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FUNCIN ADMINISTRATIVA
DEL DISTRITO

Contenido
INTRODUCCIN
CAPTULO I EL ESTADO
1.1. Formas de organizacin poltica antecesoras del estado
1.2. El estado: sus orgenes y caractersticas principales
1.2.1 Definicin y orgenes del estado
1.2.2 Tipos de estado
1.2.3 Las ramas del poder pblico y sus funciones

CAPTULO II LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

2.1. Qu es la funcin administrativa pblica?
2.2. La constitucin de 1991 y la funcin administrativa
2.3. La ley 489 de 1998

CAPTULO III EL GOBIERNO Y LA FUNCIN ADMINISTRATIVA EN EL DISTRITO

3.1. Antes de la constitucin del 91
3.1.1 1954 1968: de rojas pinilla al decreto 3133 de 1968
3.1.2 El decreto 3133 de 1968 y la descentralizacin de la ciudad
3.1.3 La reforma de 1977 y el afianzamiento de la descentralizacin

3.1.4 La eleccin popular de alcaldes y el limbo jurdico de la ciudad

3.2. La constitucin del 1991 y el distrito capital
3.3. Decreto ley 1421: el estatuto orgnico de Bogot
3.4. El acuerdo 257 de 2006: la funcin administrativa en Bogot en la actualidad
3.4.1 Antecedentes del acuerdo
3.4.2 Ahora s: la reforma introducida por el acuerdo 257
3.4.3 Resultados de la reforma administrativa: lo que tenemos ahora
3.4.4 Qu tan exitosa ha sido la reforma?

BIBLIOGRAFA

INTRODUCCIN

Para comprender el marco institucional en el que se desarrolla la gestin administrativa

pblica del Distrito Capital es pertinente hacer una breve resea sobre los orgenes del
concepto de Estado, las diversas formas de Estado existentes, y las formas de gobierno que
las acompaan; as como revisar las implicaciones que tienen las estructuras estatales y
las formas de gobierno nacional en el desempeo y caracterizacin de los gobiernos
subnacionales.
La funcin administrativa no es otra cosa que las rutas mediante las cuales el Estado
cumple con sus funciones de ente regulador de las relaciones de gobernanza existentes en
una comunidad poltica y garantiza la sostenibilidad de la misma. El gobierno, que expresa
las preferencias polticas de los electores, es el encargado de administrar los recursos
pblicos por un periodo dado. El Estado Nacional expresa en lneas generales el tipo de
pas y gobierno que el constituyente primario ha elegido; mientras que los gobiernos
nacionales deben hacerlo realidad.
En las secciones posteriores se desarrollarn los conceptos anteriores.

CAPTULO I EL ESTADO

El concepto de Estado Moderno hace referencia a una forma de organizacin poltica de

origen relativamente reciente (Crdova, 1986: 22), que entendemos como un poder central
supremo diferenciado de la sociedad civil y capaz del monopolio de la coercin fsica
legitima sobre una poblacin determinada y dentro de los lmites de un territorio
determinado (Colombo, 1990: 97). El marco institucional en el que se inscribe Bogot
como Distrito Capital de la Repblica de Colombia, est definido por la forma y
caractersticas de nuestro Estado, las cuales se encuentran resumidas en el Artculo 1 de
la Constitucin de 1991 de esta manera:
Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria,
descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de
las personas que la integran y en la prevalencia del inters general. Art.1. Ttulo I

El camino recorrido para llegar a esta forma de organizacin poltica ha sido amplio e
interesante; las sociedades probaron mltiples formas de organizacin poltica e
institucional para garantizar la agregacin de los diversos intereses presentes en toda
comunidad. Resultado de este aprendizaje poltico y social se consolid la democracia
moderna como sistema poltico y el Estado de Derecho como estructura fundamental.
Con esto en mente, y para comprender el sentido de las estructuras y funciones de lo
pblico a lo largo de la historia, este captulo presenta en primer lugar una breve resea
de las principales formas de organizacin poltica previas a la constitucin del Estado
moderno; luego revisa el propio concepto de Estado y de Repblica como forma de Estado
democrtico; y finaliza con una introduccin al tema de las funciones del Estado,
enfatizando la funcin administrativa pblica.
1.1. Formas de organizacin poltica antecesoras del estado
La historia de las sociedades es tambin una historia de formas de organizacin poltica,
entendida como la forma de administrar los mltiples intereses, individuales y colectivos,
que las caracterizan. Segn Valles (2000), estas van desde elementales mecanismos de
arbitraje y de presin para resolver disputas vecinales hasta la complejidad de las grandes
organizaciones internacionales que se ocupan hoy de gestionar los grandes conflictos
planetarios y que implican estados, empresas transnacionales, movimientos sociales y
medios de comunicacin (p.74); dndose entre estos dos extremos una rica gama de
formas de organizacin poltica, entre las que se identifican las siguientes:

Sociedades acfalas: el liderazgo colectivo, la ms antigua de las organizaciones

polticas, hizo presencia en sociedades de carcter nmada generalmente agrupadas en
tribus, en las que ni la poltica ni el uso de la fuerza estaban reservadas a algn ente en
particular. Si bien puede surgir un lder, su superioridad jerrquica no es permanente, y,
en todo caso, sugiere acciones, ms que ordenarlas.

La polis: esta estructura surge a la par de la expansin de la agricultura y la

sedentarizacin humana, es decir, entre el 8.000 a.C. y el 6.000 a.C. En los pequeos
asentamientos iniciales de poblacin las primeras ciudades se generaron
excedentes de produccin no experimentados hasta el momento, lo que produjo la
necesidad de encontrar una manera adecuada de acumularlos y distribuirlos. Esta
situacin genera una incipiente estratificacin social en la que las funciones
econmicas, religiosas y polticas se solapan pero cada vez es ms notoria la
diferenciacin. El punto mximo de desarrollo de esta forma de organizacin poltica
se dara en la Atenas del siglo V a.C. con una lealtad poltica de sus ciudadanos ligada a
la ciudad ya no a un grupo con el que se tienen relaciones de parentesco, un
territorio bien delimitado, y una fuerte profundizacin de la tendencia del uso privativo
de la fuerza por parte de quien ostenta el poder poltico.

El imperio: en este modelo hay una organizacin poltica que acta sobre un territorio
mucho mayor al de una ciudad. El control de la fuerza est ejercido por un dirigente
claramente determinado (emperador, faran, csar). Normalmente se distinguen dos
formas de imperio:
El Imperio Clientelarpatrimonial: en este tipo de imperios el grupo conquistador
tiene fuertes relaciones personales entre s y su objetivo principal es ofrecer
proteccin a las ciudades a cambio de tributos y sumisin, establecindose una
relacin clientelar con los dominados. El Emperador delega parte de su poder a
autoridades locales e interviene de manera tangencial las estructuras sociales y
econmicas de las comunidades conquistadas. En estas organizaciones el territorio
es difuso en tanto sus delimitaciones son establecidas en funcin de la ubicacin de
las comunidades incorporadas al imperio y su centro se encuentra en donde est el
Emperador; la delimitacin del grupo social encargado de ejercer la poltica es
mediana y el ejercicio de la fuerza es bastante disperso a pesar de la figura del
emperador. Ejemplos de esto son el Imperio Mongol o el Carolingio.

El Imperio Burocrtico territorial: en este tipo de imperios, las intenciones

superan las de extracciones de rentas y, en cambio, se busca la anexin de cada vez
ms territorios, materializada en la implantacin de elementos religiosos,
legislativos, culturales, etc., de los imperios conquistadores en los territorios
conquistados, de tal forma que las relaciones entre comunidades conquistadoras y
conquistadas superan las de tipo proteccin tributo. Para poder ejecutar este
proyecto, los imperios cuentan con un aparato burocrtico importante que les
permite gestionar de forma adecuada sus recursos monetarios, el aparato militar,
las comunicaciones, entre otros mltiples factores que deben funcionar
correctamente para poder si quiera pensar en iniciar un proyecto de la envergadura
del mencionado. As, en este tipo de imperio el mbito de la poltica est mucho
ms delimitado que en el anterior, as como las atribuciones, del de ejercicio de la
fuerza, jurdicas, judiciales, etc., de las personas que se desenvuelven en este
mbito. Este tipo de Imperio se puede promover desde la conquista cultural,
poltica, etc., hasta la conquista por la fuerza e imposicin de las preferencias del
conquistador sobre el dominado. Ejemplos de este tipo de imperio son el de la
Roma Imperial, el Inca, o el espaol.
Poliarquas feudales: en este tipo de organizacin poltica hay varios centros de poder
fundamentados en la fuerza militar y unidos entre s por pactos de proteccin, en
donde cada uno de estos centros cuenta con sus propias formas de coaccin como la
fuerza armada o la imposicin de tributos. A su vez, en cada feudo y entre los feudos, la
capacidad poltica est ntimamente ligada a la posesin de tierras, principal factor de
produccin en la poca, por lo que no es fcil distinguir entre el poder poltico y el
econmico.
Monarquas estamentales: en esta estructura cobran un importante papel los
colectivos, estamentos, reconocidos en la poca, como la nobleza hereditaria, la
incipiente burguesa, los jerarcas de la iglesia, entre otros. En el surgimiento de este
entramado de estamentos tiene mucho que ver el crecimiento de las ciudades; es en
este espacio en donde es posible una relacin ms horizontal que las que se venan
dando en los feudos por las mltiples relaciones comerciales y econmicas, sobre todo,
que tienen lugar en el contexto urbano. Asimismo, la relacin entre los dirigente de las
ciudades, antiguos seores feudales y naciente burguesa, y de estos con el Rey no se
basa en el establecimiento de lazos personales, y el Rey toma una posicin ms
importante en trminos polticos si bien debe dar determinados privilegios a algunas

ciudades para poder obtener de ellas los recursos que necesita para ejercer su
autoridad.
Segn Norberto Bobbio (1989), en esta estructura ya hay
una institucionalizacin mucho mayor de los
contrapoderes al Rey (materializada en el reconocimiento
de los estamentos), las relaciones dejan de ser entre
personas para ser entre instituciones (entre el Rey y las
asambleas de cada estamento en su estado ms
avanzado, por ejemplo).
Si se quieren clasificar las anteriores formas de organizacin poltica en funcin de la
autonoma institucional y la capacidad de coaccin que tenga el grupo de individuos en el
poder, se puede obtener un diagrama como el presentado en la clasificacin basada en
Valles (2000).
En esta clasificacin, el punto mnimo en autonoma institucional (el ms cercano al
origen) ser aquel en el que la poltica no se distingue de otras actividades colectivas
como las relaciones familiares, econmicas o de conocimiento, y el mximo en el que sta
es ejercida por una porcin de la poblacin especializada, dentro de un espacio y unas
reglas claras. En el caso de la capacidad de coaccin, el punto mnimo se dara cuando la
capacidad de gestionar la coaccin es ejercida por mltiples actores, y el punto mximo
cuando el uso de la fuerza es monopolizado por un nico agente.
1.2. El estado: sus orgenes y caractersticas principales
1.2.1Definicin y orgenes del estado
Con relacin al origen del Estado, existe cierto consenso en cuanto a que este nace de la
disolucin de la comunidad primitiva basada en vnculos de parentesco, y de la formacin
de comunidades ms amplias derivadas de la unin de muchos grupos por razones de
sobrevivencia interna (la sustentacin) y externas (la defensa) (Bobbio, 1989, p.98), de tal
forma que, a excepcin de la organizacin poltica propia de las sociedades tribales, todas
las formas mencionadas podran calificarse como Estados. Sin embargo, el llamado Estado
Moderno, presenta una serie de caractersticas, aceptadas por la mayora de autoridades en
el tema, que lo diferencian de las formas de organizacin poltica explicadas en los
prrafos anteriores. Estos elementos son causa de la ubicacin del Estado Moderno en la
figura anterior: en la posicin ms alta de los dos ejes.

En primer lugar, un importante factor dentro de la constitucin de los Estados como los
conocemos hoy es la poblacin. Es claro que ninguna organizacin poltica tiene sentido si
no existe una determinada poblacin cuyos intereses deban ser agregados. Sin embargo, a
diferencia de las formas organizativas precedentes, en el contexto del Estado Moderno es
ms difcil determinar cul es la poblacin que pertenece a determinada entidad poltica;
ya no es el linaje el parentesco o el vnculo vasalloseor lo que establece la pertenencia
de un individuo a un Estado.
El segundo elemento caracterstico del Estado Moderno, es el territorio. Para verificar la
importancia que este factor tiene al da de hoy, baste con recordar las mltiples reacciones
ante el fallo de la Haya con relacin a la disputa entre el pas y Nicaragua sobre la
posesin de los territorios martimos ubicados en el Mar Caribe1; o la polmica que se
gener con el descubrimiento del fenmeno de compra masiva de tierras nacionales por
parte de extranjeros2. Estos hechos ilustran la importancia que el territorio tiene en la
definicin del Estado; valor que se relaciona con el concepto de soberana.
La nocin de soberana establece bsicamente que todo poder existente en el interior de
un Estado se somete de manera voluntaria a poder su poder, el del Estado mismo, y que
todo poder existente fuera de sus fronteras lo reconoce. Hay una relacin de supraordenacin frente a la cual todos los dems poderes aparecen como subordinados.
Lo anterior se manifiesta en trminos prcticos principalmente en la facultad nica que
deben tener los Estados para realizar la produccin de normas y la gestin de la violencia
fsica: para que un Estado sea tal solo l puede producir leyes y manejar elementos como
ejrcitos, organizaciones policiales y sanciones fsicas o pecuniarias.
Estado y soberana. Nota crtica.
En el caso del Estado colombiano, a pesar de que tiene una trayectoria histrica de ms de
200 aos, su soberana todava se enfrenta a desafos que la ponen en duda, como el que
representa la existencia de mltiples actores armados al margen de la ley, los cules
desconocen el monopolio de la fuerza como privativo del Estado. Una noticia de Todelar
mencionaba que las BACRIM dominan algunas zonas urbanas; en Medelln, por ejemplo, la
banda criminal los Urabeos ya tiene el poder del 70% del territorio de esa comuna [la
13]3 y en un momento dado cobraba por el acceso a la escalera elctrica instalada por el
gobierno de la ciudad en la mencionada comuna, un bien pblico construido para facilitar
la accesibilidad y el transporte de la poblacin de la zona.
Ver http://www.semana.com/nacion/articulo/el-fallo-la-haya-triunfo-nicaragua-cuento-chino/341394-3
Ver
http://www.elespectador.com/noticias/nacional/articulo-312951-colombia-entre-paises-masvulnerables-delmundo-compra-y-venta-d
3
Ver
http://www.terra.com.co/todelar/articulo/html/tod34692-bacrim-cobran-peaje-en-las-escalerasmecanicas-publicas-de-medellin.htm
1
2

Hay pues una diferencia fundamental entre el Estado Moderno y las formas polticas
previas, y es que, adems de los dos elementos mencionados, poblacin y territorio, se
requiere adems una forma de organizacin colectiva para lograr los objetivos comunes:
una institucionalidad. Esta forma de organizacin se expresa en las leyes, que son los
acuerdos fundamentales sobre el deber ser en una determinada comunidad poltica. A
partir de las leyes se establece una clara divisin entre gobernantes y gobernados, as
como se confiere legitimidad a la relacin poltica entre unos y otros. Las leyes adems
despersonalizan el poder y promueven la institucionalizacin y la profesionalizacin de los
agentes polticos.
De una manera general, entonces, el Estado puede definirse como la organizacin en la
que confluyen tres elementos: la soberana, la poblacin y el territorio.
1.2 Tipos de estado
Existen diversos criterios para clasificar los Estados, pero sin duda un criterio fundamental
es el grado de concentracin del poder. A partir de este criterio, se identifican dos formas
dominantes, los Estados Absolutistas, cuya forma de gobierno ms comn son las
Monarquas; y los Estados representativos, Repblicas, cuya forma de Gobierno ms comn
es la democracia. Una segunda clasificacin hace referencia al tipo de divisin poltica de
los entes territoriales en un Estado, dado lugar a su vez a dos formas de Estado, el Estado
Unitario y el Estado Federado.

