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CONSEIL D'ETAT

statuant
au contentieux
REPUBLIQUE FRANAISE

N 394989
__________

AU NOM DU PEUPLE FRANAIS


M. Jol DOMENJOUD
__________
Mme Ccile Barrois de Sarigny
Rapporteur
__________

Le Conseil d'Etat statuant au contentieux


(Section du contentieux)

M. Xavier Domino
Rapporteur public
__________

Sur le rapport de la 2me sous-section


de la section du contentieux

Sance du 11 dcembre 2015


Lecture du 11 dcembre 2015
__________

Vu la procdure suivante :
M. Jol Domenjoud a demand au juge des rfrs du tribunal administratif de
Cergy-Pontoise, sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, de
suspendre lexcution de larrt du 25 novembre 2015 par lequel le ministre de lintrieur la
astreint rsider sur le territoire de la commune de Malakoff jusquau 12 dcembre 2015, avec
obligation de prsentation trois fois par jour des horaires dtermins au commissariat de police
de Vanves Malakoff tous les jours de la semaine et de demeurer, tous les jours entre 20 heures et
6 heures, dans les locaux o il rside.
Par une ordonnance n 1510344 du 28 novembre 2015, le juge des rfrs a
rejet cette demande.
Par un pourvoi et deux mmoires complmentaires enregistrs les 2, 7 et 9
dcembre 2015 au secrtariat du contentieux du Conseil d'Etat, M. Domenjoud demande au
Conseil d'Etat :
1) d'annuler cette ordonnance ;
2) statuant en rfr, de faire droit sa demande ;
3) de mettre la charge de lEtat la somme de 3 000 euros au titre de l'article
L. 761-1 du code de justice administrative.

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-2-

Vu les autres pices du dossier ;


Vu :
- le code civil ;
- la loi n 55-385 du 3 avril 1955 ;
- la loi n 2000-321 du12 avril 2000 ;
- la loi n 2015-1501 du 20 novembre 2015 ;
- le dcret n 2015-1475 du 14 novembre 2015 ;
- le dcret n 2015-1476 du 14 novembre 2015 ;
- le dcret n 2015-1478 du 14 novembre 2015 ;
- le code de justice administrative ;

Aprs avoir entendu en sance publique :


- le rapport de Mme Ccile Barrois de Sarigny, matre des requtes,
- les conclusions de M. Xavier Domino, rapporteur public ;
La parole ayant t donne, avant et aprs les conclusions, la SCP Garreau,
Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de M. Jol Domenjoud et la SCP Spinosi, Sureau,
avocat de la Ligue des droits de lhomme ;

1. Considrant quaux termes de larticle L. 521-2 du code de justice


administrative : Saisi d'une demande en ce sens justifie par l'urgence, le juge des rfrs peut
ordonner toutes mesures ncessaires la sauvegarde d'une libert fondamentale laquelle une
personne morale de droit public ou un organisme de droit priv charg de la gestion d'un
service public aurait port, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et
manifestement illgale. Le juge des rfrs se prononce dans un dlai de quarante-huit
heures ; quaux termes de larticle L. 522-3 du mme code : Lorsque la demande ne prsente
pas un caractre d'urgence ou lorsqu'il apparat manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne
relve pas de la comptence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est
mal fonde, le juge des rfrs peut la rejeter par une ordonnance motive sans qu'il y ait lieu
d'appliquer les deux premiers alinas de l'article L. 522-1 ;
2. Considrant que M. Jol Domenjoud se pourvoit en cassation contre
lordonnance du 28 novembre 2015 par laquelle le juge des rfrs du tribunal administratif de
Cergy-Pontoise a rejet, par application de larticle L. 522-3 du code de justice administrative, sa
demande, prsente sur le fondement de larticle L. 521-2 du mme code, tendant la suspension
des effets de la mesure dassignation rsidence qui a t prise son endroit par le ministre de
lintrieur le 25 novembre 2015 ;

