassurance sociale fonde sur le march (Hagen, 1999 : 725).

32

populations rurales et urbaines avait permis l'apparition de la notion d'universalit. Celle des
cols blancs et des cols bleus a contribu l'adoption, dans l'aprs-guerre, d'assurances
sociales lies la rmunration, organisant du mme coup la symbiose des intrts de
parties diffrentes de la socit (Palme, 2001 : 58 et 60)36.
Dans le systme d'assurance nationale britannique, les prestations en espces (indemnits
maladie, allocations chmage, retraites) sont contributives et forfaitaires. Ces deux
caractristiques drivent directement du plan Beveridge37, qui se prononait explicitement en
faveur du paiement d'une contribution par chaque assur et refusait d' introduire dans le
domaine de la protection sociale les disparits constates dans la distribution primaire des
revenus (Kerschen, 1995 : 137 et 152). Le niveau des prestations est toutefois plus bas qu'en
Scandinavie38, ce qui correspondait encore une fois aux orientations du plan Beveridge, qui
proposait un programme tendu mais minimal de protection sociale (Palier, 2001 : 39 ;
Kerschen, 1995 : 141). Le faible niveau des prestations a nanmoins conduit introduire des
prestations proportionnelles, en particulier pour les retraites. Ds les annes 50, des pressions,
manant notamment d'un groupe d'intellectuels socialistes rassembls autour de Richard
Titmuss, se manifestrent en faveur de l'adoption d'un rgime public liant le niveau des
prestations et des cotisations au salaire. Les travaillistes inscrivirent ce projet dans leur
programme, mais battus aux lections de 195939, ils ne purent le concrtiser. Les
conservateurs consentirent un timide effort dans ce sens, avec l'institution d'une pension
progressive ( graduated pension scheme ), mais son niveau restait trs bas. Le retour au
pouvoir des travaillistes permit l'institution, en 1975, d'un vritable rgime public de retraite
li au salaire : le State Earnings-Related Pension Scheme (SERPS). Ce dispositif permet aux
travailleurs, moyennant cotisations supplmentaires, de complter la pension de base par une
pension proportionnelle au salaire antrieur (Reynaud, 1995 : 237-238).
La seconde composante importante du systme de Scurit sociale britannique40 est
constitue par les prestations sous conditions de ressources, destines aux personnes n'ayant
pas suffisamment cotis l'assurance nationale ou dans le besoin. La plus ancienne est
l'Income Support, prestation destine aux personnes ne travaillant pas ou disposant de trs
faibles revenus, cre en 1948 dans le cadre du dispositif de National Assistance (MiRe,
1998 : 25). Conue par Beveridge comme une protection d'urgence, dont le champ devait
s'amenuiser au fur et mesure de l'extension de l'assurance nationale, l'assistance vit le
nombre de ses bnficiaires rgulirement augmenter, tandis que la volont des
gouvernements conservateurs d'aller vers une plus grande slectivit les amena introduire de
nouvelles prestations sous conditions de ressources. Au point de supplanter l'assurance
nationale. En 1996, seulement 8 % des chmeurs taient indemniss dans le cadre de
l'assurance nationale (MiRe, 1998 : 137).
36

Pour une analyse du rpertoire de l'action collective en Scandinavie et en France, voir Alapuro, 1999.
Cf, supra, chapitre 1. Il faut d'ailleurs noter que les notions d'universalit et de contributivit n'taient pas considres
comme incompatibles. Jose Harris a montr comment le contexte culturel et historique a pu favoriser la liaison de l'assurance
la rhtorique morale de l'universalisme (Harris, 1995).
38
En 1989, l'indice de gnrosit (total des dpenses de protection sociale divis par le nombre respectif des personnes ges,
des jeunes et des chmeurs) du systme de protection britannique tait de 0,46. Il tait de 0,98 pour la Sude, de 0,76 pour le
Danemark, de 0,62 pour la Finlande et de 0,56 pour la Norvge (Olafsson, 1999 : 81).
39
Le projet de rforme des travaillistes souleva l'opposition des organisations patronales et des assureurs.
40
La Scurit sociale britannique comprend cinq catgories principales de prestations : les prestations contributives (National
Insurance), les prestations sous condition de ressources, les prestations non contributives (Allocation handicap), les
prestations universelles (Child Benefit) et les prestations discrtionnaires. Pour un tableau des prestations de la Scurit
sociale britannique, cf MiRe, 1998 : 25-26.
37

33

En France, en Allemagne ainsi que dans les pays de l'Europe du Sud, la formule de
prestation dominante est la prestation contributive et proportionnelle au niveau de salaire de
l'assur. Les conditions d'ligibilit, les cotisations et les prestations dpendent galement du
rgime ou de la caisse d'affiliation de l'assur. Les systmes de protection sociale des pays
continentaux et du Sud de l'Europe se caractrisent en effet par leur fragmentation
institutionnelle, plus ou moins importante suivant les pays, et les branches de la protection
sociale. Ainsi, en Allemagne, l'assurance chmage est unitaire, le systme de retraite distingue
quelques grandes catgories (ouvriers, employs, mineurs, fonctionnaires) tandis que
l'assurance maladie est gre par une multitude de caisses (environ 1200) qui dterminent leur
propre taux de cotisation (Esping-Andersen, 1997 : 430 ; Commission europenne, 1993 : 19).
Le systme franais de Scurit sociale est compos d'un ensemble de rgimes, qui ne
couvrent pas les mmes risques et ne garantissent pas les mmes prestations (Hesse, 1999 :
18-19). On distingue ainsi le rgime gnral (travailleurs salaris ou assimils de l'industrie et
des services), qui couvre environ les deux tiers de la population active, les rgimes
particuliers ou spciaux (fonctionnaires, personnel des industries lectriques et gazires,
cheminots, mineurs...), les rgimes non salaris du secteur non agricole (commerants,
employeurs, artisans, professions librales), le rgime agricole et le rgime d'assurance
personnelle ou volontaire (Ibid. et Palier, 2002 : 424-425). La fragmentation institutionnelle
se retrouve galement dans les pays de l'Europe de Sud : de nombreux rgimes particuliers
existent ct du rgime gnral au Portugal tandis que le systme de retraite italien est
compos de plus d'une cinquantaine de rgimes (Guibentif, 1997 : 62 ; Ascoli, 1997 : 257). La
fragmentation du systme espagnol s'est attnue au cours de la dernire dcennie mais la
sectorisation demeure (Guilln, 1997 : 82).
Cette fragmentation est lie au processus historique de construction de ces tatsProvidence. Dans le cas de l'Europe du Sud, il faut citer le poids du legs des rgimes
autoritaires et fasciste41, une protection sociale sectorielle que les restaurations dmocratiques
n'ont pas, malgr des efforts d'harmonisation, russi attnuer. En France, l'existence de
rgimes particuliers rsulte principalement de la mobilisation et de la pression de certains
groupes sociaux. La protection sociale a en effet d'abord concern des groupes professionnels
particuliers (mineurs, fonctionnaires...) avant d'englober d'autres catgories de la population
(travailleurs salaris bas revenus, salaris, indpendants..). Or, cette extension ne s'est pas
ralise par intgration mais par adjonction, amenant la multiplication des rgimes. Ainsi, les
populations concernes par les premires mesures de protection taient les travailleurs dont
les activits revtaient une importance capitale pour le fonctionnement de l'tat (marins,
fonctionnaires, mineurs, soldats...) [Hesse, 1999 : 17]. Ces catgories, qui ont continu d'tre
rgies par des dispositions particulires lors de la mise en place des assurances sociales (19281930), vont refuser, au moment de la cration de la Scurit sociale (1945-1946), leur
intgration au rgime gnral, moins avantageux, et conserver ainsi leur propre rgime de
protection sociale. Le refus caractrise galement les travailleurs indpendants, qui ne
souhaitaient pas tre confondus avec la masse des salaris du commerce et de l'industrie,
amenant ainsi la cration de rgimes spcifiques ces catgories partir de 1948 (Palier,
2001 : 112-113). Dans ce processus, la configuration institutionnelle retenue en 1945 a eu un
rle certain : c'est en effet parce que le systme tait fond sur le travail que certains groupes
socio-professionnels pouvaient revendiquer un traitement particulier (Ibid. : 114).

41

Cf. supra, chapitre 1.

34

La fragmentation des rgimes de protection sociale de l'Europe continentale et du Sud est


gnratrice d'ingalits. En rgle gnrale, les formules s'appliquant aux salaris du secteur
public tendent tre plus favorables que celles du secteur priv et sont gnralement moins
favorables pour les travailleurs indpendants (Commission europenne, 1995 : 30). Un
exemple caractristique est fourni par le cas italien, o les retraites les plus gnreuses se
concentrent dans le secteur public : en 1993, 50 % des retraites du Fonds de retraite des
salaris privs taient infrieures 1 200 lires par mois, contre 20 % pour le secteur public
(Artoni et Zanardi, 1997 : 271).
Si les prestations contributives et lies au revenu constituent la majorit des prestations des
systmes de protection sociale allemand, franais et des pays de l'Europe du Sud, elles ne sont
pas les seules. Il existe galement des prestations universelles et forfaitaires, telles que les
allocations familiales en France. Il existe aussi des prestations sous conditions de ressources,
destines aux personnes non couvertes ou ayant puis leurs droits l'assurance sociale et
constituant le dernier filet de scurit de ces systmes. En Allemagne, l'aide sociale garantit
un revenu minimal aux personnes dans le besoin et des allocations ciblent des catgories
spcifiques (handicaps, aveugles, femmes enceintes...) [Ditch, 1995 : 380]. En France, il
existe huit minima sociaux, reprsentant le volet assistantiel des programmes d'assurance
(minimum vieillesse, allocation pour chmeurs en fin de droits...), visant des situations
particulires (parent isol) ou garantissant un revenu minimal d'existence (revenu minimum
d'insertion) [Palier, 2002 : 434]. L'aide sociale est plus lacunaire dans les pays de l'Europe du
Sud. Si en Espagne, il existe des prestations d'assistance vieillesse et dassistance chmage,
les programmes de revenu minimum sont rgionaux et leurs modalits de fonctionnement trs
variables : dans certaines rgions, les prestations sont accordes de droit tandis que dans
d'autres, elles sont attribues de manire discrtionnaire (Laparra et Aguilar, 1997 : 568-573).
En Italie, les programmes de revenu minimum sont galement rgionaux mais les prestations
d'assistance sont moins dveloppes : l'assistance vieillesse y est trs rcente et l'assistance
chmage inexistante (Fargion, 1997 : 594-599 ; Dell'Aringa et Lodovici, 1997 : 487). Au
Portugal, le revenu national minimum est cr en 1996 tandis qu'en Grce, une pension est
accorde aux personnes ges non assures et des prestations supplmentaires sont verses
aux personnes ayant des besoins particuliers (Symeonidou, 1997 : 375).
Les services de sant et d'aide la personne
Il existe en Europe deux grands systmes de soins de sant, l'un proposant un couverture
professionnelle, l'autre, une couverture universelle. Le premier correspond au systme
d'assurance maladie, o l'offre de soins est en partie prive (soins ambulatoires en France),
en partie publique (hpitaux en France), en partie organise au sein des caisses d'assurance
maladie (Allemagne) [...]. Les frais occasionns par les soins sont en majeure partie pris en
charge par diffrentes caisses d'assurance maladie et financs par des cotisations sociales
(Palier, 2001 : 44). Le second systme correspond au systme national de sant, o l'offre de
soins est organise par l'tat et les soins dispenss gratuitement tous les citoyens (couverture
universelle). Ce systme est financ par l'impt.
Le prototype de tous les services nationaux de sant europens a t institu en GrandeBretagne entre 1946 et 1948. Il fonctionne selon le principe de l'universalit et de la gratuit42,
42

L'ide initiale tait que personne ne devait tre dissuad de s'adresser un service de sant du fait de son manque de
ressources (MiRe, 1998 : 24).

35

mme si le principe d'une participation des patients aux frais de certains soins43 a t depuis
instaur, en raison de l'augmentation des cots du service (Commission europenne, 1995 :
31 ; MiRe, 1998 : 24 et 162). Le modle britannique a d'abord t suivi par les pays
nordiques, puis partir, de la fin des annes 1970, par les pays de l'Europe du Sud. Les
raisons pour lesquelles, l'Italie, le Portugal, l'Espagne et la Grce sont passs d'un systme
d'assurance maladie un systme national de sant sont nombreuses (Guilln, 2001 : 209210 ; Pinto, 1997 : 149-150 ; Granaglia, 1997 : 198 et Symeonidou, 1997 : 373). La rforme
rpondait tout d'abord un objectif d'amlioration de l'quit de l'accs aux soins et de la
qualit des soins. Elle visait galement remdier aux dficits, l'inefficience et au manque
de coordination des structures, les services nationaux de sant tant moins coteux et plus
faciles administrer. Enfin, la prsence de partis de gauche au pouvoir, qui soutenaient le
principe de l'universalit des services de protection, et la prparation de l'adhsion la
Communaut europenne, qui poussait des mesures d'extension de la couverture sociale,
jourent galement un rle important dans l'adoption de la rforme (Guilln, 2001 : 221-222).
La mise en place de services nationaux de sant s'effectua selon des modalits variables
suivant les pays et la transformation fut plus ou moins acheve. L'Italie et l'Espagne sont les
pays o la rforme fut la plus pousse (Guilln, 2001 : 222)44. Les caisses d'assurance maladie
ont t supprimes et l'ensemble de la population intgr au systme national de sant. Il faut
toutefois souligner qu'en Italie, les cotisations ont continu de financer prs de la moiti du
service jusqu'en 1998, tandis qu'en Espagne, les fonctionnaires (7 % de la population) peuvent
choisir d'tre couverts par le systme de sant ou une assurance prive (Cabiedes et Guilln,
1999 : 148 ; Guilln, 2001 : 211). Au Portugal et Grce, la transformation du systme des
soins de sant ne fut pas aussi complte et de nombreux rgimes d'assurance maladie
coexistent avec le service national de sant. C'est notamment le cas au Portugal, o les
fonctionnaires (environ 18 % de la population) sont couverts par les caisses publiques
d'assurance maladie tandis le personnel des entreprises publiques privatises dans les annes
1980 est couvert par des caisses prives. Il existe galement de grandes ingalits lies
l'ingale rpartition des mdecins et des quipements sur le territoire. Enfin, le poids du
secteur priv reste considrable : ainsi, en 1987, plus de 80 % des consultations dentaires,
70 % des examens de laboratoire et 50 % des radiographies et des consultations de
spcialistes taient raliss dans le secteur priv (Pinto, 1997 : 150-151). Ces
caractristiques sont encore plus importantes dans le cas de la Grce. La mise en place du
service national de sant en 1983 n'a pas mis fin au systme d'assurance maladie et les caisses,
trs diversifies quant au droit prestations et leur niveau, ont continu de fonctionner. Il
existe galement une conomie informelle dans la profession mdicale, y compris dans les
hpitaux d'tat (Cabiedes et Guilln, 1999 : 151 ; Symeonidou, 1997 : 374).
Plusieurs lments tendent expliquer les diffrences entre les systmes de sant des pays
du Sud de l'Europe. En Italie en en Espagne, la rforme fut d'autant plus aise que le taux de
couverture de la population tait dj trs important (plus de 90 %), que le rgime d'assurance
sociale avait perdu de sa lgitimit, que les rgions nouvellement cres furent partie prenante
de ce processus et surtout qu'une forte coalition (rgions, syndicats, partis de gauche), plus
puissante en Italie qu'en Espagne, tait acquise la rforme. Une situation inverse prvalait au
43

Pour les mdicaments, les soins dentaires et les contrles ophtalmologiques. L'hospitalisation et les consultations chez le
gnraliste restent gratuites. (MiRe, 1998 : 162).
44
En Italie, la rforme du systme de sant fut mise en oeuvre aussitt la loi vote en 1978 ; en Espagne, elle s'chelonna
entre la fin des annes 1980 et le dbut des annes 1990.

36

Portugal et en Grce : la couverture de la population tait plus faible, les budgets publics
ncessaires la rforme taient insuffisants et la prsence des conservateurs au pouvoir,
continue (Portugal) ou alterne (Grce), a pu rendre difficile l'application d'une rforme
universaliste. Surtout, l'importance du secteur priv a permis aux mdecins d'organiser une
rsistance efficace au nouveau systme (Guilln, 2001 : 221-223).
En dehors des services nationaux de sant, il existe d'autres types de services sociaux,
principalement destins aux enfants et aux personnes ges. Ces services sont plus dvelopps
dans les systmes dit beveridgiens que dans les systmes bismackiens, qui mettent davantage
l'accent sur les transferts montaires.
Tableau 3 : Le rles des services sociaux dans quelques pays europens en 1990
Rapport services/transferts
France
0,12
Allemagne (de l'Ouest)
0,16
Italie
0,06
Danemark
0,33
Sude
0,29
Source : Esping-Andersen, 1997 : 455.

L'importance des services d'aide la personne, publics et universels, constitue une


caractristique des pays nordiques. En 1995-1996, entre 11,2 % (Sude) et 22,6 %
(Danemark) des personnes ges de plus de 65 ans bnficiaient d'une aide domicile tandis
que 8 9 % dentre elles vivaient dans un tablissement (Abrahamson, 1999a : 51-52). Les
structures de garde publique sont galement trs dveloppes : en 1996, elles accueillaient
40 % des petits Sudois gs de 0 2 ans et 48 % des petits Danois. La proportion descend
23 % pour la Norvge et 22 % pour la Finlande (Ibid. : 55). Une comparaison avec d'autres
pays d'Europe permet, malgr son manque de prcision45, de prendre la mesure de
l'importance des structures de garde publique dans les pays nordiques : en Allemagne, 1,4 %
des jeunes enfants sont accueillis dans de tels tablissements ; en Italie, le taux est de 5 %
(Esping-Andersen, 1997 : 436).
Les services d'aide la personne sont apparus en Scandinavie partir des annes 1950
pour les services aux personnes ges et des annes 1960-1970 pour les services de garde
d'enfants (Szebehely, 1999 : 419 ; Almquist et Boje, 1999 : 307). Leur dveloppement
constitue une rponse la fois au vieillissement de la population, l'augmentation des
emplois fminins et la mobilisation politique des femmes (Palme, 2001 : 58). Pour Joakim
Palme, l'extension des services sociaux est lie l'apparition d'un troisime type de coalition
politique, une coalition hommes/femmes, qui succda aux coalitions ouviers/employs et
rurale/urbaine (Ibid. : 60). Elle reflte plus largement le modle familial de l'tat-Providence
scandinave fond sur l'galit des sexes (voir chapitre 3).

45

Ces chiffres sont donns par Esping-Andersen (1997 : 436), qui les tient lui-mme d'autres tudes publies entre 1990 et
1994. L'ge des enfants concerns n'est pas donn.

37

II. La protection sociale complmentaire


La protection sociale complmentaire peut recouvrir une varit d'acteurs et de formes
d'organisation. Celle-ci comprend en premier lieu des formes de protection obligatoire. Tel est
le cas, en France, du systme de retraite complmentaire des assurs du rgime gnral de la
Scurit sociale, gr par des caisses de retraite complmentaire (Agirc pour les cadres ;
Arrco pour les non cadres) et dont la cration a t la contrepartie de l'adhsion des cadres au
rgime gnral en 1946 (Prost, 2001 : 38 ; Pollet et Renard, 1996 : 76-77). La retraite
complmentaire obligatoire existe galement au Royaume-Uni avec le Serps cr en 1975 par
les travaillistes, rform ensuite par les conservateurs (cf, supra). Surtout, la protection sociale
complmentaire rassemble des acteurs privs (au sens large du terme) : la Mutualit, dont les
modalits de fonctionnement diffrent suivant les pays46 mais dont la vocation est non
lucrative, les compagnies d'assurances et autres institutions lucratives ou encore les
entreprises. On peut galement y ajouter les associations, voire la famille, dont le rle en
matire de comblement des lacunes de l'tat-Providence est particulirement fort en Europe
du Sud (chapitre 3).
1. La Mutualit
La Mutualit a jou un rle fondamental dans la construction des tats-Providence
europens47. Selon Humphrey Southall, les lments centraux de l'tat-Providence britannique
ont t construits par le bas, par le biais de rgimes mutualistes dans lesquels des citoyens
ordinaires mettaient leurs revenus en commun, au lieu de les transfrer, afin de rduire les
risques lis la sant, la vieillesse et au march du travail (Southall, 1995 : 68). Un
premier pilier tait constitu par les Frendly Societies, qui versaient des indemnits leurs
membres principalement en cas de maladie. Les syndicats, quant eux, taient davantage
spcialiss dans le domaine de l'entraide en cas de chmage48. Leur activit consistait
essentiellement aider les ouvriers retrouver du travail, grce des mcanismes plus ou
moins dvelopps, et leur verser des indemnits de chmage. Ce type de prestations se
dveloppa aprs les crises conomiques des annes 1840 et certains syndicats (mcanique,
btiment, imprimerie) institurent un systme relativement complet dallocations. Ainsi,
lAmalgamed Society of Engineers (ASE) versait ses membres dans les annes 1860 des
prestations forfaitaires dgressives, mais sans limitation de dure, en cas de maladie et de
chmage ainsi que des allocations dinvalidit, de retraite, de frais dobsques et dautres
prestations discrtionnaires de bienfaisance. Elle fournissait en outre une aide financire la
mobilit et lmigration (Ibid. : 77-78). Le dveloppement de ces systmes de prestation
nest pas sans consquence sur lexpansion du mouvement mutualiste et syndical : en 1913, la
46

Ainsi, en France et au Portugal, les mutuelles sont rgies par un code de la Mutualit ; au Royaume-Uni et en Espagne,
elles fonctionnent selon le code de l'assurance. Les mutuelles partagent nanmoins des caractristiques communes ; elles sont
toutes des socits de personnes (et non de capitaux) but non lucratif. De plus, sauf exception (Danemark), il existe le
libre choix entre plusieurs mutuelles et l'adhsion est facultative (Dumont, 1998 : 119).
47
Pour des raisons de documentation, ne seront traits ici que les cas britannique, franais et allemand. Le mouvement
mutualiste ne sest cependant pas limit ces pays. Ainsi en Sude, les socits de secours mutuel se sont dveloppes tout
au long du XIXe sicle et lors des grandes rformes des annes 1940, elles devinrent lorgane rgional indpendant charg de
la gestion de lassurance maladie obligatoire (Olsson Hort, 2001 : 53). En Espagne, le dveloppement de la mutualit date de
la mme priode. Celle-ci continua son expansion lors de la mise en place des lgislations dassurance sociale (annes 1920
et 1940) et acquit un caractre complmentaire lors de la mise en place de la Scurit sociale en 1963 (Castillo, 2001).
48
Selon Humphrey Southall, la maladie, le chmage et la vieillesse ne constituaient pas trois tats, donc risques, distincts
mais taient troitement mls. En revanche, il est vrai que les syndicats britanniques ont jou un rle bien infrieur celui
des socits de secours mutuel dans la protection maladie et que les mutuelles n'ont manifest qu'un intrt limit pour le
chmage (Southall, 1995 : 80-83).

38

mutualit comptait 6,78 millions de membres tandis que les syndicats alignaient la mme
date 4,13 millions dadhrents (Ibid. : 71 et 79).
Contrairement la Grande-Bretagne, mutualit et syndicats ont form en France deux
entits distinctes, et ce ds la premire moiti du XIX sicle. Il existait en effet deux types de
mutualit. La premire, principalement implante dans les mtiers qualifis et dans quelques
grandes concentrations urbaines, menait simultanment des activits de prvoyance et de
rsistance. La seconde, majoritaire dans le mouvement mutualiste, se consacrait quasiexclusivement des activits de secours et dentraide contre les alas de la vie,
essentiellement en cas de maladie (Gibaud, 1995 : 191). Cette sparation saccentua durant le
Second Empire, lorsque les mutuelles ouvrires, refusant dtre rgies par les dispositions du
dcret de 1852 sur la mutualit, se transformrent quelques annes plus tard en Chambres
syndicales, et fut consomme en 1884 avec la loi autorisant lassociation syndicale (Ibid. :
194 et 196). La mutualit, quant elle, qui jouait le rle dune assurance maladie volontaire,
se verra doter dun statut en 1898, qui facilitera son dveloppement. Il reste quavec 2,5
millions de socitaires en 1911, la perce restait limite, surtout face lAngleterre et
lAllemagne (Ibid. : 209-210).
Avec ladoption des premires lgislations dassurance sociale de la fin du XIX sicle et du
dbut du XXe sicle, la mutualit sintgra de diffrente manire au sein des tatsProvidence. En Grande-Bretagne, la continuit entre le systme syndical dassurance
chmage et lassurance chmage nationale de 1911 est vidente plusieurs gards. Tout
dabord, les architectes de lassurance chmage instaure par la loi taient des reprsentants
du Board of Trade qui entretenaient depuis longtemps des contacts troits avec les syndicats,
et de nombreux dtails ont t emprunts lASE (Southall, 1995 : 80). Ensuite, le systme
dassurance nationale ne couvrait quun nombre limit de mtiers, ceux o les syndicats
taient les plus puissants. En fait, la loi na pas tant tendu la couverture de lassurance
chmage que supprim le besoin dadhrer un syndicat pour en bnficier (Ibid.). Enfin, le
systme national dassurance chmage et dassurance maladie conciliait protection obligatoire
et aide mutualise volontaire dans la mesure o les syndicats et les socits de prvoyance
taient invits appliquer la politique sociale (Lewis, 1995 : 59). Plus prcisment, les
socits mutualistes fonctionnaient comme approved societies au sein du systme
dassurance nationale (Southall, 1995 : 71). Aprs la guerre, la mise en place des rformes
inspires de Beveridge supprima toute participation des syndicats et des socits de
prvoyance, entranant le dclin des socits mutualistes (Lewis, 1995 : 59 ; Southall, 1995 :
71).
En France, la mutualit se pronona, dans un premier temps, contre le principe dune
assurance sociale obligatoire, que ltat tait en train de mettre en place, avant de ladmettre
comme moyen de gnraliser la prvoyance (Gibaud, 1995 : 203). Elle esprait
moyennant cette concession obtenir la gestion exclusive du systme des retraites ouvrires et
paysannes vot en 1910 et viter ainsi dtre supplante par les compagnies dassurances
prives dans le domaine des risques lourds. Cet espoir fut du, le compromis adopt
reposant sur le principe dune affiliation obligatoire des salaris concerns et la libert de
choix de lorganisme assureur (Gibaud, 1995 : 204). Ds lors, la participation des mutuelles
la gestion des retraites fut relle mais limite : la fin de lanne 1912, 3 140 socits
mutualistes seulement ont t autorises procder lencaissement, soit 13 % de
lensemble (Dumons et Pollet, 1994 : 357). De mme, en 1928-1930, les socits

39

mutualistes ne reprsentaient quun gestionnaire des caisses dassurances sociales parmi


dautres. La Mutualit russit nanmoins obtenir deux choses. Dune part, son opposition,
aux cts des institutions patronales, fit capoter le projet gouvernemental de constitution dun
rseau unitaire de caisses dinitiative tatique et conserver ainsi le pluralisme des caisses.
Dautre part, le principe dune organisation des caisses sur le modle mutualiste fut retenu
(Catrice-Lorey, 2001 : 65 ; Pollet et Renard, 1996 : 69). La mise en place de la Scurit
sociale en 1945 contraignit nanmoins les mutuelles se repositionner dans le champ de la
protection sociale. Le processus dunification des caisses nentrana pas leur disparition, mais
celles-ci se replacrent en aval du dispositif grant des prestations complmentaires pour la
maladie ou la vieillesse (Prost, 2001 : 37).
LAllemagne prsente un troisime modle des rapports entre la mutualit et ltatProvidence. Comme en France et en Angleterre, de nombreuses caisses de secours
dinspiration mutualiste, ouvrire ou patronale, avaient t cres depuis les annes 1840. En
Prusse, le dveloppement de la mutualit avait t encourag au milieu du XIX sicle, lorsque
les communes staient retrouves dans lincapacit de faire face leurs obligations de
secours (Kott, 1996 : 51). Ladoption des lgislations dassurance sociale la fin des annes
1880, notamment en matire dassurance maladie, nentrana pas la disparition des caisses de
secours existantes : celles-ci furent intgres au nouveau systme tout en conservant leurs
caractristiques. Chaque caisse dassurance maladie sautogre ainsi de faon autonome dans
le respect du cadre lgislatif49.
Le rle de la Mutualit aujourdhui reflte la faon dont celle-ci sest insre au sein des
tats-Providence. En Allemagne, les mutuelles ont pour tche dorganiser et de rembourser
les prestations en nature de lassurance maladie obligatoire (Dumont, 1998 : 119). En France,
elles ont une fonction complmentaire, remboursant les dpenses maladie la charge de
lassur. En Grande-Bretagne, le relais des friendly societies a t pris, dans le secteur de la
sant, par des compagnies dassurances but non lucratif50 ; celles-ci ont un rle alternatif ,
fournissant des assurances maladies prives (Ibid. : 131 ; MiRe, 1998 :192).
2. La protection dentreprise
Seconde composante de la protection sociale complmentaire : les rgimes dentreprise.
Ces derniers jouent surtout un rle en Allemagne, o il nexiste pas de systme
complmentaire obligatoire de retraites, et en Grande-Bretagne, o la retraite complmentaire
obligatoire existe mais avec libre choix entre ladhsion au Serps, un rgime dentreprise ou
encore, depuis 1986, un plan individuel dpargne retraite ( appropriate personal pension
schemes ).
En Allemagne, la protection dinitiative patronale remonte au milieu du XIX sicle : elle
ne concernait alors que les ouvriers de certaines grandes entreprises et les prestations
verses taient souvent limites, en particulier quand lemployeur ne garantissait pas le
maintien des droits (Reynaud, 1995 : 226). Ainsi, en 1874, on recensait en Prusse 1 931
caisses de secours dentreprise, soit 3,6 % seulement des entreprises industrielles de plus de
cinq ouvriers. Le passage au caractre complmentaire eut lieu ds linstauration de
49

Nous remercions Thierry Jacob pour ces informations.