Estado absoluto (Monarquas absolutistas)

El trmino monarqua proviene del griego (mnos): uno, y (arjin): gobierno,

traducible por gobierno de uno solo. A ese nico gobernante se le denomina monarca o rey
(del latn rex) aunque las denominaciones utilizadas para este cargo y su tratamiento
protocolario varan segn la tradicin local, la religin, la estructura jurdica o territorial
del gobierno.
Mientras que en las Monarquas estamentales algunos colectivos como el clero, los
propietarios libres o los incipientes burgueses gozaban de participacin en la esfera
poltica y la relacin entre estos y el monarca se vuelve ms horizontal, en las Monarquas
absolutistas la relacin entre gobernados y gobernantes se torna completamente vertical,
de tal forma que La relacin poltica bsica es la que se establece entre el soberano
dotado de la capacidad poltica ltimay el sbdito resignado a prestar una sumisin
total a cambio de la seguridad que el soberano debe ofrecerle (Valles p. 90).
Esta forma de organizacin es propiamente la de un Estado entre otras por los procesos
simultneos de concentracin y centralizacin del poder; por concentracin se entiende el
que el Rey tuviera la potestad jurdica y de facto de dictar leyes, imponer tributos, usar la
fuerza en el interior y el exterior y hasta, en algunos casos, decretar costumbres: las
costumbres son consideradas derecho vlido slo cuando por una ficcin jurdica se

presumen aceptada y toleradas por el Rey que no las ha abrogado directamente (Bobbio,
1989, p.161). Por centralizacin, se hace alusin al hecho de que en este tipo de Estado los
ordenamientos jurdicos inferiores como ciudades, corporaciones o sociedades particulares,
existen ya sea por la autorizacin o la tolerancia del Rey, ya no como sociedades
autnomas.
Aqu el Estado es el monarca, si hay individuos o grupos con ciertas atribuciones polticas
excepcionales es solo porque el Rey as lo ha dispuesto, de tal forma que la Monarqua
desempea todas las funciones polticas y las autoridades que ejercen competencias en
campos como el militar, judicial, econmico, etc., lo hacen como meros vicarios o
representantes del monarca. As se hace constar todava ahora como mera forma ritual
en algunas monarquas, en las que () [algunas] disposiciones estatales son publicadas en
nombre del Rey (Valles, 2000, p. 90).

Estado representativo (Repblicas)

La Repblica (del latn res pblica, la cosa pblica, lo pblico) es en sentido amplio un
sistema poltico caracterizado por basarse en la representacin de toda su estructura
mediante el derecho a voto. El electorado constituye la raz ltima de su legitimidad y
soberana. Los antecedentes histricos que dan nacimiento a este tipo de Estado son: la
Revolucin Gloriosa de 1688 en Inglaterra, la expedicin de la Constitucin de los Estados
Unidos de Norteamrica en 1787, y la Revolucin Francesa de 1789.
En la Repblica o Estado representativo los gobernados no toman la forma de colectivos
(clero, gremios, burgueses) sino de individuos; de esta manera se da el reconocimiento
de que el individuo es primero que el Estado; el individuo no es para el Estado sino el
Estado para el individuo (Bobbio, 1989, p.163); en este cambio de paradigma juega un
papel fundamental la declaracin de los derechos del hombre y el ciudadano, realizada en
el marco de la Revolucin Francesa.
La individualizacin de la relacin gobernantes gobernados es el reconocimiento de la
igualdad natural de los hombres; todo hombre cuenta por s mismo y no en cuanto
miembro de ste o aquel grupo particular (Bobbio, 1989, p.163). En ese particular
momento histrico, el nacimiento de la individualidad poltica representaba un avance
significativo, si bien como menciona Robert Dahl (1999), al menos la mitad del
constituyente primario se qued por fuera del modelo ideal, haciendo referencia a la
ausencia de las mujeres del derecho al voto.
Hay un acuerdo entre quienes estudian las formas de gobierno, en que la ms adecuada
para realizar los ideales de la Repblica es la democracia; sin embargo las nacientes
repblicas no podan implementar este debido principalmente a dos retos: el ejercicio
poltico de una poblacin significativamente amplia, y las implicaciones potencialmente
negativas que poda traer la concentracin del poder, an el delegado por el pueblo. Para

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dar respuesta al primer problema, se establece la delegacin del poder soberano a un

reducido grupo de individuos encargado de tomar las decisiones relevantes al conjunto de
la poblacin, con cada Estado tomando la forma de eleccin de estos individuos que ms
se adecue a sus particularidades.
Para dar respuesta al segundo problema, se establece que la razn de ser del Estado
representativo es garantizar los derechos fundamentales del pueblo soberano, y a este
propsito deben dedicarse las leyes que l promulga, ya no a satisfacer los deseos del
gobernante. As, el Estado ya no solamente hace las reglas sino que se somete a ellas
volvindose Estado de derecho. La Constitucin como expresin del pacto social ser
instrumento fundamental para garantizar los lmites del Estado; as como la creacin de
las tres ramas del poder, el ejecutivo, el legislativo y el judicial.
Thomas Paine, uno de los lderes de la independencia de Estado Unidos afirmaba sobre la
Constitucin que es algo que precede al gobierno y el gobierno es nicamente una
creacin de la Constitucin. La Constitucin de un pas no es un acto de su gobierno sino
del pueblo que constituye un gobierno (Paine, 1821).
Tal como menciona Enterra (2002), La Constitucin, por una parte, configura y ordena los
poderes del Estado por ella construidos; por otra, establece los lmites del ejercicio del
poder y el mbito de libertades y derechos fundamentales, as como los objetivos positivos
y las prestaciones que el poder debe de cumplir en beneficio de la comunidad (p.48). En
esta medida, es claro como las constituciones son marcos que delimita el campo de accin
del Estado y referentes fundamentales del acuerdo entre gobernantes y gobernados.
En Colombia, el Artculo 4 de la Constitucin establece: La Constitucin es norma de
normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitucin y la ley u otra norma
jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales. Es deber de los nacionales y de los
extranjeros en Colombia acatar la Constitucin y las leyes, y respetar y obedecer a las
autoridades.
Modelo ideal. Nota crtica.
Es claro que la distancia entre los modelos ideales y su
ejercicio real, es inevitable, pero tambin la importancia de
tener un modelo orientador de nuestras acciones. En el caso de
las repblicas, la relacin gobernantes gobernados no se ha
dado con todos los gobernados: en principio solo quienes
tenan propiedades, eran letrados y hombres podan votar; en
Colombia, por ejemplo, las mujeres tan slo adquirieron el
derecho al voto en 1957.

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Como se mencion, una segunda clasificacin hace referencia al tipo de divisin poltica
de los entes territoriales en un Estado, dando lugar a dos formas de Estado, que se
explican brevemente a continuacin:
El Estado Unitario es aquel en donde un solo centro de poder poltico extiende su accionar
a lo largo de todo el territorio del respectivo Estado. En consonancia con lo anterior cuenta
con un solo poder legislativo que legisla para todo el pas, un poder judicial que aplica el
derecho vigente a todo el territorio, incluye una Corte Suprema de Justicia que tiene
jurisdiccin a nivel nacional, un solo poder ejecutivo que est conformado por todos los
gobernantes (presidente, gobernadores y alcaldes), y adems cuenta con una sola
Constitucin Poltica que rige en todo el territorio y a la cual se hallan sometidas todas las
autoridades y habitantes de ese Estado.
El Estado Federado, por su parte, consiste en la unin entre unidades polticas autnomas,
soberanas e independientes, las cuales deciden y pactan integrarse y conformar una
unidad poltica compleja mediante la federalizacin. Dicho pacto se expresa en una nica
Constitucin Poltica, en la que se establecen las competencias de los miembros de la
federacin. El federalismo clsico considera dos rdenes de gobierno en los que se
distribuyen las competencias: un orden general que representa al todo nacional ante el
exterior, y un orden federal que sirve como elemento ordenador del heterogneo
conglomerado de los estados, no en trminos de superioridad jerrquica, sino como entes
que surgen de la voluntad poltica de las partes.
1.3 Las ramas del poder pblico y sus funciones
La divisin de poderes, en realidad divisin de funciones, ya que el poder es uno, tambin
es un elemento crucial en el surgimiento de las Repblicas. Con esta se buscaba garantizar
que las principales funciones estatales no estuvieran reunidas en un solo agente el Rey o
Presidente, por ejemplo sino distribuidas entre varios con el fin de que estos se
equilibren y se controlen entre s. As, mientras que en los Estados de tipo absolutista el
monarca tena la capacidad de ejecutar todas las funciones del Estado y con esto la
libertad para formular las leyes, hacerlas cumplir y revisar decisiones tomadas en cuanto a
aplicacin de dichas leyes por rganos inferiores, en el Estado de Derecho el dirigente ya
no tiene potestad ni de realizar leyes ni de revisar fallos, solamente se puede dedicar a
hacerlas cumplir.
Es por ello que hoy en da se habla de las tres ramas del poder: la legislativa que ejecuta la
funcin del mismo nombre, la judicial que realiza la funcin homnima, y la ejecutiva que
lleva a cabo la funcin administrativa.
A continuacin se hace una breve introduccin a estas.
1. Funcin legislativa

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Con esta funcin se hace referencia a la obligacin que tiene el Estado de realizar las leyes
bajo las cuales tendran que actuar todos sus ciudadanos, incluyendo aquellos que realizan
directamente esta funcin y las otras. Las leyes, como ya se mencion, deben preservar el
espritu de la Constitucin. Corresponde a rama legislativa adems ejercer el control
poltico sobre el gobierno y la administracin. En el pas, el Senado y la Cmara de
Representantes son los principales rganos legislativos.
2. Funcin jurisdiccional
Esta funcin tiene que ver con la administracin de la justicia, o en otros trminos, con la
decisin de cuestiones jurdicas controvertidas mediante pronunciamientos que adquieren
fuerza de verdad definitiva4. Esta funcin es ejercida por la rama judicial del poder
pblico, cuyo funcionamiento es desconcentrado y autnomo, y cuya organizacin est
dividida en jurisdicciones segn el ramo especfico en el cual se ejerza dicha
administracin. A esta rama pertenecen dos rganos que no tienen jurisdiccin: la Fiscala
General de la Nacin y el Consejo Superior de la Judicatura.
3. Funcin Administrativa
El fin de esta funcin es traducir en hechos los mandatos contenidos en las normas
cuando necesitan ejecucin material5, corresponde al Ejecutivo implementar los mandatos
de la Nacin, expresados en leyes y en polticas pblicas, para cumplir el fin ltimo del
Estado que es garantizar el ejercicio pleno de los derechos a sus ciudadanas y ciudadanos.
La rama ejecutiva est constituida por el Presidente de la Repblica, los ministros de
despacho y los directores de departamentos administrativos, las superintendencias, los
establecimientos pblicos, las empresas industriales o comerciales del Estado, el Contador
General, y la fuerza pblica, compuesta por las fuerzas militares y la Polica Nacional,
adems de las gobernaciones y las alcaldas.
Antes de continuar vale la pena aclarar que pese a que la rama ejecutiva, es decir el
gobierno, y en especfico sus altos funcionarios son los encargados de dictar las polticas
para llevar a cabo la funcin administrativa, en ltimas son los funcionarios pblicos, en
otras palabras la burocracia, quienes en realidad prestan directamente los bienes y
servicios que materializan la razn de ser de la funcin administrativa.
As, aquella funcionaria que con su trabajo ayuda a que determinada institucin del Estado
funcione correctamente, o el empleado pblico que recibe las quejas de las personas no
satisfechas con la prestacin de sus servicios pblicos, desempean un papel de suma
importancia en las Repblicas ya que con su trabajo contribuyen a que las personas gocen
de sus derechos de la mejor forma posible.
4
5

Ver http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/funciones_estado.html
Ibd.

13

Tambin es pertinente mencionar que en el marco de los cambios polticos

contemporneos surgen nuevas funciones estatales adems de las tres mencionadas, las
cuales demandan en algunos casos una nueva institucionalidad, y en otros recaen
fundamentalmente en la sociedad civil. Entre estas nuevas funciones se pueden mencionar
la funcin electoral, la funcin de control, () la funcin reguladora,6 entre otras.
Dado que esta funcin, la administrativa, es la que compete de manera directa a este
mdulo, de aqu en adelante este ser el tema a desarrollar.

CAPTULO II LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

2.1 Qu es la funcin administrativa pblica?
La labor de Administrar es comn a toda empresa, entendida sta ltima como un
emprendimiento comn para lograr determinados objetivos. La Administracin consiste en
el uso ptimo de los recursos requeridos para alcanzarlos. La administracin de lo pblico
no difiere sustancialmente de esta meta, sin embargo las caractersticas de los recursos a
administrar, as como los intereses presentes en el espacio de lo pblico, hacen que el
estudio de la funcin administrativa pblica requiera una mirada particular.
Otro importante punto especfico de la administracin de lo pblico es su objetivo ltimo.
Como se afirm en el captulo anterior el fin ltimo del estado en una Repblica es el de
garantizar el ejercicio pleno de los derechos a sus ciudadanas y ciudadanos. Esto implica
una serie de problemticas y desafos a la administracin de lo pblico bastante diferentes
a los asumidos por los administradores de otro tipo de organizaciones.
As, de acuerdo con diversos autores, (Bresser Pereira & Cunill Grau, 1998; Gonzlez &
Ogliastri, 1995; Knoepfel, Larrue, & Varone, 2008; Subirats, 1990, 1994), los aspectos ms
importantes que perfilan la administracin de lo pblico son:

Los organismos pblicos no escogen su mbito de actuacin, sino que les viene
definido, mientras el sector privado debe situarse donde hay posibilidad de
beneficios.
El entorno de la gestin pblica es mucho ms complejo que el de cualquier
organizacin privada por importante y voluminosa que sea, siendo la necesidad de
negociacin y transaccin mucho mayor.
Los organismos gubernamentales son mucho ms vulnerables a las presiones de
naturaleza poltica, que debido a su carcter electoral son a corto plazo, lo que
dificulta la adopcin de estrategias o planes de medio o largo plazo.

Ver http://docencia.udea.edu.co/derecho/constitucion/funciones_estado.html

14

La determinacin de objetivos es mucho ms confusa, ambigua y plural que en el

sector privado.
Existen pocas presiones estructurales internas en el sector pblico que conduzcan a
una mayor eficiencia de la gestin. Esas presiones son bsicamente externas
(polticas, fiscales,...).
Es difcil y costoso medir o evaluar el rendimiento de las organizaciones pblicas,
no resulta fcil saber si se ha conseguido lo que se pretenda.
Todo ello conlleva la dificultad de delegar o descentralizar las tareas
gubernamentales, dado que para ello el instrumento ms adecuado es el control de
la delegacin va resultados.
El tipo de objetivos a conseguir (salud, medio ambiente,...) dificulta la segmentacin
de los destinatarios de la actividad pblica, con lo que ello implica en trminos de
problemas en el uso de muchos instrumentos de mercado.
El grado de visibilidad y control del sector pblico es mucho mayor, estando
sometido a mayor presin de transparencia.
Las diversas administraciones pblicas estn obligadas, a diferencia del sector
privado, a actuar con respeto a los principios de equidad, con criterios
temporalmente consistentes, y con la constante presencia del control jurisdiccional
sobre todas sus actuaciones, lo que conduce a una mayor centralizacin y
burocratizacin.
La gestin de los recursos humanos est mucho ms condicionada en el sector
pblico, tanto en la seleccin, como en la exclusin o promocin de su personal,
siendo muy difcil premiar la excelencia de la labor de cuadros y gestores.
Tambin la gestin de los recursos financieros es mucho menos flexible, dadas las
formalidades presupuestarias y la existencia de controles de legalidad del gasto.

