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Rapport de diagnostic

Transparence et gestion fiscale au Maroc

Rapport de diagnostic

TRANSPARENCE
ET GESTION FISCALE AU MAROC

Avec lappui de

Juin 2015

Ce rapport de diagnostic a t labor par Driss Al-Andaloussi, expert en finances publiques,


dans le cadre du projet Accs linformation et transparence du systme fiscal ralis par
Transparency Maroc avec lappui financier dOxfam.
Les rsultats, opinions et conclusions exprims dans ce document sont entirement ceux
des auteurs et ne refltent pas ncessairement les positionnements dOxfam.

TABLE DES MATIRES


Remerciements 5
Prambule 5
Introduction 6
Les principales interrogations
Produire un guide fiscal du citoyen

6
7

I. Lvolution de la pratique fiscale au Maroc

1. lenvironnement
2. La nouvelle donne constitutionnelle
3. La modernisation de ladministration fiscale est stratgique
4. Historique et acquis depuis 1984
5. La dpense fiscale a une histoire improductive
6. Llaboration du Code Gnral des Impts
7. Limpact de lvolution des textes fiscaux sur les structures de ladministration fiscale
8. Leffet de lorganisation de ladministration fiscale sur les recettes

II. Information fiscale: la base de la transparence

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1. Le projet sur le droit daccs linformation:


avances et limites
2. La spcificit de laccs linformation fiscale
3. La communication institutionnelle et ses instruments dans la pratique de la DGI
4. La fiscalit est toujours absente dans lespace audiovisuel
5. Les questions rponses: une pratique consolider
6. Les moyens pouvant permettre dlargir les moyens daccs linformation fiscale

III. Accueil et gestion des rclamations

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1. Importance de la rclamation dans la relation fiscale


2. La gestion des rclamations par la DGI
3. Les pistes damlioration du traitement de la rclamation

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IV. La dlivrance des attestations

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V. Le texte fiscal et la simplification de la lecture

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VI. contrle fiscal

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1. La charte du contribuable dans le cadre du contrle fiscal


2. Lapport de la charte du contribuable
3. Observations propos de la charte du contribuable
4. Les observations du CESE sur le contrle fiscal
5. Lapport en recettes du contrle fiscal
6. Laccord lamiable entre la souplesse
et la zone de risque
7. Le contrle fiscal et la gestion des ressources humaines

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VII. Le recours fiscal et larbitrage: de lautonomie et du dficit de spcialisation


Le fonctionnement des commissions: des relations claircir

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VIII. Enqute de satisfaction

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Limites de la dmarche de lenqute de satisfaction

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IX. Cartographie des principaux risques ou principales zones risques


Principales recommandations pour une transparence dans le domaine de la gestion de limpt

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Tableau de couverture : Bouchab Habbouli

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REMERCIEMENTS
LAssociation marocaine de lutte contre la corruption Transparency Maroc (TM) remercie la Direction Gnrale
des Impts, les responsables dOxfam, les ONG, le comit de suivi et toutes personnes qui ont, grce leurs avis et
participations constructives, contribu la ralisation de ce travail.

PRAMBULE
Un systme fiscal ne peut tre ni efficace ni quitable sans tre transparent.
Dans le domaine des finances publiques, lassociation Transparency Maroc sest depuis longtemps intresse au volet
relatif aux dpenses publiques, et en particulier aux marchs publics. Cest quil sagit effectivement dun domaine
o le phnomne de la corruption a t et demeure reconnu comme prvalant dans la pratique de la commande
publique.
Les actions menes, pendant plusieurs annes par Transparency Maroc, ont relativement contribu lintgration de
nouveaux principes renforant la transparence dans la nouvelle rglementation rgissant les achats publics.
Dans sa dmarche globale et systmique, Transparency Maroc a largi son champ daction aux recettes publiques, et
ici, plus spcifiquement, la fiscalit, un domaine non exempt de la corruption.
Ce premier travail a pour ambition damorcer une rflexion collective et une mobilisation citoyenne autour dune
ralit quotidienne, apparemment technique, mais fondamentalement socitale, dont le changement ne peut sinscrire qu travers le dveloppement de la citoyennet active, autour de valeurs fondamentales dont la transparence.
Car, travers limpt, le citoyen contribue aux charges publiques. De ce fait, limplication du citoyen dans le processus
budgtaire, est une obligation et un droit fondamental, mais aussi un pralable ncessaire la construction relle et
concrte dun nouveau contrat social.
Tels sont lambition et lobjectif de cette premire contribution dans le domaine de la fiscalit, en rapport avec la
transparence budgtaire.
Abdelaziz Messaoudi

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INTRODUCTION
Le prsent travail constitue une prsentation de la problmatique de la transparence de la gestion fiscale au Maroc.
Le dbat entre professionnels sintensifie autour de linformel et de la fraude. Les acteurs de la socit civile attirent
lattention sur le statut prcaire du citoyen devant une certaine pratique et devant le processus lgislatif fiscal. La
question de laccs linformation et de la prsence de ladministration fiscale sur les champs de la communication
demeure proccupante. La communication institutionnelle a certes connu un dbut et notamment lors de la campagne lie au paiement des arrirs fiscaux en contrepartie dexonrations de paiement des pnalits de 2013, mais
le chemin parcourir dans linstauration dune relation normale entre ladministration fiscale et le contribuable ou
redevable (ou lusager) est encore long.

Les principales interrogations


Les principales questions lies au prsent travail et qui ncessiteraient plusieurs contributions et enqutes sur le
terrain ont trait linformation fiscale, aux structures daccueil des contribuables ou usagers, la rception et au
traitement des rclamations, au contrle et ses diffrentes problmatiques, aux recours fiscaux, la dlivrance
des attestations et la simplification du texte fiscal. La plupart de ces questions ont fait lobjet dun examen et de
plusieurs recommandations lors des assises fiscales de 2013 ainsi que dans dautres travaux comme ceux du CESE,
de la Cour des Comptes, de ladministration des finances, de certains ministres, de la socit civile, des associations
professionnelles et de la DGI. Le prsent travail tentera dvaluer les progrs effectus dans ces diffrents domaines
cits plus haut. Il sagit de poser les questions et de relever autant que peut les dysfonctionnements dans ce domaine
et de mettre en relief les acquis et les efforts dploys pour amliorer les relations de ladministration fiscale avec ses
diffrents partenaires ou usagers.

Le Droit daccs linformation budgtaire et fiscale


Larticle 27 de la Constitution de 2011 consacre le DAI de manire gnrale:
Les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis dune mission de service public. Le droit linformation ne peut tre limit
que par la loi, dans le but dassurer la protection de tout ce qui concerne la dfense nationale, la sret intrieure et
extrieure de lEtat, ainsi que la vie prive des personnes, de prvenir latteinte aux droits et liberts noncs dans la
prsente Constitution et de protger des sources et des domaines expressment dtermines par la loi.
Ainsi le DAI devrait tre la rgle et ne peut tre restreint que de manire exceptionnelle par la loi.
Dans le domaine budgtaire et fiscal, le DAI est fondamental dans un systme dmocratique. Le citoyen paie ses
impts et il a tout au moins le droit de savoir comment largent public est dpens.
Or, la loi organique, dans sa dernire version, ne consacre pas explicitement le principe constitutionnel prvu par la
loi.
Les textes rgissant la fonction publique et la loi pnale ne dfinissent pas clairement la notion de secret professionnel. Ce qui constitue une menace importante pour tout fonctionnaire qui communique des informations, mme sans
enjeu rel quant la scurit ou la dfense.
Le projet de loi sur le DAI a t mis en veilleuse.
Dans le domaine spcifiquement fiscal, il est possible de relever en particulier:
Une opacit quasi-totale dans le mode de production des informations statistiques. Cette situation sexplique
surtout par le rle marginal du systme dinformation dans la production des informations statistiques;
La publication dun rapport annuel sur les dpenses fiscales depuis 10 ans, mais non exhaustif. Aucune rfrence sur les mthodes dvaluation adoptes. Pas dvaluation quant limpact effectif des drogations sur le
plan socio-conomique et par rapport aux objectifs officiellement dclars;
Contrle fiscal: les procdures de programmation au contrle fiscal ne sont pas clairement dfinies, do un
pouvoir discrtionnaire important source de non transparence et de risques;

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La faible vulgarisation des textes fiscaux fait que la majorit des contribuables ne sont pas suffisamment bien
informs quant leurs droits et leurs obligations sur le plan fiscal. Cest surtout le cas des particuliers et des professionnels au rgime du forfait. Ces derniers peuvent donc tre facilement manipuls par les faux forfaitaires
et tre victimes de pratiques abusives;
La faible mobilisation des mdias ne permet gure le dveloppement dune nouvelle perception de limpt et
donc du civisme fiscal, au cur du systme fiscal dclaratif actuel, mis en place depuis 1984;
Le recours prpondrant la langue franaise par lAdministration fiscale, do un accs limit linformation
fiscale par la majorit de la population;
Rfrentiel des prix des cessions immobilires labor sans consultation des contribuables, notamment les associations de consommateurs;
Absence quasi-totale des dbats sur la fiscalit.
Faible rapport entre recettes fiscales et dpenses publiques;
Budget citoyen: un instrument avant tout de propagande. Caractre slectif des informations budgtaires
contenues dans ce document. Caractre abusif du qualificatif citoyen, dans la mesure o il est simplement
question de diffuser certaines informations budgtaires bien choisies. Pas dinformations sur les tablissements
et les entreprises dits stratgiques. Dmembrement budgtaire de lEtat; multiplicit des taxes parafiscales;
informations non dtailles et non accessible sur les CST;
Non construction des budgets sur la base de stratgies de dveloppement clairement dfinies et dclines en
politiques publiques;
Rencontres sur la fiscalit souvent limites aux associations des professionnels: CGEM, ordre des experts comptables; notaireset chambres de commerce;
Non harmonisation des procdures de dlivrance des attestations. Chaque service impose des conditions et des
critres qui diffrent dune ville une autre ou dans la mme ville ou rgion, dun service un autre;
Non publication des dcisions prises en matire fiscale par les commissions et le tribunal administratif.

Produire un guide fiscal du citoyen


Lambition du prsent travail est daboutir, travers une concertation, produire un guide fiscal du citoyen. Il ne sagit
point de reproduire dans ce document les procdures et les diffrentes dispositions fiscales, mais de mettre en place
une liste et des fiches aussi dtailles que possible des dmarches que le citoyen peut suivre pour recouvrir ses droits
et pour sinformer au mieux sur sa situation fiscale. Les diffrentes discussions avec les diffrents participants ce
dbat citoyen permettront de mieux connatre les besoins et les attentes et denrichir les composantes de projet de
guide ainsi que les diffrents documents qui laccompagneront.

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I. LVOLUTION DE LA PRATIQUE
FISCALE AU MAROC
1. lenvironnement
Ladministration publique doit, dans un pays comme le Maroc, jouer un rle stratgique dans le dveloppement
conomique et social. La qualit des services rendus au citoyen se mesure en termes defficacit, defficience et de
qualit. Le citoyen en tant quacteur de la socit politique ou de la socit civile ou mme en tant qu tre humain
vivant dans un espace intgr dans une entit nationale est le seul tmoin qui peut permettre de mesurer le rle de
ladministration publique. Celle-ci peut tre un moteur performant ou dfaillant dans la course au dveloppement
conomique et social et dans la cration et la sauvegarde dun climat propice aux affaires. Le milieu des annes 90
a marqu lhistoire rcente du Maroc. Ctait la priode de la premire rencontre avec les programmes dajustement
structurel avec le paquet de mesures qui seront introduites dans les champs de la dpense publique. Le choc allait tre
difficile et le gouvernement allait affronter les premires limitations de sa capacit agir sur les champs de lemploi et
du maintien des dpenses de transfert et notamment celles ayant un lien direct avec les conditions de vie des classes
vivant dans la prcarit. La notion de rforme structurelle va faire son apparition et ladministration va se retrouver
devant un dilemme important. Faire un saut qualitatif en matire de gestion publique ou prir dans un attachement
un pass reprsentant un lourd passif. Les annes 90 vont bouleverser la perception de ladministration. Domniprsente et vhiculant des institutions, des pratiques et des textes, ladministration et notamment financire publique
va amorcer un virage qui na pas encore retrouv une trajectoire facile emprunter. Ladministration publique est
toujours au centre de toutes les tentatives de rforme et de tous les programmes politiques, y compris celui port
par le gouvernement actuel. Le portefeuille ministriel auquel revient la tche de rformer ladministration est appel
: ministre de la fonction publique et de la modernisation de ladministration. Sa tche est grande et son action est
toujours attendue.