Trois grandes compagnies dominent le march de lassurance maladie prive : la BUPA (British United Private
Association), la PPP (Private Patient Plan) et la WPA (Western Provident Association).
50

40

lassurance pension en 1889 : les caisses dentreprise furent autorises proposer une pension
aux salaris non couverts par lassurance obligatoire et assurer une pension complmentaire
aux bnficiaires du rgime lgal (Ibid.).
Aprs une priode trs difficile au lendemain de la Premire Guerre mondiale, en
particulier en raison de la trs forte inflation, les caisses dentreprise connurent une phase
dexpansion, du milieu des annes 1950 au milieu des annes 1970. Depuis, la tendance est
la stagnation, du nombre daffilis comme du niveau des prestations. En 1987, on estime que
42 % de la population active du secteur priv tait affilie un rgime dentreprise ; quant au
montant de la pension, il reprsentait la mme date environ 20 % de la pension perue au
titre du rgime lgal (Ibid. : 228-229). Ces donnes refltent la place dvolue la protection
dentreprise dans le champ de la protection sociale allemande : les rgimes dentreprise ont
grandi dans lombre de lassurance sociale lgale, qui fournit lessentiel des pensions et
dont le niveau est relativement lev (Ibid. : 225).
Il en va diffremment de la Grande-Bretagne, o la protection sociale dentreprise a plutt
t favorise. Comme en Allemagne, les rgimes demployeur ont t mis en place partir du
milieu du XIXe sicle par les employeurs les plus importants (gouvernement central, grandes
municipalits, compagnies ferroviaires et gazires) (Reynaud, 1995 : 235). Ils se sont ensuite
tendus dautres secteurs (banque, assurance, industrie manufacturire) et ont rapidement
supplant les caisses syndicales et les frendly societies. La mise en place du systme
dassurance nationale en 1946 na pas entrav le dveloppement des rgimes dentreprise : au
contraire, ceux-ci ont poursuivi leur essor, se nourrissant de la faiblesse des prestations du
dispositif public et de sa logique duniformit pour les complter (Ibid. : 237).
Les rgimes dentreprise ne disparurent pas non plus lors de la cration en 1959 de la
retraite complmentaire dans le cadre de lassurance nationale. Ils se sont vu offrir la
possibilit de lexemption daffiliation, donc de cotisation, ce nouveau rgime pour leurs
propres affilis condition quils leur garantissent des pensions au moins gales au maximum
propos par celui-ci (procdure de contracting out ) (Ibid. : 238). Cependant, le niveau
des cotisations et des prestations du nouveau rgime public tait tellement bas que la plupart
des rgimes dentreprise nont pas jug bon dadopter le systme dexemption daffiliation.
Cette procdure est nanmoins reste et a t redfinie par les travaillistes lors de la mise en
place du Serps : pour sortir du rgime complmentaire public, les rgimes demployeur
devaient notamment garantir leurs affilis le versement dune pension quivalente celle
verse par le Serps dans les mmes conditions. Contrairement 1959, les entreprises ont, dans
leur majorit, utilis cette possibilit dexemption et ont souvent propos leurs salaris des
pensions plus leves (Ibid. : 238 ; Dumont, 1998 : 227).
En 1986, sous le gouvernement Thatcher, les salaris se sont vu offrir une troisime
possibilit de retraite complmentaire obligatoire : le plan de retraite individuel agr
contract auprs dun organisme financier. La formule eut un grand succs, non au dtriment
des rgimes dentreprise mais du Serps51. En 1983, celui-ci regroupait 48 % des salaris ; la
proportion tombe 25 % en 1996. Les rgimes dentreprise, quant eux, en restrent peu
prs leur niveau de 1979, soit environ 50 % de la population (Dumont, 1998 : 229).

51

Ctait du reste lobjectif du gouvernement Thatcher.

41

Si lon ne retient, de la population britannique affilie un rgime demployeur, que les


salaris du secteur priv, le taux de couverture de la protection dentreprise se rapproche
sensiblement de celui de lAllemagne (38 % contre 42 % en 1987). Les deux pays partagent
galement dautres caractristiques communes : la protection dentreprise concerne ainsi
plutt les hommes que les femmes, les salaris des grandes entreprises, les travailleurs
qualifis et ceux de lindustrie plus que ceux du commerce (Reynaud, 1995 : 248). Il reste que
les prestations sont plus leves au Royaume-Uni quen Allemagne, cette diffrence tant lie
celle des dispositifs publics lgaux ou de base (pensions plutt leves en Allemagne,
faibles et forfaitaires en Grande-Bretagne).
3. Les associations
Les associations constituent le troisime acteur intervenant dans le secteur de la protection
sociale. Comme la mutualit ou les entreprises, elles ont jou un rle dans la construction des
tats-Providence. Cest particulirement le cas des pays nordiques, souvent qualifis de
socits organisationnelles et dans lesquels lassociation fait historiquement partie du
rpertoire de laction collective (Alapuro, 1999 : 109).
En Sude, les associations ont commenc se dvelopper partir du dbut du XIX sicle
et ltat, contrairement la France par exemple, ne sest pas oppos ce processus. Vers les
annes 1880, le paysage associatif sudois tait domin par une forme particulire
dorganisation, les mouvements populaires , qui comprenaient les groupes religieux
dissidents (revitalisme chrtien), le mouvement pour la temprance et le mouvement ouvrier
(Ibid. : 109). Ces mouvements, qui taient galitaristes et partageaient un idal commun de
comptence individuelle , ont jou un rle fondamental dans la dmocratisation du pays52. Il
en fut de mme en matire de protection sociale : cest en effet au sein des mouvements
revitalistes chrtiens et de lutte contre lalcoolisme que lide dassurance sociale a
commenc germer et se rpandre dans les communauts locales (Olsson Hort, 2001 : 50).
Paralllement, dautres associations caritatives et philanthropiques ainsi quune multitude
dassociations plus petites, spcialises dans lassurance maladie se sont dveloppes
(Jeppsson Grassman, 1999 : 655).
Avec la mise en place de ltat-Providence sudois, en particulier dans les annes 19301940, les associations ont de moins en moins particip la protection sociale. Elles ont investi
dautres domaines, que ltat avaient tendance ngliger, notamment le sport, les loisirs ou la
culture (Ibid. : 654-655). Le secteur associatif reste cependant trs dvelopp en Sude53 et les
associations continuent duvrer dans le domaine de laide, des soins et des services sociaux.
On y trouve tout dabord les grandes organisations humanitaires et chrtiennes de cration
ancienne Croix-Rouge, Arme du Salut, Mission de lglise sudoise Stockholm qui
participent des accords de fourniture de services professionnels dans des domaines cibls
(aide aux sans domicile fixe, programmes destins aux rfugis, soutien aux femmes battues
(Ibid. : 659). On trouve galement un ensemble dassociations reposant sur le principe de
ladhsion, de lauto-organisation et de lentraide (associations de patients et de handicaps,
associations familiales, de retraits), qui mnent des actions de groupes de pression et
proposent des aides leurs membres. Cependant, le rle des associations en tant que
52

Rappelons que le suffrage universel masculin a t instaur en Sude en 1909.


La Sude compte en effet 200 00 associations pour 8,8 millions dhabitants ; en France, dont la population est de
58 millions dhabitants, le nombre dassociations est environ de 700 000 (Jeppsson Grassman, 1999 : 649).
53

42

prestataires de services et fonctionnant en partenariat avec les autorits locales, bien


quencourag depuis une dizaine dannes, est peu dvelopp. Les services sociaux daide la
personne restent assurs par les municipalits.
Il en va diffremment en France, o le rle des associations en matire de fourniture de
services sociaux est beaucoup plus important. Laide domicile, par exemple, provient en
grande partie des associations tandis que 55 % des personnes ges accueillies en
tablissement le sont dans des structures gres par des organisations but non lucratif54. Le
secteur associatif a galement un quasi monopole sur laccueil en tablissement des adultes et
enfants handicaps (Ibid. : 652). Cette monte en puissance des associations a t
contemporaine de larrive au pouvoir du gouvernement socialiste en 1981 : dans un esprit
de nouvelle solidarit, un partenariat avec les associations a t alors considr comme
essentiel (Ibid. : 648). De plus, la dcentralisation instaure en 1983 a confi aux communes
des responsabilits plus tendues dans le domaine des services sociaux et le secteur
associatif a t de plus en plus invit travailler avec elles sur une base contractuelle ,
notamment pour les programmes de rinsertion (Ibid.). Ce nouveau contexte a t propice la
cration de nouvelles associations qui oeuvrent ct des grandes organisations caritatives de
cration ancienne (Secours populaire, Secours catholique, ATD Quart-Monde, CroixRouge).
Le rle des associations caritatives est galement trs prgnant en Europe du Sud. Il sagit
alors de suppler les lacunes de laide sociale. Ainsi en Espagne, 8 millions de pesetas
avaient, en 1987, t distribus par la communaut catalane au titre du secours tandis que
Caritas (diocse de Barcelonne) en avait vers 65 millions. Cette organisation est galement
intgre ladministration des secours publics : Barcelonne, elle gre et surveille quelquesunes des prestations non contributives telles que le Fonds daide sociale (Ditch, 1995 : 391).
Limportance du secours charitable caractrise aussi lItalie et la Grce, o laction prive en
faveur de la famille et de la lutte contre la pauvret est essentiellement le fait de lglise
(Ibid. : 388 ; Symeonidou, 1997 : 384).

III. La gestion des systmes de protection sociale


Deux grands systmes de gestion et de financement des tats-Providence europens
peuvent tre distingus. Il peut sagir soit dune gestion tatique avec un financement par
limpt, soit dune gestion par les partenaires sociaux (reprsentants des salaris et des
employeurs) avec un financement reposant sur les cotisations sociales. Les pays nordiques et
le Royaume-Uni se rangent plutt dans la premire catgorie tandis que la France et
lAllemagne appartiennent la seconde. Quant aux pays de lEurope du Sud, ils se
caractrisent par une formule mixte de gestion et de financement.

54

En Allemagne, les associations fournissent galement une large part des services sociaux. 60 % des lits en tablissement de
long sjour, mdicalis ou non, sont fournis par des associations (Ditch, 1995 : 382).

43

1. Le financement des systmes de protection sociale


Tableau 4 : Structure du financement des dpenses de protection sociale en 1995

En %
Cotisations sociales la
charge des employeurs
Allemagne
France
Royaume-Uni
Sude
Danemark
Finlande
Italie
Espagne
Portugal
Source : Drees, 1999.

40
50
25
38
10
35
49
52
30

Cotisations sociales la
Contributions publiques et
charge des personnes
autres recettes
protges
29
31
27
23
14
61
5
57
14
76
14
51
18
33
15
33
19
51

Limpt constitue la recette principale des systmes de protection sociale des pays
nordiques et de la Grande-Bretagne. Son poids varie nanmoins selon les pays. La
fiscalisation des systmes de protection sociale est particulirement forte au Danemark (76 %)
et au Royaume-Uni (61 %) ; elle est en moindre proportion pour la Sude (57 %) et la
Finlande (51 %), o le reste des dpenses est support essentiellement par les cotisations des
employeurs. Les systmes franais et allemand de protection sociale sont au contraire
principalement financs par les cotisations des employeurs et des salaris (69 % et 77 %).
Cette formule de financement caractrise galement les systmes italien et espagnol, mais le
poids des cotisations employeurs est plus prgnant. Au Portugal en revanche, les recettes
proviennent des cotisations sociales mais galement en grande partie de limpt (contributions
publiques : 30 % ; autres recettes : 11 %).
La structure du financement des systmes de protection sociale reflte en grande partie les
formules de prestation servies : en rgle gnrale, les prestations universelles, les services
nationaux de sant et les prestations sous conditions de ressources sont financs par limpt ;
au contraire, le financement des prestations contributives provient surtout des cotisations
sociales (Commission europenne, 1993 : 18-30). Les rgles ne sont toutefois pas aussi
tranches. Ainsi, au Royaume-Uni, une fraction des cotisations sociales contribue financer
le service national de sant (Commission europenne, 1995 : 30). Au Danemark, le
financement de lassurance chmage est assur en partie par les cotisations sociales mais
aussi, pour la plus grande part, par le budget de ltat (Commission europenne, 1993 : 23).
Dans les pays de lEurope du Sud, une partie des cotisations sociales est affecte au service
national de sant. En Allemagne, les allocations familiales sont finances par limpt (Andr,
1996 : 242).
En fait, et bien que les disparits demeurent fortes, on observe, depuis 1980, une certaine
convergence dans les structures de financement des systmes de protection sociale europens
(DREES, 1999 : 113-118). Une premire tendance est le recours croissant aux recettes
dorigine fiscale55. Cest le cas des pays o le poids de la fiscalisation tait dj important
55

lexception du Danemark.

44

(Royaume-Uni). Cest surtout le cas des pays ayant rcemment transform leur systme
dassurance maladie en systme national de sant : les pays de lEurope du Sud enregistrent
ainsi les plus fortes progressions de la part des recettes dorigine fiscale. Cest enfin le cas de
lAllemagne, qui a fiscalis 20 % les recettes de lassurance vieillesse et de la France, qui a
instaur en 1991 la Contribution sociale gnralise (CSG) [Dumont, 1998 : 274 ; Palier,
2002 : 337 et suivantes]. La seconde tendance est la baisse relative des cotisations
employeurs, souvent compense par une augmentation du poids des cotisations des
personnes protges (Drees, 1999 : 113). Celle-ci est particulirement forte dans les pays de
lEurope du Sud, o les cotisations employeurs reprsentaient plus de la moiti des recettes de
protection sociale au dbut des annes 1980. La diminution a t ainsi de plus de 20 points au
Portugal et de 10 points en Grce (Ibid. : 118).
2. tat et/ou partenaires sociaux : les gestionnaires de ltat-Providence
Les structures de financement des systmes de protection sociale europens sont galement
relier avec les formules dorganisation et de gestion. Dans les pays privilgiant le
financement par limpt, la responsabilit de la gestion appartient essentiellement ltat ;
elle est assure par les partenaires sociaux dans les systmes reposant sur les cotisations
sociales.
Les systmes gestion tatique
Le rle de ltat est fondamental dans les systmes de protection sociale des pays
nordiques et du Royaume-Uni : les dcisions et les mesures de rglementation relvent du
gouvernement et/ou du Parlement (Palier, 2002 : 146).
Le systme britannique de Scurit sociale est fortement unifi et centralis. Toutes les
comptences relvent du ministre de la Scurit sociale ( Departement of Social
Security ), qui est responsable de la politique et de ladministration des prestations de
protection sociale (MiRe, 1998 : 81). La mise en uvre est assure par les reprsentants
locaux de la Benefits Agency , organisme quasi-indpendant56 qui verse la plupart des
prestations de Scurit sociale (pensions de retraite, allocation invalidit, Income Support).
Certaines prestations (Family Credit, Child Benefit) sont nanmoins gres de manire
centralise : les agences locales font remonter les demandes de prestation au niveau des
centres nationaux sans les traiter directement (MiRe, 1998 : 43). Ce cadre unifi, tatique et
centralis sinscrit dans la droite ligne du plan Beveridge et de son principe de lunit. Il
sagissait de rompre avec la logique des Poor Laws, gres au niveau local et de manire
disperses (Ibid. : 82). Ce faisant, et pour des raisons techniques et financires, Beveridge
rompait galement avec une longue tradition dautonomie des institutions et de
responsabilits des assurs57 (Kerschen, 1995 : 144). Aujourdhui, les partenaires sociaux et
les bnficiaires ne participent gure (et uniquement titre consultatif) au processus de
gestion ou de dcision (Commission europenne, 1995 : 31). Les services sociaux des
autorits locales sont nanmoins responsables des services daide la personne et ont vu,
depuis 1990, leur rle saccrotre dans le cadre de la rforme du service national de sant et de
linstauration du Community Care (Knapp et Wistow, 1995 : 258).
56
La Benefits Agency est une cration relativement rcente. Jusqualors, les reprsentants du Departement of Social Security
taient des fonctionnaires.
57
Par le biais des comits dassurance locaux, des syndicats ou des socits agres (Harris, 1995 : 169).

45

Le rle des partenaires sociaux est plus important dans les pays nordiques58 mais la gestion
de leur protection sociale reste tatique. Celle-ci est galement plus dcentralise quen
Grande-Bretagne. Cest particulirement le cas au Danemark o, depuis les annes 1970,
toutes les prestations sociales sont gres et servies par des services sociaux spciaux dans
les collectivits locales (Kommune) (Commission europenne, 1993 : 22). La
dcentralisation est telle que les politistes parlent aujourdhui d tat social local (Hansen,
1999 : 609). Par comparaison, le systme sudois apparat plus centralis. Les prestations sont
toutes rglementes par ltat : ladoption des lois et des budgets (montant des prestations,
conditions dattribution, jours de carence) sont du ressort du Parlement et le gouvernement
joue un rle actif dans la rglementation de la Scurit sociale au niveau national. Le systme
laisse nanmoins place la prise de dcision au niveau local et notamment aux offices
rgionaux dassurance sociale, organismes semi-publics et indpendants placs sous la
direction de reprsentants lus, chargs de la gestion des prestations et de la mise en uvre de
la politique en matire dassurance sociale (Olsson Hort, 2001 : 54-56).
Ladministration des tats-Providence de lEurope du Sud comporte galement une
composante tatique, notamment dans le domaine des soins de sant. En Italie et en Espagne,
la gestion du systme national de sant est dcentralise : la dcentralisation qui a prcd la
cration dun service national de sant a en effet confr aux rgions un rle essentiel dans le
contrle et la fourniture de soins (Guilln, 2001 : 221). Les comptences peuvent cependant
varier en fonction des rgions. Ainsi en Espagne, sept rgions59 sur les dix-sept communauts
autonomes disposent des pleines comptences politiques dans le domaine de la sant
(dveloppement lgislatif des lois de base de ltat central et pleines comptences concernant
leur application). Les dix autres restent encadres, sur le plan lgislatif et administratif, par les
organismes de ltat central (Rico, 1998 : 227-228).
La gestion par les partenaires sociaux
Les caisses professionnelles et les partenaires sociaux jouent galement un rle important
dans les systmes de protection sociale des pays de lEurope du Sud et un rle prpondrant
en France et en Allemagne (Commission europenne, 1995). Dans ces deux pays,
ladministration de la Scurit sociale appartient des organismes autonomes par rapport
ltat, grs par les reprsentants des employeurs et des salaris. Ce mode de gestion par les
partenaires sociaux repose sur un choix historique60. En Allemagne, lautogestion des
caisses dassurance sociale participait de la constitution de la communaut nationale
harmonieuse souhaite par Bismarck, et devint trs vite un champ dapprentissage de la
responsabilit et de la concertation en mme temps quun champ dinfluence privilgi de la
social-dmocratie [Kott, 1996 : 50 ; (Hudemann, 2001 : 225]. En France, le principe de la
gestion par les intresss a t affirm avec force par les concepteurs de la Scurit sociale
comme le moyen de favoriser lmancipation des travailleurs (Palier, 2002 : 87).
La reprsentation des partenaires sociaux au sein des organismes dassurance sociale a
volu au fur et mesure de la construction des systmes de protection sociale. Dans
58

Dans les pays scandinaves, les politiques sociales (salaires, niveau de protection sociale) sont le plus souvent encadres
par des accords nationaux globaux entre tat et partenaires sociaux, les mesures concrtes concernant la protection sociale
tant laisses linitiative du gouvernement et discutes au Parlement (Palier, 2002 : 146).
59
Soit lAndalousie, le Pays basque, la Catalogne, la Galice, la Navarre, la rgion de Valence et les les Canaries.
60
Cf, chapitre 1.

46

lassurance sociale de Bismarck, la participation des travailleurs, des employeurs et mme de


ltat tait fonction de leur contribution respective au financement du dispositif (Ritter, 1996 :
29). La reprsentation des employeurs tait ainsi prpondrante dans lassurance accidents,
tandis que celle des travailleurs dominait dans les caisses dassurance maladie. Au sein de
lassurance pension, cest linfluence de ltat qui tait majoritaire. En 1951, la parit de la
reprsentation entre les assurs et les employeurs a t instaure et na plus t remise en
cause depuis (Catrice-Lorey, 2001 : 77). Il en va autrement de la France o le lien paritaire
apparat plus fragile. Lhistoire de la protection sociale est en effet marque par une pluralit
de modles de gestion des institutions, expriments dans des cadres divers (Pollet et Renard,
1996). Au dbut du XXe sicle, lors de linstauration de lassurance retraite, la tendance est
au tripartisme tat-assurs-employeurs ; les assurances sociales de 1928-1930 consacrent le
principe dune organisation mutualiste des caisses, avec une reprsentation des bnficiaires
et des employeurs admis titre honoraire, mais sans reprsentation tatique. En 1946, les
organismes de Scurit sociale sont composs des reprsentants des assurs dans la proportion
des trois quarts et dun quart demployeurs. En 1967, un paritarisme strict bnficiairesemployeurs est tabli. Ce changement rpondait une revendication patronale, qui faisait de
la gestion paritaire, exprimente dans le cadre de la protection chmage et des retraites
complmentaires, un contre-modle la gestion majoritairement syndicale adopte en
1946 (Pollet et Renard, 1996 : 80-81). Le paritarisme fut ressenti par les organisations
syndicales comme une dpossession : certaines (CGT, CFDT) le refuseront, pratiquant
une participation sans gestion , dautres (FO), lentrineront et joueront le jeu (CatriceLorey , 2001 : 77 ; Pollet et Renard, 1996 : 82). Le paritarisme, alourdi de tensions ,
fonctionnera jusquen 1982, date laquelle les organisations syndicales retrouveront leur
position majoritaire (Catrice-Lorey , 2001 : 77).
Si lvolution de la gestion des institutions de Scurit sociale est marque, en France
comme en Allemagne, par la disparition de lacteur tatique, la question du rle de ce dernier
dans la gestion du systme doit tre nanmoins pose. Sur ce plan, des diffrences notables
existent entre les deux pays. En Allemagne, la gestion par les partenaires sociaux est bien
relle et lintervention de ltat se limite un contrle de lgalit (Palier, 2002 : 147) ; en
France, ltat ne se contente pas dtre le garant du systme, il exerce une tutelle plus forte
et intervient directement (Dhler et Hassenteufel, 1996 : 276). En tmoigne le cas de
lassurance maladie. Cest ltat, et non comme en Allemagne les caisses, qui fixe le montant
des cotisations ; il exerce galement un contrle troit sur le fonctionnement des caisses,
ayant la possibilit de suspendre les dcisions des caisses ou contrlant pralablement les
budgets ). Ltat est enfin trs prsent dans la ngociation entre les caisses dassurance
maladie et les professions mdicales : il choisit les syndicats mdicaux habilits participer
la ngociation et encadre fortement les ngociations. Celles-ci ne portent dailleurs pas sur
tous les domaines : la nomenclature des actes mdicaux chappe ainsi la ngociation
collective, contrairement lAllemagne, o elle est fixe par une commission paritaire
caisses-mdecins (Ibid. : 276-277). Cette situation rsulte dun processus de renforcement
des capacits de dcision et dintervention de ltat depuis la fin des annes 1950. Elle a
notamment t permise par la fragilit structurelle du lien paritaire, forg dans la division
syndicats ouvriers/patronat et entre syndicats ouvriers (Palier, 2002 : 146 et 353 ; CatriceLorey, 2001 : 77).

47

CHAPITRE III
FEMMES, FAMILLES ET TATS-PROVIDENCE
Si la classification propose par Esping-Andersen a permis dorienter de manire dcisive
la recherche comparative sur les tats-Providence, elle a aussi t beaucoup discute. Lune
des critiques les plus radicales a sans conteste man de la mouvance fministe critique ,
qui a reproch Esping-Andersen de ne pas avoir tenu suffisamment compte de la famille, de
lorganisation de la vie prive et des relations entre les hommes et les femmes (Merrien,
1997 : 90 ; Martin, 1997 : 344). En effet, la dmarchandisation, concept central dans lanalyse
du sociologue sudois, suppose comme pralable la marchandisation ; autrement dit, avant
de pouvoir bnficier des diffrentes prestations de ltat-Providence , il faut dabord avoir
t marchandis, cest--dire tre devenu une force de travail de valeur (Ostner et
Lessenich, 1996 : 186). Or, dans les tats-Providence, les droits individuels de
dmarchandisation sont trs ingalement rpartis, dans la mesure o les chances daccs
des personnes et des catgories de personnes la marchandisation sont tout sauf gales , en
particulier pour les hommes et les femmes (Ibid.). Il faut donc intgrer, dans lanalyse
compare des systmes de protection sociale, la situation faite aux femmes. Jane Lewis a ainsi
propos une autre classification des tats-Providence en fonction de la participation des mres
au march du travail, du champ et de la nature de lintgration des femmes dans les rgimes
de protection sociale et de lexistence ou non de services de prise en charge des enfants
(Ostner, 2001 : 157). Ces critres lamnent distinguer des systmes de protection sociale
privilgiant le modle de soutien de famille masculin (male breadwinner model), des
systmes ayant dvelopp un modle de soutien parental (parental model) et des systmes
promouvant un modle de mnages deux revenus (two breadwinner family) (Martin,
1997 : 344 ). Dautres travaux, galement dinspiration fministe, se sont intresss la
manire dont les personnes charges de prodiguer des soins aux enfants et aux personnes
dpendantes (carers), ainsi que les personnes dpendantes elles-mmes, taient traites dans
les diffrents rgimes de protection sociale (Ostner, 2001 : 158). Etaient ainsi intgrs laide
et les soins fournis gratuitement par la famille ainsi que la manire dont les individus
sinvestissent dans la famille (Lewis, 1997 : 334). La gender critics na pas t la seule
questionner la pertinence de la classification dEsping-Andersen ; dautres travaux ont
galement discut la pertinence des regroupements effectues (Merrien, 1997 : 92). Prenant
appui sur la France et lAllemagne, Franz Schultheis a ainsi montr combien les politiques
familiales pouvaient diverger dun systme un autre, y compris lintrieur dun mme
ensemble dtat-Providence (Schultheis, 1996). La famille, les politiques familiales et les
relations entre les hommes et les femmes apparaissent donc comme des facteurs discriminants
des rgimes de protection sociale. Ce chapitre se propose donc de faire le point sur cette
question, en examinant les diverses prestations familiales, les diffrents modles familiaux
dtats-Providence auxquels celles-ci renvoient puis leurs incidences en matire demploi des
femmes et de lutte contre la pauvret des enfants.

