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Voces: DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO ~ DERECHOS HUMANOS ~ CORTE

INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS ~ DIFUSION DE INFORMACION ~ CORTE


EUROPEA DE DERECHOS HUMANOS ~ TUTELA JUDICIAL EFECTIVA ~ CONSTITUCIONALIDAD
~ CONSTITUCION NACIONAL ~ ACTO DE GOBIERNO ~ PUBLICIDAD DE LOS ACTOS DE
GOBIERNO
Ttulo: El acceso a la informacin pblica en los tribunales internacionales de derechos humanos
Autores: Justo, Juan Egea, Federico M. Pusterla, Jos C.
Publicado en: Sup. Const. 2014 (agosto), 25/08/2014, 3 - LA LEY2014-E, 628
Cita Online: AR/DOC/2619/2014
Sumario: I. Introduccin.- II. El acceso a la informacin pblica en la Corte Interamericana de
Derechos Humanos.- III. El acceso a la informacin pblica en a Corte Europea de Derechos
Humanos.- IV. El acceso a la informacin en la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin.V. El acceso a la informacin pblica como libertad preferida y la presuncin de inconstitucionalidad
de sus restricciones. Proyecciones procesales.- VI. La tutela efectiva del derecho a la informacin
pblica.- VII. Conclusiones.
I. Introduccin
El conocimiento de las tendencias interpretativas que se gestan en el seno de los rganos de aplicacin de
las convenciones de derechos humanos es clave para que el operador jurdico de los pases sometidos a ellas
tenga un diagnstico acabado del sistema normativo en el cual debe desempearse. El acceso a la informacin
pblica no es la excepcin a esa demanda del fenmeno de internacionalizacin de los ordenamientos y, por
ende, para lograr un juicio certero sobre el nivel de reconocimiento y efectividad de ese derecho, la
jurisprudencia de los tribunales internacionales es de obligada consulta.
Researemos aqu los principales elementos de anlisis que el examen de esa jurisprudencia arroja en este
tpico, tomando como referencia para ello dos de los modelos regionales de proteccin que presentan grados
de evolucin ms tangibles: el regido por la Convencin Americana sobre Derechos Humanos de 1969 y el
Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 1950. (1)
Un recorrido por los principales precedentes emanados de esos tribunales permite observar un grado
superior de reconocimiento y proteccin del derecho de acceso a la informacin pblica en nuestro modelo
regional en comparacin con su par europeo. Ello probablemente responda a la interpretacin evolutiva que
ha guiado a la Corte de San Jos de Costa Rica en su labor cotidiana, tendiente a ampliar el espectro de
proteccin de las personas ms all de lo que en definitiva qued plasmado en el texto del Pacto al momento
de su redaccin y, por ende, a incluir dentro del mbito de tutela convencional a ciertos derechos que -como el
aqu analizado- no fueron plasmados explcitamente en aquel. Por el contrario, se percibe, en general, una
mayor autorrestriccin del tribunal europeo al enfrentarse a los lmites del texto del Convenio -que no habla
del acceso a la informacin pblica- postura que probablemente se explique por el lugar preeminente que se
otorga all a la voluntad de los Estados al momento de obligarse por medio de ese instrumento.
Ms all de esas diferencias, debe admitirse a esta altura que el acceso a la informacin pblica aparece
como una vertiente ineludible de la proteccin que esos regmenes dispensan a derechos esenciales como la
libertad de expresin, lo cual se traduce en fuertes condicionamientos para el Estado en este campo que
naturalmente deben trasladarse a la experiencia domstica.
II. El acceso a la informacin pblica en la Corte Interamericana de Derechos Humanos
II.1. Principio de mxima divulgacin
La jurisprudencia de la Corte Interamericana ha otorgado un amplio contenido al derecho a la libertad de
pensamiento y de expresin consagrado en el art. 13 de su Convencin, principalmente a travs de la
explicitacin de su alcance social. Ese abordaje colectivo de estas libertades ha permitido dotar de una

especial fuerza al acceso a la informacin pblica como uno de los derechos incluidos dentro del mbito de
tutela de la disposicin. (2)
As, la Corte ha establecido que el derecho a la libertad de pensamiento y de expresin comprende "no
slo el derecho y la libertad de expresar su propio pensamiento, sino tambin el derecho y la libertad de
buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda ndole" (3) y dentro de esa concepcin ha cobrado una
especial relevancia la informacin estatal o en poder del Estado (4) puesto que de su buen conocimiento por
parte de la ciudadana dependen las posibilidades de participar y controlar de manera positiva y adecuada las
acciones del gobierno y el real cumplimiento de los fines de esa organizacin. (5)
Sobre tal premisa, la Corte Interamericana ha forjado una directiva preeminente y determinante, conocida
como principio de "Mxima Divulgacin", por el cual se entiende que toda la informacin en poder del
Estado es accesible. Ese acceso resulta una condicin esencial de validez de la actuacin de las autoridades en
una sociedad democrtica, y por ende se encuentra slo sujeto a un sistema restringido de excepciones. (6)
De la aplicacin del mencionado principio surgen una serie de reglas y pautas interpretativas
fundamentales. En primer trmino, en virtud de esta presuncin de publicidad corresponde al Estado
demostrar que al establecer restricciones al acceso a la informacin bajo su control lo ha hecho de manera
compatible con las normas interamericanas sobre la materia. Es de resaltar que la carga de demostracin
contiene un doble aspecto, pues el Estado no slo debe acreditar que la restriccin se relaciona con uno de los
objetivos legtimos que la habilitan (prueba de legalidad), sino tambin que la divulgacin de datos que
pretende impedirse ocasiona actual o potencialmente un perjuicio a esos objetivos que es mayor al inters
pblico comprometido en su disponibilidad (prueba de proporcionalidad).
Esta imposicin en la carga probatoria es de vital importancia, dado que supone que en los casos
"dudosos" debe entenderse que la informacin es pblica y por lo tanto accesible para el particular.
Tambin se desprende del principio de mxima divulgacin el hecho concreto de que el particular no est
obligado a justificar su pedido de informacin ni a acreditar un inters directo o afectacin personal para su
obtencin (7) lo cual atiende -precisamente- a la dimensin social con que se aborda el art. 13 de la
Convencin.
Por otra parte, la entrega a una persona de informacin pblica supone en principio la permisin para su
circulacin en la sociedad, de manera que sta pueda conocerla, acceder a ella y valorarla. Por lo tanto, la
consagracin convencional de la libertad de pensamiento y de expresin contempla la proteccin del derecho
de acceso a la informacin bajo el control del Estado, desde dos dimensiones que deben garantizarse
simultneamente, una individual, otra social. (8)
En definitiva, el principio de mxima divulgacin trae aparejada -con proyecciones determinantes para
todos los pases sometidos al rgimen interamericano- la presuncin de publicidad de toda informacin
estatal, el consecuente traslado de la carga argumentativa y probatoria de las restricciones hacia el Estado y la
disponibilidad efectiva y absoluta de todos sus registros y datos para cualquier ciudadano. (9)
II.2. Obligaciones positivas del Estado
En virtud de la interpretacin extensiva realizada por la Corte Interamericana en relacin al art. 13 de la
Convencin, se reconoce en nuestro sistema que dicho artculo no slo ampara el derecho de las personas a
recibir informacin gubernamental, sino que conlleva la obligacin positiva del Estado de suministrarla. (10)
Ello implica que el Estado no slo debe abstenerse de imponer obstculos a la llegada del pblico a esos
datos, sino que se encuentra compelido a la adecuacin de las prcticas legislativas, administrativas y
jurisdiccionales internas de manera tal de hacer efectivas la disponibilidad y accesibilidad de su informacin y
garantizar transparencia real en su procesamiento.
A ms de ello, dentro de las legislaciones que en este campo se dicten, deben regularse procesos concretos
que fijen claramente las causales y pautas para el establecimiento de restricciones. En este aspecto,