2. La nouvelle donne constitutionnelle


La nouvelle Constitution de 2011 porte ce message et le formule dans des termes forts travers son article 156 qui
prcise que les services publics sont lcoute de leurs usagers et assurent le suivi de leurs observations, propositions et dolances . Le titre XII de la Constitution consacre les principes gnraux de la bonne gouvernance dans les
services publics. Les attentes constitutionnelles sont grandes et mettent en relief la relation dcoute des usagers
et du suivi de leurs observations . Ce lien que la Constitution veut instituer est trs profond et dnote du dficit
de la relation du citoyen avec son administration publique. Lavnement de cette Constitution se traduit lentement et
rarement dans la relation du citoyen avec ce quil considre comme une autorit . On est toujours loin de limage
idale de citoyennet et ce, pour des raisons politiques et sociologiques, administratives ou mme psychologiques.
Les schmas politiques ncessitent un accompagnement culturel et politique qui nest pas encore totalement disponible dans les champs de la gestion publique. Tous les ministres reprennent les termes du programme gouvernemental et affirment leur dtermination mettre la qualit des services rendus aux citoyens au rang dune priorit absolue.
Ladministration fiscale est au centre de la modernisation voulue politiquement depuis 1984. Limpt a toujours t
considr comme citoyen, mais surtout trs important pour faire vivre lEtat et lui permettre de faire face toutes
les fonctions qui lui incombent. Il est aussi au centre dun grand pouvoir de rgulation politique. Faire payer tout le
monde, selon la capacit contributive de chacun, nest point une affaire qui se rsume en la production des meilleurs
textes fiscaux et en la mise en place des meilleures structures fiscales, cest une chose qui a toujours t colore par
les tendances du pouvoir politique. Qui va payer ? Comment va-t-il payer ? Payera-t-il toujours ou temporairement
? Sera-t-il soumis au contrle ou bnficiera-t-il dune certaine aisance dans la relation ladministration fiscale ?
Ces questions sont toujours dactualit et ont souvent fait lobjet de commentaires aussi bien dans les salons des
grands groupes financiers et industriels que dans les cafs des quartiers populaires. Le rveil nest pas une question
dhorloge pr programme, il est surtout le fruit dune prise de conscience de limportance de lEtat de droit dans
la consolidation de lunit nationale et de la paix sociale. Les tats-majors financiers des annes 80 et 90 nont plus
dimpact en matire dappropriation de loutil dcisionnel. Aujourdhui, il nest plus aussi facile que par le pass de

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faire passer les dcisions dans le noir des coulisses fiscales. Certains medias accordent un intrt particulier aux mouvements des finances publiques et deviennent un relai en matire dinformation et mme dopposition aux mesures
fiscales anormales .
Enfin, larticle 27 de la nouvelle Constitution ouvre de nouvelles voies vers le dveloppement de la transparence dans
les relations entre les divers contribuables ou usagers et lAdministration fiscale.

3. La modernisation de ladministration fiscale est


stratgique
Apprhender la matire imposable, la liquider et la recouvrer sont les principales missions de ladministration fiscale.
Faire le plein pour financer les charges publiques ne peut point tre contest. Il serait trs difficile de critiquer
ou de porter un jugement ngatif sur une administration qui mobilise les recettes dans un cadre lgal et respecte les
principes de lquit et de lgalit devant limpt. Les diffrentes tapes traverses par la DGI depuis plusieurs annes
ont eu un impact positif sur lvolution des recettes fiscales. Dautres dimensions peuvent nanmoins tre rattaches
la fonction de mobilisation des ressources. Il sagit de la dimension macroconomique dans sa relation avec le financement des projets publics et de celle du rle de limpt dans le dveloppement ou du moins, la prservation de lentreprise prive. Le niveau de lactivit conomique est, en grande partie, dtermin par le seuil conomique raisonnable de limpt. La pression fiscale sur lentreprise peut ltrangler ou la pousser immigrer vers linformel et donc
vers la fraude. La conciliation entre les objectifs de consolidation des recettes publiques et ceux lis la croissance
conomique est difficile mais faisable. Cest lessence des dbats qui ont eu lieu lors des assises fiscales davril 2013.
Oprer cette conciliation se fait principalement par le renforcement du civisme fiscal, lapprofondissement du consentement limpt et la lutte pour tablir une justice fiscale au sens constitutionnel du terme.
Les diffrentes tudes et recommandations du CESE, de la Cour des comptes, des Assises fiscales, des diffrents travaux de recherche universitaires, de certaines institutions internationales, des associations de la socit civile et mme
de certains rapports et documents de la DGI (nouvelle vision stratgique 2012-2017) sont unanimes pour souligner
la ncessit de procder aux actions suivantes :
Elargir lassiette fiscale comme moyen dassurer lquit entre les contribuables ;
Favoriser le consentement limpt ;
Optimiser le rendement fiscal ; et
Inscrire laction de lAdministration fiscale dans le sillage des nouvelles orientations en matire de gouvernance
publique.
Les grandes orientations de la DGI qui ont t, par ailleurs, renforcs par les recommandations des assises vont dans
le sens de ldification dune relation de partenariat et de confiance avec le contribuable. Le choix du support numrique dans le traitement des dossiers et lambition de faire un saut qualitatif dans ce sens sont raffirms. Les dispositions du projet de loi de finances 2015 vont dans cette direction au niveau de la tl- dclaration et du tlpaiement
au profit des PME (2016-2017).
Avant de traiter de lensemble des points lis la transparence de la relation de ladministration fiscale avec le citoyen,
il serait utile de dresser brivement lhistorique de cette administration et lvolution de la pratique fiscale et ce, depuis les premiers mouvements de rforme en 1984.

4. Historique et acquis depuis 1984


Lanne 1984 nest pas une date quon peut qualifier de normale dans lhistoire de la gestion financire publique.
Elle concide avec le dbut de ladoption des premiers programmes dajustement structurel et des mesures de limitation des dpenses imposes par les institutions financires internationales et leur tte le FMI. La rationalisation des
modes de gestion et la ncessaire augmentation des recettes fiscales ont donn lieu la premire loi cadre de 1984.
Limpt sest retrouv au centre dun processus de rforme dont les grandes lignes sont toujours prsentes dans le
discours sur la rforme fiscale aujourdhui. Les principes de modernisation, de llargissement de lassiette, de lquit et de la relation au contribuable taient dj inscrits dans lagenda du gouvernement. 30 annes plus tard, nous
sommes toujours dans le processus de rformes et avec presque, les mmes ingrdients et une dose plus importante
de la composante transparence comme exigence citoyenne et politique. Louverture du Maroc a aussi produit ses
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effets sur la perception de la chose fiscale dans un cadre plus large et plus politique. La Constitution nonce dornavant la base de fonctionnement de lacte de prlever des ressources financires sur les diffrents types de ressources
gnres par lactivit conomique ou administrative. Dune structure trs disperse et qualifie damplement cdulaire, la fiscalit marocaine allait vivre des priodes de transformation qui vont sensiblement rduire le nombre des
impts et taxes. La Taxe sur la Valeur Ajoute(TVA) a fait son apparition en 1985, lImpt sur les socits(IS) en 1986
et ce nest que trois annes plus tard que lImpt General sur le Revenu(IR) sera institu (1989).

5. La dpense fiscale a une histoire improductive


Cette transformation va permettre dancrer la dclaration et le systme des recours fiscaux dans le traitement de la
matire imposable et des contribuables. En mme temps que le train des rformes financires, lEtat a continu
mettre loutil fiscal au centre des politiques dincitations linvestissement dans les diffrents secteurs. Les subventions et les ristournes dintrt ont continu alourdir les charges budgtaires sans quelles ne donnent lieu des
transformations conomiques profondes. Lexemple des secteurs de lagriculture et de lindustrie sont rvlateurs de
linefficience des cadeaux fiscaux certains investisseurs. Le secteur agricole qui va intgrer trs progressivement le giron fiscal na connu que des transformations modestes aprs des dcennies de cadeaux et de subventions. Le dveloppement rural est toujours en panne. Et 80 % de nos activits agricoles sont encore traditionnelles
et sous quipes. Le Plan Maroc Vert ambitionne de forger de nouveaux comportements de lagriculteur marocain et
doprer une liaison entre le dveloppement de lagriculture et le dveloppement rural.
Des modifications ont t apportes aux mesures des diffrents codes dinvestissement vers la fin des annes 90,
mais les charges fiscales des mesures sont demeures grandes et improductives. Ce nest quen 1995 quune loicadre portant le numro 18-95 va mettre en place une charte de linvestissement en remplacement des diffrents
codes dinvestissement. Plus tard, le Code gnral des impts va incorporer lensemble des exonrations et autres
avantages fiscaux accordes aux investisseurs. Cest travers ce travail dintgration des mesures exceptionnelles
quil est devenu possible de procder une valuation de ce quon va appeler dpenses fiscales. Le dbat sur
lvaluation de limpact continue tout autant que la finalit dune exception limposition des revenus et des profits
et mme des oprations dimportation. Les questionnements sur les avantages fiscaux ont progressivement pris une
importance dans le dbat politique. Certains partis politiques et la socit civile ne cessent de dcrier limproductivit
dune grande partie des avantages fiscaux considrs par certains secteurs comme tant des acquis historiques et
lgitimes. La question est toujours lordre du jour, mais les mcanismes de rduction des manques gagner
pour lEtat nont pas encore pris toute limportance quils mritent. En France, les orientations des lettres de cadrage
imposent chaque dpartement ministriel un pourcentage de rduction annuelle des dpenses fiscales relatives au
secteur dont il a la charge. Au Maroc, la question relve plus du discours que dune relle politique gouvernementale.
Les lobbys dans les secteurs de limmobilier et dans celui de lagriculture sont encore forts et leurs relais au sein du
pouvoir lgislatif sont organiss et dpassent les lignes de dmarcation formelle des partis politiques.

6. Llaboration du Code Gnral des Impts


La rforme fiscale qui a rduit le nombre des impts va connaitre un tournant vers la fin des annes 2000. Le Code
General des Impts va faire son apparition en 2007. Lparpillement des textes et la complexit des procdures qui
ont longtemps compliqu la vie des gestionnaires des impts et des contribuables sest arrt avec la nouvelle base
documentaire fiscale. Un effort important a t dploy en matire dharmonisation des procdures fiscales et des
dispositions communes aux diffrents impts ainsi que dune refonte du texte portant sur lenregistrement et le
timbre.