49

I. La diversit des politiques familiales


Les dpenses consacres la famille sont trs variables selon les pays europens. En 1995,
la part des prestations familiales au sein du PIB varie en effet de 0,4 % pour lEspagne
4,2 % pour la Finlande. Cet cart reflte la divergence existant entre lEurope du Nord et
lEurope du Sud61 : globalement, les pays nordiques consacrent la famille la part la plus
importante de leur richesse nationale tandis que les pays du Sud y consacrent la part la plus
faible (Drees, 1999 : 139). La structure des prestations familiales est galement trs
diversifie. Les prestations en espces62 dominent trs largement en France (85,9 % de
lensemble des prestations familiales), au Royaume-Uni (79,6 %) et en Espagne (79,2 %),
tandis que les prestations en nature sont trs importantes au Danemark (52,1 %), en Sude
(46,6 %) et en Italie (46,2 %). Enfin, il faut mentionner la part trs significative des
prestations sous conditions de ressources au Royaume-Uni (55,7 % de lensemble des
prestations familiales) et en Italie (46,7 %) alors que celles-ci sont quasi-inexistantes dans les
pays nordiques63 (Ibid. : 144-146).
1. Le soutien conomique aux familles avec enfants
Tous les tats europens octroient leurs ressortissants des allocations familiales : dans la
plupart des pays, celles-ci reprsentent llment central des dispositifs mis en uvre pour
aider les familles (Ibid. : 148). Les allocations familiales ont t instaures des moments
variables suivant les pays. En France, elles sont dabord apparues linitiative demployeurs,
avant dtre institutionnalises en 193264 (Strobel, 2001 : 201). En Espagne, elles ont t
introduites sous le rgime franquiste en 1938 et compltes en 1945 (Valiente, 1997 : 393).
Dans la majorit des autres pays europens, les allocations familiales sont une cration
daprs la seconde guerre mondiale : elles sont apparues en 1945 en Grande-Bretagne dans le
cadre du plan Beveridge (MiRe, 1998 : 56), en 1946 en Norvge, en 1947 en Sude et en
1950 au Danemark (Skrede, 1999 : 197 ; Greve, 1999 : 272). En Allemagne, les allocations
familiales ont t instaures sous le Troisime Reich en 193565 ; elles ont ensuite t interdites
par les gouvernements doccupation allis, puis rintroduites en 1954 (Abelshauser, 1996 :
133).
Les caractristiques des allocations familiales sont extrmement diverses suivant les pays
(Drees, 1999 : 147-148)66. Elles sont gnralement verses partir du premier enfant
lexception de la France qui attribue cette prestation partir du deuxime et normalement
jusqu 18 ans, sauf en Finlande (17 ans), en Sude et au Royaume-Uni (16 ans) et au
61

Cf, tableau 2.
Les prestations en espces comprennent les prestations lies la naissance ou aux enfants en bas ge (indemnits
journalires de maternit, primes de naissance, congs parentaux), les prestations lies lentretien des enfants (allocations
familiales), les prestations couvrant des risques particuliers (monoparentalit, invalidit) et enfin des supplments verss aux
bnficiaires dautres prestations sociales (chmage, invalidit, retraite) quand ceux-ci ont des enfants charge.
Contrairement aux prestations en espces accordes sans que le bnficiaire nait justifier de dpenses effectives, les
prestations en nature sont soit des remboursements de biens et de services, soit la fourniture gratuite ou prix rduit, de biens
et de services (DREES, 1999 : 151). Tous les chiffres donns datent de 1995.
63
Danemark : 2,7 % ; Sude : 0,1 % ; Finlande : 3,2 %.
64
La loi de 1913 sur lassistance aux familles nombreuses prvoyait nanmoins dj une aide aux familles de plus de cinq
enfants (Greve, 1999 : 272).
65
Il sagissait dune prime mensuelle de 10 Reichmarks pour le 6e enfant et par enfant supplmentaire.
66
Sauf mention contraire, lanalyse qui suit sappuie trs largement sur cette source.
62

50

Portugal (15 ans). La plupart du temps, les allocations familiales concernent toutes les
familles avec enfant(s) ; font cependant exception lEspagne, qui en subordonne loctroi une
condition de ressources67 ainsi que lItalie et la Grce, pays dans lesquels le montant des
allocations est minor, voire nul, pour les mnages disposant dun revenu suprieur une
certain plafond. Le montant des allocations familiales peut tre fonction de divers facteurs. En
France et au Danemark, il varie en fonction de lge des enfants, augmentant dans le premier
cas, dcroissant dans le second (Greve, 1999 : 273). Dans les pays du Sud de lEurope ainsi
quen Allemagne, le montant des allocations familiales varie ou peut varier selon le revenu
des mnages ; un supplment de 33 % par enfant est ainsi attribu, au Portugal, aux familles
de plus de trois enfants ayant des revenus modestes (Drees, 1999 : 148). Enfin, en Allemagne,
en Finlande, en France et en Grce, les allocations familiales sont progressives, cest--dire
que leur montant augmente avec le nombre denfants. Seuls le Royaume-Uni et la Sude
appliquent un barme strictement forfaitaire, qui ne tient compte ni du revenu, ni de lge des
enfants, ni du nombre denfants. Exprimes en standard de pouvoir dachat et pour les
familles partir de deux enfants, les allocations familiales sont plus gnreuses en
Allemagne, au Danemark, en France et en Finlande ; elles sont beaucoup plus modestes dans
les pays de lEurope du Sud. Pour une famille de trois enfants par exemple, le montant
mensuel va de 50,8 66,3 pour la Grce, le Portugal et lEspagne contre 186,9 345,9 pour le
premier groupe de pays.
Aux allocations familiales, il faut ajouter entre autres les prestations couvrant des risques
particuliers, tels que la monoparentalit. Les aides destines aux parents isols majoration
des allocations familiales ou allocation spcifique ne sont pas prsentes dans tous les pays
europens. Elles nexistent pas en Espagne et ont t rcemment supprimes au RoyaumeUni68 (Valiente, 1997 : 397 ; MiRe, 1998 : 175). Dans les pays ayant instaur ce type de
prestation, les allocations pour les parents isols ont t gnralement introduites au cours des
annes 1960-1970. dire vrai, des prcdents lis des circonstances particulires existaient
dj : au Danemark, par exemple, une pension verse, sous conditions de ressources et au titre
de devoir moral, aux veuves avec enfants avait t introduite en 1913, tandis quen Sude, les
veufs et veuves avec enfants pouvaient bnficier de prestations de soutien depuis 1937
(Greve, 1999 : 272). Les prestations alloues aux veufs et/ou veuves avec enfants et celles
destines aux parents/mres isols ne sont cependant pas mettre sur le mme plan. Ne seraitce que parce que les premires, au contraire des secondes, ont rarement t mises en question
(Skrevik, 1999 : 237). La Norvge constitue toutefois une exception : dans ce pays, les
veuves et les mres non maries ont demble t intgres dans le mme dispositif et les
diffrences de traitement entre les veuves avec des enfants et les autres parents isols sont
mineures (Ibid. : 237-238). Cette position particulire trouve son origine historique dans la
dcision du conseil municipal dOslo dinstituer, en 1919, une pension destine aux mres
non maries, spares, divorces ou veuves avec des enfants de moins de 15 ans. Elle fut
consacre par la loi de 1964 qui cra une pension nationale pour les veuves et les mres non
maries, tendue en 1981 aux parents spars ou divorcs.

67

En France, en 1998, les allocations familiales ont t soumises conditions de ressources. La mesure a t abandonne en
1999 (Palier, 2002 : 258).
68
Cr la suite du rapport Finer de 1974, le One-Parent Benefit tait une prestation verse en complment des allocations
familiales et dun montant trs faible. Allocation controverse, sa suppression fut propose par les conservateurs et dcide
par le gouvernement de Tony Blair (MiRe, 1998 : 174-175).

51

Un autre pays occupe une position particulire dans le traitement des parents isols : la
France qui est le seul pays leur assurer un revenu minimum (Drees, 1999 : 150).
LAllocation de parent isol (API) peut en effet tre vue comme lune des premires
mesures de la politique contemporaine de solidarit nationale (Messu, 1999 : 131). Cre en
1976, cette prestation sous conditions de ressources est destine aux personnes qui lvent
seules un enfant pendant un an, ou bien jusqu ce que le plus jeune des enfants atteigne lge
de 3 ans. Son montant tait, au 1er janvier 2001, de 502,32 pour une femme enceinte,
669,71 pour un parent isol avec un enfant charge, avec un supplment de 167, 39 par
enfant charge en plus (Palier, 2002 : 433). La cration de lAPI est relier avec lmergence
de la notion de risque dans le fait familial69, qui recouvre deux concepts : celui de familles
risques , i.e. les familles dissocies auxquelles tait initialement associ un risque de
dlinquance juvnile et de troubles de la personnalit de lenfant, et le risque familial ,
cest--dire le risque de pauvret encouru par les familles monoparentales70 (Lefaucheur,
1995 : 461-462). Cest prcisment pour prendre en compte ce risque dappauvrissement que
lallocation de parent isol a t introduite. Bien quil sagisse dune protection transitoire et
subsidiaire (Ibid. : 465) et quelle nait pas t conue en ces termes, lallocation de parent
isol nen constitue pas moins une forme dallocation universelle ou de citoyennet
(Messu, 1999 : 131). Selon Michel Messu, cette prestation, de mme que le Revenu minimum
dinsertion (RMI), sapparente en effet un revenu social plancher, cal entre un seuil de
pauvret et un salaire minimum : le Smic. Ce nest plus une aide lassistance, toujours
prcaire et modeste, satisfaisant dabord un principe charitable ou humanitaire. Cela devient
une rtribution sociale qui, tout en se refusant tre le salaire de loisivet, nen veut pas
moins tre la contribution dune socit riche et solidaire au maintien de tous ses membres
dans un relatif tat de dignit (Ibid.). Plus quune simple compensation des charges , il
sagit dune forme de salarisation de lactivit familiale (Ibid. : 132).
2. Maternit, ducation et garde des enfants
Avec la maternit et la garde des enfants, on aborde directement la question des relations
entre le travail rmunr, le travail non rmunr et la protection sociale et plus gnralement
la question de la diffrence de traitement entre les hommes et les femmes par les tatsProvidence (Almqvist et Boje, 1999 : 285). En effet, lun des dfis majeurs poss aux
politiques sociales la fin de ce millnaire est de savoir comment rconcilier le travail et la
vie familiale (Hatland, 1999 : 264). Un problme qui concerne particulirement les femmes
puisque celles-ci continuent deffectuer la majeure partie des tches domestiques au sein des
mnages europens (Almqvist et Boje, 1999 : 286). cette question, les tats-Providence
europens apportent diffrentes rponses.
La maternit est chronologiquement le premier risque familial pris en charge par les tatsProvidence, la plupart du temps au moment de la mise en place des assurances sociales. Ainsi,
en Grande-Bretagne, le National Insurance Act de 1911 prvoyait le versement dune
indemnit de maternit pour couvrir les besoins de l'accouchement tandis quen 1918, le
Maternity and Children Welfare Act permettait aux autorits locales de mettre des services
69

Elle sinscrit plus largement dans le long processus dapprhension par la socit franaise de la maternit hors mariage.
Sur ce point, Lefaucheur, 1995.
70
Le concept de familles monoparentales a t introduit en France dans les annes 1970 par les sociologues fministes
qui y voyaient la possibilit de faire des familles diriges par des femmes des familles aussi vraies que des familles
diriges par des hommes (Lefaucheur, 1995 : 463).

52

la disposition des femmes enceintes et des enfants gs de moins de cinq ans (Thane, 1991 :
90 ; MiRe, 1998 : 147). En Espagne, lassurance maternit faisait partie des programmes
dassurance sociale adopts dans les annes 1920 (Guilln, 1997 : 72). Le cong de maternit
pay fait son apparition en Norvge en 1909 dans le cadre de la loi sur lassurance maladie
obligatoire (Sainsbury, 1999 : 165). Il est adopt en Sude en 1931 puis largi toutes les
mres la fin des annes 30 en mme temps quun ensemble de mesures bnficiant
uniquement aux femmes : gratuit de laccouchement et du suivi mdical, versement aux
mres seules dune allocation lie aux ressources, assouplissement des limitations concernant
lavortement, abolition de la loi interdisant la contraception, interdiction du licenciement pour
cause de fianailles, de mariage ou de grossesse (Ibid. : 169-170 ; Ohlander, 1994 : 34-36). En
France, le cong de maternit pay fait son apparition dans les annes 1910 et ne concerne
dabord que quelques catgories demployes (enseignantes, employes des postes et des
arsenaux). Il est ensuite tendu aux ouvrires en 1913, puis gnralis dans le cadre des
assurances sociales de 1928-1930 et de la Scurit sociale (Schweitzer, 2002 : 38 ; Murard,
1988 : 46).
Aujourdhui, le cong de maternit pay existe dans tous les tats europens. Sa dure et
son taux de remplacement varient cependant suivant les pays.
Tableau 5 : Le cong de maternit en 1990
Dure en semaine
Allemagne
14
e
France
16/26 (3 enfant)
Belgique
14
Luxembourg
16
Pays-Bas
16
Royaume-Uni
18
Irlande
14
Italie
22
Espagne
16
Portugal71
18
Grce
15
Sources : Gauthier et Lelivre, 1995 : 502.

% des revenus
100
84
80
100
100
45 (moyenne)
70
80
75
100
50

En 1990, la dure du cong de maternit varie de 14 semaines 22 semaines, voire 26 pour


la France lorsquil sagit du troisime enfant. La rmunration est galement trs disparate
puisquelle va de 50 % des revenus rguliers 100 %. Le Royaume-Uni se montre
particulirement peu gnreux envers la maternit : les six premires semaines reprsentent
environ 90 % du revenu tandis que les douze semaines suivantes sont payes selon un taux
forfaitaire ; de manire gnrale, le cong de maternit correspond des prestations
reprsentant environ 45 % du revenu moyen des femmes (Gauthier et Lelivre, 1995 : 502).
Dans les pays nordiques, cong de maternit et cong parental sont troitement mls. Le
premier pays avoir transform le cong de maternit en cong parental et ainsi instaur une
assurance parentale est la Sude, qui a, en 1974, accord au pre le mme droit que la
mre de rester la maison et de soccuper de son bb (Ohlander, 1994 : 46). Elle a t
suivie par la Norvge en 1978, qui a instaur un cong parental rmunr de 18 semaines,
71

Une autre source indique pour le Portugal une dure de 13 semaines (Drees, 1999).

53

dont les six premires rserves la mre (Skrede, 1999 : 200). En 1994, le cong parental en
tait de 64 semaines en Sude (avec 90 % du salaire) et de 52 semaines en Norvge avec 80 %
du salaire (ou 42 semaines et 100 % du salaire) (Ibid.). En Finlande, les prestations lies la
naissance (allocation de maternit de 105 jours suivie dune allocation parentale de 158 jours
dimanche non compris) sont verses pendant environ 44 semaines un taux de 66 % du
salaire (Ibid. ; Drees, 1999 : 150). Au Danemark, la dure du cong de maternit et du cong
parental est respectivement de 18 et de 10 semaines et les prestations reprsentent environ
53 % du salaire moyen brut dun ouvrier72 (Almqvist et Boje, 1999 302).
Le cong parental73 nexiste pas seulement dans les pays nordiques, on le retrouve
galement dans les autres pays dEurope o il a t instaur au cours des annes 1980
(Dumont, 1998 : 173). Les conditions daccs, la rmunration et la dure sont cependant trs
variables. Le cong parental nest ainsi pas rmunr au Royaume-Uni, en Espagne, au
Portugal et en Grce (Lelivre et Gauthier, 1995 : 501). Il lest en revanche en Italie, en
France et en Allemagne, sa dure variant entre un peu de plus de 6 mois (Italie) et 3 ans
(France). Comme dans les pays nordiques (Sude, Danemark), le droit aux prestations de
cong parental en France est li lemploi il faut avoir travaill un nombre dannes
dtermin ; il est assorti dune autre restriction puisquil nest accord qu partir du 2e
enfant (Almqvist et Boje, 1999 : 302-304). En Allemagne, il nexiste pas de restrictions
laccs, mais le cong dure moins longtemps (environ 2 ans) et le niveau de prestations est
plus faible : 22 % du salaire ouvrier brut moyen. En France, la prestation est forfaitaire et
reprsente environ 30 % du salaire moyen brut ouvrier (Ibid. : 302).
Au milieu des annes 1990, la garde parentale est le systme de garde qui prvaut pour les
enfants de zro deux ans en Allemagne de lOuest, au Royaume-Uni et en Sude, en raison,
dans ce dernier pays, du systme trs complet de cong parental (Ibid. : 298). Cependant,
depuis laprs-guerre, la garde non parentale est devenue un volet significatif de la
citoyennet sociale : son importance a t reconnue pour favoriser lgalit des chances de
tous les citoyens ainsi que lintgration des femmes dans lconomie formelle (Ibid.). Les
dispositifs de garde non parentale ne sont toutefois pas galement dvelopps dans tous les
pays europens.

72

Depuis 1994, le cong parental est prolong de 26 semaines, priode pouvant tre prolonge de 26 semaines en accord avec
lemployeur. Le revenu de compensation est nanmoins modeste puisquil reprsente 32 % du salaire moyen (Almqvist et
Boje, 1999 : 302).
73
Dans une enqute ralise par la CE en 1989, 22 % des femmes interroges sur les mesures qui, selon elles, devraient
recevoir la priorit des pouvoirs publics en vue damliorer la vie familiale, ont soutenu la possibilit de cong parental. Cette
mesure a reu un accueil particulirement favorable en Allemagne, au Danemark et au Pays-Bas (Lelivre et Gauthier, 1995 :
500-501).

54

Tableau 6 : Pourcentage des enfants accueillis dans une structure de garde publique
Enfants de moins de trois ans
Entre 3 ans et ge scolaire
Allemagne (de lOuest)
3
60
France
20
95
Royaume-Uni
2
44
Italie
5
88
Espagne
2
66
Portugal
4
25
Grce
2
62
Sude
40
83
Finlande
22
63
Norvge
23
61
Danemark
48
83
Sources : de Allemagne de lOuest Grce : Gauthier et Lelivre, 1995 : 504, donnes de 1988 ; pour les pays nordiques,
Abrahmson, 1999a : 55. Les donnes sont de 1996 et concernent les enfants de 0 2 ans ainsi que les enfants de 3
6 ans.

Les pourcentages les plus levs des enfants de moins de trois ans accueillis dans des
structures de garde publique concernent le Danemark, la Sude, et dans une moindre
proportion, la Norvge, la Finlande et la France. En revanche, les pourcentages sont
extrmement faibles pour lAllemagne de lOuest, le Royaume-Uni et les pays du Sud de
lEurope (entre 2 et 5 % des enfants). Ces donnes refltent la densit des structures de garde
offertes dans les diffrents pays : trs dveloppes au Danemark et en Sude (avec dans ce
dernier pays un financement public de 87 % en 199374), plutt dveloppes en Norvge, en
Finlande et en France, trs peu nombreuses en Allemagne de lOuest, au Royaume-Uni et
dans le Sud de lEurope. Dans ces derniers pays, notamment en Allemagne et en GrandeBretagne, la plus grande part de la garde des enfants est assure par la famille, puis par des
institutions prives (Almqvist et Boje, 1999 : 304). En ce qui concerne les enfants dge
prscolaire, le systme de garde prvalant est dans lensemble le systme public ; les
proportions sont nanmoins plus faibles pour le Royaume-Uni et surtout le Portugal.

II. Diffrents modles familiaux dtats-Providence


Lexamen des prestations familiales permet dj de distinguer des pays plus favorables la
famille et aux femmes que dautres. En fait, les politiques familiales refltent diffrents
modles familiaux dtats-Providence.
1. Politiques non explicites et prdominance du modle de soutien de famille
masculin (Allemagne, Royaume-Uni, Europe du Sud)
Bien que les niveaux de prestations soient diffrents en Allemagne, au Royaume-Uni, en
Italie, en Espagne, au Portugal et en Grce, ces pays ont en commun davoir une politique
familiale peu ou pas explicite. Ainsi en Allemagne, la politique familiale ne constitue quun
enjeu politique de seconde zone et est reprsente en tant quun ensemble peu cohrent
de dpenses publiques, gre par toute une pluralit de bureaucraties sociales (Shultheis,
1996 : 208). Les politiques sont essentiellement du ressort des Lnder, qui disposent dune
74

Almqvist et Boje, 1999 : 301.

55

trs large autonomie, et dans la dlivrance des prestations, les familles sont souvent
confrontes toute une multitude dorganismes publics (Ibid. : 212-213). La mme
invisibilit institutionnelle caractrise lEspagne, o il nexiste pas de ministre ou
dinstance gouvernementale charg(e) des questions familiales (Valiente, 1997 : 389). La
Grce na jamais eu de politique familiale clairement dfinie (Symeonidou, 1997 : 375) et
au Portugal, il sagit plutt de mesures sociales effets familiaux (Martin, 1997 : 351). Il
en est de mme au Royaume-Uni, o la notion de politiques familiales est pratiquement vide
de sens , la politique familiale prenant essentiellement la forme de mesures de lutte contre la
pauvret infantile (Palier, 2001 : 34).
Concernant les relations hommes-femmes, cet ensemble de pays se caractrise par la
prdominance du modle de soutien de famille masculin ( malebreadwinner regime ). Dans
ce rgime idal-typique, lhomme doit pouvoir subvenir seul aux besoins de sa famille, par
un salaire suffisant et des prestations de remplacement consquentes ; la mre est marie, elle
reste la maison et reprend progressivement une activit rmunre quand lenfant rentre
lcole (Ostner et Lessenich, 1996 : 192). Ltat se montre assez peu favorable aux
femmes : les droits sociaux des femmes sont presque exclusivement des droits drivs ou
des prestations de deuxime classe (assistance) et ltat mne une politique plutt
dfavorable aux femmes (Martin, 1997 : 344 ; Ostner et Lessenich, 1997 : 193). En
tmoignent notamment les donnes sur les structures de garde publique des enfants : non
seulement celles-ci sont trs peu nombreuses, mais quand elles existent, elles servent
davantage prparer la vie extrieure la famille qu permettre aux mres de concilier
vie familiale et vie professionnelle (Ostner et Lessenich, 1996 : 193). On peut citer comme
autre exemple le cong parental rmunr. En Allemagne, nous lavons vu, celui-ci nest
assorti daucune restriction daccs : la mme allocation est accorde aux mres nayant
jamais exerc un travail salari et aux femmes renonant, souvent malgr elles , la
poursuite de leur vie professionnelle. Selon Franz Schultheis, en agissant ainsi, ltat offre
aux premires un vritable cadeau pendant que les secondes ny trouvent quune
compensation insuffisante de leur perte de revenu et courent le risque de sexclure
durablement du march du travail ou du moins dune position professionnelle acquise
(Schultheis, 1996 : 225-226).
Cette absence ou faiblesse de politique familiale explicite sexplique en premier lieu par
des raisons historiques et notamment par le traumatisme des rgimes autoritaires ou
totalitaires. Le souvenir des politiques nazies, fascistes et franquistes natalistes, antifministes et dans le cas allemand, racistes est rest trs vivace et a affect durablement le
dveloppement des politiques familiales (Schultheis, 1996 ; Kaufmann, 1997 : 125 ; Valiente,
1997 ; Lewis, 1997 : 336). Ainsi, en Allemagne de lOuest, le redmarrage des interventions
publiques dans le domaine familial fut trs lent et ce nest qu partir des annes soixantedix que lon peut parler dune politique familiale relativement cohrente (Schultheis, 1996 :
207). Lide mme de politique dmographique est encore totalement taboue et na pas de
droit de cit dans les discours politiques. De l une stricte neutralit affiche lgard de
toute finalit dmographique, au contraire notamment de la France. Tandis que dans ce pays,
lallocation parentale dducation fut publiquement accueillie comme un progrs notable
dans le domaine dune politique de redressement de la natalit , son quivalent allemand fut
dcrt strictement neutre par rapport la situation dmographique et toutes finalits
dmographiques potentielles catgoriquement rejetes (Ibid. : 210).