entendemos como una obligacin positiva del Estado no slo a la adaptacin legislativa en materia de
informacin pblica y al establecimiento de procedimientos claros de acceso y de restriccin, sino adems a la
plena aplicacin a su respecto de todas las pautas del debido proceso legal. (11)
En efecto, corresponde al Estado disear sus instituciones de modo de garantizar que el ciudadano se
encuentre en condiciones de oponerse eficazmente a una decisin que afecta su derecho a la informacin, que
pueda acudir a un juez imparcial para la resolucin de su planteo y que cuente con un remedio idneo para
obtener una adecuada tutela de sus intereses.
A poco que se analice la cuestin, aparece como evidente que slo en un proceso o procedimiento de estas
caractersticas -y con la aplicacin expresa de las mencionadas garantas- adquiere relevancia la aplicacin de
la presuncin de publicidad y la consecuente carga probatoria del Estado en relacin a la legitimidad y
proporcionalidad de la restriccin. Es, entonces, de suma importancia lograr una alineacin de la normativa
interna a los estndares internacionales, que posibilite regular de manera integral y efectiva el acceso, difusin
y divulgacin de la informacin oficial y establecer un procedimiento adecuado y transparente de
restricciones, con expresa enumeracin de las causales que las autorizan y con total vigencia de las garantas
del art. 8 de la Convencin. (12)
Por otra parte, y en lo que hace al funcionamiento material de la Administracin, entendemos que tambin
constituye una obligacin positiva del Estado el dotar a esa organizacin en todos sus niveles de una adecuada
estructura que viabilice la difusin de sus registros y datos. Ello en la medida que muchas veces los
obstculos que operan en este plano responden no ya a condicionamientos normativos, sino a limitaciones
estructurales que de manera cierta contribuyen a dificultar o impedir la publicidad de la informacin estatal en
los trminos y con los alcances del art. 13 del Pacto de San Jos de Costa Rica.
As, y a modo de ejemplo, es habitual que -no obstante la profusin de normas que propenden a la
publicidad- el personal de la Administracin no cuente ni con la capacitacin ni con los recursos necesarios
para satisfacer esa demanda, lo que en los hechos se constituye en un lmite material que debe ser superado
efectivamente por el Estado a travs de la adopcin de medidas positivas.
En definitiva, a la luz de la extensin otorgada al art. 13 de la Convencin Americana y en pos de
garantizar la aplicacin efectiva del principio de mxima divulgacin, el Estado debe poner en prctica
medidas positivas que no solo trasuntan por la adaptacin de la normativa interna, sino tambin por la
implementacin de polticas que doten a la Administracin de la infraestructura y capacitacin necesarias para
tal cometido.
2.3. Restricciones posibles
Esbozados los principios aplicables en materia de acceso a la informacin pblica y las acciones positivas
que debe ejecutar el Estado para garantizarla, resta preguntarse cules seran las restricciones posibles a ese
derecho. (13)
Ya ha quedado dicho que es el Estado quien debe justificar y probar la legitimidad de la interferencia en
este mbito, acreditando la legalidad y proporcionalidad de la medida en juego. Sin embargo, es conveniente
analizar cules seran los temas o asuntos que, en cumplimiento de esos requisitos, pueden ser objeto de una
restriccin en el acceso.
En este sentido, entendemos que, atendiendo a la concrecin de las pautas que taxativamente fija el art.
13.2 de la Convencin Americana, las limitaciones posibles al acceso a la informacin en poder del Estado se
presentaran (de manera prcticamente exclusiva) en materia de datos sensibles para los individuos y
seguridad de la Nacin.
Por datos sensibles entendemos aquellos relacionados con el origen racial, tnico, opiniones polticas,
convicciones religiosas, filosficas, morales, afiliacin sindical, e informacin referente a la condicin sexual
o de salud de un ciudadano. (14) En lo que atae a la seguridad de la Nacin, las interferencias slo pueden

estar dadas por aquella informacin que revele estrategias de defensa del Estado o que pueda ser utilizada en
contra de aquel desde un punto de vista que ponga en grave riesgo su integridad.
En cuanto a los alcances de la limitacin, sta solo puede ser la estrictamente necesaria para la
preservacin del bien jurdico cuya tutela se persigue con la proteccin de datos, extremo que -como vimosdeber probar el Estado desde el prisma de la proporcionalidad de la interferencia. Es as que el hecho de que
la informacin verse sobre los temas antes mencionados no implica directamente su reserva, pues el Estado,
an en estos casos, debe probar que cuenta con potestades legislativas y que las medidas restrictivas no
pueden ser reemplazadas por medios menos lesivos del acceso a la informacin.
Concretamente, no se sustrae a estos temas del marco de publicidad y divulgacin, sino que simplemente
se admite la restriccin con los procedimientos y las causales que la justifiquen.
Por ltimo, ha de resaltarse que las limitaciones solo sern vlidas en la medida en que sean autorizadas
por una ley en sentido formal y material, en tanto ese es uno de los requisitos fundamentales que la
jurisprudencia interamericana ha delimitado para la validez de las medidas que comportan una injerencia
sobre los derechos convencionales. (15)
Tanto el principio de mxima divulgacin con todos sus derivados y connotaciones, como el principio de
restriccin razonable en sentido estricto, han sido recogidos por la jurisprudencia de la Corte Suprema
argentina en los precedentes Asociacin de Derechos Civiles (16) y CIPPEC (17) en los que el tribunal resalta
el carcter de derecho humano que ostenta el acceso a la informacin y explicita en base a jurisprudencia
interamericana la estrecha relacin que existe entre este derecho y la posibilidad de controlar la gestin de la
cosa pblica.
III. El acceso a la informacin pblica en la Corte Europea de Derechos Humanos
III.1. La proteccin dbil del derecho de acceso a la informacin pblica en la jurisprudencia de la Corte
Europea. Avances hacia su reconocimiento
A diferencia de lo sucedido en el sistema interamericano, donde -como hemos visto- su Corte ha
reconocido al acceso a la informacin pblica de forma expresa y categrica, este derecho ha tenido en la
jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos una tmida recepcin. El punto de partida del
abordaje propuesto por ese tribunal ha sido concebir a ese acceso como una vertiente de la "libertad de recibir
o de comunicar informaciones o ideas" que se encuentra consagrada, como elemento integrante de la libertad
de expresin, en el art. 10 del Convenio Europeo. Sin embargo -como veremos- los alcances concretos de su
tutela han sido hasta ahora algo dbiles (18) aun cuando se advierten importantes avances en la materia.
Por una parte, el Tribunal de Estrasburgo ha entendido que esa libertad informativa tiene por funcin
bsica impedir que el gobierno prive a las personas de la posibilidad de recibir informacin que otros quieran
o puedan estar dispuestos a comunicarles (19) y que la informacin en poder del Estado no est excluida de su
mbito, en tanto el art. 10 del Convenio no se encuentra restringido a ciertas categoras de datos, ideas o
formas de expresin. (20)
Sin embargo, y pese a que esas afirmaciones daran cuenta de la plena inclusin del acceso a la
informacin pblica en el rea tutelada por esa clusula convencional, el tribunal se ha encargado de
introducir fuertes matices que han derivado en una importante relativizacin de esa orientacin inicial.
En efecto, tambin resulta una postura reiterada en los precedentes europeos que el art. 10 del Convenio
no confiere al individuo el derecho de acceso a registros estatales que contengan informacin sobre su
posicin personal, ni genera sobre el gobierno la obligacin de suministrarla. (21) Si bien se ha intentado
ceir esa severa restriccin a las circunstancias de cada caso, su reiteracin en diferentes supuestos da cuenta
de un grado importante de consolidacin. (22)
Sumado a esa reticencia, la Corte Europea se ha encargado de delimitar a la libertad de recibir
informacin como generadora de obligaciones meramente negativas en cabeza del Estado, marcando con ello