Es en este entorno y en esta complejidad que se realiza la funcin administrativa pblica.

En el pas su desarrollo se da en medio de un marco jurdico que ser analizado en el
apartado siguiente.

15

2.2 La constitucin de 1991 y la funcin administrativa

La Constitucin de 1991 establece los principios a los cuales se tiene que ajustar el
desarrollo de la funcin administrativa en Colombia, especficamente en sus artculos 209,
210 y 211 plantea lo siguiente:
ARTICULO 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se desarrolla
con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa, celeridad,
imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la desconcentracin de
funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento
de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno
que se ejercer en los trminos que seale la ley.
ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios slo pueden ser
creadas por ley o por autorizacin de sta, con fundamento en los principios que orientan la
actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que seale la ley.
La ley establecer el rgimen jurdico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus
presidentes, directores o gerentes.
ARTICULO 211. La ley sealar las funciones que el Presidente de la Repblica podr delegar en
los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades
descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley
determine. Igualmente, fijar las condiciones para que las autoridades administrativas puedan
delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder exclusivamente al
delegatario, cuyos actos o resoluciones podr siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la
responsabilidad consiguiente.
La ley establecer los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.

Con la expedicin de estas directrices y otras, la Constitucin del 91, se convirti en un

catalizador para la introduccin de nuevas formas organizacionales que cambian la
tradicional divisin del poder en tres ramas, y reconoce las tendencias internacionales en
el tema. De acuerdo a Restrepo (2007), nuestra actual Constitucin reconoce que la
estructura del Estado ya no est conformada solamente por las tres ramas tradicionales del
poder pblico () sino que, adems de dichas ramas, existen otros rganos, autnomos e
independientes a ellas, que ejercen funciones propias del Estado (p. 75) como las que se

16

nombraron anteriormente entre las funciones que escapan a la clasificacin de funcin

administrativa, legislativa y jurisdiccional. Restrepo (2007) tambin afirma que:
En los rdenes seccional y local, las modificaciones fueron de mayor profundidad, en la
medida en que se sentaron las bases para una estructura mucho ms compleja, mediante
la consagracin constitucional de nuevos tipos de organizacin territorial, como las
regiones, las provincias, los distritos y los territorios indgenas, adems de reformas
introducidas a las entidades territoriales tradicionales como los departamentos y
municipios; al rgimen de la capital de la Repblica [que ser explicado en detalle en la
siguiente seccin], y la desaparicin de las antiguas intendencias y comisaras (p.75).
Asimismo, segn establece Restrepo-Medina (2011), la Constitucin colombiana determina
las siguientes precisiones sobre el ejercicio de la funcin administrativa en el pas:

Los empleos en los rganos y entidades del Estado son de carrera, salvo los de
eleccin popular, los de libre nombramiento y remocin, los de trabajadores
oficiales y los dems que determine la ley; adems, si el sistema de nombramiento
de un funcionario no ha sido determinado por la Constitucin o la ley, debe serlo
por concurso pblico.
Corresponde a la ley fijar los requisitos y condiciones para determinar los mritos y
calidades de los aspirantes para el ingreso y ascenso a los cargos de carrera.
El ingreso, el ascenso o la remocin de un cargo de carrera no pueden estar
determinados por la filiacin poltica de los ciudadanos.
Con el artculo 130, se prev la existencia de una Comisin Nacional del Servicio
Civil con la finalidad de garantizar la funcionalidad de la carrera administrativa. A
este ente se le asign la responsabilidad sobre la administracin y vigilancia de las
carreras de los servidores pblicos, con excepcin de las que tengan carcter
especial, tales como la diplomtica y consular o la de la fuerza pblica.
Se mantiene la preeminencia del Presidente de la Repblica como cabeza visible
del aparato administrativo, al disponer que a sus calidades de Jefe de Estado y Jefe
de Gobierno se sume la de Suprema Autoridad Administrativa. Por esto ltimo, el
Presidente tiene las atribuciones de nombrar algunos de los ms altos cargos
nacionales; de crear, suprimir o fusionar los empleos que demande la
administracin central y sealar sus funciones especiales y fijar sus dotaciones y
emolumentos; as como atribuciones para suprimir, fusionar y modificar la
estructura de entidades u organismos administrativos nacionales; todo lo anterior

17

sujeto a lo que se establezca en las normas, en consonancia con el ttulo de Estado

de derecho del pas.

Es de iniciativa gubernamental exclusiva la tramitacin de las leyes por medio de

las cuales se determine la estructura de la administracin nacional.

Para desarrollar las nuevas disposiciones constitucionales en el nivel nacional, fue

expedida la Ley 489 de 1998, la cual se presenta en detalle en la siguiente seccin.
2.1. La ley 489 de 1998
La Ley 489 de 1998, Por la cual se dictan normas sobre la organizacin y funcionamiento
de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas
generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del
artculo 189 de la Constitucin Poltica y se dictan otras disposiciones, l es principal
marco reglamentario para el ejercicio de la funcin administrativa en el pas.
Esta consagra el ejercicio de la funcin administrativa a la satisfaccin de las necesidades
generales de todos los habitantes, de conformidad con los principios, finalidades y
cometidos consagrados en la Constitucin Poltica (Artculo 4); y establece las siguientes
como las cualidades que debe tener la funcin administrativa:

La funcin administrativa se desarrollar conforme a los

principios constitucionales, en particular los atinentes a la
buena fe, igualdad, moralidad, celeridad, economa,
imparcialidad, eficacia, eficiencia, participacin, publicidad,
responsabilidad y transparencia.
El estudio de esta Ley es pertinente en la medida en que atae al desempeo de la funcin
administrativa en todos los niveles territoriales, como queda claro en su Artculo 2:
La presente ley se aplica a todos los organismos y entidades de la Rama Ejecutiva del
Poder Pblico [de la que hacen parte las alcaldas y las gobernaciones] y de la
Administracin Pblica, y a los servidores pblicos que por mandato constitucional o legal
tengan a su cargo la titularidad y el ejercicio de funciones administrativas, prestacin de
servicios pblicos o provisin de obras y bienes pblicos y, en lo pertinente, a los
particulares cuando cumplan funciones administrativas.

18

En el siguiente fragmento de Restrepo (2007) quedan claras las principales implicaciones

de esta reforma:
La reforma administrativa citada busca diferenciar los conceptos de rama ejecutiva del
poder pblico en el orden nacional y de administracin pblica en los rdenes nacional y
territorial, a partir de los organismos y entidades que las integran, sin que logre realmente
ese objetivo ante algunas imprecisiones, vacos y ambigedades que contienen las normas
que pretenden hacer esta distincin.
La misma reforma establece reglas especiales para la determinacin de la estructura y el
funcionamiento del sector central de la rama ejecutiva del poder pblico y de sus
entidades descentralizadas, punto en el cual aparecen marcadas diferencias respecto a la
regulacin de la reforma administrativa de 1968.
La reforma desarrolla la distribucin constitucional de competencias en materia de
estructura de la administracin pblica entre el congreso y el Presidente de la repblica, y
fija las normas generales para la creacin, fusin, supresin y reestructuracin de
entidades y organismos pblicos.
La reforma agrupa las figuras del control jerrquico y el control de tutela bajo la
denominacin de control administrativo, sin que pueda afirmarse que han desaparecido los
dos tipos de control identificado y desarrollados por la doctrina del derecho comparado. La
reforma administrativa de 1998 desarrolla, igualmente, la autorizacin institucional para
que los particulares ejerzan las funciones administrativas, mediante la autorizacin a las
autoridades pblicas titulares de esas funciones para atribuir su ejercicio a particulares con
un convenio, precedido de acto administrativo.
La reforma administrativa estudiada ha generado un aumento significativo en el nmero
de reformas operativas a la administracin, en la medida en que se flexibiliz el rgimen
legal para la fusin, supresin y reestructuracin de las entidades y organismos
administrativos del orden nacional (p. 103 104).
A pesar de que esta reforma aplica a todos los niveles territoriales, y por ende tambin al
nivel distrital, Bogot tiene una serie de normas que regulan el ejercicio de la funcin
administrativa en el interior de su territorio que, si bien se ajustan a los patrones
nacionales, reconocen las particularidades de la ciudad y las necesidades que surgen de
estas especificidades, por lo que permiten desarrollar las herramientas necesarias para la
satisfaccin de las necesidades mencionadas.
El Acuerdo 257 de 2006 es la principal directriz en materia de funcin administrativa en
Bogot: en este se establece la estructura, la organizacin y el funcionamiento al da de
hoy de los organismos y entidades que constituyen el Gobierno Distrital.
Con el fin de entender todas las implicaciones que este reglamento tuvo y tiene an sobre
la organizacin gubernamental del Distrito, y para observar el camino recorrido para llegar
a este, antes de presentar el Acuerdo 257 se har un recorrido por la historia institucional
de la ciudad haciendo nfasis en algunos momentos como la expedicin de los Decretos

19

3640 de 1954 y 3133 de 1968, pero sobre todo, en el surgimiento de la Constitucin de

1991, el Decreto Ley 1421 de 1993 y el mencionado Acuerdo 257 de 2006, puntos claves
en el desarrollo de la historia organizacional distrital.

CAPTULO III EL GOBIERNO Y LA FUNCIN ADMINISTRATIVA EN EL DISTRITO

La Administracin de lo pblico consiste en el esfuerzo que realizan las unidades poltico
administrativas a travs de sus gobiernos, para satisfacer las necesidades de los
ciudadanos, y para articular los diversos intereses presentes en una comunidad poltica; de
la funcin administrativa depende el que dicha comunidad cuente con las condiciones
adecuadas para garantizar su sostenibilidad poltica, social y econmica.
La divisin de funciones de un cuerpo de gobierno obedece entonces a la bsqueda del
modelo ms adecuado para cumplir con su misin como garante del desarrollo individual y
colectivo de sus gobernados. Este apartado hace un recorrido por las diversas formas que
ha tomado la administracin del Distrito Capital, reconociendo las particularidades de la
capital del pas, y tratando de comprender el proceso de aprendizaje conducente al diseo
y puesta en marcha del modelo vigente.
Este apartado se fundamenta en su totalidad en el libro Historia Institucional de la Alcalda
Mayor de Bogot D.C. (2011), publicado por la Secretaria General de la Alcalda Mayor de
Bogot y la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Seora del Rosario. Es sin duda
pertinente recoger el trabajo realizado por los mltiples autores del libro en su segundo
volumen; as como reconocer su autora.
3.1 Antes de la constitucin del 91
3.1.1 1954 1968: de rojas pinilla al decreto 3133 de 1968
Durante la mayor parte de la primera mitad del siglo XX, Bogot estaba regida por el
mismo rgimen municipal de todos los municipios del pas; esto cambi en el gobierno de
Rafael Reyes (1904 1909), durante el cual la ciudad fue clasificada como distrito
especial, para retornar, poco tiempo despus de acabado el periodo presidencial de Reyes,
al rgimen municipal general.
Finalmente en 1954 mediante el Decreto 3640, La ciudad de Bogot, capital de la
Repblica, se organiza como un Distrito Especial, sin sujecin al rgimen municipal
ordinario. El Presidente de la poca, Gustavo Rojas Pinilla, jug un papel determinante en
el reconocimiento de la ciudad como un municipio de caractersticas especiales dentro del
pas. Adicionalmente dos factores facilitaron el cambio; el primero la aparicin de la figura
de Consejos Administrativosque tena las mismas funciones de asambleas
departamentales y los concejos municipales, surgida a partir de la Asamblea Nacional

20

Constituyente de 1954; y la obligatoriedad de los alcaldes de acatar las rdenes dadas por
el Presidente, derivada del Decreto 3170 de 1954 (ver Alcalda Mayor de Bogot D.C.
(2011), p. 118).
Con el Decreto 3640 de 1954, Bogot contina siendo la capital de Cundinamarca, pero
esta vez con un territorio mucho mayor ya que, con las facultades dadas por los recursos
mencionados en el prrafo anterior, el Consejo Administrativo de Cundinamarca ordena
que se incorporen los entonces municipios de Fontibn, Bosa, Usme, Suba, Usaqun y
Engativ, al recin creado Distrito Especial. Con esta adicin de territorio, la ciudad vera
un fuerte incremento en su zona urbanizable y con ello una desconcentracin de los
sectores urbanos ms habitados en la poca, e importantes aumentos en su capacidad
fiscal al vincular a sus arcas, impuestos de los recin anexados municipios.
El mencionado Decreto tambin dara la atribucin al Alcalde de la ciudad de elegir
Alcaldes Menores para los municipios aadidos, quienes sern la primera autoridad de
polica en el territorio de su jurisdiccin y velarn por cumplir y hacer cumplir la
Constitucin, las Leyes, los Acuerdos y los Decretos Municipales que estn en vigencia.
Para las nuevas alcaldas se crearon cargos de control financiero en la Contralora Distrital
y juntas consultivas compuestas por los concejales de los antes municipios
independientes.
A partir de este Decreto, es el Presidente de la Repblica quien elige el Alcalde de Bogot,
desde ese momento denominado Alcalde Mayor, ya no los Gobernadores, como se vena
haciendo desde el siglo XIX. Adems de este cambio, el Alcalde adquiere mayor
independencia gracias a un mayor margen de maniobra del presupuesto y a su nueva
capacidad de sancionar o devolver los proyectos de acuerdo emanados del Consejo
Administrativo (Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2011, p. 123).
Para promover un desarrollo armnico entre el antiguo municipio de Bogot y sus nuevas
inclusiones, e iniciar el proceso de descentralizacin de la administracin pblica en la
ciudad se iniciaron una serie de reformas como la manifestada en el Acuerdo 32 de 1956
emitido por parte del Concejo Distrital. Este tuvo por fin la divisin del Distrito en zonas
administrativas menores colocando en el mismo nivel administrativo a todo el territorio,
incluido el de los municipios anexados.
En 1957 finaliza el gobierno de Rojas Pinilla en el pas pero esto no detiene el proceso
descentralizador en la ciudad, como lo muestra la creacin de la Junta Distrital para el
Fomento de las zonas anexadas en 1959, que tuvo por fin apoyar la gestin y el desarrollo
de las Alcaldas locales al ayudarlas a plantear planes de obras pblicas, realizar clculos
presupuestales, y en general, procurar el fomento de las zonas anexadas (Alcalda Mayor
de Bogot D.C., 2011, p. 122).