7. Limpact de lvolution des textes fiscaux sur les


structures de ladministration fiscale
La refonte des textes fiscaux a rendu indispensable une adaptation des structures de ladministration fiscale. On ne
peut moderniser les textes sans mettre en place les outils de leur application sur le terrain. Lancienne Direction des
impts va se transformer dans les annes 2000 en une mga structure du Ministre de lconomie et des finances et
prendre la forme dune Direction Gnrale. Ce rehaussement de grade et dimportance va crer la troisime structure

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du Ministre qui va se prvaloir du qualificatif gnrale. Elle sera ainsi aligne sur lAdministration des douanes et
des impts indirects et sur la Trsorerie gnrale du Royaume. Lautonomie dont bnficiait les anciennes subdivisions
des impts et autres services de contentieux et de vrification va se diluer dans les nouvelles directions rgionales des
impts. Le nouveau schma organisationnel de ladministration fiscale va crer une synergie au niveau du travail des
services et surtout donner lieu un seul responsable au niveau rgional. La multitude des interlocuteurs des contribuables au niveau rgional va se diluer dans le concept de linterlocuteur unique, patron des services fiscaux. Les
responsabilits organises autour des catgories dimpts comme lancienne Taxe sur le Chiffre dAffaires (TCA) ou
lenregistrement et timbre se sont transformes en une organisation autour des grandes fonctions de ladministration fiscale. Celle-ci doit suivre et prparer les introductions des propositions du Ministre dans le processus lgislatif
(structure de la lgislation), apprhender la matire fiscale travers les bases de lassiette (structure de lassiette) et
du contrle des dclarations et des entits fiscalises (structure du contrle fiscal). Le processus de dconcentration
et le suivi de la matire fiscale au niveau local ont ncessit la cration des directions rgionales (DRI). A lintrieur
de ces dernires structures, la diffrenciation sest opre sur le plan organisationnel entre les contribuables particuliers et ceux exerant une activit professionnelle ou ayant la forme et les activits dune grande entreprise. Cette
diversification sest rvle dynamique en matire dadaptation de ladministration aux besoins spcifiques des diffrentes catgories de contribuables. Lapparition progressive du dossier fiscal unique et de lidentifiant fiscal unique
constituent des lments qui peuvent contribuer dlimiter les zones de risque en matire fiscale. Cette approche a
permis dallger progressivement la charge de travail des fonctionnaires et pourra aboutir dautres avantages et notamment la simplification des dmarches et de contrle de la matire imposable. Un autre point mrite dtre not
en tant quvolution organisationnelle importante. Il sagit de la fusion stratgique entre les oprations dmission
de limpt et celles concernant le recouvrement. Cette fonction qui tait dvolue la TGR a t intgre en grande
partie dans les structures de la DGI. Cette opration a mis fin aux litiges entre deux administrations et a rendu le suivi
des dclarations et des paiements plus facile au niveau de la TVA et de lIS. Cette volution a permis de donner un
sens au concept de linterlocuteur unique quattendait le contribuable pour rclamer ou ngocier le paiement de ses
impts ou contester les montants qui lui sont demands ou pour prtendre un avantage fiscal. Le tlpaiement et
la tl dclaration vont contribuer lacclration de ce processus de simplification et de modernisation.

8. Leffet de lorganisation de ladministration fiscale sur


les recettes
La nouvelle organisation de ladministration fiscale et les rformes successives qui ont touch les textes fiscaux ont
eu un effet sur le volume des recettes fiscales. Lexamen de lvolution de ces derniers fait apparaitre une augmentation importante du volume desdites recettes. Les donnes de la DGI montrent une volution constante de montants
recouvrs au titre de lensemble des impts dont elle assure la gestion. Le taux dvolution annuel moyen qui sest
lev environ 8% entre 2006 et 2013 dpassant largement le taux moyen de la croissance du PIB pendant la mme
priode. Les marges dvolution des recettes sont toujours importantes au regard de lampleur des phnomnes de la
fraude et de lvasion fiscale. La croissance conomique impliquant un largissement de lassiette pourrait ouvrir de
nouveaux primtres dvolution de la recette fiscale.
Recettes par Impt
(en millions de DH)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Impt sur les socits

24 182

30 013

46 290

42 395

35 114

40 250

43 187

40 754

Impt sur le revenu

24 386

28 009

33 312

26 728

26 928

27 525

33 418

33 238

TVA lintrieur

16 587

20 707

25 817

22 484

26 758

27 727

29 625

30 124

Droits denregistrement

7 195

9 331

10 175

9 104

9 992

10571

13060

13 454

Autres

2 071

2 286

2 225

2 611

2 962

2 007

3006

3215

Recettes fiscales totales

74 421

90 346

117 819

103 322

101 754

108 080

119934

118 865

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II. INFORMATION FISCALE:


LA BASE DE LA TRANSPARENCE
Informer cest rassurer les contribuables ou les usagers devant une administration qui est souvent considre comme
tant trs puissante et trop technique. Profrer contre quelquun la menace de dnonciation au fisc est presque
lquivalent dune dnonciation qui a un lien avec un comportement dlictueux ou passible du pnal. Informer est
le premier pas dans ltablissement de relations normales avec le public et partant de leur amlioration. Souvrir sur
le public travers son information sur ses devoirs et sur ses droits nest plus un luxe mais une ncessit pour btir
une communication fiable et un dialogue continu. Le droit daccs linformation est inscrit dans la Constitution de
2011 qui prcise dans son article 27 que les citoyennes et les citoyens ont le droit daccder linformation dtenue
par ladministration publique, les institutions lues et les organismes investis de mission publique . Le texte constitutionnel rappelle donc que le droit daccs linformation fait partie des droits et liberts fondamentales. Par
cette disposition, le Maroc se conforme ses engagements internationaux et notamment la Dclaration Universelle
des Droits de lhomme, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et la Convention des Nations Unies
contre la corruption. Ce pas positif ne peut prendre place dans le paysage institutionnel sans la mise en place dune
loi organique prcisant les diffrents droits et champs qui seraient investis par le droit linformation.

1. Le projet sur le droit daccs linformation:


avances et limites
Un projet gouvernemental est dj adopt par le Conseil du gouvernement depuis le mois de juillet 2014. La note
dinformation dudit projet considre le droit linformation comme un facteur de renforcement de la dmocratie
participative et un moyen pour renforcer et encourager le citoyen participer au contrle de lactivit de ladministration publique et la prise de dcision. Crer un climat garantissant le libre accs aux informations ayant trait
lconomie et au march est un lment qui ne peut tre sans impact sur lencouragement de linvestisseur national
ou tranger.
La Constitution lve au rang des obligations la charge de lEtat la diffusion de linformation. Cette obligation ne
peut tre limite que par la loi et dans les cas prvus dans larticle 27 de la loi suprme du pays. Ainsi, les administrations publiques, la Chambre des Reprsentants, la Chambre des Conseillers, les Collectivits territoriales, les
tablissements publics, les personnes morales de droit public et tout organe investi dune mission de service public
sont obligs de se soumettre aux dispositions constitutionnelles. Les entreprises publiques qui sont en gnral des
personnes morales de droit priv demeurent en dehors du champ dapplication de la loi sur laccs linformation
sauf lorsquelles sont investies dune mission de service public.
Le projet du gouvernement dlimite nanmoins le droit daccs linformation en imposant lindication du motif de la
demande. Cette limite na pas quune signification formelle didentification mais une relle porte restrictive daccs
linformation. Les informations fournies au demandeur par ladministration ne doivent tre utilises des fins autres
que celles qui ont figur sur la demande. La sanction pnale lie cette restriction est dissuasive et ne peut permettre
lalignement de la lgislation marocaine dans le cercle des bonnes pratiques en la matire.
Les administrations procderaient la nomination dun interlocuteur officiel du public qui recevrait les demandes,
les tudierait et procderait la communication des informations aux demandeurs. Sil est intressant dinstituer des
procdures dans le traitement des demandes dinformation, il est aussi dangereux de mettre en place un systme
bureaucratique qui pourrait imprgner un rythme lent et une porte limite la qualit de linformation. Le grand
pas qui devrait faire inscrire le Maroc dans louverture dans ce domaine ne pourrait tre que dans la publication
spontane et trs active de toutes les informations qui nont pas de liens avec les domaines qui relvent du secret
professionnel et de la protection des droits de lhomme. Cet axe relatif lvolution du droit linformation tant sur
le plan juridique quinstitutionnel serait expos avec des donnes qui seraient actualises dans les versions ultrieures
du rapport de la prsente tude.

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Rapport de diagnostic Transparence et gestion fiscale au Maroc

2. La spcificit de laccs linformation fiscale


La question de laccs linformation dans le domaine fiscal nest pas seulement juridique ou technique. Elle est
dabord culturelle et sociale et ensuite institutionnelle et technique. Les contribuables marocains ne forment pas un
bloc monolithique et leur relation ladministration fiscale dpend de beaucoup de facteurs lis leur situation sociale, leur niveau daccs au savoir et lducation, le milieu gographique et la culture qui rgit les relations avec
le pouvoir en gnral. Laccs linformation par une entreprise structure na pas la mme porte que laccs par
un propritaire analphabte dun logement dans un quartier populaire et ralisant un ou plusieurs revenus locatifs ou
dun nouvel usager de ladministration fiscale ayant opt pour quitter le secteur informel. Linformation dans ces deux
derniers cas a une valeur de vulgarisation et mme dducation. Avoir accs linformation dans notre contexte revt
un caractre primordial tant dans lassurance quil introduit dans le comportement des contribuables de modeste
condition que dans le combat contre toutes les formes de lintermdiation fiscale parallle. Celle-ci se nourrit de la
peur dtre surtax ou surimpos par une administration forte et dont le pouvoir est prsent dans certains discours
comme illimit et de nature makhznienne.
Ce quil faut souligner le plus, cest que lignorance du contribuable de ses droits et obligations sur le plan fiscal,
est un facteur qui favorise les abus et le dveloppement de linformel. Cest surtout le cas des micros entreprises ou
micro activits faibles ressources financires, ne pouvant gure soffrir des prestations et des conseils comptables.
Cest cette masse de contribuables qui se retrouve dans le rgime du forfait, terrain propice aux dviations et aux
pratiques douteuses.
Le traitement de la question de laccs linformation dans le cadre du prsent travail sera tant institutionnel que sociologique. Il ne sagit pas seulement dtudier les moyens mis en place par la DGI pour informer, mais aussi dvaluer
le besoin en information pour une catgorie dusagers quon peut qualifier de vulnrable et ayant un accs difficile
aux mcanismes dinformations disponibles.

3. La communication institutionnelle et ses instruments


dans la pratique de la DGI
La fonction information et communication est assure par la Division des tudes et de la communication relevant
de la Direction de la lgislation, des tudes et de la coopration internationale. Le travail demand cette structure
consiste diffuser et vulgariser linformation fiscale et de grer la documentation qui se rapporte aux impts et
taxes. La direction qui supervise ce travail est charge, en outre de rpondre aux questions de principe et dinterprtation des dispositions fiscales poses par les contribuables.
La spcificit dinformer un grand public sur la lgislation fiscale est une tche trs importante qui demande disponibilit et comptence. Cest pour cette raison que la division des tudes et de la communication accorde un intrt
particulier lencadrement des couvertures mdiatiques, lorganisation des actions de relations publiques et au
suivi des articles de presse. Elle est charge aussi de grer et dvelopper les contenus ditorial et informationnel des
portails Internet et Intranet et de veiller la gestion du fonds documentaire de la DGI. Elle assume, dautre part, les
tches danimation de la communication interne en concertation avec la Division des ressources humaines.
Le but recherch par la communication institutionnelle est dancrer le message de la DGI dans son milieu naturel et
fonctionnel savoir le milieu des affaires et les contribuables en gnral. Les travaux relatifs ce volet permettent
de faire le bilan en termes dobjectifs atteints et de lexistence sur le paysage de linformation fiscale au niveau national.
Le site web de la DGI, les dpliants et autres documents produits pour le public, les campagnes dinformation du
Directeur gnral loccasion des lois de finances et autres occasions de communication constituent des moments
pour se prsenter devant le public avec des informations, en principe, fiables, et exhaustives.
Lexemple de la campagne de sensibilisation au sujet de lannulation des pnalits et des majorations en 2013 a bnfici dune attention particulire et a permis la DGI de communiquer dune faon intensive (rapport dactivits
2013).
Plus rcemment, la mise en place dun centre dappel ou centre tlphonqie, oprationnel au mois de septembre
2014, est un pas important vers lamlioration de la communication au service du contribuable.