una diferencia central con su par americana. Se desecha, as, que se derive del art. 10 una obligacin positiva
a cargo de aquel de recolectar, procesar y difundir informacin por iniciativa propia, y se entiende que esa
norma slo impone el deber de no obstaculizar su recepcin. (23) A partir de esa distincin, el derecho de
acceso a la informacin oficial, en los casos en que se admite, slo operara cuando aquella existe y se
encuentra disponible; en ese supuesto el Estado no podra impedir su flujo, pero no se demanda de l una
conducta activa de recopilacin y difusin de la misma. (24)
Como puede notarse, no surge de la jurisprudencia tradicional de Estrasburgo un categrico
reconocimiento del acceso a la informacin pblica como derecho tutelado convencionalmente. En
pronunciamientos ms recientes, sin embargo, la Corte parece haber avanzado en la reversin de esa
tendencia, dando a ese acceso un lugar ms relevante. (25) Muestra de ello ha sido la decisin de considerar a
la negativa de un tribunal hngaro en suministrar una serie de datos sobre un litigio de relevancia social, que
haban sido solicitados por una ONG, como lesiva del art. 10 del tratado. En esa oportunidad se entendi que
el pblico tiene derecho a recibir informacin de inters general y que en vista del bien protegido por esa
disposicin, no pueden admitirse restricciones arbitrarias que -a travs de la presencia de obstculos
administrativos a la difusin de ciertos documentos oficiales- puedan convertirse en una forma de censura
indirecta. (26)
El cambio de orientacin que se percibe en el seno del tribunal es, as, de reciente data y dista de
encontrarse claramente consolidado. Conviven en la jurisprudencia de Estrasburgo pautas que incluso podran
calificarse como contradictorias, pues por una parte se afirma que el art. 10 no establece una obligacin estatal
de suministrar informacin contenida en sus registros (27) e incluso se llega a sostener que "es difcil derivar
del Convenio un derecho genrico de acceso a informacin y documentos administrativos" (28) pero a la par
se avanza -sin abandonar esas posturas- hacia una interpretacin ms amplia de la libertad de recibir
informacin (29) y el consiguiente reconocimiento de un derecho de acceso a la que se encuentra en manos
del Estado. (30)
En resumidas cuentas, el escenario jurisprudencial del tribunal europeo podra describirse como de
transicin. De la inicial reticencia a reconocer explcitamente en el art. 10 del Convenio un derecho de acceso
a la informacin gubernamental se marcha gradualmente hacia una concepcin ms amplia de la libertad de
recibir informacin que lo incluya (31) aun cuando ese progreso no llega todava al punto de constituir en
cabeza del Estado una obligacin positiva de recoleccin y difusin oficiosa de esos datos sino, a lo sumo, el
deber de no obstaculizar la llegada de la poblacin a fuentes de informacin ya existentes y disponibles.
Pese a los aspectos pendientes de definicin por el tribunal, s est claro que el marco de anlisis del
acceso a la informacin pblica se encuentra en la norma que consagra la libertad de expresin y ello
determina que, al momento de indagar situaciones vinculadas con su ejercicio, el intrprete deba recurrir a los
criterios desarrollados en torno del art. 10 del Convenio Europeo.
III.2. El test del art. 10 del Convenio Europeo y su aplicacin al derecho de acceso a la informacin
pblica
El art. 10 impone un escrutinio intenso sobre toda medida estatal que implique una interferencia con la
libertad de expresin. De acuerdo con una vasta serie de precedentes (32) ese tipo de decisiones contraviene
dicha manda si se no cumplen una serie de requisitos sucesivos (33) que enunciaremos a continuacin y que,
segn entendemos, son de directa aplicacin cuando nos hallamos ante una injerencia en el libre acceso del
pblico a la informacin estatal.
III.2.1. La restriccin debe encontrarse prevista legalmente
Los tribunales americano y europeo muestran una diferente aproximacin a aquellas disposiciones
convencionales que aluden al principio de legalidad y el plano de la libertad de expresin no es la excepcin.
Como dijimos, para la Corte Interamericana una de las garantas de mayor relevancia para asegurar que no se
vulneren los atributos inviolables de la persona consiste en la necesidad de que la limitacin de los derechos

provenga de una ley adoptada por el Poder Legislativo. (34) Slo la ley en sentido formal tiene aptitud para
restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por la Convencin, regla que se ve reflejada
especficamente en su art. 9 en el plano punitivo (35) y que se ha trasladado tambin a la interpretacin de la
fuente normativa de las restricciones autorizadas por el art. 13 del Pacto de San Jos de Costa Rica. (36)
Por el contrario, el rgano judicial del Convenio Europeo muestra una mayor laxitud en la comprensin de
este requisito, poniendo el acento no tanto en los recaudos orgnicos y procedimentales propios de la ley
emanada de cuerpos parlamentarios (37) sino en los factores cualitativos de accesibilidad y previsibilidad que
debe satisfacer la regulacin en juego. Por una parte, la accesibilidad presupone que la informacin
concerniente a la elaboracin y aplicacin de la norma se encuentre disponible para el destinatario. Por la otra,
de acuerdo a la exigencia de previsibilidad una disposicin no puede ser considerada como "ley" a menos que
se encuentre formulada con precisin suficiente para permitir al ciudadano -si es necesario, con el adecuado
asesoramiento- prever razonablemente de acuerdo con las circunstancias las consecuencias que una accin
puede acarrear. (38)
La aparente severidad de este requisito ha sido morigerada por el tribunal, reconocindose la
imposibilidad de lograr una precisin absoluta en la formulacin de las normas, especialmente en aquellos
campos en los cuales las situaciones varan segn las visiones prevalecientes en la sociedad. La necesidad de
evitar una excesiva rigidez, y de avanzar al ritmo de las cambiantes circunstancias, implica que muchas leyes
se encuentren inevitablemente redactadas en trminos que, en mayor o menor medida, son vagos y cuya
aplicacin involucra elementos de la prctica. (39) Por ello, para evaluar si una disposicin cumple con el
requisito de previsibilidad no debemos ceirnos solamente a su texto, sino que es de suma relevancia
constatar si aquel ha sido desentraado por una jurisprudencia consolidada que resulte accesible. La
previsibilidad resulta, as, de la conjugacin entre el texto normativo y la interpretacin que los tribunales han
hecho del mismo a lo largo del tiempo. Ambos factores son los que permiten al ciudadano conocer en cada
caso las consecuencias que su conducta conlleva y por ende el concepto mismo de "ley" los involucra en
grado equivalente. (40) Sumado a esa puntualizacin, la nocin de previsibilidad depende en grado
considerable del campo que la norma est destinado a abarcar, as como del nmero y estatus de sus
destinatarios.
En ese orden, el tribunal tambin ha precisado que el reconocimiento de facultades discrecionales a los
rganos administrativos no transforma a la disposicin en incompatible por s misma con este requisito de
legalidad, siempre y cuando el alcance de las atribuciones otorgadas y el modo de su ejercicio se encuentren
establecidos con claridad suficiente -a la luz de la finalidad legtima involucrada- como para brindar al
individuo proteccin adecuada contra interferencias arbitrarias. (41) Desde ese prisma, se considera contrario
al Estado de Derecho el reconocimiento en cabeza del Poder Ejecutivo de una discrecionalidad expresada en
trminos de un poder ilimitado, lo cual aparece como un elemento importante al momento de analizar las
regulaciones que facultan la imposicin de restricciones al libre acceso del pblico a la informacin
gubernamental. (42)
III.2.2. Debe perseguirse a travs de la ley una de las finalidades autorizadas por el art. 10.2 del Convenio
El apartado 2 del art. 10 enumera las finalidades que el Estado puede tener en miras al momento de
establecer una restriccin a la libertad de expresin. Esas finalidades, en tanto excepciones a la regla, deben
ser aplicadas con moderacin e interpretadas restrictivamente. (43)
En funcin de ello, el Estado debe invocar y probar que la medida constitutiva de una interferencia en la
libertad de expresin -y por ende en el libre acceso a la informacin pblica- persigue alguno de los
propsitos taxativamente enumerados en la norma (44) y si bien se le reconoce un cierto margen de
apreciacin en este punto (45) esa valoracin queda naturalmente sujeta a la revisin y escrutinio de las
instituciones del Convenio. Se trata nada menos que de la consagracin convencional de un control por
desviacin de poder, vicio que se configurar cuando el gobierno persiga objetivos que, aun siendo pblicos,