56

Un mme rejet de lhritage politique caractrise lEspagne post-franquiste (Valiente,


1997 : 390). Comme en Allemagne, les mesures en faveur de la famille ont t labores
pendant les annes trente. Elles taient ouvertement natalistes et anti-fministes, promouvant
comme modle familial idal celui de la famille institue par le mariage catholique et
compose du plus grand nombre possible denfants (Ibid. : 396). Ce modle reposait
galement sur une stricte hirarchie et sparation des sexes : le rle du soutien de famille tait
dvolu seulement au pre, la mre tant assigne au foyer sans autre activit que la maternit
et lducation des enfants. Avec le retour la dmocratie, la politique familiale est tombe en
dsutude : certains programmes, notamment les plus ouvertement antifministes, ont t
supprims, dautres, comme les allocations familiales, ont subsist mais ont perdu toute
signification en raison de linflation (Ibid. : 397). En fait, la plupart des acteurs sociaux et
politiques ont largement vit de participer activement la politique de la famille (Ibid. :
399). Le parti du centre-droit, au pouvoir de 1977 1982, na pas souhait sinvestir dans la
politique familiale, la ncessit du consensus politique lors de la transition dmocratique
impliquant dviter tout discours et mesures risquant dtre associs au rgime autoritaire.
Larrive des socialistes au pouvoir ne sest pas non plus traduite par un engagement
supplmentaire dans ce domaine : les mesures les plus ouvertement antifministes ont t
supprimes et les programmes familiaux ont t transforms en instrument de lutte contre la
pauvret (mise sous conditions de ressources des allocations familiales). Quant au parti
conservateur, il a soigneusement vit de recourir des symboles qui pouvaient tre associs
prs de quarante annes dautoritarisme (Ibid. : 401-405). Il ne faut pas galement oublier
que, dans les pays de lEurope du Sud, ltat-Providence a t mis en place dans une priode
de rcession conomique, ce qui a empch son dveloppement complet (Martin, 1997 : 340
et 355).
lhritage politique, il faut ajouter des lments culturels, lis la philosophie mme des
tats-Providence. Ltat-Providence britannique repose ainsi sur une philosophie libraloindividualiste, allant jusquau refus catgorique de toute forme dingrence tatique dans le
domaine de la vie familiale (Schultheis, 1996 : 207). De fait, les prestations familiales ont
toujours t un phnomne marginal et priphrique de la Scurit sociale (Wikeley,
2001 : 213). Rclames ds lentre-deux-guerres par la Family Endowment Society, les
allocations familiales ne furent acceptes ni par le gouvernement, ni par les syndicats.
Introduites dans le cadre du plan Beveridge, elles perdirent progressivement de leur valeur,
leur niveau nayant t relev que deux fois entre 1948 et 1967. Laugmentation des
allocations familiales figurait dans le programme des conservateurs aux lections de 1970.
Cependant, arrivs au pouvoir, les conservateurs nen firent rien et dcidrent plutt de cibler
laide financire sur les familles modestes, avec lintroduction dune prestation sous
conditions de ressources (Family Income Supplement). Cette logique de ciblage en direction
des familles dfavorises fut pleinement confirme sous le gouvernement Thatcher (Ibid. :
214-219).
Ltat-Providence allemand privilgie quant lui une conception privatiste de
lducation des enfants , que traduit trs bien le concept de subsidiarit inspir de la doctrine
socio-catholique de la solidarit (Schultheis, 1996 : 212 et 216). Ce principe, qui veut que la
protection sociale doit toujours tre laffaire des institutions les plus proches de la
population concerne , est appliqu de manire radicale en Allemagne, notamment pour les
services sociaux. Dans ce domaine en effet, les institutions non tatiques ont la priorit sur les
institutions publiques : les institutions publiques ne peuvent pas intervenir de manire

57

directe , elles doivent prouver, pour crer par exemple des centres daccueil municipaux pour
enfants, quune demande de la population concerne ne peut pas tre satisfaite par les
organisations non publiques (Ibid. : 215). Lobjectif est de permettre la ralisation dune
politique familiale pluraliste , laissant aux populations concerns une certaine libert de
choix parmi les orientations idologiques des organisations de services sociaux telles que les
organisations politiques libres des deux glises ou dorientation social-dmocrate proches
des syndicats (Ibid. : 214). Il existe ainsi en Allemagne un march libre des services
sociaux , financ trs largement par des subventions publiques. Cette conception privatiste
de lducation des enfants renvoie encore une fois lexprience traumatisante du rgime nazi
et sa tentative dtatisation de la socit ; elle a t de plus lgitime par le recours
systmatique limage repoussoir de lexprience socialiste est-allemande (Ibid. : 216 et
225). Contrairement son homologue est-allemand, lex-RFA ne favorise gure le travail
salari des mres, favorisant plutt le modle de la femme au foyer. Les crches, les coles
maternelles et les assistantes maternelles sont pratiquement inexistantes ; les jardins denfants
sont majoritairement grs par les Eglises et selon leurs propres principes idologiques, ce qui
se traduit par un mode de fonctionnement particulirement hostile aux mres ayant un travail
salari (ge minimal daccueil : 3 ans ; horaires douverture : 9 12 heures et 14 16 heures)
(Ibid. : 216 et 224-225). Cette conception privatiste de lducation des enfants est, de plus,
profondment ancre dans lopinion publique ouest-allemande. En 1985, la majorit des
allemands affirmaient ainsi que les femmes auraient choisir entre la cration dune famille et
leur travail professionnel, les deux tant perus comme inconciliables. Labsence de structures
publiques de garde denfants ntait mme pas prsente comme un problme. Selon une
autre enqute de la Cee, 58 % des hommes maris allemands se dclaraient favorables au
modle traditionnel de lpouse au foyer. Ctait le taux le plus lev de tous les pays
europens (Ibid. : 227-228).
Le poids du culturel est galement trs fort dans les pays de lEurope du Sud, o la famille
joue un rle essentiel. Certes, au Nord comme au Sud, la famille est un prestataire non
ngligeable de soins et daide ; toutefois les modalits de prise en charge diffrent. Ainsi au
Nord, la prise en charge se fait plutt distance (tlphone, voiture) , tandis quau Sud,
on prfre avoir les personnes charge chez soi (Lewis, 1997 : 332). On peut mme
parler, propos de cette rgion de lEurope, dune vritable socit-providence , dont la
protection est fonde sur linterconnaissance, les liens affectifs, les rseaux dchange et de
sociabilit, le don et le troc, lconomie non montaire (Martin, 1997 : 355). Cest
particulirement le cas au Portugal, o la famille vient combler les lacunes de ltatProvidence, qui reste trs incompltement dvelopp et ingalitaire (Ibid.). Cest galement le
cas en Espagne, o le jeu de la solidarit familiale permet en partie de rduire limpact du
chmage et de linstabilit de lemploi (Laparra et Aguilar, 1997 : 559). En Grce, la famille
assure une part importante de la protection sociale (garde des enfants et soins aux personnes
ges notamment) et ltat se dcharge largement sur la famille de la responsabilit de
subvenir lensemble des besoins de ses membres (Symeonidou, 1997 : 384). Ce modle de
protection, sil repose sur un altruisme forc de la part des femmes, est trs ancr dans les
mentalits. Ainsi, la famille grecque considre comme une honte de placer un parent ou des
grands-parents en maison de retraite (Ibid. : 383). la diffrence des pays scandinaves,
dont les tablissements accueillent en moyenne 8 9 % de la population ge et dans lesquels
les services daide domicile ont longtemps constitu lun des points de contacts les plus
importants dun grand nombre de personnes ges avec ltat-providence (Szebehely,
1999 : 420).

58

2. Favoriser les familles, les mres et les travailleuses : la France


Contrairement lAllemagne, o la politique sociale a surtout t une politique du travail,
ou la Grande-Bretagne qui visait la lutte contre la pauvret, la politique sociale franaise a
longtemps t avant tout une politique familiale (Kohli, 1996 : 156). Selon Franz Schultheis,
le concept de politique familiale est n en France et ce pays apparat exemplaire pour
comprendre ce quest une politique familiale (Schultheis, 1996 : 207 ; Kaufmann, 1997 :
124). La politique mene en ce domaine est pleinement explicite et institutionnalise tant
travers des textes qu travers des organes administratifs (la famille est une branche du
dispositif de Scurit sociale, gre par les caisses dallocations familiales).
La politique familiale franaise est une politique complexe, qui mle une pluralit de
logiques et dobjectifs : objectifs nataliste, familialiste, objectif distributif de compensation
horizontale des charges financires des mnages avec enfants, objectif redistributif de
compensation verticale des ingalits (aide aux familles dfavorises) (Martin, 1997 : 351 ;
Strobel, 2001 : 199-200). lgard des femmes, la France se caractrise par un
malebreadwinner modr ou un parental model : les femmes y sont la fois considres
comme des mres et comme des travailleuses ou des membres de la famille ayant une
activit professionnelle . Elles ont la possibilit, lorsquelles deviennent mres, de
conserver un emploi ou de renoncer la vie professionnelle pendant un certain temps
(Ostner et Lessenich, 1996 : 193 ; Martin, 1997 : 344).
La politique familiale franaise porte lempreinte de (ses) origine (s) (Merrien, 1996 :
153). Elle sest en effet structure partir de deux composantes majeures : le familialisme et
le natalisme, auxquels il faut ajouter la question de la pauvret des familles (Strobel, 2001 :
201). Le familialisme est un ensemble de reprsentations mettant au cur de conceptions du
monde social la famille (Messu, 1999 : 121). Cette idologie est porte ds la fin du
XIXe sicle par divers groupes de pression les associations familiales , qui vont agir pour
amener la puissance publique prendre des mesures en faveur de la famille (Ibid. : 122).
Lobjectif est dabord de conjurer les effets de la Rvolution de 1789, juge anti-familiale, et
de restaurer la famille dans ce que lon dit tre ses droits lgitimes . Cest aussi dattirer
lattention des pouvoirs publics sur les conditions de vie des familles nombreuses, les plus
touches par la pauvret. Pour autant, ces associations familiales ne souhaitaient pas
rellement une intervention tatique en ce sens ; elles prfraient sen remettre lentreprise
ou lassociation volontaire afin de ne pas briser la continuit naturelle entre la famille et la
socit (Ibid. : 123). Le natalisme constitue un autre versant du familialisme, mais un versant
laque et rpublicain. Contrairement au familialisme prcdent, il a largement sollicit les
pouvoirs publics pour prendre des mesures en faveur du redressement de la natalit, source de
profondes inquitudes ds la fin des annes 1860. La lgislation caractre familial
(institutionnalisation des allocations familiales, code de la famille en 1939), le maintien de la
branche famille dans le systme de Scurit sociale, la reprsentation des associations auprs
des pouvoirs publics constituent autant de produits de ce familialisme nataliste (Ibid.). Si la
politique familiale franaise est intrinsquement lie une finalit de redressement
dmographique, elle correspond galement une manire de traiter la pauvret des familles
nombreuses. La pauvret des familles populaires est en effet une composante majeure de
la question sociale que les pouvoirs publics sattacheront rsoudre (Strobel, 2001 : 196). Les
indemnits offertes pour charge de famille par ltat et les collectivits locales leurs
employs les plus modestes ou encore la loi de 1913 sur les familles nombreuses et

59

ncessiteuses en sont autant dillustrations. Linstitutionnalisation des allocations familiales


dans lentre-deux-guerres correspond aussi une faon de traiter la pauvret sans lever
globalement les salaires, en aidant spcifiquement les salaris modestes ayant des charges de
famille . Selon Pierre Strobel, se construit ainsi un lien entre la politique familiale et la
question salariale , quentrinera et pour longtemps lintgration de la politique familiale au
sein de la Scurit sociale (Ibid. : 201-202).
Des indemnits pour charge de famille la Scurit sociale, la politique familiale franaise
a nettement favoris le modle de soutien de famille masculin, confinant les femmes la
sphre du foyer. En tmoigne notamment lallocation de mre au foyer, cre en 1938 et
principal instrument dune vritable politique conomique dincitation linactivit
professionnelle des mres (Ibid. : 203). Transforme sous le rgime de Vichy en allocation
de salaire unique et revalorise, cette prestation est reprise la Libration et augmente
partir du 2e enfant75. En 1947, une femme au foyer, mre de deux enfants reoit ainsi en
prestations lquivalent dun salaire douvrire (Schweitzer, 2002 : 45). Le grand changement
a lieu au cours des annes 1970, la politique familiale accompagnant ou favorisant dsormais
le mouvement des femmes sur le march du travail. Lallocation de salaire unique est
supprime en 1978 et une vritable politique de dveloppement des crches est mise en
oeuvre (Strobel, 2001 : 203). Une ambigut persiste malgr tout quillustre le succs
rencontr par lallocation parentale dducation. Cette prestation a en effet conduit une
diminution de lactivit professionnelle des mres, notamment des mres peu qualifies, en
situation prcaire ou au chmage (Gauvin, 2001 : 171). Bien que ce phnomne de retrait du
march du travail ne soit que temporaire (trois ans), la question du retour lemploi nen reste
pas moins problmatique, en raison du taux de chmage important de cette catgorie.
3. Une politique dgalit entre les hommes et les femmes : la Scandinavie
Dans la pays nordiques, la politique familiale est avant tout une politique de lgalit entre
les hommes et les femmes. Elle a en effet pour objectif dclar de faciliter la conciliation
des activits familiales et reproductives des parents avec leur activit professionnelle
(Skrede, 1999 : 180). Lexistence de structures de garde dveloppes et les plans de congs
parentaux gnreux constituent des manifestations de cette politique fonde sur le modle du
double soutien de famille. Tous les pays nordiques ne se situent pas sur le mme plan. La
Sude se distingue ainsi par son rle prcurseur et apparat comme le pays le plus cohrent
par rapport aux objectifs centraux dgalit entre hommes et femmes et demploi rmunrs
pour les parents (Ibid. : 203-204). Cet engagement est moins fort en Norvge, qui continue
de prsenter certaines particularits : les structures de garde restent insuffisantes, limposition
commune demeure alors que limposition individuelle prvaut dans les autres pays nordiques,
les mesures pour faciliter le travail des femmes maries et des mres sont moins nombreuses
(Sainsbury, 1999 : 161-162).
Des raisons historiques expliquent les caractristiques de la politique familiale nordique
ainsi que les diffrences entre les pays. Ainsi, la politique de dveloppement des droits
sociaux des femmes, engage en Sude au cours des annes trente (cf. supra), est lie tant
lalliance de classes entre le parti social-dmocrate et le parti agrarien qu la mobilisation
fministe (Sainsbury, 1999 : 170). La premire, forme pour lutter contre les effets de la
75

En mme temps qutendue aux enfants naturels.

60

dpression conomique, contribue loigner la politique sociale sudoise du modle


dassurance sociale bismarckien et du principe de salaire familial76 . La seconde associe les
femmes librales et sociales-dmocrates, qui oeuvrrent conjointement pour accrotre la
reprsentation des femmes au Parlement, obtenir une majoration des prestations de maternit,
lamlioration de la protection sociale de lenfance et du sort des mres seules, ainsi que
lextension du droit des ouvrires et des femmes exerant une profession librale (Ibid.). Il
faut galement souligner le rle des fministes Alva et Gunnar Myrdal et de leur ouvrage La
crise de la question dmographique publi en 1934. Les solutions quelles proposrent pour
enrayer la crise dmographique le partage des cots lis lducation des enfants via le
versement dallocations familiales et de prestations de maternit finances par limpt ainsi
que le dveloppement de mesures universelles comme la gratuit des services de sant ou la
mise en place de structures daccueil pour les enfants servirent de base aux politiques
familiales ultrieures (Ibid.). La mobilisation fministe ne se limite pas aux annes trente, elle
se prolonge aprs la Seconde Guerre mondiale et aboutit au dveloppement spectaculaire des
crches dans les annes 1970, ainsi qu la cration de lassurance parentale en 1974.
Linstauration de cette dernire sinscrit en effet dans le cadre dune rflexion des fministes
sur les moyens dassurer lgalit entre les sexes dans la socit sudoise. Ce nest pas
seulement la femme qui devait tre libre, mais galement lhomme : mari et femme
devaient partager les tches domestiques et la responsabilit des enfants. Le pre devait lui
aussi bnficier de congs loccasion de la naissance de son enfant. Il devait aussi pouvoir
lui aussi donner des soins son bb. Ainsi pourrait tre ralise lgalit entre les sexes et
sauve la cohsion de la famille (Ohlander, 1994 : 45). Il reste que le cong parental reste
peu utlis par les pres : ainsi, au dbut des annes 1990, prs de la moiti des pres avaient
pris un tel cong et 92 % de la dure totale du cong taient revenus aux mres (Ibid. : 46).
Cest une tout autre voie qua suivie la Norvge. Bien que les Norvgiennes bnficirent
plus tt que les Sudoises de droits politiques, leurs droits sociaux furent plus lents se
dvelopper. Kari Skrede estime ainsi que le passage du modle du soutien de famille unique
celui du double soutien sest effectu au cours des annes 1970-1990 (Skrede, 1999 : 200). Il
semble, de plus, moins profondment implant dans la socit : une enqute de 1993 rvlait
ainsi que les parents norvgiens de jeunes enfants avaient une perception plus ngative des
attitudes gnrales de la socit vis--vis du partage des responsabilits de soutien de famille
que les parents des autres pays nordiques (Ibid. : 203). En fait, le dbat sur les droits sociaux
des femmes sest pos dans des conditions diffrentes en Norvge. Ainsi, si la mobilisation
fministe existait galement dans lentre-deux-guerres, elle portait surtout sur lextension des
prestations dont bnficiaient les mres seules77 toutes les femmes. Sur cette question, les
fministes taient diviss : certains penchaient davantage en faveur du salaire familial vers
au pre tandis que dautres dfendaient lide dune allocation verse aux mres et finance
par limpt. De plus, il nexistait pas de coalition entre les femmes ouvrires et les femmes
exerant une profession librale, mais plutt des dissensions (Sainsbury, 1999 : 171-172).
la division du mouvement fministe, il faut ajouter les fortes rserves lgard de lemploi
des femmes maries dans les normes et attitudes socitales. Ainsi, dans les annes 1920, le
parti travailliste et le congrs des syndicats se sont opposs la famille double revenu
76

La notion de salaire familial renvoie au registre de la protection des rmunrations masculines comme du pre
nourricier et protecteur . Il sagit dune prestation forfaitaire verse lhomme, soutien dsign dune famille dont la mre
serait inactive . Le salaire familial se distingue du sursalaire , qui, lui, est vers aux hommes comme aux femmes
(Schweitzer, 1999 : 43-44).
77
Cf, supra.

61

tandis quun nombre considrable de communes, dont Oslo, ont prohib lemploi des femmes
maries pendant la majeure partie des annes trente78 (Skrede, 1999 : 195). Les annes 19451970, qui correspondent au dveloppement de ltat-providence universel, nont pas vu de
remise en cause du modle de soutien de famille unique : les objectifs dclars taient le plein
emploi et un revenu suffisant pour subvenir aux besoins de la famille, ce que garantissaient un
salaire unique et les allocations familiales. Le climat tait toutefois moins hostile au travail
des femmes maries et surtout, les revendications en faveur de lamlioration de la condition
fminine et de lgalit entre les sexes se firent plus pressantes et plus cohrentes. Elles
dbouchrent la fin des annes 1970 sur plusieurs mesures en faveur de lgalit et des
mesures facilitant lemploi des femmes : loi sur lgalit entre les hommes et les femmes,
augmentation du nombre de places en crches, extension du cong parental. Ces mesures
furent nanmoins dveloppes de manire progressive jusqu la fin des annes 1980 et,
plusieurs gards, les ralisations sont moins abouties quen Sude ou au Danemark (Skrede,
1999 : 196-201).

III. Une valuation des politiques familiales : lemploi des femmes et la


rduction de la pauvret infantile
Les politiques familiales se sont ainsi construites et dveloppes dans des conditions
diffrentes et selon des modles diffrents. Elles ont une certaine incidence sur la rgulation
des relations entre les hommes et les femmes ainsi que sur la pauvret des familles, incidence
que lon peut mesurer.
1. Les modles demploi des femmes
La prsence denfants joue un rle dterminant dans les rapports entre les femmes et leur
travail (Lelivre et Gauthier, 1995 : 494). Lorsquelle devient mre, une femme peut en effet
dcider de se retirer du march du travail, de garder son emploi temps plein ou encore
dopter pour un emploi temps partiel. Quatre grands facteurs peuvent ainsi influer sa
dcision. Il faut dabord tenir compte du march du travail : possibilits demploi,
comptence des travailleuses. Il faut galement prendre en compte les normes sociales il
peut tre considr comme socialement plus acceptable et plus bnfique pour lenfant que sa
mre reste la maison pendant les premires annes de sa vie, plutt que de le confier aux
soins et la surveillance de quelquun dautre et les variables conomiques (revenu de
lpoux, cot de lenfant). Enfin, les politiques sociales (services de garde denfants, facilits
de rintgration du march du travail) jouent galement un rle important (Ibid. : 494-495).
La participation des femmes au march du travail savre trs variable selon les pays
europens.

78
Kari Skrede note que ce dbat sur le droit des femmes maries au travail rmunr tait galement politiquement lordre
du jour en Sude et au Danemark. Cependant, aucun de ces pays nest all aussi loin que la Norvge en ce qui concerne les
dcisions et leur mise en pratique , en raison notamment de lunion des organisations fministes (Skrede, 1999 : 195-196).

62

Tableau 7 : Travail et carrire des femmes en Europe en 1990


Proportion de femmes (22 60 ans)
Ayant travaill pendant Ayant opt pour un Ayant recommenc
Ayant travaill les annes pr-scolaires temps partiel avec travailler un niveau
infrieur
au moins 1 fois
de leur 1er enfant
une longue
interruption
Allemagne (Ouest)
92
36
54
24
France
86
59
33
22
Royaume-Uni
96
39
73
46
Italie
67
57
10
Espagne
63
40
27
14
Portugal
63
72
10
Grce
62
55
23
7
Danemark
97
76
36
14
Europe des 12
83
49
45
25
Source : Lelivre et Gauthier, 1995 : 506-510.

Le Royaume-Uni se caractrise par une participation initiale maximale au march du


travail (97 %). Toutefois, cest dans ce pays que la carrire des femmes apparat la plus
discontinue. Ainsi, 80 % des femmes ont interrompu leur travail pour des raisons familiales
(moyenne europenne : 68 %) et 39 % dentre elles ont travaill pendant les annes prscolaires de leur premier enfant. De plus, la reprise demploi se fait trs largement sur le mode
du temps partiel (73 %) et le taux de mobilit professionnelle descendante au moment du
retour lemploi est particulirement lev (45 %). Le modle allemand demploi des femmes
est trs proche du modle britannique. Le taux de participation initiale au march du travail
est galement trs lev (92 %), de mme que la proportion du retrait du march du travail au
moment du premier enfant et le temps partiel (54 %). En revanche, le phnomne de mobilit
professionnelle descendante est moins prononc (24 %). Le Royaume-Uni et lAllemagne de
lOuest apparaissent ainsi comme des pays dfavorables lemploi des femmes. La
proportion de femmes ayant men une carrire continue (non influence par le premier enfant)
slve 16,6 % pour le Royaume-Uni et 18,3 % pour lAllemagne (Lelivre et Gauthier,
1995 : 514). La prgnance de normes privilgiant la prsence de la mre la maison et la
quasi-absence de structures de garde des enfants expliquent cette situation (Ibid.).
linverse, le Danemark et, dans une moindre mesure la France, sont des pays plutt
favorables la famille et aux femmes qui travaillent. 76 et 59 % des femmes ont travaill
pendant les annes pr-scolaires de leur premier enfant ; le temps partiel concerne environ un
tiers des femmes reprenant un emploi et le taux de mobilit professionnelle descendante est
peu lev (au moins pour le Danemak)79. Dans lensemble, le modle de la carrire continue
(52,4 % pour le Danemark et 37,3 % pour la France) domine, lemploi des femmes ntant
pas affect par la prsence dun enfant. Cette situation est relier avec lexistence de
politiques sociales plus favorables aux femmes. Dans cette catgorie de pays se range
galement la Sude o le taux demploi des mres tait de 80 % au milieu des annes 1990
(contre 41 % en Allemagne) (Almqvist et Boje, 1999 : 287). Toutefois, la Sude se distingue
du Danemark ou de la France par un taux de travail temps partiel plus lev. Limportance
79
Il faut noter que si le taux franais de mobilit professionnelle descendante se rapproche de celui de lAllemagne de
lOuest, il nen est pas de mme pour le taux de mobilit ascendante. Ainsi, 23 % des Franaises avaient estim avoir
retrouv un emploi de niveau suprieur au prcdent contre 8 % des Allemandes (Lelivre et Gauthier, 1995 : 510).

63

du temps partiel en Sude na cependant pas la mme signification quen Allemagne ou au


Royaume-Uni. Depuis 1979, les parents sudois ont le droit de ramener leur temps de travail
30 heures par semaine et les salaris disposent des mmes droits que les salaris temps
plein. De plus, les Sudoises travaillant temps partiel sont souvent des employes. Il en va
diffremment au Royaume-Uni, o le travail temps partiel concerne plus souvent des
catgories de salaris non spcialiss, moins susceptibles de bnficier dune protection, de
droits et de prestations (Lelivre et Gauthier, 1995 : 500). Par ailleurs, la flexibilit des
horaires de travail cest aussi le cas en Allemagne offre souvent aux employeurs la
possibilit de faire travailler faibles cots, des heures peu commodes et sur de longues
dures une quipe de salaris, tous temps partiel, selon des horaires irrguliers (Ibid.).
LEurope du Sud se caractrise, quant elle, par un modle bipolaire demploi des
femmes. Les taux de participation initiale des femmes au march du travail sont moins levs
que dans lEurope du Nord (un peu plus de 60 %) mais les carrires continues dominent,
parfois dans des proportions plus leves. Ainsi au Portugal, la prsence dun enfant naffecte
pas lemploi des femmes dans 58 % cas. En revanche, la proportion est de 30,9 % en Espagne
(Lelivre et Gauthier, 1995 : 514). Selon Eva Lelivre et Anne Gauthier, cette situation est
lie une forte slection : les femmes qui sont entres au moins une fois sur le march du
travail ont tendance tre trs attaches leur emploi (Lelivre et Gauthier, 1995 : 507). La
non-interruption de lemploi permet ainsi de meilleures perspectives de carrire ; elle peut
galement correspondre des ncessits conomiques. Enfin, il faut tenir compte de la
proportion plus leve de femmes travaillant dans le secteur agricole ainsi que de
limportance du support familial, qui permet de compenser le manque de structures de garde
pour les enfants (Ibid. : 508-509).
2. La lutte contre la pauvret infantile
Selon Jonathan Bradshaw, la pauvret infantile nest pas une fatalit les tats font des
choix plus ou moins explicites en matire dutilisation des politiques sociales et fiscales pour
attnuer limpact des forces du march , et certains parviennent lviter plus que dautres
(Bradshaw, 2001 : 184).
Tableau 8 : Le taux de pauvret infantile en Europe
Enqute ECHP (1995)
(revenu global infrieur
60 % du revenu mdian
quivalent)
Allemagne
France
Royaume-Uni
Danemark
Finlande
Sude
Italie
Espagne
Grce
Portugal
Source : Bradshaw, 2001 : 183.

22
17
28
6
22
22
16
26

64

Luxembourg Income Survey


(1987-1995)
(revenu global infrieur
50 % du revenu mdian
quivalent)
12
10
21
6
3
4
21
13
-

Le taux de pauvret infantile le plus lev se situe au Royaume-Uni. Il est suivi, suivant les
indicateurs par lItalie ou le Portugal tandis que la Grce, lItalie, lEspagne et lAllemagne
ont galement des taux levs. En revanche, la pauvret infantile est trs faible dans les pays
nordiques.
La pauvret infantile dpend de plusieurs facteurs. Elle est ainsi fonction de la
dmographie familiale (famille nombreuse, famille monoparentale) et du march du travail
(Ibid. : 178-179). Les politiques sociales jouent galement un rle non ngligeable, mais leur
efficacit est lie trois types dobjectifs : maximiser lemploi des mres, offrir aux parents
employs un rgime gnreux daides fiscales et sociales, offrir aux parents sans emploi un
ensemble gnreux de prestations compensatoires (Ibid. : 186). cet gard, les pays
europens ne se situent pas tous sur le mme plan, comme le montre la simulation effectue
par Jonathan Bradshaw sur un ensemble de familles types.
Tableau 9 : Gnrosit des prestations familiales, classement moyen
Ensemble des familles avant Ensemble des familles aprs
dpenses de logement
dpenses de logement
Allemagne
7,6
8
France
4,5
3,7
Royaume-Uni
9,3
7,6
Danemark
7,2
7
Sude
3,7
5,3
Norvge
4,3
4,8
Italie
11,4
10,3
Espagne
14,1
12,8
Portugal
11,1
11,3
Grce
14,1
14,3
Source : Bradshaw, 1995 : 485.

Parents isols avant


dpenses de logement
9,9
3,9
9,3
6,4
3,4
1,7
10,9
14,9
11,4
14,6

Que lon considre la situation des familles avant les dpenses de logement, aprs les
dpenses de logement ou encore la situation des parents isols, les pays les plus gnreux en
matire de prestations familiales sont la Norvge, la Sude et la France. La France est
particulirement bien classe en ce qui concerne les prestations aux familles nombreuses, aux
parents isols, aux familles avec un enfant dge pr-scolaire et aux familles revenus
moyens ou levs. Elle est en revanche moins bien place pour les familles dpendant de
laide sociale et les familles de taille rduite faibles revenus (Bradshaw, 1995 : 484). Le
Danemark, lAllemagne et la Grande-Bretagne offrent des niveaux moyens de prestations. Le
Royaume-Uni tend tre mieux class pour les prestations destines aux famille faibles
revenus ; son classement diminue lorsque lon examine les prestations aux familles
nombreuses, aux parents isols et aux familles dpendant de laide sociale (Ibid.). Dans le bas
du tableau, on trouve les pays de lEurope du Sud, qui peuvent tre considrs comme des
retardataires en matire daides aux familles ayant des enfants charge (Ibid. : 485). Ce
classement sexplique essentiellement par le niveau dimposition : les pays qui peuvent
mettre en place des niveaux levs dimposition sont en effet en mesure de redistribuer des
ressources importantes aux familles avec des enfants charge (ou inversement) (Ibid. :
487).

65

La protection de la famille apparat rellement comme une protection discriminante. On


retrouve certes, travers les modalits des politiques familiales, des lments caractristiques
des quatre familles dtats-Providence europens. Globalement, les pays de lEurope du Nord
apparaissent nettement plus favorables la famille et aux femmes que le Royaume-Uni ou
lEurope du Sud. Lopposition entre lEurope du Nord et lEurope du Sud est nanmoins
partiellement remise en cause en matire demploi des femmes : les femmes, du moins celles
qui sont entres sur le march du travail, ont tendance mener des carrires continues comme
en France ou au Danemark. La France et lAllemagne qui appartiennent au mme modle
dtat-Providence, mnent galement des politiques familiales compltement divergentes. La
premire, malgr ses ambiguits, est trs proche du modle des pays nordiques, tandis que la
seconde se situe au mme niveau que la Grande-Bretagne.