Rapport de diagnostic Transparence et gestion fiscale au Maroc

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4. La fiscalit est toujours absente dans lespace


audiovisuel
Marquer sa prsence sur tous les supports des medias est un impratif pour toutes les administrations qui ont des
relations trs spcifiques et stratgiques avec une part trs importante de la population. Le civisme fiscal est certes
une affaire dducation et de politique mais qui ne peut tre porte que par un vhicule communicationnel rgulier
et efficace. La relation avec le contribuable est construire chaque jour pour attnuer lampleur des obstacles au
consentement fiscal. Les actions menes dans ce domaine, bien que louables, demeurent insuffisantes au regard du
dficit combler en matire de relations avec le contribuable. La nature de ces relations impose une intensification
des oprations dinformation et de vulgarisation. Les rencontres avec les organes de presse et lutilisation de tous
les supports doivent tre programms et prpares dune manire professionnelle. Ce travail ncessite des moyens
financiers et le recours des professionnels de la presse et notamment audiovisuelle. Linternet et ses utilisations ne
peuvent combler le retard dans laccs linformation et mme dans la manire de la rceptionner et de la comprendre. Les trois volets de lopration savoir la vulgarisation travers linformation porte par des moyens adapts
et efficaces de communication ncessitent plus de travail et beaucoup de rgularit. Les moyens financiers doivent
tre mis en place pour investir la communication. Cette action savrerait trs rentable et portera ses fruits en termes
de changement de comportement lgard de limpt et en termes de recettes fiscales additionnelles. La communication sur les droits et obligations des contribuables et sur les circuits administratifs relatifs lassiette, au contrle et
aux recours pourrait savrer un des principaux moyens de prvention et de lutte contre la corruption.
Les campagnes de communication ne doivent pas se concentrer sur les aspects ducatifs, de vulgarisation et de modification de limage de ladministration auprs des contribuables. Elles doivent, par ailleurs, utiliser les moyens de
dissuasion contre la fraude et lvasion fiscales. Lacte de tricher pour ne pas faire face un devoir citoyen ne doit pas
tre banalis. Les sanctions doivent faire partie du message de ladministration fiscale. Limage de ladministration
est le produit du comportement du fonctionnaire qui tablit limpt et de celui qui contrle la conformit des dclarations. La gnralisation des jugements est un phnomne qui habite lopinion publique. Notre culture populaire
renferme des images de cette gnralisation et rares sont ceux qui peuvent introduire une dose de doute au sujet des
condamnations des attitudes de certains fonctionnaires. La communication doit pouvoir aider distinguer entre ceux
qui nuisent la dignit des citoyens et ceux qui donnent lexemple en matire de probit et dhonntet.

5. Les questions rponses: une pratique consolider


La DGI a instaur depuis quelques annes une fentre pour recevoir les questions provenant des contribuables et
mme de ses fonctionnaires. Cette pratique ouvre la voie un travail de recherche et de clarification des textes
fiscaux. Cette pratique est positive et doit prendre plus dampleur pour constituer une rfrence en matire dinterprtation du texte fiscal. Les rponses doivent faire lobjet dune publication mensuelle mettre la disposition des
contribuables et des professionnels de limpt. Cette pratique de questions-rponses gagnerait en professionnalisme en associant les experts comptables et certains reprsentants des contribuables. La structure charge de la
lgislation fiscale qui est habilite mettre les rponses aux questions poses et dont lavis reprsente, de ce fait, la
position officielle de la DGI doit souvrir sur les comptences avres et doit mieux communiquer avec elles. Un guide
sur la manire de poser les questions et une meilleure prsentation des rponses formules pourrait permettre de
mettre des outils adquats la disposition des contribuables.
Cette pratique pourrait conduire la mise en place du rescrit fiscal et permettre au contribuable de se prvaloir
de lavis de ladministration fiscale dans tout revirement en matire dinterprtation du texte fiscal. Lavis rendu par
ladministration devient ainsi une forme de dfense des intrts des contribuables en cas dinterprtation contraire
celle exprime prcdemment.
Cette pratique peut surtout contribuer un dveloppement des rapports de confiance, une meilleure stabilit des
relations entre lAdministration fiscale et les contribuables, prvenir les situations de divergence ou de conflit, sources
de contentieux, et donc allger la charge de travail des services fiscaux tout en leur permettant de se concentrer sur
le contrle fiscal qui est le cur du mtier de la DGI.

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Rapport de diagnostic Transparence et gestion fiscale au Maroc

6. Les moyens pouvant permettre dlargir les moyens


daccs linformation fiscale
Une prsentation relativement globale des propositions dans ce domaine se ferait la lumire des dbats qui auront
lieu avec les professionnels et les personnes intresses par le thme. Les lments prsents ci-aprs contribuent
la formulation des premires propositions en la matire:

A. linformation sur le caractre dclaratif des impts


Le caractre dclaratif et spontan de la plupart de nos impts et taxes implique une attention particulire de
ladministration fiscale en matire de contrle de la rgularit des dpts des dclarations et de leur conformit la
rglementation en vigueur. Si le dpt des dclarations semble une pratique tout fait normale et ayant un caractre
rptitif pour les contribuables exerant une activit professionnelle, cet acte est souvent considr comme inhabituel
pour les citoyens appels le faire loccasion de certaines oprations exceptionnelles dans leur vie. Dclarer un revenu ou un profit relve dune attitude qui doit tre guide par ladministration dans une atmosphre de confiance.
Informer sur lacte de dclarer doit tre rgulier et aussi clair que possible. Les campagnes de vulgarisation et de sensibilisation doivent tre rgulires et adaptes aux donnes culturelles du pays. Les messages doivent prendre la forme
dun appel un devoir selon des formules qui mettent en valeur lobligation et le risque de sanctions.

B. Promouvoir les relations avec les entits publiques et prives en matire


dinformation
Les conventions signes par le ministre de lconomie et des finances avec le ministre de lducation nationale, la
CGEM et la fdration des chambres du commerce, de lindustrie et des services ont t considres lors des assises
fiscales comme un vnement devant permettre un saut qualitatif dans la normalisation des relations des citoyens
avec limpt. Les trois entits signataires des trois conventions se sont engages promouvoir le civisme fiscal. Cet
engagement passe obligatoirement par un systme dinformation rgulier et efficient.
B.1. La convention avec le ministre de lducation nationale
Le prambule de cette convention et de ses considrants sont bien rdigs et sont ambitieuses. Les rfrences aux
grands principes et aux grands objectifs sont mises en relief:
larticle 39 de la Constitution relatif limpt et la capacit contributive des citoyens;
les grands objectifs de lcole marocaine qui visent faire delle un vrai espace pour la concrtisation des
valeurs morales, des principes de citoyennet, des droits de lhomme, de lexercice de la dmocratie, du dveloppement de la conscience des droits et des obligations, de la concrtisation de lamour du pays et le renforcement de la volont de le servir, et la formation dun citoyen du futur, droit et responsable. Cest un grand
programme qui dpasse les capacits actuelles de ce Ministre qui gre difficilement les programmes scolaires
habituels.
Les grandes orientations gnrales et les domaines prioritaires contenus dans le plan daction 2013-2016. Lactualit de la question ducative bouleverse tous les plans et rduit ltat du simple discours certaines volonts mises dans les conventions pour les embellir;
Les principes prvus par la Constitution et la vulgarisation de la culture du civisme fiscal quidoit contribuer
son tour lquilibre de la charge fiscale supporte actuellement par un nombre limit de personnes physiques
et morales;
l approche gouvernementale qui prne le dveloppement du civisme fiscal en se basant sur des dispositifs de
lutte contre lvasion fiscale, lencouragement des citoyens et des entreprises adopter une culture de la transparence et de la responsabilit au moyen de la simplification des procdures, de la sensibilisation des acteurs
du secteur informel.
Aprs avoir fait rfrence aux textes qui rgissent le secteur de lducation et ceux relatifs lorganisation du Ministre
de lconomie et des finances, les deux parties la convention se sont mis daccord sur lobjet de cette convention
qui est de mettre en place un dispositif de sensibilisation au civisme fiscal et la consolidation de la culture au profit
des lves des tablissements de lducation nationale et denseignement public et galement au profit des centres
Rapport de diagnostic Transparence et gestion fiscale au Maroc

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de formation relevant du ministre . Les lves relevant du secteur priv ne sont pas explicitement concerns
selon lobjet de cette convention pour cette opration de sensibilisation.
Cette convention qui a pris effet le jour de sa signature est parfaite. Elle liste la consistance du programme de
collaboration, les engagements des deux ministres (5 pour le MEF et 8 pour lducation nationale). Un comit de
ralisation et de suivi est institu, un rapport annuel sur lavancement de la ralisation des engagements est prvu.
Les articles 8 et 9 ouvrent la possibilit damendement, prvoient les modes de gestion des conflits lamiable et
prvoient mme la possibilit de rsilier la convention.
Aucun rapport de suivi ou dvaluation des avances ralises nexiste. La raison est simple. Aucune ralisation na
t enregistre. Lcole marocaine na pas encore intgr le civisme fiscal dans ses programmes, de mme que ladministration fiscale ne peut, en raison du plan de charge de ses ressources humaines, aller vers cette campagne qui
ncessite moyens et disponibilit.
Pourquoi alors se fixer des objectifs irralisables? Est-ce juste pour des effets dannonce?
Cette initiative reste louable, mais ncessite plus de prparation, notamment au niveau des programmes scolaires.
Certains livres scolaires pourraient constituer un support aux diffrents messages liant lapprentissage au civisme.
Quelques leons dans ce domaine pourraient permettre datteindre les objectifs tracs. Le reste, et particulirement
la vulgarisation, pourrait trouver dautres supports mdiatiques plus efficaces et adapts la nature des populations
cibles.
B.2. La convention avec la CGEM
Le dispositif rdactionnel de cette convention est plus prcis et vhicule des messages plus politiques et ayant une
porte stratgique. Nous sommes en prsence de deux partenaires qui sont dans lobligation de communiquer avec
un langage bien pes et fixant des moyens qui rpondent aux attentes de ladministration et celles des partenaires
privs que fdre la CGEM.
Larticle 39 de la Constitution est repris avec force ainsi que le nouvel lan de rforme du systme fiscal, en cohrence avec les choix stratgiques de notre pays et les aspirations de la socit marocaine. Lallusion aux faiblesses
structurelles du systme fiscal est souligne ainsi que la volont de remdier cette situation qui est source de
concurrence dloyale entre les entreprises et dun sentiment diniquit parmi les citoyens
Le deuxime considrant fait rfrence larticle des statuts de cette organisation patronale qui fixent ses attributions
et notamment celles relatives la valorisation de limage de lentreprise, travers le renforcement de lthique de
lacte dentreprendre ainsi que de sa dimension citoyenne. Le troisime considrant rtablit lquilibre rdactionnel
en insistant sur larticle 8 du dcret du 23 octobre 2008 relatif aux attributions et lorganisation du Ministre de
lEconomie et des Finances et notamment les dispositions relatives la mise en uvre des moyens de prvention et
de lutte contre la fraude fiscale travers la Direction Gnrale des Impts.
Les engagements rciproques des signataires sont quilibrs. Le MEF sest engag mobiliser les ressources humaines
ncessaires pour lanimation des sances dinformation et de sensibilisation, llaboration des guides pratiques et
notamment faciliter laccs linformation. Cet accs se fera au moyen de la rponse rgulire et structure la
question des entreprises, la poursuite de la clarification des textes fiscaux, lenrichissement de la base de la doctrine fiscale et la publication des statistiques fiscales. Les Directions Rgionales des Impts seront sensibilises une
meilleure relation avec les contribuables. La CGEM sest, de son ct, engage mobiliser les entreprises, prparer
logistiquement les sances dinformation et participer llaboration des guides didactiques. Des dispositions relatives la gouvernance des relations entre les parties signataires de la convention ont t prvues (article 5) ainsi que
les modalits du reportant (article 6). La coordination sera la base de toutes ces dispositions et un rapport annuel
sera labor pour retracer lavancement dans la ralisation des engagements.
A noter qu part les relations traditionnelles DGI-CGEM, aucun cadre nouveau na encore t mis en place.
B.3. Convention avec la fdration des chambres marocaines de commerce, de lindustrie et des services
La Convention avec cette fdration revt un caractre particulier. Si le prambule et les considrants sont presque
les mmes que ceux intgrs dans les deux premires conventions (Education nationale et CGEM), lallusion la couverture du territoire national par les 28 chambres constitue un lment favorable pour la russite de la stratgie de
dveloppement du civisme fiscal. Le facteur proximit donne cette fdration une possibilit de contact permanent avec les entreprises. Lautre lment fort que la convention ne met pas en avant, rside dans le fait quune
partie de la classe politique provient des chambres professionnelles et que les partis font des lections profession-