21

Junto con la Alcalda mayor y las menores, en

1965 el gobierno distrital estaba conformado
por cinco secretaras: las de Gobierno, Hacienda,
Higiene, Obras Pblicas y Trnsito, y Transporte.
Adicionalmente, y para atender necesidades de
otros sectores, el aparato institucional del
Distrito Especial se haba complejizado; as, en
el sector Cultural se crea en 1955 el Jardn
Botnico Jos Celestino Mutis y en 1957 la
Banda Sinfnica Distrital; en el de Proteccin Fuente: Secretara General de la Alcalda Mayor
Social, en 1960 surge el Departamento de de Bogot, D.C.
Proteccin y Asistencia Social; en el rea de
planeacin, en 1956 se forma la Oficina del Plano de Regulacin, que en 1960 se
convertira en el Departamento Administrativo de Planificacin; y en el de Movilidad, en
1955 se desarrolla la Terminal de Transporte y la Central de Estacionamientos de
Vehculos, en esa poca ubicada en Paloquemao; en 1958 se crea la Empresa de Buses que
un ao despus se denominara Empresa Distrital de Transportes Urbanos (EDTU); y
tambin en 1958 se crea la Empresa Distrital de Aseo que en 1970 pasara a llamarse
Empresa Distrital de Servicios Pblicos (EDIS).
3.1.2 El decreto 3133 de 1968 y la descentralizacin de la ciudad
En 1968 se dan importantes cambios en la administracin del pas y en consecuencia en la
de la ciudad, los cuales bsicamente recogan las recomendaciones de una Misin del
Banco Mundial, encabezada por Lauchlin Currie, y presentadas en el documento Bases
para un programa de fomento para Colombia, en el que se estableci que se deba
eliminar la duplicacin de esfuerzos y los gastos innecesarios, y contribuyendo, sobre
todo, a hacer ms eficaz la gestin administrativa del gobierno colombiano (Alcalda
Mayor de Bogot D.C., 2011, p. 125).
Si bien esta Misin se dio en 1950, solo hasta el gobierno de Carlos Lleras Restrepo en
1968 se plante la necesidad de generar una reforma administrativa en la que se
plasmaran las sugerencias propuestas por la Misin, de tal manera que en el 68 se
expidieron el Decreto 1050, Por el cual se dictan normas generales para la reorganizacin
y el funcionamiento de la administracin nacional, y el 3130, Por el cual se dicta el
estatuto orgnico de las entidades descentralizadas del orden nacional. Antes de
continuar, hay que aclarar que estos dos Decretos fueron derogados por la ya mencionada
Ley 489 de 1998.

22

De acuerdo con el libro Historia Institucional de la Alcalda Mayor de Bogot D.C. (2011),
estos dos estatutos buscaban mejorar la eficiencia, tanto del planeamiento como de la
administracin en todos los niveles del gobierno en Colombia, a travs de la
reagrupacin y reorganizacin de las numerosas dependencias, juntas, comits y
corporaciones que existen en la actualidad, con el fin de asegurar una administracin ms
coordinada y consistente; y la realizacin de ciertas reformas en las relaciones entre el
gobierno nacional y los gobiernos departamentales y municipales, desde el punto de vista
tanto de funciones como de finanzas (p. 126).
Con la intencin de aplicar estos preceptos al contexto distrital, se expidi la Ley 33 de
1968, Por medio de la cual se provee al fortalecimiento de los Fiscos seccionales y
municipales, se conceden unas facultades y se dictan otras disposiciones. Este nuevo
marco normativo, argumentando las amplias diferencias que tena Bogot respecto a los
otros municipios del pas, faculta al Presidente de la Repblica para indicar las bases de
una reorganizacin administrativa de la capital de la Repblica, adecuada y funcional, que
le facilite atender con eficiencia y economa los servicios de su competencia y satisfacer
las mltiples necesidades derivadas de su gran crecimiento demogrfico7.
Gracias a esta facultad, el Presidente de la poca pudo emitir el Decreto 3133 De 1968,
Por el cual se reforma la organizacin administrativa del distrito especial de Bogot, que
ratific a Bogot como un distrito especial sin sujecin al rgimen municipal ordinario, y
[que] seguir siendo la capital del departamento de Cundinamarca, administrado por los
siguientes entes:

El Concejo
El Alcalde Mayor
Las Secretaras y Departamentos Administrativos
La Junta Asesora y de Contratos8 encargada bsicamente para estudiar,
aprobar o rechazar contratos de menos de 10 millones de pesos de la poca.
La Junta de Planeacin Distrital9, que someta el Plan de Desarrollo de la
ciudad a la aprobacin por parte del Concejo, coordinaba los planes
distritales con los nacionales, departamentales y regionales, entre otras.

Exposicin de motivos del proyecto de Ley 331. Historia de las Leyes, Legislatura de 1968. Bogot:
Imprenta Nacional, 1968. p. 597. 346. Exposicin de motivos del proyecto de Ley 331. p. 598. Tomo II p. 127.
8
Integrada por el alcalde, quien la presidir; los secretarios, los directores de los departamentos
administrativos, el personero y dos miembros elegidos por el concejo distrital (Alcalda Mayor de Bogot
D.C., 2011, p. 377).
7

23

El Concejo de la ciudad estaba conformado por 15 miembros, cada uno de estos con un
suplente, elegidos por un periodo de dos aos.
Entre las funciones de los concejales se
encontraban el realizar dictmenes concernientes
a la administracin distrital, votar impuestos y
contribuciones, elegir al Personero Distrital entre
una terna presentada por el Alcalde para un
periodo de dos aos, dictar cdigos para el
Distrito en materia de polica, fiscal, de trnsito y
transportes, de construccin y administracin, y
expedir el presupuesto de rentas y gastos del Fuente: Secretara General de la Alcalda Mayor
distrito con base en el proyecto presentado por el de Bogot, D.C.
Alcalde.
Por su parte, entre las principales funciones que el Decreto 3133 de 1968 asigna al Alcalde
Distrital estn el dirigir la accin administrativa en el Distrito y nombrar o remover a todos
sus empleados salvo aquellos elegidos por el Concejo; elaborar los Planes de Gobierno,
Presupuestos de Rentas y Gastos, y pasarlos a consideracin del Concejo; propender por el
cumplimiento de los acuerdos y rdenes del gobierno y el Concejo Distrital; y crear,
suprimir o fusionar empleos de los servicios distritales; entre otras. Bajo esta
reglamentacin, el Alcalde tiene una mayor cantidad de funciones que las establecidas en
el Decreto 3640 de 1954, lo que implica mayores responsabilidades con relacin al manejo
de la ciudad y la necesidad de una planificacin ms rigurosa.
Este reglamento traera consigo las secretaras de Gobierno, Hacienda, Obras Pblicas,
Educacin, Salud Pblica y General y los siguientes departamentos administrativos: de
Planeacin (antes de Planificacin), de Trnsito y Transportes (que antes de este Decreto
tena el ttulo de Secretara), de Bienestar Social (antes Departamento Administrativo de
Administrativo de Proteccin y Asistencia Social) y de Accin Comunal. Adems de esto, el
Decreto 3133 de 1968 tambin impuls la institucionalizacin de las zonas recientemente
anexadas a la ciudad. Este Decreto sera derogado por el Decreto Ley 1421 de 1993, que
ser explicado ms adelante.
9

El Alcalde, quien la presidir; el personero; dos (2) concejales que debern ser miembros de la comisin de
presupuesto; el Secretario de Hacienda; el Secretario de Obras Pblicas; el director del Departamento
Administrativo de Planeacin Distrital; un representante con su respectivo suplente, de la Sociedad Colombiana de
Economistas; un representante con su respectivo suplente, de la Sociedad Colombiana de Ingenieros; un
representante con su respectivo suplente, de la Sociedad Colombiana de Planificacin (Alcalda Mayor de Bogot
D.C., 2011, p. 140)

24

Unos aos ms tarde, el Acuerdo 26 de 1972, subrogado por el Acuerdo 8 de 1977, Por el
cual se crean unas Alcaldas Menores, se reglamenta su funcionamiento y se autoriza al
Alcalde Mayor para delegar unas funciones, le da empujn definitivo al nivel local de la
ciudad: gracias a este se crean las 16 Alcaldas Menores de Usaqun, Chapinero, Santa Fe,
San Cristbal, Usme, Tunjuelito, Bosa, Ciudad Kennedy, Fontibn, Engativ, Suba, Barrios
Unidos, Teusaquillo, Los Mrtires, Antonio Nario y Puente Aranda, y se le asignan a los
Alcaldes Menores, entre otras, las siguientes funciones:
1. Dirigir la accin administrativa en el territorio de la Alcalda Menor y ejecutar los
planes y programas adoptados por la Administracin.
2. Ejercer la Jefatura de Polica en su jurisdiccin y conservar el orden pblico Interno.
3. Proponer a sus superiores las Iniciativas convenientes para el xito de sus
actividades.
4. Elaborar anualmente el Inventarlo de necesidades de obras de desarrollo y servicios
en su jurisdiccin y presentarlo para estudio del Departamento Administrativo de
Planeacin.
5. Vigilar las actividades de los establecimientos comerciales e industriales o impartir
las rdenes necesarias para asegurar su correcto funcionamiento dentro de las
reglamentaciones respectivas.
6. Ejecutar programas conjuntos con otros alcaldes menores cuando la naturaleza de
aquellos as lo requiera.
7. Rendir Informe anual de las labores al Concejo, y al Alcalde Mayor cuando ste lo
solicite.
Los Alcaldes Menores dependan de la Secretara de Gobierno y su desempeo era vigilado
por la Junta de Coordinacin Administrativa integrada por el alcalde menor y por un
delegado de cada una de las secretaras y departamentos administrativos, la Oficina de
Administracin y Control de la secretara de Gobierno y la Junta de Alcaldas Locales
(Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2011, p.133). En este periodo se crea tambin el Fondo de
Ventas Populares.
3.1.3 La reforma de 1977 y el afianzamiento de la descentralizacin
Si bien el Decreto 3133 De 1968 sent las bases para la organizacin administrativa
distrital desde su aparicin hasta finales del siglo XX, gran parte su articulado fue
declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia. En parte motivado por esto, el
Alcalde Distrital Bernardo Gaitn Mahecha (1976-1978), presenta ante el Congreso de la

25

Repblica un proyecto de reforma administrativa. Aduca Gaitn que era necesario

actualizar la estructura distrital para poder dar respuesta a las nuevas necesidades que
supona el rpido crecimiento de la ciudad.
La reforma propona en catorce captulos cambios de ndole administrativos, financieros y
de control de la ciudad, pasando por la organizacin del distrito, el consejo distrital, el
alcalde Mayor, el vice-Alcalde, consejo de gobierno, secretarias y departamentos
administrativos, alcaldas menores, organismos descentralizados, rgimen presupuestario y
fiscal, funcionarios elegidos por el Consejo, veedura y disposiciones finales (Alcalda
Mayor de Bogot D.C., 2011, p.141).
A pesar de que esta reforma no fue aprobada por el congreso, el Alcalde pas esta
propuesta al Concejo Distrital en forma de Proyecto de Acuerdo aprovechando las
facultades adquiridas en el marco del Decreto 3133 De 196810.
Despus de realizar las modificaciones sugeridas por el Concejo, la propuesta se
materializ en el Acuerdo 7 de 1977, Por el cual se dictan normas generales para la
organizacin y funcionamiento de la Administracin Pblica y se clasifican los trabajadores
de la misma, que de acuerdo al libro Historia Institucional de la Alcalda Mayor de Bogot
D.C., rescat los postulados dados en 1968 (Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2011, p.146).
Acuerdo 7 de 1977, que fue derogado por el Acuerdo 257 de 2006 a explicar ms adelante,
estableci que la Administracin distrital sera ejercida ya no solamente por las cincos
entidades nombradas en el Decreto 3133 De 1968; sino que lo haran las siguientes:
a.
b.
c.
d.
e.
f.

El Concejo.
El Alcalde Mayor.
Las Secretaras y Departamentos administrativos, definidos como
La Junta Asesora y de Contratos.
La Junta de Planeacin Distrital.
La Junta Distrital de Hacienda, ente consultor del gobierno de la ciudad en
todos los negocios que ste le someta y que tengan relacin con la
administracin de la Hacienda Distrital (Alcalda Mayor de Bogot D.C.,
2011, p.147)
g. Las Alcaldas Menores.
h. Las Entidades Descentralizadas Distritales.
Este Acuerdo trajo consigo la especificacin de las funciones de Secretaras y
Departamentos Administrativos, as como mayores funciones a las dos Juntas ya creadas,
Puntualmente las de elaborar y presentar a la consideracin del Concejo los planes de la administracin
sobre cualquier materia, que requieran la aprobacin de aquel, revisar y reformar los actos de sus agentes y
dictar las providencias necesarias en todos los ramos de la administracin y crear, suprimir y fusionar los
empleos que demanden los servicios distritales y sealar sus funciones.
10

26

mientras que las funciones del Alcalde Mayor quedaron prcticamente intactas con
relacin a las que se establecieron en 1968.
La entrada de las Alcaldas Menores al conjunto de entes encargados de desempear la
funcin administrativa en la ciudad supuso mayores responsabilidades administrativas
para estas, tal como lo expone el Artculo 4 del Acuerdo 8 de 1977, reglamentado por el
Decreto Distrital 2621 de 1982 y modificado por el Acuerdo Distrital 117 de 2003, segn el
cual corresponde a los Alcaldes Menores:

Dirigir las autoridades de polica en el territorio de su jurisdiccin y expedir las

resoluciones y rdenes necesarias para preservar la tranquilidad, la salubridad y
la seguridad pblicas.
Coordinar las acciones de polica que se realicen en el territorio de su
jurisdiccin, tendientes a prevenir y reprimir la comisin de delitos y
contravenciones y velar por el cumplimiento de las normas legales vigentes.
Velar por una pronta y cumplida administracin de justicia en aquellos asuntos
de competencia de los funcionarios de polica adscritos a su Despacho y auxiliar
a las autoridades judiciales en la ejecucin de sus providencias.
Ejercer ocasionalmente funciones de polica judicial, en casos de urgencia o
cuando por cualquier circunstancia no intervengan inmediatamente la polica
judicial o el funcionario de instruccin competente.
Velar porque los funcionarios bajo su dependencia cumplan las funciones que
les sean asignadas, imponer las sanciones disciplinarias a que hubiere lugar y
solicitar del Superior o de las autoridades competentes, su aplicacin a los
funcionarios que, en el territorio de su jurisdiccin, no estn sometidos
directamente a su autoridad jerrquica.
Conocer de las quejas y reclamos que cualquier persona formule contra los
funcionarios adscritos a la Alcalda Menor y comunicar a los respectivos
superiores jerrquicos las irregularidades cometidas por el personal en comisin
de servicio.
Vigilar el cumplimiento de la inscripcin de mdicos, odontlogos y dems
profesionales de la salud, dirigir las campaas sanitarias de orden preventivo y
curativo que se realicen en el territorio de su jurisdiccin e informar a las

27

autoridades competentes de las irregularidades, emergencias o necesidades

relacionadas con la salubridad pblica en el territorio a su cargo.

Vigilar las actividades de los establecimientos comerciales, industriales o de

cualquier otra naturaleza que funcionen en el territorio de su jurisdiccin e
impartir las rdenes necesarias para asegurar su correcto funcionamiento
conforme a las normas legales y reglamentarias del orden nacional o distrital.
Conocer en primera instancia de los procesos por restitucin de bienes de uso
pblico de los que conocer en segunda instancia el Alcalde Mayor.