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-3Sur lintervention :
3. Considrant que la Ligue des droits de lhomme, qui intervient au soutien
des conclusions du pourvoi, justifie, eu gard la nature et lobjet du litige, dun intrt
suffisant pour intervenir dans la prsente instance ; que son intervention est, par suite, recevable ;
Sur les dispositions applicables :
4. Considrant quaux termes de larticle 1er de loi du 3 avril 1955 relative
l'tat d'urgence : L'tat d'urgence peut tre dclar sur tout ou partie du territoire
mtropolitain, des dpartements d'outre-mer, des collectivits d'outre-mer rgies par l'article 74
de la Constitution et en Nouvelle-Caldonie, soit en cas de pril imminent rsultant d'atteintes
graves l'ordre public, soit en cas d'vnements prsentant, par leur nature et leur gravit, le
caractre de calamit publique ; quaux termes de larticle 2 de la mme loi : L'tat
d'urgence est dclar par dcret en Conseil des ministres. Ce dcret dtermine la ou les
circonscriptions territoriales l'intrieur desquelles il entre en vigueur. Dans la limite de ces
circonscriptions, les zones o l'tat d'urgence recevra application seront fixes par dcret. La
prorogation de l'tat d'urgence au-del de douze jours ne peut tre autorise que par la loi ;
5. Considrant qu'aprs les attentats commis Paris le 13 novembre 2015,
ltat durgence a t dclar sur le territoire mtropolitain, y compris en Corse, par le dcret
dlibr en conseil des ministres n 2015-1475 du 14 novembre 2015 ; que le dcret
n 2015-1476 du mme jour a dcid que les mesures dassignation rsidence prvues
larticle 6 de la loi du 3 avril 1955 pouvaient tre mises en uvre sur lensemble des communes
dIle-de-France ; que ce primtre a t tendu, compter du 15 novembre zro heure,
lensemble du territoire mtropolitain par le dcret n 2015-1478 du 14 novembre 2015 ; que
ltat durgence a, en outre, t dclar compter du 19 novembre 2015, sur le territoire des
collectivits de Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique, de la Runion, de Mayotte, de
Saint-Barthlemy et de Saint-Martin, par le dcret dlibr en conseil des ministres n
2015-1493 du 18 novembre 2015 ;
6. Considrant que la loi du 20 novembre 2015 prorogeant lapplication de la
loi n 55-385 du 3 avril 1955 relative l'tat d'urgence et renforant l'efficacit de ses
dispositions a prorog, pour une dure de trois mois compter du 26 novembre 2015, ltat
durgence dclar par les dcrets dlibrs en conseil des ministres des 14 et 18 novembre 2015 ;
que la loi du 20 novembre 2015 a modifi certaines des dispositions de la loi du 3 avril 1955, en
particulier celles de larticle 6 de cette loi ; que les modifications rsultant de cette loi sont
applicables aux mesures prises aprs son entre en vigueur, qui est intervenue, en vertu des
dispositions particulires de son dcret de promulgation, immdiatement compter de sa
publication le 21 novembre 2015 ;
7. Considrant quaux termes de larticle 6 de la loi du 3 avril 1955, dans sa
rdaction rsultant de la loi du 20 novembre 2015 : Le ministre de l'intrieur peut prononcer
l'assignation rsidence, dans le lieu qu'il fixe, de toute personne rsidant dans la zone fixe par
le dcret mentionn l'article 2 et l'gard de laquelle il existe des raisons srieuses de penser
que son comportement constitue une menace pour la scurit et l'ordre publics dans les
circonscriptions territoriales mentionnes au mme article 2. Le ministre de l'intrieur peut la
faire conduire sur le lieu de l'assignation rsidence par les services de police ou les units de
gendarmerie. / La personne mentionne au premier alina du prsent article peut galement tre
astreinte demeurer dans le lieu d'habitation dtermin par le ministre de l'intrieur, pendant la
plage horaire qu'il fixe, dans la limite de douze heures par vingt-quatre heures. / L'assignation