66

CHAPITRE IV
LES POLITIQUES DE LUTTE CONTRE LE CHMAGE,
LA PAUVRET ET LEXCLUSION
lexception des pays de lEurope du Sud, les tats-Providence europens se sont
dvelopps dans un contexte de croissance conomique et de plein emploi. Depuis la crise
conomique du milieu des annes 1970 et laugmentation du chmage, les questions lies
lemploi, la pauvret et lexclusion sont devenues de plus en plus prgnantes. Certes, tous
les pays europens nont pas t et ne sont pas touchs de la mme manire. Les pays
nordiques, par exemple, ont t confronts au chmage de masse et la pauvret plus
tardivement, la fin des annes 80 et au dbut des annes 90 (Kosonen, 1999 : 462 et 472).
En 1996, le taux de chmage de lensemble des tats membres de lUnion europenne
slevait 11,3 %. Certains pays affichaient des taux infrieurs 10 % (Danemark, Norvge,
Royaume-Uni, Portugal, Allemagne) ; dautres avaient un taux de chmage proche de 10 %
(Sude, Grce) ; dautres enfin alignaient des taux suprieurs (France, Italie, autour de 12 %),
voire nettement suprieurs (Finlande : 15,5 % ; Espagne : 22 %) [Commission europenne,
1998 : 36]. Tous les pays europens sont ainsi confronts un niveau de chmage lev, qui,
quel que soit le rgime de protection sociale, affecte les quilibres de ces systmes. La
question de lemploi apparat donc comme une priorit pour les systmes de protection
sociale europens (Daniel et Palier, 2001 : 22) et, dans ce domaine, les politiques connaissent
plusieurs rorientations. Avant de les exposer, il importe de prsenter les diverses systmes de
prise en charge du chmage et dassistance.

I. Assurance chmage et dispositifs dassistance


Depuis 1980, tous les pays europens ont accentu leur effort en faveur des sans-emplois.
Entre 1980 et 1993, la part du PIB affecte au chmage a augment dans tous les tats
membres de lUnion europenne, mais avec des diffrences notables suivant les pays
(doublement en France et en Allemagne, triplement au Portugal, faible volution en Italie et
en Grce) (Dumont, 1998 : 193-194). Le chmage reprsente ainsi lun des domaines de la
protection sociale o il existe dimportantes disparits entre les pays. En 1995, les pays
nordiques consacraient entre 3,9 % et 4,6 % de leur PIB aux prestations chmage tandis que
la proportion tombait 1 % pour le Portugal et 0,5 % pour lItalie80. Il en est de mme des
dpenses lies lexclusion, qui reprsentaient de 0,7 % 1,1 % du PIB dans les pays
nordiques et de 0,01 % 0,1 % du PIB dans les pays de lEurope du Sud. Plus que les niveaux
de chmage ou de pauvret, ces donnes refltent les fortes disparits existant dans les
systmes de prise en charge du chmage et de lexclusion.
1. Les rgimes dassurance chmage
La ncessit dune protection contre le risque chmage na t reconnue en Europe ni de la
mme manire, ni au mme moment. Ainsi, en Grande-Bretagne, lassurance chmage a
constitu demble lun des piliers du dispositif public dassurance nationale en 191181. En
80
81

Cf. tableau n 2.
Avec lassurance maladie. Cf. chapitre 1.

67

France, au contraire, lassurance chmage ntait prvue ni dans le dispositif dassurances


sociales de 1928-1930, ni dans le plan de Scurit sociale de 1945-194682 mais il existait
depuis la Premire Guerre mondiale des dispositifs dassistance pour les chmeurs.
Lassurance chmage na t mise en place quen 1958, la suite dun accord entre les
partenaires sociaux (Palier, 2002 : 128). Dans les autres pays europens, lassurance chmage
date pour lessentiel de lavant Seconde Guerre mondiale. Elle a t mise en place en 1907 au
Danemark, en 1917 en Finlande, en 1919 en Italie, en 1927 en Allemagne, en 1934 en Sude,
en 1938 en Norvge, en 1944 en Grce et en 1961 en Espagne (Abrahamson, 1999a : 37 ;
Ritter, 2001 : 11 ; Vicarelli, 1997 : 129 ; Symenonidou, 1997 : 369 ; Guilln, 1997 : 92).
Les modalits de la protection du risque chmage diffrent beaucoup suivant les pays
europens. Une premire distinction rside dans le caractre obligatoire ou non de lassurance
chmage. Ainsi, au Danemark, en Sude et en Finlande, lassurance chmage est volontaire et
bien quelle soit largement subventionne par ltat, sa gestion relve des organisations
syndicales (Commission europenne, 1995). Cette situation apparat historiquement lie au
rle jou par les syndicats et par ltat. Ainsi, en Sude, les premiers fonds dassurance
chmage ont t crs par les syndicats dans les annes 1890 ; ils ont fonctionn sans contrle
de ltat jusquen 1934, date laquelle une rglementation tatique fut introduite en
contrepartie dune participation financire (Anxo et Erhel, 1999 : 483). La gestion par les
syndicats et le principe de ladhsion volontaire des salaris furent nanmoins maintenus83, le
ministre des Affaires sociales de lpoque, Gustav Mller, tant persuad que les syndicats
taient les meilleurs reprsentants des bnficiaires et constituaient la solution la moins
bureaucratique (Olsson Hort, 2001 : 54). Depuis, les syndicats ont toujours dfendu avec
vigueur le contrle indpendant de lassurance chmage finance par ltat, et ce, malgr les
tentatives dtatisation du systme. La dernire date de 1993 : le Parlement dcida de rendre
lassurance chmage obligatoire et cra une caisse gre par ltat dans le but de
concurrencer le systme syndical ; lanne suivante, le nouveau gouvernement socialdmocrate supprima la caisse tatique et lassurance chmage retrouva son statut indpendant
(Ibid. : 54-55).
Dautres diffrences caractrisent les prestations dassurance chmage. Louverture des
droits aux allocations dpend de la dure dactivit et/ou de cotisation, qui est variable suivant
les pays. Au Danemark, elle est de 52 semaines au cours des trois dernires annes ; au
Portugal, elle est de 540 jours ; en France, elle est de 122 jours au cours des 18 derniers mois
tandis quen Allemagne, elle est de 360 jours au cours des trois dernires annes (Dumont,
1998 : 196). La diversit est galement la rgle en ce qui concerne le montant de lallocation
et la dure de son versement. Le Royaume-Uni est le seul pays europen verser une
allocation forfaitaire tandis que dans les autres pays, la prestation est fonction du salaire ; elle
peut tre galement dgressive (France jusquen 2000, Espagne, Grce). Une tude ralise
par la Commission europenne pour lanne 1993 montre que le taux de remplacement de
lallocation chmage est trs variable suivant les pays : il va de 41 % du salaire moyen dun
ouvrier clibataire de 35 ans (Royaume-Uni) 75-80-85 % (Danemark, France,
Luxembourg), en passant par 55-60 % (Italie, Allemagne) [Dumont, 1998 : 198-199]. De gros
carts existent galement sur la dure de versement des prestations chmage. Au Danemark,

82

Les chmeurs taient alors pris en charge localement, par le biais des fonds de chmage municipaux (Palier, 2002 : 128).
Ladhsion aux fonds dassurance chmage est nanmoins librement ouverte aux non syndiqus. En 1993, le taux de
couverture de ces fonds dassurance slevait 87 % de la population active (Anxo et Erhel, 1999 : 483).
83

68

la priode maximale dallocation est de 5 ans cest la dure la plus longue de lUnion
europenne ; au Royaume-Uni, elle est de six mois seulement.
Les prestations chmage sont ainsi loin de concerner lensemble des chmeurs. En 1993,
au Portugal, moins de 10 % des personnes enregistres recevaient une aide84 ; la
proportion tait de moins de 15 % en Espagne (Dumont, 1998 : 198). En France, 42 % des
chmeurs ntaient pas indemniss par lassurance chmage en 2000 (Palier, 2002 : 223). De
mme au Danemark, un grand nombre de personnes exclues du march du travail ne sont
pas prises en charge par lassurance chmage (Abramhamson, 1999 : 126). lintrieur dun
mme pays, le traitement des chmeurs peut tre galement diffrenci. Cest notamment le
cas du systme italien, relativement complexe. En effet, le soutien de revenu ne dpend pas
de la position des travailleurs sans emploi sur le march du travail, mais des caractristiques
de lemploi quil/elle a perdu (secteur taille de lentreprise, type de relation contractuelle) et
des modalits de la perte de lemploi (DellAringa et Lodovici, 1997 : 486). Trois cas de
figure de licenciements temporaires, collectifs ou individuels sont ainsi distingus,
auxquels correspondent divers types dindemnits plus ou moins gnreuses. Les indemnits
de licenciement temporaire concernent les travailleurs des entreprises industrielles et du
btiment licencis temporairement (fonds ordinaire de soutien du revenu CIGO) ainsi que
les travailleurs licencis par des entreprises industrielles de plus de 15 salaris et des
entreprises commerciales de plus de 200 salaris, par suite de restructurations, des
rorganisation ou de crise (fonds spcial CIGS). Les indemnits de licenciement collectif
sont rserves aux travailleurs des entreprises industrielles de plus de 15 salaris et des
entreprises commerciales de plus de 200 salaris (indemnit de mobilit) ainsi quaux
travailleurs du btiment (prestations spciales). Quant aux prestations de licenciement
individuel (prestations standard), elles sappliquent aux travailleurs licencis individuellement
ainsi quaux travailleurs licencis collectivement mais ne pouvant bnficier de lindemnit
de mobilit (Ibid. : 488-489). Cette diffrenciation est gnratrice dingalits : les indemnits
de mobilit sont plus gnreuses que les prestations standard (80 % du dernier salaire pendant
12 mois pour les premires / 30 % du dernier salaire pendant 6 mois pour les secondes). De
manire gnrale, les travailleurs provenant dentreprises moyennes grandes, industrielles
ou commerciales, licencis temporairement ou dfinitivement en raison dune crise ou dune
restructuration, et les travailleurs du btiment sont les plus favoriss du systme italien ; ils
ont droit aux prestations de licenciement temporaire, relativement gnreuses, ainsi qu
lindemnit de mobilit. En revanche, les travailleurs des petites entreprises et de la plupart
des socits de service nont droit quaux prestations standard, nettement moins gnreuses
(Ibid. : 486-487).
Une autre caractristique du systme italien de protection du chmage rside dans
labsence dun dispositif dassistance pour les chmeurs de longue dure ayant puis leurs
droits lassurance chmage. Ce sont les pensions dinvalidit, rgies par des critres
dattribution relativement souples, qui sont utilises, de faon dtourne, comme prestations
dassistance (Ibid. : 487). Des dispositifs dassistance pour les chmeurs en fin de droits
existent en revanche dans tous les autres pays dEurope. Ils fonctionnent soit dans le cadre des
systmes gnraux de garantie de ressources (Danemark, Allemagne), soit comme systmes
spcifiques (France allocation spcifique de solidarit, Espagne). Les prestations servies
sont encore une fois trs variables. Elles peuvent tre forfaitaires (allocations diffrentielles en
84

Jose Pereirinha note ainsi que la protection sociale des chmeurs nest pas adapte. Le versement des allocations
chmage nest garanti que sur une courte priode et reprsente des sommes peu leves (Pereirinha, 1997 : 546).

69

Sude, Finlande, France) ou fonction du salaire (Allemagne, Espagne) ; leur dure peut tre
limite (Sude, Espagne) ou illimite (Danemark, Finlande, Allemagne) [Drees, 1999]. Dans
tous les cas, ces prestations sont nettement moins gnreuses que les allocations dassurance
chmage. Dans les pays nordiques par exemple, le taux dindemnisation du chmage pour
une personne seule sans enfants reprsentait, en 1996, entre 63 % (Finlande) et 74 % (Sude)
du revenu net dun ouvrier moyen. Le taux dindemnisation du chmage dans le cadre de
laide sociale schelonnait de 31 % (Sude) 51 % (Finlande) [Abrahamson, 1999 : 48]. Le
dualisme de la protection sociale est aussi une caractristique des tats-Providence universels
nordiques.
2. Pauvret et exclusion : les politiques de revenu minimum
La pauvret et lexclusion sociale constituent aujourdhui lun des grands problmes
communs aux tats-Providence europens. Tous les pays sont en effet confronts ces
phnomnes, y compris les pays nordiques, dont on considre traditionnellement que le
modle dtat-Providence a permis dliminer la pauvret (Abrahamson, 2001 : 123 ). Ainsi,
en 1993, quelque 9 % de leur population vivaient dans un tat de pauvret (Abrahamson,
1999a : 56 et 59). Ce pourcentage reste nanmoins infrieur la moyenne de lUnion
europenne (17 % des mnages en 1993)85. Dans les autres pays, le taux de pauvret varie de
13-14 % (Benelux, Allemagne) 29 % (Portugal). Il schelonne de 15 19 % pour la France,
lItalie et lEspagne et dpasse les 20 % au Royaume-Uni et en Grce (Commission
europenne, 1998 : 19). La pauvret na cependant pas les mmes causes dans le Nord et le
Sud de lEurope. En France, comme dans la plupart des pays continentaux et nordiques, la
pauvret rsulte des rcessions conomiques qui touchent particulirement les secteurs
industriels, le march du travail incapable de garantir continuellement le plein emploi, et les
zones urbaines . Dans les pays du Sud, la pauvret provient toujours en grande partie du
niveau de dveloppement insuffisant et du maintien des secteurs conomiques
retardataires (Bouget, 1997 : 509). Dans lensemble de lUnion, les catgories les plus
touches par la pauvret sont les parents isols et les retraits (Commission europenne,
1998 : 90-92).
Depuis les annes 1990, le concept dexclusion est abondamment utilis au sein de lUnion
europenne, au point de remplacer parfois celui de pauvret (Uusitalo, 1999 : 547 ;
Pereirihna, 1997 : 518). En France, le terme a t employ pour la premire fois par Rmi
Lenoir en 197486 pour dsigner les catgories de la population non protges par les
assurances sociales (handicaps, personnes ges ou invalides, marginaux) ; il a, depuis, t
utilis pour dsigner de plus en plus de types de dsavantages (Enjolras et Ldemel, 1999 :
522). En Sude, le concept est apparu dans la recherche sociale sur le chmage au dbut des
annes 1970 et a depuis, progressivement gagn les autres pays nordiques (Uusitalo, 1999 :
547). La notion dexclusion ne recouvre pas tout fait le mme sens suivant les pays, ou
plutt suivant les diffrentes traditions de philosophie politique. Ainsi, dans la tradition
rpublicaine franaise, lexclusion fait rfrence labsence de solidarit sociale, en
particulier au manque de liens sociaux avec les pauvres ; elle est culturelle et morale plutt
quconomique et apparat comme le contraire de lintgration. Dans le libralisme anglosaxon, lexclusion reflte la discrimination ; elle est comprise en termes de consquence de la
85
Ce taux sentend aprs versement des transferts et prlvement dimpts. Il concerne les mnages ayant un revenu net
infrieur 50 % du revenu moyen (Commission europenne, 1998 : 18-19).
86
Rmi Lenoir, Les exclus, Paris, Seuil, 1974.

70

diffrenciation sociale et de la division du travail. Enfin, dans la tradition social-dmocrate,


lexclusion fait rfrence labsence de citoyennet sociale ; elle est provoque par
linteraction de la classe, du statut social et du pouvoir des inclus (Ibid. : 546). Exclusion
sociale et pauvret nont ainsi pas la mme signification : la premire englobe trois grandes
dimensions, la dimension conomique, celle des droits sociaux, civils et politiques et enfin
le lien social au sens large ; la seconde est plutt conue comme un manque de ressources
et se rfre plus ou moins explicitement aux besoins ou lingalit des ressources au
dtriment des plus dmunis (Bouget, 1997 : 508)87. La pauvret et lexclusion sociale ne
concernent pas forcment non plus la mme population. LEspagne se caractrise ainsi par
une pauvret ou une prcarit sociale leve (environ 20 % de la population) et par un niveau
dexclusion exclusion sociale relativement limit (3 5 % de la population) [Laparra et
Aguilar, 1997 : 558-559 et 563-564]. La pauvret touche plutt les personnes ges et les
personnes vivant dans les zones rurales. Au contraire, lexclusion sociale se produit
essentiellement en milieu urbain et concerne une forte proportion dadultes jeunes et denfants
(Ibid. : 564-565). Elle touche essentiellement des personnes qui nont jamais fait
lexprience dun emploi sr, plutt que celles qui ont perdu leur emploi au cours des
dernires annes aprs une exprience dintgration conomique et sociale (Ibid. : 565). En
outre, une trs grande partie des exclus dveloppent une forme dactivit conomique qui,
bien que sous-paye, instable et, dans la plupart des cas, stigmatisante88, les aident survivre.
La situation espagnole reflte celle de lensemble des pays de lEurope du Sud : les
consquences de laugmentation du chmage et de linstabilit de lemploi sont en grande
partie attnues par la famille. Celle-ci joue un rle essentiel de protection primaire contre
lexclusion sociale (Bouget, 1997 : 509).
La lutte contre lexclusion sociale comprend aujourdhui, dans tous les pays europens,
deux grands secteurs : les politiques gnrales de protection sociale qui, en principe,
sadressent potentiellement toute la population et les politiques spcifiques de lutte
contre lexclusion (Bouget, 1997 : 510). Lune dentre elles consiste garantir un revenu
minimum aux personnes ou aux familles dpourvues de ressources ou dans le besoin. Tous les
pays europens, lexception de la Grce, ont mis en place ce type de dispositif des dates
plus ou moins rcentes. En Grande-Bretagne, lIncome Support a t cr en 1948 dans le
cadre du National Assistance Act ; en Allemagne, le revenu minimum a t instaur dans le
cadre de la loi sur laide sociale de 1961 ; au Danemark, la loi sur lassistance sociale a t
promulgue en 1976. En France, le Revenu minimum dinsertion (RMI), qui garantit aux
personnes dpourvues de ressources un revenu sur la base dun droit objectif a t institu
en 1988 (Daniel, 2001 : 145). Il constitue une nouveaut pour le systme franais de
protection sociale franais au sens o il introduit une prestation non destine aux travailleurs
et soumise aucune autre condition que de ressources (Palier, 2002 : 302)89. Les
prestations europennes de revenu minimum ont en commun dtre des allocations
diffrentielles ; elles sont finances soit par ltat (France, Royaume-Uni), soit par les
collectivits locales (Allemagne, Sude), soit par les deux (Danemark, Finlande). Les

87

On peut ainsi considrer, avec Jos Pereirinha, la pauvret comme une partie (ou une forme spcifique) du phnomne (
caractre plus global) dexclusion sociale (Pereirinha, 1997 : 520).
88
Vente dans les rues et sur les marchs aux puces, rcupration des cartons et des ordures, emplois itinrants de travailleurs
agricoles ou du btiment, emplois de domestiques, activits marginales (mendicit, prostitution) (Laparra et Aguilar, 1999 :
566).
89
Comme le remarque Bruno Palier, les autres minima sociaux franais sont la fois sous conditions de ressources et de
situation : orphelins, parents isols, retraits pauvres (Palier, 2002 : 302).

71

conditions daccs et leur montant varient suivant les pays (Drees, 1999)90. Les dispositifs de
revenu minimum avaient pour vocation de rester transitoire et doccuper une place rsiduelle
dans les systmes de protection sociale ; ils nont en fait cess, sous leffet de la croissance du
chmage et de la prcarit, de prendre de limportance. Le RMI est ainsi devenu la troisime
composante de lindemnisation chmage91 (Daniel, 2001 : 145). Il en est de mme du systme
danois : initialement conu pour fournir une aide efficace en cas dabsence temporaire de
revenu, favoriser la rinsertion et conseiller les personnes marginalises , le dispositif sest
rapidement limit au versement de prestations montaires aux chmeurs et aux autres
personnes sans emploi (Abrahamson, 1999 : 126).
lexception du Portugal92, il nexiste pas, dans les pays du Sud de lEurope, de systme
de revenu national minimum. Des revenus minimum rgionaux ont nanmoins t tablis en
Italie et en Espagne dans les annes 1980-1990. En fait, jusquaux annes 1970, laide sociale
tait trs peu dveloppe dans ces pays. En Italie, elle se limitait au financement, par les
autorits locales, de soins en tablissement fournis par les organismes caritatifs ou privs93.
Plus largement, laide sociale publique tait administre de manire discrtionnaire et selon
des conceptions rtrogrades ; le systme se caractrisait en outre par sa dispersion entre de
nombreux organismes, sa disparit territoriale et son inefficacit (Fargion, 1997 : 588). En
Espagne, le rgime dassurance sociale sest considrablement dvelopp durant les annes
1970, mais le volet assistantiel nexistait pratiquement pas (Laparra et Aguilar, 1997 : 567).
Les annes 1970-1980 ont marqu un tournant dans la politique daide sociale. En Italie, cest
la mise en place des rgions, en 1970, qui a t llment moteur : celles-ci ont obtenu le
pouvoir lgislatif dans le domaine de laide publique et ont pu, ds lors, initier de nouvelles
politiques dont les programmes de revenu minimum (Fargion, 1997 : 588 et suivantes). Les
rgions espagnoles sont galement responsables de la politique sociale ; nanmoins,
ltablissement des dispositifs de revenu minimum sest effectu dans des conditions
diffrentes94. Ainsi, linitiative du gouvernement basque dinstituer, en 1988, un programme
inspir du RMI franais a suscit une vive raction de la part du gouvernement central, pour
qui ces prestations pourraient enfreindre le droit constitutionnel lgalit de traitement
entre les citoyens espagnols. Un large dbat sest alors ouvert sur lidentit politique des
gouvernements rgionaux et leur capacit mettre en place leur propres mesures de politiques
sociales (Ibid. : 571).
En 1992, tous les gouvernements rgionaux espagnols ont dcid dtablir un programme
de revenu minimum ( salario social ). Ces programmes ont en commun plusieurs lments :
ils comprennent tous le versement de prestations en espces un individu mais en tenant
compte de tous les membres du mnages ; ils tablissent un niveau de revenu qui doit tre
considr comme un critre dabsence de revenu suffisant ; ils conditionnent laccs aux
prestations une priode minimale rsidence dans la rgion ; enfin, les prestations sont
90
Ainsi, pour bnficier du RMI en France, il faut tre g dau moins 25 ans ; en Grande-Bretagne, lge est ramen
18 ans.
91
Aprs lallocation dassurance et lallocation spcifique de solidarit.
92
Le revenu national minimum a t cr en 1997. De manire gnrale, le dbat sur la pauvret et lexclusion est
relativement rcent ; il a t inscrit lordre du jour des partis politiques et des partenaires sociaux dans les annes 1990
(Pereirinha, 1997 : 540).
93
Bien que le droit du citoyen recevoir une aide sociale ait t inscrit dans la Constitution de 1948 (Fargion, 1997 : 588).
94
Le contexte tait nanmoins favorable au dveloppement de lassistance. Celui-ci est li, dune part, la volont du
gouvernement de limiter la croissance des dpenses dassurance chmage et de pensions et dautre part, aux pressions subies
par les pouvoirs publics nationaux et rgionaux en faveur de lorganisation de la protection des personnes laisses lcart de
lassurance sociale (Laparra et Aguilar, 1997 : 568).

72

toujours accordes pour une dure prcise. Il existe toutefois de grandes diffrences entre les
systmes. Au Pays Basque, le salario social est considr comme un droit et toutes les
personnes qui en font la demande lobtiennent ; Dans dautres rgions, laccs au salario
social est relativement limit et discrtionnaire. Enfin, les prestations peuvent tre trs
importantes ou trs limites, voire inexistantes (Ibid. : 572-573). LItalie se caractrise
galement par de trs fortes disparits territoriales, notamment entre les rgions du Nord et du
Centre et les rgions du Sud. Les premires ont toutes, lexception dune seule, vot, dans
les annes 1980, des lois de rforme de lensemble de laide sociale, comportant notamment
des plans de revenu minimum. Dans le Sud, seulement deux rgions sur six ont adopt de
telles lgislations (Fargion, 1997 : 595). Pour Valeria Fargion, cette attitude renvoie au
processus dmancipation politique rat du Sud, qui reste caractris par le clientlisme,
une conception privatiste et instrumentale de la politique, labsence daction collective, des
articulations verticales et une agrgation de la demande . Ce particularisme politique se
traduit notamment, dans le domaine de laide sociale, par une utilisation trs limite des lois
et une nette prfrence pour les actes administratifs, qui permettent une plus grande
discrtion (Ibid. : 601). Le clivage Nord-Sud est dautant plus proccupant quil prolonge
une dualit spatiale en termes de pauvret : ainsi, selon le deuxime rapport officiel italien sur
la pauvret, 37 % des pauvres vivent dans le Nord et le Centre contre 63 % dans le Sud
(Ibid. : 599). Cette dualit ne doit cependant pas faire oublier les disparits existant dans le
Centre et le Nord : deux rgions seulement sur onze ont dfini un niveau standard de revenu
minimum, les autres se sont dcharges de cette tche sur les communes95 (Ibid. : 598-599).

II. Des politiques passives aux politiques actives


Depuis deux dcennies, les politiques de lemploi et dassistance connaissent une
importante rorientation : on passe de politiques passives, fondes sur le seul soutien du
revenu, des politiques actives visant linsertion ou la rinsertion sur le march du travail.
Ces politiques peuvent prendre plusieurs formes : formation obligatoire ou volontaire,
emplois protgs, subventions lemploi, renforcement de lincitation travailler... Plus
prcisment, on peut distinguer, avec Pekka Kosonen, trois grandes approches de lactivation
et des incitations au travail : l approche fonde sur les opportunits qui donne la
possibilit, et non lobligation, aux chmeurs de suivre une formation, un enseignement
professionnel ou doccuper des emplois protgs ; l approche fonde sur les sanctions , qui
entend davantage conditionner lattribution de la prestation la volont de travailler et
renforcer les conditions ouvrant droit prestation afin de pousser les chmeurs travailler ou
suivre une formation ; enfin l approche reposant sur les incitations conomiques , qui
se concentre sur les changements en termes dimpts, de prestations et de conditions
dattribution, de manire rendre le travail plus avantageux que les prestations (Kosonen,
1999 : 456). En matire dassistance, laccent est galement mis sur lactivation par le biais
de programmes mixant assistance et travail : la dimension active de la recherche
demploi a t renforce et dans de nombreux pays, lassistance commence tre combine
avec soit une obligation de travailler dans le cadre demplois mis en uvre ou autoriss par
les pouvoirs publics , soit une participation des activits relies au travail comme
condition pour percevoir laide sociale 96 (Enjolras et Ldemel, 1999 : 509).
95

Dont la grande majorit, il est vrai, ont pris pour rfrence la pension contributive minimale pour les salaris du priv.
Ce que les auteurs qualifient de workfare en labsence dun terme adapt dans le contexte europen (Enjolras et
Lodemel, 1999 : 509).