Asimismo, por medio de este Acuerdo se modificaron los lmites territoriales de las
Alcaldas Menores ya existentes para dar lugar a la creacin de la Alcaldas Menores de
Chapinero, Santa Fe, Teusaquillo, Antonio Nario, la Candelaria y la de Rafael Uribe Uribe.
Desde la emisin del Acuerdo 7 y hasta inicios de la dcada de los 80, se generaron nuevas
unidades para apoyar la gestin de la Administracin Central como el Fondo Especial de
Emergencias en 1979, el Fondo Rotatorio de Seguridad Vial en 1979, el Fondo de
Vigilancia y Seguridad y la Corporacin la Candelaria en 1980. Por su parte, El Instituto
Distrital de Turismo se convierte en 1978 en el Instituto Distrital de Cultura y Turismo IDCT-, y el Instituto Distrital de Recreacin; y la Direccin de Catastro se transforma en el
Departamento Administrativo de Catastro Distrital en 1981 (Alcalda Mayor de Bogot
D.C., 2001, p.149).
3.1.4 La eleccin popular de alcaldes y el limbo jurdico de la ciudad
En 1986 ocurre un importante hito en la historia de la democracia nacional: mediante Acto
Legislativo No. 1 de 1986 se modifica la Constitucin para permitir la eleccin popular de
alcaldes y la consulta popular. La gestacin de esta reforma inici en 1984 cuando Jaime
Castro, en ese tiempo Ministro de Gobierno, y despus Alcalde de la ciudad, present el
Proyecto de Acto Legislativo 34 a la Cmara de Representantes.
El Proyecto estableca, con relacin a la eleccin de alcaldes, que esta constituye, sin
duda alguna, [un] indiscutible avance democrtico. Puesto [que] confa a la propia
comunidad la responsabilidad poltica de su propia gestin, es un mecanismo que supera
los vicios y las limitaciones del sistema actual, crea un nuevo espacio para la participacin
ciudadana y sienta las bases para una mayor eficiencia y estabilidad de la administracin
local (Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2011, p.151).
Despus de dos aos de trasegar por el Congreso, y con algunas modificaciones respecto al
proyecto original, el 9 de enero de 1986 se sanciona el Acto Legislativo No. 1 de ese ao,
por medio del cual se modifica el Artculo 171 de la Constitucin de 1886, que qued de la

28

siguiente manera: Todos los ciudadanos eligen directamente Presidente de la Repblica,

Senadores, Representantes, Diputados, Consejeros, Intendenciales y Comisariales, Alcaldes
y Concejales Municipales y del Distrito Especial.
Segn los autores del libro Historia Institucional de
la Alcalda Mayor de Bogot D.C. (2011), gracias a
esta reforma se obtuvo como resultado el
fortalecimiento del sistema democrtico, y [se]
permiti a la vez el desarrollo de polticas que () se
venan desarrollando de forma primaria como los
planes de gobierno. Igualmente [se] abri la puerta
para que nuevas opciones polticas, diferentes a las
corrientes tradicionales, presentaran propuestas para
la administracin de la ciudad (p. 152).

Fuente: Secretara General de la Alcalda Mayor

de Bogot, D.C.

Ese mismo ao se pone sobre la mesa la cuestin de si Bogot deba tener un rgimen
especial o deba acogerse al rgimen municipal ordinario. Esta discusin surgi a raz de la
Ley 11 de 1986, en la que se dict el Estatuto Bsico de la Administracin Municipal. A
pesar de que la ciudad contaba con el ttulo de Distrito Especial desde 1954, en todo el
cuerpo de esta Ley no se menciona a Bogot como un ente territorial distinto al resto de
municipios.
Lo anterior se vera agravado con la expedicin del Decreto 1333 tambin de 1986, Por el
cual se expide el Cdigo de Rgimen Municipal. Al igual que en el Estatuto Bsico de
Administracin Municipal, en el Cdigo no se especifica que particularidades tiene el
rgimen bogotano dado el carcter de Distrito Especial de la ciudad.
Esto pondra de relieve que pese a que en el ya mencionado Decreto 3640 de 1954, a
Bogot se le da el ttulo de Distrito Especial, solo hasta 1968 el Gobierno se dio a la tarea
de crear un marco normativo que regulara la ciudad, y que, dado que la vigencia de este
termin siendo parcial por haber sido declarado en gran parte inexequible, la ciudad
estaba virtualmente sin una norma legal que regulara su funcionamiento: Bogot estaba
en un limbo jurdico.
El primer intento para intentar superar esta situacin se da en la Ley 8 de 1991, Por la
cual se dictan normas sobre la organizacin administrativa para el Distrito Especial de
Bogot. Tan pronto como en el primer artculo de esta Ley se establece que De
conformidad con el artculo 199 de la Constitucin Poltica, Bogot es Distrito Especial.
Con lo no previsto para Bogot en su rgimen administrativo especial, se le aplicarn las
disposiciones legales comunes a todos los municipios, que sean compatibles con aquel

29

rgimen. En palabras de Castro et al. (1994), esta Ley se limita a disponer que en el
Distrito rijan las normas municipales vigentes para el resto del pas (p. 5).
La formulacin de la Constitucin Poltica del 91 sera un elemento definitivo tanto para la
creacin de un rgimen especial para Distrito, el que actualmente se conoce como el
Estatuto Orgnico de Bogot, como para la instauracin de un nuevo modelo de pas, con
sus consecuentes impactos en la estructura administrativa de la ciudad.
La Constitucin como un determinante principal de la actual estructura administrativa
distrital y como catalizador de la creacin de un rgimen especial de la ciudad, y la
exposicin de este rgimen sern los temas a tratar en la siguiente seccin.
3.2. La constitucin del 1991 y el distrito capital
A comienzos de los 90s, el pueblo colombiano se comprometi en una reforma poltica que
ha influido profundamente en la historia reciente del pas. Como resultado de un amplio y
fuerte movimiento social fue elegida la Asamblea Nacional Constituyente de 1991; as, por
primera vez en la historia, todas las fuerzas polticas se reunieron para negociar un nuevo
contrato social. El resultado de lo anterior fue la promulgacin de la Constitucin Poltica
de 1991, una de las ms avanzadas del mundo de acuerdo a expertos en el tema
(Whittingham M., 2013).
Dicha Constitucin promovi un conjunto de valores y principios completamente nuevos
para el accionar del Estado; as su primer artculo establece que Colombia es un Estado
social de derecho, organizado en forma de repblica unitaria, descentralizada, con
autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada en
el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la
integran y en la prevalencia del inters general, definiendo el camino a seguir para la
institucionalidad del pas en todos sus niveles.
A continuacin se profundiza en las implicaciones de esta nueva definicin del Estado
nacional, para el pas y para el Distrito.
Estado social de derecho
La Constitucin de 1886, defina al Estado colombiano como Estado de derecho, es decir,
uno regido por las leyes. Con la incorporacin de la palabra social el Estado colombiano
debe ser ahora garante de los derechos y privilegios de los ciudadanos que habitan en su
territorio, y a este propsito debe consagrar las normas el derecho que produzca. La ley
est al servicio de la sociedad. Adicionalmente, la Nueva Constitucin avanza en el
reconocimiento y garanta de los derechos fundamentales a nivel individual e incorpora el
reconocimiento de una serie de derechos colectivos.

30

Como consecuencia se dan una serie de reformas administrativas del gobierno tendientes
a ajustar el aparato institucional a los mandatos de la Nueva Constitucin de 1991; esto
incluye la estructura institucional de los Gobiernos Subnacionales. En el caso de Bogot la
reforma ms importante, expresada en el Acuerdo 257 de 2006, y que se abordar en
detalle ms adelante, argument en su exposicin de motivos que el Estado Social de
Derecho tiene en el servicio pblico el principal mecanismo para abordar los retos y
alcanzar la justicia social, promover condiciones de igualdad real y efectiva y capacidad de
participar11.
Repblica democrtica y participativa
El Estado colombiano tambin se autoproclama como una repblica democrtica y
participativa buscando abrir el espacio poltico a amplios sectores del pas antes
excluidos12. En lo institucional se trata de construir espacios y mecanismos que promuevan
la inclusin del ciudadano en la esfera pblica, y para aumentar y cualificar la incidencia
de los ciudadanos en la toma de decisiones. En consistencia, muchos de los esfuerzos por
lograr lo anterior se concentraron en la expedicin de normas y la creacin de mecanismos
de participacin, entre estos: el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo
abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato, esta ltima particularmente
visible en la coyuntura poltica actual de la ciudad.
Repblica descentralizada
El Estado colombiano toma la forma de Estado descentralizado, buscando por un lado
precisar las responsabilidades del gobierno en el marco del principio de subsidiaridad, y
por otro acercar el Estado a los ciudadanos al fortalecer los niveles subnacionales. Todo
ello se expresa en el artculo 287 de la Nueva Constitucin, el cual establece que las
entidades territoriales tiene derecho a gobernarse por autoridades propias, ejercer las
competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos
necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales
(Achury et al., 2010, p. 348).
Este nfasis en el carcter descentralista del Estado es especialmente importante para el
caso de Bogot, tal como queda expresado en la siguiente cita: la expedicin de la
Constitucin de 1991 () con una visin claramente descentralizadora (), crea unas
figuras especiales como la del Distrito Capital, que se acomodan a los requerimientos de la
ciudad ms grande del pas y que a su vez es capital del departamento y la Nacin, y sede
11
12

Ver http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=20890
Ver http://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/1992/t-406-92.htm

31

del poder central (Botero et al., 2010, p. 18). As, el Artculo 322 de la Constitucin
establece que:

Santa Fe de Bogot, capital de la Repblica y del Departamento

de Cundinamarca, se organiza como Distrito Capital.
Su rgimen poltico, fiscal y administrativo ser el que
determinen la Constitucin, las leyes especiales que para el
mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los
municipios.
Con base en las normas generales que establezca la ley, el
concejo a iniciativa del alcalde, dividir el territorio distrital en
localidades, de acuerdo con las caractersticas sociales de sus
habitantes, y har el correspondiente reparto de competencias
y funciones administrativas.
A las autoridades distritales corresponder garantizar el
desarrollo armnico e integrado de la ciudad y la eficiente
prestacin de los servicios a cargo del Distrito; a las locales, la
gestin de los asuntos propios de su territorio.
El Acto Legislativo 01 de 2000 modific este Artculo cambiando el nombre de la capital
del pas, de tal forma que esta no se denomina Santa Fe de Bogot sino Bogot.
De este artculo se desprende que el Distrito Capital deber tener un rgimen especial; la
siguiente tabla resume las diferencias entre la reglamentacin del Distrito Capital y el
resto de municipios que emergen directamente de la Constitucin de 1991.
Tabla: Diferencias rgimen administrativo Bogot y resto de Municipios
Atributo
Carcter de
Distrito

Bogot
Su rgimen poltico, fiscal y
administrativo ser el que
determinen la Constitucin, las

Resto de municipios
Hay dos (tres por enmienda
posterior, siete en la actualidad)
distritos ms, que conservan el

32

leyes especiales que para el

mismo se dicten y las
disposiciones vigentes para los
municipios.
Divisin
territorial
interna

El Concejo subdividir el
territorio en localidades, a
iniciativa del Alcalde Mayor.
Un concejal por cada 150.000
habitantes (42). Lleg hasta 45 y
se congel en reforma poltica
posterior expedida por el
Congreso.
Habr Juntas Administradoras
Locales, con no menos de 7
ediles.
Los alcaldes locales sern
designados por el Alcalde Mayor
de terna enviada por la
correspondiente JAL.

Tamao del
Concejo

JAL

Alcaldes
locales
Relacin
electoral con el
departamento

Separacin electoral de Bogot y

Cundinamarca.

rgimen anterior a la Constitucin

del 91.

El concejo podr dividir los

municipios en comunas y
corregimientos, cada una con una
JAL.
Para ciudades de ms de un milln
de habitantes, 21.
Queda a disposicin del Concejo
dividir el municipio y crear estas
Juntas.
No se habla de alcaldes locales.

33
Las capitales votan por Asambleas y
Gobernadores.

Fuente: Notas de clase de Paul Bromberg. Materia Bogot, administracin y polticas pblicas.
Sesin 2, Niveles territoriales y su rgimen. Primer semestre de 2013.

La siguiente tabla resume las similitudes entre Bogot y los dems municipios del pas.
Tabla: Semejanzas rgimen administrativo Bogot y resto de Municipios
Atributo
Elecciones
territoriales
Presupuesto JAL
Funciones
Alcalde y
concejales

Bogot
Resto de municipios
Elecciones simultneas de ediles, alcalde mayor y concejo, por tres
aos.
Las JAL apropiarn las partidas globales que en el presupuesto anual
del Distrito se asignen a las localidades.
del El rgimen municipal vale, pero no Aunque pueden agregarse por
los hay nada especfico sobre el Ley, la Constitucin seala las
concejo de Bogot.
atribuciones de los Concejos.

Tambin del alcalde.

Participacin de Los concejales y ediles no podrn Se establece esta prohibicin
concejales
y hacer parte de las juntas directivas en la Ley 136 de 1994,
Rgimen
municipal
ediles en juntas de las entidades descentralizadas.
actualmente vigente.
administrativas
Honorarios de los No dice nada, pero valen las La ley podr determinar
disposiciones para los municipios.
honorarios de los Concejales.
concejales
Fuente: Notas de clase de Paul Bromberg. Materia Bogot, administracin y polticas pblicas.
Sesin 2, Niveles territoriales y su rgimen. Primer semestre de 2013.

De acuerdo Alcalda Mayor de Bogot D.C. (2011), la prohibicin de la participacin de

concejales y ediles en las juntas directivas de las entidades descentralizadas tuvo un
impacto bastante positivo en la transparencia de la gestin pblica distrital, en la medida
en que con esto se elimin el foco de corrupcin que se mantuvo por muchos aos,
cuando algunos miembros del Concejo, impulsaron acuerdos en beneficio de intereses
particulares, con poder de decisin en contratacin y otras componendas, dirigidas desde
las entidades cuyas juntas directivas integraban (2011, p.161). A esto se denominara
como el fin de la coadministracin del Concejo.
Por su parte, el darle la posibilidad a las JAL para apropiar recursos asignados a la
localidad a la que pertenezcan teniendo en cuenta las necesidades bsicas insatisfechas de
su poblacin, es un importante avance en el empoderamiento de lo local y la
descentralizacin administrativa (Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2011, p. 161), uno de los
paradigmas adoptados por el Estado colombiano gracias a la nueva Constitucin.
Asimismo, la Constitucin del 91 plantea la posibilidad de que Bogot pueda desarrollar
una legislacin que determine su rgimen poltico, fiscal y administrativo, a la cual se
refiere el Artculo 322, citado en prrafos precedentes. Si bien este rgimen debe ajustarse
a los patrones nacionales, debe tambin reconocer las particularidades de la ciudad y
permitir que esta desarrolle la institucionalidad que mejor se adapte a sus necesidades.
Esta legislacin es el Estatuto Orgnico de Bogot, tambin conocido como la Constitucin
de Bogot, el cual signific un punto de quiebre para la ciudad, particularmente en
relacin a su forma de gobierno y en su estructura administrativa. Estas implicaciones y
algunas generalidades el Estatuto sern el tema del siguiente apartado.
3.3. Decreto ley 1421: el estatuto orgnico de Bogot
En su Artculo transitorio 41, la Constitucin tuvo a bien determinar que Si durante los dos
aos siguientes a la fecha de promulgacin de esta Constitucin, el Congreso no dicta la