no resulten los reconocidos como legtimos en el art. 10.2 del tratado. (46)
III.2.3. La restriccin debe ser necesaria en una sociedad democrtica para el logro de esos legtimos
objetivos
Al analizar el significado del adjetivo "necesario" utilizado por el art. 10.2 para calificar a las medidas de
restriccin posibles, la jurisprudencia constante del tribunal de Estrasburgo (47) ha puesto de resalto que, si
bien aquel no es sinnimo de "indispensable", tampoco tiene la flexibilidad de expresiones tales como
"admisible", "til", "razonable" o "deseable", sino que implica la existencia de una "necesidad social
imperiosa".
Para la delimitacin en cada caso de esa necesidad, el tribunal reconoce a las autoridades internas un
cierto margen de apreciacin (48) por entender que -en razn de su contacto directo y continuo con las fuerzas
vitales de sus pases- son ellas quienes por va de principio se encuentran en mejor posicin para la
identificacin de los requerimientos que enuncia la norma. Ese poder de apreciacin no resulta, por cierto,
ilimitado, sino que se ve necesariamente complementado por la supervisin que ejerce la Corte Europea,
quien cuenta con facultades para revisar tanto la finalidad de la medida como su necesidad y puede, en
consecuencia, verificar la convencionalidad no slo de la legislacin involucrada sino tambin sus medidas de
aplicacin, es decir, el ejercicio de las funciones administrativa y jurisdiccional.
Es importante remarcar que este requisito debe ser evaluado en el marco de una forma de gobierno
especfica -que es la democrtica- y no en cualquier contexto. Al momento de juzgar la necesidad de las
limitaciones a la libertad de expresin debe tenerse en cuenta en primer trmino que aquella constituye uno de
los pilares esenciales de una sociedad democrtica y una de las condiciones bsicas para su progreso y para la
autorrealizacin de cada persona. De acuerdo al art. 10.2, esa libertad rige no slo para las informaciones o
ideas que son acogidas favorablemente, consideradas inofensivas o recibidas con indiferencia, sino tambin
frente a aquellas que ofenden, escandalizan o perturban. Son esas las demandas del pluralismo, tolerancia y
espritu de apertura sin los cuales no existe "sociedad democrtica" (49) y por ende no es dudoso el marcado
cariz restrictivo con que debe emprenderse el examen de esta condicin. (50)
En definitiva, si bien se concede un cierto margen de apreciacin a las autoridades nacionales al momento
de determinar si se presenta una necesidad social imperiosa, este debe circunscribirse al inters de una
sociedad democrtica, de la cual la libertad de expresin -y el acceso a la informacin pblica- son elementos
consustanciales. Por ello, la interferencia resultante de esa merituacin debe resultar proporcionada a la
finalidad legtima perseguida (51) y encontrarse fundada en razones "relevantes y suficientes" que resulten
compatibles con los estndares que se derivan de los principios consagrados en el art. 10 del tratado de Roma
y que se hayan basado en una aceptable definicin de los hechos involucrados. (52)
IV. El acceso a la informacin en la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin
La Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin es el primer instrumento global en el campo de
la lucha contra ese flagelo. (53) Como se enuncia en su art. 1, su finalidad es prevenir y combatir ese mal
eficientemente, aumentar la cooperacin internacional y la asistencia tcnica y promover la integridad, la
obligacin de rendir cuentas y la debida gestin de los asuntos y los bienes pblicos.
El art. 13 de este instrumento obliga a fomentar la participacin activa de la sociedad civil en la
prevencin de las prcticas corruptas. Para ello, los Estados deben, entre otras medidas, aumentar la
transparencia y promover la contribucin de la ciudadana a los procesos de adopcin de decisiones,
garantizando el acceso eficaz del pblico a la informacin. (54)
En esa lnea, la Convencin impone puntualmente a los Estados el deber de respetar, promover y proteger
la libertad de buscar, recibir, publicar y difundir informacin relativa a la corrupcin y precisa que esa libertad
podr estar sujeta a ciertas restricciones condicionadas por requisitos especficos. De esa forma, este tratado
se inscribe en la tendencia global liderada por los pactos de derechos humanos que hemos analizado aqu. (55)

Ahora bien, la previsin de la Convencin contra la corrupcin parece dar un paso ms en la materia,
pues, a diferencia de otros instrumentos que regulan el tpico de la libertad informativa, no se limita a
proteger el acceso y difusin de informacin pblica, sino que se extiende a toda informacin sobre
corrupcin, sin distinciones, incluyendo consecuentemente a la de carcter privado. (56) En todo caso, la
propia disposicin autoriza la posibilidad de plantear restricciones por ley atendiendo a la proteccin de la
honra o reputacin de terceros, permitiendo salvar eventuales reparos sobre la afectacin de aspectos como la
privacidad.
En ese sendero, el art. 13.1 de este tratado establece que el derecho a la informacin sobre corrupcin se
encuentra sujeto a un sistema restringido de excepciones que: a) deben estar previamente fijadas por ley,
como medio tendiente a asegurar que aquellas no queden libradas al mero arbitrio del poder pblico en cada
caso, y; b) ser necesarias para garantizar el respeto de los derechos o la reputacin de terceros o bien para
salvaguardar la seguridad nacional, el orden pblico, o la salud o la moral pblicas. Fuera de estas causales no
cabe admitir restricciones al acceso informativo en el marco de este tratado, siendo deber del Estado acreditar
en qu supuesto se encuadra cada limitacin.
V. El acceso a la informacin pblica como libertad preferida y la presuncin de
inconstitucionalidad de sus restricciones. Proyecciones procesales
Si bien excedera los alcances de este aporte ahondar en los fundamentos y caractersticas de la doctrina
de las libertades preferidas y la consiguiente presuncin de inconstitucionalidad de las normas que avanzan
sobre ellas (57) corresponde simplemente puntualizar que la dimensin esencial del acceso a la informacin
pblica en una sociedad democrtica, as como la expresa consagracin del principio de mxima divulgacin
en la esfera supranacional de los derechos humanos, militan fuertemente en favor de la aplicacin de esas
categoras a este derecho.
Ello implica, en la prctica, que toda medida de restriccin de la publicidad de los actos de gobierno cae
bajo la presuncin de inconstitucionalidad propia de esta concepcin, lo cual se traduce en el traslado hacia el
Estado de la carga argumentativa y probatoria de su justificacin y necesidad. (58)
Creemos que tal abordaje puede ser de gran utilidad para una adecuada tutela de este derecho y que
consulta la especial dimensin que la Corte Interamericana ha asignado a este elemento angular del Estado
democrtico, al punto de erigirlo como un principio autnomo: la mxima divulgacin. Esta regla, como
vimos, implica presumir que toda informacin gubernamental es accesible y, como resultado de ello,
corresponde al Estado demostrar que al reducir el margen de conocimiento de aquella por parte del pblico ha
cumplido con los requisitos convencionales. (59) La carga de la prueba sobre la validez de la interferencia
recae, entonces, en las autoridades pblicas, y su incumplimiento implica confirmar la presuncin que pesa en
contra de aquella, (60) lo cual -en trminos prcticos- permite asimilar este abordaje a las consecuencias
procesales de la presuncin de inconstitucionalidad.
En suma, el rango preferencial que posee el acceso a la informacin pblica en una sociedad democrtica
-equivalente a la igualdad, o a las libertades de expresin y de prensa- determina que aquellos preceptos que
lo restringen se encuentren afectados por una presuncin de inconstitucionalidad. Ello da lugar, de acuerdo
con la jurisprudencia de la Corte Suprema argentina en la materia, (61) a un escrutinio ms severo que el de
mera razonabilidad, en tanto esa presuncin contraria a la validez de los dispositivos que sustraen a una
determinada informacin estatal del libre acceso de toda persona slo podr ser rebatida por la autoridad con
una cuidadosa prueba sobre los fines que se intentan resguardar y sobre los medios utilizados al efecto. En
cuanto a los primeros, debern ser aquellos objetivos sustanciales establecidos en los incisos a) y b) del art.
13.2 de la Convencin Americana y no bastar con que sean meramente convenientes o deseables. En cuanto
a los segundos, ser insuficiente una genrica "adecuacin" a dichos fines, sino que deber juzgarse si los
promueven efectivamente y, adems, si no existen otras alternativas menos restrictivas para el derecho en
juego que las impuestas por la regulacin cuestionada.

VI. La tutela efectiva del derecho a la informacin pblica


El derecho de acceso a la informacin en poder del Estado, en la medida que opera como un mecanismo
que permite a la ciudadana ejercer sus derechos constitucionales de participacin poltica, votacin,
educacin, entre otros, aparece como un requisito indispensable para el funcionamiento mismo de la
democracia.
En efecto, la publicidad de la informacin posibilita que el ciudadano controle la gestin pblica, ya sea a
travs de la constatacin del desempeo de los gobernantes en relacin al cumplimiento de la ley, mediante la
supervisin de la eficacia, eficiencia y economa de la gestin de la cosa pblica, o simplemente como mero
ejercicio del derecho de peticin y rendicin de cuentas de parte de la Administracin. En definitiva, se trata
de garantizar la participacin efectiva e informada del ciudadano en las problemticas colectivas, lo que su
vez facilita el fortalecimiento de los diferentes dispositivos de control.
En este marco, resulta imprescindible que el Estado garantice mecanismos eficientes para tutelar ese
acceso frente a posibles ataques. (62) Esta ltima cuestin reviste trascendental importancia, especialmente si
computamos la nada infrecuente reticencia del Estado a brindar informacin, o la habitual tendencia a
imponer restricciones, tanto de tipo estructural como reglamentario, a la divulgacin de datos.
Pues bien, para proveer herramientas normativas que garanticen la efectiva tutela del derecho a la
informacin oficial, solo es necesario el dictado de normas que recepten las directivas de los arts. 8 y 25 de la
Convencin Americana. La aplicacin de estas disposiciones a cualquier procedimiento de determinacin de
derechos ha sido expresamente declarada por la Corte Interamericana, (63) y de su interpretacin surge sin
hesitacin que la obligacin positiva del Estado no se reduce a la implementacin de mecanismos de
procesamiento de las peticiones que consulten el debido proceso legal, sino que adems debe garantizarse que
esos procesos sean expeditos y rpidos.
Esa solucin se impone no solo por una cuestin de legalidad y de cumplimiento de obligaciones estatales,
sino tambin porque -habida cuenta de la importancia del derecho a la informacin pblica, tanto en lo que
respecta a la participacin democrtica como en lo que refiere a la efectividad de los mecanismos de control y
la publicidad de los actos de gobierno- resulta imprescindible que exista una previsin normativa que impida
las restricciones ilegitimas y habilite el ejercicio de acciones judiciales eficaces.
De esta forma la nocin de tutela, tal y como ha sido explicitada, viene a ser una forma concreta de
fortalecer y propender al ejercicio del derecho a la informacin pblica.
VII. Conclusiones
Del examen comparativo efectuado podemos extraer las siguientes observaciones provisionales.
VII.1. El modelo regional interamericano se caracteriza por una proteccin fuerte del derecho de acceso a
la informacin pblica, que se sintetiza en los siguientes factores:
a) Reconocimiento explcito y autnomo de un principio de mxima divulgacin de la informacin estatal
que se traduce la presuncin de su accesibilidad y en la correlativa carga argumentativa y probatoria del
Estado respecto de la validez de toda restriccin sobre aquella.
b) Consagracin jurisprudencial de obligaciones positivas del Estado en lo atinente a recoleccin y
suministro de datos en su poder.
c) Sujecin de esa directiva de publicidad a un sistema restringido de excepciones que deben estar
previamente fijadas por ley en sentido formal y material, como medio tendiente a asegurar que aquellas no
queden libradas al mero arbitrio del poder pblico en cada caso.
d) Las restricciones establecidas por ley deben responder a un objetivo permitido por la Convencin
Americana. Al respecto, el artculo 13.2 de ese tratado permite que se realicen limitaciones necesarias para
asegurar una serie de propsitos que se reconducen en el resguardo de datos sensibles para los individuos y
para la seguridad nacional. Fuera de estas causales no cabe admitir salvedades al principio de mxima