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Rapport de diagnostic Transparence et gestion fiscale au Maroc

nelles un terrain de conqute de leurs siges la chambre des conseillers. Un cinquime des conseillers reprsentent
ces chambres. Certains reprsentants des trois cinquimes reprsentant les collectivits territoriales figurant parmi les
professionnels membres desdites chambres. Cest une des voies qui peut constituer un relai tant au niveau lgislatif
quau niveau de linformation et de la sensibilisation des entreprises tous les niveaux.
Le programme collaboratif de promotion du civisme fiscal est donc le moyen choisi pour diffuser linformation
et propager la sensibilisation destine aux ressortissants des chambres professionnelles. Lutilisation du vocable
ressortissant est significative de limportance quaccorde le Ministre de lEconomie et des Finances ces structures. Les chambres de commerce sont influentes mais ne disposent pas des ressources ncessaires pour faire face
lensemble des prrogatives et pouvoirs qui leur sont dvolus par la loi 12/38 portant statut des chambres de commerce, dindustrie et des services. Le mode des lections de leurs instances ne fait aucune diffrence entre les entits
ayant un poids conomique et celles ayant une taille trs minime.
Les sept articles de la convention sont les mmes que ceux contenus dans celle signe avec la CGEM.
Les diffrentes conventions signes doivent, en principe, tre suivies et values. Notre culture administrative et
managriale accorde une importance particulire la crmonie de signature et met souvent les outils et la ralit
du suivi un rang secondaire. Les trois conventions signes Skhirat constituent une avance trs importante dans
linstallation dun climat dentente et de coopration avec le monde des affaires. Les ambitions sont permises mais
la ralit sur le terrain rduit dune manire substantielle le contenu des ambitions. Les ressources humaines et les
proccupations, souvent en dphasage, des signataires des conventions rendent la ralisation des engagements hypothtique voire impossible. Les avances dans la relation de ladministration fiscale avec lentreprise en particulier
et le contribuable en gnral dpendent dautres facteurs. Les changements des comportements et des attitudes
des structures administratives et la qualit des dcideurs sont des lments primordiaux dans lvolution du degr
de transparence de la gestion publique et dans louverture de laccs linformation des citoyens. Limpact des engagements internationaux peut, parfois, savrer plus grand que les dispositions ou les recommandations issues des
instances ou confrences nationales. Jusqu prsent, et lexception des relations continues avec la CGEM (reprsentant le patronat), les conventions avec les autres signataires ne semblent pas donner lieu une concrtisation des
engagements pris. La CGEM est dans une dynamique relationnelle avec le Ministre de lEconomie et des Finances et
ses diffrentes directions dont notamment la DGI. Les runions et les dbats sont constants et la coordination connait
un rythme rgulier.
Nous avons jug utile de lister en annexe lensemble des engagements des diffrents partenaires ces conventions
et ce, pour pouvoir mesurer, au terme de ce travail, le niveau dapplication des diffrents objectifs introduits dans les
textes signs solennellement.
Le rle des entreprises dans la transparence de la gestion fiscale
Parmi les avances que nous pouvons qualifier de prometteuses dans le domaine de la transparence, figure linitiative
de la CGEM de mettre en place sa charte de responsabilit. Cette structure patronale est un acteur qui tend moderniser les moyens dexistence de lentreprise dans son paysage politique et professionnel. Elle a constitu, pendant
ces dernires annes, une force politique en tant que force de proposition en matire conomique, financire
et sociale. Son sige et ses instances sont de plus en plus prsents dans le dbat national. Les dclarations de ses
dirigeants sont prises au srieux et certaines dentre elles sont ranges dans le positionnement politique par rapport
lactuel gouvernement.
La CGEM a mis en place une charte de responsabilit sociale dont les dispositions doivent tre observes. Les engagements par ses membres dune faon responsable et continue. Et notamment dans les domaines de la
transparence du gouvernement dentreprise et de prvention de la corruption. Les engagements relatifs ce dernier
point mritent dtre exposs:
Sinterdire tout comportement consistant , directement ou indirectement, promettre, offrir, solliciter ou accorder des paiements illicites ou des avantages indus en vue dobtenir ou de conserver un march ou tout autre
avantage irrgulier ou illgitime;
Ne pas offrir, ni accepter de verser des agents publics ou privs, ni leurs proches des paiements, commissions
occultes ou cadeaux en contrepartie de lobtention ou de la modification dun contrat de biens ou de services;
Rendre visibles, par des moyens appropris, les principes et laction de lentreprise contre la corruption et lextorsion;
Sensibiliser les salaris aux mesures prises par lentreprise pour lutter contre la corruption et lextorsion et promouvoir le respect de ces dispositions par les salaris au moyen dune information adquate, de programmes
de formation et de procdures disciplinaires.
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III. ACCUEIL ET GESTION DES RCLAMATIONS


Avant de procder lexamen de limportance de la gestion des rclamations dans ltablissement dune relation
de confiance avec lusager ou le contribuable, il apparait opportun dexposer les principes directeurs en matire de
rclamations selon la norme ISO 10002: 2004.
La norme ISO 10002 : 2004 Lignes directrices pour le traitement des rclamations dans les organismes
fait partie intgrante du rfrentiel qualit ISO 9000. Cette norme associe dfinit les exigences cls pour
grer avec succs le processus de traitement des rclamations. Elle dicte, cet gard, neuf principes
directeurs, savoir:
Visibilit : les clients, employs et autres parties associes doivent savoir comment et o formuler une
rclamation.
Accessibilit: le processus de traitement des rclamations doit tre facilement accessible tous les rclamants(informations associes rdiges dans un langage clair, facile comprendre et utiliser).
Ractivit: il convient daccuser rception immdiatement de chaque rclamation auprs du rclamant.
Objectivit: chaque rclamation doit tre traite de manire quitable et objective tout au long du
processus de traitement des rclamations.
Frais: les frais relatifs au processus de traitement des rclamations ne doivent pas incomber au rclamant.
Confidentialit: il convient de ne pas divulguer les informations caractre personnel du rclamant
sans son consentement express.
Approche oriente client: lorganisme encourage les retours dinformations, y compris les rclamations,
et dmontre par ses actions son engagement rsoudre les rclamations.
Responsabilisation: lorganisme tablit clairement les responsabilits et dlgations pour les actions et
les dcisions de lorganisme concernant le traitement des rclamations.
Amlioration continue: il convient que lamlioration continue du processus de traitement des rclamations et de la qualit des produits/services soit un objectif permanent de lorganisme.

1. Importance de la rclamation dans la relation fiscale


La rclamation constitue un des moyens du recours citoyen contre les dcisions de ladministration. Ladministration
fiscale a commenc publier les donnes sur le traitement des dclarations dans le cadre de son rapport annuel dactivits. La DGI a plac le traitement des rclamations des contribuables au centre de sa vision stratgique. La rsorption des stocks de rclamations a t un objectif atteindre travers la fixation dun volume de traitement de dossiers
et une dlgation des pouvoirs aux subdivisionnaires. Selon les derniers chiffres disponibles, le stock des rclamations
a atteint en 2013 un nombre de 32104 rclamations soit une augmentation de 23,80% par rapport 2012.
La rclamation a une relation directe avec le contentieux fiscal. Plus ce dernier prend des dimensions importantes,
plus grand devient lafflux des rclamations. La rclamation est en elle-mme un signal fort de la comprhension des
textes fiscaux et du refus de lusager dun niveau dimposition qui lui est rclam. Cest aussi un des moyens pour
mesurer le consentement limpt et partant ladhsion un systme dimposition. Le traitement des rclamations
est aussi rvlateur de ltat des ressources humaines et du degr de professionnalisme de ceux qui sont chargs des
dossiers et notamment au niveau de lassiette. Il reflte, par ailleurs, la disponibilit de ladministration traiter avec
le contribuable dans des dlais qui pourraient emporter sa confiance et rehausser son degr de satisfaction.
Sur un plan sociologique et mme psychologique, la rclamation est aussi une expression qui fait rfrence un
systme relationnel forg par des dcennies de perception dimages ngatives sur la relation avec ladministration
fiscale. Limaginaire social emmagasine des comportements et des comparaisons avec le voisin, le collgue et mme
le concurrent et comment ils ont russi payer moins. Larrive du bulletin des impts est souvent un dbut de
questionnement par limpos et mme dune enqute pour voir combien les autres ont pay pour le mme objet. Cest une question qui a une relation directe avec le pouvoir discrtionnaire de ladministration et avec le texte
fiscal qui ne permet pas, dans beaucoup de cas, une application de la norme loin des apprciations subjectives du
responsable fiscal. Le point qui a reu le moins dapprciations positives au niveau de lenqute sur la satisfaction des
usagers est celui relatif aux rclamations.

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2. La gestion des rclamations par la DGI


Dans son rapport annuel au titre de lanne 2013, la DGI rserve un chapitre aux rclamations. La lecture des donnes
relatives cette importante question relve que La taxe dhabitation et la taxe professionnelle constituent la principale
composante des stocks des rclamations (impts locaux grs pour le compte des collectivits territoriales). Cette
situation constitue un indicateur trs significatif de limpact de la persistance de labsence dune rfrence en matire
de dtermination des valeurs locatives des immeubles. Le caractre dclaratif dun grand nombre dimpts constitue
un champ de discorde en matire de dclarations. Le cas des prix de cession des biens immobiliers qui servent comme
base de dtermination du profit imposable est un exemple rcurrent en matire contentieuse. Les modifications du
texte fiscal ne sont pas toujours suivies par les contribuables. La complexit du cadre juridique amplifie les phnomnes dincomprhension et les problmes dinterprtation des dispositions fiscales. Cette situation est aggrave
dune part par la faible simplification/harmonisation des procdures administratives de gestion, dautre part par le
dficit actuel de communication et de vulgarisation de la part de lAdministration fiscale.
Les tableaux ci-aprs permettent de lire lvolution du traitement des rclamations:
Tableau 1: volution du stock des rclamations entre 2008 et 2013
Anne

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Stock initial (1)

127 057

132 129

128 117

129 995

73595

25 920

Dossiers reus (2)

64 564

67 840

69 800

77 981

89231

81 172

Dossiers liquids (3)

59 492

71 852

67 922

134 381

136 906

74 988

Stock final

132 129

128 117

129 995

73 595

25920

32 104

31,0%

35,9%

34,3%

64,6%

84%

70,0%

Taux de liquidation
(3) / (1) +(2)

Source: statistiques de la DGI

Tableau 2: composition des rclamations traites au cours de 2013


Nombre de
rclamations
traites

19 744

26,33

Taxe professionnelle

9 086

12,12

Impt sur le revenu (forfait)

21 467

28,63

IR/PF

9 844

13,11

Impt sur les socits

3 506

4,68

TVA

2 985

3,98

Droit denregistrement et de timbre

1 641

2,18

74 988

100,00

Nature dimpts
Taxe dhabitation et taxe de services communaux

TOTAL

Source: Direction Gnrale des Impts

En matire de taxe dhabitation, de taxe des services communaux ou de taxe professionnelle, les estimations bases
sur la simple apprciation du responsable fiscal ne peuvent constituer une base objective de la dtermination de la
valeur locative. Les textes dans ce domaine sont dpasss et leur application stricte pourrait absorber un temps trs
important de lemploi du temps des agents. Les donnes relatives la liquidation des rclamations permettent de
constater le nombre important de dossiers traits (74988). Le rapport ne permet pas de lire lissue des traitements
et le degr de recouvrement des droits des contribuables (nombre de demandes rejets, nombre de demandes et de
situations rgularises). Lvolution vers une fiscalit reforme au niveau rgional et local pourrait permettre de soulager la DGI de cette tche locale qui constitue une charge relle sur les agents. Les assises de la fiscalit locale ont t
annonces depuis 2013. Une rforme moderne, assise sur des rfrentiels adapts chaque rgion, pourrait allger
le contentieux et partant les rclamations en matire de taxe dhabitation et de taxe professionnelle.