34

ley a que se refieren los artculos 322 [modificado por El Acto Legislativo 01 de 2000], 323
[modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002 y por el Acto Legislativo 03 de 2007], y
324, sobre rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot, el Gobierno,
por una sola vez expedir las normas correspondientes.
Transcurridos los dos aos previstos por la Constitucin como plazo para la emisin del
reglamento del rgimen especial de Bogot, este no fue tramitado por el Congreso por lo
que la tarea cay sobre el Gobierno Nacional.
Jaime Castro, Alcalde de la ciudad del 31 de junio de 1992 al 31 de diciembre de 1994,
prepar una propuesta de reglamento ante el Gobierno Nacional y, despus de algunas
modificaciones, el 21 de julio de 1993, este sera acogido por el Presidente de la poca,
Csar Gaviria, y se materializara en el Decreto Ley 1421 o el Estatuto Orgnico de
Bogot (de ahora en adelante el Estatuto).
De acuerdo a Achury et al. (2010), el Estatuto se trata de un rgimen jurdico para
organizar la gestin administrativa de una ciudad cuyas dimensiones demandaba el
establecimiento de una normatividad diferente de la prevista para el resto de las entidades
territoriales del nivel municipal (p. 352), que tiene como principales propsitos recuperar
la gobernabilidad de la ciudad restableciendo el equilibrio en la relacin de poder entre el
alcalde y el concejo; introducir mecanismos que permitieran combatir eficazmente la
corrupcin administrativa; acelerar el proceso de descentralizacin en el nivel de las
localidades; mejorar la gestin administrativa; mejorar la gestin tributaria y generar
recursos para la financiacin permanente de la expansin y mantenimiento de la malla
vial (p. 352).
Ante tamaa tarea, el EOB establece el marco jurdico requerido, si bien es bueno recordar
las palabras del ex alcalde Jaime Castro
Creer que las normas por s solas bastan o son suficientes [para la solucin de las
situaciones mencionadas], es un error. Pero, igualmente, hay situaciones en que para ser
remediadas, tienen que corregirse con reformas legales que surtirn efecto, nicamente, si
van acompaadas de la energa poltica necesaria para dar un vuelco en todos los frentes.
(Castro et al. 1994, p. 45)
La estructura del Estatuto, est recogida en un cuerpo principal de 168 artculos
organizados de la siguiente manera:

35

Decreto Ley 1421 de 1993

Ttulo I Principios Generales (Art. 1-7)
Ttulo II El Concejo (Art. 8-34)
Captulo 1: Organizacin y funcionamiento
Captulo 2: Actuaciones
Captulo 3: Concejales
Ttulo III Alcalda Mayor (Art. 35-52)
Ttulo IV Organizacin Gubernamental y Administrativa (Art. 53-59)
Ttulo V Descentralizacin Territorial (Art. 60-95)
Captulo 1: Localidades
Captulo 2: Juntas Administradoras
Captulo 3: Funcionamiento
Captulo 4: Alcaldes Locales
Captulo 5: Fondos de Desarrollo Local
Ttulo VI Personera (Art. 96-104)
Ttulo VII Control Fiscal, Control Interno y Veedura (Art. 105-124)
Captulo 1: Control Fiscal y Titularidad
Captulo 2: Control Interno
Captulo 3: Veedura
Ttulo VIII Servidores Pblicos (Art. 125-134)
Ttulo IX Rgimen Presupuestal (Art. 135-143)
Ttulo X Contratacin (Art. 144-152)
Ttulo XI Rgimen Fiscal (Art. 153-162)
Ttulo XII Disposiciones Sobre Servicios Pblicos (Art. 163-168)
Ttulo XIII - Disposiciones Varias y Transitorias (Art. 169-180)
A continuacin se har un breve recuento de los captulos ms pertinentes para el tema de
inters de este captulo, la funcin administrativa y su estructura en el Distrito.
Principios generales
En esta seccin se establece que el Estatuto prevalece sobre normas generales vigentes,
aprovechando as el carcter especial que le otorga la Constitucin a Bogot. Con este
mismo fin, al Distrito se le atribuyen funciones de los Departamentos como la expedicin
del Cdigo de Polica
Aqu tambin se determina que los rganos de gobierno distritales sern el Concejo
Distrital, la Administracin Distrital, los Organismos de Control, el Sector de las localidades
y la Polica metropolitana.

36

Concejo
En este apartado se determina que al Concejo le corresponde la expedicin de normas que
apliquen en el nivel distrital, y la vigilancia y el control de la gestin de las autoridades
distritales (Artculo 8).
Con relacin a la funcin administrativa, las principales funciones que este rgano cumple
son (Artculo 12):
1. Dictar las normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las
funciones y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del Distrito.
2. Adoptar el Plan General de Desarrollo Econmico y Social y de Obras Pblicas.
3. Dictar las normas orgnicas del presupuesto y expedir anualmente el presupuesto
de rentas y gastos.
4. Adoptar el Plan General de Ordenamiento Fsico del territorio.
5. Determinar los sistemas y mtodos con base en los cuales las juntas
administradoras locales podrn establecer el cobro de derechos por concepto de
uso del espacio pblico para la realizacin de actos culturales, deportivos,
recreacionales o de mercados temporales, de conformidad con lo previsto en este
estatuto.
6. Determinar la estructura general de la Administracin Central, las funciones
bsicas de sus entidades y adoptar las escalas de remuneracin de las distintas
categoras de empleos.
7. Crear, suprimir y fusionar establecimientos pblicos y empresas industriales y
comerciales y autorizar la constitucin de sociedades de economa mixta y la
participacin del Distrito en otras entidades de carcter asociativo, de acuerdo con
las normas que definan sus caractersticas.
8. Dictar las normas que garanticen la descentralizacin, la desconcentracin y la
participacin y veedura ciudadanas.
9. Organizar la Personera y la Contralora Distritales y dictar las normas necesarias
para su funcionamiento.
10. Dividir el territorio del Distrito en localidades, asignarles competencias y asegurar
su funcionamiento y recursos.
11. Crear los empleos necesarios para su funcionamiento.
12. Expedir las normas que autorice la ley para regular las relaciones del Distrito con
sus servidores, especialmente las de Carrera Administrativa.
13. Evaluar los informes peridicos que deban rendir los funcionarios y servidores
distritales.
En esta seccin del Estatuto se hace explcito el fin de la coadministracin establecida en
la Constitucin, al afirmarse que en materia administrativa sus atribuciones son de

37

carcter normativo (Artculo 8), ya no de carcter gerencial. Artculos del Estatuto como el
29 (en el que se prohbe a los Concejales Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos
ante las entidades distritales o ser apoderados de las mismas o celebrar con ellas, por s o
por interpuesta persona, contrato alguno) y el 56 (donde se afirma que En ningn caso el
concejo elegir o designar miembros de las juntas directivas.) tambin van en esta va.
Alcalda Mayor
En esta seccin se establece que el Alcalde Mayor es el jefe del gobierno y de la
administracin distritales y representa legal, judicial y extrajudicialmente al Distrito
Capital (Artculo 35) y que ser elegido por un periodo de tres aos, despus de venir
siendo elegido solo por dos aos (Artculo 36).
Tambin se plantean las atribuciones del Alcalde (Artculo 38). Entre estas, las que ms
conciernen a la funcin administrativa y la estructura del Distrito son:
1. Dirigir la accin administrativa y asegurar el cumplimiento de las funciones, la
prestacin de los servicios y la construccin de las obras a cargo del Distrito.
2. Ejercer la potestad reglamentaria, expidiendo los decretos, rdenes y resoluciones
necesarios para asegurar la debida ejecucin de los acuerdos.
3. Distribuir los negocios segn su naturaleza entre las secretaras, los departamentos
administrativos y las entidades descentralizadas.
4. Coordinar y vigilar las funciones que ejerzan y los servicios que presten en el
Distrito las entidades nacionales, en las condiciones de la delegacin que le
confiera el Presidente de la Repblica.
5. Nombrar y remover libremente los secretarios del despacho, los jefes de
departamento administrativo, los gerentes de entidades descentralizadas, el
Tesorero Distrital y otros agentes suyos. Conforme a las disposiciones pertinentes,
nombrar y remover a los dems funcionarios de la administracin central.
Igualmente, velar por el cumplimiento de las funciones de los servidores distritales
y ejercer la potestad disciplinaria frente a los mismos.
6. Crear, suprimir o fusionar los empleos de la administracin central, sealarles sus
funciones especiales y determinar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos
correspondientes. Con base en esta facultad, no podr crear obligaciones que
excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto
inicialmente aprobado.
7. Suprimir o fusionar las entidades distritales de conformidad con los acuerdos del
Concejo.
8. Conceder licencias y aceptar la renuncia a los funcionarios cuyos nombramientos
corresponda al Concejo Distrital, cuando ste no se encuentre reunido, y nombrar
interinamente sus reemplazos. Cuando por otra causa esos mismos funcionarios

38

falten absolutamente, tambin nombrar interinamente a quienes deban

reemplazarlos.
9. Presentar al Concejo los proyectos de acuerdo sobre el Plan de Desarrollo
Econmico y Social y de Obras Pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los
dems que estime convenientes para la buena marcha del Distrito.
10. Adjudicar y celebrar los contratos de la administracin central, de conformidad con
la ley y los acuerdos del Concejo. Tales facultades podrn ser delegadas en los
secretarios y jefes de departamento administrativo.
11. Ejercer de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 7o. del presente estatuto, las
atribuciones que la Constitucin y las leyes asignen a los gobernadores. Conforme a
la ley, escoger los gerentes o jefes seccionales de los establecimientos pblicos
nacionales que operen en el Distrito. Si la respectiva seccional operare en el
Distrito y el Departamento de Cundinamarca, la escogencia la harn el alcalde y el
gobernador de comn acuerdo.
Organizacin gubernamental y administrativa
En este apartado se dan las normas generales a las que se debe acoger la organizacin
administrativa distrital. As, se plantea que El alcalde mayor, los secretarios de despacho y
los jefes de departamento administrativo, y en cada caso particular el alcalde y el
secretario o jefe de departamento correspondiente, constituyen el gobierno distrital
(Artculo 53). En el Artculo 54 se determina lo siguiente:

La estructura administrativa del Distrito Capital

comprende el sector central, el sector descentralizado, y
el de las localidades.
El sector central est compuesto por el despacho del
alcalde mayor, las secretaras y los departamentos
administrativos.
El sector descentralizado por establecimientos pblicos,
las empresas industriales o comerciales, las sociedades de
economa mixta, y los entes universitarios autnomos y el
sector de las localidades, por las junta administradoras y
los alcaldes locales.
La universidad distrital Francisco Jos de Caldas tendr la
naturaleza de ente universitario autnomo, de
conformidad con la Ley 30 de 1992.

39

Para el sector descentralizado, el Estatuto en el Artculo 56 se dicta que:

Las juntas directivas de las empresas distritales de servicios

pblicos domiciliarios estarn conformadas as: dos terceras
partes de sus miembros sern designados libremente por el
alcalde mayor y la otra tercera sern delegados de los usuarios
y de organizaciones sociales, cvicas, gremiales o comunitarias,
en la proporcin que determina el Concejo Distrital de acuerdo
con la ley.
Los miembros de las juntas directivas de las dems entidades
descentralizadas del Distrito sern designados libremente por
el alcalde mayor.
En todo caso tambin har parte de las juntas el alcalde mayor,
quien la presidir o su delegado.
En los actos de creacin o en los estatutos orgnicos de las
entidades se fijarn las responsabilidades y funciones de la
junta directiva y el procedimiento para elegir o designar a los
miembros de las mismas que no sean nombrados libremente
por el alcalde.
En ningn caso el concejo elegir o designar miembros de las
juntas directivas.

Descentralizacin territorial
En esta seccin se dictan normas sobre el funcionamiento de las localidades, las Juntas
Administradoras Locales (JAL) y las Alcaldas Locales.
Sobre las localidades se afirma que cada una de estas estar sometida, en los trminos
establecidos por este decreto y los acuerdos distritales, a la autoridad del alcalde mayor,

40

de una junta administradora y del respectivo alcalde local (Artculo 61) y que su
denominacin, lmites y atribuciones administrativas, y () dems disposiciones que fueren
necesarias para su organizacin y funcionamiento sern dictadas por El Concejo Distrital,
a iniciativa del alcalde mayor (Artculo 62).
Cada JAL se elegir popularmente para perodos de tres (3) aos. De acuerdo al Artculo 64,
El Concejo Distrital determinar, segn la poblacin de las localidades, el nmero de
ediles de cada junta administradora. En ningn caso podr ser inferior a siete.
Entre las atribuciones dadas a las JAL en el Artculo 69 estn:
1. Adoptar el plan de desarrollo local en concordancia con el plan general de
desarrollo econmico y social de obras pblicas y el plan general de ordenamiento
fsico del Distrito, previa audiencia de las organizaciones sociales, cvicas y
populares de la localidad.
2. Vigilar y controlar la prestacin de los servicios distritales en su localidad y las
inversiones que en ella se realicen con recursos pblicos.
3. Presentar proyectos de inversin ante las autoridades nacionales y distritales
encargadas de la elaboracin de los respectivos planes de inversin.
4. Aprobar el presupuesto anual del respectivo fondo de desarrollo, previo concepto
favorable del concejo distrital de poltica econmica y fiscal y de conformidad con
los programas y proyectos del plan de desarrollo local.
5. Vigilar la ejecucin de los contratos en la localidad y formular ante las autoridades
competentes las recomendaciones que estimen convenientes para el mejor
desarrollo de esos contratos. En ejercicio de esta funcin los ediles podrn solicitar
y obtener los informes y dems documentos que requieran.
Por su parte, a los Alcaldes Locales se les asignan, entre otras, las siguientes atribuciones:

Reglamentar los respectivos acuerdos locales.

Cumplir las funciones que les fijen y deleguen el Concejo, el alcalde mayor, las
juntas administradoras y otras autoridades distritales.
Coordinar la accin administrativa del Distrito en la localidad.

Para el desarrollo de las atribuciones asignadas a las JAL y a los Alcaldes Menores se crean
los Fondos de Desarrollo Local que estn constituidos por al menos diez por ciento (10%)
de los ingresos corrientes del presupuesto de la administracin central del Distrito, que
se asignar a las localidades teniendo en cuenta las necesidades bsicas insatisfechas de
la poblacin de cada una de ellas y segn los ndices que para el efecto establezca la
entidad distrital de Planeacin, adems de los siguientes recursos (Artculo 88):
1. Las partidas que conforme al presente decreto se asignen a la localidad.

41

2. Las sumas que a cualquier ttulo se le apropien en los presupuestos del Distrito, en
los de sus entidades descentralizadas y en los de cualquier otra persona pblica.
3. Las participaciones que se les reconozcan en los mayores ingresos que el Distrito y
sus entidades descentralizadas obtengan por la accin de las juntas
administradoras y de los alcaldes locales.
4. El valor de las multas y sanciones econmicas que en ejercicio de sus atribuciones
impongan los alcaldes locales, y
5. El producto de las operaciones que realice y los dems bienes que adquiera como
persona jurdica.
Junto con las nombradas en los artculos citados anteriormente, el Estatuto tuvo profundas
implicaciones en el desenvolvimiento y la estructura de la funcin administrativa distrital.
Este, por ejemplo, dio un importante impulso a la descentralizacin interna de la ciudad,
una medida establecida previamente en la Constitucin del 91, como ya se expuso, al
eliminar los obstculos administrativos y procedimentales que dificultaban la gestin de
las localidades (Castro et al., 1994, p. 10) y dotar a estas ltimas de mayores recursos
necesarios para la ejecucin de obras y prestacin de servicios pblicos en el nivel local.
Castro et al. (1994), por su parte, establecen que el nuevo rgimen distrital signific un
fuerte progreso en materia de transparencia en la gestin de lo pblico en el nivel distrital
al dotar a la ciudad de nuevos instrumentos para el control y la vigilancia del
funcionamiento de sus instituciones, como la Veedura Distrital, y fortalecer antiguos como
la Personera Distrital (al otorgarle al personero distrital la calidad de veedor ciudadano y
defensor de los derechos humanos, entre otras medidas) y la Contralora Distrital (al
devolverle la totalidad de su capacidad de control, que antes solo ostentaba cuando el
Concejo designaba revisoras fiscales, entre otras medidas).
Tambin con este fin, el Estatuto promovi el fin de la coadministracin de las formas ya
mostradas. De acuerdo a Castro et al. (1994), esta medida, junto con la recuperacin de
algunas importantes atribuciones, hace que el Concejo se pueda volver a ocupar de los
grandes temas de la ciudad, como la planeacin y el presupuesto, y de controlar, fiscalizar
y vigilar la gestin que cumpla el Gobierno central de turno (p. 7), ya que, antes del
Estatuto, su capacidad de trabajo, su imaginacin e inteligencia, terminaron prcticamente
absorbidas por asuntos de menor importancia [como la administracin de las instituciones
nombradas].
Igualmente, el Estatuto motiv la modernizacin administrativa al interior del Distrito
mediante la definicin clara de funciones y atribuciones del Concejo, el Alcalde Mayor, los
Alcaldes Locales, las JAL y las entidades de control, el fortalecimiento de las ltimas y fin
de la coadministracin, estos dos ltimos aspectos ya mencionados.