divulgacin, siendo deber del Estado acreditar en qu supuesto se encuadra cada limitacin.
e) Finalmente, las restricciones que se impongan deben ser necesarias en una sociedad democrtica, lo que
depende de que estn orientadas a satisfacer un inters pblico imperativo. Entre varias opciones para
alcanzar ese objetivo, debe escogerse aqulla que restrinja en menor escala el acceso a la informacin. Esas
pautas permiten postular para este derecho un escrutinio estricto sobre sus interferencias, que resulta
asimilable al adoptado por la Corte Federal argentina en torno de categoras tales como las libertades
preferidas y la presuncin de inconstitucionalidad de los avances contra aquellas.
VII.2. Por su parte, el rgimen europeo denota -en consonancia con la orientacin "privatista" que ha
guiado a su diseo y aplicacin- un nivel menos enftico de proteccin de este derecho, aun cuando se
advierten importantes avances derivados de la traslacin gradual de los requisitos de validez de medidas que
afectan la libertad de expresin hacia el marco de la informacin estatal. Esa evolucin no permite, sin
embargo, postular por ahora el reconocimiento explcito de obligaciones positivas de recoleccin y difusin
de datos por parte del Estado.
Como puede notarse, la jurisprudencia internacional provee elementos decisivos que nos asisten en la
compleja tarea de explorar la dimensin actual de los derechos y garantas de las personas y en especial su
incidencia en la labor diaria del Estado. Una vez ms, el desafo pasa por el reconocimiento e incorporacin a
nuestras prcticas cotidianas de las slidas pautas que se gestan da a da en esos mbitos y que -por la
jerarqua prevalente de sus normas e interpretaciones- resultan de imperativo seguimiento para los operadores
nacionales
(1) El destacable nivel de evolucin de esos sistemas obedece en gran medida a la presencia en aquellos
de rganos judiciales de aplicacin -la Corte Interamericana de Derechos Humanos con sede en San Jos de
Costa Rica y la Corte Europea de Derechos Humanos ubicada en Estrasburgo- que se encargan de resolver las
denuncias efectuadas por las personas contra los Estados parte por violaciones a los derechos all reconocidos
(competencia contenciosa) y de emitir opiniones en abstracto sobre el alcance de las disposiciones
convencionales (competencia consultiva).
(2) Corte IDH, Lpez lvarez v. Honduras. Fondo, Reparaciones y Costas, 01/02/2006, prr. 163;
Palamara Iribarne v. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas, 22/11/2005, prr. 69; Ricardo Canese v. Paraguay.
Fondo, Reparaciones y Costas, 31/08/2004, prrs. 77-80; Herrera Ulloa v. Costa Rica. Excepciones
Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas, 02/07/2004, prrs. 108-111; Ivcher Bronstein v. Per. Fondo,
06/02/2001, prrs. 146-149; "La ltima Tentacin de Cristo" (Olmedo Bustos y otros) v. Chile. Fondo,
Reparaciones y Costas, 05/02/2001, prrs. 64-67; OC-5/85, La Colegiacin Obligatoria de Periodistas
(artculos 13 y 29 Convencin Americana sobre Derechos Humanos), 13/11/1985, prrs. 30-33 y 43.
(3) Corte IDH, Lpez lvarez, cit., prr. 163; Ricardo Canese, cit., prr. 77 y Herrera Ulloa, cit., prr.
108; Com. IDH, Relatora Especial para la Libertad de Expresin, Estudio especial sobre el derecho de acceso
a la informacin, Washington, 2007.
(4) La expresin "informacin estatal o en poder del Estado" puede resultar en ocasiones de mayor
utilidad que la alusin a la "informacin pblica", pues las serias limitaciones materiales y normativas que a
la fecha existen en materia de acceso, conocimiento y divulgacin de la informacin oficial, hacen que ese
ltimo concepto aparezca como una nocin materialmente difusa y en algunos casos contradictoria.
(5) La interpretacin evolutiva que permite reconocer en la clsica garanta de la libertad de expresin el
derecho de acceso informativo tambin ha sido adoptada por el Comit de Derechos Humanos de Naciones

Unidas, para quien el art. 19.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos enuncia un derecho de
acceso a la informacin en poder de los organismos pblicos. Esta informacin comprende los registros de
que disponga el organismo, independientemente de su modo de almacenamiento, su fuente o su fecha de
produccin. Los Estados partes deberan hacer todo lo posible para garantizar un acceso fcil, rpido, efectivo
y prctico a esa informacin (ONU, Comit de Derechos Humanos, Observacin General N 34, Artculo 19,
Libertad de opinin y libertad de expresin, 2011, CCPR/C/GC/34, prrs. 18-19).
(6) Corte IDH, Claude Reyes y otros v. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas, 19/09/2006, prr. 92 y
cctes.; Gomes Lund y otros v. Brasil. Fondo, Reparaciones y Costas, 24/11/2010, prrs. 230-231.
(7) Corte IDH, Claude Reyes, cit., prr. 77.
(8) Corte IDH, Lpez lvarez, cit., prr. 163; Ricardo Canese, cit., prr. 80; Herrera Ulloa, cit., prrs.
108-111.
(9) Sobre la recepcin de estos estndares en el derecho interno de los pases de Amrica Latina, ver
Com. IDH, Relatora Especial para la Libertad de Expresin, El derecho de acceso a la informacin pblica
en las Amricas. Estndares Interamericanos y comparacin de marcos legales, 2011, OEA/Ser.L/V/II.
CIDH/RELE/INF.7/12.
(10) Corte IDH, Claude Reyes, cit., prr. 77.
(11) Art. 8 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
(12) Una muestra de esa adecuacin se observa, por ejemplo, en Chile, donde -como resultado de la
condena sufrida en el caso Claude Reyes- se dict la ley 20.285 de Transparencia de la Funcin Pblica y
Acceso a la Informacin de la Administracin del Estado del 11/08/2008, que -entre otros elementos
destacables- recepta expresamente el principio de mxima divulgacin (art. 11).
(13) Ver Buteler, Alfonso y Corvaln, Juan, "Limitaciones al derecho de acceso a la informacin pblica",
www.eldial.com, Suplemento de derecho administrativo, doctrina, 2009.
(14) Conforme art. 2 de la ley 25.326.
(15) Corte IDH, OC-6/86, La Expresin "Leyes" en el artculo 30 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos, 09/05/1986, prrs. 26-29.
(16) CSJN, Asociacin de Derechos Civiles, 2012, Fallos, 335:2393. Ver Scheibler, Guillermo, "El
derecho humano de acceso a la informacin pblica", La Ley, Sup. Adm. 2013 (febrero).
(17) CSJN, CIPPEC, C. 830 XLVI, 26/03/2014.
(18) Esa perspectiva contrasta con el enftico nivel de proteccin que promueve la Recomendacin Rec