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Les efforts de la DGI dans le domaine du traitement des rclamations sont certes srieux et visent rsorber les stocks
et donner un maximum de dlgation de pouvoir aux responsables locaux et assigner chaque gestionnaire un
nombre dtermin de dossiers contentieux traiter chaque semaine. Ce travail gagnerait nanmoins en efficacit,
travers une valuation permanente des actions, et surtout une formalisation des processus de traitement de la
rclamation. Renforcer le suivi est une des cls du renforcement de la relation de confiance entre ladministration et
lusager et un moyen de communiquer sur du concret.

3. Les pistes damlioration du traitement de la


rclamation
Les tudes menes par les diffrentes institutions qui ont eu traiter de la question fiscale au Maroc ont tous insister
sur lamlioration de la prise en charge automatise de toutes les rclamations, de rpondre dans des dlais raisonnables et fixs en fonction dune catgorisation des dossiers et de mettre en place un document lectronique de
rfrence (doctrine et jurisprudence) pour faciliter le travail des agents et notamment les nouveaux recruts. Laccus
de rception est le document cl dans ce processus dtablissement de la confiance et de fluidification des circuits de
linformation fiscale. Une solution informatique pourrait permettre aux directeurs de suivre lvolution du traitement
et de prendre les mesures qui simposent pour acclrer le traitement dans telle ou telle rgion du pays. Lautonomie
et le suivi doivent tre au centre de la dlgation des pouvoirs aux diffrents responsables et tous les chelons. La
rsolution dun problme li une rclamation peut se faire au niveau du responsable du service selon un rfrentiel
commun et un suivi dynamique. Le responsable suprieur pourrait nimporte quel moment de la procdure intervenir, mme distance, pour sassurer du respect de la norme et de la procdure fiscale et pour viter la cration dune
zone de risque, notamment en matire de clientlisme et de corruption.

IV. LA DLIVRANCE DES ATTESTATIONS


La dlivrance des attestations aux contribuables constitue une des fonctions les plus sensibles de ladministration
fiscale. Le travail portera sur une catgorisation des attestations pour distinguer celles qui peuvent tre dlivres immdiatement et celles qui ont besoin dun travail de recherche de la part de ladministration fiscale. La dlivrance des
attestations constitue une des zones risques dans le rapport de ladministration avec les usagers.
Bien que la dlivrance des attestations constitue une tche relativement importante dans le travail de ladministration
fiscale, le suivi du nombre de documents dlivrs dans ce domaine nest pas assur.
Standardiser les conditions dobtention des attestations concernant notamment les exonrations et dmatrialiser,
autant que peut, permet de rduire le risque de corruption ou dabus de pouvoir.
Le travail de recherche et les travaux dinvestigation auprs des directions rgionales des impts pourraient permettre
de dcrire dune faon dtaille les procdures et la typologie des attestations et de dcrire le cheminement de prparation des attestations. Les runions avec les professionnels et les chercheurs pourraient permettre de collecter les
observations et les recommandations dans ce secteur du travail fiscal.

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V. LE TEXTE FISCAL
ET LA SIMPLIFICATION DE LA LECTURE
Les dbats qui se sont drouls lors des assises fiscales de 2013 ont permis de formuler une recommandation concernant la clarification des textes et ce, dans le cadre du quatrime panel relatif ladministration fiscale avec ses usagers
et notamment de laxe relatif la clarification des textes et le pouvoir dapprciation de ladministration fiscale. La
synthse du dbat a mis en relief limpact du manque de clart sur la marge dinterprtation de la lgislation. La lecture se fait actuellement la seule lumire de lexpertise acquise par les agents de ladministration qui sappuient
sur une note circulaire dapplication des dispositions de la loi de finances adopte chaque anne. La complexit croissante de la question fiscale finit par crer des zones dautonomie en matire dinterprtation. Seules les entreprises
bien encadres et disposant dun personnel ou de conseillers expriments peuvent faire face linterprtation de
ladministration. La quatrime proposition ce niveau est trs simple:Clarifier les textes fiscaux. La recommandation qui a t propose, a port sur lencadrement du pouvoir dapprciation de ladministration et la clarification
des textes. Les dveloppements sur les propositions des panelistes se sont limits au rescrit fiscal, la publication des
barmes de rfrence en matire immobilire, lacclration de la dmatrialisation des procdures et la publication de la jurisprudence en matire de contrle et de contentieux fiscal. Pour le rescrit fiscal, la DGI a commenc
rpondre aux questions des contribuables et leur exposer les solutions possibles leur cas, sans que cela constitue
pour autant un vritable engagement au sens du rescrit.
La lecture des textes fiscaux nest pas une tche accessible aux personnes nayant pas une formation de base ou une
certaine pratique de limpt. Le langage technique utilis ne peut, par ailleurs, tre simplifi jusqu atteindre des
degrs de comprhension la porte de tout le monde. La matire fiscale reste dans une large mesure technique
et juridique et tout travail de vulgarisation ne peut la rendre intelligible tous les citoyens. Il reste vrai que le travail
de vulgarisation pourrait couvrir des volets ayant un lien direct avec le droit des citoyens, les dlais lis certaines
procdures, les cheminements de certains dossiers, la lutte pour laccs linformation, la rduction du pouvoir discrtionnaire de lAdministration fiscale et donc la lutte contre la corruption.
La normalisation du texte et la limitation des pouvoirs:
Chaque fois quun texte juridique donne un pouvoir discrtionnaire une administration ou un responsable, une
zone de risque se cre objectivement et rend difficile lexercice des contrles internes ou externes. Le pouvoir discrtionnaire est lalli incontournable du pouvoir dapprciation du cadre dapplication des rgles de droit. Apprcier
une valeur locative ou foncire ou la part dissimule dun revenu donne celui qui dtient la capacit de le faire un
pouvoir trs large. Le risque peut se prsenter sous forme dune utilisation de ce pouvoir pour crer des relations de
corruption comme il peut donner lieu une atteinte aux droits de la communaut. Le double avantage personnel
tir par le corrupteur et le corrompu se fait au dtriment de la collectivit. Cest tout fait leffet inverse de la main
invisible dAdam Smith.

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VI. CONTRLE FISCAL


Le contrle fiscal constitue un des domaines qui a soulev le plus de questions dans la relation du contribuable
ladministration fiscale. Ce contrle est souvent vu et vcu comme tant un pouvoir discrtionnaire de ladministration et une des manifestations de la prsence de lEtat dans la rgulation des rapports politiques et sociaux. Un
contrle fiscal est souvent associ une correction ou punition dun adversaire politique ou dun adversaire
tout court. Il peut tre le fait de dnonciations entre concurrents dans une branche dactivits, comme il peut tre un
moyen dimpliquer ladministration dans des confrontations politiques. A dfaut dun systme de programmation au
contrle fiscal qui limite le pouvoir discrtionnaire de ladministration fiscale, les oprations de contrle fiscal et les
redressements gnrs par ces oprations sont, parfois, vcus comme une vengeance politique ou sociale.
Le dernier rapport dactivits de la DGI a introduit un critre de choix en matire de programmation des vrifications
fiscales. Il sagit des dossiers qui reprsentent un fort enjeu fiscal. Une procdure clairement dfinie, se basant sur
lapproche risques, un rfrentiel en matire de choix des entits contrler ou vrifier, est une ncessit pour un
maximum de transparence et un minimum de risque en matire de choix arbitraire des entits contrler. Les facteurs qui peuvent pousser la programmation des contrles doivent avoir un lien direct avec lexistence de risques
et dindices de violation de la lgislation fiscale. Les comparaisons entre les ventes et les bnfices, les dclarations
successives de pertes et le maintien dun rythme de vie de lentreprise ou du contribuable en contradiction avec la
fragilit des comptes. La notion des signes extrieurs de richesse doit devenir un des moyens essentiels de recherche
de la nature de la relation limpt.

1. La charte du contribuable dans le cadre du contrle fiscal


Il y a certes un besoin rel pour cerner la matire fiscale et une ncessit de lutter contre la fraude fiscale ou au minimum rectifier des erreurs qui ne sont pas intentionnelles, mais il est imprieux de fixer un cadre claire et transparent
pour lexercice du contrle fiscal. La charte du contribuable dans le cadre du contrle fiscal est certes un document
dune grande importance qui nonce des principes fondamentaux, des droits et des obligations et qui ouvre la voie
des accords lamiable, mais la question qui reste sans rponse est celle lie aux critres de choix des entits contrler. A noter que les dossiers rgls lamiable volue substantiellement dune anne sur lautre. Les chiffres avancs
dans ce domaine avoisinent les 90%. Cette situation appelle une vigilance particulire du droulement des tapes du
compromis et de la transparence qui doit lencadrer. Les tentations ou les risques de corruption sont grands durant ce
point daboutissement crucial dun processus douloureux pour le contribuable et sa machine comptable.

2. Lapport de la charte du contribuable


La pratique en matire de contrle volue progressivement vers des relations contractuelles dans le cadre du
contrle fiscal. La charte du contribuable est ce document qui est devenu obligatoire et ncessaire pour tablir des
relations rglementes entre ladministration fiscale et lentit contrler. Prsente-t-elle les garanties ncessaires
pour offrir au contribuable tous les moyens pour faire valoir ses droits dans le cadre du droulement du contrle? La
lecture du texte de cette charte fait apparaitre les droits et les obligations du contribuable durant toute la procdure
de la vrification. Toutes les tapes sont dcrites au dbut, en cours et la clture de la vrification. Les droits et
obligations sont aussi exposs en cas de procdure normale ou acclre de rectification des bases dimposition ainsi
quen cas de procdure judiciaire suite la rectification desdites bases. La charge de la preuve incombe au contribuable ou ladministration fiscale selon les situations, mais lapprciation de lirrgularit grave est toujours un droit
de ladministration. La charte prvoit aussi le cadre de laccord lamiable. La charte nonce au niveau de son titre
premier les principes fondamentaux qui sont au nombre de six savoir:
Prsomption de bonne foi;
Reconnaissance du droit de contrle de ladministration;
Garantie de contrle selon une procdure lgale;
Droit de dfense selon une procdure contradictoire;
Droit dtre assist par un conseil au choix;
Obligation de conservation des documents comptables.