42

Segn Castro et al. (1994), las siguientes medidas generadas por el Estatuto tambin
ayudaron a lo anterior:

Que la delegacin de funciones y la reestructuracin de secretaras y

departamentos administrativas se agilizaran.
Que el rgimen de contratacin pblica se pusiera en vigencia de forma inmediata y
no en 1994 como en el resto del pas.
Que las empresas prestadoras de servicios pblicos como la energa elctrica, la
telefona y el acueducto y alcantarillado dejaran de ser establecimiento pblicos
para convertirse en empresas industriales y comerciales.

La bsqueda de una gestin administrativa ms gil y transparente por parte del Estatuto
se manifiesta en la inclusin en este de tres captulos dedicados a temas especficos a este
respecto: el Servidores pblicos, el Contratacin y el Disposiciones sobre servicios
pblicos.
Despus de la emisin del Estatuto, no hubo mayores alteraciones ni en la funcin
administrativa ni en la estructura distrital salvo la ampliacin del periodo de gobierno de
los alcaldes, incluido el Alcalde Mayor, a cuatro aos mediante la reforma al Artculo 314
de la Constitucin realizada mediante el Acto Legislativo 02 de 2002.
La siguiente reforma importante sera la introducida por el Acuerdo 257 de 2006. Este
traera consigo importantes cambios en la organizacin y funcionamiento de las entidades
y organismos del Distrito, muchos de los cuales son vigentes todava. Este Acuerdo y sus
implicaciones sern el tema del siguiente apartado de esta seccin.
3.4. El acuerdo 257 de 2006: la funcin administrativa en bogot en la actualidad
El cambio introducido por la Reforma Administrativa recogida en el Acuerdo 257 del ao
2006, es resultado de la necesidad de ajustar la estructura administrativa distrital a las
nuevas funciones de la ciudad y a las nuevas demandas ciudadanas. Diversos diagnsticos
haban apuntado a la necesidad de ajustar dicha estructura para poder garantizar mayor
eficiencia en la gestin; entre stos cabe mencionar Misin Siglo XXI (1991), Estudio de la
Reestructuracin de la Administracin Distrital (1995) o Misin de Reforma Institucional
(2000).
El Acuerdo 257 del 2006, por el cual se dictan normas bsicas sobre la estructura,
organizacin y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogot, Distrito
Capital, y se expiden otras disposiciones", representa una profunda reforma a la estructura

43

administrativa distrital pasando de una estructura jerrquica tradicional a una matricial, y

es el marco normativo vigente. La propuesta promovi la reorganizacin de la estructura
general de la administracin distrital a travs de la conformacin de sectores
administrativos y el establecimiento de un sistema de coordinacin que facilitara la
articulacin sectorial, intersectorial y transversal, como herramientas bsicas de una
gestin pblica efectiva.
La entrada en vigencia de este Acuerdo, trajo consigo importantes cambios en lo
relacionado con la gestin de lo pblico en el distrito y, por consiguiente, en la manera en
la que el ejecutivo bogotano y sus funcionarios desarrollan sus actividades.
Revisemos brevemente los eventos conducentes a esta profunda reforma.
3.4.1 Antecedentes del acuerdo
Entre los esfuerzos previos al Acuerdo 257, quiz el ms importante es el programa
Administracin a la Medida, impulsado en el segundo gobierno de Antanas Mockus en
2003, y enmarcado en el objetivo de gobierno denominado Gestin Pblica Admirable del
Plan de Desarrollo Bogot, para vivir mejor todos del mismo lado.
En el marco de este objetivo en 2003 se desarroll el documento Reforma administrativa:
nuestra propuesta para servir de la Alcalda mayor de Bogot. Para sustentar esta
propuesta se realiz un nuevo diagnstico de la funcin administrativa distrital, arrojando
como principales resultados los siguientes:

Ausencia de sectores: la multiplicidad de entidades, la escasa coordinacin entre

ellas y la ausencia de un marco sectorial que las aglomerara, dificultaba la
coordinacin, supervisin y el control de las mismas.
Lo anterior no sorprende si se toma en cuenta que despus de la entrada en
vigencia del Estatuto se fueron creando nuevas entidades al tiempo que fueron
desapareciendo otras, producto ms de las necesidades inmediatas que iban
imponiendo las prioridades de los distintos Planes de Desarrollo Econmico y
Social que acompaaron a los distintos gobiernos de la capital (Alcalda Mayor de
Bogot D.C., 2011, pp.180). Esto se pone de manifiesto leyendo el siguiente
fragmento:
() Es el caso de la supresin de la Empresa Distrital de Servicios Pblicos (EDIS),
mediante el Acuerdo 41 de 1993. En su lugar se cre la Unidad Ejecutiva de
Servicios Pblicos (UESP), () como una unidad ejecutiva dependiente del Despacho
del Alcalde Mayor () Luego en 1994 mediante el Acuerdo 26, se cre el Instituto
para la Investigacin Educativa y Desarrollo Pedaggico (IDEP); en 1995 el Acuerdo
19 cre el Canal Capital ().Para cubrir el tema de la adecuacin del suelo urbano,

44

administracin del banco de tierras y renovacin de los sectores de la ciudad que

registran el mayor deterioro en sus condiciones fsicas y sociales, se cre
Metrovivienda, mediante el Acuerdo 15 de 1998, y la Empresa de Renovacin
Urbana de Bogot D.C. mediante Acuerdo 33 de 1999. En el aspecto de movilidad y
transporte pblico, tuvo gran impacto la creacin de la Empresa de Transporte del
Tercer Milenio - Transmilenio S. A. mediante el Acuerdo 4 de 1999 (Alcalda Mayor
de Bogot D.C., 2011, pp.180-181).

Para superar esta deficiencia, se propuso la agrupacin de las entidades de la

Administracin Central en sectores administrativos liderados por 10 Secretaras, la
fusin de algunas entidades y la transformacin de algunas de estas en secretaras;
todo esto con el fin de generar mayor eficiencia y celeridad en la gestin distrital, y
racionalizar la organizacin y el funcionamiento de la Administracin.

Duplicidad de funciones: se presentaba que varias entidades se encargaban de la

atencin de un mismo asunto. Por ejemplo, de la atencin de la poblacin
vulnerable se encargaban las Secretaras de Gobierno, Salud y Educacin, el
Departamento Administrativo de Bienestar Social, IDIRPON, el Fondo de Ventas
Populares y la Caja de Vivienda popular; mientras que de la organizacin de
actividades para el uso del tiempo libre se ocupaban el Instituto distrital de Cultura
y Turismo, la Orquesta Filarmnica, el Jardn botnico, la Corporacin Candelaria, la
Fundacin Gilberto Alzate Avendao y el Canal Capital.
Percepcin confusa por parte de la ciudadana y dificultad para el control: debido al
gran nmero de entidades que conformaban la Administracin Distrital, el
ciudadano del comn no tena claro qu funciones tena cada una de estas ni en
qu momento se poda acudir a las mismas.
Para atacar este problema se propuso reducir el aparato institucional de gobierno
distrital de 64 entidades y organismos dispersos a 46, agrupadas en las 10
secretaras mencionadas en el primer punto, con una asignacin de
responsabilidades clara.

Falta de articulacin entre los niveles central y local: la falta de mecanismos para
coordinar la gestin de las entidades del nivel central y del de las localidades fue
detectada como uno de los principales problemas de la administracin distrital en
la poca.

45

Con el fin de atacar este problema, fortalecer realmente las localidades y plasmar el
lineamiento de descentralizacin distrital establecido en la Constitucin y
reafirmado en el Estatuto, se plantearon medidas como la creacin de los Concejos
Locales de Gobierno, escenarios en los que se concertaran y las principales
objetivos de los gobiernos de los dos niveles (distrital y de las localidades) y se
coordinaran las acciones para alcanzarlos.
Tambin se propuso la creacin del Consejo Distrital de Poltica y Desarrollo que
sera un espacio de informacin y discusin de la problemtica local y en especial,
respecto a la articulacin entre los planes de desarrollo distrital y local, la
promocin de la planeacin participativa y la territorializacin de la inversin
poltica (Alcalda Mayor de Bogot D.C., 2003, p. 48).

Falta de coordinacin interinstitucional e intersectorial: en el diagnstico realizado,

este es visto como una dificultad mayor ya que la falta de mecanismos para
coordinar acciones entre entidades y sectores dificulta la formulacin de polticas
globales y produce la fragmentacin de actividades adems de hacer la
formulacin y ejecucin de polticas pblicas excesiva e innecesariamente
compleja.
Por esta razn en la propuesta se sugiri fortalecer recursos de coordinacin que ya
se tenan como los Comits Sectoriales, el Concejo de Poltica Distrital de Sistemas
y la Comisin Intersectorial del Servicio al Ciudadano; y la creacin de otros como
los Concejos Superiores de Administracin Distrital, los Concejos Consultivos o
Coordinadores, las Comisiones intersectoriales y los Concejos Locales de Gobierno,
en el caso de las localidades.

Junto a muchas otras, las anteriores medidas constituyeron el Proyecto de Acuerdo Distrital
107 de 2003 que, pese a los ocho intentos que hubo para que fuera aprobada por el
Concejo de la ciudad, con sus respectivos ajustes y correcciones, fue desechado por parte
del ltimo. Sin embargo, esta iniciativa as como las observaciones realizadas a esta por el
Concejo fueron un insumo importante para desarrollo del Proyecto de Acuerdo 135 de
2006, despus Proyecto de Acuerdo 261 de 2006, como se nota en el siguiente apartado
del Proyecto:
Se consider importante analizar el proyecto de acuerdo, de gran reforma, que present la
Administracin del Alcalde Mockus 2001-2003 que comprometa el total de las entidades y
organismos distritales, el cual se tramit ante el Concejo de Bogot, sin aprobacin.
Tambin se revisaron las observaciones que sobre el proyecto hicieron la Cmara de
Comercio, la Contralora de Bogot, los informes de evaluacin de Bogot cmo vamos, la

46

Mesa Sindical por Bogot y algunos medios de comunicacin. Se hizo mayor nfasis en las
observaciones, recomendaciones y propuestas hechas por el Concejo de la ciudad.

3.4.2 Ahora s: la reforma introducida por el acuerdo 257

El Acuerdo 257 de 2006, Por el cual se dictan normas bsicas sobre la estructura,
organizacin y funcionamiento de los organismos y de las entidades de Bogot, Distrito
Capital, y se expiden otras disposiciones, es pues resultado de un largo trayecto e
interesantes negociaciones. De acuerdo al proyecto de reforma, esta se llev a cabo con
los siguientes objetivos:

La materializacin de los derechos dentro del marco del Estado Social de Derecho,
mediante la prestacin de servicios y la provisin de bienes pblicos.
Consolidar una verdadera descentralizacin territorial en el Distrito mediante el
desarrollo del sector de las localidades, precisando su naturaleza jurdica y
asignando con claridad sus competencias y funciones administrativas.
Organizar los sectores administrativos mediante la vinculacin o adscripcin de las
entidades a cada sector atendiendo a su objeto y naturaleza jurdica.
Establecer un sistema de coordinacin interinstitucional que fortalezca una gestin
pblica integral mediante mecanismos sectoriales, inter-sectoriales y transsectoriales, y la racionalizacin de los existentes.
Fortalecer la rendicin de cuentas, la participacin ciudadana y los procesos de
corresponsabilidad en la construccin de las polticas pblicas, as como su papel
de agente de control social.

Igualmente, y de acuerdo con el Portal de Reforma Administrativa Distrital13, la propuesta

tambin buscaba afianzar el modelo de descentralizacin interna en la ciudad con los
siguientes propsitos:
[Para que] se amplen los espacios de participacin polticos y se desarrollen nuevos
liderazgos, que se multipliquen los lugares de decisin para acercar el servicio pblico a los
habitantes, que se desarrollen instancias para una mayor autonoma de las comunidades
13

Ver http://portel.bogota.gov.co/art/art.htm

47

para participar en la construccin de los asuntos pblicos, todo orientado a una

descentralizacin territorial que estimule la educacin democrtica de la poblacin y sus
gobiernos.

Para alcanzar estos fines, el Acuerdo reglamenta con relacin a cinco grandes mbitos:

Disposiciones fundamentales de la funcin administrativa en el Distrito

Estructura Administrativa del Distrito Capital
Sistema de Coordinacin de la Administracin Distrital
Mecanismos de Control, Democratizacin y Control Social de la Administracin
Pblica Distrital, y
Organizacin Sectorial Administrativa del Distrito Capital.

De forma que la estructura del Acuerdo 257 de 2006 es la siguiente:

Acuerdo Nmero 257 de 2006
Ttulo I Disposiciones Fundamentales (Art. 1-20)
Captulo 1: Aspectos Generales
Captulo 2: Funcin Administrativa Distrital
Captulo 3: Modalidades de la Accin Administrativa
Ttulo II Estructura Administrativa del Distrito Capital (Art. 21-31)
Captulo 1: Sector Central
Captulo 2: Sector Descentralizado Funcionalmente o por Servicios
Captulo 3: Sector de las Localidades
Captulo 4: Criterios y reglas generales a los cuales debe sujetarse el Alcalde o Alcaldesa
Mayor para suprimir y fusionar organismos y entidades distritales
Ttulo III Sistema de Coordinacin de la Administracin del Distrito Capital (Art. 32-40)
Ttulo IV Mecanismos de Control (Art. 41)
Ttulo V Democratizacin y Control Social de la Administracin Pblica
Distrital (Art. 42-44)
Ttulo VI Organizacin Sectorial Administrativa del Distrito Capital (Art. 45-117)
Captulo 1: Sector Gestin Pblica
Captulo 2: Sector Gobierno, Seguridad y Convivencia
Captulo 3: Sector Hacienda
Captulo 4: Sector Planeacin
Captulo 5: Sector Desarrollo Econmico, Industria y Turismo
Captulo 6: Sector Educacin
Captulo 7: Sector Salud

48

Captulo 8: Sector Integracin Social

Captulo 9: Sector Cultura, Recreacin y Deporte
Captulo 10: Sector Ambiente
Captulo 11: Sector Movilidad
Captulo 12: Sector Hbitat
Ttulo VII Disposiciones Finales (Art. 118-121)
En la seccin de Disposiciones Fundamentales, el Acuerdo establece como principios de la
funcin administrativa distrital, los de democratizacin y control social de la
Administracin Pblica Distrital, moralidad, transparencia, publicidad, igualdad,
imparcialidad, efectividad, economa, celeridad y buena fe, as como a los principios de
distribucin
de
competencias,
coordinacin,
concurrencia,
subsidiaridad
y
complementariedad (Artculo 3).
De acuerdo a Alcalda Mayor de Bogot D.C. (2011), estos principios recogen los que se
tienen para el nivel nacional establecidos en la Ley 489 de 1998.
Con relacin a la estructura administrativa del Distrito, el Acuerdo estableci que esta
estructura comprende el Sector Central, el Sector Descentralizado y el Sector de las
Localidades, de conformidad con lo establecido por el Decreto Ley 1421 de 1993.
Igualmente se establece cmo est conformado cada uno de estos sectores y las funciones
de cada una de estas partes.
Sector Central

El Despacho del Alcalde o Alcaldesa Mayor.