(2002) 2 del 21/02/2002, dictada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa y dirigida a sus Estados
miembros. En el punto 4 de su exposicin de motivos se hace notar que el art. 19 de la Declaracin Universal
de Derechos Humanos y el art. 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos parecen garantizar
un derecho ms amplio al acceso a informacin oficial que el Convenio Europeo, en tanto contienen
expresamente el derecho de buscar informacin, cosa que no hace este ltimo.
(19) SSTEDH, Leander v. Suecia, 26/03/1987, prr. 74; Gaskin v. Reino Unido, 07/07/1989, prr. 52.
Este derecho tambin ha sido abordado desde la tutela de la vida privada y familiar (art. 8) y el proceso
equitativo (art. 6). En este ltimo aspecto, se ha explicado que si el gobierno impide sin una buena razn a
quin es parte de un procedimiento el acceso a ciertos documentos en su poder, o bien niega su existencia,
ello implica cercenar su derecho de defensa en los trminos de esa disposicin (STEDH, McGinley y Egan v.
Reino Unido, 09/06/1998, prr. 86).
(20) SSTEDH, Hadjianastassiou v. Grecia, 16/12/1992, prr. 39; Markt Intern Verlag GmbH y Klaus
Beermann v. Alemania, 20/11/1989, prr. 26; Mller y otros v. Suiza, 24/05/1988, prr. 27.
(21) SSTEDH, Leander, cit., prr. 74; Gaskin, cit., prr. 52.
(22) Probablemente gran parte de la reticencia al reconocimiento pleno de este derecho obedezca a que,
fiel a la impronta "privatista" que ha caracterizado a la elaboracin y aplicacin de muchas clusulas del
Convenio Europeo, el art. 10 no ha tenido por objeto central investir a los ciudadanos de un ttulo jurdico
para conocer datos en poder del Estado, sino proteger la libre transmisin de opiniones e ideas en el marco de
la sociedad civil sin interferencias arbitrarias de aquel. La marca fundamental est constituida por el deber
estatal de abstencin respecto de la obstaculizacin del libre flujo de ideas en el seno de la comunidad
-concebido como un derecho "civil" por excelencia- y no tanto por la consagracin de un derecho "poltico"
de control del gobierno. El acceso a bases pblicas de informacin fue entendido, a lo sumo, como un
elemento accesorio para el ejercicio de otros derechos del tratado, como el proceso equitativo o la vida
privada y familiar y, si bien no se niega que l pueda dar lugar a planteos en el marco de esas disposiciones
(cuando su imposibilidad se traduce en obstculo para el goce de aquellas) no estuvo -al menos
explcitamente- en la voluntad de los redactores consagrar un derecho poltico "puro" de control ciudadano en
abstracto. Como vimos, este diferente abordaje se percibe claramente en que el art. 10 no reconoce el derecho
de "buscar" informaciones e ideas de toda ndole, como s lo hacen los arts. 19 de la Declaracin Universal de
Derechos Humanos (que fue tomado como fuente inicial del precepto europeo, pero que vio suprimido ese
trmino en el curso de elaboracin del texto) y 13 de la Convencin Americana. Ese vocablo, que ha sido el
punto de partida para reconocer en cabeza de las personas el derecho de acceso a la informacin pblica, no
fue incorporado en la redaccin del tratado europeo (Ver, Trabajos Preparatorios del art. 10 del Convenio
Europeo de Derechos Humanos, Comisin de Derechos Humanos del Consejo de Europa, Estrasburgo,
17/08/1956).
(23) SSTEDH, Guerra y otros v. Italia, 19/02/1998, prr. 53 y ss.; Roche v. Reino Unido, 19/10/2005,
prr. 172. La ausencia de deberes de recopilacin de datos no debe ser confundida con la obligacin positiva
de proteccin del derecho de recibir informacin frente al eventual ataque de terceros, que s pesa sobre el
Estado y se vincula con el carcter erga omnes de las obligaciones internacionales (SSTEDH, Khurshid
Mustafa y Tarzibachi v. Suecia, 16/12/2008, prrs. 32 y 50; zgr Gndem v. Turqua, 16/03/2000, prrs. 4246; Fuentes Bobo v. Espaa, 29/05/2000, prr. 38; Appleby y otros v. Reino Unido, 24/09/2003, parr. 39;

Palomo Snchez y otros v. Espaa, 12/09/2011, prr. 58). En ese sentido, el tribunal ha reconocido en varias
oportunidades la aplicabilidad de su convenio a las relaciones interindividuales, puntualizando que, aun
cuando la dinmica del tratado reside inicialmente en la proteccin del individuo contra interferencias
arbitrarias de las autoridades pblicas, adems de abstenerse de esas interferencias, el Estado debe cumplir
obligaciones positivas inherentes al respeto efectivo de los derechos, lo cual puede implicar la adopcin de
medidas inclusive en las relaciones entre individuos (SSTEDH, Young, James y Webster v. Reino Unido,
13/08/1981, prr. 49; X e Y v. Pases Bajos, 26/03/1985, prr. 23; Botta v. Italia, 24/02/1998, prr. 33; Van
Kck v. Alemania, 12/06/2003, prr. 70; Von Hannover v. Alemania, 24/06/2004, prr. 57, entre otros). De esa
manera, el carcter erga omnes de las directivas impuestas en los tratados de proteccin de los derechos
humanos, en su dimensin vertical, obliga al Estado a disear sus instrumentos regulatorios de las relaciones
individuales de un modo que permita asegurar el goce de los derechos convencionales, incluida la libertad de
expresin. Por ende, los derechos consagrados en los tratados proyectan -desde la faz del aseguramiento de su
respeto por los individuos en las relaciones con sus pares- obligaciones positivas en cabeza del Estado,
consistentes especialmente en la promulgacin y aplicacin efectiva de medidas tendientes a garantizar ese
respeto. El nexo entre obligaciones erga omnes y deberes positivos de regulacin es, como vemos, un
componente destacable del orden internacional de los derechos humanos, pero no debe trasladarse
automticamente a otros campos, como el de la recoleccin y diseminacin de datos en manos de las
autoridades pblicas.
(24) STEDH, Trsasg a Szabadsgjogokrt (Sociedad de la Libertad) v. Hungra, 14/04/2009, prr. 36.
(25) En la STEDH Stoll v. Suiza (10/12/2007, prr. 41 y 111), se otorg una fundamental relevancia a la
Resolucin Res (2001)6 del 12/06/2001, aprobada por el Comit de Ministros del Consejo de Europa y
relativa al acceso de documentos de dicho rgano. Ese instrumento consagra a la publicidad como regla y a la
reserva de informacin como excepcional. Tambin all el tribunal de Estrasburgo resalt las pautas
enunciadas por los rganos interamericanos en el caso Claude Reyes.
(26) STEDH, Trsasg, cit., prr. 27 y ss. Se record all que las garantas reconocidas a la prensa en
virtud de los fines involucrados en su actividad -en especial la edificacin de un debate pblico informado- se
extienden a asociaciones que procuran los mismos objetivos (En igual sentido, SSTEDH, Steel y Morris v.
Reino Unido, 15/05/2005, prr. 89; Riolo v. Italia, 17/10/2008, prr. 63; Vides Aizsardz?bas Klubs (Club de
Proteccin del Medio Ambiente) v. Repblica de Letonia, 27/05/2004, prr. 42). Esa distincin es importante,
pues denota nuevamente la falta de reconocimiento del acceso a la informacin pblica como derecho
autnomo, y la tendencia a reconducirlo al plano de garantas diferentes, como -en el caso- la libertad de
prensa. En esta sentencia el acceso a los datos estatales no se tutel como inters jurdico protegido en s
mismo, sino como resultado de su asimilacin a una labor de la prensa. De igual modo, se ha deslizado que la
posibilidad de visualizar fuentes estatales de documentacin es un "elemento esencial" del derecho de libertad
de expresin (STEDH, Kenedi v. Hungra, 26/05/2009, prr. 43), pero en ese caso se trataba de la recopilacin
de datos para escribir un libro. Era esa publicacin lo protegido bajo la libertad de expresin, y el
conocimiento de las fuentes documentales estatales no fue garantizado per se, sino como una precondicin
para el ejercicio de aquella.
(27) Criterio de Leander, cit., prr. 74 in fine.
(28) STEDH, Loiseau v. Francia, 18/11/2003, Resolucin sobre admisibilidad, prr. 7. De forma