96

73

Le dveloppement de ces programmes en Europe est li plusieurs raisons. Tout dabord,


une attention grandissante est porte aux conditions suivant lesquelles les prestations sociales
sont dlivres. On peut lire notamment dans plusieurs publications de lOcde et lUnion
europenne que nombre des systmes de protection sociale actuels crent une culture de la
dpendance au lieu dinciter les individus recherche un travail rmunr (Kosonen, 1999 :
455). Hommes politiques et intellectuels dveloppent un discours sur le thme des
obligations mutuelles impliques par la citoyennet sociale, appelant des actions positives
de la part des bnficiaires en contrepartie des prestations (Enjolras et Ldemel, 1999 :
509). En second lieu, tous les pays europens connaissent une augmentation de leurs dpenses
dindemnisation du chmage et de laide sociale. Enfin, il faut prendre en compte le poids de
la comptitivit internationale : les discussions sur la politique sociale sont de plus en plus
lies la question de la comptitivit internationale et la tendance mettre ltatProvidence au service de la comptitivit de plus en plus recommande (Ibid. : 510 et Palier,
2002 : 405-406).
Le passage de politiques passives des politiques actives, orientation recommande par
lUnion europenne, concerne tous les pays, mais des degrs divers et selon des modalits
diffrentes. Les pays nordiques se caractrisent ainsi par leur antriorit ; dans le reste de
lEurope, lactivation des politiques sociales est plus rcente.
1. Les pays nordiques et lorientation vers le travail
Les politiques de protection sociale des pays nordiques ont pour caractristique dtre
tournes vers le travail depuis les annes 1950-1960 (Kosonen, 1999 : 457). Trois lments,
en particulier, attestent de cette orientation97. Tout dabord, les pays nordiques se sont attachs
favoriser un taux demploi lev, notamment en facilitant laccs des femmes au travail
rmunr, en largissant lemploi dans le secteur public et par le biais des politiques du
march du travail. Le dveloppement des services sociaux pour la garde des enfants et les
soins aux personnes ges a, par exemple, favoris lactivit fminine rmunre dune
double manire : en permettant aux femmes de combiner engagements familiaux et emploi
rmunr et en crant, pour elles, un march demploi apprciable (Palme, 2001 : 60). Les
pays nordiques se sont galement engags relativement tt dans une politique active du
march du travail. Ds les annes 1950, en Sude, la politique du march du travail a t
intgre la politique conomique et sociale. Lenseignement, la formation et les programmes
demplois spciaux ont t utiliss pour maintenir un taux demploi lev (Kosonen, 1999 :
458). Dans le mme temps, des mesures daccompagnement de la mobilit taient prises,
afin de favoriser la r-allocation sectorielle de la main duvre (Anxo et Ehrel, 1999 :
486) Lconomie et la politique sociale formaient ainsi un systme parfaitement intgr, dans
la cadre de la politique solidaire des salaires . Le dernier lment illustrant la politique
nordique dorientation vers le travail concerne les modifications apportes aux systmes de
protection sociale ds la fin des annes cinquante. En effet, comme le souligne Pekka
Kosonen, lintroduction de prestations lies au revenu dans les systmes de pensions, de
protection maladie et du chmage a contribu renforcer la logique dincitation au travail :
les individus qui ne peuvent pas participer lemploi rmunr sont punis du fait quils
peroivent une indemnit forfaitaire peu leve ; les individus qui ne quittent jamais le
97

Pour une vue plus gnrale et plus complte du rapport des pays nordiques au travail des annes 1960 jusqu la fin des
annes 1980, voir Kosonen, 1999 : 457-462.

74

march du travail reoivent une indemnit consquente, ce qui cre de fortes incitations au
travail (Kosonen, 1999 : 459).
Lorientation vers le travail a cependant pris des formes et des degrs diffrents suivant
les pays. La politique de dveloppement des structures de garde des enfants a ainsi t plus
tardive en Norvge. En Finlande, laccent a t mis davantage sur la comptitivit que sur le
plein emploi, bien que, depuis la fin des annes 1970, une certaine scandinavisation se
soit produite, avec notamment des prestations sociales plus gnreuses et lexpansion de
lemploi dans le secteur public (Ibid. : 461). Enfin, le Danemark sest longtemps caractris
par une politique passive de lemploi, symbolise notamment par des prestations chmage
relativement gnreuses. Le passage des mesures actives a eu lieu la fin des annes 1970,
dans un contexte de forte monte du chmage lie la crise ptrolire. Le point de dpart de
cette politique est le programme offre demplois inaugur en 1979 par le gouvernement
social-dmocrate. Lobjectif tait de rintgrer les chmeurs de longue dure sur le march du
travail en leur garantissant un emploi, dans le secteur public ou priv, dune dure de sept
mois minimum. Le programme neut quun effet limit en matire de cration nette demplois
mais il a contribu maintenir le lien entre les chmeurs et le march du travail (Abrahamson,
2001 : 128).
La fin des annes 1980 et le dbut des annes 1990 ont t marqus par lextension du
chmage dans les pays nordiques. Celle-ci sest opre plus ou moins brutalement et dans des
proportions plus ou moins importantes suivant les pays. Ainsi, en Sude, le taux de chmage
est pass de 1,7 % en 1988 8,2 % en 1993 ; laugmentation a t encore plus importante en
Finlande (de 4,5 % 17,9 %). Au Danemark, la proportion de chmeurs sest leve de 8,6 %
12,3 % tandis quen Norvge, le taux de chmage est pass de 3,2 % 6 %98 (Kosonen,
1999 : 473). Face cette situation, la dimension active des politiques de lemploi sest
renforce. En Norvge, les programmes de formation et demplois spcialement destins aux
chmeurs ont t restructurs et accrus. Au Danemark, le gouvernement conservateur a
modifi le programme offre demplois ; en 1994, une rforme globale du march du
travail , comprenant notamment un dispositif de congs permettant de favoriser les passages
entre emploi et chmage, a t mise en uvre (Abrahamson, 2001 : 128). Surtout, les
politiques actives de lemploi ont subi des rorientations. La Sude, par exemple, privilgie
moins les aides la mobilit et les mesures de cration demplois et davantage les mesures de
formation. Les programmes combinant emploi temporaire et formation ont de plus en plus
tendance se substituer aux programmes de cration demplois (Anxo et Ehrel, 1999 : 499).
La plus forte tendance, commune aux quatre pays nordiques, reste nanmoins la rduction des
prestations chmage. En Sude, le niveau des allocations chmage a t fortement diminu99
et les conditions douverture des droits se sont durcies. La rduction des allocations chmage
a commenc en Finlande en 1992 tandis quen 1997, la dure minimale de travail requise pour
percevoir les allocations est passe de 6 10 mois. Laide accorde aux jeunes de moins de 25
ans a t galement rduite lorsque ces jeunes ne sont pas inscrits dans des programmes de
formation ou denseignement (Kosonen, 1999 : 469-471). Le systme dindemnisation du
98

Rappelons que les pays nordiques ont t diffremment affects par la rcession conomique. Les difficults ont
commenc plus tt au Danemark et le chmage est apparu ds la fin des annes 1970. La crise conomique a affect la Sude
et la Finlande la fin des annes 1980 et au dbut des annes 1990. Les pays nordiques connaissent galement des volutions
diffrentes de leur taux de chmage partir du milieu des annes 1990. Le taux de chmage a tendance diminuer au
Danemark et en Finlande et se stabiliser un niveau relativement lev en Sude (Kosonen, 1999 : 462-463 et 472).
99
De 90 % du salaire antrieur 80 % en 1993, puis 75 % en 1996. En 1997, le niveau a t rtabli 80 % (Kosonen,
1999 : 471).

75

chmage a aussi subi dimportantes rductions au Danemark. En 1996, la dure de la priode


dindemnisation a t ramene de 7 5 ans et elle englobe dsormais les mesures dactivation.
Les chmeurs peroivent ainsi lallocation chmage sans condition pendant deux ans puis ont
obligation de prendre part des mesures dinsertion (Abrahamson, 2001 : 129 ; Drees, 1999 :
29). En 1997, la priode dactivit requise pour louverture des droits a t allonge de 26
52 semaines. Par ailleurs, depuis 1996, les jeunes de moins de 25 sans formation
professionnelle ont le droit et le devoir de suivre une formation professionnelle assortie
dune indemnit reprsentant la moiti de lallocation chmage (Kosonen, 1999 : 469). En
Norvge, les conditions douverture des droits aux prestations chmage ont t galement
modifies.
Les politiques de lemploi des pays nordiques mettent ainsi de plus en plus laccent sur les
obligations de participation aux mesures dactivation. Cette nouvelle orientation se retrouve
galement dans les programmes dassistance. Au Danemark, les jeunes de moins de 25 ans
dpendant de laide sociale ont t tenus de participer aux activits que leur soumettaient les
municipalits, sous peine de se voir refuser les prestations. Cette obligation a t ensuite
largie, en 1997, lensemble des bnficiaires de laide sociale (Abrahamson, 2001 : 131).
Le recours une forme de workfare est galement une caractristique de la politique
norvgienne. La nouvelle loi sur les services sociaux de 1991 laisse aux municipalits la
possibilit de demander aux bnficiaires deffectuer un travail adapt dans la ville de
rsidence aussi longtemps que la personne reoit lallocation (Enjolras et Ldemel, 1999 :
516). Lobligation de travailler est clairement inscrite dans les conditions requises pour
bnficier de laide sociale et son non-respect entrane la perte de lallocation.
Le renforcement des mesures dactivation sest opr dans un contexte daugmentation du
chmage et des bnficiaires de laide sociale100. Il correspond galement des changements
plus profonds dans les tats-Providence nordiques. Bernard Enjolras et Iva Ldemel relvent
ainsi quatre tendances dans les programmes politiques et documents gouvernementaux
norvgiens :
-

les proccupations macro-conomiques sont plus prsentes dans le dbat socio-politique ;


les notions de responsabilit individuelle et dobligation sont mises en avant plus souvent
que la notion de droits individuels ;
les prestations sous conditions de ressources sont moins considres comme un mal
ncessaire li lhritage du pass et ont t rhabilites sous le terme plus positif de
ciblage ;
laccent est galement mis sur le fait que si les prestations sociales peuvent contribuer
une vie digne pour quelques-uns, des droits tendus et gnreux aux prestations peuvent
contribuer miner la capacit des individus devenir autonomes (Enjolras et Ldemel,
1999 : 526).

Ce nouveau mode de pense est autant partag par les conservateurs que par les
travaillistes. Ces derniers se rfrent dornavant l orientation vers le travail , par
opposition l orientation vers la Scurit sociale et ladhsion lobligation de travail a
t officiellement entrine au congrs national de 1995 (Ibid. : 526 et 529). En Sude, on
observe depuis les annes 1990 une dstabilisation du modle de politique salariale solidaire.
100

Au cours des 10-15 dernires annes, le nombre des bnficiaires de laide sociale a t multipli par deux en Sude et par
trois en Finlande et en Norvge (Abrahamson, 1999a : 59).

76

Le systme de ngociations salariales trs centralis et compos dun petit nombre dacteurs
(un syndicat ouvrier et un syndicat patronal) a laiss place une reprsentation multiforme et
divise, quaccentuent les nouvelles formes dorganisation du travail, fondes sur
lindividualisation des rmunrations ou encore lintressement et la participation des
salaris (Anxo et Ehrel, 1999 : 487). Il en rsulte une dstructuration du consensus autour
des politiques de lemploi, qui constitue une composante de la crise du modle sudois
dans les annes quatre-vingt-dix (Ibid.).
2. Lactivation dans le reste de lEurope
Les autres pays dEurope, notamment continentaux, se sont longtemps caractriss par
leurs politiques passives de lemploi. Les dpenses passives prdominent encore aujourdhui,
mais les mesures dactivation se sont dveloppes, avec des formes variables suivant les pays.
Les rformes les plus radicales ont eu lieu en Grande-Bretagne. Lobjectif des gouvernements
conservateurs a t de rendre le travail payant en rduisant fortement le niveau des
prestations sociales de manire ce que leur niveau soit trs infrieur aux plus bas salaires
() et en les conditionnant de plus en plus une activit de formation ou de recherche
demploi (Daniel et Palier, 2001 : 25). Ainsi, lallocation chmage et laide sociale ont t
remplaces, en 1996, par une allocation unique, la Job seekers allowance. Celle-ci est verse
aux chmeurs sans conditions de ressources pendant 6 mois (au lieu de 12 prcdemment) et
sous conditions de ressources aux demandeurs demploi nayant pas suffisamment cotis.
Tous les demandeurs demploi doivent tre activement la recherche dun emploi (mise en
place de contrles) et signer un accord tablissant la stratgie de recherche demploi (MiRe,
1998 : 137). Paralllement, des programmes de formation et dinsertion ont t mis en place.
Ils fonctionnent sur la base du volontariat, mais les droits prestations peuvent tre suspendus
si le bnficiaire ne se montre pas assez coopratif ou ne semble pas fournir defforts
suffisants pour trouver un emploi ou amliorer ses comptences (Commission europenne,
1998 : 103). De plus, la Job seekers allowance peut tre interrompue si, pass un certain
dlai, le demandeur demploi refuse une proposition de travail, quel quen soit le salaire.
Larrive au pouvoir des travaillistes en 1997 na pas profondment modifi cette orientation
gnrale, mme si laccent a aussi t mis sur la ncessit damliorer la formation des
demandeurs demploi (Daniel et Palier, 2001 : 25). Le programme New deal, lanc fin 1997
et destin faire diminuer le nombre de personnes dpendant de lassistance, continue de
soumettre toute aide au suivi effectif des programmes de formation et la recherche
demploi (Ibid.).
Dans les pays continentaux, les premires formes de rponse la monte du chmage dans
les annes 1980 ont essentiellement consist carter un certain nombre de catgories de
personnes du march du travail, afin de diminuer les taux de chmage tout en assurant des
revenus de remplacement relativement gnreux aux personnes ainsi cartes (Ibid. : 23).
Cette stratgie, qualifie de protection sociale sans emploi , a t beaucoup suivie en
France, avec lutilisation massive des pr-retraites. Dans les annes 1990 et face au cot de
ces mesures, laccent a t mis moins sur la diminution de loffre de travail que sur la
ncessit de favoriser lemploi. Comme dans le reste de lEurope, laccs, le niveau et la
dure des allocations chmage ont t rduits. En Allemagne, les critres dligibilit
lassurance chmage ont t encore durcis partir 1994 et le taux des prestations a t
diminu (Commission europenne, 1998 : 106 ; Leisering, 1996 : 419). En France, une
nouvelle allocation chmage, lallocation unique dgressive, a t instaure en 1992 : le lien

77

entre dure daffiliation lassurance chmage et dure dindemnisation a t renforc et


surtout, une dgressivit des prestations a t introduite (Palier, 2002 : 222 ; Daniel, 2001 :
144). Depuis 2000, lallocation de retour lemploi remplace lallocation unique dgressive :
les conditions dligibilit sont assouplies et la dgressivit est supprime. Surtout, les
chmeurs, indemniss ou non, bnficient dun accompagnement individualis dans le cadre
du Projet daction personnalis (PAP) (Palier, 2002 : 224). Les conditions de contrle et de
sanction ont t accentues mais elles ne peuvent aller jusqu la suppression de
lindemnisation si lallocataire refuse une proposition dembauche infrieure ses
qualifications ou refuse de sengager dans le PAP (Ibid. : 225). Dans le mme temps,
laccent a t mis sur les mesures de promotion et de cration demplois, via des politiques
concernant lensemble des salaris en emploi (incitations financires en faveur du temps
partiel en 1992, gnralisation des exonrations de charges sociales sur les bas salaires en
1993, instauration des 35 heures en 1998) (Daniel, 2001 : 143) ou concernant des publics
cibles. De ce point de vue, le programme Emploi jeunes lanc en 1997 a marqu une
inflexion : tandis que les Travaux dutilit collective (TUC jeunes de 16 25 ans) ou les
Contrats emplois solidarit (CES chmeurs de longue dure) combinaient objectif
dinsertion et objectif de cration demplois, le programme Emplois jeunes a pour objectif
unique la cration demplois (Enjolras et Ldemel, 1999 : 531-532).
Lactivation des politiques franaises de lemploi semble donc loin davoir pris le caractre
coercitif des rformes britanniques. Pour autant, les rformes de lassurance chmage ne
doivent pas masquer les nouvelles dynamiques luvre dans le systme de protection
sociale. Dune part, la mise en place de lallocation daide au retour lemploi ne reprsente
quune amlioration limite des conditions dindemnisation des chmeurs101. Dautre part, le
dbat franais est dsormais de plus en plus structur par la thmatique des conditions (de
cotisation mais aussi dactivit) auxquelles on soumet les chmeurs pour quils bnficient
dune indemnisation, afin de mieux les inciter reprendre un travail (Palier, 2002 : 225).
Cette thmatique de lincitation au travail se retrouve galement dans les politiques
dassistance et dinsertion. La cration du RMI par le gouvernement socialiste en 1988 doit
tre comprise en rfrence au discours franais sur lexclusion, lui-mme li la tradition
rpublicaine de solidarit. Lexclusion tant conue comme un dficit de solidarit , sa
responsabilit ne porte pas sur lindividu mais sur la socit, qui a comme devoir la
rinsertion (Enjolras et Ldemel, 1999 : 523). Le RMI est ainsi dfini comme un double
droit : un droit au revenu minimum et un droit linsertion , qui prend la forme dun contrat
dinsertion entre lindividu et la collectivit. Dans lesprit de la loi, la dimension de linsertion
nest pas une contrepartie lallocation ; elle peut nanmoins le devenir suivant
linterprtation qui en est donne par les responsables locaux de sa mise en uvre. La loi sur
le RMI a en effet t vote avec une ambigut : pour la droite, il sagissait dimposer une
obligation au bnficiaire afin dviter quil ne se complaise dans lassistance ; pour la
gauche, linsertion tait une obligation de la collectivit de fournir des opportunits
dinsertion (Ibid. : 523-524). Les politiques dinsertion sont nanmoins de plus en plus soustendues par la rhtorique librale de la dsincitation au travail et de la ncessit de
rendre le travail payant . Deux indices tmoignent de cette volution. Le premier est
lexpansion des mesures d intressement , qui autorisent cumul partiel des revenus
dactivit et minima sociaux. Conues pour viter que les bnficiaires de minima sociaux
101

Daprs les estimations, seulement 50 000 personnes supplmentaires devraient bnficier dune indemnisation par les
allocations chmage. Lobjectif ntait pas, du reste, de revenir une meilleure indemnisation dun plus grand nombre de
chmeurs (Palier, 2002 : 224-225).

78

ayant retrouv une activit ne soient victimes dune perte de revenus, ces mesures accrditent
lide que les personnes qui travaillent ne gagnent pas beaucoup plus que les bnficiaires
de minima sociaux (Palier, 2002 : 314). Linstauration de la prime pour lemploi a
rcemment renforc cette logique : il sagit dun impt ngatif visant rendre lactivit
rmunre plus attractive que les prestations sociales minimales (Ibid. : 317). Sintroduisent
ainsi en France des pratiques habituellement associes au rpertoire libral de protection
sociale (Ibid. : 307).
Les mesures dactivation ne se limitent pas lEurope du Nord, elles concernent galement
les pays de lEurope du Sud. En 1991, lItalie a ainsi engag une vaste rforme des politiques
de lemploi, qui tmoigne de son volution vers une approche active. Tout dabord, en
rglementant plus strictement le dispositif des licenciements temporaires et en introduisant le
systme des indemnits de mobilit, la loi de 1991 a mis fin lutilisation massive du premier
comme procdure normale de gestion des licenciements au profit du second (Fargion,
2001 : 238). Ensuite, les salaris licencis ont t officiellement tenus de participer des
programmes de formation ou de sengager dans des travaux dutilit publique , sous peine
de se voir refuser le bnfice de leurs prestations (Ibid. : 239). Cette orientation sest
poursuivie avec ladoption en 1997 dune loi-programme dfinissant les stratgies suivre en
matire de politiques de lemploi et visant aligner lItalie sur le reste de lEurope. Laccent
est dornavant mis sur les actions de conseil et dorientation professionnelle
individualises des chmeurs ; dans le mme temps, les activits de placement ont t
ouvertes au secteur priv. Enfin, le gouvernement sest vu confier la responsabilit de
proposer un plan spcial pour lemploi dans le Mezzogiorno et de dfinir un ensemble
dincitations destines encourager les entreprises passer du secteur formel au secteur
informel de lconomie (Ibid.). Cet ensemble de mesures constitue une rupture radicale
avec les dispositifs prcdents. Plusieurs amliorations restent nanmoins accomplir.
Evoquant la situation italienne au dbut des annes 1990, Carlo dellAringa et Manuela
Sameck Lodovici relevaient les dysfonctionnements suivants : les services de placement
restent peu dvelopps et les activits de formation et de recyclage connaissent une situation
confuse, les rles et comptences des diffrents organismes parties prenantes ntant pas
clairement dfinis. Les programmes les plus utiliss sont les subventions lembauche et les
incitations crer son propre emploi, qui ne sont gnralement pas conues de manire
optimale et qui produisent frquemment dimportants effets de dispersion. Labsence de toute
activit de supervision et dvaluation complique lindividualisation des mesures les plus
efficaces pour le march du travail italien et la correction des interventions en cours
(dellAringa et Lodovici, 1997 : 499). La documentation disponible ne permet pas de dire si la
situation sest amliore avec les mesures de 1997. Il faut toutefois noter, avec Valeria
Fargion, que la concertation gouvernement-patronat-syndicat qui avait fait le succs des
rformes de la protection sociale italienne au dbut des annes 1990 sest peu peu
essouffle, avec le risque de nouveaux blocages (Fargion, 2001 : 239-246).
Concevoir un systme de protection sociale plus favorable lemploi constitue lun des
traits communs de la rflexion et des rformes en cours dans les pays europens (Daniel et
Palier, 2001 : 22). Dans ce but, diverses mesures dactivation ont t prises, possdant
certaines caractristiques communes mais avec des orientations variables. Que valent ainsi ces
rformes ? tudiant le Danemark, Peter Abrahamson montre que leffet de cration demplois
a t limit mais que le maintien du lien avec le march du travail, y compris protg, reste
prfrable du point de vue de lindividu (Abrahamson, 2001). Plus largement, il semble que

79

les rformes aient contribu renforcer la dualisation des tats-Providence europens, avec
dun ct des travailleurs bien intgrs et disposant de droits prestations assez gnreux
et de lautre des populations dpendant de laide sociale, de plus en plus nombreuses en raison
des restrictions apportes aux systme dassurance chmage.

80

CHAPITRE V
DES TATS-PROVIDENCE EN RECOMPOSITION
Lactivation des politiques de lemploi et dassistance participe dun processus plus
gnral de recomposition qui affecte les tats-Providence depuis les annes 1980. Aprs avoir
en effet connu leur ge dor au cours des Trente Glorieuses, les systmes de protection
sociale sont entrs dans une priode de stagnation ou de crise, caractrise par un
ralentissement des dpenses sociales. Ce repli est tout dabord li la crise conomique : ds
la fin des annes 1970, les tats-Providence sont confronts des difficults financires,
provenant du mouvement crois daugmentation des dpenses (en particulier les dpenses
dindemnisation du chmage) et de rduction des ressources (Palier, 2002 : 45). Mais cest
plus largement le contexte conomique et social qui a chang depuis une vingtaine dannes :
louverture des conomies, la transformation des modes de production et de lorganisation du
travail, le vieillissement de la population, les mutations des structures familiales constituent
autant de dfis auxquels les tats-Providence doivent faire face (Ibid. : 48-49). Dans ce but,
les rformes se sont multiplies au cours des annes 1990. La rorientation des politiques de
lemploi, les nouvelles mesures de lutte contre lexclusion en constituent lun des volets. Mais
dautres rformes ont t galement entreprises. Ce chapitre se veut donc un complment du
prcdent, pour une lecture des recompositions actuellement en cours dans les systmes de
protection sociale europens.

I. Les nouveaux dfis des tats-Providence


Les problmes auxquels sont actuellement confronts les tats-Providence peuvent tre
regroups en deux catgories. La premire concerne les transformations de lenvironnement
conomique et social. La seconde renvoie des facteurs endognes propres au
dveloppement des systmes de protection sociale eux-mmes, notamment leur arrive
maturit (Palier, 2001 : 41).
1. Les transformations de lenvironnement conomique et social
Nombre de conditions dans lesquelles se sont difis les tats-Providence ont t
modifies. Lconomie est ainsi beaucoup plus ouverte. Lune des consquences de cette forte
internationalisation des changes est laccroissement de la comptition, comptition sur les
cots notamment salariaux pour les entreprises et comptition fiscale entre les tats, qui
engendre une pression la stabilisation, voire la rduction des dpenses sociales (Palier,
2002 : 2 et 48). Les modes de production et dorganisation du travail se sont eux aussi
transforms : le taux de productivit sest lev, les licenciements et les interruptions de
carrire sont plus frquents. Surtout, les formes demploi sont devenues plus souples et plus
prcaires : les emplois atypiques , emplois temporaires et emplois temps partiel, se sont
gnraliss au dtriment de ce qui avait t jusqualors la norme, le travail dure
indtermine (Ibid. : 48 ; Merrien, 1997 : 111 ; Kaufmann, 1996 : 376-377 ; EspingAndersen, 2001 : 84 ; Commission europenne, 1998 : 36-37). Selon Franois-Xavier
Merrien, le monde du travail est dsormais compos de trois strates. La strate centrale est
compose des travailleurs disposant dun emploi fixe et dune qualification reconnue. Ils
constituent le noyau dur des entreprises et sont globalement protgs des alas conomiques.
La deuxime strate rsulte du nouveau mode productif. Elle est compose des personnes

81

naviguant entre emploi et chmage et donc trs sensibles la conjoncture conomique. Il se


forme ainsi une rserve de travailleurs en attente, subventionns par lassurance chmage. La
troisime strate est compose des exclus-marginaliss. Elle est compose de personnes sans
qualification, mal adaptes la discipline dentreprise et ses contraintes. En priode de forte
expansion conomique, elles peuvent trouver de petits boulots, mais dans la priode actuelle,
leur situation est trs difficile. Leurs chances dintgrer le march du travail sont de plus en
plus minces (Merrien, 1997 : 111-112).
Aux mutations de lenvironnement conomique, il faut ajouter les transformations sociales
et dmographiques. Le vieillissement de la population est un phnomne commun tous les
pays europens. De 1985 1995, la part des personnes ges de 65 ans et plus dans
lensemble de la population de lUnion est passe de 13 % 15,5 %102 ; selon les projections,
elle devrait atteindre 18 % en 2010 et 20 % en 2020, avec des taux pouvant aller jusqu 22 %
et 23 % en Finlande et en Italie (Commission europenne, 1998 : 29-30)103. En outre, lge
moyen de cette catgorie de population augmente : en 1995, 41 % des personnes ges de
65 ans et plus avaient au moins 75 ans ; daprs les projections, la proportion devrait passer
47 % en 2010, soit une hausse de 37 % en valeur absolue en seulement quinze ans (Ibid. :
30). Les prvisions varient nanmoins considrablement dun pays lautre. Ainsi, en France,
en Espagne, en Italie et en Grce, laugmentation du nombre des 75 ans et plus devrait tre de
plus de 50 % dans la priode 1995-2020 ; en revanche, en Sude et au Danemark, elle ne
devrait atteindre que 6 % et 2 %. La progression des 65 ans et plus, soit les personnes ayant
dpass lge de travailler, se double dun recul de la population nayant pas encore lge de
travailler. De 1985 1995, la part des jeunes de moins de 15 ans est passe de 19,5 % 17,5
% de lensemble de la population de lUnion europenne ; elle devrait atteindre 15 % en
2020. Le recul est particulirement prononc dans les tats du Sud, notamment en Espagne o
la proportion des moins de 15 ans est tombe de 23 % 17 %. Quant la population en ge de
travailler (15-64 ans), elle a lgrement augment entre 1985 et 1995. Les prvisions sont
cependant au dclin : de 67 % en 1995, la part des personnes en ge de travailler devrait
passer 64,5 % en 2020. On assiste ainsi, et le phnomne sera de plus en plus marqu, un
resserrement des taux de dpendance. En 1986, lUnion europenne comptait cinq personnes
en ge de travailler pour une personne ayant dpass lge de la retraite ; le rapport dpassait
peine quatre pour un en 1996 et devrait tomber un peu plus de trois pour un en 2020.
La seconde transformation dmographique qui affecte les tats-Providence concerne
lvolution des structures familiales. Entre 1986 et 1996, la taille du mnage moyen a diminu
denviron 5%, cette contraction tant lie laugmentation du nombre des personnes vivant
seules et des familles monoparentales. Ces dernires ont en effet vu leur nombre progresser de
64 % au cours de la mme priode, avec une trs forte croissance en Grande-Bretagne (10 %
par an en moyenne)104 [Ibid. : 13 et 33-34]. La proportion des familles monoparentales dans
lensemble des familles avec enfants varie suivant les pays. Le Royaume-Uni aligne les plus
forts pourcentages avec 21 % de parents isols au milieu des annes 1990 ; viennent ensuite la
Sude et le Danemark (18 %), puis la France et lAllemagne (16 %) et lItalie (15 %). Les
proportions sont plus modres en Espagne, au Portugal et en Finlande (respectivement 13 %
et 12 %) [Esping-Andersen, 2001 : 79]. Les mnages sans revenu du travail constituent la
102

Avec nanmoins un taux de 18 % pour la Sude en 1995 (Commission europenne, 1998 : 30).
Toutes les informations et donnes de ce paragraphe proviennent de Commission europenne, 1998 : 29-32.
104
La croissance des familles monoparentales est plus limite dans dautres pays de lUnion, notamment au Portugal et en
Grce (moins de 10 %). Il y a mme une lgre baisse en Italie (Commission europenne, 1998 : 34).
103

82

seconde catgorie de mnage non standard en progression. Ainsi au milieu des annes
1990, entre 10 % et 13 % des mnages navaient aucun revenu dactivit en Italie, en France,
en Allemagne et au Royaume-Uni. La proportion tait de 7/8 % dans les pays nordiques
(Finlande, Sude, Danemark) [Ibid.].
Une dernire caractristique de lvolution conomique et sociale des pays europens est
lessor de lemploi fminin, significatif et continu. En 1970, moins de 40 % des femmes de
lUnion europenne travaillaient ou recherchaient activement un emploi, elles taient prs de
55 % en 1980 et 70 % en 1996 (Commission europenne, 1998 : 37). Cette progression
quantitative, mais aussi qualitative105, de la participation des femmes au march du travail
sest opre des rythmes diffrents suivant les pays : lvolution sest dabord rpandue dans
une grande partie du Nord de lEurope dans les annes 1960 et 1970, pour atteindre les tats
du Sud dans les annes 1980 (Commission europenne, 1998 : 13). Aujourdhui, les taux
dactivit des femmes sont encore trs contrasts : ils vont de 55 % environ en Italie, en Grce
et en Espagne plus de 80 % en Scandinavie106 (Ibid. : 36-37, voir aussi Esping-Andersen,
2001 : 86).
Toutes ces volutions conomiques et sociales ont des consquences sur les systmes de
protection sociale. Le vieillissement de la population, conjugu la faible natalit et au grand
nombre de chmeurs, accrot les pressions sur les rgimes de retraite et les soins de sant, les
deux plus gros postes de dpenses de la protection sociale107. Surtout, les volutions du
march du travail et les modifications des structures familiales sont lorigine de nouveaux
risques et de nouveaux besoins sociaux . Comme lexplique Gsta Esping-Andersen, le
modle daprs-guerre pouvait compter sur la stabilit de la structure familiale et sur la bonne
performance du march du travail pour fournir la plus grosse part de leur protection sociale
une majorit dindividus pendant une grande partie de leur vie (). quelques exceptions
prs, les hommes pouvaient compter sur un emploi stable, sur une croissance continue de leur
revenus et sur une longue carrire professionnelle suivie de quelques annes de retraite aprs
65 ans. Les femmes cessaient gnralement de travailler la naissance du premier enfant,
devenant ainsi les principales responsables des soins aux enfants et aux personnes ges.
Chmage et pauvret taient peu rpandus parmi les foyers en ge de travailler (EspingAndersen, 2001 : 77-78). De fait, les principaux risques sociaux, et notamment celui de
pauvret, taient concentrs sur les retraits et les familles nombreuses. Ce schma sest
compltement modifi. Les risques sociaux se sont dplacs vers les jeunes mnages et les
familles avec enfants. Ainsi, entre la fin des annes 1970 et le milieu des annes 1990, le
niveau de vie des personnes ges sest globalement amlior108 tandis que celui des jeunes
mnages et des familles avec enfants sest dgrad (Ibid. : 81). La pauvret progresse
notamment parmi les familles monoparentales. En France, la proportion de familles
monoparentales vivant en dessous du seuil de pauvret est passe de 12 % 17 % entre 1985
et 1995109 ; dans le mme temps, le taux de pauvret des familles nombreuses a recul de 13 %
105

Sur ce point, Schweitzer, 2002 et Ohlander, 1994 : 41-42.