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-4rsidence doit permettre ceux qui en sont l'objet de rsider dans une agglomration ou
proximit immdiate d'une agglomration. / En aucun cas, l'assignation rsidence ne pourra
avoir pour effet la cration de camps o seraient dtenues les personnes mentionnes au premier
alina. / L'autorit administrative devra prendre toutes dispositions pour assurer la subsistance
des personnes astreintes rsidence ainsi que celle de leur famille. / Le ministre de l'intrieur
peut prescrire la personne assigne rsidence : / 1 L'obligation de se prsenter
priodiquement aux services de police ou aux units de gendarmerie, selon une frquence qu'il
dtermine dans la limite de trois prsentations par jour, en prcisant si cette obligation
s'applique y compris les dimanches et jours fris ou chms ; / 2 La remise ces services de
son passeport ou de tout document justificatif de son identit. Il lui est dlivr en change un
rcpiss, valant justification de son identit en application de l'article 1er de la loi n 2012-410
du 27 mars 2012 relative la protection de l'identit, sur lequel sont mentionnes la date de
retenue et les modalits de restitution du document retenu. / La personne astreinte rsider dans
le lieu qui lui est fix en application du premier alina du prsent article peut se voir interdire
par le ministre de l'intrieur de se trouver en relation, directement ou indirectement, avec
certaines personnes, nommment dsignes, dont il existe des raisons srieuses de penser que
leur comportement constitue une menace pour la scurit et l'ordre publics. Cette interdiction
est leve ds qu'elle n'est plus ncessaire () ;
8. Considrant que, ainsi que lnonce larticle 14-1 de la loi du 3 avril 1955
telle que modifie par la loi du 20 novembre 2015, les mesures prises sur le fondement de cette
loi, lexception du prononc des peines prvues larticle 13, sont soumises au contrle du
juge administratif dans les conditions fixes par le code de justice administrative, notamment
son livre V ;
Sur le pourvoi en cassation :
9. Considrant que, saisi sur le fondement des dispositions de larticle L. 521-2
prcit, le juge des rfrs du tribunal administratif de Cergy-Pontoise, faisant application de
larticle L. 522-3, a rejet la demande de suspension des effets de larrt du ministre de
lintrieur du 25 novembre 2015 portant assignation rsidence de M. Jol Domenjoud sur le
territoire de la commune de Malakoff jusquau 12 dcembre 2015, au motif quaucune situation
durgence imminente ne rsultait des lments avancs par lintress ;
10. Considrant queu gard son objet et ses effets, notamment aux
restrictions apportes la libert daller et venir, une dcision prononant l'assignation
rsidence dune personne, prise par lautorit administrative en application de larticle 6 de la loi
du 3 avril 1955, porte, en principe et par elle-mme, sauf ce que ladministration fasse valoir
des circonstances particulires, une atteinte grave et immdiate la situation de cette personne,
de nature crer une situation d'urgence justifiant que le juge administratif des rfrs, saisi sur
le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice administrative, puisse prononcer dans de
trs brefs dlais, si les autres conditions poses par cet article sont remplies, une mesure
provisoire et conservatoire de sauvegarde ;
11. Considrant, par suite, que le juge des rfrs a commis une erreur de droit
en refusant de retenir lexistence dune situation durgence, au vu des lments avancs par le
demandeur et alors que le ministre de lintrieur ne faisait valoir aucune circonstance
particulire ; que, ds lors, M. Domenjoud est fond, sans quil soit besoin dexaminer les autres
moyens de son pourvoi, demander lannulation de lordonnance quil attaque ;

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-512. Considrant quil y a lieu, dans les circonstances de lespce, de rgler