concordante con el sello privatista del Convenio que ya hemos apuntado, se analizaba all la configuracin de
un "derecho civil" de cara a definir la aplicabilidad de su art. 6.1, que tutela el proceso equitativo y que -de
acuerdo a la jurisprudencia del Cuerpo- slo rige ante la presencia de una controversia genuina cuyo resultado
afecte en forma directa a un derecho calificable como civil, esto es, de contenido privado o pecuniario
(doctrina de las SSTEDH, Ringeisen v. Austria, 16/07/1971, prr. 94; Knig v. Alemania, 28/06/1978, prrs.
94-95; Le Compte, Van Leuven y De Meyer v. Blgica, 23/06/1981, prr. 44 y ss.; Albert y Le Compte v.
Blgica, 10/02/1983, prr. 28; Deumeland v. Alemania, 29/05/1986, prr. 74; Salesi v. Italia, 26/02/1993, prr.
19; Athanassoglou y otros v. Suiza, 06/04/2000, prr. 43; Ferrazzini v. Italia, 12/07/2001, prr. 29; Gorraiz
Lizarraga y otros v. Espaa, 27/04/2004, prr. 43; Jussila v. Finlandia, 23/11/2006, prr. 29; Herbst v.
Alemania, 11/01/2007, prr. 54; Oru y otros v. Croacia, 17/07/2008, prr. 41; Emine Ara v. Turqua,
23/09/2008, prr. 20, entre muchos otros).
(29) STEDH Sdruen Jiho?esk Matky (Asociacin de Madres del Sur) v. Repblica Checa, Resolucin
sobre admisibilidad, 10/07/2006, prr. 1.1. En Gillberg v. Suecia el tribunal desestim que un agente pblico
tuviera -bajo el art. 10 del Convenio- el derecho de negarse a entregar informacin en poder de su empleador
estatal. Sin embargo, no recurri para ello al reconocimiento genrico de un derecho de acceso a la
informacin pblica de parte de la ciudadana, sino a la afectacin del derecho de propiedad de la autoridad
estatal sobre la informacin y a la existencia de un mandato judicial incumplido en el caso (STEDH, Gillberg
v. Suecia, 03/04/2012, prrs. 93 y 94).
(30) STEDH, Trsasg, cit., prr. 35. El tribunal aclar que el caso se refera esencialmente a una
injerencia en el ejercicio de funciones de vigilancia social similares a las de la prensa, "ms que a la negacin
de un derecho general de acceso a documentos oficiales" (prr. 36). Ello implic relativizar nuevamente la
posibilidad de un reconocimiento autnomo de tal derecho, independiente de la libertad de prensa.
(31) El voto concurrente de los jueces Saj y Vu?ini? en el caso Youth Initiative for Human Rights v.
Serbia (25/06/2013) dio cuenta de esos avances, pero enfatiz la necesidad de que el Tribunal Europeo
comience a interpretar abiertamente el art. 10 del Convenio a tono con los desarrollos producidos en el
derecho internacional en relacin a la libertad de informacin, que han conducido al reconocimiento del
derecho de acceso a la informacin pblica. Los magistrados sostuvieron la existencia de obligaciones
positivas del Estado en relacin al acceso a la informacin en su poder, precisando que las autoridades son
responsables de almacenar esa informacin y no pueden excusarse en su extravo para justificar su falta de
entrega. Concluyeron que, aun cuando la diferencia entre las obligaciones negativas y positivas del Estado es
difcil de determinar en esta materia, la complejidad de la gestin de datos moderna hace que la mera ausencia
de una prohibicin de acceso pueda no ser suficiente para el disfrute efectivo de ese derecho a la informacin.
Ver tambin STEDH sterreichische Vereinigung Zur Erhaltung, Strkung und Schaffung Eines
Wirtschaftlich Gesunden Land- Und Forst-Wirtschaftlichen Grundbesitzes v. Austria, 28/11/2013, prr. 41.
(32) SSTEDH, Handyside v. Reino Unido, 07/12/1976, prr. 43 y ss.; The Sunday Times v. Reino Unido,
26/04/1979, prr. 45; Observer y Guardian v. Reino Unido, 26/11/1991, prr. 59 y ss.; Arslan v. Turqua,
08/07/1999, prr. 34; Trsasg, cit., prr. 30; Lillo-Stenberg y Sther v. Noruega, 16/01/2014, prr. 25 y ss.;
MGN Limited v. Reino Unido, 18/01/2011, prr. 142; Stojanovi? v. Croacia, 19/11/2013; Axel Springer AG v.
Alemania, 07/02/2012, prr. 90; Ungvry e Irodalom KFT. v. Hungra, 03/12/2013, prr. 37; Animal
Defenders International v. Reino Unido, 22/04/2013, prr. 100; Mustafa Erdo?an y otros v. Turqua,
27/05/2014, prr. 33, entre muchos otros.

(33) STEDH, Glas Nadezhda Eood y Elenkov v. Bulgaria, 11/10/2007, prr. 52.
(34) Corte IDH, OC-6/86, cit., prrs. 22 y 24.
(35) Corte IDH, Cantoral Benavides v. Per. Fondo, 18/08/2000, prr. 157; Fermn Ramrez v.
Guatemala. Fondo, Reparaciones y Costas, 20/06/2005, prr. 90; De la Cruz Flores v. Per. Fondo,
Reparaciones y Costas, 18/11/2004, prr. 79.
(36) Corte IDH, Claude Reyes, cit., prr. 89.
(37) De esa forma, se ha entendido que la alusin a la "ley" en los arts. 8 a 11 del Convenio abarca
reglamentos, estatutos e incluso derecho no escrito (SSTEDH, Barthold v. Alemania, 25/03/1985, prr. 46;
Kafkaris v. Chipre, 12/02/2008, prr. 139; De Wilde, Ooms y Versyp v. Blgica, 18/06/1971, prr. 93; Ekin v.
Francia, 17/07/2001, prr. 46).
(38) SSTEDH, The Sunday Times, cit., prr. 47 y ss.; Glas Nadezhda, cit., prr. 45; Maestri v. Italia,
17/02/2004, prr. 30, Kenedi, cit., prr. 44; Mller y otros, cit., prr. 29; Ezelin v. Francia, 26/04/1991, prr.
45; Flinkkil y otros v. Finlandia, 06/04/2010, prr. 65; Jokitaipale y otros v. Finlandia, 06/04/2010, prr. 53;
Lahtonen v. Finlandia, 17/01/2012, prr. 57; Reinboth y otros v. Finlandia, 25/01/2011, prr. 70; Aydin v.
Alemania, 27/01/2011, prr. 56.
(39) SSTEDH, Barthold, cit., prr. 47; Kokkinakis v. Grecia, 25/05/1993, prr. 40.
(40) SSTEDH, Ba?kaya y Okuo?lu v. Turqua, 08/07/1999, prr. 36; Come y otros v. Blgica,
22/06/2000, prr. 145; Streletz, Kessler y Krenz v. Alemania, 22/03/2001, prr. 88 y ss.; K.-H. W. v.
Alemania, 22/03/2001, prr. 85; Groppera Radio AG y otros v. Suiza, 28/03/1990, prr. 68.
(41) SSTEDH, Wingrove v. Reino Unido (1), 25/11/1996, prr. 40; Tolstoy Miloslavsky v. Reino Unido,
13/07/1995, prr. 37.
(42) SSTEDH, Hasan y Chaush v. Bulgaria, 26/10/2000, prr. 84; Lupsa v. Rumania, 08/06/2006, prr.
34. Esta exigencia, pese a su obviedad, no es respetada, por ejemplo, en el art. 38 del Decreto 1759/72
(RLNPA), que no establece pauta ni lmite alguno para el ejercicio de la facultad discrecional de declarar la
reserva de un expediente administrativo y que, en consecuencia, resulta inconstitucional. No puede admitirse
que las normas habiliten la competencia para limitar el acceso a las actuaciones en forma genrica ni que
deleguen esa facultad en forma irrestricta a la autoridad administrativa.
(43) STEDH, Stoll, cit., prr. 54.
(44) SSTEDH, Ruusunen v. Finlandia, 14/01/2014, prr. 36; Hasan Yazici v. Turqua, 15/04/2014, prr.
46; Mladina D.D. Ljubljana v. Eslovenia, 17/04/2014, prr. 36; Salumki v. Finlandia, 29/04/2014, prr. 41.
La Corte Interamericana ha destacado -luego de un examen comparativo entre el art. 13 de su convencin y el