Des femmes ges de 25 54 ans.
107
Cf. chapitre 2.
108
Mme sil reste des poches de pauvret , notamment chez les veuves et les personnes nayant pas accumul
suffisamment de droits pour la retraite. De mme, le taux de pauvret des personnes ges a tendance tre plus lev dans
les pays du Sud, qui avaient jusqu rcemment une forte densit de population rurale (Esping-Andersen, 2001 : 82).
109
Le taux de pauvret des familles monoparentales varie considrablement dun pays lautre. Selon les statistiques de
lOCDE, il est particulirement lev au Royaume-Uni, en Italie et en Allemagne (entre 49 % et 41 % des familles
monoparentales au milieu des annes 1990). En revanche, il est infrieur 10 % en Sude et en Finlande (Esping-Andersen,
2001 : 79).
106

83

11 % (Olier et Herpin, 1999 : 325 et 331). Les mutations conomiques et sociales sont
galement lorigine de nouveaux besoins sociaux. Le vieillissement de la population,
lallongement de lesprance de vie ainsi que la participation croissante des femmes au
march du travail ont pour consquence daccrotre la demande en services de soins aux
enfants et aux personnes gs. Le dveloppement des services sociaux aurait galement pour
effet de favoriser lemploi des mres, le meilleur moyen dendiguer la pauvret au sein
des familles avec enfants selon Esping-Andersen (Esping-Andersen, 2001 : 80-81). On assiste
l l une des mutations historiques essentielles, savoir que les principaux besoins en
protection sociale () sont moins lis lamlioration des transferts montaires qu laccs
aux services (Ibid. : 80).
2. Les problmes spcifiques aux tats-Providence
Tous les systmes de protection sociale sont confronts la globalisation conomique et
aux mutations sociales. Cependant tous ne prsentent pas la mme vulnrabilit ; tous ne
formulent pas les problmes dans les mmes termes ; tous enfin connaissent des difficults
propres (Palier, 2002 : 50). Il existe ainsi des phnomnes de dpendance institutionnelle
( path dependency ), rsultats de la force des engagements passs, du poids politique des
coalitions dintrts associes aux diffrents programme de protection sociale et de linertie
des arrangements institutionnels . Ces phnomnes se manifestent tant au niveau des
problmes rencontrs que des rformes mises en uvre (Palier, 2001 : 40-41).
Ainsi, en Grande-Bretagne, les problmes de ltat-Providence ont t apprhends par les
gouvernements conservateurs travers deux lments : les cots de la protection sociale
quil faut diminuer pour rduire les dficits publics et lefficacit du systme quil faut
accrotre. Ces problmes drivent des caractristiques institutionnelles du systme
britannique (Ibid. : 41). Les dpenses de la protection sociale, finances 60 % par limpt
et gres par ltat central, sont dabord un problme pos au budget de ltat . Dans ce
cadre, les solutions prconises nont pas port sur une augmentation des impts, mesure
impopulaire110, mais sur une rduction des dpenses, dautant plus facile mettre en uvre
que les dpenses sociales apparaissent en Grande-Bretagne moins lgitimes quailleurs111
(Ibid.). Les pays anglo-saxons ont ainsi t les premiers entamer, ds les annes 1970, des
politiques de repli de ltat-Providence, caractrises notamment par des mesures de
rduction des prestations et de ciblage en faveur des plus dmunis (Palier, 2002 : 45). La
question de laccroissement de lefficacit du systme de protection sociale britannique
concerne dabord le Service national de sant, et notamment les listes dattente
interminables sur lesquelles il faut sinscrire avant de se faire soigner (Palier, 2001 : 44).
Elle renvoie galement, et plus largement, au dveloppement de la rhtorique de la culture
de la dpendance et des dsincitations au travail (Ibid. : 41). Autrement dit, les aides de
ltat auraient pour effet de gnrer une dpendance des bnficiaires vis--vis des prestations
110

Jose Harris explique quau cours des annes 1970, on assiste une prise de position gnralise de la part des lecteurs
et des consommateurs lencontre du niveau trop lev de la fiscalit et des cotisations sociales ncessaires au financement
dun systme universaliste de protection sociale (Harris, 2001 : 25). Howard Glennester et Julian Le Grand voquent
galement la rticence des citoyens britanniques payer plus dimpt propos de la rforme du systme national de
sant (Glennester et Legrand, 1995 : 317).
111
Un sondage de 1976 rvle ainsi que 72 % des personnes ayant rpondu une question sur les cotisations lassurance
nationale dclaraient quils prfraient garder cet argent dans leur poche (Harris, 2001 : 25). Il faut toutefois noter, avec
Humphrey Southall, que la plupart des lecteurs britanniques restent fortement attachs la notion dtat-Providence , et
notamment au Service national de sant (Southall, 1995 : 66).

84

sociales et de les inciter rester au chmage plutt qu retrouver un emploi. Une telle
approche emprunte beaucoup la logique des Poor Laws et son principe de less
eligibility 112. Elle est en outre lie limportance des prestations sous conditions de
ressources dans le systme britannique, qui nont fait quaugmenter depuis les annes
soixante.
Ltat-Providence scandinave se caractrise en particulier par une marginalisation du
secteur priv en ce qui concerne le maintien du revenu et les prestations maladie ainsi que
par des prestations publiques de haut niveau pour tous les segments de la population, dans une
optique dgalit (Hagen, 1999 : 724). Ce systme sest bti dans le cadre dune conomie
ouverte, les pays nordiques ayant russi conjuguer comptitivit linternational et
construction dun tat-Providence gnreux pour tous (Lehto, 1999 : 686). Depuis une
dizaine dannes pourtant, cette combinaison devient plus difficile maintenir et le modle
scandinave de protection sociale atteint aujourdhui ses limites (Ibid. et Abrahamson, 1999a :
32). Les pays nordiques ont en effet t frapps par la rcession conomique, avec de fortes
hausses du chmage et des problmes de financement des systmes de protection sociale.
Ltat-Providence nordique a ainsi beaucoup de difficults maintenir le haut niveau des
prestations et sengage dans un mouvement de restriction (Palme, 2001 : 69-70). Cette
situation pose un vritable dilemme au modle de protection sociale scandinave, fond sur
des principes galitaires : lidal de justice sociale exige que les personnes les plus dmunies
soient protges des restrictions dans le domaine de la protection sociale . Mais le risque
est que cette protection dlibre des pauvres incite les groupes de la population mieux
lotis rtablir des droits sociaux perdus dans le cadre de dispositifs privs ou corporatistes
(Hagen, 1999 : 725). Juhani Lehto a ainsi montr que des signes de rupture existent dans
luniversalit du systme de sant des pays nordiques, avec notamment en Finlande un
recours significatif au secteur priv pour les soins ambulatoires spcialiss et hospitaliers113
(Lehto, 1999 : 691). Or, si les dispositifs privs ont (ou continuent davoir) de plus en plus
dimportance pour un nombre croissant de personnes, dans les pays scandinaves, le rgime
centralis de protection sociale deviendra peu peu pluraliste. Et, si les classes sociales les
plus aises peuvent bnficier dune assurance sociale gnreuse de la part du secteur priv,
tandis que les autres classes sociales continuent de dpendre des programmes publics, les
ambitions galitaires du rgime de protection sociale scandinave seront dfinitivement
sapes (Hagen, 1999 : 726). Le second problme auquel est confront le modle nordique
dtat-Providence rside dans les risques de dstabilisation de la politique des salaires fonde
sur la solidarit. La libralisation conomique mondiale et les nouvelles formes dorganisation
du travail mettent en effet mal un systme de dtermination des salaires (nominaux et
sociaux) centralis et tripartite (tat-employeurs-employs), qui a permis aux pays nordiques
de se protger des variations conomiques externes, de contenir les carts de salaires et de
maintenir la stabilit sociale sur lensemble du cycle dactivit (Ibid. : 728 et 732). Certes, les
mcanismes du march ne se sont pas encore substitus au systme de ngociation salariale
tripartite. Mais linterrogation reste ouverte : un effondrement de la politique solidaire des
salaires risquerait de faire clater le consensus autour de la protection sociale galitaire et de
saper luniversalisme la scandinave, savoir lintgration de tous, modrment pauvres et
modrment riches, dans un tat-Providence-nation commun (Ibid., 737).
112

Cf. chapitre 1.
Ces soins sont rembourss par lassurance maladie publique mais le niveau de remboursement est si faible que les cots
supports par les usagers limitent lutilisation de services privs par les catgories socio-conomiques les plus modestes
(Lehto, 1999 : 691).
113

85

Les problmes auxquels les tats-Providence continentaux (France, Allemagne et Europe


du Sud) sont particulirement confronts drivent eux aussi de leurs caractristiques
institutionnelles. Le premier est le poids suppos des cotisations sociales sur le cot du
travail , qui est li limportance des cotisations sociales dans le financement du systme
(Palier, 2001 : 42). Ce problme est notamment illustr en France, l o la part des cotisations
sociales dans le financement de la protection sociale est la plus forte, par lexpression de
charges sociales , qui sont censes grever la comptitivit des entreprises et empcher les
embauches (Ibid.). Cette analyse traduit plus largement un changement profond dans la
conception du rle conomique de la Scurit sociale. Conue, dans loptique keynsienne,
comme un moteur pour lconomie , par le soutien de la consommation et la cration
demplois, celle-ci serait devenue, en raison des modalits de son financement, un poids
pour lconomie , voire une des cause du chmage (Palier, 2002 : 148-151 et 332-333). Le
second problme auquel sont confronts les systmes de protection sociale bismarckiens est
li au mode dacquisition des droits sociaux, qui renforce les processus dexclusion en priode
de crise conomique. En effet, dans un rgime o les droits sociaux sont fonds sur lemploi,
lexclusion du march du travail se trouve redouble par une exclusion du systme de
protection sociale (Palier, 2001 : 42). Le systme ne peut prendre en charge et protger
ceux qui ne travaillent ou pas suffisamment pour acqurir des droits (Palier, 2002 : 284). Ce
processus est encore accentu par les mesures de durcissement des critres dligibilit aux
prestations (allongement des dures de cotisation notamment) mises en uvre dans les
diffrents pays de cette catgorie (Leisering, 1996 : 419-420). Ces systmes de protection
sociale apparaissent ainsi comme particulirement vulnrables la globalisation conomique
et aux mutations de lorganisation du travail (prcarit de lemploi notamment). Ce sont
galement, selon Esping-Andersen, les moins aptes se rformer et rpondre aux nouveaux
enjeux conomiques et sociaux (Esping-Andersen, 1997). En premier lieu, lassurance sociale
bismarckienne nourrit un fort sentiment dquit ( on reoit ce que lon gagne et lon gagne
ce que lon reoit ) et bnficie, de ce fait, dune large lgitimit, qui rend ldifice peu
enclin au changement. Ensuite, il existe une forte propension des travailleurs intgrs
dfendre la scurit de leur emploi et rsister la demande de flexibilit du march du
travail. Enfin, la prfrence marque pour les transferts montaires au dtriment des services
sociaux semble peu apte rpondre aux mutations dmographiques et familiales (Ibid. : 430,
432, 447-448).

II. Les rformes de la dcennie 1990


Face aux changements de lenvironnement conomique et social et leurs problmes
propres, les tats-Providence ont entrepris dimportantes rformes au cours des annes 1990.
La plus grande, selon Franois-Xavier Merrien, consiste dans la mise en uvre de politiques
sociales actives que lon observe dans tous les pays europens (Merrien, 1997 : 123). Mais
dautres rformes sont galement entreprises, qui tmoignent dune certaine convergence
entre les systmes. Il convient toutefois, au-del de ce constat, de sinterroger sur les
phnomnes de dpendance institutionnelle et la signification des rformes des tatsProvidence.

86

1. Une protection sociale moins gnreuse


La rduction du niveau des prestations sociales constitue lune des tendances communes
lensemble des systmes de protection sociale europens. Nous avons vu, dans le chapitre
prcdent, ce quil en tait des prestations chmage. Dautres secteurs sont galement
concerns. Ainsi, dans la quasi-totalit des tats-membres de lUnion, la participation des
malades aux frais de sant tend tre plus leve (Dumont, 1998 : 22-23). Certains pays ont
par ailleurs diminu le taux des indemnits maladies. Cest notamment le cas des pays
nordiques (Sude, Finlande) dont les niveaux de remplacement taient particulirement levs
(Ibid. : 110). En Norvge, le niveau des allocations na pas t rduit mais les critres
dfinissant la maladie se sont durcis en 1993 (Kosonen, 1999 : 472).
Les pensions constituent lautre domaine dans lequel seffectuent des restrictions en vue de
matriser les dpenses. Trois types de rformes sont mises en uvre au cours des annes
1990114. En premier lieu, lge daccs une retraite taux plein recule, soit par
laugmentation de lge lgal douverture des droits, soit par laugmentation de la dure
minimale de cotisation (Drees, 1999 : 130). LAllemagne sest engage dans la premire voie
lors du vote en 1989 de la rforme dite de 1992 (Reynaud, 1995 : 224). En 1996, une nouvelle
rforme est intervenue : il a t dcid daugmenter lge daccs la retraite de 63 65 ans
pour les hommes partir de 2001 et de 60 65 ans pour les femmes partir de 2005 (Drees,
1999 : 130). Au Portugal et en Grce, lge de la retraite des femmes est augment par tapes
pour atteindre celui des hommes. En France, lge lgal de la retraite (60 ans) na pas t
modifi, mais la rforme de 1993 a augment la priode minimale de cotisations de 37,5 ans
40 ans. De nombreux pays europens rforment galement les modalits de calcul des
pensions, allongeant la priode sur laquelle les revenus perus servent de base de calcul
(Ibid.). Cest notamment le cas de la France o le nombre dannes pris en compte pour le
calcul du salaire de rfrence est pass des 15 meilleures annes aux 25 meilleures annes
(Babeau, 1997 : 294). LEspagne, la Finlande115, la Grce et le Portugal se sont galement
engags dans cette voie. La Sude et lItalie ont adopt des rformes plus radicales. La
premire a supprim la retraite forfaitaire universelle pour laisser la place soit un systme
contributif et obligatoire financ par les cotisations patronales pour ceux qui travaillent, soit
un minimum garanti financ par limpt pour ceux qui nont pas cotis suffisamment
(Palier, 2001 : 43). Dans ce cadre, le montant de la pension est calcul, non plus en fonction
des 15 meilleures annes, mais de lensemble des priodes cotises116 (Drees, 1999 : 131). Il
en est de mme en Italie, qui est passe dans le cadre de la rforme Dini (1995) dun systme
de retraite prestations dfinies un systme de retraite cotisations dfinies117. Le montant
de la pension nest plus calcul en fonction du salaire des dix dernires annes mais en
fonction des cotisations verses durant toute la vie professionnelle, suivant un principe
dassurance actuarielle118 (Fargion, 2001 : 235 ; Artoni et Zanardi, 1997 : 277-278 ; Ascoli,
114

Nous reprenons ici lanalyse de Philippe Montigny et de Jean-Marie Saunier, Les systmes de retraite en Europe , dans
DREES, 1999 : 129-132.
115
Pour la composante lie au revenu (prise en compte du salaire des 10 dernires annes au lieu des quatre auparavant). La
pension forfaitaire (pension nationale)a t mise sous conditions de ressources (Drees, 1999 : 131).
116
Pour plus de prcisions, Drees, 131.
117
Dans un systme prestations dfinies, le montant de la prestation est calcul sans rfrence au montant des cotisations
verses mais en rfrence au niveau de salaire peru prcdemment . Dans un systme cotisations dfinies, les
prestations verses sont plus ou moins proportionnelles au volume des cotisations verses par lassur (Palier, 2002 : 76).
118
La rforme Dini est la seconde grande rforme du systme de retraite italien aprs la rforme dAmato (1992) (Fargion,
2001 : 235). Pour plus de prcisions sur la nouvelle formule de calcul des pensions, voir Fargion, 2001 : 234-235 et Artoni et
Zanardi, 1997, 278-281

87

1997). La dernire rforme concerne les modalits de revalorisation des pensions verses. En
Allemagne, depuis 1992, les pensions ne sont plus indexes sur les salaires nets mais sur les
salaires bruts (Reynaud, 1995 : 255 ; Andr, 1996 : 255). Dans dautres pays (France,
Royaume-Uni, Sude, Italie), les revalorisations sont passes dune indexation sur les salaires
une indexation sur le cot de la vie calcule en fonction de lindice des prix (MiReDrees, 132). Ces changements ont un impact non ngligeable sur lvolution des pensions.
Ainsi, au Royaume-Uni, o le mode de revalorisation de la pension forfaitaire a volu dune
indexation sur les salaires une indexation sur les prix dans les annes 80, cette prestation est
passe de 20 16 % du salaire moyen masculin entre 1979 et 1996 (Ibid.).
La restriction du niveau de la protection sociale ne porte pas seulement sur les transferts ;
elle concerne galement les services daide la personne. Ainsi en Sude, on observe une
baisse de 50 % de la proportion de personnes ges bnficiant dune aide publique
domicile119 depuis 1980 (Szebehely, 1999 : 419)120 ; au milieu des annes 1990, le pays en
tait ainsi revenu aux niveaux quatteignaient ces services dans les annes soixante
(Sundstrm, 1999 : 378). Cette volution traduit dabord des conditions plus strictes dans
lattribution de laide domicile par les municipalits. Certaines ont ainsi dcid dexclure de
laide domicile les personnes nayant besoin dune assistance que pour le mnage ; dautres
ont concentr laide sur les personnes dont aucun parent ne vit proximit ; dautres enfin
nattribuent plus daide mnagre aux personnes dont le revenu dpasse le seuil daide sociale
(Szebehely, 1999 : 420). Ces volutions vers une dfinition plus restrictive du besoin
apparaissent comme autant dentorses luniversalisme de ltat-Providence sudois. En
prenant en compte la proximit gographique dun parent dans lattribution de laide
domicile, la Sude tend scarter de la tradition de la prestation universelle, pour laquelle
lunit dintervention tait lindividu et non la famille (Ibid.). De mme, le recentrage de
laide publique vers les personnes les plus dmunies sapparente une attribution sous
conditions de ressources qui ne correspond pas au modle scandinave de laide sociale
(Ibid.). Il convient toutefois de souligner que la diminution de la proportion de bnficiaires
nest pas seulement due une valuation plus rigoureuse au niveau municipal. Elle est
galement lie une baisse de la demande de la part des personnes ges, moins nombreuses
rechercher une aide du fait notamment de laugmentation spectaculaire de la participation
financire des usagers depuis quelques annes (Ibid.). En effet, pour les personnes qui
nont pas besoin dune aide trs importante (en particulier si elles touchent une pension
leve), il est souvent plus conomique de se procurer ces services auprs du priv en
particulier dans le cadre de lconomie informelle (Ibid.). Cette tendance nen pse pas
moins sur les principes universalistes et galitaires de la protection sociale sudoise : car
moins daide publique, ce peut tre davantage de recours au march en haut de lchelle
sociale, et la ractivation des anciennes solidarits familiales au bas de lchelle sociale
(Blanchet, 1999 : 340).

119

Aide aux tches domestiques et aux soins personnels, incluant quelquefois des soins lmentaires de sant (Sundtrm,
1999 : 377).
120
Lvolution sudoise est fondamentalement diffrente de lvolution norvgienne et surtout danoise dont le nombre de
bnficiaires dune aide domicile a augment. En revanche, il existe galement une forte baisse en Finlande (Lehto, 1999 :
695 ; Szebehely, 1999 : 419).

88

2. Des mcanismes du march dans la protection sociale : la rgulation des systmes de


sant
Les systmes de protection maladie sont diviss en deux grandes familles : les systmes
nationaux de sant et les systmes dassurance maladie121. Compte tenu de ces configurations
institutionnelles diffrentes, les problmes ne sont pas de mme nature. Schmatiquement,
dans le premier cas (Grande-Bretagne), il sagit damliorer la qualit et lefficacit du
systme ; dans le second (France), cest surtout la matrise incontrle des dpenses de sant
qui constitue le problme principal (Palier, 2002 : 44-45). Les annes 1990 ont donc t
loccasion dengager dimportantes rformes structurelles dans les systmes de soins de sant
europens. Bien que celles-ci se soient exerces selon des modalits diffrentes, elles
prsentent nanmoins des lignes de convergence. Les rformes se caractrisent ainsi par
lintroduction dinstruments caractristiques de lconomie de march, quil sagisse de
lutilisation de mthodes de gestion issues du priv ou de lintroduction des relations de
concurrence entre les acteurs du systme de sant (Drees, 1999 : 132-134).
En Grande-Bretagne, le National Health Service and Community Care Act de 1990
reprsente la rforme la plus importante qui ait t engage dans le service national de sant
depuis les annes quarante (Knapp et Wistow, 1995 : 258). Inspire des analyses de
lconomiste amricain Enthoven122, son objectif tait de remdier au problme des listes
dattente et damliorer la capacit de rponse aux besoins et dsirs des consommateurs
(Glennerster, Le Grand, 1995 : 316). La principale innovation rside dans la mise en place
dun quasi-march123 ou autrement dit, dans lintroduction des mcanismes du march au sein
dun service national de sant rest entirement public et financ par limpt (Drees,
1999 : 136). Plusieurs grands changements ont ainsi t oprs. Toute dabord, une sparation
claire entre fournisseurs ( providers ) et acheteurs ( purchasers ) de soins et de services a
t instaure. Jusqualors, ltat tait le financeur et le fournisseur des prestations de soins de
sant : il possdait et grait les hpitaux par lintermdiaire des autorits sanitaires de
district ; il finanait et fournissait un service de mdecine gnrale (Glennerster et Le
Grand, 1995 : 307). La rforme na pas touch au financement tatique du NHS, mais elle a
rduit le rle de ltat (ou plus prcisment des autorits sanitaires de district) celui
dacheteur auprs des hpitaux et autres centres prestataires124 mis en concurrence les uns
avec les autres. Pour cela, les hpitaux ont pu se constituer en trusts but non lucratif et
disposer ainsi dune plus grande autonomie de gestion125. Devenus fournisseurs, les hpitaux
doivent proposer leurs services dans le cadre de ngociations et couvrir ainsi lessentiel de
leurs dpenses (Drees, 1999 : 136). Enfin, les mdecins gnralistes ont eu la possibilit,
121

Cf. chapitre 2.
Selon Enthoven, les responsabilits dans le domaine des soins de sant devaient tre spares entre commanditaires et
fournisseurs de soins et de services, afin que les autorits sanitaires exercent un contrle plus effectif sur la production et les
cots de soins et des services (MiRe, 1998 : 25).
123
Les quasi-marchs nont les caractristiques ni des vritables marchs conomiques ni du secteur public traditionnel
(MiRe, 1998 : 200). Ils se distinguent, dune part, dun march vritable dans la mesure o les consommateurs ne sont pas
des acheteurs et, dautre part, dun systme de contrle bureaucratique, dans la mesure o la fourniture de services est
dcentralise (Ringen, 1995 : 299). Il sagit en fait d imiter les actions du march priv au sein du secteur public (MiRe,
1998 : 200).
124
Y compris les hpitaux priv mais en Grande-Bretagne, le secteur priv de la sant est plutt restreint (Glennerster et Le
Grand, 1995 : 315).
125
Ils disposent ainsi de leur propre budget, de leur propre personnel et de leurs propres organes de direction. Un contrle
gouvernemental subsiste nanmoins puis que les hpitaux doivent publier des rapports sur leurs activits, transmettre leurs
comptes au ministre et se soumettre aux enqutes de lAudit commission . Aujourdhui, 95 % des hpitaux britanniques sont
des trusts (MiRe, 1998 : 163-164).
122

89

ds lors que leur clientle dpasse un seuil minimum, de disposer denveloppes budgtaires
permettant d acheter des soins hospitaliers ou de spcialistes pour leurs patients (Ibid.).
Pour rsumer, la rforme de 1990 instaure une sparation entre acheteurs (autorits
sanitaires de district et mdecins gnralistes dtenteurs dun budget les GP
funholders ) et fournisseurs (hpitaux et autres centres prestataires), ces derniers tant en
concurrence pour conqurir des parts du budget administr par les premiers (Commission
europenne, 1998 : 132). Il tait attendu de cette mise en concurrence au sein dun systme
public une amlioration de lefficacit et de la qualit des soins (MiRe, 1998 : 163).
Linstauration de quasi-marchs ne concerne pas seulement le service national de sant ; ces
derniers ont t galement introduits, ds la fin des annes 1980, dans dautres domaines de la
protection sociale tels que lducation, les soins communautaires126 et le logement social
(Glennerster et Le Grand, 1995 : 304-307 ; sur les soins communautaires, voir galement
Knapp et Wistow : 1995). Les raisons de ces vastes rformes ne sont pas clairement tablies.
Howard Glennerster et Julian Le Grand ont pass en revue diverses explications possibles.
Selon eux, l attachement idologique du gouvernement Thatcher au moins dtat ou
encore sa volont de saper ltat-Providence ne peuvent constituer eux seuls une
explication suffisante, mme si, initialement, il y avait bien une intention daccrotre le rle
du financement priv au sein du NHS et de dvelopper le secteur priv de la sant (Glennester
et Le Grand, 1995 : 312 et 315-316). Lexistence dune tension entre des consommateurs
plus exigeants, (et notamment) ceux des classes moyennes, et des ressources limites leur
semble une explication plus convaincante. Il est sr en tout cas que lintroduction des quasimarchs dans la protection sociale britannique ne sest pas ralise sans opposition. La
gauche, notamment, y a vu une tentative dlibre daffaiblir ltat-Providence, dintroduire
des valeurs commerciales et de le prparer une privatisation finale (Ibid. : 314).
La rforme britannique de 1990 a suscit beaucoup dintrt parmi les pays europens et
plusieurs dentre eux ont introduit des relations de concurrence dans leur systme de sant.
Ainsi, la Finlande sest inspire, en 1993, de la rforme anglaise ; la Sude a galement suivi
une orientation similaire pour moderniser son service national de sant. Dans les deux cas, les
autorits locales (municipalits en Finlande, comts en Sude) mettent en concurrence les
hpitaux par appels doffres ou contrats (Drees, 1999 : 137). La rforme du NHS a
galement inspir les pays de lEurope du Sud. Ainsi, en 1992-1993, lItalie a engag une
importante rforme structurelle de son service national de sant127. Lobjectif tait de remdier
aux nombreux dysfonctionnements du service (mauvaise qualit des services fournis,
lourdeurs bureaucratiques, possibilit pour les mdecins de travailler la fois pour le service
public et le secteur priv), en introduisant des critres de gestion dans le service et en
accroissant progressivement les responsabilits rgionales, notamment financires (Fargion,
2001 : 236-237). Concrtement, les 659 units de sant locales ont t transformes en
199 entreprises de sant locales (ASL) jouissant dune plus grande autonomie, avec des rgles
de la comptabilit commerciale et un contrle de leur efficacit (Ibid.). Le principe dune
sparation entre acheteurs et fournisseurs a galement t introduit : les hpitaux ont t
autoriss crer des entits indpendantes pour vendre leurs services aux entreprises locales
de sant. Cependant, chaque rgion reste libre dapprcier jusquo elle entend sparer les
fonctions dacheteurs et de fournisseurs de soins. Ainsi, alors que la Lombardie a dcid de
favoriser la constitution d entreprises hospitalires autonomes, la plupart des autres
126
127

Cette notion recouvre les services mdicaux de premier recours et les services sociaux.
Cette rforme est qualifie de rforme de la rforme .