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3. Observations propos de la charte du contribuable


Les principales observations qui peuvent tre formules au sujet de cette charte portent dabord sur le droit dtre
assist. Ce droit qui permet la personne vrifie de se faire assister de choisir librement aussi bien le titre que
leffectif des personnes pouvant remplir ce rle dassistance cre une disparit dans le traitement des vrifis. Les
PME et les entreprises en difficult ou celles nayant pas les moyens de supporter les cots de lassistance ne peuvent
disposer des moyens de dfense dans les mmes conditions que celles ayant des capacits financires importantes.
Les conseillers fiscaux, dont une partie a exerc dans ladministration fiscale, sont outills en matire de procdures
et peuvent constituer un point de force en faveur de ceux qui paient plus et mieux. La conservation des documents
comptables peut constituer un point de faiblesse pour les PME. Mme les administrations les plus outilles en matire
de moyens darchivage peuvent rencontrer des difficults pour assurer la conservation des documents. Larchivage
lectronique agr peut allger la tenue des archives. En France, et depuis 1983, les originaux de la comptabilit sont
bien les fichiers lectroniques et non pas les ditions comptables comme les journaux ou les grands livres. La scurisation des procdures darchivage demeure trs importante et exige de la part de ladministration fiscale un suivi
professionnel et des comptences.
Lautre point qui constitue un rel problme pour les entreprises est celui li aux dlais des vrifications. La charte
prvoit des dlais qui peuvent aller de 6 12 mois. Le seuil des 50 millions de chiffre daffaires est retenu par la charte
pour dterminer le pallier de la dure possible pour la vrification. La prsence des vrificateurs est toujours vcue par
les entreprises et surtout par celles qui travaillent selon des normes comptables transparentes comme un exercice difficile. La mobilisation autour de la mission des vrificateurs est totale et cre, parfois, une suspicion dans les relations
de certains agents de lentreprise avec la mission de vrification.
Au-del des remarques souleves, la charte demeure un instrument qui clarifie certaines zones dombre qui ont exist
dans le pass. Elle nenlve pas le pouvoir dapprciation ladministration, mais le limite des cas dtermins et
notamment lorsque:
la comptabilit prsente des irrgularits gravesou lorsquelle prsente des insuffisances au niveau des chiffres
daffaires;
Les bnfices ont t transfrs par une entreprise disposant de liens de dpendance avec dautres entreprises;
limportance de certaines dpenses engages ou supportes ltranger par les entreprises trangres ayant
une activit permanente au Maroc napparait pas justifie.
La charte prcise que la procdure de vrification est frappe de nullit lorsque linspecteur ne rpond pas aux observations du contribuable dans un dlai de 60 jours. Elle prcise, par ailleurs, que les requtes de pourvoi devant la
Commission Locale de Taxation(CLT) doivent tre adresses par les contribuables linspecteur qui doit les adresser
cette commission dans un dlai de 4 mois. Ce dlai peut paraitre trs long compar celui accord lAdministration
fiscale, rejetant partiellement les bases dimposition, pour prsenter un recours devant la CLT.

4. Les observations du CESE sur le contrle fiscal


Les observations releves par le CESE sur la pratique du contrle fiscal au Maroc sont difiantes. Les carts entre les
positions de ladministration et le contribuable sont imputables tant au comportement du contribuable, celui de
ladministration fiscale qu la qualit de la rgle fiscale. Laccord amiable est choisi en tant que la moins mauvaise des
solutions et par manque de confiance dans les procdures administratives et judiciaires. Les termes utiliss dans
ce rapport sont forts et mritent dtre relevs pour clairer les dbats autour de la problmatique de la transparence
fiscale:
retard dans la mise en uvre effective, tous les niveaux, du principe dapplication mesure de la loi fiscale
et qui se reflte principalement dans la lente diffusion des bonnes pratiques de contrle et se traduit par
des redressements souvent jugs disproportionns par rapport aux performances du contribuable et dont plus
de la moiti est souvent abandonne finalement par voie transactionnelle.
Laccent est mis au niveau de cette observation relative lapplication mesure de la loi. Il fait du dficit
dans la capitalisation des bonnes pratiques une raison qui vide le contrle fiscal de son contenu. Labandon de
presque la moiti des redressements se fait par voie transactionnelle.

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Les voies de recours prvues sont frquemment dcevantes. En effet, la complexit ne profite aucun des
acteurs du contrle fiscal et traduit limpuissance obtenir des dcisions doctrinales profondes et durables, et
ce bien que le peu de donnes disponibles sur les procdures au niveau des commissions et des tribunaux interdisent de porter un jugement dfinitif sur le fonctionnement de ces commissions.
Toutefois, force est de constater que le recours laccord amiable ne permet pas de disposer de positions jurisprudentielles constantes permettant de clarifier la rgle fiscale. Il ne se traduit pas non plus par la rectification
par les contribuables des situations objet des redressements retenus au titre de la priode post contrle.
Le texte du CESE, qui reflte en effet lavis dune grande partie des professionnels qui sont gnralement dans laction
et la proximit de la chose fiscale, met en relief limpact ngatif de laccord lamiable la doctrine fiscale. Le quotidien de la gestion fiscale ne permet malheureusement pas denrichir la jurisprudence en la matire.

5. Lapport en recettes du contrle fiscal


Le contrle fiscal a dabord essentiellement une fonction de persuasion et non pas daugmentation directe des recettes fiscales. Actuellement, le nombre de vrificateurs, infrieur 350, au niveau national, ne permet gure de faire
efficacement face la fraude fiscale.
Le contrle fiscal (sur pices et sur place) a rapport 7,8 milliards de dirhams en 2012 contre 9,6 milliards de dirhams
en 2013, soit une progression de 22, 45%. Selon les prvisions, le contrle fiscal ne donnerait pas lieu en 2014 un
bouleversement des recettes fiscales. Le rapport dactivits de la DGI de 2013 relativise cette progression trs importante en signalant le fait que cette performance sest faite en dpit du manque deffectifs suffisants. Les accords
lamiable ont reprsent en 2013 environ 98,3% des droits recouvrs suite des contrles sur place. Ces droits ont
atteint environ 4,9 milliards de dhs. Les dcisions des commissions de taxation qui symbolisent les lieux du recours
citoyen devant les excs de ladministration nont port en 2013 que sur 0,74% des droits recouvrs contre I,9% en
2012 soit un recul denviron 53,65%. Est-ce un recul dans la confiance envers les commissions? Ce recul du rle des
commissions a srement une relation avec leur degr defficacit et surtout avec le choix de plus en plus grand de
laccord lamiable. Les droits mis suite des dcisions des commissions ont, par ailleurs, connu une variation de
164,43%.

6. Laccord lamiable entre la souplesse


et la zone de risque
Laccord lamiable est certes une des voies daboutissement des contrles fiscaux. Il est toujours prfrable, pour
des raisons defficacit, de recourir la rsolution des problmes opposant ladministration aux contribuables par des
voies conomisant le temps contentieux et pargner aux parties de recourir au juge administratif et dviter daller
vers les commissions locale et nationale. Le temps est prcieux pour lentreprise et pour le recouvrement des recettes
fiscales. Le principe de laccord lamiable est accept et ne peut quemporter ladhsion des acteurs de la scne
fiscale. Le seul problme qui fait de laccord lamiable un risque au niveau de la gestion fiscale est celui relatif labsence dun cadre juridique devant retracer lopration de liquidation des montants rgler dun commun accord. Le
risque est dabord li au degr dcart entre le montant des droits devant tre recouvrs et les montant qui dcoulent
de laccord lamiable. Cet cart peut constituer un danger pour lquit fiscale et pousser les contribuables respectant la rglementation fiscale opter pour les voies pouvant mener au contentieux et partant laccord lamiable.
La dcision dopter pour un accord lamiable doit tre encadre afin de ne pas faire de cette procdure un acte
discrtionnaire et un moyen de recherche de solutions prjudiciables aux intrts du trsor public. Ce cadre doit faire
lobjet dun travail dtablissement de procdures et de normes objectives et limitatives des possibilits de dtournement de laccord lamiable des fins non conformes la loi. Lexprience de certains pays dans le domaine de
laccord lamiable fait ressortir une dlimitation des champs de cet accord. La fraude fiscale relve parfois du pnal
et pourrait donner lieu des sanctions privatives de libert. Les droits de la communaut nationale ne peuvent faire
lobjet dun accord lamiable. Le CGI prvoit dailleurs les cas qui constituent un dlit pnal. Nanmoins, la complexit des procdures prvues pour dclencher des poursuites pnales vide le principe de sa force et le rend inapplicable.

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7. Le contrle fiscal et la gestion des ressources humaines


Le contrle fiscal connait de relles difficults en matire de ressources humaines. Les dparts la retraite de vrificateurs, souvent expriments, crent des vides et pourraient avoir un impact ngatif sur le nombre des contrles
et partant des recettes lies des pratiques frauduleuses ou lies lvasion fiscale. Le nombre de dossiers vrifis a
connu une diminution drastique en 2013. De 1774 dossiers vrifis en 2012, ce nombre est pass 1415 dossiers
en 2013. Cette diminution na pas eu un impact sur les recettes. La bonne programmation a pu combler le dficit en
ressources humaines. Le ciblage des dossiers fort enjeu fiscal a, selon la DGI, permis de ne pas subir les effets de
dpart des vrificateurs.
La gestion prvisionnelle des ressources humaines a t leve au rang des priorits de la DGI. Cette administration
dispose (selon les donnes du rapport 2013) de 4735 personnes dont 44% femmes. 88% de leffectif total sont
affects dans les services extrieurs.
Le contrle fiscal ponctuel introduit rcemment dans le CGI permet le ciblage et renforce la dimension persuasion.
Le contrle fiscal est un moyen de lutte contre la fraude et lvasion fiscales. Il est le seul moyen pour contrer un
phnomne qui prive lEtat de moyens financiers trs importants. La lutte pour lquit fiscale est dabord une lutte
contre ceux qui ne paient pas limpt selon leurs capacits contributives. Elle est, en outre, une lutte contre le faonnement du texte fiscal suivant le poids que reprsentent certains lobbys qui font supporter aux revenus moyens lessentiel de la charge fiscale. Renforcer le contrle ne veut pas dire alourdir le poids des procdures sur les entreprises,
mais les pousser la transparence. Cet objectif ne peut tre atteint par la seule procdure de la vrification fiscale. Les
autres instruments de recoupements de linformation dont dispose ladministration fiscale depuis le dbut de lanne
2014 peuvent conduire plus de prcision dans la dtermination de la base imposable. Le contrle fiscal ne doit pas
relever dun systme discrtionnaire et secret. Il doit tre encadr par des critres objectifs pour viter que les luttes
dinfluence politiques ou autres soient un moyen de rgler des comptes travers le contrle fiscal.

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VII. LE RECOURS FISCAL ET LARBITRAGE:


DE LAUTONOMIE ET DU DFICIT DE
SPCIALISATION
Le recours fiscal est une des garanties qui sont offertes aux contribuables pour se prmunir contre les actes quils
considrent comme injustes de la part de ladministration fiscale. Les deux niveaux qui sont prvus par le Code
General des Impts (CGI) sont la Commission locale de Taxation et la Commission Nationale du recours fiscal. Au
niveau local, larticle 225 du CGI prcise que les commissions locales de taxation sont institues par ladministration
qui en fixe le sige et le ressort. Ces commissions travaillent sur les requtes prsentes par les contribuables. Ces
entits se dclarent incomptentes en matire dinterprtation des textes fiscaux.
Les membres des commissions sont au nombre de quatre. Le prsident est un magistrat et les autres membres sont
le reprsentant du gouverneur de la province ou de la prfecture, le chef du service local des impts ou son reprsentant et un reprsentant des contribuables. Les dcisions des commissions locales doivent tre dtailles, motives
et notifies aussi bien ladministration quau contribuable. Les dlais pour rendre une dcision par les commissions
sont relativement longs. Ils peuvent atteindre 24 mois. Linspecteur des impts reste le maitre duvre dans le suivi
des travaux de la commission. Aprs lcoulement du dlai de 24 mois, linspecteur informe le contribuable de la
possibilit de passer au seuil suprieur savoir la commission nationale du recours fiscal (CNRF).Le travail des CLT peut
ncessiter le recours lexpertise de fonctionnaires ou contribuables qui nont quune voix consultative. Certaines dcisions de ces commissions sont considres comme dfinitives lorsquelles portent sur des affaires relatives limpt
sur le revenu au titre des profits fonciers dans la limite dun montant infrieur 50000 dhs des droits en principal.
Les affaires contentieuses qui ne trouvent pas de solutions au niveau local sont transfres au niveau national pour
tre traites par la CNRF. Cette commission qui traite des recours contre les dcisions des commissions locales de
taxation sige Rabat et se trouve place sous lautorit directe du premier ministre (chef du gouvernement) (article
226). Cette commission ne peut se prononcer sur la question quelle estime comme relevant de linterprtation des
textes fiscaux limage de la CLT. La commission nationale se compose de 137 membres dont sept magistrats et
trente fonctionnaires. Les membres restants sont dsigns par le chef du gouvernement sur proposition des ministres
chargs du commerce, de lindustrie et de lartisanat, des pches maritimes et du ministre des finances. Cette commission est subdivise en 7 sous commissions.
Le fonctionnement des sous commissions ne donne malheureusement pas lieu des documents qui retracent leurs
dbats. Leur apport la jurisprudence fiscale est presque inconnu. Le rapport dactivits de la DGI ne mentionne
que leur apport en matire de contentieux et de droits recouvrs. Cet apport est de plus en plus modeste. Le recours
la procdure des accords lamiable est gnrateur de revenus et de rsolution des problmes dans le cadre des
contrles fiscaux plus quaucun recours fut-il local ou national.