10 del Convenio Europeo- la mayor generosidad de la norma americana, en especial por presentar un listado
ms acotado de posibles restricciones (Corte IDH, OC-5/85, cit., prrs. 45 y ss.).
(45) STEDH, Mouvement Ralien Suisse v. Suiza, 13/07/2012, prr. 59.
(46) El art. 10.2 debe ser conjugado con el art. 18 del Convenio Europeo que, al establecer que "Las
restricciones que, en los trminos del presente Convenio, se impongan a los citados derechos y libertades no
podrn ser aplicadas ms que con la finalidad para la cual han sido previstas" ratifica la plena procedencia de
ese abordaje teleolgico en el control de la medida estatal (Ver, al respecto, STEDH, Gusinskiy v. Rusia,
19/05/2004, prr. 73). De igual modo, el art. 13 de la Convencin Americana debe emparentarse con su art.
30, que, entre otras condiciones para reglamentar los derechos, considera esencial que "los fines para los
cuales se establece la restriccin sean legtimos, es decir, que obedezcan a razones de inters general y no se
aparten del propsito para el cual han sido establecidas", lo cual ha sido entendido como estableciendo "un
control por desviacin de poder" (Corte IDH, OC-6/86, cit., prr. 18).
(47) SSTEDH, Handyside, cit., prr. 48; The Sunday Times, cit., prr. 59; Vogt v. Alemania, 26/09/1995,
prr. 52; Cumponc y Mazore v. Rumania, 17/12/2004, prr. 88; Sorguc v. Turqua, 23/06/2009, prr. 28.
(48) Ese margen comprende tanto al legislador como a los rganos de aplicacin de las normas.
(49) SSTEDH, Lingens v. Austria, 08/07/1986, prr. 41; Castells v. Espaa, 23/04/1992, prr. 42; Hertel
v. Suiza, 25/08/1998, prr. 46; Jersild v. Dinamarca, 23/09/1994, prr. 35; Chauvy y otros v. Francia,
29/06/2004, prr. 63.
(50) STEDH, Soila v. Finlandia, 06/04/2010, prr. 55; Hoffer y Annen v. Alemania, 13/01/2011, prr. 43;
Otegi Mondragon v. Espaa, 15/03/2011, prr. 48; Krone Verlag GMBH v. Austria, 19/06/2012, prr. 45;
Marin Kostov v. Bulgaria, 24/07/2012, prr. 44; Vejdeland y otros v. Suecia, 09/02/2012, prr. 51; Peta
Deutschland v. Alemania, 08/11/2012, prr. 45; Eon v. Francia, 14/03/2013, prr. 59; Erla Hlynsdttir v.
Islandia, 10/07/2012, prr. 56; Brosa v. Alemania, 17/04/2014, prr. 37.
(51) SSTEDH, Goodwin v. Reino Unido, 27/03/1996, prr. 40; Worm v. Austria, 29/08/1997, prr. 47. El
principio de proporcionalidad se ha desarrollado en el derecho continental europeo a partir de una doctrina
desplegada inicialmente por el Tribunal Federal Alemn y luego extendida a los tribunales constitucionales de
otros pases, para llegar finalmente a la Corte Interamericana por conducto de la jurisprudencia de su par
europea (Vgr. SSTEDH, Levages Prestations Services v. Francia, 23/10/1996, prr. 40; Waite y Kennedy v.
Alemania, 18/02/1999, Tinnelly & Sons Ltd y otros v. Reino Unido, 10/07/1998, prr. 29; Apostol v. Georgia,
28/11/2006, prr. 57; Runkee y White v. Reino Unido, 10/07/2007, prr. 40 y ss.). Su relevancia prctica
consiste en dotar de un alcance ms intenso al control de razonabilidad, en tanto el test de proporcionalidad
determina que al momento de constatar la legitimidad de una medida de reglamentacin de un derecho
protegido a nivel convencional, el intrprete deba verificar la presencia de los siguientes elementos: a)
finalidad legtima de la restriccin; b) adecuacin entre esa finalidad y los medios utilizados; c) necesidad del
medio elegido para conseguir la finalidad perseguida y d) proporcionalidad estricta entre el beneficio obtenido
y el sacrificio impuesto (Corte IDH, Kimel v. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas, 02/05/2008, prr. 70
y ss.). De ese modo, el control sobre las medidas de reglamentacin del derecho de acceso a la informacin
pblica demandar verificar que se persigue una finalidad legtima con la regulacin, que los medios

utilizados para ello son idneos y necesarios, por no existir otros menos lesivos, y que la medida presenta un
equilibrio entre el costo impuesto al derecho y el beneficio que ese sacrificio reporta a otro derecho (STEDH,
Du Roy y Malaurie v. Francia, 03/10/2000, prrs. 36 y 37).
(52) STEDH, Arslan, cit., prr. 44.
(53) La Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin fue adoptada en 2003 y entr en vigor el
14 de diciembre de 2005. En Argentina fue incorporada por Ley 26.097 (10/05/2006). A la fecha, 168 Estados
se han adherido a ella. El tratado fue el resultado de dos aos de negociacin por 130 gobiernos que
comenzaron con la Declaracin de Viena emitida en el Dcimo Congreso de las Naciones Unidas sobre
Prevencin del Delito y Tratamiento del Delincuente, en abril de 2000. La Declaracin de Viena dio lugar a la
aprobacin por la Asamblea General de las Naciones Unidas de la Resolucin 55/61 de diciembre de 2000,
solicitando los informes analticos necesarios para una convencin y la Resolucin 55/188 del mismo ao se
propone el establecimiento de un grupo de expertos sobre flujos de fondos relacionados con la corrupcin
internacional. Ver B. Michael, 'What Does the UN Convention on Corruption Teach Us About International
Regulatory Harmonisation?', (2003), disponible en SSRN: http://ssrn.com/abstract=512082 or
http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.512082
(54) Egea, Federico, "De la opacidad a la transparencia. La presuncin de legitimidad y la Convencin de
Naciones Unidas contra la Corrupcin", Derecho Pblico Integral, Diario Administrativo N 13, 15/04/2014.
Disponible en http://www.derechopublicointegral.com/
(55) Segn las notas interpretativas de los Trabajos Preparatorios, "la intencin del apartado d) del
prrafo 1 es destacar las obligaciones ya contradas por los Estados Parte en virtud de diversos instrumentos
internacionales relativos a los derechos humanos en que son parte y de ningn modo modificar sus
obligaciones" (UNODC, Travaux Prparatoires de las negociaciones para la elaboracin de la Convencin de
las Naciones Unidas contra la Corrupcin, 2012, prr. 155).
(56) Justo, Juan, "UNCTAD`s Principles on Public Debt and the United Nations Convention against
Corruption. Links and Common Strategies", en Espsito, Carlos, Li, Yuefen y Bohoslavsky, Juan P., (eds.),
Sovereign Financing and International Law: The UNCTAD Principles on Responsible Sovereign Lending and
Borrowing, Oxford University Press, 2013.
(57) Sobre este concepto ver, entre otros, Bianchi, Alberto, "Las llamadas libertades preferidas en el
derecho constitucional norteamericano y su aplicacin en la jurisprudencia de la corte suprema argentina",
Revista Argentina del Rgimen de la Administracin Pblica, N 146, Buenos Aires, RAP, 1990, p. 20;
Gullco, Hernn, "El uso de las categoras sospechosas en el derecho argentino", en Alegre, Marcelo Gargarella, Roberto (Coord.), El derecho a la igualdad. Aportes para un constitucionalismo igualitario,
Buenos Aires, LexisNexis, 2007, 1 edicin, p. 253; Avila Montequn, Marina, "La presuncin de legitimidad
de los actos administrativos y el escrutinio estricto de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin", Derecho
Administrativo Austral, Ao 2008, N 2, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2009, p. 69; Sacristn, Estela, "Acerca de los
fundamentos constitucionales del derecho de acceso a la informacin en poder estatal", en AA.VV, Estudios
de Derecho administrativo en homenaje al profesor Julio Rodolfo Comadira, Academia Nacional de Derecho
y Ciencias Sociales de Buenos Aires, Instituto de Derecho Administrativo, La Ley, Buenos Aires, 2009.

(58) Ver, al respecto, CSJN, Asociacin de Telerradiodifusoras Argentinas, 2005, Fallos, 328:1825.
Disidencia parcial de los jueces Petracchi y Belluscio, cons. 9 y 10.
(59) Corte IDH, Claude Reyes, cit. prrs. 91-93.
(60) Corte IDH, Claude Reyes, cit., prrs. 94-95.
(61) CSJN, Repetto, 1988, Fallos, 311:2272; Hooft, cit., seguido en Gottschau, 2006, Fallos, 329:2986 y
Mantecn Valds, 2008, Fallos, 331:1715.
(62) En este sentido, la Corte Interamericana tiene dicho que "Dada la importancia que se le otorga al
derecho de informacin como principio de participacin y fiscalizacin de la sociedad, la Relatora ha
promovido la necesidad de que los Estados miembros incorporen dentro de su normativa jurdica leyes de
acceso a informacin y mecanismos efectivos para su ejercicio eficiente, habilitando a la sociedad en su
conjunto a efectuar opiniones reflexivas o razonables sobre las polticas y acciones tanto estatales como
privadas que los afectan." (Corte IDH, OC-5/85, cit., prr. 69).
(63) Corte IDH, Ivcher Bronstein, cit., prrs. 102-104; Baena, Ricardo y otros v. Panam. Fondo,
Reparaciones y Costas, 02/02/2001, prrs. 124-127; OC-18/03, Condicin Jurdica y Derechos de los
Migrantes Indocumentados, 17/09/2003, prr. 125; OC-17/02, Condicin Jurdica y Derechos Humanos del
Nio, 28/08/2002, prr. 117.