laffaire au titre de la procdure de rfr engage, en application des dispositions de larticle L.
821-2 du code de justice administrative ;
Sur la demande en rfr :
13. Considrant que, par larrt du 25 novembre 2015, dont il est demand en
rfr de suspendre les effets, le ministre de lintrieur a astreint M. Jol Domenjoud rsider
sur le territoire de la commune de Malakoff jusquau 12 dcembre 2015 inclus, sous rserve des
dplacements quil doit effectuer pour se prsenter, trois fois par jour, 9 heures, 13 heures et 19
heures 30 au commissariat de police de Vanves Malakoff, et lui a impos de demeurer tous les
jours, entre 20 heures et 6 heures, dans les locaux o il rside ; que larrt prvoit que
lintress ne peut se dplacer en dehors de ces lieux dassignation rsidence sans avoir obtenu
pralablement une autorisation crite du prfet de police ;
14. Considrant que, pour prendre cette dcision, le ministre de lintrieur sest
fond sur la gravit de la menace terroriste sur le territoire national et sur la ncessit de prendre
des mesures afin dassurer la scurit de la confrence des Nations-Unies sur les changements
climatiques, dite COP 21 , qui se droule Paris et au Bourget du 30 novembre au 11
dcembre 2015 et laquelle participent des reprsentants de trs nombreux pays et un trs grand
nombre de chefs dEtat et de gouvernement trangers ; que le ministre a relev quavaient t
lancs des mots dordre appelant des actions revendicatives violentes, aux abords de la
confrence et de sites sensibles en Ile-de-France ; que le ministre a expos, dans les motifs de sa
dcision, que la forte mobilisation des forces de lordre pour lutter contre la menace terroriste ne
saurait tre dtourne, dans cette priode, pour rpondre aux risques dordre public lis de
telles actions ;
15. Considrant quune dcision prononant l'assignation rsidence dune
personne, prise par lautorit administrative sur le fondement de larticle 6 de la loi du
3 avril 1955, porte atteinte la libert daller et venir, qui constitue une libert fondamentale au
sens de l'article L. 521-2 du code de justice administrative ;
16. Considrant que larticle 6 de la loi du 3 avril 1955, modifi par la loi du
20 novembre 2015, permet au ministre de lintrieur, dans les zones territoriales o ltat
durgence reoit application, dtermines par le dcret mentionn larticle 2 de la loi, de
prononcer lassignation rsidence, dans le lieu quil fixe et selon les modalits quil retient
parmi les sujtions susceptibles dtre prescrites en vertu de larticle 6, de toute personne
rsidant dans la zone fixe par le dcret mentionn l'article 2 et l'gard de laquelle il existe
des raisons srieuses de penser que son comportement constitue une menace pour la scurit et
l'ordre publics dans les circonscriptions territoriales mentionnes au mme article 2 ; que ces
dispositions, dont la question de la conformit aux droits et liberts garantis par la Constitution a
t renvoye au Conseil constitutionnel par la dcision du Conseil dEtat statuant au contentieux
rendue ce jour sous le n 395009, de par leur lettre mme, ntablissent pas de lien entre la nature
du pril imminent ou de la calamit publique ayant conduit ce que soit dclar ltat durgence
et la nature de la menace pour la scurit et lordre publics susceptible de justifier une mesure
dassignation rsidence ; quelles doivent en ltat tre comprises comme ne faisant pas
obstacle ce que le ministre de lintrieur, tant que ltat durgence demeure en vigueur, puisse
dcider, sous lentier contrle du juge de lexcs de pouvoir, lassignation rsidence de toute
personne rsidant dans la zone couverte par ltat durgence, ds lors que des raisons srieuses
donnent penser que le comportement de cette personne constitue, compte tenu du pril

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-6imminent ou de la calamit publique ayant conduit la dclaration de ltat durgence, une