90

rgions ont privilgi un modle intgr maintenant la majorit des hpitaux sous la
responsabilits des entreprises de sant locales (Ibid. : 237). La rforme du service national
de sant italien sest poursuivie en 1999, avec laccroissement de lautonomie financire des
rgions et linterdiction faite aux mdecins de cumuler activit publique et prive. En
Espagne, lintroduction de la concurrence rgule dans le service national de sant a dabord
t le fait de quelques rgions. La Catalogne a ainsi tabli, en 1990, une sparation entre
acheteurs et fournisseurs, le service de sant rgional pouvant choisir entre les services
fournis par le rseau de prestataires publics et ceux fournis par les hpitaux privs, aux termes
de contrats dune validit de quatre ans (Cabiedes et Guilln, 1999 : 156). Lexprience
catalane a suscit lintrt du pouvoir central et, en 1991, des propositions ont t faites en
faveur dune rforme plus globale. Celles-ci prconisaient une sparation des fonctions
acheteurs/fournisseurs ainsi quune mise en concurrence des prestataires publics et privs
(Ibid. : 157 et Rico, 1997 : 241-242). Ces recommandations ont toutefois t vivement
rejetes comme reprsentant une tentative de privatisation du service national de sant
espagnol. Elle ont fait place lintroduction daccords-programmes avec les hpitaux publics,
dfinissant chaque anne laffectation des ressources, lactivit et le niveau de qualit
(Cabiedes et Guillen, 1999 : 157). Enfin au Portugal et en Grce, des tentatives de mise en
concurrence du secteur public et priv (Portugal), dextension de lautonomie des hpitaux et
dinstauration de mdecins gnralistes gestionnaires de fonds (Grce) ont t faites, mais les
rformes sont peu abouties. Selon Laura Cabiedes et Ana Guilln, il sagit plutt de traces
de concurrence rgule (Ibid. : 158-162).
Les annes 1990 ont galement t loccasion dintroduire des rformes dans les systmes
dassurance maladie franais et allemand dans le but de matriser les dpenses. Les nouvelles
politiques se concentrent dsormais sur la rgulation de loffre de soins (Palier, 2002 : 254).
En Allemagne, la rforme Seehofer de 1992 a instaur une budgtisation des dpenses
pharmaceutiques et hospitalires et initi un mouvement de concentration des caisses
dassurance maladie (Dhler et Hassenteufel, 1996 : 289). La rforme a en outre introduit une
concurrence entre les caisses en donnant aux assurs une libert de choix (Drees, 1999 : 135).
Aprs avoir longtemps privilgi, comme en Allemagne laugmentation des cotisations et de
la participation des malades aux frais de sant, la France sest galement tourne vers la mise
en place de nouveaux instruments devant permettre de contrler loffre de soins et de
plafonner les dpenses (Palier, 2002 : 246). Au dbut des annes 1990, le systme soriente
vers un financement guichet ferm , par attribution denveloppes budgtaires128. Une
nouvelle vague de rformes a eu lieu en 1996. Le budget de la Scurit sociale est dsormais
vot par le Parlement, qui dfinit galement un pourcentage de progression des dpenses de
sant pour lanne venir (Ibid. : 248). Dans ce cadre, des conventions dobjectifs et de
gestion doivent tre ngocies entre les caisses dassurance maladie et les professions
mdicales. De nouvelles institutions (conseils de surveillance des caisses de Scurit sociale,
unions rgionales des caisses dassurance maladie, agences rgionales de lhospitalisation),
dans lesquelles, les reprsentants de ltat occupent une place centale, ont t galement
cres afin de meieux rguler le systme de sant (Ibid. : 248-249). Ces diffrentes mesures
tmoignent de lintroduction de mthodes de gestion issues du priv dans le systme de
sant franais afin de contrler le volume des dpenses (Ibid. : 260). Elles marquent
galement, comme en Allemagne, un renforcement du pouvoir de ltat qui limite le
principe de gestion par les intresss (Ibid. : 254).
128

Par opposition au financement guichet ouvert, qui fonctionne sans budget limit.

91

3. Des tats-Providence entre permanence et recomposition


Les annes 1990 ont donc vu les tats-Providence europens sengager dans un vaste
processus de rformes qui concerne lensemble des secteurs de la protection sociale. Les
politiques de lemploi et daide sociale ont connu une rorientation dans le sens dune
activation des prestations dassurance chmage et dassistance ; les modalits du droit
pension ont t modifies ; des mcanismes de concurrence et des mthodes de gestion issues
du priv ont t introduites dans les systme de soins de sant. Partout, des restrictions ont t
opres rendant la protection sociale moins gnreuse. Limportance et le degr des rformes
engages varient suivant les secteurs et les pays. Celles-ci ont t particulirement pousses
en Italie puisque les transformations conjointes du rgime des retraites, du systme de sant et
des politiques de lemploi marquent une rorientation des principes et des objectifs du
systme de protection sociale, qui dbouche, semble-t-il, sur un changement de paradigme
des politiques sociales (Fargion, 2001 : 232). Les rformes entreprises rompent notamment
avec la logique particulariste, qui tait la caractristique du systme italien, tandis que les
privilges et les ingalits commencent seffriter (Ibid. : 231). Le systme italien de
protection sociale apparat ainsi comme un systme en transition .
Le cas italien invite sinterroger plus largement sur la signification des rformes
engages dans les systmes de protection sociale au cours des annes 1990. Selon Paul
Pierson129, un type de rforme de la protection sociale prdomine au sein de chaque
rgime dtat-Providence : la re-marchandisation dans les tats-Providence libraux, la
modernisation des prestations dans les tats-Providence sociaux-dmocrates, les
recalibrations dans les systmes continentaux (Palier, 2002 : 50). Ainsi, les rformes ont
plutt contribu renforcer la logique propre chaque systme : les tats-Providence
libraux, travers la marchandisation de leurs politiques sociales, sont devenus encore plus
rsiduels et libraux ; les tats-Providence sociaux-dmocrates, grce une distribution
galitaire des rduction de prestations (moins 10 % pour toutes les prestations) et la
redcouverte de lorientation vers le travail, sont revenus leur faon traditionnelle de faire de
la protection sociale ; la plupart des tats-Providence continentaux restent inchangs, non
seulement parce que les quelques mesures qui ont t prises renforcent leurs caractristiques,
mais encore et surtout parce quils semblent incapables de mettre en oeuvre des rformes
importantes ; (Ibid. : 50). On peut citer titre dexemple la cration en 1994 en Allemagne
dune nouvelle assurance sociale pour les soins longue dure, qui fonctionne selon des
modalits trs proches de celles des autres branches de son systme (Palier, 2001 : 42 ; voir
aussi Hinrichs, 1996). Cette nouvelle assurance sociale tmoigne de la confiance que
place lAllemagne dans sa faon de faire de la protection sociale (Palier, 2001 : 42).
Selon Bruno Palier, il faut nanmoins nuancer lide dune inertie institutionnelle
absolue des tats-Providence (Palier, 2001 : 45). Certaines rformes structurelles
tmoignent en effet dun changement de logique institutionnelle. Analysant le cas franais,
Bruno Palier distingue les rformes qui visent prserver le systme de Scurit sociale
de celles qui visent le transformer (Palier, 2002 : 9-10). Les mesures de hausse des
cotisations sociales et de baisse des prestations, la rduction des dpenses dindemnisation du
chmage, la rforme de retraite et les mesures de matrise des dpenses de sant appartiennent
129

Pierson, P. (2001), The New Politics of the Welfare State, Oxford, Oxford University Press, cit par Palier (2002 : 50).

92

la premire catgorie, mme si certaines signifient la mise en place de nouveaux


instruments. En revanche, la mise en place du RMI, linstauration de la Contribution sociale
gnralise (CSG) et son dveloppement dans le financement de la Scurit sociale, le vote de
la loi de financement de la Scurit sociale relvent du second registre (Palier, 2002 : 51 et
54). On peut galement citer la mise en place en 1999 de la Couverture maladie universelle
(CMU) qui garantit vritablement lassurance maladie pour tous130 et organise une couverture
complmentaire gratuite, avec dispense davance des frais, pour les personnes ne pouvant se
payer une mutuelle 131 (Ibid. : 252 ; voir aussi Brocas, 2001). Ces rformes modifient les
faons de faire et de penser la protection sociale. Le dveloppement des prestations sous
conditions de ressources (RMI, CMU), la fiscalisation du systme de protection sociale (CSG)
et le renforcement des capacits de ltat (vote de la loi de financement) ne se situent plus
dans le rpertoire bismackien de protection sociale ; ils empruntent dautres rpertoires, et
notamment au rpertoire libral. Se cre ainsi une nouvelle dynamique qui, selon Bruno
Palier, peut modifier les processus lorigine de la continuit des configurations
institutionnelles et idologiques, et donc tre lorigine de nouveaux chemins historiques
(Palier, 2002 : 51 et 54).

130

Le nombre des personnes nayant pas de couverture maladie tait estim 150 000 (Palier, 2002 : 252). Pour un historique
de la gnralisation de la couverture maladie et une analyse de la CMU, voir Brocas, 2001.
131
Soit 6 millions de personnes.

93

Conclusion
bien des gards, les systmes europens de protection sociale apparaissent comme des
systmes bien tablis, aux principes et aux configurations institutionnelles bien distincts. La
protection sociale britannique est ainsi fonde sur le besoin, entendu au sens strict, cest-dire des minima satisfaire (Merrien, 1997 : 101). Les prestations dassurance nationale
contributives sont forfaitaires et dun niveau peu lev ; les prestations sous conditions de
ressources sont nombreuses et leur bnfice est strictement contrl. En revanche, les soins de
sant sont dlivrs au sein du service national de sant universel et gratuit. Le systme de
protection sociale est majoritairement financ par limpt et gr par ltat de manire
centralise. loppos de la Grande-Bretagne, le systme de protection sociale des pays
nordiques se prsente comme un systme universaliste fort (Ibid.). Les droits sociaux sont
fonds sur la citoyennet, chaque citoyen tant assur de bnficier de prestations en cas de
besoin, compris ici de manire trs large (Ibid.). Les prestations universelles sont constitues
non seulement des prestations en espces forfaitaires et dun niveau lev- mais galement
et cest lun des traits distinctifs de ltat-Providence nordique de nombreux services
sociaux gratuits destination des enfants et des personnes ges. En dehors des prestations
universelles, les salaris bnficient de prestations complmentaires, contributives et lies au
salaire antrieur. Comme en Grande-Bretagne, le systme est essentiellement financ par
limpt mais gr de manire dcentralise. Une autre diffrence rside dans la part du secteur
priv, marginal dans les pays nordiques, trs important en Grande-Bretagne du fait du faible
niveau des prestations. Le systme de protection sociale des pays continentaux (France,
Allemagne) est organis autour de lassurance sociale obligatoire. Les droits sociaux drivent
de la situation dans lemploi et laccent est mis sur les transferts montaires dans une optique
de garanti du revenu. Les prestations sont contributives et proportionnelles au niveau de
salaire antrieur de lassur. Il existe galement un systme public daide sociale, constitu de
prestations sous conditions de ressources, destination des personnes nayant pas
suffisamment cotis ou ayant puis leurs droits. Le systme dassurance sociale est
essentiellement financ par les cotisations des employeurs et des assurs et sa gestion relve
des partenaires sociaux. La protection sociale des pays de lEurope du Sud est galement
organise sur le principe des assurances sociales bismarckiennes, lexception des soins de
sant dlivrs dans le cadre de services nationaux de sant. Elle prsente en outre des
particularits spcifiques : une distribution dsquilibre de la protection des risques
(surprotection du risque vieillesse, sous dveloppement des prestations familiales) ; une trs
forte fragmentation institutionnelle gnratrice dingalits entre les groupes professionnels ;
de fortes disparits territoriales ; un faible degr de pntration de ltat dans les institutions
de protection sociale ; un fonctionnement particulariste voire clientliste ; une faible efficacit
des services de la protection sociale (Ferrera, 1997 : 16-20).
Ces configurations institutionnelles, caractristiques des quatre familles europennes de
protection sociale, sont le produit du processus de construction historique des tatsProvidence. Le systme de protection sociale britannique sest bti en raction contre les Poor
Laws et leur caractre stigmatisant, tout en tant trs fortement marqu par celles-ci. Rompre
avec la logique des Poor Laws tait lun des objectifs du dispositif public des pensions de
vieillesse et des assurances nationales de 1908-1911. Ctait galement lintention de
Beveridge, qui donnait la nette priorit lassurance contributive dans le systme de Scurit
sociale et repoussait au second plan lassistance justifie labsence ou la faiblesse des

95

ressources. Le plan Beveridge reprsente une tape fondamentale dans la constitution de


ltat-Providence britannique et nombre de ses orientations marquent encore fortement le
dispositif de Scurit sociale. Le service national de sant, la gestion dun systme unifi par
ltat central, le principe des prestations forfaitaires et minimales destines couvrir
uniquement les besoins de subsistance en sont directement issus. En revanche, sur dautres
aspects, le systme de Scurit sociale sest cart du plan Beveridge : les allocations
familiales ont t marginalises et surtout, les prestations sous conditions de ressources se
sont considrablement dveloppes. Dans les pays de lEurope continentale, le choix dune
protection sociale fonde sur lassurance sociale obligatoire a galement t plus ou moins
contemporain de la phase dmergence des tats-Providence. Avec les lois de 1883, 1884 et
1889, lAllemagne a t la premire sengager dans cette voie et les principales
caractristiques du systme actuel taient dj plus ou moins contenues dans ces premires
lgislations. La rforme de lassurance pension de 1957 consacrera dfinitivement le modle
dtat-Providence bismarckien. En France, le choix sest dabord port sur ldification dun
dispositif dassistance publique nationale et rpublicaine, articule autour de lide de
solidarit, et sur lequel se sont greffes lassurance retraite pour les ouvriers et paysans en
1910, puis les assurance sociales de 1928-1930. Cest nanmoins avec la mise en place de la
Scurit sociale en 1945 que lassurance sociale sest dfinitivement impose comme
technique premire de protection sociale. Dans les pays de lEurope du Sud, lhistoire de
lassurance sociale apparat plus tourmente, notamment en raison des expriences
autoritaires et fasciste. Ces rgimes ont en effet dvelopp les programmes de protection
sociale mis en place dans les annes 1910-1920 suivant une orientation corporatiste, avec
comme rsultat, la constitution ou la consolidation de rgimes extrmement fragments. Une
autre source dinfluence des pays continentaux et latins a rsid dans les doctrines sociales
catholiques, qui ont consacr le familialisme en soutenant le modle de lhomme soutien de
famille par un systme de transferts (Esping-Andersen, 1997 : 430). Si lassurance sociale
bismarckienne a pu un temps inspirer les pays nordiques, le choix sest nanmoins port en
faveur de la construction dun systme de protection sociale universaliste, quillustre la mise
en place, en Sude, de lassurance pension universelle en 1913 et qui saffirmera au cours des
annes 1940. De mme, la mobilisation des fministes au cours des annes 1930 en Sude
aura une influence dterminante dans le processus de dsinstitutionnalisation des formes de la
vie familiale et le transfert au secteur public des activits daide et de soins.
Pendant les Trente Glorieuses, les pays europens sattachent dvelopper leur systme de
protection sociale suivant les orientations et les principes fixs au cours des annes quarante.
En France et en Allemagne, les efforts tendent vers la gnralisation de la protection sociale
toutes les couches de la population et lensemble des risques sociaux (cration en 1958 de
lassurance chmage en France). Le niveau des prestations est galement relev, tandis que se
mettent en place des dispositifs rnovs dassistance, dernier filet de scurit de systmes de
protection sociale organiss sur le principe de lassurance. Les pays nordiques renforcent
galement les dimensions universaliste et galitaire de leur systme de protection sociale,
relevant le niveau des prestations, sengageant dans une politique active du march du travail
et de solidarit des salaires, dveloppant les services sociaux, avec nanmoins des diffrences
entre les pays (Norvge pour les services sociaux, Danemark pour la politique passive de
lemploi). La Grande-Bretagne en revanche tend, ds les annes 1960, sorienter vers une
politique de ciblage des prestations et des politiques sociales. Cest nanmoins au cours des
Trente Glorieuses que des convergences commencent apparatre entre les systmes de
protection sociale sur la base demprunts mutuels (Merrien, 1997 : 13). Ds la fin des

96

annes 1950, les pays nordiques introduisent des prestations contributives lies au revenu
dans leurs programmes universels dassurance maladie et dassurance pension, intgrant ainsi
lune des composantes du systme bismarckien. La mme orientation est suivie en GrandeBretagne avec les rformes des retraites de 1959 et de 1975, qui rompent avec la logique
duniformit du plan Beveridge. On peut galement citer le cas de la France, dont la politique
familiale passe, partir des annes 1970, de la promotion du modle de lhomme de soutien
de famille un modle parental, se rapprochant ainsi du modle nordique. Les plus grands
bouleversements ont toutefois eu lieu dans les pays de lEurope du Sud. Les annes 19701980 marquent non seulement une modernisation de la protection sociale en faveur de
luniversalisme, mais galement une transformation radicale du systme des soins de sant,
qui passe dun systme dassurance maladie un service national de sant. La transformation
fut cependant beaucoup moins complte au Portugal et en Grce quen Italie et en Espagne.
La fin des annes 1970 et le dbut des annes 1980 ouvrent pour les systmes europens de
protection sociale une priode de difficults, caractrise par le dveloppement du chmage et
de la prcarit, de la pauvret et de lexclusion. Les tats-Providence sont galement
confronts aux transformations de lenvironnement conomique et social, qui se rpercutent
de manire diffrente suivant les systmes, ainsi qu des problmes spcifiques. Les
rformes mises en uvre au cours de la dernire dcennie pour y faire face font dans
lensemble appel aux mmes recettes. On assiste ainsi un mouvement commun de rduction
du niveau de la protection sociale, marqu par un durcissement des critres dligibilit et une
rduction du niveau des prestations, qui encourage le dveloppement du secteur priv. La
gestion des systmes de sant fait dsormais appel des instruments caractristiques de
lconomie de march, quil sagisse de lintroduction des relations de concurrence entre les
acteurs ou de mthodes de gestion issues du priv. On assiste galement une prise en
compte de lexclusion par la gnralisation des politiques de revenu minimum. Enfin, tous les
pays europens se sont engags dans un processus dactivation des politiques de lemploi et
dassistance, visant moins le soutien du revenu que linsertion ou la rinsertion sur le march
du travail. Comment interprter ces rformes en apparence convergentes ? Les avis semblent
partags. Selon Paul Pierson, les rformes des annes 1990 ont surtout contribu renforcer la
logique propre chaque systme de protection sociale (Palier, 2002 : 50). En privilgiant les
politiques sociales cibles, en encourageant lpargne individuelle (rforme du des retraites de
1986), en dveloppant une politique dactivation particulirement contraignante, ltatProvidence britannique tend devenir plus rsiduel et libral. En se montrant moins gnreux
envers les classes moyennes, ltat-Providence scandinave tend revenir vers son point de
dpart beveridgien (prestations universelles forfaitaires) (Hagen, 1999 : 726). Enfin, les
rformes engages dans les tats-Providence continentaux tendent renforcer la logique
assurantielle du systme au dtriment de la solidarit. Au contraire, selon Franois-Xavier
Merrien, les trois modles dtat-Providence tendent plus largement se recomposer suivant
un modle binaire, lun libral-rsiduel rpressif (tats-Unis, Nouvelle-Zlande et GrandeBretagne dans une certaine mesure), lautre europen , fusionnant des lments du modle
universaliste et des lments du modle bismarckien (Merrien, 1997 : 117-125). Il faut en tout
cas nuancer, avec Bruno Palier, lide dune inertie institutionnelle des tats-Providence,
comme en tmoignent les rformes franaises des annes 1990. Plus largement selon lui, un
nouveau rfrentiel des politiques sociales semble se dessiner au niveau europen,
notamment travers les textes publis par la Commission europenne ou bien pour cellesci : les nouvelles normes daction prescrivent dadapter les systmes de protection sociale
une politique de loffre et non plus de demande ; de mettre ltat-Providence au service de

97

la comptitivit ; de rendre les systmes de protection sociale plus favorable lemploi en


rduisant leur cot () et non plus en augmentant les dpenses sociales ; de rendre les
prestations plus incitatives par des politiques dactivation des dpenses ; de rendre le travail
payant ; de cibler lintervention publique sur ceux qui en ont le plus besoin ; de faire appel
tous les acteurs de la protection sociale : tat, mais aussi march, famille, secteur associatif
(Palier, 2002 : 406).
Ce travail a prsent une synthse des rsultats dun programme de recherche visant
comparer le systme de protection social franais aux autres systmes europens. Beaucoup
daspects nont pu tre abords et cette synthse souffre certainement de nombreuses lacunes.
On peroit peut-tre ici les limites dun exercice centr sur une documentation donne, qui
gagnerait tre largi lintgration de labondante littrature anglo-saxonne sur les systmes
de protection sociale. Par ailleurs, quelques pistes de recherche ultrieure peuvent tre
suggres. Les recherches sur les tats-Providence nont pas toutes le mme degr
davancement suivant les pays. Pierre Guibentif souligne par exemple que le systme
portugais de Scurit sociale, et notamment ses racines historiques, sont, au Portugal mme,
mal connus et insuffisamment dbattus (Guibentif, 1997 : 65). De mme, si lhistoire du
systme de protection sociale franais a fait lobjet et continue encore de faire lobjet de
nombreux travaux, bien des aspects demandent tre encore plus prcisment clairs. Dans
une optique comparative, on peut peut-tre plaider en faveur dune meilleure connaissance du
fonctionnement concret des systmes de protection sociale et de lapplication des politiques
sociales. Ltat-Providence sudois et sa politique marque en faveur de lgalit des sexes
perd quelque peu de sa superbe lorsque lon connat la faible proportion des pres usant de
leur droit lassurance parentale. De mme, selon Ann-Sofie Ohlander, les femmes
continuent payer un prix beaucoup plus lev pour avoir des enfants que ne le font les
hommes (Ohlander, 1994 : 47). Le programme de recherche initi par la MiRe visait
globalement favoriser des comparaisons des systmes de protection sociale au niveau
national. Une autre piste de recherche pourrait tre dinvestir la voie des politiques locales132.
Les collectivits locales ont eu un rle fondamental dans la construction des tatsProvidence y compris dans des tats marqus historiquement par la centralisation (France).
Elles continuent aujourdhui dtre fortement, voire davantage mobilises. Favoriser les
comparaisons europennes entre les politiques sociales locales et leur rapport au national
pourrait permettre une meilleure comprhension des systmes de protection sociale, dans
leurs configurations passes et prsentes, et peut-tre daffiner la connaissance des enjeux des
recompositions des tats-Providence.

132

Ce que la MiRe a initi en 2002 avec le colloque franco-allemand : Les transformations des politiques sociales au niveau
local en France et en Allemagne , MiRe-Mairie dAndernach, Andernach, 22-24 avril 2002 (Actes paratre).

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6. Vieillesse et retraites dans les systmes europens de protection sociale


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7. Pauvret et exclusion en Europe


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UUSITALO, H. (1999), Introduction la sixime partie : Politiques nationales et locales de
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110

Nord et en France. Rencontres de Copenhague, Volume 4, Nantes, MSH Ange Gupin, 1999,
545-550.
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Copenhague, Volume 4, Nantes, MSH Ange Gupin, 1999, 601-626.

111

ANNEXES

113

ANNEXE 1
LES TROIS REGIMES DE PROTECTION SOCIALE
SELON G. ESPING-ANDERSEN

Rgime de protection
sociale
Situation gographique
Rfrence historique

Libral

Social-dmocrate

Conservateur-corporatiste

Anglo-saxon

Scandinave

Continental

Beveridge

Beveridge

Bismarck

Lutter contre la pauvret

Assurer un revenu gal


tous, redistribution
galitaire

Maintenir le revenu des


travailleurs

Slectivit

Universalit

Contributivit

Ciblage

Redistribution

Assurance sociale

Objectifs

Principe de
fonctionnement
Technique

Source : Tableau dress par Palier, 2001 : 35.

115

ANNEXE 2
LES CARACTERISTIQUES INSTITUTIONNELLES DES TATS-PROVIDENCE
Pays nordiques

Pays anglo-saxons
(RU)

Pays continentaux
(France, Allemagne)

Universalit

Universalit
Contributivit

Contributivit
(Emploi)

Nature des prestations

Forfaitaires
Services sociaux

Service national de
sant
Forfaitaires

Proportion-nelles aux
salaires

Proportion-nelles aux
salaires
Service national de
sant

Mode de financement

Impt

Impt

Cotisations sociales

Cotisations sociales

tat dcentralis

tat central

Partenaires sociaux

Partenaires sociaux
tat

Principe de
fonctionnement

Mode de gestion

Source : daprs Palier, 2001 : 38-40.

117

Europe du Sud
Contributivit
(Emploi)
Universalit