Le fonctionnement des commissions: des relations claircir


Ces commissions sont ncessaires pour le droulement des oprations de recours des redevables et pour garantir une
protection des citoyens devant une administration publique. Le problme de leur fonctionnement est rel et constitue
une menace leur autonomie. Le fait quelles se constituent par la volont de ladministration, quelles soient soumises des procdures de nomination par le gouverneur au niveau local et par le chef du gouvernement au niveau
national et quelles soient rtribues par des primes du ministre de lconomie et des finances, crent de possibles
relations de subordination au Ministre. Les informations recueillies dune faon informelle indiquent que des
primes allant de 30000 dhs par mois pour les membres de la CNRF et de 10000 dhs par mois pour ceux de la CLT.
Cette pratique pose le problme de la neutralit et impose une clarification du cadre de travail des commissions. Il
nest pas illgitime de rmunrer des travaux en matire de contentieux fiscal, mais il est trs lgitime de mettre en
place un cadre transparent dans ce domaine. Cette opration serait importante pour immuniser les procdures du
recours fiscal contre toutes les tendances de pression ou contre les tentatives dinfluence sur les dcisions. Lautre
problme qui entache le fonctionnement de ces commissions relve des critres de choix de leurs membres et surtout
ceux relevant du corps des magistrats. La matire fiscale exige des comptences en matire financire et comptable

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qui ne sont pas toujours disponibles ni la porte dun grand nombre de magistrats. La comptence en matire fiscale sacquiert par la formation et par des annes de pratiques et demande, parfois, le recours des spcialistes au
niveau de certains secteurs dactivit.
Le lgislateur doit se pencher sur ce volet pour prserver la crdibilit des systmes de recours contre les excs de
ladministration fiscale et contre les comportements dviants de certains contribuables. Rtribuer lexpertise pour
prserver les deniers publics est aussi important que sassurer dun haut degr de comptence et dautonomie des
membres des commissions et notamment de leurs prsidents.
Si des procdures de contrle des comptabilits des entreprises ont t suffisamment intgres dans le CGI pour
bien encadrer lgalement cette relation entre le contribuable et lAdministration fiscale et donc mieux garantir les
droits du contribuable, tel nest pas le cas en interne, au sein de lAdministration fiscale, aussi bien au niveau de la
programmation au contrle quau niveau de laffectation des dossiers programms et du droulement effectif des
travaux de vrification.

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VIII. ENQUTE DE SATISFACTION


La DGI a procd en 2013 une enqute de satisfaction dont les objectifs taient dvaluer les perceptions et les
attentes des usagers et didentifier en consquence les leviers damlioration de la qualit des prestations. Lambition
est grande bien que lobjet est difficile sur un plan mthodologique. Lchantillon reprsentatif est choisi et identifi
et consiste en 1560 personnes morales et physiques dont 50 partenaires de la DGI spcialiss dans les mtiers
ayant une relation directe avec les dossiers fiscaux (experts comptables, comptables agrs, notaires et organisations
socioprofessionnelles). Toutes les catgories des usagers de la DGI ont t reprsentes dans lchantillon. Ce travail
a t ralis par un bureau dtudes externe.
Les thmes dvaluation ont t au nombre de 12 et reprsentent globalement lensemble des volets de la relation
de ladministration fiscale avec ses usagers savoir:
Laccessibilit lAdministration fiscale;
La qualit de la rception au niveau des bureaux daccueil de ladministration fiscale;
La qualit de la rception dans les services dassiette;
La qualit de linformation fournie par ladministration fiscale;
La qualit des services rendus par la recette de ladministration fiscale;
La qualit de traitement des rclamations et dolances;
La qualit des formulaires fiscaux;
La qualit des changes distance;
La qualit des tldclarations et des tlpaiements (spcifique pour les entreprises et pour les professionnels);
La procdure de recouvrement;
La lgislation et la rglementation fiscale.
Les rsultats de lenqute publie par la DGI montrent un indice de satisfaction global positif. Les entreprises et les
partenaires ont exprim un taux de satisfaction global de 72% et de 71% respectivement. Les autres usagers (professionnels, particuliers et usagers occasionnels) ont exprim des taux allant de 60% 62%. La qualit des formulaires
fiscaux a reu un taux de satisfaction de 90%, suivi par la qualit des tldclarations et des tlpaiements avec
88%. Le point ayant reu le moins dapprciations positives est celui relatif au traitement des rclamations. Cette
composante de la gestion fiscale est un chantier qui reste ouvert comme il a t signal dans la partie rserve aux
rclamations.

Limites de la dmarche de lenqute de satisfaction


Les tudes et les enqutes de satisfaction constituent une bonne pratique renforcer. Ladministration fiscale pourrait gagner en efficacit et en transparence travers les leons qui peuvent tre tires de ces enqutes. La forme de
lenqute et le donneur dordre pour effectuer lenqute mritent un traitement diffrent. Lchantillon, mme sil est
scientifiquement reprsentatif et respectant lanonymat, ne pourrait renseigner sur la ralit des rponses ou sur le
degr de leur sincrit. La DGI pourrait dlguer cette enqute au haut-commissariat au plan qui dispose de moyens
et de mthodes avrs dans ce domaine. La relation avec la population cible de lenqute serait plus sereine. Le
soupon sur une ventuelle transmission des donnes ou des rponses la DGI est un lment de risque en matire
de fiabilit des rsultats. Les associations de la socit civile pourraient constituer un relai srieux dans ce domaine.

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IX. CARTOGRAPHIE DES PRINCIPAUX RISQUES


OU PRINCIPALES ZONES RISQUES
Sans tre exhaustifs, il sagit de dtecter dans un premier temps et de relever les principaux risques dans des domaines
sensibles de prise de dcision o les enjeux fiscaux sont importants avec un faible encadrement par les procdures
internes de gestion.
Plus exactement, cest l o le pouvoir discrtionnaire est important dans lapprciation et la dtermination des bases
dimposition.
1. En matire dIR, revenus professionnels, rgime du forfait. La base dimposition retenue est gnralement le
bnfice minimum qui est le produit de la valeur locative avec un coefficient variable de 0,5 10. Ce mode de
dtermination du bnfice minimum comporte des risques importants, car non encadr par des procdures
internes et laissant au gestionnaire un pouvoir discrtionnaire important.
2. IR/ Profits fonciers: la rvision du prix dclar par le cdant est effectue unilatralement par lAdministration
fiscale, en labsence dun barme officiel qui sert de rfrentiel. L aussi, le pouvoir discrtionnaire de lAdministration fiscale est important. Lexprience entame au mois de janvier 2015, Casablanca, avec le rfrentiel
des prix de limmobilier, gagnerait tre tendue au niveau national et tre enrichie par une mthode dactualisation priodique.
3. En matire de droits denregistrement/droits de mutation: il sagit dopration dacquisition portant sur des
immeubles ou sur des fonds de commerce. L aussi, linstar de ce qui a t dit en matire dIR/Profits fonciers,
le risque dabus et de corruption est important.
4. En matire de TVA, livraison soi-mme de constructions. La disposition introduite par la LF 2013 et permettant de payer une taxe de 60 dirhams au m2 a permis de mettre fin des pratiques abusives (ventes de fausses
factures, apprciations alatoires, absence de barme officiel). Nanmoins, une procdure encadrant spcifiquement cette opration est ncessaire pour prvenir dventuels drapages.
5. Taxe professionnelle:
Le pouvoir discrtionnaire est faiblement encadr dans la dtermination de la valeur locative du local professionnel et dans lopration de classement de lactivit effectivement exerce. Le dfaut dactualisation de la
nomenclature des activits exerces aggrave ce risque.
6. Taxe dhabitation et taxe de services communaux:
Les valeurs locatives ne sont pas tablies selon des procdures administratives prdfinies et selon des grilles
prtablies, par quartier et par type de constructions et dhabitations.
7. Dlivrance des attestations:
Trs souvent, pour une mme attestation, les pices demandes ne sont pas les mmes. Les dlais de dlivrance
sont aussi variables et les demandes peuvent faire lobjet de marchandages. A ce niveau, un travail important
est mener pour simplifier et harmoniser les demandes et dlivrances dattestations fiscales:
Inventaire de ces attestations; soubassement juridique prciser; conditions dfinir; pices fournir harmoniser; dlais standard fixer pour la dlivrance; systme de suivi mettre en place.
8. Recouvrement forc:
Les dispositions lgales en matire de recouvrement des crances publiques ont souvent un caractre archaque
et comprennent des faiblesses pouvant tre lorigine dabus. La mise en place de procdures administratives
internes de gestion devra permettre la mise en place dun systme de suivi, avec la fixation dobjectifs, loptimisation des ressources mobilisesLa traabilit des oprations de recouvrement est indispensableLindustrialisation du recouvrement forc devra permettre la rduction maximale de lintervention physique des
gestionnaires.
9. Programmation au contrle fiscal et suivi.
Cest l la zone grise n 1 voque plusieurs niveaux et surtout par ceux qui en subissent les affres.
La programmation au contrle fiscal doit tre effectue selon une procdure bien dfinie, base sur une approche risques, traitant tous les contribuables sur un pied dgalit.
Rapport de diagnostic Transparence et gestion fiscale au Maroc

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Sur ce point, lAdministration fiscale ne doit plus tre une bote noire. Elle ne doit plus tre instrumente
politiquement.
La procdure de programmation au contrle fiscal doit tre le plus possible dmatrialise, laissant peu de possibilit lintervention physique, et offrir une traabilit du processus de dcision en matire de programmation.
Une fois programms, les dossiers doivent faire lobjet dun suivi automatique, garantissant la traabilit des
oprations de contrle effectus et faisant remonter les informations cls, depuis lenvoi de lavis de passage
jusqu la liquidation dfinitive du dossier, en passant par les diffrentes tapes intermdiaires (notification,
recours, dcisions des commissions, accords,).

Principales recommandations pour une transparence dans


le domaine de la gestion de limpt
Comment dvelopper des relations de transparence et de confiance entre le contribuable et ladministration fiscale?
Voici les principaux axes qui peuvent aider trouver des rponses:
La simplification des procdures, chantier partiellement entam depuis quelques annes;
Lamlioration de la qualit de service;
La vulgarisation des textes fiscaux par plusieurs moyens: mdias, brochures, supports, nouvelles technologies,
sans pour autant ngliger les anciennes mthodes toujours efficaces, compte tenu de la ralit sociologique
marocaine, o plus de 35% de la population demeure analphabte;
Le dveloppement et la professionnalisation du centre dappel mis en place en 2014;
Linstitutionnalisation du rescrit;
La publication priodique sous forme de recueil des dcisions prises par les commissions et les juridictions administratives;
Le regroupement et la publication/diffusion des questions/rponses;
Lorganisation dun accueil de qualit;
La cration de structures locales de proximit;
La dlivrance en ligne dinformations fiscales et dattestations fiscales en cas de besoin;
La cration dun compte fiscal que tout contribuable peut consulter pour connatre sa situation sur le plan fiscal
en matire de droits et dobligations;
Llaboration dune charte fiscale au profit de tous les citoyens;
Limplication des ONG de la socit civile, actives dans lvaluation des politiques publiques et dans la lutte
contre la corruption;
La cration dun Conseil National des Impts o sont reprsentes toutes les catgories de contribuables concerns.

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