menace pour la scurit et lordre publics ;
17. Considrant que, dans lattente de la dcision du Conseil constitutionnel sur
la question prioritaire de constitutionnalit qui lui est renvoye, la demande en rfr doit tre
examine par le Conseil dEtat au regard et compte tenu des dispositions de larticle 6 de la loi
du 3 avril 1955, telles quelles sont en vigueur la date de la prsente dcision ;
18. Considrant quil appartient au Conseil dEtat statuant en rfr de
sassurer, en ltat de linstruction devant lui, que lautorit administrative, oprant la
conciliation ncessaire entre le respect des liberts et la sauvegarde de lordre public, na pas
port datteinte grave et manifestement illgale une libert fondamentale, que ce soit dans son
apprciation de la menace que constitue le comportement de lintress, compte tenu du pril
imminent ou de la calamit publique ayant conduit la dclaration de ltat durgence, ou dans la
dtermination des modalits de lassignation rsidence ; que le juge des rfrs, sil estime que
les conditions dfinies larticle L. 521-2 du code de justice administrative sont runies, peut
prendre toute mesure quil juge approprie pour assurer la sauvegarde de la libert fondamentale
laquelle il a t port atteinte ;
19. Considrant quil rsulte de linstruction, et notamment des documents
verss au dossier par le ministre de lintrieur dans le cadre du dbat contradictoire devant le
Conseil dEtat que M. Jol Domenjoud a particip des actions revendicatives violentes, dont
celle visant le site denfouissement de dchets de Bure de lAgence nationale pour la gestion des
dchets radioactifs, mene dans la nuit du 3 au 4 aot 2015, au cours de laquelle ont t
endommags le grillage et le systme de vidosurveillance du site et ont t lancs des engins
incendiaires sur les forces de lordre qui tentaient de sopposer lintrusion dans le site ; quil a
pris part la prparation dactions de contestation visant sopposer la tenue et au bon
droulement de la confrence des Nations-Unies sur les changements climatiques, comportant
notamment des actions violentes diriges contre des sites relevant de lEtat ou de personnes
morales qui apportent leur soutien cette confrence ; quaucune disposition lgislative ni aucun
principe ne soppose ce que les faits relats par les notes blanches produites par le ministre,
qui ont t verses au dbat contradictoire et ne sont pas srieusement contestes par le
requrant, soient susceptibles dtre pris en considration par le juge administratif ;
20. Considrant quil rsulte galement de linstruction que les forces de
lordre demeurent particulirement mobilises pour lutter contre la menace terroriste et parer au
pril imminent ayant conduit la dclaration de ltat durgence, ainsi que pour assurer la
scurit et le bon droulement de la confrence des Nations-Unies se tenant Paris et au Bourget
jusqu la fin de celle-ci ;
21. Considrant, dans ces conditions, quil napparat pas, en ltat, quen
prononant lassignation rsidence de M. Domenjoud jusqu la fin de la confrence des
Nations-Unies sur les changements climatiques au motif quil existait de srieuses raisons de
penser que son comportement constitue une menace pour la scurit et lordre publics et en en
fixant les modalits dexcution, le ministre de lintrieur, conciliant les diffrents intrts en
prsence, aurait port une atteinte grave et manifestement illgale la libert daller et venir ;
22. Considrant, enfin, quil rsulte tant des termes de larticle L. 521-2 du
code de justice administrative que du but dans lequel la procdure quil instaure a t cre que
doit exister un rapport direct entre lillgalit releve lencontre de lautorit administrative et
la gravit de ses effets au regard de lexercice de la libert fondamentale en cause ; que la seule

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-7circonstance, qui dailleurs manque en fait, que la dcision attaque ne porterait pas les
indications requises par l'article 4 de la loi du 12 avril 2000 ne saurait, par elle-mme, porter une
atteinte grave lexercice de la libert daller et venir, au sens de larticle L. 521-2 du code de
justice administrative ;
23. Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que les conclusions
prsentes par M. Domenjoud sur le fondement de larticle L. 521-2 du code de justice
administrative doivent tre rejetes ; que ses conclusions prsentes au titre de larticle L. 761-1
du code de justice administrative ne peuvent, en consquence, qutre rejetes ;

DECIDE:
-------------Article 1er : Lintervention de la Ligue des droits de lhomme est admise.
Article 2 : Lordonnance du juge des rfrs du tribunal administratif de Cergy-Pontoise du 28
novembre 2015 est annule.
Article 3 : La demande prsente par M. Domenjoud devant le juge des rfrs du tribunal
administratif de Cergy-Pontoise et le surplus des conclusions de son pourvoi sont rejets.
Article 4 : La prsente dcision sera notifie M. Jol Domenjoud, au ministre de lintrieur et
la Ligue des droits de lhomme.