Los Consejos Superiores de la Administracin Distrital.
Las Secretaras de Despacho.
Los Departamentos Administrativos.
Las Unidades Administrativas Especiales sin personera jurdica.

Sector descentralizado

Establecimientos Pblicos.
Unidades Administrativas Especiales con Personera Jurdica.
Empresas Industriales y Comerciales del Estado.
Empresas Sociales del Estado.

49

Empresas de Servicios Pblicos Domiciliarios Oficiales.

Sociedades de Economa Mixta.
Sociedades entre entidades pblicas.
Entidades Descentralizadas Indirectas.
Entes universitarios autnomos.

Sector de las localidades

Juntas Administradoras Locales

Alcaldes o Alcaldesas Locales.

En el Ttulo III del Acuerdo se introduce una de las mayores novedades con relacin a la
estructura distrital, el Sistema de Coordinacin de la Administracin Distrital.
Este Sistema se defini en el Acuerdo como el conjunto de polticas, estrategias,
instancias y mecanismos que permiten articular la gestin de los organismos y entidades
distritales, de manera que se garantice la efectividad y materializacin de los derechos
humanos, individuales y colectivos, y el adecuado y oportuno suministro de los bienes y la
prestacin de los servicios a sus habitantes (Artculo 32).
El sistema de coordinacin integra, en forma dinmica y efectiva, las polticas distritales
con el funcionamiento de los organismos y las entidades entre s, y establece mecanismos
de interrelacin entre stos y las formas organizadas de la sociedad.
En especfico, las instancias que componen el Sistema de Coordinacin de la
Administracin del Distrito Capital son:

Consejo de Gobierno: reglamentada por el Decreto 505 de 2007, esta es la mxima

instancia de formulacin y adopcin de lineamientos de poltica para el Distrito.

Consejo Distrital de Seguridad: reglamentada por el Decreto 657 de 2011 (Art. 38),
esta es la instancia de formulacin y adopcin de lineamientos de poltica de
seguridad ciudadana.

Consejos Superiores de la Administracin Distrital (Consejo de Poltica Econmica y

Fiscal CONFIS): creado por el Decreto Ley 1421 de 1993 (Art. 135), esta es la
instancia de formulacin y adopcin de lineamientos de poltica econmica y fiscal.

Comits Sectoriales de Desarrollo Administrativo: reglamentados con el Decreto

505 de 2007, estos Comits son instancias de formulacin y adopcin de polticas
sectoriales. Con este Decreto inicialmente se reglamentaron once Comits y

50

posteriormente se adiciona el de la Mujer como resultado de la creacin en 2012

del Sector de la Mujer y su correspondiente Secretara.

Comisiones Intersectoriales: reglamentadas con el Decreto 546 de 2007, estas

figuras son instancias de desarrollo de acciones para la implementacin de
polticas. Con este decreto inicialmente se crearon catorce y posteriormente, con
decretos distritales posteriores, se han creado cinco ms.

Consejos Locales de Gobierno: reglamentados con el Decreto 340 de 2007, en la

actualidad funciona un Consejo Local en cada una de las 20 localidades. En estos se
coordinan y articulan las estrategias, planes y programas que se desarrollan en las
localidades.

Consejos Consultivos: Son instancias mixtas (compuestas por personal de la

administracin y la sociedad civil), consultivas de una poltica estructural y
estratgica. La figura fue introducida por el Acuerdo (Art. 38); se expidieron
distintos decretos para la creacin de cada uno de ellos Snchez Snchez, 2013).
Los Consejos Consultivos vigentes en la actualidad se presentan en la siguiente
tabla:
Tabla: Consejos Consultivos Vigentes y su respectivo reglamento
Consejo Consultivo

Reglamento

Consejo Consultivo de Ordenamiento de Bogot D.C.

Decreto 1027 de 2000

adicionado por Decreto 436
de 2005

Consejo Consultivo de Mujeres

Decreto 403 de 2007

Consejo Consultivo poblacin LGBTI

Decreto 608 de 2007 (Art.

10) Acuerdo 371 de 2009
(Art. 10)

Consejo
Consultivo
Desconcentracin

de

Descentralizacin

y Decreto 623 de 2007

(Modificado por el Decreto
461 de 2008)

Consejo Consultivo Distrital de Poltica Educativa, los Decreto 293 de 2008

Consejos Consultivos Locales y las Mesas Locales de
Poltica Educativa
Consejo Consultivo del Hbitat

Decreto 305 de 2008

Consejo Distrital de Poltica Social

Decreto 460 de 2008

51

Consejo Consultivo de Desarrollo Rural

Decreto 021 de 2011

Consejo Consultivo de Ambiente

Decreto 022 de 2011

Consejo Consultivo para el grupo tnico ROM o Gitano en Decreto 582 de 2011 (Art. 9)
el Distrito Capital
Consejo Consultivo
Adolescentes

Distrital

de

Nios,

Nias

y Decreto 121 de 2012

Fuente: Snchez Snchez (2013)

Vale la pena aclarar que estos Consejos no hacen que pierdan vigencia los Consejos o
Comits que hubieren sido creados por el Concejo Distrital con anterioridad a la entrada
en vigencia del Acuerdo.
Igualmente, es pertinente anotar que antes de la promulgacin del Acuerdo 257 de 2006
no haba normatividad en la que en forma expresa se establecieran cules eran las
diferentes instancias de coordinacin en el Distrito Capital, razn por la cual, se creaban
instancias de coordinacin, algunas veces mediante Acuerdo del Concejo y otras veces
mediante Decretos Distritales, segn quien tuviera la iniciativa de la creacin de ellas.
Con posterioridad al Acuerdo, se determina que la iniciativa de creacin de alguna
instancia de coordinacin, debe hacerse de conformidad con lo establecido en el mismo, es
decir, cindose tanto a la denominacin de las instancias de coordinacin enumeradas en
su Artculo 33, as como a las caractersticas de ellas, las cuales estn establecidas en los
Artculos 34 al 40 de esta norma. En consecuencia, si actualmente se creara una nueva
instancia de coordinacin, se debe respetar las denominaciones establecidas en el artculo
anteriormente mencionado de este Acuerdo.
Sin embargo, es preciso anotar que en algunas ocasiones se hace necesario crear
determinada instancia de coordinacin con denominacin diferente a las anteriormente
establecidas, debido a que tal creacin es ordenada por una Ley o por un Decreto del
orden nacional, lo cual sera de obligatorio cumplimiento (Snchez Snchez, 2013).
Respecto a los mecanismos de control para el seguimiento de la implementacin de las
polticas pblicas, el Acuerdo decreta que el Alcalde y las cabezas de las secretaras
ejercen control administrativo sobre los organismos y entidades que conforman el Sector
Administrativo de Coordinacin a su cargo. As mismo, ejercern el control administrativo
sobre las localidades en lo de su competencia (Artculo 41).

52

Adems de supervisar la ejecucin de polticas, los cargos nombrados deben tambin

asegurarse de que las actividades y funciones de los organismos y entidades, se cumplan
en armona con las polticas generales y sectoriales,
los principios de la funcin administrativa, las misiones
y objetivos de los organismos y las entidades, y con el
Plan de Desarrollo Econmico, Social y de Obras
Pblicas del Distrito Capital (Artculo 41).
En lo que respecta a la democratizacin y control
social de la administracin pblica distrital, el Acuerdo
da a la participacin ciudadana un papel principal en la
vigilancia de la gestin pblica distrital, por lo que
Fuente: Secretara General de la Alcalda Mayor
propende por el fortaleciendo los espacios de de Bogot, D.C.
interlocucin Gobierno ciudadana, y del acceso a
informacin para llevar a cabo procesos de
orientacin sectorial y territorial de la inversin; de evaluacin de la eficiencia de la
gestin pblica y de los impactos y resultados de la accin pblica (Artculo 42).
El Acuerdo establece instrumentos especficos para el caso del fomento de la participacin
ciudadana en la orientacin del gasto pblico distrital, a saber (Artculo 43):

Diseo de un sistema de indicadores que permita medir el impacto de los planes de

desarrollo sobre la evolucin de la calidad de vida, cuya coordinacin estar a cargo
de la Secretara de Planeacin.
Presentacin y sustentacin de los criterios de asignacin sectorial o territorial del
plan plurianual de inversiones, los respectivos planes operativos anuales de
inversin - POAI - y el POT con sus instrumentos, ante el Consejo Territorial de
Planeacin, previo a su presentacin al Concejo Distrital.
Diseo e implementacin de un Sistema de Presupuesto Participativo.
Diseo y puesta en marcha del Sistema Distrital de Participacin.

En la promocin del control social, las JAL y los Consejos Locales de Planeacin jugarn un
papel principal, segn el Acuerdo.
Con relacin a la organizacin sectorial administrativa del Distrito Capital, el Acuerdo
organiz los doce Sectores Administrativos de Coordinacin y posteriormente mediante el
Acuerdo Distrital 490 de 2012 se adicion el Sector Administrativo de la Mujer.
Tal organizacin sectorial de la administracin Distrital es la siguiente:

53

Sector Gestin Pblica

Sector Gobierno, de Seguridad y Convivencia
Sector Hacienda
Sector Planeacin
Sector Desarrollo Econmico, Industria y Turismo
Sector Educacin
Sector Salud
Sector Integracin Social
Sector Cultura Recreacin y Deporte
Sector Ambiente
Sector Movilidad
Sector Hbitat
Sector Mujeres adicionado posteriormente por el Acuerdo 490 de 2012

A su vez el Acuerdo 257 de 2006 establece la Misin y las entidades que conforman cada
sector (con las Secretaras a la cabeza de ellos) al igual que la naturaleza, objeto y
funciones bsicas de cada una de estos de sectores.
En el siguiente link se puede observar con detalle los acuerdos y decretos distritales que
establecen la creacin y la estructura actual de cada entidad:
http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=7261#0
3.4.3 Resultados de la reforma administrativa: lo que tenemos ahora
En trminos puntuales, los siguientes fueron los resultados ms importantes de la Reforma
Administrativa introducida por el Acuerdo:

Se pas a contar con un Sistema de Coordinacin Distrital, integrado

exclusivamente por 7 clases de instancias, en un marco conceptual unificado.
Se organiz la Administracin Distrital en Sectores Administrativos de Coordinacin,
antes inexistentes. Se pas de tener 64 entidades dependientes de manera directa
del Despacho del Alcalde Mayor, a travs del Consejo de Gobierno, a estructurar 12
sectores administrativos de coordinacin, adicionado luego con el sector de la

54

Mujer, con una cabeza Secretara de Despacho, con lo cual el citado Consejo pas
de estar integrado por 64 miembros, a conformarse con 15 (Alcalde Mayor,
Secretario/a Privado/a y 13 Secretaras cabezas de sector).

Se cre y reglament el Sistema de Coordinacin Distrital.

Se pusieron en funcionamiento los mecanismos de adscripcin y vinculacin. Bajo
el esquema anterior el control administrativo era ejercido exclusivamente por el
Alcalde, sin instancias mediadoras.
Se crearon y organizaron 5 entidades: Secretaras de Movilidad, Hbitat, Desarrollo
Econmico, el Instituto Distrital de Turismo y la Unidad Administrativa Especial
Cuerpo Oficial de Bomberos.
Se transformaron y reorganizaron 11 entidades as:

El Departamento Administrativo de Accin Comunal - DAAC, en Instituto

Distrital de la Participacin y Accin Comunal;
El Departamento Administrativo de Catastro Distrital - DACD en UAE de
Catastro;
FAVIDI en FONCEP;
El Departamento Administrativo de Planeacin Distrital - DAPD en la
Secretara Distrital de Planeacin;
El Fondo de Ventas Populares - FVP en el IPES;
El Departamento Administrativo de Bienestar Social - DABS en Secretara
Distrital de Integracin Social;
El Instituto Distrital de Cultura y Turismo - IDCT en Secretara Distrital de
Cultura, Recreacin y Deporte;
Corporacin la Candelaria en el IDPC;
El Departamento Administrativo de Medio Ambiente - DAMA en Secretara
Distrital de Ambiente;
La Secretara de Obras Pblicas - SOP en la UAE Rehabilitacin y
Mantenimiento Vial, y
La Unidad Especial de Servicios Pblicos - UESP en UAESP.

De tal forma que la estructura administrativa del Distrito obedece a una lgica matricial
que esperaba articular de manera coherente los sectores y niveles de gobierno de la
ciudad, as como facilitar un proceso de horizontalizacin del gobierno distrital.

55

3.4.4 Qu tan exitosa ha sido la reforma?

Todo proceso de cambio, aun cuando sea para mejorar, genera temores y resistencias; las
reformas del Estado en cualquier nivel suelen traer consigo cambios significativos a los
cuales se deben ajustar funcionarios y ciudadanas y ciudadanos. Con relacin a la reforma
distrital, luego de 6 aos de establecida, diversas evaluaciones realizadas apuntan que:
La Reforma Administrativa gener un alto nivel de expectativas en la comunidad, lo que a
su vez implica una mayor demanda sobre la institucionalidad existente, esto en un marco
de reajustes suele significar que mientras el Estado adquiere la capacidad de dar respuesta
a las expectativas generadas, la percepcin ciudadana sea negativa frente a la gestin.
La Reforma a su vez gener una gran cantidad de retos al interior de la institucionalidad
existente; los cambios requeridos, ajustes de plantas de personal, cambios en marcos
normativos, etc., conllevan un periodo de incertidumbre en las instituciones, lo que afecta
su desempeo.
La creacin de sectores implic una serie de retos adems para la estructura vigente, de
una parte porque romper las inercias organizacionales y polticas de las instituciones, con
el fin de que estas asuman lgicas de trabajo sectorial no es tarea sencilla, y en segundo
lugar porque la coordinacin sectorial implica para algunas instituciones un sacrificio en
trminos de visibilidad, presupuesto e importancia poltica. Pero al mismo tiempo aporta
una serie de ventajas: i. Capacidad de generar economas de escala en los esfuerzos
presupuestales de las entidades; ii. Mayor capacidad de visibilizacin de las actividades
emprendidas; y iii. Contexto de planeacin de poltica que permite armonizar los planes,
programas y proyectos de las entidades sectorializadas.
Bogot es hoy en da una ciudad de gran complejidad que de alguna manera resume los
retos del pas: recibe el mayor nmero de desplazados, es sede la gran mayora de
organizaciones sociales del pas, y cuenta con una ciudadana activa y demandante. Su
administracin pblica es de las ms eficientes y transparentes del pas; pero an hay
mucho por hacer para cerrar la brecha entre expectativa ciudadanas y capacidad el
gobierno para llenarlas.

56

Vale la pena recordar la frase de apertura de la Jornada de reflexin, justicia y ciudadanos

celebrada el da 22 de diciembre de 2006, refirindose al Acuerdo 257.

Sabemos que la Ley no cambia las realidades y que este

Acuerdo es solo un instrumento para mejorar nuestra Ciudad;
la gran tarea an est por hacerse y definitivamente est en
manos de todos.

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